OLINDA RODRIGUES MALATO

DEMOCRATIZAO E GESTO PBLICA NA AMAZNIA: DO

ORAMENTO PARTICIPATIVO AO CONGRESSO DA CIDADE NO
MUNICPIO DE BELM-PA (1997-2004)

RIO DE JANEIRO

2006

UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

CENTRO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PS-GRADUAO DA ESCOLA DE SERVIO
SOCIAL

OLINDA RODRIGUES MALATO

DEMOCRATIZAO E GESTO PBLICA NA AMAZNIA: DO

ORAMENTO PARTICIPATIVO AO CONGRESSO DA CIDADE NO
MUNICPIO DE BELM-PA (1997-2004)

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de

Ps-graduao da Escola de Servio Social da
Universidade Federal do Rio de Janeiro como
requisito parcial ao ttulo de doutora em Servio
Social.
Orientadora: Profa. Dra. Ma das Dores Campos
Machado

RIO DE JANEIRO

2006

OLINDA RODRIGUES MALATO

DEMOCRATIZAO E GESTO PBLICA NA AMAZNIA: DO

ORAMENTO PARTICIPATIVO AO CONGRESSO DA CIDADE NO
MUNICPIO DE BELM-PA (1997-2004)

Tese aprovada como requisito parcial para obteno do grau de doutora em Servio Social, no
Programa de Ps-graduao da Escola de Servio Social do Centro de Filosofia e Cincias
Humanas da Universidade Federal do Rio de Janeiro.

Banca Examinadora:
___________________________________________________________
Profa. Dra. Ma. das Dores Campos Machado (Presidente) ESS/UFRJ

___________________________________________________________
Profa. Dra. Ana Clara Torres Ribeiro (IPPUR/UFRJ - membro)
___________________________________________________________
Prof. Dr. Ives do Amaral Lesbaupin (ESS/UFRJ - membro)
___________________________________________________________
Profa. Dra. Ftima Cabral M. Gomes (ESS/UFRJ - membro)
___________________________________________________________
Prof. Dr. Marildo Menegat (ESS/UFRJ - membro)

Rio de Janeiro, 17/Fevereiro/2006

M 239

Malato, Olinda Rodrigues.

Democratizao e gesto pblica na Amaznia: do oramento
participativo ao congresso da cidade no Municpio de Belm - Pa
(1997 - 2004) / Olinda Rodrigues Malato. - Rio de Janeiro: UFRJ,
2006. 270f.
Orientadora: Maria das Dores Campos Machado.
Tese (Doutorado em Servio Social) - Universidade Federal do
Rio de Janeiro, Programa de Ps-graduao em Servio Social, 2006.
1. Democratizao - Amaznia. 2. Democratizao - Belm. 3.
gesto pblica - Amaznia. 4. gesto pblica Belm. Oramento Participao do cidado - Amaznia. Oramento Participao do
cidado - Belm. I. Machado, Maria das Dores Campos , orient. . II.
Ttulo.
CDD 320.981

Nbia, Silvana e Neto a existncia

de vocs torna a minha mais real,
a razo mais forte da vida.

AGRADECIMENTOS

Esta tese se tornou realidade a partir de muito esforo pessoal e da contribuio de um

incontvel nmero de pessoas, sem as quais, certamente no estaria aqui sistematizado o
produto final. A todos meus sinceros agradecimentos.
A UFPA, Centro Scio-Econmico, curso de Servio Social, em especial aos
professores do Departamento de Polticas e Trabalhos Sociais Social pelo apoio coletivo nesse
momento impar de minha carreira docente.
orientadora deste trabalho, Profa. Ma. das Dores Campos Machado, um
agradecimento especial pelo incentivo ao aprimoramento pesquisa cientifica desde o incio
do curso, pela orientao desta tese e principalmente por acatar minhas escolhas.
Aos membros da banca que estiveram desde o momento da qualificao de paper e
projeto como a Profa. Ana Clara Ribeiro Torres, Profa. Ftima Cabral, Prof. Yves Lesbauspin
fazendo observaes, crticas e sugestes construtivas para a lapidao do que no incio era
apenas um projeto e agora se apresenta como tese e tambm ao Prof. Marildo Maneget por
sua contribuio nesta fase final do meu processo de capacitao.
escola da UFRJ, especialmente aos professores do quadro da Ps-graduao em
Servio Social pelas disciplinas ministradas. Agradecimento estendido a Profa. Yolanda
Guerra pelo acolhimento no grupo de estudo NEFSSC, no qual participei de debates profcuos
sobre o fazer Servio Social na atualidade.
Aos professores e professoras da UFPA Luciano, Carlos, Adriana, Joana, Selma e
Ndia que durante o perodo de doutorado dividiram comigo momentos de solidariedade,

cumplicidade, descontrao e ainda pelo clima de amizade que nos uniu na cidade do Rio de
Janeiro durante o curso. As companheiras Joana e Selma que compartilharam comigo o
aprendizado da convivncia.
CAPES pelo apoio financeiro.
Ao amigo Carlos Aquino, meu interlocutor mais prximo nas horas mais difceis de
deciso pela troca de idias, materiais, dvidas e aflies durante a elaborao da pesquisa e
sistematizao desta tese.
Prof a Adriana por ter se revelado uma grande amiga.
equipe da SEGEP por disponibilizar o material para esta pesquisa, em especial
Marli Brito, bibliotecria da SEGEP por suas incansveis buscas na memria do OP e
Congresso estendido aos tcnicos e membros do governo que se prontificaram a conceder
informaes e entrevistas que muito contriburam para minha investigao.
Um especial agradecimento aos meus filhos Nbia, Silvana e Neto pois cada um, a seu
modo, soube compreender a necessidade do meu afastamento para a realizao do projeto de
doutoramento. Sem a compreenso de vocs, creiam esta tese no teria sido finalizada.
Aos meus amigos France e Eunpio, meus irmos de corao que mesmo distantes,
esto sempre apoiando e acompanhando meus projetos de vida.
Ao pessoal da FASE do Ncleo Cidadania: Joo Gomes, Aldebaran Moura, Guilherme
Carvalho e Graa Costa pelo compartilhamento de um projeto mais justo de sociedade.
A todos os entrevistados que me premiaram com suas experincias, especialmente os
delegados do OP e os conselheiros da cidade.
Ao Edinho e a Nbia pela transcrio de fitas, digitao de tabelas, dentre outras.
Janete pela reviso final das pginas que seguem.
A todos aqueles que, diretamente ou indiretamente, contriburam para a realizao
deste trabalho, desculpando-me pelas omisses.

Certa palavra dorme na sombra

de um livro raro.
Como desencanta-la?
a senha da vida
a senha do mundo.
Vou procur-la.
Vou procur-la a vida inteira
no mundo todo.
Se tarda o encontro, se no a encontro,
no desanimo,
procuro sempre.

Carlos Drummond de Andrade

RESUMO

A democratizao das relaes entre estado e sociedade o tema condutor desta

investigao. Nela evidenciam-se aspectos relativos a dois perodos governamentais que vo
de 1997 a 2004, na cidade de Belm do Par, lcus da execuo da experincia em questo. A
pesquisa buscou analisar o processo de implantao de um modelo de gesto pblica
municipal pautado nos princpios da democracia participativa no qual se evidenciava uma
proposta de democratizao do estado, a inverso de prioridades e a ampliao da
participao popular na gesto municipal. No Oramento Participativo e no Congresso da
Cidade recaram os focos da investigao por se tratar de dois instrumentos caracterizados
pelo Partido dos Trabalhadores - PT como os meios mais adequados para se instituir o
processo participativo na cidade de Belm. Optou-se por uma abordagem qualitativa por se
considerar o mtodo mais adequado para a anlise de questes relativas a processos sociais.
Foi atravs da coleta de documentao secundria e entrevistas com atores envolvidos no
processo da gesto administrativa que se efetivou a anlise emprica do objeto. Procurou-se
um quadro referencial terico abrangente por considerar que a gesto dos recursos pblicos
condicionada no s por princpios e valores, mas tambm por opes de ordem tcnica e
operativa. Assim, privilegiou-se o processo de racionalizao ocidental que demarcou
princpios e valores da democracia representativa e participativa e de alguns temas correlatos
que subsidiam as tomadas de decises no mbito governamental. Um resgate histrico foi
realizado a fim de apresentar a cidade de Belm no contexto amaznico de forma a evidenciar
as seqelas produzidas, especialmente nos momentos em que a Amaznia fora alvo da
interveno planejada pelo governo brasileiro. Com base na teoria democrtica foi possvel
concluir que nos dois perodos consecutivos de governo, o PT conseguiu desenvolver o que
podemos caracterizar como um ensaio de democracia participativa que necessita ser
aprimorado para tornar-se de fato um modelo de gesto pblica democrtica. Nesse sentido,
observou-se que, embora a proposta tenha seguido a racionalidade dos sujeitos polticos, a
implementao do OP e, posteriormente, do Congresso da Cidade, ficou muito aqum das
elaboraes iniciais sistematizadas no plano de governo.

PALAVRAS-CHAVE: Gesto democrtica - Participao - Oramento Participativo Congresso da Cidade - Belm-Par.

ABSTRACT

The democratization of the relationship between the state and society is the leading
theme of this investigation. It makes relevant the aspects related to two governing periods that
ranged from 1997 to 2004 in the investigation lcus Belm, state of Par. The research aimed
at analizing the implantation process a municipal public management pattern based on
participative democratic principals where it was evident a state democratic proposal, the
priority inversions and the widening of popular participation in municipal management. The
investigation focus were the City Congress and the Participative Budget due to the fact of
being both, instruments characterized by the Work Political Party - PT as the most adequate
means to stablish the participative process in the city of Belm. A qualitative approach was
chosen for being considered the most appropriate method to analize questions related to
social process. The empiric object analysis as fosterEd by both the collection of secondary
documentation and interviews with actors involved in the process of administrative
management. We have searched fo a wide theorectical reference for considering that the
public resource management is conditioned not only by principals and values, but also by
technical and operative options. Therefore, the western process of rationalization in which
principals and values of representative and participative democracy and some related themes
that subside the decisions taken in the governing range, were favored. A historical recovery
was made in order to introduce the city of Belm into the Amazonic context to make the
consequences evident, specially during the periods in which the Amazon was the focused by
the intervention planned by the Brazilian government. Based on the democratic theory, it was
possible to conclude that in both consecutive governing periods, PT succeed in developing
what we can characterize as a participative democratic rehearsal that still needs to be refined
to become effectively a model of democratic public management. In this sense, it was
observed that, although the proposal followed the politician subjects rationality, the
implementation of the OP and, subsequently the City Congress, became far behind the initial
and systematized elaborations in the government plan.

KEY WORDS: Democratic Management - Participation - Participative Budge - City

Congress - Belm-Par.

LISTA DE ABREVIATURA E SIGLAS

ABAS

Associao Brasileira de gua Subterrnea

ABES

Associao Brasileira de Engenharia Sanitria

AEA

Associao dos Empresrios da Amaznia

APEPA

Associao dos Professores Secundaristas do Par

AREA

Associao Rio-Grandense de Escritrio de Arquitetura

ARENA

Aliana Renovadora Nacional

CAPES

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior

CBB

Comisso dos Bairros de Belm

CC

Congresso da Cidade

CEBS

Comunidades Eclesiais de Base

CESUPA

Centro de Estudos do Par

CODEM

Companhia de Desenvolvimento de reas Metropolitanas

COFIS

Comisso de Acompanhamento e Fiscalizao das Obras e Licitaes

COHAB-PA

Companhia de Habitao do Estado do Par

COP

Conselho do Oramento Participativo

COSANPA

Companhia de Saneamento do Par

CRC

Coordenao de Relaes com a Comunidade

CREA

Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura

DABEL

Distrito Administrativo de Belm

DABEN

Distrito Administrativo do Bengu

DAENT

Distrito Administrativo do Entroncamento

DAGUA

Distrito Administrativo do Guam

DAICO

Distrito Administrativo de Icoaraci

DAMOS

Distrito Administrativo de Mosqueiro

DAOUT

Distrito Administrativo de Outeiro

DASAC

Distrito Administrativo da Sacramenta

DEPI

Departamento de Pesquisa e Informao

DNOS

Departamento Nacional de Obras e Saneamento

ELETRONORTE Centrais Eltricas do Norte do Brasil

EMBRAPA

Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria

FASE

Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional

FCAP/ UFRA

Universidade Federal Rural da Amaznia

FEE

Fundao de Economia e Estatstica

FEMECCAM

Federao Metropolitana e Centros Comunitrios Ass.de Moradores

FIERGS

Federao das Indstrias do Estado do Rio Grande do Sul

GRAMPAL

Associao dos Municpios de Porto Alegre

GTs

Grupos de Trabalho

HPSM

Hospital de Pronto Socorro Municipal

IAB/RS

Instituto dos Arquitetos do Brasil

IBAM

Instituto Brasileiro de Administraes Municipais

IBGE

Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

ICMS

Imposto sobre Circulao de Mercadoria

IDH

ndice de Desenvolvimento Humano

IESAN

Instituto de Estudos Superiores da Amaznia

LDO

Lei de Diretrizes Oramentrias

MDB

Movimento Democrtico Brasileiro

METROPLAN

Fundao Metropolitana de Planejamento Regional

NEFSSC

Ncleo de Estudos e Pesquisas sobre os Fundamentos do Servio Social

na Contemporaneidade

OAB/RS

Ordem dos Advogados do Rio Grande do Sul

ONU

Organizao das Naes Unidas

OP

Oramento Participativo

PAE

Planejamento para Ao Estratgica

PAI

Plano de Recuperao da Baixadas de Belm

PARU

Programa de Apoio Reforma Urbana

PC do B

Partido Comunista do Brasil

PD

Plano Diretor

PDA

Plano de Desenvolvimento da Amaznia

PDDUA

Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Porto Alegre

PDU

Plano Diretor Urbano

PFL

Partido da Frente Liberal

PGC

Programa Grande Carajs

PIN

Plano de Integrao Nacional

PMDB

Partido Democrtico Brasileiro

POLAMAZONIA Programa de Plos Agropecurios e Agrominerais

PRB

Programa de Recuperao das Baixadas de Belm

PROTERRA

Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do

Norte e do Nordeste

PT

Partido dos Trabalhadores

RMB

Regio Metropolitana de Belm

SAAEB

Secretria de gua e Esgoto de Belm

SEGEP

Secretaria Municipal de Coordenao Geral do Planejamento e Gesto

SEP

Secretaria de Planejamento do Estado do Par

SINDP

Sindicato dos Professores

SINDSESPA

Sindicato dos Trabalhadores em Sade Pblica

SINDUSCON

Sindicato das Indstrias da Construo Civil

SINTEPP

Sindicato dos Trabalhadores em Educao Pblica do Estado do Par

SISBEL

Sindicato dos Servidores Pblicos Municipais

SPDDH

Sociedade Paraense em Defesa dos Direitos Humanos

SPVEA

Superintendncia do Plano de Valorizao da Amaznia

SUDAM

Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia

UAMPA

Unio das Associaes Municipais de Porto Alegre

UFPA

Universidade Federal do Par

UFRGS

Universidade Federal do Rio Grande do Sul

UFRJ

Universidade Federal do Rio de Janeiro

UNIPOP

Universidade Popular.

LISTA DE ILUSTRAES

1 - QUADROS
Quadro 01 - Participantes no OP / Belm (1997-2000)
Quadro 02 - Diviso dos distritos em Microrregies
Quadro 03 - Tabela para eleio dos delegados nas plenrias temticas
Quadro 04 - Critrios tcnicos para definio de demandas e pareceres tcnicos
Quadro 05 - Critrios tcnicos para definio de demandas nas plenrias temticas
Quadro 06 - Esquema de funcionamento do Congresso da Cidade
Quadro 07 - Distribuio dos conselheiros por distritos - 2001
Quadro 08 - Forma de escolha dos conselheiros do Congresso da Cidade 2001.

2 - TABELAS
Tabela 01

- Diviso poltico-administrativa de Belm e distribuio populacional

Tabela 02

- Evoluo da populao rural e urbana residente no municpio de Belm por

situao de domicilio entre 1991/2000

Tabela 03

- Critrios para definio da quantidade de demandas por distritos

Tabela 04

- Investimentos definidos pelo OP nos anos de 97, 98 e 99

Tabela 05

- Investimentos definidos pelo OP 2000 por setores e/ou rea de atendimento

Tabela 06

- Recursos aprovados para o OP e congresso da cidade em relao ao total de

receita arrecadada no municpio de Belm - 1997-2002

Tabela 07

- Demandas eleitas nos congressos de microrregies por distritos em 2002

Tabela 08

- Demandas eleitas nos congressos de microrregies, por eixos temticos/2002

Tabela 09

- Quadro geral dos conselheiros eleitos em 2003

Tabela 10

- Distribuio dos conselheiros entrevistados por categoria

Tabela 11

- Representantes do Conselho da Cidade: titulares e suplentes

Tabela 12

- Escolaridade dos integrantes do Conselho da Cidade

Tabela 13

- Detalhamento das representaes por rea de participao.

3 - GRFICOS
Grfico 01 - Evoluo da populao de Belm (1950-2000)
Grfico 02 - Distribuio dos conselheiros por gnero
Grfico 03 - Distribuio por idade dos integrantes do Conselho da Cidade
Grfico 04 - Grupo tnico dos Conselheiros da Cidade
Grfico 05 - Renda dos Conselheiros da Cidade
Grfico 06 - Situao profissional dos conselheiros.

SUMRIO

APRESENTAO .................................................................................................................17
INTRODUO ...................................................................................................................... 20
I - DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA..35
1.1 TRATANDO DA TEORIA DEMOCRTICA ............................................................. 36
1.2 DEMOCRACIA LIBERAL............................................................................................ 38
1.2.1 O voto no equilbrio da igualdade, liberdade, e das vontades individuais .............42
1.3 DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA........................................................................51
1.3.1 Poulantzas, Macpherson e Pateman ....................................................................... 53
1.4 AS POTENCIALIDADES DO ESPAO PBLICO: RECUPERANDO O DEBATE .61
1.5 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E PARTICIPATIVA: UMA VIA PARA A
SOCIALIZAO DOS DIREITOS POLTICOS E SOCIAIS ............................................65
1.5.1 O processo de democratizao no Brasil ................................................................ 71
II - O LUGAR DO PLANEJAMENTO E DA GESTO NAS SOCIEDADES
DEMOCRTICAS................................................................................................................. 76
2.1 UM BREVE HISTORICO SOBRE A RACIONALIDADE DO PLANEJAMENTO NA
SOCIEDADE CAPITALISTA ............................................................................................. 77
2.1.1 O ato de planejar como uma prtica histrica........................................................ 80
2.1.2 Algumas notas sobre a noo de gesto.................................................................. 88
2.2 AS TENDNCIAS DO PLANEJAMENTO E DA GESTO DAS CIDADES NAS
SOCIEDADES DEMOCRATICAS ..................................................................................... 95
2.2.1 Planejamento e gesto estratgico no contexto da globalizao.......................... 101
2.3 O ORAMENTO PARTICIPATIVO: INOVAES NO PLANEJAMENTO E
GESTO DAS CIDADES ................................................................................................. 110
III - DOS INTERESSES DO ESTADO INTERVENCIONISTA S FORMAS MAIS
DEMOCRTICAS DE GESTO E PLANEJAMENTO EM BELM ........................ 117
3.1 BREVE CARACTERIZAO DA CIDADE DE BELM E SUA POPULAO .... 117
3.2 BELM E O NOVO CONTEXTO POLTICO ............................................................ 120
3.2.1 O cenrio da mudana .......................................................................................... 122
3.3 BELM NO CONTEXTO AMAZNICO...................................................................125
3.4 A IMPORTNCIA DO MOVIMENTO POPULAR EM BELM...............................136
IV - ORAMENTO PARTICIPATIVO EM BELM: UMA PROPOSTA DE GESTO
COM PARTICIPAO POPULAR .................................................................................. 145
4.1 AS MARCAS DE GOVERNO: UM MECANISMO DO PLANEJAMENTO
ESTRATGICO EM BELM............................................................................................148
4.2 O PROCESSO DE IMPLANTAO DO ORAMENTO PARTICIPATIVO EM
BELM............................................................................................................................... 153
4.3 ESTRUTURA E DINMICA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO: UMA
METODOLOGIA PARA O OP BELM ........................................................................... 157
4.3.1 Instncias de participao popular do Oramento Participativo......................... 163

4.4 OP BELM E AS REGRAS DE DISTRIBUIO DE RECURSOS ..........................165

4.5 AVALIAES E CRTICAS AO PROCESSO DE IMPLANTAO DO OP - BELM
............................................................................................................................................ 173
V - DA TRANSIO: DO ORAMENTO PARTICIPATIVO AO CONGRESSO DA
CIDADE ................................................................................................................................ 187
5.1 UMA NOVA PROPOSTA DE GESTO PARA BELM - O CONGRESSO DA
CIDADE ............................................................................................................................. 191
5.1.1 Implantando um novo espao de participao popular ........................................ 197
5.2 CONSELHOS: INSTRUMENTOS DE CONTROLE E PARTICIPAO POPULAR
DO CONGRESSO DA CIDADE. ......................................................................................211
5.2.1 O Perfil dos Conselheiros da Cidade 2003........................................................... 215
5.3 O CONGRESSO NA GESTO E PLANEJAMENTO DA CIDADE: CONFLITOS,
CONTINUIDADES E DESCONTINUIDADES COM O OP............................................221
5.3.1 Avaliao do OP como instrumento de gesto da cidade pelos conselheiros ...... 224
5.3.2 Congresso da Cidade na gesto e planejamento da cidade: anlise a partir da
percepo dos sujeitos sociais........................................................................................ 229
CONCLUSO....................................................................................................................... 245
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................. 259
ANEXOS ............................................................................................................................... 269

16

17

APRESENTAO

Este texto produto de uma pesquisa e de uma reflexo sobre um modelo de gesto
democrtica experimentado em Belm do Par entre 1997 a 2004.
A denominao de modelo de gesto democrtica utilizada para demarcar um
perodo de administrao pblica diferenciada na cidade de Belm. Momento em que a
populao fra chamada a opinar no processo decisrio de aplicao dos recursos pblicos.
Considerando que a implementao da gesto participativa recente analisa-se aqui o
processo de implantao dessa experincia a partir da percepo dos atores que participaram
do processo.
Como todo pesquisador, enfrentei vrios problemas nessa investigao, e
indubitavelmente, o maior deles se apresentou na formulao do prprio objeto de estudo - o
Oramento Participativo - que naquela cidade havia se transformado em Congresso da
Cidade. De modo que alm das dificuldades terico-metodolgicas iniciais, me vi obrigada a
rever o projeto original e a buscar informaes dos dois perodos de governo petista, com o
intuito de entender as transformaes durante a implementao daquele modelo de gesto,
bem como as relaes entre os mltiplos atores envolvidos naquela experincia poltica.
No posso deixar de lembrar que se o OP consistia num objeto de estudo relativamente
novo, o Congresso da Cidade encontrava-se ainda em fase de construo e, para agravar a
situao, o seu desenho estava sendo feito coletivamente, com os mesmos atores que haviam
implementado o OP em Belm no incio do primeiro governo do Partido dos Trabalhadores PT. Assim, para definir o ngulo a ser priorizado, ou seja, quais as dimenses daquela

18

experincia de gesto pblica que poderiam me ajudar no entendimento de sua formatao,

implementao, limites e desafios, foi necessrio concentrar tempo e investigao de
mltiplas variveis, no que chamarei de uma fase exploratria em que no havia qualquer
hiptese norteando as minhas observaes.
Houve a necessidade de mapear os atores individuais e coletivos presentes e ausentes
no processo, e ainda aqueles que, insatisfeitos com a mudana, da primeira para a segunda
experincia, se afastaram da gesto petista. Somente assim pude eleger os informantes da
pesquisa. No entanto, os problemas no foram totalmente removidos, pois todos ali se
consideravam sujeitos do processo e a maioria tinha afinidades com o Partido dos
Trabalhadores, seja orgnica ou no, por conta da longa histria de luta e oposies aos
governos anteriores, Municipal ou Estadual, o que tambm se caracterizava como
impedimento no momento da coleta de informaes.
O trabalho de campo, apesar das dificuldades, revelou-se bastante rico e o quebra
cabea foi aos poucos sendo montado. Mesmo assim, muitos fatos foram omitidos pelos
informantes, alguns se recusaram a conceder entrevistas, outros, apesar da boa vontade, ainda
no estavam a par de todo processo, alm disso muitos documentos e informaes
importantes do perodo de OP-Belm haviam sido extraviados.
Devo acrescentar as dificuldades de ordem pessoal, uma vez que, desde o perodo de
graduao e, posteriormente na condio de docente do curso de Servio Social, sempre
participei da dinmica dos movimentos sociais em Belm, compartilhando o enfrentamento
das lutas sociais, especialmente atravs do Programa de Apoio a Reforma Urbana - PARU.
Por outro lado, no incio do primeiro governo do PT em Belm, mais precisamente no
primeiro ano, estive frente da coordenao de duas unidades da Fundao Papa Joo XXIII FUNPAPA, a primeira voltada para o trato com criana e adolescente e a segunda centrada na
formao profissional.

19

O trnsito facilitado entre os dois extremos do objeto, o estado, representado pelo

governo municipal, e sociedade civil, caracterizada pelas entidades organizadas, foram
favorveis, mas tambm desfavorveis, em determinados momentos da pesquisa. Favorvel
pelo fato de abrir as portas em mbito institucional e ao mesmo tempo dar acesso s
discusses com os movimentos sociais populares. Desfavorvel tanto pelo fato de presenciar
que as propostas perpetradas pelos protagonistas dos movimentos, aquelas j oficializadas em
documentos oficiais e tambm as de cunho partidrio-institucional, estavam aos poucos
sendo contagiadas pela dimenso subjetiva dos atores, influenciando desta forma prticas e
aes desses mesmos atores polticos e sociais.
Estas observaes me levaram a questionar meu referencial terico, baseado nos
princpios da democracia, mas a certeza do descompasso entre uma teoria prescritiva e sua
aplicabilidade em processos sociais no deixou dvidas da legitimidade da experincia em
curso. Por outro lado tambm, a valorizao da democracia participativa no se inscreve
apenas em uma opo terico-metodolgica, mas num projeto poltico pessoal e profissional.
Nesse caso era necessrio afastar as pr-noes e enfrentar as contradies, tpicas da
sociedade atual.
Os resultados confirmaram a importncia e riqueza da experincia de gesto
participativa em Belm do Par, deixando claro que ao se rechaar prticas tradicionais
possvel inventar novas formas de fazer poltica municipal e gesto, atravs de caminhos
ainda no trilhados e, conseqentemente, perceber o quanto a democratizao das relaes
entre estado e sociedade nos impe desafios.

20

INTRODUO

O modelo de gesto pblica, pautado na democratizao das relaes entre estado e

sociedade, tema e objeto desta tese. A cidade de Belm, capital do Par, foi governada por
dois perodos consecutivos pelo Partido dos Trabalhadores (PT) entre 1997 a 2004. O modelo
em si no mais novidade para muitas cidades e muito menos para o meio acadmico que
vem h algum tempo explorando a temtica a partir de experincias realizadas em grandes
capitais como Porto Alegre, Belo Horizonte, So Paulo e Recife, dentre outras.
Foi com o esprito investigativo de quem anseia pela descoberta do novo e a segurana
de quem acredita que toda idia movida pelos nobres princpios da democracia pode apontar
caminhos que indiquem meios superao dos ranos impregnados nas estruturas viciadas e
nocivas que permeiam as tradicionais formas centralizadas de administrar e gerenciar a
problemtica urbana, que dei validade ao projeto de pesquisa Congresso da Cidade de
Belm: modificaes e continuidades nas relaes polticas entre governantes e governados.
A escolha inicial estava em analisar o Oramento Participativo - OP na cidade de
Belm por considerar que ele vem na esteira de um processo de luta, forjado nos marcos da
ditadura militar, momento em que a sociedade brasileira passou a contestar o autoritarismo de
estado atravs de mobilizaes sociais. O pice das lutas encontra-se inscrito na Constituio
Federal de 1988, o que possibilitou a legitimao de conquistas de algumas liberdades
democrticas que haviam sido cerceadas durante 25 anos. A partir da novos parmetros
ampliaram a participao da sociedade civil na gesto dos negcios pblicos.

21

O fato de ser o OP um modelo de gesto que se prope investir nos valores

democrticos j seria, por si s, um motivo suficiente para justificar o interesse pelo tema
mas, tratando-se de uma cidade da Amaznia, como Belm do Par, a experincia de gesto
democrtica ainda ressoa como uma grande novidade, carecendo investigaes, reflexes e
crticas. Acrescente-se a isso o fato de ser Belm a primeira capital da regio norte a buscar a
alternativa de um governo de esquerda aps 380 anos de existncia da cidade.
Durante dcadas a diviso poltica do poder nos estados do norte brasileiro, e , em
especial, no Par, tem oscilado em funo dos interesses de grupos nacionais, regionais e
internacionais, alheios s necessidades das populaes carentes que normalmente mantm-se
ausentes das estruturas de poder. Esta excluso dos processos decisrios se deveu a pelo
menos trs fatores distintos: em primeiro lugar pelo fato de estar em uma rea de floresta,
segundo por ser uma regio de fronteira e terceiro pelos longos anos de ditadura militar
vivenciados no Brasil.
No que diz respeito s questes relativas distribuio de poder, a Amaznia, desde
sua origem, vem atendendo interesses primeiramente de atores ligados aos ciclos de
desenvolvimento proporcionados pela explorao de produtos extrativistas e, no ps-64, de
interesses oriundos das grandes transformaes de ordem econmica e poltica, devido
incorporao da regio nos planos do governo federal como rea de expanso madeireira,
agropecuria e explorao de recursos minerais.
As seqelas, provocadas pelos longos anos de explorao econmica e pela
centralizao poltica, manifesta-se nos quadros de pobreza da regio, no frgil processo de
desenvolvimento econmico, na migrao campo-cidade, na urbanizao acelerada de
algumas cidades que receberam o fluxo migratrio, no inchao populacional nas periferias
urbanas como o caso da favelizao de Belm, subproduto urbano de uma poltica de
integrao da Amaznia no espao global da acumulao capitalista, atravs da explorao

22

dos seus fantsticos recursos minerais, biolgicos e hdricos como destacou o historiador
Dcio Freitas na apresentao do livro Urbanizao Selvagem e Proletarizao Passiva na
Amaznia.1
Por outro lado, as polticas pblicas governamentais no satisfazem as inmeras
necessidades da populao, permitindo assim, um desenho urbano desolador. No caso
especfico de Belm, essa realidade transparece particularmente nas reas de ocupao e/ou
invases, que so inundadas ou sujeitas a inundaes durante a maior parte do ano em funo
da localizao geogrfica da cidade, entrecortada por rios e igaraps, no entanto, o nico
espao onde a grande massa desempregada ou subempregada tem conseguido se instalar na
cidade.
Embora para muitos ainda persista uma imagem buclica e despovoada das cidades
amaznicas, os nmeros demonstram a evoluo da populao urbana contrariando essa
viso. Afinal, 99% da populao encontram-se em reas urbanas, e, somente 1% no meio
rural2. No que se refere a Belm, os dados dos censos do Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica - IBGE, indicam que entre 1991 e 2000, o nmero de habitantes passou de 800.000
para 1.400,000 habitantes. Assim, no contexto de um mundo urbanizado e globalizado que
as experincias scio-polticas devem ser analisadas, pois Belm tornou-se um espao urbano
complexo, produto das contradies de uma sociedade capitalista avanada.
Atualmente Belm, a capital paraense, no deixa nada a dever as grandes capitais
brasileiras, em termos de problemas urbanos, pois a escassez de polticas pblicas urbanas
durante muitos anos, fez com que a mesma se destaque entre as cidades que possuem os
menores ndices de Desenvolvimento Humano - IDH3 no Brasil.

Cf. na obra de Mitshein, Thomas et al., CEJUP, Belm/Pa. 1989.

Cf. http://www.federativo.bndes.gov.br
3
O ndice de Desenvolvimento Econmico calculado atravs dos nmeros da educao, longevidades e renda
populacional. Os dados do PNUD apontam 0,806 para Belm, apresentados no ano de 2000. Coeficientes estes
que colocam Belm na 444a posio entre os municpios brasileiros.
2

23

Se os problemas econmicos espelham uma imagem catica da cidade, h que se

considerar a ausncia da classe poltica na busca de solues, uma vez que elas se
distanciaram das questes regionais e urbanas que dizem respeito populao trabalhadora e
desempregada. Isto no quer dizer que exista uma carncia de lideranas polticas na regio.
Pelo contrrio, desde a dcada de 70, temos representantes ilustres figurando entre a elite
poltica que vem comandando os rumos do pas e da Amaznia.
O passado de explorao da regio, as conseqncias provocadas pelo descaso poltico
e as conseqncias de ambos os fatores explicam, em parte, as mobilizaes sociais em busca
de solues para os problemas urbanos por parte dos atores populares organizados, em
associaes de bairro/comunitrio, comisses e federaes que congregaram centros
comunitrios, clube de mes, dentre outros. Atores populares que em determinados momentos
da histria do pas uniram-se a setores mais representativos - partidos polticos de esquerda,
sindicatos, igrejas - em prol de lutas nacionais mais ampliadas como o movimento de
redemocratizao do pas.
As fortes mobilizaes em Belm esto alinhadas portanto com as lutas sociais mais
amplas do pas, embora expresse suas particularidades. Assim, da maior importncia no
esquecer que o mesmo sentimento de transformar o Brasil numa democracia explica a origem
e unificao de uma vontade geral do povo brasileiro em torno da mesma luta em determinado
momento da histria do pas. Mas, somente a partir da dcada de 80 que a populao
conquista o direito de escolher seus representantes, mais exatamente, com as eleies para
governos de estados em 1982. nesse contexto tambm que muitas cidades elegem
governadores com bases ideolgicas de esquerda, o que significa dizer que eles, os
governadores, passaram a apoiar o processo de democratizao. Belm est inserida entre as
capitais do Brasil que elegeram um governo do Movimento Democrtico Brasileiro - MDB.

24

Aps as eleies de 1982 e a posse dos governadores nos estados, cresceu o anseio e
as aspiraes do povo brasileiro por um Brasil mais democrtico, o que culminou na
campanha por eleies diretas, sob o mote de diretas j, lanada em finais de 1983. No meio
poltico-partidrio, uniram-se liberais e lideranas esquerdistas, bem como alguns
conservadores em torno da luta democrtica. No mbito da sociedade civil, foram organizados
movimentos sociais urbanos que aglutinavam grupos identitrios, representantes religiosos
das mais diversas igrejas e cultos, profissionais liberais e autnomos, assim como os
sindicatos rurais e urbanos.
Como resultado cvico e poltico, homens, mulheres e jovens, tiveram seus anseios e
aspiraes por democracia legitimados inicialmente em dois grandes acontecimentos
histricos. Testemunharam a reforma constitucional com a promulgao da Constituio de
1988 e em 1989 participaram da primeira eleio direta para presidente, que no ocorria desde
1960. Esse perodo, denominado de transio democrtica, demarca o incio das eleies
diretas no pas, seja para escolha de representantes para ocupar cargos no legislativo ou
executivo, seja em mbito municipal, estadual ou federal.
Esse quadro de democratizao habilitou-me a discutir o conceito de democracia no
primeiro captulo desta tese, onde se faz um breve resgate histrico sobre o tema.
Primeiramente d-se nfase para algumas reflexes que conformaram a doutrina da
democracia liberal e a legitimaram ao longo dos sculos XIX e XX. Esta recuperao
permitiu-me compreender o encadeamento das principais idias e dos objetivos polticos que
possibilitaram a consolidao da doutrina da democracia representativa nas sociedades
ocidentais. Alguns autores considerados importantes para o entendimento do porqu da
democracia liberal-democrtica ter-se tornado hegemnica foram consultados como:
Tocqueville, Schumpeter, Bobbio, Kelsen, entre outros.

25

Embora a democracia representativa tenha assumido status hegemnico nos pases

ocidentais, seu arcabouo terico nunca deixou de receber crticas, principalmente pelo fato
da democracia ter se tornado procedimental. De incio o valor do voto era restrito e
diferenciado, o que significa dizer que no respeitava seus prprios princpios, em especial o
da igualdade, o que foi solucionado no sculo XX com a universalizao do sufrgio para
adultos, homens e mulheres. No entanto, a democracia representativa ainda no deu conta de
garantir o exerccio efetivo da soberania, uma vez que no trouxe a ampliao da participao
popular. Essa restrio da participao estimulou o surgimento do debate entre a democracia
representativa e a participativa, engendrando idias que indica a necessidade de ressignificar a
doutrina democrtica hegemnica.
A teoria democrtica, pela sua antiguidade e complexidade, foi e tem sido alvo de
reflexo em inmeras obras, desde o seu surgimento na Grcia antiga, recebendo as mais
variadas adjetivaes como democracia econmica, poltica, social dentre outras. Entretanto,
quando o assunto diz respeito reivindicao da participao do cidado na teoria da
democracia participativa que se encontra um contedo mais significativo nesse campo. Ela
confronta os prprios valores liberais democrticos, inseridos nas teses prescritivas com as
experincias executadas com base nas doutrinas.
Por considerar a importncia da participao abordo as severas crticas dos tericos da
democracia participativa, pois atravs delas eles apontam caminhos e possibilidades para que
haja uma articulao entre representao e participao. Essa discusso encontra-se com
bastante brevidade, devido profundidade de questes que esse debate pode suscitar para a
sociedade em geral, uma vez que esta tese no pretende dar conta dessa imerso no tema.
A incluso desta discusso fundamental por dois motivos. Em primeiro lugar, aponta
algo de novo para a discusso democrtica, ou seja, sadas para os impasses histricos, no que
se refere fragilidade da representao e soberania, conseqentemente dos direitos de

26

cidadania. Alm disso, a sistematizao da teoria da participao d corpo a uma proposta que
acaba resgatando temas importantes como o da democracia direta, o que significa recorrer as
suas origens problematizando e publicizando as insatisfaes presentes na atual sociedade,
pois levanta o debate sobre a centralizao de poder, distribuio de renda, dentre outras
questes que tem ilustrado a pauta dos mais diversos movimentos de contestao sobre a
ordem vigente.
A teoria da democracia participativa comeou a ser delineada na dcada de 70, embora
a sociedade civil, em seus variados matizes j expressasse antes disso descontentamentos com
o sistema democrtico liberal. As obras de Poulantzas, Macpherson e Pateman revelam o
antagonismo que perpassa por toda a estrutura da organizao produtiva e social,
questionando simultaneamente a redistribuio e a limitao do poder poltico na sociedade,
uma vez que a universalizao dos direitos democrticos resulta de um longo processo de
lutas e requer a legitimao da sociedade e a anuncia do estado.
Nesse sentido o que est posto para o debate, pelos participacionistas, a negao de
todo um arcabouo terico erigido sob uma racionalidade que busca no sistema capitalista os
fundamentos da organizao, das tcnicas, do modelo de estado e do homem. Mas mesmo
sendo uma proposta que revele a essncia da democracia liberal, ela aposta numa interlocuo
saudvel entre democracia representativa e participativa, mesmo porque alguns tericos
liberais tomam a defesa da democratizao entre estado e sociedade, no entanto, ainda no se
admite pensar numa democracia direta.
O processo de democratizao torna-se uma frmula que vai da democratizao do
estado democratizao da sociedade (BOBBIO 1997, p. 55), o que significa afirmar que tal
processo no perpassa pela transio de uma democracia representativa para uma direta, diz
respeito ocupao por parte dos indivduos de espaos em organizaes burocrticas e

27

hierrquicas. O que, para Bobbio, subtende-se um caminho ascendente4 que vai da escola
fbrica ou ainda o deslocamento nos espaos em que as pessoas passam a maior parte de sua
vida. Sinteticamente no se deve analisar o processo de democratizao como um novo tipo
de democracia, mas como ocupao de espaos, embora o prprio pensador no acredite na
ampliao e concretizao desse processo, visto os dois principais centros de poder, que so
as grandes empresas e a administrao pblica, resistirem s presses que vm de baixo.
Mesmo sendo uma conquista que parea impossvel na viso, principalmente dos
liberais e neoliberais, h que se ressaltar que, no Brasil, foi justamente por dentro dos espaos
da administrao pblica que esse processo ganhou envergadura, tendo como ponto de partida
as mobilizaes da sociedade civil, mais especificamente as lutas travadas nas cidades para
reivindicar melhoria no equipamento e no saneamento urbano, lutas, como j foi frisado, que
tiveram incio ainda na dcada de 70 e culminaram na nova constituio de 1988.
Esta constituio institui um sistema democrtico semidireto, ou em outras palavras,
participativo, uma vez que no seu artigo primeiro reza que todo o poder emana do povo, que
o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. A
partir da surgiram mudanas concretas em todos os nveis de governabilidade, bem como de
legitimidade para se projetar um modelo administrativo de co-gesto nas administraes
locais, baseado-se em instrumentos como a Lei Orgnica dos Municpios e o Plano Diretor
Urbano em cidades com mais de vinte mil habitantes.
Mas o processo de redemocratizar o Brasil contou com os atores que j estavam h
muito tempo na cena poltica, e muitos deles, diga-se de passagem, nela permanece at o
momento atual. E, quando se trata de atores urbanos, desde a dcada de 70, a classe
trabalhadora, aliada a movimentos sociais e partidos de esquerda, aposta em redes de
movimentos com fortes mobilizaes para realizar presso e proposio como o da Luta pela
4

Cf. Bobbio. O futuro da democracia, 1989. O caminho ascendente onde o fluxo de poder vai de baixo para
cima e o seu contrrio obviamente o descendente.

28

Moradia e a constituio do Frum Nacional de Reforma Urbana, que se espalhou por todo o
Brasil e posteriormente conseguiu conquistas inditas como a aprovao do Estatuto da
Cidade, que se tornou mais um instrumento de gesto urbana.
Em funo da urbanizao acelerada que modificou a paisagem das cidades, muitos
movimentos se organizaram para solucionar os problemas enfrentados seja nos
assentamentos, seja no deslocamento ou na rea da educao e sade. Este processo provocou
uma politizao nos centros urbanos intensificando a conscincia da sociedade civil de
avanar ou radicalizar as conquistas democrticas, democratizando o estado e a administrao
pblica. Em algumas cidades brasileiras essa vontade popular foi mais forte, resultando nas
experincias de participao popular na gesto e no planejamento das cidades.
Estas administraes baseiam-se num processo que se prope romper com as frmulas
tradicionais de gerir recursos pblicos. Refiro-me ao modelo de gesto dos recursos
oramentrios com participao popular, mais precisamente o Oramento Participativo,
inaugurado de fato na cidade de Porto Alegre, posteriormente consolidando-se num modelo
aprovado e executado em praticamente todas as administraes petistas. A proposta de gesto
municipal considerada inovadora foi destacada no segundo captulo da tese ao enfocar a
racionalidade do planejamento e da gesto, tendncias democratizantes e sua aplicabilidade
nas cidades.
O terceiro captulo apresenta a cidade de Belm no contexto amaznico que foi alvo
da interveno do estado, principalmente o ditatorial, tendo na tcnica do planejamento
tradicional ou centralizado o seu maior instrumento de racionalidade com vistas a integrar a
regio ao contexto do desenvolvimento nacional, via explorao dos recursos naturais.
Depois de vrios anos de interveno planejada as cidades localizadas no entorno dos
projetos de desenvolvimento - grandes e mdias - e particularmente as capitais da regio,

29

tornam-se herdeiras dos chamados enclaves e lcus de assentamentos humanos sem a menor
infra-estrutura bsica necessria para a sobrevivncia.
O resultado da investigao emprica apresentado no quarto e quinto captulos da
tese. Analisa-se a experincia de Belm desde a implementao do modelo de gesto centrado
no Oramento Participativo - OP-Belm - demonstrando como se deu o processo e instalao
da gesto municipal pautada nos princpios da democratizao das relaes entre estado e
sociedade, via participao popular. Discute-se a alocao de recursos pblicos da cidade e
descrevem-se os mecanismos de governo, as estruturas e as metodologias adotadas para se
apreender as novas regras de distribuio de poder e recursos pblicos.
Por fim, discute-se a substituio do Oramento Participativo pelo Congresso da
Cidade, experincia que apresenta continuidades e descontinuidades com o modelo que lhe
deu origem, mas que traz em sua proposta uma viso ampliada de participao popular,
propondo-se tambm a inovar, no sentido de implementar uma nova maneira de planejar e
gerir a cidade. nesse contexto que novos espaos de participao so criados como o
Conselho da Cidade e os Conselhos Distritais com a proposta de aumentar o poder decisrio
na gesto e planejamento da cidade.
Vrios problemas surgiram no decorrer da pesquisa, o primeiro deles diz respeito ao
prprio objeto de estudo. Inicialmente havia pensado em investigar o OP - Belm, mas como
esta experincia sofreu interrupo e foi substituda pelo Congresso da Cidade, fui obrigada a
adequar meu objeto contemplando as iniciativas introduzidas no segundo governo do PT na
cidade.
No incio da minha investigao, procurei me inteirar, atravs da leitura de
documentos oficiais e de uma entrevista com o coordenador da Comisso das Relaes com a
Comunidade - CRC das razes que levaram as mudanas. O conjunto de informaes
coletadas inicialmente deixava explcito que a passagem do OP ao congresso no alterava em

30

nada o processo de participao popular, apenas ampliava os j existentes. De fato no houve

alterao nos princpios e diretrizes que norteavam o OP, eles serviram de base para a
elaborao do modelo de congresso implementado em Belm. Entretanto, a medida em que
fazia as observaes de campo, foi possvel verificar que apenas os relatos oficiais no davam
conta das novidades em curso, no que diz respeito relao direta com a sociedade.
Diante desse fato surgiu a necessidade de fazer algumas adequaes para dar
continuidade pesquisa. Confirmava-se assim, a tese de Bourdieu (2000, p. 27) de que a
construo do objeto

no uma coisa que se produza de uma assentada, por uma espcie de acto terico
inaugural, e o programa de observaes ou de anlises por meio do qual a operao
se efectua no um plano que se desenhe antecipadamente, maneira de um
engenheiro: um trabalho de grande flego, que se realiza pouco a pouco, por
retoques sucessivos (...).

Levando em considerao que a proposta buscava verificar o processo de participao

na gesto da cidade, acrescentando ainda a necessidade de adequaes terico-metodolgicas,
passei a freqentar os eventos que constituam o congresso e, pouco a pouco, pude perceber
que o meu objeto parecia envolto num emaranhado de relaes sociais complexas. Um
cenrio onde gestores pblicos municipais, grupos organizados, entidades, conselheiros, exdelegados do OP e pessoas isoladamente partilhavam o mesmo espao, organizavam eventos,
discutiam polticas pblicas e sempre tinha um cidado que perguntava: e minha rua, quando
ser asfaltada? Quando vai sair o projeto A ou B que foi votado 2 ou 3 anos atrs, ainda no
perodo do OP?
Seja nos espaos dos congressos, seja nos espaos dos conselhos o debate era sempre
muito rico, as cobranas da populao em relao aos tcnicos e mesmo secretrios do
municpio no se calavam. Havia manifestaes nos diferentes eventos, como no congresso da
juventude, no congresso de saneamento e at no congresso final. Era um verdadeiro

31

laboratrio, e quanto mais me aproximava, mais complexo o objeto se mostrava. Entretanto as

razes dessa complexidade eram manifestadas no prprio processo, entre os prprios atores
envolvidos. Mas, ao mesmo tempo em que esses atores elaboravam crticas,
contraditoriamente, acreditavam no modelo de gesto e se sentiam sujeitos ativos e coparticipantes do processo. A expectativa era grande e as dificuldades maiores ainda.
O que mais me chamava ateno era a capacidade dos gestores municipais e dos
conselheiros de justificar as falhas durante o processo. Em uma reunio do Pleno do
Conselho5 ouvi o depoimento de uma das conselheiras da cidade que falava em nome de toda
equipe, demonstrando uma grande satisfao para com o sucesso que o congresso fazia, sua
repercusso, o interesse evidenciado pelos ouvintes em conhecer a experincia, que para os
conselheiros e conselheiras era uma inovao em termos de participao popular. A
justificativa maior ficava por conta da falta de recursos, quando se tratava dos gestores, o que
no deixa de ser verdadeiro, mas isso dificultava chegar a essncia do objeto, no h nada
mais cruel que investir na pesquisa de algo que querem te fazer crer ser perfeito.
Aos poucos foi possvel deduzir os porqus de tamanha reverncia pelo Congresso da
Cidade. Em primeiro lugar a prpria histria de lutas, conflitos, confrontos com polcia
registrada nas atas de reunio dos movimentos organizados de Belm, desde a dcada de 70.
Depois, a vitria do PT mobilizou todos os atores que faziam parte dos movimentos sociais,
sindicatos de esquerda, conselhos, dentre outros, pois em Belm o cotidiano dos movimentos
de carter popular era ser de oposio ao governo. Portanto, toda essa oposio agora era
governo, de uma forma ou de outra a afinidade com o governo do PT era um grande motivo
para que se desse um voto de confiana, ou, um cheque em branco para o governo.
Pode-se acrescentar tambm a perseguio do governo do estado e da imprensa ao
governo do PT desde que assumiu a prefeitura municipal. O governo do estado o fez atravs
5

Um grupo de conselheiros da cidade responsveis pela preparao da pauta e organizao das reunies do
Pleno do Conselho periodicamente.

32

da reduo de recursos do ICMS ou do boicote a projetos municipais que careciam do aval de

algum rgo estadual.
A imagem pode ser descrita como um governo do bem e um governo do mal,
estado e municpio estavam em permanente guerra. Os conflitos chegaram a outra instncia de
poder, o judicirio, mas a lentido dessa instituio impediu a resoluo dos conflitos entre os
dois nveis de poder. Algumas questes tiveram de ser tratadas com a intermediao das
instncias federais, como no exemplo, da recuperao da principal via de acesso a Belm avenida Almirante Barroso - que passou quatro anos para ser aprovada pela Secretaria de
Tecnologia e Meio Ambiente - SECTAM.
Concomitante a todos os acontecimentos os meios de comunicao davam um
tratamento diferenciado em suas reportagens, do que era de costume com os governos
anteriores, ao governo do PT. No necessariamente buscava-se atingir o governo municipal
mas, fazendo verdadeiras excurses em reas de ocupao a fim de realar aspectos mais
crticos da cidade. Por outro lado, as aes importantes que eram realizadas eram ignoradas,
evitava-se ao mximo noticiar e publicizar as obras do OP, ignorando-as.
Dentre as dvidas e as incertezas algo se mostrava bastante ntido, havia quase cem
por cento de aprovao ao modelo de gesto implantado pelo governo municipal. Essa
convico me permitiu no alterar os objetivos iniciais. Ou seja, proceder a uma investigao
do congresso explicitando sua origem, forma e contedo, de modo a apreender o porque da
mudana do OP para o congresso e se sua estrutura correspondia a do modelo anterior e ainda
buscar em seus princpios as formas definidoras da participao popular por dentro do
processo. Isso tudo para compreender se o Congresso da Cidade como um novo espao de
participao popular do municpio figura-se em mais um mecanismo de ampliao da
democratizao das relaes entre estado e sociedade no que se refere diviso de poder
decisrio.

33

O resultado das observaes no alterou o propsito da pesquisa, no entanto, era

necessrio efetuar ajustes metodolgicos, uma vez que as modificaes em termos de
propostas do OP para o Congresso da Cidade no perpassavam pelos princpios, mas
interferia no momento da execuo e, conseqentemente nos resultados da experincia de
gesto participativa.
Metodologicamente o impasse foi resolvido com a ampliao do objeto de pesquisa,
explicando assim, o porqu da tese abordar a Democratizao e gesto pblica na Amaznia:
do Oramento Participativo ao Congresso da Cidade no municpio de Belm-Pa (19972004).
A metodologia da pesquisa foi a qualitativa, em funo da natureza do objeto apontar
um processo emaranhado em relaes complexas entre grupos, setores, gestores, conselheiros
e nveis de governo. Sendo assim, era necessrio um mtodo para dar conta das
especificidades de um fenmeno em termos de suas origens e de sua razo de ser.
(HAGUETTE, 1999, p. 63). Alm disso, segundo Minayo (1996, 21-22) o mtodo qualitativo
garante apreender o universo de significados, motivos, aspiraes, crenas, valores e
atitudes, o que corresponde a um espao mais profundo das relaes, dos processos e dos
fenmenos que no podem ser reduzidos operacionalizao de variveis.
O acompanhamento ao longo de vrios meses em eventos, reunies de dois conselhos
distritais (DAGUA e DASAC) me foi bastante til, embora tenha havido uma tentativa de
boicote no distrito do DAGUA quanto a minha presena nas reunies. Participei tambm de
vrios encontros do Pleno do Conselho e das reunies da Executiva do Conselho (facilitado
por alguns conselheiros), congressos distritais, congressos municipais e congresso geral. Estas
atividades podem ser caracterizadas tambm como uma fase exploratria na qual a tcnica da
observao participante foi fundamental, no se dando nem de forma plena, nem de forma

34

distanciada primando por uma postura de participante observador6. Minha participao se

dava nos eventos do dia-a-dia e, em determinadas atividades, havia a necessidade de
envolvimento com o grupo, como no caso de um seminrio com GTs.
Entrevistas semi-estruturadas foram realizadas com administradores regionais,
tcnicos do governo e conselheiros. Alm disso, apliquei um questionrio em uma das
reunies do Pleno do Conselho para construir o perfil scio econmico dos Conselheiros da
Cidade. Neste formulrio deixei algumas questes livres para que o conselheiro desse sua
opinio sobre o congresso, material que foi utilizado na tese. Materiais secundrios como
documentos, relatrios, mensagem Cmara Municipal, jornais, panfletos, cartilhas foram
aproveitados no decorrer da sistematizao da tese.

Cf. Minayo. Pesquisa Social. 1996.

35

CAPTULO I

DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA A DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

Durante os trs ltimos sculos, o conceito de democracia vem sendo debatido, seja
atravs da reflexo sobre modelos de estado, seja como instrumento de emancipao ou
controle da sociedade para com suas instituies. De Rousseau a Schumpeter idias e valores
que historicamente formataram a noo de democracia antiga, tem servido para alimentar
inmeros questionamentos, tanto de carter acadmico, quanto de aes polticas entre povos
e estados no contexto da sociedade ocidental.
No contexto desse processo consolidou-se um modelo de estado - o liberaldemocrtico que tem sido alvo constante de crticas, juntamente com a concepo de
democracia, em virtude, principalmente da fragilidade do sistema poltico partidrio de
representao. Essa debilidade foi aguada nas ltimas dcadas do sculo passado em funo
tambm da crise e minimizao do Estado, uma vez que este assumiu, em perodos
anteriores, parte das responsabilidades scio-econmicas nas sociedades ocidentais.
A crise do padro de cidadania universal que se consolidou no Ps-Segunda Guerra
Mundial nos pases de capitalismo central e a predominncia do neoliberalismo evidenciaram
um modelo de desresponsabilizao do estado, para com as questes sociais e, sobretudo, a
ausncia de regulamentao pblica do mercado, em especial do mercado de trabalho. As
mazelas do sistema tm se revelado nos atos de corrupo, na desmobilizao social, na falta
de rotatividade dos cargos polticos ocupados pela elite e na centralizao do processo

36

decisrio demonstrando a insuficincia da democracia, reduzida somente a um mtodo de

escolha dos governantes.
Reduzida a procedimentos eleitorais, a democracia perde o seu contedo mais precioso
que o de expressar uma forma de organizao poltica e social na qual a sociedade participa
efetivamente da gesto da vida pblica, confundindo assim, o conceito de soberania.
Neste captulo pretende-se expor uma anlise sobre as principais idias que deram e
ainda do sustentao teoria liberal democrtica, evidenciando que no percurso de sua
consolidao foi alvo de crticas e (re) significaes, a mais substancial delas - a democracia
participativa - foi construda com a finalidade de superar as lacunas e fragilidades presentes
no sistema de representao. Tal proposta advm da reviso de estudos de alguns autores que
defendem um modelo de democracia com a participao direta dos cidados.

1.1 TRATANDO DA TEORIA DEMOCRTICA

Dos gregos aos dias atuais o contedo de democracia tem passado por diversas
variaes. Os primeiros registros da histria vm da Idade Antiga na qual h mais ou menos
25 sculos, o conceito fra cunhado como demokratia: demos referindo-se a povo e kratos a
poder. A experincia piloto partiu das cidades-estado gregas, a de maior expresso a de
Atenas onde aqueles que eram considerados cidados participavam na dinmica poltica da
cidade.
A histria nos mostra que desde a Grcia Antiga, mais precisamente com Aristteles,
j se anunciava que a melhor forma de governo seria a que garantisse o interesse comum e/ou
da coletividade, entretanto alguns princpios estabelecidos naquela poca at ento no foram
colocados em prtica, refiro-me em especial democracia pura ou democracia direta.

37

Durante a Idade Mdia o debate poltico em torno do tema foi muito reduzido, mas
retomado no Sculo das Luzes - XVIII, desde ento no cessaram as contribuies no sentido
de aperfeioamento da democracia. O importante a ser destacado que na sociedade
Ocidental o desenvolvimento da democracia tornou-se meta de governos e naes, mas, essa
ampliao dos debates no pode deixar de ser associada dinmica da sociedade capitalista
nos quatro ltimos sculos passados, principalmente aos desdobramentos da revoluo
inglesa, francesa e tambm a americana. Tais influncias manifestaram-se via discusses
sobre Direitos Naturais e Direitos dos Homens, via fundamentalmente aos conceitos de
igualdade, liberdade e fraternidade e ainda atravs de assuntos relativos a sistemas de
governos republicanos e democrticos.
O fato que a partir da a defesa por um governo do povo se estabeleceu nos
meandros dos governos e das teorias polticas levando Rousseau a afirmar no Contrato
Social que a igualdade s seria possvel se existisse o mnimo de igualdade em termos de
posses de propriedades. Esse autor, embora defendesse a democracia direta, j antecipava sua
fragilidade. Rousseau (1978, p. 86), anunciava desde aquela poca, que esse tipo de governo
s seria possvel caso existisse um povo de deuses governar-se-ia democraticamente.
Governo to perfeito no convm aos homens. Contudo, identificou na volont gnrale o
passaporte para o desenvolvimento de uma democracia que contemplasse os interesses de um
maior nmero possvel de pessoas.
Rousseau foi um dos pensadores da modernidade que discorreu sobre a primazia do
pblico em relao ao privado, defendendo veementemente a democracia, e desde ento suas
proposies tm ocupado grandes obras acadmicas, ora defendendo, ora criticando os
sistemas democrticos mais abertos participao popular. na doutrina da democracia de
Rousseau que se funda a tese da liberdade do cidado a partir da sua autodeterminao
poltica, isto , como membro participante do governo e, desde ento, o tema tem sido alvo de

38

reflexes seja para enaltecer suas idias seja para discordar delas ou mesmo para encontrar o
equilbrio nas relaes entre estado e sociedade.
Para Coutinho (1999, p. 226), essa discusso longe de ser ultrapassada, virou uma
questo central e uma tarefa orientada para o presente, se tornando um critrio decisivo para
avaliar a legitimidade de qualquer ordem poltico-social, observando ainda que a
preocupao com a vontade geral inexiste na tradio liberal. Isto poder ser visualizado no
decorrer desse captulo justificando tambm o porqu de um conceito to antigo ser alvo
constante de crticas e controvrsias, mesmo aps ter-se consolidado na maior parte dos pases
ocidentais, apresentando-se como o modelo mais bem qualificado em comparao a outros j
experimentados, principalmente no sculo XX.

1.2 DEMOCRACIA LIBERAL

O projeto originrio do liberalismo defende os direitos do Homem e do Cidado,

constituindo-se na defesa de um governo constitucional que obtivesse a separao dos
poderes, alguma forma de democracia representativa e o entrincheiramento da Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado (BELLAMY, 1994, p. 108). Com essa concepo, o
projeto liberal decretava, definitivamente, a morte do Antigo Regime7 passando liberdade e
igualdade a comporem o quadro dos direitos universais do homem. No entanto, as foras
estruturais do sistema e a dinmica das sociedades industriais trataram de modificar os
princpios originrios do liberalismo8, principalmente a partir de 1870. Desta forma, o
7

A defesa da democracia, mais precisamente da liberdade e igualdade, enquanto direitos universais, caracterizase pelo seu contedo revolucionrio, pois tratava de romper com o despotismo da poca, reivindicando uma nova
ordem societal.
8
Bellamy afirma a morte terica e prtica do liberalismo demonstrando que inicialmente o liberalismo tico
tentara combinar uma tese filosfica a outra social, dando nfase a crescente liberdade individual, entretanto
existia o problema de como conciliar os conjuntos de liberdades possveis e em equilbrio. Na realidade essa
corrente tentou idealizar as relaes de mercado entre pequenos empresrios, pois acreditavam ser aquela
categoria a nica com possibilidades de levar o indivduo via mo invisvel de forma a atingir o
aperfeioamento social, material e moral.

39

modelo liberal assumiu a livre competio entre indivduos produtores individuais em

situao relativamente iguais, uma vez que se imaginava a livre concorrncia de preos
assegurando o equilbrio ideal entre produo e consumo, permitindo assim, uma eficincia
maior de recursos naturais e humanos. De acordo com Bellamy (1994, p. 13) o desequilbrio
veio quando:

as grandes corporaes passaram a controlar o suprimento de bens e servios em

uma rea particular, distorcendo assim a operao do mecanismo do preo. [...] na
prtica, a economia de mercado deu origem, no a uma sociedade cooperativa de
indivduos mutuamente se desenvolvendo, mas a uma srie de grupos com interesses
conflitantes. [Desta forma], a busca do lucro em si motivava justamente tendncias,
como a criao de monoplios, que destroem a competitividade e a liberdade de
mercado.

Neste cenrio, provocado pelas foras de mercado, que os liberais encontraram no

estado o rbitro do qual necessitavam. A partir de ento, e via um cdigo moral e racional,
o estado passou a representar a nao de forma integral com a pretenso de estender os
direitos a todos. Mas, as mesmas motivaes que levaram as pessoas a buscarem aumento em
seus lucros, no jogo de mercado, agora, ampliavam-se para os meios e instituies estatais,
tornando o sufrgio universal palco de lutas e conflitos entre classes sociais.
nesse contexto conflituoso que se inicia um debate arrojado sobre a democracia,
encontrando nos marcos da Revoluo Francesa os princpios de liberdade, igualdade e
fraternidade a essncia das mudanas que viriam a consolidar uma concepo moderna de
homem e mundo. Alguns pensadores liberais concorrerem para desvirtuar da concepo de
democracia a conotao dada pelos gregos9, ou seja, o seu contedo revolucionrio de
distribuio de poder nas sociedades. Assim, alguns princpios clssicos foram se perdendo, e

Para Chevallier (1979, p. 49), Plato ao escrever a Politea - posteriormente traduzido por Repblica - no
estava interessado em nenhuma forma especifica de governo, mas em estabelecer os princpios de justia para
com a qual se manteria uma organizao perfeita de uma Cidade-estado onde se exprimisse de maneira perfeita
a Idia do Bem.

40

uma nova roupagem para a democracia foi se constituindo a partir da doutrina do liberalismo
econmico.
bom rememorar que o liberalismo surge a partir de posicionamentos revolucionrios
dirigidos ao combate do regime absolutista em vigor na poca. A Revoluo Francesa fez com
que o liberalismo passasse da esquerda ao centro, adotando uma postura conciliadora s
velhas prticas do absolutismo. Naquele momento, os jacobinos e outros movimentos prsocialistas franceses constituam a ala esquerda do processo enquanto os absolutistas
representavam a direita. O programa dos liberais franceses tinha por base a crena de que
aquele sistema era mais adequado para um mundo moderno, justificado pela funo da
propriedade privada atravs da livre troca dos bens e servios entre indivduos iguais, em
termos legais, do que sedimentado por princpios ideais de justia.
Houve inclusive naquela poca, a defesa contra a democracia participativa por alguns
liberais como Benjamin Constant citado por (CHTETEL, 2000, p. 105-8) afirmando
categoricamente que enquanto os antigos defendiam a partilha do poder social entre todos os
cidados de uma mesma ptria os modernos defendiam a segurana nas fruies privadas; e
eles chamam de liberdade as garantias concedidas pelas instituies a essas fruies. Para
Constant a melhor forma de governo o representativo, visto defender o individualismo
liberal, sendo que, representao para ele destaca-se em funo dos interesses daqueles que
possuem bens, pois em sua opinio os indivduos pobres cuidam eles prprios de seus
problemas; os ricos contratam intendentes. Temos aqui a histria das naes antigas e das
naes modernas. A partir dessa tese Constant considerou que,

as pessoas que a indigncia conserva eterna dependncia e que condena a trabalhos

dirios no so nem mais esclarecidas do que as crianas, nem mais interessadas do
que os estrangeiros numa prosperidade nacional da qual eles no conhecem os
elementos e da qual s indiretamente partilham as vantagens [...]. Portanto seria
absurdo conferir-lhes direitos polticos, que serviro infalivelmente para invadir a
propriedade. Elas marcharo por esse caminho irregular, em vez de seguirem a rota
natural, o trabalho: seria para elas uma espcie de corrupo; e, para o Estado, uma
desordem (CONSTANT, 1814, apud CHTELET, 2000, p. 108).

41

Esta referncia demonstra o incio de uma nova era para a democracia, ou melhor, de
como a democracia dos antigos comeou a ser (re) significada a partir dos interesses de uma
minoria, e foi com estes valores que os princpios da democracia no ocidente consolidou seu
percurso, excluindo a maioria do exerccio do poder poltico.
importante destacar que se Constant defendeu a necessidade de delimitar os poderes
polticos das massas, coube a Alexis de Tocqueville, em seu livro intitulado A democracia
na Amrica, publicado pela primeira vez entre 1835 e 1840, defender o poder das massas
atravs da busca do equilbrio democrtico. Tocqueville, tambm um liberal, capturou na
democracia princpios e valores universais. Entretanto, em sua obra deixou explcito que a
universalidade s possvel sob vigilante controle popular, caso contrrio, corre-se o risco de
se cair no despotismo, seja da maioria ou de uma minoria. O primeiro seria da tirania
sustentada pela defesa das idias e interesses da maioria, enquanto o segundo,
consubstanciado pelos interesses de uma minoria aristocrtica.
Contrariamente postura de Constant, em relao s elites, Tocqueville (1998, p. 159)
discute os efeitos particulares que o amor s fruies produz nas eras democrticas
afirmando que tais efeitos podem comprometer a ordem social, pois quando os membros de
um corpo aristocrtico se voltam assim exclusivamente para o amor pelas fruies materiais,
costumam concentrar apenas nesse sentido toda a energia que o longo hbito do poder lhes
deu.
Tocqueville (1998, p. 63), afirma que s existem duas formas de reinar a igualdade
no mundo poltico: dar direitos a cada cidado ou no dar a ningum. Neste caso igualdade
no se limita a igualdade econmica, mas a ambas, visto que para esse pensador na maior
parte das naes modernas, mais precisamente nas europias, a idia de liberdade somente
comeou a despontar na medida em que as condies se igualavam em conseqncia dessa

42

mesma igualdade de condies. Assim, partindo das reflexes de Tocqueville a igualdade est
para alm do que se entende por igualdade econmica, est, sobretudo, na igualdade poltica.
Diante do exposto, para Tocqueville a democracia est condicionada a dois princpios
liberais: igualdade e liberdade. Mostrando inclusive que a igualdade de condies um
passaporte para a liberdade poltica, elas complementam-se numa sociedade democrtica. Por
outro lado, considera o equacionamento de tal igualdade um perigo que pode levar ao
despotismo poltico da maioria, ou seja, um risco para a sociedade, levando em conta a
possibilidade do surgimento da tirania da maioria. Assim, mostra a preocupao com a
necessidade de se buscar um equilbrio entre os princpios de igualdade e liberdade.
V na justia um elemento que pode se consubstanciar num limite, funcionando
inclusive, como um poder superior a todos os outros. Entretanto a liberdade pode ser colocada
em risco se diante dessa justia no existir qualquer obstculo, no sentido de moderao desse
poder. Ante a constatao de que somente o poder das leis no seria suficiente para tamanho
controle que Tocqueville defende a participao poltica tambm como outro elemento de
controle das democracias.

1.2.1 O voto no equilbrio da igualdade, liberdade, e das vontades individuais

Estabelecidos os princpios liberais democrticos era preciso instituir os mecanismos
com os quais cada cidado deveria participar e interferir no sistema de governo, teoricamente
definindo e delimitando o poder que cada um teria. Assim, vrios tericos liberais discutiram
e apresentaram modelos para a franquia universal, uns defendendo uma participao mais
estreita para os indivduos nas instituies governamentais da sociedade liberal e outros
tentando ampliar a participao popular.
O debate liberal-democrtico sobre o sufrgio desenvolveu uma cadeia de raciocnios
que partia do pressuposto de uma sociedade capitalista de mercado e as leis da economia

43

poltica (MACPHERSON, 1978, p. 30), base de sustentao para a criao de um modelo de

homem (maximizador) que podemos dizer, vigora at os tempos atuais e deu o tom nas
discusses de todos as teorias democratas liberais posteriores, pertinentes a participao
poltica do indivduo na relao Estado, sociedade e mercado no mbito da sociedade
ocidental.
Macpherson ao analisar modelos de democracia, desde os primrdios do liberalismo,
d nfase a duas correntes que considera principais nesse debate e se destacaram entre os
sculos XVIII e XIX. Uma de base utilitarista e outra de base humanista. Na primeira h uma
ntida preocupao com a legitimao da sociedade de mercado, visando um sistema que
levaria os indivduos maximizao da riqueza e a segunda objetivando o
desenvolvimento individual. Ambas centraram seus argumentos em um modelo de
indivduo moldado pelo sistema capitalista, caracterstico da sociedade de mercado, com
interesses e capacidades diferenciadas, no que diz respeito participao de cada um no
processo eleitoral.
O modelo utilitarista, referenciado por Jeremias Bentham e James Mill,
sistematizadores oficiais da teoria poltica utilitarista, tentou combinar o princpio tico da
igualdade com o modelo de mercado, sendo que o parmetro para essa igualdade estava na
maior felicidade do maior nmero, tomando-se a felicidade como sendo a quantidade de
prazer individual menos sofrimento (MACPHERSON, 1978, p. 31), o que para o autor
citado sintomtico visto que, ao vislumbrar a maximizao da riqueza o indivduo estaria
adquirindo poder sobre os outros.
A relao entre riqueza e poder fica mais visvel quando James Mill atenta para a
necessidade que cada um tem de tornar as pessoas e propriedades de seres humanos
submissos aos nossos prazeres [isto] uma importante lei que rege a natureza humana (op.
cit., p. 31). Para Macpherson essa era uma lei natural reguladora na teoria de Mill com vistas

44

formao de uma sociedade como um conjunto de indivduos que incessantemente procuram

poder sobre e em detrimento de outros [...] de acordo com o princpio tico utilitarista [...].
interessante observar tambm, a partir dos escritos de Macpherson e da sntese entre
Bentham e Mill, a existncia de um fundamento natural nessa concepo, ou seja, de leis
naturais articuladas com a noo de competio. Isto porque ao mesmo tempo em que esses
utilitaristas advertiam sobre a questo do poder, ou de suas conseqncias, no sentido de uns
se sobreporem aos outros, tambm faziam uso dos conceitos de necessidades e
abundncia. A partir dessa composio os tericos do utilitarismo puderam acreditar que
todos so naturalmente estimulados a produzir na sociedade de mercado e, conseqentemente
todos se tornariam maximizadores de suas riquezas/felicidades.
Isso explica tambm, o porqu das reflexes de Bentham ter desembocado na
preocupao com o problema poltico de como seria a escolha e autorizao dos
governos, via um sistema de franquia denominada de virtualmente universal que
fomentasse uma sociedade de mercado livre como tambm protegesse os cidados contra o
Estado. Macpherson (1978, p. 40) adverte que a preocupao de Bentham com a franquia foi
expressa muito mais por uma questo de proteo contra o estado do que somente com a
institucionalizao de um sistema democrtico, uma vez que o foco central das preocupaes,
naquele perodo histrico, estava no desenvolvimento da igualdade em uma sociedade
regulada pelo mercado.
Evidenciava uma igualdade com a finalidade de escolha dos denominados dirigentes
polticos, portanto tinha uma funo bastante limitada dentro do sistema na poca. Era
portanto, por dentro daquele desenho, ou do que estava se configurando numa sociedade de
mercado, que Bentham e Mill se preocuparam com a franquia democrtica. Partindo de um
prisma poltico, realizando uma reflexo acerca do poder poltico, ou pelo menos na falta de
oportunidades que podem ocorrer nesse tipo de sociedade, quando no se tem claras as regras

45

da distribuio do poder poltico entre os que produzem na sociedade de mercado, que eles
apresentaram uma proposta de franquia universal. Para Macpherson (1978) essa proposta de
franquia era reduzida na medida em que fazia excluses por sexo, idade e pobreza.
Pode-se inferir que a justificativa para as excluses tambm encontrou respostas a
partir do princpio da propriedade, pois para mulheres, menores de idade, bem como os pobres
da poca, encontravam-se de alguma forma sob a proteo de proprietrios. A preocupao
demonstrada pelos utilitaristas vinha no sentido de reivindicar a regularizao da franquia
liberal para os proprietrios que produziam na sociedade, pois embora reivindicassem uma
franquia universal acreditavam que nem todos estavam habilitados a exerc-la.
Carole Pateman, (1992) em seu livro Participao e teoria democrtica lanado na
dcada de 70, chama ateno para o fato de que tanto Bentham quanto Mill no se
preocuparam com a participao uma vez que ela tinha a funo de proteger os interesses
privados de cada cidado e o interesse universal se realizaria atravs da somatria de todos os
interesses.
A ampliao dessa discusso d-se atravs de Stuart Mill, filho de James Mill, com
continuidades e (des)continuidades, isto , ele apresentou um sistema de voto plural para
alguns, excluindo outros de qualquer direito de participao no sistema eleitoral. A lgica do
mercado no seria ultrapassada por ele, uma vez que as excluses eram baseadas no quesito
renda, assim quem possusse problemas financeiros por receber baixos rendimentos ou ainda
quem no se adequasse aos padres da sociedade de mercado no estaria apto a exercitar suas
capacidades polticas.
importante, por outro lado, perceber que Stuart Mill estabeleceu tambm um sistema
hierrquico no que confere ao peso eleitoral do voto, pois algumas categorias deteriam
privilgios em detrimento de outras. A proposta de hierarquizao sintomtica visto que o
empresrio [...] com trs ou quatro votos est em situao privilegiada em relao ao chefe da

46

turma, ao passo que os intelectuais, artistas e profissionais liberais, com cinco ou seis votos,
constituem uma categoria altamente privilegiada. (MACPHERSON, 1978, p. 63).
Isto interessante, pois Stuart Mill apresentou uma escala de votos de acordo com os
indivduos da sociedade de mercado - a qual ele criticava - em melhor situao em termos de
capacitao econmica e poltica que os outros. Portanto, mais aptos e diretamente relevantes
para o processo poltico, ou seja, no sentido de terem mais peso poltico na conduo da
sociedade de seu tempo.
Macpherson considera o modelo apresentado por Stuart Mill pouco realista, uma vez
que ele no trabalhou com os indivduos da forma como eles se apresentavam na sociedade
capitalista. No entanto, de suma importncia atentar para o fato de que Stuart Mill no teceu
sua teoria somente para legitimar a sociedade de mercado do seu tempo, mas para transp-la,
visto que buscava avanos em termos humanos e individuais, atravs do desenvolvimento
igual. Quando apresenta sua tese Mill inclui no debate da teoria da democracia a idia de que
deve existir atores para contrapor-se as fragilidades e os perigos da sociedade de mercado,
uma vez que a sociedade capitalista pauta suas aes e intervenes voltando-se aos interesses
da acumulao capitalista.
Mesmo que projetasse uma sociedade quantitativamente mais rica, como seus
antecessores, acabou por contribuir para uma discusso que vislumbrava uma sociedade
qualitativamente aperfeioada, mediante uma participao individual mais dinmica no
processo poltico de forma que toda parcela de participao [levasse] a um aperfeioamento
em sua capacidade poltica, assim como seu desenvolvimento integral, e tornando as pessoas
capazes de mais participao e mais desenvolvimento pessoal (MACPHERSON, 1978, p.
64).
Os utilitaristas avanaram na discusso sobre a evoluo da franquia, pois ela se
consolidou na maior parte dos pases ocidentais, principalmente aps a Segunda Guerra

47

Mundial. No entanto, pode-se afirmar que as inquietaes com a sociedade de mercado

continuam dando o tom s questes relativas as relaes entre o estado e a sociedade. As
preocupaes persistem no sentido de desenvolver um sistema de proteo contra o Estado,
pois elas ainda esto bastante presentes nos debates, principalmente onde vigoram os sistemas
democrticos, assim como permanece uma constante busca pela ampliao dessa mesma
democracia.
H de se destacar que os grandes questionamentos travados nas sociedades ocidentais
sobre governos, democracia, liberdade, igualdade, voto, distribuio de poder, participao,
dentre outros, longe de estarem totalmente terminados, provavelmente continuaro ocupando
pginas de livros e pautas governamentais. No entanto a consolidao do Estado Democrtico
de Direito permitiu consensos em torno da democracia representativa, ao estabelecer normas e
regras a serem seguidas por toda sociedade.
A referncia ao normativismo positivo encontrada em Kelsen que procurou isolar do
debate, sobre estado e democracia, o que ele denominou de idias ideolgicas, propondo para
isso uma teoria funcional como fundamento de validade para um sistema normativo10.
Defendeu portanto, no incio do sculo XX,

um sistema normativo de direito no qual

destacou um Estado que em ltima instncia a prpria encarnao do direito. Chtelet e

Duhamel (2000, p. 343) afirmam que Kelsen visava a construo de uma teoria pura do
direito em que o mesmo exerce uma ordem que tem como funo regulamentar o emprego
da fora nas relaes entre os homens; o estado, tambm. Somente atravs desse modelo
poderia se colocar em prtica o postulado da liberdade e da igualdade.
Alm de defender um aparato estatal para disciplinar as relaes entre indivduos e
estado Kelsen (2000, p. 38-9) defende uma democracia com sufrgio universal atravs de

10

Para maiores informaes cf. KELSEN, Hans. A democracia. Martins Fontes, So Paulo 2000; CHATELET &
DUHAMEL. Histria das idias polticas. Zahar Editor. Rio de Janeiro, 2000; BOBBIO, Norberto. O futuro da
democracia. Paz e Terra, 1987 e BOVERO, Michelangelo (org.). Teoria Geral da Poltica/Norberto Bobbio.
Campus. Rio de Janeiro, 2000.

48

partidos polticos caracterizados por ele como um dos elementos mais importantes da
democracia real11 [...] que agrupam os homens de mesma opinio, para lhes garantir
influncia efetiva sobre a gesto dos negcios pblicos. Os partidos polticos significavam a
expresso da vontade poltica e para isso era necessrio que o Estado lhes desse uma base
constitucional, ou seja, um estatuto jurdico para que eles continuassem a exercer o seu
papel de rgo de formao da vontade poltica, o que Kelsen chamou de racionalizao do
poder.
Kelsen (2000, p. 43) destaca ainda que no existe a possibilidade de uma democracia
direta no Estado moderno, pois ele s comporta uma democracia indireta, parlamentar na
qual a vontade geral s formada por uma maioria de eleitos pela maioria dos titulares dos
direitos polticos. Para ele os direitos polticos, ou a liberdade dos indivduos no Estado
moderno reduz-se a um simples direito do voto.
A consolidao de fato da teoria representativa sob os moldes de um liberalismo
econmico e democrtico ganha maior legitimidade terica com o liberal Joseph Schumpeter,
em seu famoso livro Capitalismo, socialismo e democracia que identifica na escolha e na
substituio das elites representantes o mais alto grau de democratizao da sociedade
ocidental.
Schumpeter (1961, p. 328) inverte a ordem de prioridade dos clssicos, ou seja, a de
escolha dos representantes polticos em detrimento das escolhas das decises polticas, ou isto
, para ele o papel do povo de formar um governo para govern-lo. Prope assim, a
substituio do governo do povo por um governo aprovado pelo povo. Desta forma
Schumpeter define um mtodo democrtico como um sistema institucional, para a tomada
de decises polticas, no qual o indivduo adquire o poder de decidir mediante uma luta
competitiva pelos votos do eleitor.
11

O termo democracia real utilizado por Kelsen refere-se as teorias filosficas sobre democracia que defendiam
a inexistncia de chefes para representar a vontade dos cidados com a inteno de manter as liberdades dos
mesmos.

49

A inverso a no se situa apenas na substituio de um pelo outro, mas na

substituio da vontade geral de Rousseau pela vontade individual passando a reinar a lgica
individualista e competitiva do mercado. A justificativa para tal inverso, segundo o autor,
encontra-se na fragilidade da natureza humana e na poltica que o fragiliza em termos de
decises. Assim, o que impera nas massas para ele um

reduzido senso de realidade [explicando] no apenas a existncia de um reduzido

senso de responsabilidade, mas tambm a ausncia de uma vontade eficaz. O
indivduo fala, deseja, sonha, resmunga. E, principalmente, sente simpatias e
antipatias. Mas, ordinariamente, esses sentimentos no chegam a ser aquilo que
chamamos de vontade, o correspondente psquico da ao responsvel e intencional
[...]. O senso de responsabilidade reduzido e a ausncia de vontade efetiva, por outro
lado, explicam a ignorncia do cidado comum e a falta de bom senso em assuntos
de poltica interna e externa (SCHUMPETER, 1961, p. 318) (grifos meus).

Mais adiante Schumpeter, tal qual Benjamim Constant, afirma que o cidado tpico,
por conseguinte, desce para o nvel inferior de rendimento mental logo que entra no campo
poltico (Idem p.320). Para ele a mentalidade coletiva beira a atitudes irracionais, o que o
torna vulnervel e o deixa a merc de grupos que podem fabricar artificialmente a volont
gnrale da doutrina clssica.
A viso liberal esta a consolidada apostando numa democracia minimalista que tem
no processo democrtico a garantia da participao do cidado. Nesse caso, a participao
acaba sendo programada pelo estado, de acordo com a regularidade dos processos eleitorais e
garantidos constitucionalmente. Cabe ao cidado, em determinados momentos participar
desses processos eleitorais que so obrigatrios e controlados juridicamente, garantindo assim
o mximo de interesse. Tais processos funcionam como uma garantia formal do atendimento
da vontade coletiva, tendo a a participao democrtica, as funes restritas de mediar os
interesses da sociedade sejam eles individuais ou de mercado. A participao democrtica
diante desse quadro fica reduzida terminantemente escolha dos representantes atravs do
processo eleitoral.

50

Alm de simplificar a participao democrtica do cidado, a doutrina liberal na sua

vertente econmica, retirou do povo, tal como defendido por Rousseau, a inalienabilidade de
sua soberania. Conseqentemente, essa soberania passa para o governo constitudo,
restringindo a idia de democracia escolha do governo de leis competitivas.
Norberto Bobbio (1997, p. 10), na introduo de seu livro O futuro da democracia
destaca que um dos debates atuais a respeito desse tema centra-se nas promessas no
cumpridas como a sobrevivncia de um poder invisvel, a permanncia das oligarquias, a
supresso dos corpos intermedirios, a revanche da representao dos interesses, a
participao interrompida, o cidado no educado. Mesmo assim, legitima as idias de
Schumpeter ao declarar que muitas promessas no cumpridas se devem s transformaes
ocorridas na sociedade e conseqentemente, ao surgimento de obstculos como: aumento de
problemas polticos que s podem ser resolvidos com a competncia tcnica; o aumento do
aparato burocrtico e a emancipao da sociedade civil do sistema poltico.
Para Bobbio, apesar de tudo, estes so problemas que podem ser facilmente resolvidos
atravs das normas e procedimentos, isto porque o mesmo define a democracia enquanto uma
instituio minimalista12 entendida como um conjunto de regras de procedimento para a
formao de decises coletivas, em que est prevista e facilitada a participao mais ampla
possvel dos interessados. Acrescenta ainda que a democracia como mtodo est aberta a
sociedade como um todo, sendo assim, s ter xito caso seja levado em considerao as
normas e regras procedimentais, caso contrrio ser uma mera iluso.
Embora essas discusses ainda estejam includas nas agendas polticas de partidos
polticos e grupos que defendem um sistema democrtico diferenciado e pluralista vale
conferir que a democracia liberal, mesmo com todas as suas limitaes, como afirma Paul
Hirst (1990, p. 08) encontrava-se em sua melhor fase no final do sculo XIX, mesmo que seu
12

Minimalista pelo fato de sua execuo ser restringida a um conjunto de regras e normas que estabelecem
quem est ou no autorizado a tomar as decises coletivas e sob tais e quais procedimentos. O que significa que
diante de normas estabelecidas as decises acabam sendo tomadas por indivduos representantes de grupos.

51

corpo de idias tenha sido bastante questionado pelo fascismo e marxismo lenilista a partir
da alegao de que este se caracterizava como uma forma parcial e inadequada de
democracia, presa ao liberalismo burgus e fadada a ser extinta pelos novos movimentos
polticos, que se proclamavam representantes do futuro.
essencial reconhecer que nesse debate histrico, nos ltimos sculos, os direitos
polticos, apesar dos avanos, limitou-se s regras do sistema de representao, isto ,
democracia representativa, permitindo afirmar que a consolidao de um corpo de idias no
foi suficiente para encerrar o ciclo de contradies. Embora a sociedade tenha conquistado
diversos direitos junto ao estado - atravs do reconhecimento por parte do Estado de Leis refiro-me aos Direitos Humanos e Direitos do Homem, a sociedade ainda permanece em
constante viglia quanto a sua manuteno, pois apesar de legitimados em lei ainda deixam a
desejar em sua concretizao em vista dos limites impostos pelo prprio sistema. E so
justamente estas crticas que permitem a continuidade dos debates sobre democracia no sculo
atual.

1.3 DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA

No sculo passado, mais precisamente na segunda metade entre as dcadas de 60 a 80,

balizadas pelas crticas ao modelo de democracia representativa liberal, surgem concepes
diferenciadas apresentando propostas que acabaram por se configurar em um novo tipo de
democracia - a democracia participativa. Elas tentam articular a democracia indireta com a
direta apontando uma tendncia ampliao da participao atravs de mecanismos que vo
alm do sistema partidrio e eleitoral. Nesta constituio terica, em seu conjunto, existe
implcita a possibilidade de recuperao, por parte dos indivduos, de seu papel de sujeitos
sociais, fragilizado e fragmentado com a consolidao da democracia representativa.

52

As teses que configuram a democracia participativa se inscrevem a partir da

recuperao da democracia direta, no em sua originalidade, mas, da mesclagem de idias
participacionistas da literatura clssica e das preocupaes subjacentes discusso sobre
liberdades polticas das modernas teses da democracia liberal-democrtica. Tambm no se
pode afirmar que tenha havido debates e dilogos entre os principais autores deste modelo, no
entanto, eles enfatizam as fragilidades da teoria liberal-democrtica quando propem a
ampliao do poder para a sociedade, via mecanismos de participao direta e,
conseqentemente, a possibilidade de que a mesma possa controlar o poder do estado.
O investimento numa proposta de ampliao democrtica para alm dos limites da
representao no advm somente do descontentamento dos autores com a teoria da
democracia, mas tambm da percepo que h um movimento na sociedade clamando por
transformaes sociais. Esses movimentos tm suas origens nos marcos do breve sculo XX
exposto de forma brilhante por Hobsbawm (1995) que detecta nos acontecimentos que
permeiam as relaes entre capital, trabalho e cultura as origens das crises - scio-econmica,
poltica e cultural - podendo ser complementada na atualidade pela crise ambiental.
O desmoronamento da to sonhada paz universal, supostamente conquistada pela
racionalidade humana atinge as certezas legitimadas pelas mais variadas doutrinas, deixando
dvidas quanto capacidade das instituies do sistema e estados capitalistas em comandar os
rumos da humanidade. nesse ambiente que os valores, as certezas, as verdades comeam a
ruir, ou seja, somente quando os atores sociais passam a questionar o mundo, seus
mandatrios e governantes, surge a possibilidade de novas prticas histricas.

53

1.3.1 Poulantzas, Macpherson e Pateman

Ao tratar da democracia participativa percebemos que as diferenas de autor para autor

so visveis, principalmente pelo fato de cada um partir de uma vertente prpria. Estudos de
Nicos Poulantzas, Crawford Brough Macpherson e Carole Pateman so at o momento as
propostas que apresentam concepes mais significativas para nortear uma discusso sobre
democracia participativa via a superao das fragilidades da democracia representativa.
Mesmo partindo de fontes diferentes e apresentando meios distintos para atingir seus
objetivos, os trs modelos possuem uma lgica que os convergem para um fim nico, isto , a
busca de solues para um problema histrico do liberalismo democrtico, qual seja, a
excluso poltica da maior parte da populao nas relaes de poder e deciso.
Poulantzas apresentou uma via para a democracia participativa com base na teoria
marxista e revolucionaria13. Formulada nos anos 70 do sculo XX sua inteno era encontrar,
por dentro da democracia representativa, um caminho para o socialismo. A democracia de
Poulantzas caracteriza-se por ter a funo de instrumento de luta contra o sistema de
dominao e explorao capitalista atravs do avano do poder popular dentro das instituies
governamentais.
Para Poulantzas (1985, p. 261-2), os princpios elementares da democracia liberal
representativa constituem-se na publicidade, no Estado de Direito e na lei, na delimitao das
liberdades pblicas, na configurao de poderes equilibrados, independentes e separados, e
na heteromorfia da burocracia de Estado. Explorando esses temas, considerados
fundamentais para a democracia representativa, que deslancha uma proposta de democracia
(re) significada. Um processo que se daria aps ser o estado tomado de assalto pelas massas
populares e por suas organizaes (Poulantzas, 1985, p. 295) e, posteriormente, se
13

Poulantzas baseou-se nas experincias dos Soviets na Rssia e na democracia representativa ocidental para
construir sua tese sobre democracia participativa.

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processaria transformaes dentro dessa mesma ordem, via instncias democrticas j

consolidadas no sistema representativo a fim de encontrar um caminho para o socialismo.
A democracia representativa ou sua ossatura constitucional seria o meio pelo qual se
constituiria o socialismo democrtico. Ela garantiria de incio manter o pluralismo e
conseqentemente as liberdades polticas at se processarem todas as transformaes
necessrias. Defende assim a permanncia da democracia representativa, pois somente uma
articulao entre duas tentativas, a de transformao da democracia representativa e a do
desenvolvimento de formas de democracia direta na base ou movimento autogestor, pode
evitar o estatismo autoritrio. (POULANTZAS, 1985, p. 299).
Ao defender a via democrtica para o socialismo, Poulantzas (1985, p. 296) no abre
mo da extino do estado, conforme previsto a partir de sua concepo marxista, mas
demonstra ser um caminho a ser percorrido por meio de uma modificao nas relaes de
foras internas dos aparelhos do estado onde se encontra o campo estratgico de lutas
polticas da sociedade capitalista. A estratgia centra-se na conquista dos espaos de poder
do estado, espao este caracterizado pelo centro do poder poltico para assim, desenvolver,
fortalecer, coordenar e dirigir os centros de resistncia difusos de que as massas sempre
dispem no seio das redes estatais, nelas criando e desenvolvendo outras [...] para assim,
tornar o campo estratgico que o Estado, os efetivos centros do poder real.
Para atingir a finalidade de instituir uma democracia direta pelas vias democrticas j
existentes, torna-se necessrio reformular o modelo de democracia representativa, nos moldes
de uma democracia participativa para assim implantar um sistema socialista. preciso que
haja uma luta poltica por dentro do aparelho do estado para modificar a correlao de foras,
ou seja, uma mudana na denominada materialidade do Estado redefinindo a funo dos
aparelhos ideolgicos e repressivos na perspectiva de democratiza-los at atingir

55

transformaes em dois plos: estado e sociedade para assim, processar rupturas concretas e
efetivas em favor das massas populares.
Macpherson se inscreve na lista dos liberais socialistas ao realizar uma crtica
contundente ao Estado liberal-democrtico, no seu livro A Democracia Liberal. Embora
crtico, mostra-se otimista coexistncia entre democracia participativa e representativa. Para
Brando (1997, p. 113-131), tal como Poulantzas, a preocupao de Macpherson no est em
delinear a articulao da relao entre democracia representativa e democracia direta, mas,
buscar caminhos que apontem como se chegar a ela.
Na viso de Macpherson uma teoria da democracia deve se sustentar em dois aspectos:
um modelo de homem e uma teoria eticamente justificvel. Considera que o homem no
modelo liberal pode ser definido como um indivduo racional, maximizador e atmico, o
que caracteriza uma sociedade onde impera o individualismo possessivo, negando aos seus
membros a humanidade que lhes essencial.
O autor apresenta evidencias que apontam para algumas transformaes, no interior da
sociedade e do Estado Ocidental, o que pode significar um caminho para que se construa uma
sociedade diferenciada. Pondera em Ascenso e queda da justia econmica que a
possibilidade de uma democracia participativa vai depender da aceitao ou no da
estabilidade desse sistema capitalista onde vigora um modelo de homem sedimentado no
individualismo. Ao analisar as teorias relativas aos pluralismos existentes na sociedade
acredita, entretanto, que modificaes so percebidas em dois extremos. Um por dentro da
sociedade, na medida em que se amplia o interesse individual, possibilitando o surgimento de
variados grupos que se aliam para exigir do estado o cumprimento de seus interesses. Tais
grupos dividem-se em possessivos e desenvolvimentistas e so na opinio do autor os
desenvolvimentistas que apresentam maiores chances de contribuir com modificaes de

56

ordem poltica, pois defendem a participao como princpio e regra de uma sociedade
democrtica.
Considera tambm que, com a ampliao do estado este passou a ter um grau de
autonomia maior, visto ter assumido novas funes por dentro do sistema de acumulao
capitalista, o que ampliou, conseqentemente, o setor pblico. Ressalta ainda que a economia
capitalista consiste de trs setores fundamentais: empresarial oligopolista, privado
competitivo e setor pblico e tem como fator combinado fragmentao do trabalho e do
capital, provocando mudanas nas relaes entre capital e estado. Essas mudanas por dentro
do Estado democrtico requerem a conciliao, por parte desde, das diferenas entre as
exigncias da acumulao e do eleitorado.
Para Macpherson a soluo para a continuidade da democracia liberal e participativa
vai depender de uma mudana de conscincia do povo, no sentido de superar o modelo de
homem que se constituiu a partir do modelo da sociedade de mercado, passando a se ver como
agente capaz de desenvolver suas prprias capacidades, bem como a superao das
desigualdades econmicas e sociais. Embora admita que h um crculo vicioso entre
conscincia e desigualdades, acredita j estar se vislumbrando um quadro onde possvel
perceber avanos em relao obteno de novos valores por essa mesma sociedade.
Acrescenta ainda, que o crescimento da conscincia dos custos da apatia poltica e o
crescimento da dvida quanto possibilidade do capitalismo financeiro satisfazer as
expectativas do cidado consumidor so evidencias da crise de legitimao. Estas
constataes so para Macpherson demonstraes da possibilidade do advento de uma
democracia participativa.
Define dois modelos de democracia participativa. Um sustentado por um sistema
piramidal com democracia direta na base e democracia por delegao em cada nvel depois
dessa base (MACPHERSON, 1978, P, 110). Este comearia com a democracia direta em

57

nvel de fbrica ou de vizinhana, prosseguindo para outros nveis como bairros e outros
subseqentes at chegar ao topo da pirmide, formado por conselhos piramidais. Ele prprio
no acredita muito na possibilidade desse modelo vir a se constituir nas sociedades ocidentais,
principalmente por no dar conta da existncia de partidos polticos. Mesmo assim, acredita
que s com a convivncia de uma democracia direta na base e uma democracia representativa
em cada nvel seqencial seria possvel instituir um caminho eficaz democracia
participativa.
Carole Pateman (1992) traz para debate a reflexo sobre o lugar da participao nas
teorias da democracia moderna. Questiona a contradio existente entre o que se prope, ao se
tratar da participao e o papel restrito que a ela foi atribudo pelos tericos da poltica e os
socilogos polticos da teoria democrtica ortodoxa. Para ela a participao no apenas tem
um papel menor, como nas teorias da democracia atuais, [mas apresenta] um dado
predominante [que] a nfase colocada nos perigos inerentes ampla participao popular
em poltica. (PATEMAN, 1992, p 10) (Grifos meus).
Em suas anlises, alm de tecer crticas aos tericos do que ela chama de democracia
contempornea, (des) constri a idia anunciada pelos formuladores da democracia liberal
representativa de que existe um perigo iminente por estar associada a ela mais a apatia e
totalitarismo do que democracia. Para ela esses pensadores no se deram conta que a teoria
do governo representativo no representa a totalidade da teoria democrtica.
Pateman parte de Rousseau e Stuart Mill para demonstrar que a participao, na obra
desses dois tericos, revela funes bem mais abrangentes e fundamental para o
estabelecimento e manuteno do Estado democrtico. Afirma que Rousseau d nfase
participao individual do cidado no que diz respeito ao processo poltico de tomada de
deciso, observando que a participao poltica vai mais alm que arranjos institucionais
na obra de Rousseau.

58

Defende a tese de que a participao tem um efeito psicolgico uma vez que
assegura uma inter-relao contnua entre o funcionamento das instituies e as qualidades e
atitudes psicolgicas dos indivduos que interagem dentro dela. (PATEMAN, 1997, p. 35).
Pateman busca em Rousseau o que ela define ser um sistema poltico participativo
ideal, apresentado pelo autor do Contrato Social. Realiza suas argumentaes a partir de duas
idias fundamentais defendidas na obra do autor. A primeira, evidenciada anteriormente neste
texto, diz respeito s condies favorveis para que de fato acontea a participao, ou seja,
em igualdade de condies polticas e econmicas, alertando, contudo que a igualdade
econmica no pode ser confundida com igualdade absoluta. Igualdade no sentido de todos
possurem pelo menos uma propriedade.
A segunda idia, quanto a participao, est intrinsecamente associada primeira. Diz
respeito a um tipo de participao, no significa qualquer participao, mas, a que se situa no
processo poltico onde se d a tomada de decises. Nesse caso o que estava sendo levado
em considerao eram as condies para que os cidados pudessem agrupar-se enquanto
indivduos iguais e independentes, mas Rousseau tambm queria que a relao entre eles
tambm fosse de interdependncia, algo necessrio para se preservar a igualdade e a
independncia. (PATEMAN, 1992, p. 36). Portanto a segunda idia, tomada de Rousseau,
traz implcita a relevncia da articulao entre igualdade e liberdade, criando um ambiente de
interdependncia entre todos os membros da sociedade de forma a constituir primeiramente,
um ambiente ideal para a participao e, somente na seqncia, um sistema poltico
participativo ideal.
Pateman conclui, a partir da obra de Rousseau, dois aspectos principais. Primeiro, a
participao acontece na tomada de deciso e, segundo, a participao se constitui como um
modo de proteger os interesses privados e de assegurar um bom governo. Entretanto, para se
ter um bom governo necessrio que a participao avance para alm de uma mera figurao

59

nos arranjos institucionais. Para Pateman ela deve possuir uma funo educativa. A autora
demonstra que os resultados de um processo de participao poltica, inscritos na lgica da
educao, levariam os indivduos a desenvolver

uma ao responsvel, individual, social e poltica como resultado do processo de

participao. Durante esse processo o indivduo aprende que a palavra cada aplicase a ele mesmo; o que vale dizer que ele tem que levar em considerao assuntos
bem mais abrangentes do que os seus prprios e imediatos interesses privados, caso
queira a cooperao dos outros; e ele aprende que o interesse pblico e o privado
encontram-se interligado (PATEMAN, 1992, p. 38).

Uma outra funo atribuda participao a de permitir que as decises coletivas

sejam aceitas mais facilmente pelo indivduo, facilitando sua integrao a sociedade. A
autora parte do princpio de que a experincia acumulada no processo de tomada de deciso e
a conseqente integrao proporcionada por esse tipo de experincia constituem-se num
instrumento de transformao que pode modificar tanto o indivduo quanto o sistema poltico
como um todo numa verdadeira comunidade. (PATEMAN, 1992, p. 41-42).
Ao fazer suas reflexes sobre as contribuies de John Stuart Mill, Pateman assevera
que o mesmo demarcou as diferenas entre as teorias de governo representativo e da
democracia participativa. Isto ao evidenciar dois aspectos importantes, relativos ao que se
pode definir como bom governo. O primeiro porque indaga sobre at que ponto ele
promove a boa administrao dos assuntos da sociedade por meio das faculdades morais,
intelectuais e ativas que existem em seus membros o segundo, como esse critrio visto e se
traduz em arranjos organizados para o negcio pblico. (STUART MILL, Apud
PATEMAN, 1992, p. 43).
A crtica dirigida aos utilitaristas Bentham e James Mill, por Pateman de que esses
autores centravam suas discusses em aspectos materiais da sociedade, ou empresarial de
governo quando examinavam as instituies. Tanto que para Carole Pateman (1992, p. 43) o
importante a se destacar que um bom governo se mede pela influncia sobre a mente

60

humana e, o critrio para julgar as instituies polticas vem no sentido de entender de que
forma elas promovem o avano mental geral da comunidade. Avano esse no sentido
intelectual do termo que se materializa em virtude e em atividade prtica e eficincia.
A grande contribuio inscrita na teoria da democracia participativa a de fazer uma
reflexo de ordem poltica, trilhando o percurso realizado pela teoria democrtica
prevalecente. Deixa explcito que as transformaes almejadas pela sociedade no viro sem
que haja a participao das massas populares. Massas estas a que foram negados os direitos
igualdade poltica, argumentando que a mesma possui um reduzido senso de
responsabilidade e ausncia de vontade, conforme Schumpeter, ou seja, cidados sim, mas
ignorantes. Portanto, merecem a tutela do Estado das Leis para proteg-los.
Embora haja a indicao para se realizar a articulao entre as democracias
representativa e participativa, as teses participacionistas revelam que suas propostas vm na
contramo da doutrina representativa, uma vez que tenta incluir a participao a partir de um
outro prisma que no o de uma participao minimalista, reduzida e controlada pelo estado,
isto , uma participao pautada por uma outra racionalidade. Racionalidade esta que valoriza
sujeitos e atores no processo decisrio.
Poulantzas vislumbrou uma transformao a partir da democracia representativa com
vistas a desenvolver um modelo de estado socialista, o que requereria uma transformao por
dentro desse prprio estado. Macpherson por sua vez, buscou nos caminhos estreitos da
representao sua inspirao para atingir a participao, atravs da constituio de espaos
e/ou conselhos populares.
Em sntese, Poulantzas e Macpherson colocaram em debate caminhos que podem
possibilitar a sobrevivncia das duas democracias: representativa e direta, discutindo a
construo e viabilidade das mesmas nas sociedades modernas. Coube a Carole Pateman
refletir sobre a existncia concreta desse tipo de democracia, atravs da participao do

61

indivduo, por dentro dos sistemas de autoridade. Mais especificamente atravs da democracia
industrial, onde trabalhadores teriam a possibilidade de participar do processo decisrio uma
vez que, a participao no local de trabalho atua como um campo de provas para a
participao na esfera poltica mais abrangentes. (PATEMAN, 1992, p. 130). Assim,
considera que ocorreria uma maior igualdade social, levando em conta que a participao
nesses espaos expande-se para outras reas da vida social.
Pateman deixa claro que somente novos espaos de participao no levaro a
transformaes, tornando-se indispensvel educao do cidado para que os mesmos
tenham poder de deciso.

1.4 AS POTENCIALIDADES DO ESPAO PBLICO: RECUPERANDO O DEBATE

Encontra-se em Habermas, a origem de uma das revises tericas realizadas em

funo da nova configurao dos atores sociais na sociedade, principalmente do novo quadro
societal. Uma configurao orquestrada em virtude das presses dos movimentos sociais
identitrios, dos novos sujeitos coletivos e evidentemente da pluralizao do social, no sentido
de recuperar a dimenso do debate pblico, bem como a capacidade poltica, racional e o
poder das massas. Diferentemente de Pateman, que discute a ampliao da participao do
indivduo nos sistemas autoritrios, Habermas levanta um debate que tem na ao coletiva a
sua maior contribuio dando continuidade, de certa forma, a possibilidade de articulao
entre os dois modelos de democracia.
Habermas (1997, p. 100) defende que a participao da coletividade no poder poltico,
atravs de um esquema de interao e comunicao, estabelecidas no interior do cotidiano, em
conexo com os movimentos organizados e associaes, captam os ecos dos problemas
sociais que ressoam nas esferas privadas, condensam-nos e os transmitem, a seguir, para a

62

esfera pblica poltica. A sociedade civil institucionaliza os discursos capazes de solucionar

problemas, transformando-os em questes de interesse geral nos quadros das esferas
pblicas.
Nesse sentido tambm defende a articulao da esfera pblica com a sociedade civil
via o desenvolvimento de atividades entre partidos polticos e processos eleitorais da
populao que para ele, se caracteriza numa ligao fecunda entre cidadania autnoma e
esfera privada. Entretanto, existe um condicionante para a realizao dessa articulao, que
a sustentao num pluralismo de formas de vida, subculturas e credos religiosos.
(HABERMAS, 1997, p. 101).
Habermas argumenta que, uma cultura poltica livre e uma esfera privada intacta, em
cujo contexto se desenvolve uma sociedade dinmica de pessoas privadas, exige desta um
mundo da vida racionalizado, para evitar, por exemplo, o surgimento do populismo que seria
uma ameaa para a sociedade como um todo. Entretanto, o mesmo autor observa que

na esfera pblica, ao menos na esfera liberal, os atores no podem exercer poder

poltico, apenas influncia [...] porm, essa influncia pblica e poltica tm que
passar antes pelo filtro dos processos institucionalizados da formao democrtica
da opinio e da vontade, transformar-se em poder comunicativo e infiltrar-se numa
legislao legitima, antes que a opinio pblica, concretamente generalizada, possa
se transformar numa convico testada, sob o ponto de vista da generalizao de
interesses e capaz de legitimar decises polticas (HABERMAS, 1997, p. 104).

Em suma, preciso que a influncia dos discursos pblicos informais assuma uma
forma autorizada para adquirir poder poltico, fazendo com que os movimentos democrticos
abdiquem de suas aspiraes de uma sociedade auto-organizada em sua totalidade. O que
significa que a sociedade s pode aspirar a uma transformao por dentro de si mesma.
Esta limitao trabalhada por Habermas (1997, p. 106) no se coloca enquanto
empecilho ou perda de autonomia intransponvel, pelo contrrio, para ele a sociedade civil

63

tem a chance de mobilizar um saber alternativo e de preparar tradues prprias, apoiando-se

em avaliaes tcnicas especializadas.
Essa esfera pblica para Habermas tem duas funes constitutivas. Por um lado, e,
revelando-se sobre a influncia da teoria dos sistemas, a esfera pblica igualmente capaz de
problematizar os problemas por si detectados e identificados. Assim, a esfera pblica assume
a capacidade de tematizao ou problematizao, no entanto, sua capacidade de resoluo dos
problemas torna-se reduzida. Neste caso, os mesmos devem ser encaminhados atravs de
canais comunicativos parlamentares e judiciais, para o sistema poltico, o nico com
domnio e capacidade de formao de vontade ou de tomada de deciso. De qualquer modo, a
funo da esfera pblica no termina aqui: dever ainda supervisionar o tratamento que o
sistema poltico concede a estes problemas.
A funo da esfera pblica de filtrar e sintetizar os fluxos comunicativos e opinies
pblicas, tematicamente especficas. Neste aspecto em particular, a esfera pblica assemelhase ao mundo da vida14, dado que tambm aquela se reproduz atravs da ao comunicativa
que apenas exige o domnio da linguagem comum no especializada do dia-a-dia.
A potencialidade da sociedade de que Habermas chama ateno e das discusses
travadas sobre sociedade civil reporta-nos para a necessidade de uma publicizao profcua e
articulada entre democracia, direitos e cidadania no contexto da esfera pblica, juntamente
com o papel do estado, enquanto ator. Isto , que d vida e condio para a existncia da
democracia ou, melhor dizendo, para sua efetivao ou no, uma vez que o estado, numa
viso gramisciana tambm um espao de luta poltica. O que significa que nas sociedades
atuais a institucionalizao das lutas depende fundamentalmente da sociedade civil e, em
14

Mundo da vida em Habermas contribui para manter a identidade social e individual ao organizar a ao em
torno de valores compartilhados, de modo a alcanar um acordo sobre aspectos de validade que so passveis de
crtica. Resumidamente, o mundo da vida se traduz atravs de mecanismos pelos quais os agentes sociais
chegam a uma compreenso compartilhada do mundo (viso de mundo). Define tambm o conceito de sistema
demonstrando que o mesmo integra as diversas atividades (da sociedade) no sentido de regular as conseqncias
no-pretendidas da ao estratgica por mecanismos de mercado ou burocrticos que limitam o escopo de
decises voluntrias. Em sntese, o conceito de sistema refere-se s implicaes funcionais das aes para a
reproduo de uma sociedade determinada.

64

ltima instncia, do estado uma vez que atravs dele se legitima as formas de participao
no institucionalizadas do cidado.
Por outro lado, a institucionalizao das lutas, por si s, no surtir efeitos se no for
acompanhada de uma mudana em nvel cultural, questo sine qua non, para uma sociedade
mais politizada e eqitativa. Ou seja, se as lutas perpassarem somente pelo estado e os
direitos forem apenas legitimados em lei, tais avanos no se consolidaro de fato em
mudanas qualitativas. Contribuindo apenas na ampliao dos direitos civis e polticos,
enquanto normas procedimentais, reguladas pelo estado e no enquanto normas reguladas
pela sociedade.
Uma questo fundamental para se pensar a participao, a partir das teses de
Habermas, se de fato existe uma esfera pblica tal e qual postulada pelo autor. Avritzer
(1999) observa que a esfera pblica habermasiana contribui tanto para pensar a democracia
como para orientar os projetos de ampliao da mesma. Na sua viso ela apresenta trs
caractersticas fundamentais: uma que consiste na idia do uso pblico da razo que acaba por
estabelecer um princpio da igualdade entre os indivduos; outra que garante a politizao de
novos temas e questes que antes eram reduzidas a poucas pessoas, e, finalmente, uma
caracterstica que envolve um princpio da incluso. Ou seja, um debate que se amplia
envolvendo mais e mais cidados. Assim, a noo renovada de democracia d idia da
existncia de um debate livre, de ampliao das reas politizadas e do livre acesso a grupos e
temticas. Nesse contexto uma nova cultura vai se formando e transformando-se a medida em
que os atores se interagem e se comunicam.
Tais inovaes so decorrentes tanto dos espaos quanto da capacidade de uso da
linguagem comum uma vez que cada indivduo carrega consigo o seu mundo da vida.
Mundo este constitudo de interpretaes objetivas, subjetivas e de intersubjetividades. As
aes destes indivduos interagem e se complementam no sentido de se criar consensos que

65

posteriormente se tornaro normas. Para Avritzer (1996, p. 73) da liberdade moral que cada
indivduo regula sua prpria vida e, esse contedo moral, balizado pelos direitos subjetivos
que acaba levando cada um e a todos, ao mesmo tempo, prtica da autolegislao,
obviamente quando se concretizam seus direitos na esfera pblica poltica.
O mundo da vida , portanto, aquele mundo composto de uma tradio cultural
intersubjetiva que funciona como horizonte no-tematizado dentro do qual os participantes da
comunicao se movem quando se referem tematicamente a alguma coisa no mundo.
(EISENBERG, 2002, p. 173).
Ao levantar tal discusso, Habermas consegue demonstrar o avano no processo de
participao poltica da sociedade atravs do que ele denomina de gramtica social, via uma
ao comunicativa coletiva onde o universal e o individual, por meio das subjetividades e
intersubjetividades generalizadas, acabam constituindo o campo da democracia deliberativa
com participao ampliada. Por outro lado, possibilita refletir sobre transformaes que
podemos apontar como inovaes no campo poltico participativo, a partir evidentemente de
mudanas lentas e quase imperceptveis por dentro das estruturas da esfera pblica na
atualidade.

1.5 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E PARTICIPATIVA: UMA VIA PARA A

SOCIALIZAO DOS DIREITOS POLTICOS E SOCIAIS

Desde a segunda metade do sculo passado, impulsionado por um quadro geral de

insatisfao sobre os rumos que as sociedades vem tomando, seja pela crescente desigualdade
poltica, seja pela crescente desigualdade social ou ainda pela forma irracional de explorao
da natureza fsica, todos os elementos que compem o modelo produtivo e organizacional das
sociedades ocidentais foram praticamente revisitados.

66

A crescente socializao da educao, em diversos setores sociais, possibilitou

ampliar a capacidade reflexiva das sociedades, tendo como um dos elementos propulsores a
ampliao da participao das mulheres nos espaos do mercado e na educao superior
segundo Hobsbawm (1995). A insatisfao aliada a crescente socializao permitiu mudanas
de mentalidade e, conseqentemente, propiciou-se uma reviso na configurao cultural dos
direitos humanos e na distribuio de poder entre os diversos grupos que compem a
sociedade.
Alm das mudanas de mentalidade outros elementos determinantes fizeram a
diferena no final do sculo passado. Refiro-me a crescente pluralizao dos movimentos
sociais que contriburam, enquanto atores coletivos, juntamente com outros grupos j
existentes, para esse processo de reflexo poltica e social. Aglutinados em atores coletivos,
por muitos designados de novos sujeitos coletivos ampliaram os espaos pblicos e a
participao de diferentes setores antes excludos das atividades polticas, possibilitando
assim, colocar em questionamento os valores e regras societais consolidados pelas culturas
tradicionais, como por exemplo, os grupos que se revezam no poder.
Embora a verso minimalista ou formal da democracia continue a ter um peso
monumental nas sociedades pluralistas ocidentais, os debates tericos acerca de sua
hegemonia, juntamente com as crticas reais que renem uma fecunda reviso nos direitos
liberais de cidadania, tm apontado para a possibilidade de uma proposta conciliadora entre a
sntese da democracia representativa e direta: a democracia participativa, conforme
evidenciado em Pateman e Macpherson.
No Brasil desde a dcada de 70 percebe-se que o fazer poltica deixou de ser atividade
somente daqueles eleitos para os parlamentos, o que significa dizer que vem se desenhando,
desde ento, uma nova cultura de participao poltica, uma vez que, passada trs dcadas
pode-se falar que j existem experincias que apontam para a convivncia da democracia

67

representativa com a participativa, de modo (re) significar o modelo anterior e gestar algo
de novo no mbito da participao poltica.
Esse processo vem aglutinando novos atores sociais, bem como espaos antes no
visitados e preenchidos para fins de discusses pblicas, tanto que, incorporou-se, nas
agendas dos movimentos sociais uma pauta de luta, e/ou um projeto a ser perseguido pela
sociedade civil brasileira que parece ser hegemnica em torno da luta pela democracia e
direitos de cidadania, que vem construindo-se desde o incio da luta pela democratizao.
Pode-se dizer que comparado s sociedades mais desenvolvidas, esse processo no Brasil
guarda suas particularidades, uma vez que em nosso pas os direitos liberais foram
incorporados bem mais tarde.
Boaventura de Souza Santos (2002) d destaque s ltimas conquistas sociais,
demonstrando tendncias e possibilidades de ampliao da democracia. Faz referncia em seu
livro Democratizar a democracia uma srie de experincias que vem ocorrendo, em
diversas sociedades, consideradas de terceiro mundo, inclusive a brasileira, que pode se
consolidar em modelos alternativos s democracias hegemnicas ou pelos menos uma
articulao promissora entre as duas.
Para ele, no perodo ps-guerra ocorreu concomitante a formao do elitismo
democrtico, considerado modelo hegemnico de democracia, a formao de um conjunto
de concepes alternativas denominado de contra-hegemnicas que passou a conviver
com o procedimentalismo liberal. Para Boaventura a preocupao desse tipo de democracia
no foge s questes da democracia elitista, entretanto, o que difere a resposta ampliao
da democracia. Assim,

O problema da democracia nas concepes no hegemnicas est estreitamente

ligado ao reconhecimento de que a democracia no constitui um mero acidente ou
uma simples obra de engenharia institucional. A democracia constitui uma nova
gramtica histrica. No se trata nesse caso, [...] de pensar as determinaes
estruturais para a constituio dessa nova gramtica. Trata-se, sim, de perceber que a

68

democracia uma forma scio-histrica e que tais formas no so determinadas por

quaisquer tipos de leis naturais (AVRITEZ & BOAVENTURA, 2002, p. 51).

Pensar a democracia como atividade sujeita a revises e descontinuidades significa

uma ruptura com as tradies estabelecidas e, portanto, a tentativa de instituio de novas
determinaes, novas normas e novas leis. essa a indeterminao, segundo Avritzer e
Boaventura (2002, p. 51-2) produzida pela gramtica democrtica, em vez apenas da
indeterminao de no saber quem ser o novo ocupante de uma posio de poder.
Na lgica dos autores, pensar a democracia como ruptura significa precisamente dar
nfase aos aspectos culturais da sociedade, notar as mudanas que se estabelecem na
dinmica societal, referentes participao da sociedade civil no contexto das relaes de
poder e do exerccio do poder poltico da sociedade. Podemos dizer que essa gramtica
democrtica, configurada via uma democracia contra-hegemnica, comeou a ser desenhada
na sociedade brasileira na dcada de 70, quando novos arranjos institucionais foram se
constitudo em conseqncia da contestao por parte de setores da sociedade civil ao regime
autoritrio no pas.
No Brasil a Constituio de 1988 foi o marco institucional que legitimou as primeiras
conquistas populares, principalmente, aquelas ligadas cidadania e ao fortalecimento da
cultura democrtica, o que de alguma forma j subentende a participao da sociedade civil
na gesto pblica. Desde aquele momento a participao da sociedade brasileira atravs dos
movimentos sociais, ONGs, partidos polticos e outras formas de manifestaes e
organizaes populares, vem se traduzindo numa proposta coletiva incorporando uma
redefinio na qualidade da participao popular na poltica brasileira. Essa proposta mpar
vem ganhando visibilidade nos ltimos anos e colocando um desafio duplo qual seja, o de
redesenhar as relaes com o estado e construir novas formas de relaes com o mercado
neoliberal. Nesta mesma linha, verificamos o indicativo de fortalecimento dos governos
locais tambm como campo alternativo de participao na gesto dos governos das cidades,

69

ou seja, trata-se de um assunto fundamental que a democratizao da organizao polticoadministrativa brasileira.

A Constituio Federal, no artigo 18 prev que esta organizao ser compreendida
pela Unio, Estados, Distrito Federal e os municpios, todos autnomos, nos termos desta
lei. Assim, consolida-se na Constituio Federal o municpio como ente da federao. Por
outro lado, nos artigos 29 e 30, os municpios adquiriram autonomia poltica e legislativa,
respectivamente. Isto significa que os governos municipais tm tanto o poder de autogoverno
quanto de auto-organizao. Isto se expressa na prpria autonomia poltica, que essa esfera de
poder possui de se auto-organizar e de criar suas prprias leis, dentro dos limites da
Constituio Federal.
Com estas modificaes, a partir da Constituio Federal em 1988, ampliaram-se as
competncias e atribuies concorrentes comuns entre a Unio, Estados e Municpios nas
reas de sade, educao e meio ambiente. Neste sentido os municpios tornaram-se, pelo
menos teoricamente, entes autnomos com responsabilidades repartidas no que concerne
formulao, implementao e execuo das polticas pblicas. Assim, na qualidade de poder
pblico, o municpio responsvel pelo seu territrio e cabe a ele legislar quando houver
necessidade e interesse local, no que se refere sade, educao e questes relacionadas ao
meio ambiente.
Na dcada de 90, a questo da descentralizao do poder ganhou contornos mais
flexveis tanto nas esferas de governos estaduais e municipais e de forma bastante nfima no
federal condicionada s presses dos mais variados atores sociais. Eles reivindicavam,
constantemente e persistentemente o aprimoramento da democracia, via uma participao
mais efetiva e ativa dos diversos sujeitos sociais na gesto pblica, principalmente, por alguns
governos de esquerda, que instituram o oramento como instrumento de gesto participativa.
Inicialmente como manifestaes isoladas, sem qualquer perspectiva de generalizar-se no pas

70

enquanto prtica comum para todos os governantes. Atualmente vem se apresentando como
tendncia devido eficcia e eficincia do modelo.
As alteraes, no que concerne a distribuio do poder poltico-administrativo entre as
esferas pblicas, constituem-se num passo importante para a redefinio, tanto do papel do
estado, quanto dos atores sociais uma vez que os mesmos conseguiram estabelecer novos
arranjos institucionais frente gesto das polticas pblicas e controle governamental nas
cidades e ainda de estabelecer novos arranjos institucionais em sintonia com uma nova
proposta de modelo de desenvolvimento em bases polticas e econmicas mais slidas e
sustentveis.
Em termos formais e gerais, as leis ou procedimentos que caracterizaram esse processo
limitaram-se, quase que exclusivamente, redistribuio de competncias na Constituio
Federal de 88. Para alguns crticos elas no passaram de uma mera desconcentrao de
funes para diminuir os gastos financeiros da Unio para com as polticas pblicas do estado.
Neste sentido, a descentralizao s ser realizada a partir do momento em que houver
repasse dos recursos necessrios aos municpios e, ainda, atravs da incorporao dos atores
em todas as decises relativas s polticas governamentais, em seus respectivos espaos de
atuao.
No entanto, se analisarmos o processo de descentralizao por outro ngulo, a partir de
seus desdobramentos, verificamos que o mesmo tem favorecido a ampliao da
democratizao nos espaos municipais e possibilitado que se invista nos direitos de
cidadania. Isto porque algumas mudanas, sejam de redistribuio de renda, seja na cultura
dos movimentos, atores e sujeitos sociais, tm indicado avanos, em termos de ruptura com o
Estado centralizador, bem como a institucionalizao em nvel local de processos mais
participativos na conduo da coisa pblica.

71

Portanto, o que inicialmente parecia, ou que se pretendia por parte de algumas elites
brasileiras, que fosse apenas um processo de descentralizao territorial, tem sido,
provavelmente, um componente preponderante para que a sociedade d continuidade ao
processo de democratizao iniciado no sculo passado .
Trata-se, nesse caso, da redefinio de um modelo de organizao que implica tambm
na redefinio do poder, ou melhor, da redistribuio deste poder entre as esferas
governamentais, bem como dos demais atores sociais da sociedade brasileira. Neste caso, isto
se configura num desafio continuado que, s poder ser vislumbrado a partir da incorporao
dos sujeitos nas esferas pblicas exercendo seus direitos e poderes polticos. Para Baierle
(2000, p. 187) trata-se da criao de uma cultura poltica presidida por um novo princpio
poltico, construdo coletivamente na ao de ruptura com a tradio paternalista-autoritria
de apropriao das reivindicaes populares.
Mudar a forma de participar e decidir na sociedade brasileira significa uma
predisposio para dividir o poder. Poder esse que tem sido transferido historicamente ou que
foi transferido para o Estado atravs do processo eleitoral via democracia representativa, o
que significa que no Brasil a sociedade civil ainda vivncia a supremacia da cultura
representativa e est sendo desafiada a gerir uma nova forma de governabilidade, isto , uma
cultura de participao ainda no consolidada, mas que faz parte da continuidade do processo
de democratizao em curso.

1.5.1 O processo de democratizao no Brasil

Na histria do Brasil, h que se considerar a expressiva concentrao de poder, nos
perodos dos governos ditatoriais, caracterizando uma baixa participao poltica e popular no
processo de tomada de deciso, fatores essenciais e desencadeadores de uma luta pela
democratizao no pas, iniciada no perodo da ditadura e, pode-se dizer, at hoje inacabada.

72

Histria essa conectada ao movimento que a sociedade mundial vem realizando, em torno da
implantao e ampliao de estados menos radicais em termos polticos.
Na dcada de 80 a democracia tornou-se uma realidade incontestvel nas sociedades
Ocidentais15, especialmente Europa e Estados Unidos, passando a ser estimulada pelos
prprios movimentos que antes a rejeitavam. Os partidos de esquerda, acabaram por aceitar o
modelo de governo representativo, passando a buscar a radicalizao da democracia. Ao
render-se democracia representativa tais partidos passaram a enfrentar dois grandes
problemas: a histrica falta de prestao de contas populao por parte dos governos e a
fragilidade no controle popular e influncia nos processos de tomada de deciso.
O objetivo dos partidos de construir uma sociedade socialista foi deixado em segundo
plano, empreendendo-se a partir da uma ao voltada para o processo de democratizao do
Estado, visto o mesmo favorecer um objetivo e uma estratgia de esquerda alternativos ao
projeto socialista tradicional de socializar os meios de produo. Por outro lado, as formas
de ampliao da democracia propostas visam a suprir as maiores falhas da democracia
representativa, que limita o campo para a iniciativa poltica de esquerda. (HIRST, 1992, p.8).
Essa mudana no percurso ideolgico dos movimentos sociais e das esquerdas
partidrias no mrito somente do contexto europeu e norte americano. Pelo contrrio, foi
uma mudana que afetou tambm a Amrica Latina, desde que se iniciou a luta contra os
governos autoritrios, em seus desdobramentos. As teses de tericos da esquerda brasileira
expressam tais pensamentos.
Pode-se dizer que essa espcie de (re) atualizao doutrinaria de carter ideolgico,
tem sido bastante expressiva nos debates das esquerdas partidrias no Brasil, se analisado pelo
vis terico como tambm atravs de prticas e aes dos movimentos sociais. Atualmente
essa doutrina que d suporte aos discursos que sustentaram, e ainda sustentam, as teses dos

15

Cf. Paul Hirst. Democracia Representativa. 1997.

73

partidos de esquerda, particularmente do Partido dos Trabalhadores - PT, predominando a

formatao de instrumentos de controle e fiscalizao pelos atores organizados. Instrumentos
estes, pensados para nortear as relaes e discusses das polticas pblicas, ou seja, as
relaes entre sociedade e estado nas ltimas duas dcadas. O exemplo mais palpvel a do
Oramento Participativo - OP que teve sua origem na confluncia desses dois setores,
esquerda e movimentos sociais.
Navarro de Toledo (1994), a partir das obras de Francisco Weffort e Carlos Nelson
Coutinho, sintetiza algumas teses extradas da denominada esquerda democrtica brasileira.
Aponta que a esquerda no Brasil deixou de utilizar-se do termo democracia burguesa para
classificar os regimes representativos da sociedade capitalista, o que leva a crer que a
democracia moderna perdeu seu carter de classe, conseqentemente, o nico caminho
encontrado foi a radicalizao democrtica.
A segunda tese evidenciada por Toledo, atesta que o termo democracia tornou-se um
poder exclusivo das classes trabalhadoras o que consisti em afirmar que a democracia j e
tida como instrumento de luta da classe trabalhadora. Por ltimo, chama ateno para o fato
de que as proposies que a esquerda vem indicando nos perodos mais recentes revelam que
o objetivo do socialismo s poder ser realizado em consonncia com a democracia.
Essa postura das esquerdas brasileiras trabalhada por Paul Hirst, no
necessariamente para analisar a posio das esquerdas brasileiras, mas para enfrentar o debate
sobre democratizao de um modo geral. Ao fazer isto diz que esse embate se deu via duas
tendncias principais. Embora as duas sejam plos de um mesmo discurso, com pontos de
interseo e intercmbios entre si, elas so denominadas pelo autor de o novo
republicanismo o que a distingui que uma delas partidria da politizao por meio da
sociedade civil. A primeira fundamentada nas idias de cidadania aponta para a
democratizao das instituies estatais, por dentro da ordem da democracia representativa

74

isto em funo de defender uma participao mais ampliada e mais ativa em instituies
polticas comuns, bsicas, e a ampliao dos direitos sociais e polticos. Defende, portanto,
uma maior participao e envolvimento do cidado como meio de revitalizar as formas de
governo estabelecidas. (HIRST,1992, p. 09).
A segunda corrente apresenta uma tendncia descolada do estado, visualizando um
processo de democratizao via um papel mais incisivo dos cidados da sociedade civil
organizada, agindo como fiscalizador e por vezes substituindo o estado. Argumenta assim que
esta ltima tem como fundamento s experincias inovadoras dos movimentos sociais do
Ocidente, principalmente atravs de experincias dos movimentos feministas, anti-racistas,
dentre outros.
No Brasil, a mobilizao da sociedade civil, contrariando um modelo de Estado
paternalista, clientelista e de favoritismo poltico, articula estas duas vertentes, uma vez que a
presso da sociedade civil proporcionou reflexes por parte de atores sociais, tanto
governamentais quanto da sociedade civil que, culminaram na Constituio de 1988,
momento em que a sociedade posicionou-se negativamente contra as prticas e aes
governamentais autoritrias do final da dcada de 70 e parte dos anos 80.
A histria da democracia no Brasil se desenvolve, portanto em um contexto em que a
populao, organizada em partidos polticos, sindicatos, associativismo de bairros, bem como
algumas entidades representativas, da classe empresarial e particularmente da trabalhadora, se
deram conta do poder de mobilizao, organizao e participao. Esse perodo demarca,
assim, a busca pela democratizao e a conseqente ampliao da presena dos cidados em
espaos pblicos anteriormente restritos ao poder do estado, e expressa a ruptura com o
modelo de Estado autoritrio no pas. Tal ruptura no ocorreu de forma abrupta, mas vem
consolidando-se com os ltimos governos democrticos, de centro e, atualmente de esquerda.
Assim, discutir a democracia no Brasil nos aponta um processo pelo qual houve uma

75

concentrao da luta da sociedade em geral para ampliar a democratizao do Estado

brasileiro, por dentro da ordem instituda, uma vez que o prprio regime autoritrio abriu
caminho para a democratizao com a Constituinte no pas, especialmente pelo fato do estado
estar em pleno processo de perda de legitimidade diante da sociedade brasileira.
Temos a um breve relato sobre como se consolidou uma cultura de participao
poltica no Brasil nos meandros de um ambiente fechado participao. Na realidade a
abertura poltica realizou-se por dentro do prprio estado que abriu espao para um processo
constituinte que possibilitou o estabelecimento de um Estado democrtico de direito, ao se
instituir a Constituio Federal de 1988, denominado por muitos analistas de Constituio
Cidad em virtude de conter, em seus contedos, grande parte das reivindicaes das lutas
travadas nas dcadas anteriores. A prioridade dada aos direitos de cidadania tenta responder,
mesmo que formalmente, as demandas dos trabalhadores e excludos, de forma a atender a
vontade geral da nao, visto o processo estar imbudo de grandes mobilizaes nacionais.
Democracia no Brasil passa a ser compreendida, formalmente e legalmente, como um
regime aberto participao de todos os cidados com poderes decisrios. No artigo primeiro
pode-se ler que os trs nveis de governo mais o Distrito Federal constituem-se em um
Estado Democrtico de Direito fundamentado pela afirmao de um Estado soberano que
ter uma participao popular sustentada pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto
com igualdade de direitos, podendo fazer uso de mecanismos de participao direta como: o
plebiscito, o referendo e a iniciativa popular.
D-se assim, um passo importante ao combinar democracia representativa atravs da
institucionalizao do sufrgio universal via voto, com os mecanismos da democracia direta
ou semidireta. Desse modo, a partir de 1988, institui-se um sistema democrtico participativo,
ainda que o estmulo dado ao processo de participao popular tem sido pequeno nesse
perodo.

76

CAPTULO II

O LUGAR DO PLANEJAMENTO
DEMOCRTICAS

DA

GESTO

NAS

SOCIEDADES

Embora a discusso da tcnica do planejamento no esteja em voga importante

ressaltar que toda ao e/ou projeto levado a cabo pelos agentes governamentais fruto da
racionalidade, seja ela construda de forma individual ou coletiva, sobre o modo mais
adequado de maximizar e distribuir recursos. Assim, a despeito das crticas ou do desgaste e
enfraquecimento que este conceito carregue, creio no ser possvel descart-lo da anlise de
um processo que envolve relaes entre estado e sociedade civil, principalmente quando
resultam em aes e decises concernentes a polticas pblicas municipais.
Por outro lado, a materializao de uma proposta governamental, subsidiada na
ampliao e radicalizao da democracia e, particularmente, com a perspectiva de se criar um
ambiente participativo, no se restringe a aspectos e princpios valorativos, quando colocados
em avaliao. A implantao de mecanismos como OP e o Congresso da Cidade, criados para
funcionar como espaos propulsores desse processo de democratizao traz tona
questionamentos que ultrapassam a mera retrica. Nesse sentido, o aumento ou no da
democratizao s se tornar explcito a partir do momento em que se tiver conhecimento da
forma como esses espaos decisrios foram pensados e executados em acordo com os
princpios que lhe deram fundamentos.
Convm assinalar que da mesma forma que a teoria da democracia representativa tem
sido alvo de crticas positivas e negativas, e conseqentemente ressignificaes, o campo

77

terico e prtico do planejamento tambm no ficou imune aos questionamentos por parte dos
atores que travam relaes com os governo, seja voltado para um mbito mais ampliado como
a esfera federal e estadual, seja a municipal. No entanto, a efetividade das mudanas nesse
campo, ou seja, no ato de planejar e gerir recursos, ainda so nfimas, pois os fundamentos
que pautam a maior parte das aes governamentais ainda se restringem, de acordo com
Carlos Matus (1997, p. 81-97) ao planejamento tradicional e neste a ao produto do
comportamento.
Para Matus as teorias que buscam compreender o comportamento das pessoas so
oriundas da teoria do comportamento social, a qual explica toda teoria da ao. Esta ltima
tornou-se a base da teoria do planejamento. Para o autor essas bases explicativas levaram a
teoria do planejamento a deformaes, haja vista a mesma ter sido retirada artificialmente da
teoria econmica, mais precisamente de uma vertente denominada teoria do comportamento
econmico. Assim, as deturpaes no mbito do planejamento so explicadas por Matus
(1997) pelo fato do sistema econmico seguir leis, no levando em considerao os processos
criativos, prprios dos indivduos. Nesse sentido as conseqncias so manifestadas nos
mtodos de se conhecer e intervir na realidade ao se utilizar as mesmas determinaes que
explicam o comportamento econmico.

2.1 UM BREVE HISTORICO SOBRE A RACIONALIDADE DO PLANEJAMENTO NA

SOCIEDADE CAPITALISTA

Como frisado acima, o conceito de planejamento no possui mais uma posio central
nos debates acadmicos e tampouco nas instncias governamentais que elaboram aes e
intervenes, contudo o ato de planejar no foi extinto, pode at ter sido banalizado ou
naturalizado por servir a todas as atividades humanas, mas continua sendo um instrumento

78

necessrio. importante observar, no entanto, que a existncia do planejamento acompanha

os avanos da humanidade e as elaboraes em torno desse instrumento seguem interesses e
projetos das sociedades. De incio a tcnica no se caracterizava enquanto tcnica mas sim em
uma atividade do pensamento para orientar a sobrevivncia do ser humano, mas com o passar
dos tempos tornou-se uma ferramenta tipicamente avanada para a ampliao do
desenvolvimento econmico e do prprio estado .
Seu avano est estreitamente vinculado as promessas de desenvolvimento econmico,
registrados no sculo XX e diretamente relacionado com o desenvolvimento cientifico e
tecnolgico. Nesse sculo assistiu-se tambm mudanas significativas em algumas cidades,
pois elas foram palco de um grande processo de urbanizao. No entanto, esse crescimento
econmico no conseguiu atingir a maior parte das cidades e maioria da populao, o que
frustrou as expectativas com a racionalidade tcnica do planejamento, bem com a extenso do
desenvolvimento para todos, forando assim o estado a implementar um planejamento voltado
para setores excludos do grande desenvolvimento econmico, atravs do Estado do BemEstar Social, comprometendo-se a ampliar e expandir o desenvolvimento para todos.
A partir da segunda metade do sculo XX, o modelo de desenvolvimento ocidental
passou a ser questionado e com ele a forma e a tcnica de organizao desse processo. Os
argumentos16 que colocaram em cheque a tica do desenvolvimento vieram de variados
setores da sociedade, decorrentes das mais diversas insatisfaes, as principais e de maior
impacto para o sistema estavam relacionadas concentrao de riqueza em poucas mos e da
maneira predatria como os grupos econmicos vinham explorando o meio ambiente e seus
recursos naturais, sobretudo nos pases denominados de Terceiro Mundo.
16

Estudos como Silent Spring, de R. Carson, de 1962 demonstrando o uso indiscriminado de produtos qumicos e
seus efeitos sobre o meio ambiente, e o livro The Population Bomb, de Erhlich, de 1968, colocam em alerta as
grandes instituies internacionais sobre os riscos que o mundo pode correr caso no haja uma interveno
significativa sobre tais questes. A partir de 1970 conferncias internacionais, como demonstrou Sachs (1994)
em seu artigo Estratgias de transio para o sculo XXI publicado em livro organizado por Bursztyn (1994)
Para Pensar o Desenvolvimento Sustentvel da editora Brasiliense, comeam a debater e ao mesmo tempo
buscar sadas conciliatrias sobre desenvolvimento e preservao do meio ambiente.

79

Por outro ngulo, os variados ramos da cincia, em pequena ou grande escala,

passaram a rever seus pressupostos tericos que embasavam a teoria do desenvolvimento.
Tambm os governos do mundo todo iniciaram um processo de reflexo sobre a atuao e os
seus modelos de desenvolvimento, bem como uma busca de solues para os problemas de
preservao e recuperao de reas degradadas pelas atividades humanas, particularmente as
industriais.
A crtica ao modelo de desenvolvimento ficou mais visvel com a intensificao do
processo de globalizao da economia e com a ascendncia do neoliberalismo, que
compreendido como uma doutrina de desenvolvimento e nas ltimas dcadas do sculo XX
se contraps ao aumento da interveno governamental nas economias capitalistas, como
resultado da adoo de polticas sociais de cunho assistencial. Tal doutrina defende a reduo
do papel do Estado na esfera econmica e social.
O neoliberalismo idealizado por Hayek, segundo Paulani (2005, p. 134), reduz-se
defesa do laissez-faire. Para ela a doutrina no passa de uma ideologia do mercado, pois
prega as virtudes do mercado e traz consigo uma receita de poltica econmica para
devolver esse soberano ao lugar que lhe tinha sido usurpado pelo estado e pelo planejamento
ao longo dos trinta anos dourados. Assim, mesmo preservando uma receita de poltica
econmica, a doutrina neoliberal passa ao largo da cincia econmica justamente por ser
normativa e ditar as normas para que o mercado detenha o domnio de tudo, inclusive do
estado. Este ltimo deve configurar-se como um elemento prescritivo, arrolando as medidas
que devam ser tomadas para que seja construdo (ou reconstrudo) esse mundo ideal,
completamente organizado pelo mercado.
Embora a concepo neoliberal e a globalizao j dominem o contexto do mundo
ocidental, elas se materializaram nas naes, principalmente naquelas consideradas de
Terceiro Mundo, a partir da dcada de 80, com nuanas diferenciadas. No Brasil a reforma

80

do Estado se fez sentir basicamente nas polticas sociais, mas no se pode dizer o mesmo em
relao economia, uma vez que no se verifica a adoo da poltica de interveno mnima,
ao contrrio, permanece a lgica do planejamento forte acompanhado de uma interveno
mnima na economia. No entanto, o conceito de gesto passou a ser defendido e usado como
substituto do planejamento ou, de forma articulada, principalmente nas aes governamentais.
Souza (2002, p. 31) considera esta substituio uma conseqncia do neoliberalismo, o
que tem fundamento se atentarmos para o fato de que a doutrina de mercado encontra-se entre
as formulaes que o compe e, conseqentemente, como no poderia deixar de ser, tem na
gesto o seu principal instrumento de controle e, secundariamente, o planejamento. neste
contexto, segundo Souza, que ocorre o triunfo do imediatismo e da miopia dos idelogos
ultraconservadores adeptos do livre mercado. ai onde se assenta a substituio de um
planejamento forte, tpico da era fordista, por um planejamento fraco (com muita gesto e
pouco planejamento), o que combina bem com a era ps fordismo, da desregulamentao e do
Estado mnimo.

2.1.1 O ato de planejar como uma prtica histrica

difcil demarcar na historia das civilizaes humanas o momento do surgimento do
planejamento. No entanto, possvel precisar que inicialmente o ato de planejar era uma
atividade eminentemente prtica, possibilitada pela capacidade do raciocnio ou razo17. A
princpio essa atividade era condicionada por critrios essencialmente imediatos para o
suprimento das necessidades de sobrevivncia, no existindo qualquer tentativa de orientao
17

O conceito de razo aqui utilizado tem como orientao a abordagem de Karl Mannheim. Este afirma ser a
razo, em seu sentido estrito, a capacidade dos seres humanos em utilizar os seus sentidos, ou seja, as funes da
mente humana. A razo em seu percurso histrico vem sendo discutida desde tempos remotos, pelos filsofos da
Grcia Antiga. Naquele contexto ela era definida como logos, isto , onde se procurava um guia para a conduta
humana. A razo significava portanto algo que contribuiria para a orientao de normas a fim de desenvolver a
atividade poltica do cotidiano, mais basicamente para a orientao das aes polticas. A racionalidade nesta
tica clssica determinada pela capacidade do ser humano em emitir julgamentos ticos ligados psique
humana ou ao humana. Essa interpretao da racionalidade humana, enquanto guia de conduta, denominada
de racionalidade substantiva.

81

sistematizada cientificamente. Apenas com a evoluo humana desenvolve-se gradualmente

como uma atividade da prpria racionalidade produtiva, acabando por se transformar num
critrio bsico para o desenvolvimento de qualquer atividade que envolvesse objetivos mais
ampliados.
Parte-se, portanto, do pressuposto que o planejamento uma atividade tpica da
racionalidade inerente ao ser humano, que determina a capacidade de orientar suas aes para
sua manuteno e sobrevivncia. Atravs de suas experincias, os indivduos fizeram do
planejamento uma forma estratgica para atender suas necessidades, criando critrios
selecionadores de uma ao mais planejadora cada vez mais elaborada e aprimorada.
Para Karl Mannheim (1958) a ao planificadora corresponde a um estgio de
pensamento mais avanado sobre os processos sociais. Esses processos condicionados por
determinadas funes desse pensamento foram sendo engendrados no decorrer do tempo,
evoluindo e se aperfeioando de acordo com fins e objetivos especficos da prpria sociedade
tpica do mundo ocidental. Esta inter-relao entre pensar e agir deu origem criao de
instrumentos e instituies que foram sendo emolduradas com fins especficos para poder
pensar, a priori, estratgias de ao da sociedade num certo espao de tempo. Isto significava
ir alm das tarefas imediatas utilizando-se de tcnicas e instrumentos que permitissem s
sociedades sobreviver num tempo alongado.
Assim, a arte de planejar no uma inveno humana individualizada, mas coletiva,
motivada pela necessidade de administrar tenses geradas entre indivduos e grupos. Num
campo de correlao de foras, aos poucos um grupo se impe, intervindo de forma planejada,
fazendo avanar as aes planejadas para alm do imediato.
Uma nova forma de pensar a racionalidade conduz tambm a uma nova maneira de
agir e atuar. Esse prprio processo que cria a ao e interveno planejada modifica
indivduos e a sociedade. Inicialmente pensava-se tendo como parmetro necessidades

82

imediatas, mas com o decorrer do tempo, essas mesmas necessidades vo obrigando a

repensar os parmetros de controle da produo social e isso se caracteriza em um agir/pensar
para alm do imediato. Um processo racionalizador tem, portanto, a possibilidade de planejar
e de fazer perceptveis os conjuntos das posies-chave, necessrias para esse controle.
Controle esse que pode fazer parte de um grupo menor agindo conscientemente com fins
prprios. Mannheim destaca que:

Lo esencial en la intervencin planificadora es, pues, que aade al pensar consciente

de finalidades dirigidas a un objeto limitado un pensar hasta al fin de los efetctos
lejanos de eses acontecimientos concretos (...). Ressalta ainda que Planificacin,
como una nueva etapa del proceso social de pensamiento y accin, se establece en la
medida en que se limita cada vez ms por ingerencias reguladoras el antes enorme
de la competencia social y la selecin que ella implica, y que las fuerzas que ah
gobiernan son sometidas a un control consciente. (MANNHEIM, 1958, p. 108).

Isso nos mostra o planejamento assumindo um carter mais coletivo, passando a

sinnimo de ordenao, regulamentao e direo das atividades produtivas conscientemente
premeditadas para uma determinada finalidade no tempo e no espao mais amplos.
Conseqentemente, a anlise do planejamento perpassa pela socializao do capital e/ou
economia, ou seja, do prprio sistema que o gerou e ainda por um dos atores responsveis
pela expanso do capitalismo e da tcnica que lhe deu suporte - o Estado.
Castoriadis (1986), faz uma ponte entre desenvolvimento, racionalidade e economia,
observando que so basicamente esses trs elementos que vm norteando as concepes
fundamentais que conformam o pensamento do mundo ocidental. O termo desenvolvimento,
em sua viso, passou a ser sinnimo de progresso e/ou crescimento a partir do momento em
que se percebeu que tais elementos no se consubstanciavam em

virtualidades intrnsecas, inerentes a todas as sociedades humanas, cuja efetivao

(realizao) se pudesse considerar como inevitvel, mas, propriedades especficas dotadas de um valor positivo - das sociedades ocidentais. Estas foram
consideradas, ento, como sendo sociedades desenvolvidas. Entendendo-se com
isso que elas eram capazes de produzir um crescimento auto-sustentado; e o

83

problema parecia consistir unicamente nisto: conduzir as demais sociedades

famosa etapa de decolagem(CASTORIADIS, 1986, p. 40).

A partir destas constataes, passou-se a desenvolver um processo de importao de

mquinas e tcnicas para que os demais pases considerados no desenvolvidos pudessem
atingir caractersticas dos pases mais avanados. neste ambiente que tambm ganha
contornos mais arrojados a idia de um crescimento ilimitado da produo e das foras
produtivas [que passa a ser] de fato, o objetivo central da vida humana. (CASTORIADIS,
op. cit., p.144).
Para esse autor essa idia faz parte do imaginrio social18, representado por novos
valores, normas e atitudes que vo sendo estabelecidas no conjunto dos processos sociais.
Porm, o fato de no existir parmetros, no pensamento e nos conhecimento humanos, que
dem legitimidade para o processo de crescimento, buscam-se esses novos valores e
procedimentos por via da razo humana. justamente desta racionalidade humana que ganha
legitimidade o clculo matemtico manifestando-se na aplicao racional da cincia
industria (...), bem como da industria cincia. O fato de no existir limites nem para o saber
nem para o poder so fatores suficientemente fortes para no se atingir um ponto fixo de
referncia para nosso desenvolvimento, ou melhor

um estado definido e definitivo a atingir; mas esse desenvolvimento um

movimento com uma direo fixa e, bem entendido, esse prprio movimento pode
ser medido sobre um eixo no qual nos ocupamos, a cada instante, uma abscissa de
valor crescente. Em suma, o movimento se dirige para o cada vez mais; mais
mercadorias, mais anos de vida, mais casas decimais nos valores numricos das
constantes universas, mais publicaes cientficas (...). (CASTORIADIS, 1986, p.
145).

A vinculao com a racionalidade, para o mesmo autor, torna-se uma fico visto a
economia fornecer, aparentemente, a possibilidade de matematizao, de mensurabilidade
18

Para uma explicao mais consistente do que Castoriadis chama de uma nova idia, ou seja, do crescimento
ilimitado, ele discorre sobre a significao imaginria social dos atores sobre o assunto p.145/147. Entretanto,
para efeito deste trabalho no me deterei na discusso a respeito deste conceito.

84

para os agentes do processo do crescimento ilimitado e foi justamente com essas perspectivas
que os Estados nacionais passaram a planejar seu crescimento. Entretanto, para efeitos desse
crescimento s tem sido levado em considerao os clculos matemticos, normalmente o

tempo s levado em conta pela economia poltica medida que pode ser tratado
como no-tempo, como medium neutro e homogneo. Uma economia em expanso
implica a existncia do investimento (lquido), e o investimento est intimamente
ligado ao tempo, j que, no investimento, o passado, o presente e o futuro so postos
em relao (...) as decises relativas ao investimento jamais podem ser racionais,
exceto em nvel de empresa e com condio de nos atermos a uma perspectiva
bastante estreita.(CASTORIADIS, 1986, p. 150).

Essa anlise realizada em funo do autor considerar que no se conhece de fato a

realidade, bem como as incertezas do futuro. Isto compreende uma barreira para se tomar
decises e conseqentemente para se prever a quantidade necessria de investimentos. Por
outro lado, constata que a teoria clssica que defendia o fator equilbrio entre a oferta e a
procura, tambm no fator verdadeiramente exato, uma vez que tambm no se tm
parmetros para se avaliar qual seria a taxa de crescimento da economia. Assim torna-se
impossvel buscar a taxa correta para o crescimento. Enfim, Castoriadis coloca em questo a
ideologia do crescimento, particularmente a lgica seguida pelos Estados nacionais que
buscam esse crescimento a partir da racionalidade, ou seja, do instrumento do planejamento.
A figura do Estado, nessa difuso da tcnica do planejamento como um instrumento
do desenvolvimento, de fundamental importncia visto o mesmo ter assumido a funo de
agente socializador, principalmente no sculo XX, fazendo do planejamento seu principal
instrumento.
Podemos afirmar que a tcnica do planejamento tornou-se importante no contexto do
estado capitalista por esse estado expressar as contradies que caracterizam o modo de
produo no qual as relaes entre as foras produtivas e as relaes de produo passam por
uma reestruturao, ou seja, passam por

85

transformaes estruturais fundamentais do prprio modo de produo. Trata-se da

passagem de formas privadas para formas cada vez mais socializadas de
explorao capitalista, tentativas de adaptao do MPC [modo de produo
capitalista] a necessria socializao do processo de produo: sociedade por aes,
sociedades de crdito, etc (...) que ultrapassa o carter privado da propriedade
capitalista concentrada, no caso, num punhado de acionistas. (LOJIKINE, 1977, p.
93).

O Estado colocado como pea fundamental na extenso desse processo de produo

uma vez que a caracterstica principal desse momento a expanso do modelo produtivo,
passando da produo de um ramo industrial para a regulao do conjunto da sociedade pelo
representante oficial da sociedade.
A interveno estatal aparece a como a forma mais acabada de socializao do capital
e isso se configura na expanso desse capital para o nvel mundial, ou seja, a mundializao
do capital em sua fase monopolista. Nas palavras do Lojikne, essa interveno est
intimamente ligada a uma fase do capitalismo a sua forma mais desenvolvida da socializao
capitalista depois da sociedade por aes e do monoplio. O Estado insere-se como
socializador e continuador do processo de socializao. Isto significa que ele assuma uma
determinada funo dentro de uma determinada fase do sistema de produo capitalista.
Toda essa anlise interna do estado tem sentido a partir da afirmao de que esse
agente da sociedade - o Estado - tem um papel preponderante para com a exportao do
capital e com sua socializao. Ele aparece, portanto, como um agente regulador do capital e
sua expanso em uma determinada fase, mais precisamente no auge do capital financeiro,
efetiva uma maior comunicao entre todas as naes.
Como agente socializador do capital, o Estado criou a necessidade de uma ao
planificada, passando ento a preocupar-se com atividades econmicas de longo prazo,
utilizando-se de uma tcnica de iniciativa do governo do leste europeu.
Nicos Poulantzas (1978), dentro de uma perspectiva terica do capitalismo
monopolista, definiu o Estado em sua fase monopolista realizando uma discusso a respeito
do seu conceito mais ampliado, o qual representa os interesses do grupo que detm o poder

86

poltico e econmico agindo assim como o principal organizador dos grupos. Ele representa e
organiza os interesses do bloco no poder no sentido de compatibilizar ou equilibrar classes
e fraes de classes, representa neste caso a organizao poltica dos diversos atores sociais
em seus mais variados interesses.
Sendo o principal agente socializador do capital, bem como organizador das classes e
fraes de classes, o Estado passa a ser o principal agente do sistema e cria seus mecanismos
prprios para a difuso dos meios de produo e para isto utiliza-se da tcnica do
planejamento como instrumento de desenvolvimento. O planejamento ento utilizado nos
pases do Terceiro Mundo como uma estratgia para a expanso capitalista e para o
desenvolvimento desses pases. Nesta expanso, a tcnica do planejamento, utilizada como
estratgia, passa a comportar aspectos ideolgicos e a ser vista como componente que levar
os pases do Terceiro Mundo ao desenvolvimento , isto , ao mesmo nvel dos pases
desenvolvidos.
Assim o tipo de planejamento em nvel mundial teve suas origens na necessidade
oriunda de toda uma problemtica econmica, em que a exigncia fundamental era a
determinao e controle dos objetivos macroeconmicos atravs de uma central de
planejamento, visando o controle integral da economia. Junto a essa idia central diversos
rgos estariam a sua disposio com a funo de elaborar planos de longa envergadura para
grandes perodos, tendo como eixo principal a reproduo do sistema.
O planejamento emplacou como um instrumento de ordenao, de regulao seletiva
do territrio, resultante de decises centralizadoras, mas com o processo de reestruturao
econmica adicionando democratizao da sociedade, gerou-se a exigncia de novas
atitudes e concepes no ato de se planejar. Incorporou-se assim, tarefa de planejar uma
nova concepo de governar, bem como o novo conceito de gesto territorial e ambiental e
municipal, configurando-se uma nova fase na histria da ordenao e reordenao

87

econmicas, sociais e espaciais, nas quais uma nova racionalidade tambm comea a ser
redesenhada.
Habermas (1987, p. 105) atribui racionalidade moderna (instrumental), mais
precisamente aos clssicos da modernidade a responsabilidade de construir todo um aparato
utpico que a modernidade no conseguiu cumprir. Isto porque traaram um mundo de
dignidade e felicidade que ainda no foi oferecido ao ser humano. Na realidade tais teorias
apresentaram a cincia, a tcnica e o planejamento como instrumentos promissores e seguros
para um verdadeiro controle da natureza e da sociedade. Por outro lado, criou-se expectativas
em torno de um homem maximizador19 idealizado sob valores da sociedade capitalista de
mercado.
Os esgotamentos dessas promessas no cumpridas foram abalados por acontecimentos
histricos, bem como, segundo Habermas (op. cit.) por evidncias massivas para o que
contribuiu o avano da

energia nuclear, a tecnologia de armamentos e o avano no espao, a pesquisa

gentica e a interveno da biotecnologia no comportamento humano, a elaborao
de informaes, o processamento de dados e os novos meios de comunicao so
tcnicas de conseqncias intrinsecamente ambivalentes.

A medida em que o processo produtivo e a tecnologia avanam, mais complexo se

torna o seu sistema de controle, e como tal, para Habermas mais provvel de se surgir efeitos
colaterais disfuncionais. Nesse contexto segundo o autor, percebe-se que as foras
produtivas vo se transformando cada vez mais em foras destrutivas e a capacidade de
planejamento transforma-se em potencial desagregador. (...)
Diante do desgaste das utopias e tambm do enfraquecimento das bases ideolgicas
que deram sustentao a construo do conceito de planejamento busca-se alternativas, tanto
com intuito de administrar e superar crises do sistema quanto de fazer frente aos efeitos
19

Obra citada p. 05 (Macpherson, 1978, p. 30).

88

colaterais. Assim, velhos conceitos explicativos so introduzidos, outros (re) inventados,

ante a um processo que globaliza cada vez mais o sistema produtivo. Tudo isso se traduz na
busca de instrumentos cada vez mais apropriados para o enfrentamento dos problemas sociais
e econmicos, principalmente aqueles que assolam as cidades por serem elas o espao da
produo e apropriao capitalista. Desta forma, e diante da fragilidade do planejamento na
era neoliberal, o conceito de gesto passa a obter um lugar bem mais privilegiado, tanto nas
discusses de cunho terico quanto nas aes e polticas de estado.

2.1.2 Algumas notas sobre a noo de gesto

Desde sua origem at o momento, o termo gesto tem comportado diferentes
significados, bem como contedos diversos, de acordo com os atores que o utilizam e com
seus respectivos objetivos. Comumente o conceito associado, desde a sua origem, a
gerenciamento ou administrao, mais especificamente ao campo da administrao
empresarial e aos mtodos de controle administrativo. Mais a partir de algumas dcadas, vem
sendo utilizado para designar estratgias tanto de governo, quanto de empresas, de atores
pblicos e de grupos ecolgicos. O termo gesto vem adquirindo cada vez mais o sentido
novo de governabilidade, ou seja, de um processo democrtico de governar que envolve
negociaes entre poderes pblicos e os diferentes atores sociais envolvidos nos processos
decisrios.
As mltiplas dimenses envolvendo o conceito de gesto podem ser encontradas tanto
na cincia da administrao, quanto na sociologia ou cincia poltica, no entanto, para efeito
de assuntos relativos s transformaes no mbito da gesto das cidades so importantes
algumas consideraes que demonstrem sua evoluo e como vem adquirindo status de
controle no processo de democratizao das administraes locais.

89

Na cincia da administrao utilizado para imprimir uma forma de racionalizar a

produtividade econmica e os avanos em relao a essa rea, relativos a avanos das teorias
de regulao econmica, mais precisamente ao taylorismo e fordismo. Assim a noo de
gesto compreende diversas tarefas, referentes ao processo decisrio dentro das empresas.
Foi a partir desse campo que surgiram as discusses sobre autogesto, configurada
numa ao mais elevada da direo dentro das empresas, tornando-se inclusive uma codireo visto os trabalhadores assumirem postos nos conselhos de direo, ultrapassando
apenas a participao como finalidades econmicas. Caracteriza-se no apenas como uma
simples participao, mas uma outra forma de fazer funcionar e administrar as empresas.
(GUILLERM e BOURDET,1976, p. 41). A forma de autogesto modifica a determinao
centralizadora das decises nas mos dos diretores de uma empresa, ampliando os espaos e
as possibilidades de ultrapassar o trabalho realizado mecanicamente no qual o operrio se
responsabiliza pelo processo produtivo.
Uma das contribuies mais profcuas sobre essa problemtica vem da cincia poltica
com Max Weber que discorreu sobre a racionalidade da gesto, denominada por Weber de
racionalidade formal, funcional ou substantiva. Para ele, o desenvolvimento desse conceito
nas cincias sociais est vinculado racionalidade industrial, adaptada para fins de expanso
do sistema capitalista de produo. Neste sentido, cabia ao pensador discutir a racionalidade
humana, basicamente, no sentido de ao humana desenvolvida por um membro de uma
sociedade especfica. A preocupao deste autor no se restringiu somente racionalidade
enquanto capacidade inerente ao ser humano de criar normas e critrios para a conduta
humana, ou seja, normas ticas, mas se estendeu analise da racionalidade da sociedade
capitalista, isto , da organizao dessa sociedade, enquanto um sistema de produo que
envolve relaes entre diversos atores com interesses e fins premeditados.

90

O objetivo fundamental de Max Weber era basicamente o de demonstrar a

especificidade da sociedade centrada numa economia de mercado organizada e administrada
por organizaes burocratizadas centradas em objetivos da acumulao capitalistas. Isto , na
organizao burocrtica desta sociedade industrial.20 Em seu livro Economia e Sociedade,
editado pela primeira vez em 1922, o autor empreendera esforos no sentido de determinar de
que forma a ao social consubstanciada e travada nesse tipo de sociedade. Portanto, seu
trabalho est intrinsecamente relacionado anlise realizada em torno da racionalidade da
sociedade capitalista, mais precisamente sobre a ao social que dela emana. Neste sentido,
Weber faz uma anlise da ao social afirmando que esta s pode ocorrer atravs da interrelao entre duas ou mais pessoas. Demonstra a maneira pela qual a ao humana tem sido
orientada e conclui que ela pode ser determinada de quatro maneiras: racional referente a
fins, de modo racional referente a valores, de modo afetivo e de modo tradicional.
(WEBER, 1991, p. 15).
A ao social referente ao modo afetivo e ao modo tradicional tem uma certa
aproximao visto serem as duas orientadas por um estado emocional ou costumes. A ao
racional determinada por valores est totalmente entrelaada com a intencionalidade, j a ao
social com relao a fins uma ao consciente voltada para um determinado objetivo, neste
caso, age racionalmente quem orienta sua ao calculando meios e fins para obter seus
objetivos. Toda ao social ocorre por um determinado motivo, ou melhor, por uma
intencionalidade a que o autor caracteriza de racionalidade funcional. Apoiado por essas

20

Um dos tericos que trabalhou a racionalidade foi Mannheim para ele La industrializacin creciente favorece
por fuerza slo la racionalidad funcional, es decir, la organizacin de las conductas de los mienbroas de una
Sociedade en ciertos terrenos. Pero no exige en igual medida la racionalid substancial, es decir, la facultad de
actuar en situaciones dadas con capactad de juicio a base de una propia inteligencia de las
conexiones(MANNHEIM, 1958, p. 44). Neste sentido, a ao do pensamento est inerente s duas formas de
raciocnio, tanto substancial quanto funcional, exigindo a capacidade de reflexo em ambas as atividades,
entretanto a racionalidade funcional se caracteriza por uma ao mais sistematizada do raciocnio em relao a
qualquer ato a ser desenvolvido pelo ser humano ao mesmo tempo que reduz a participao das aes a poucas
pessoas ou grupos na direo e controle da sociedade.

91

anlises e reflexes da sociedade capitalista e das aes burocrticas tpicas do sistema,

Weber trabalha o conceito de gesto, mais precisamente de gesto econmica.
A preocupao bsica de Weber era entender a economia como instrumento da gesto
para compreender de que forma as relaes econmicas se estabeleciam na sociedade, uma
vez que para ele todas as relaes tm algo a ver com a economia. Quando Weber se refere
economia normalmente emprega-a como uma necessidade ou um complexo de necessidade
e, por outro, uma reserva de meios e aes possveis para satisfaz-las, considerada escassa
pelos agentes tornando-se esta situao a causa de um comportamento especfico que a tem
em conta.(WEBER, 1991, p. 299). Entretanto, quando trata especificamente dos conceitos
relacionados gesto em um determinado perodo, que entendemos como tpico da sociedade
capitalista, delimita esse conceito como sendo economia a gesto econmica autocfala e
contnua, havendo empresa econmica quando, alm da continuidade, ela apresente a
organizao caracterstica de empresa.21.
Portanto, economia vem associada ao patrimnio num dado perodo em vista do
suprimento das necessidades. Esse patrimnio pode estar associado a uma ordem
administrativa que pode relacionar-se a uma empresa ou a qualquer tipo de associao
especfica do sistema capitalista com fins bem definidos de relaes e interesses entre os
participantes, assim a gesto s se realiza quando h bens e atores com poder o suficiente para
exercer o poder sobre tais bens. , portanto, este o sentido atribudo por Weber ao conceito de
gesto, como sinnimo de gesto econmica.
Essa ordem relaciona-se aos aspectos administrativos e articula-se a atividade do
planejamento, que por sua vez esto intimamente ligadas obteno de lucros. A gesto
econmica se realiza de fato quando h interesses racionalmente institudos e possui um
estatuto regulamentado, ou ordens impostas que justifiquem a dominao, isto , dominao

21

Idem, p.37.

92

no sentido de mando e obedincia. Essa forma de gesto, segundo Weber tpica da

sociedade ocidental e configura-se tendo em vista as medidas tpicas da gesto econmica
racional que so basicamente cinco:

distribuio planejada, entre o presente e o futuro (poupana), das utilidades com

cuja [sic] disponibilidade crem poder contar os agentes econmicos, por razes
quaisquer; distribuio planejada das utilidades disponveis entre as vrias
possibilidades de aplicao (...), abastecimento planejado - produo e obteno com aquelas utilidades das quais todos os meios para produzi-las ou obt-las se
encontram dentro do mbito dos poderes de disposio dos agentes econmicos;
aquisio planejada de um poder garantido de disposio - ou participao nesse
poder - sobre aquelas utilidades. (WEBER, 1991, p.42).

Com base nesse sentido atribudo ao conceito de gesto, associa-se a noo de poder e
deciso de forma organizada/planejada pelos agentes de acordo com seus interesses e
expectativas, mais basicamente, voltados para o processo produtivo e redistributivo que
desejam de alguma forma obter ganhos ou lucros. Weber utilizou o termo gesto econmica
dentro de um contexto mais amplo de anlise do sistema capitalista. Outros autores22
trabalharam a noo de racionalidade, contudo, entendo que a perspectiva weberiana a mais
profcua para trabalhar a gesto na administrao local. Isto , a gesto dos recursos pblicos
que permite entender a luta pela democratizao de tais recursos nas administraes locais.
A gesto econmica tendo em vista a escassez de recursos desejados, influncia o
comportamento dos indivduos para duas aes diferenciadas de grupos de interesses em
comum, levando-os a constituir associaes ou comunidades de gesto econmica. Assim a
gesto econmica, ora se realiza para satisfao de necessidades materiais, ora se realiza para
obteno de lucros.

22

Para Mannheim (1958) existe uma distino entre racionalidade substantiva e racionalidade funcional ou
estrutural. Ele Afirma que na racionalidade funcional as aes tiene que ser planeada mentalmente por alguien;
que tambin tiene que ser pensada durante su realizacin por quienes la llevan a cabo, siendo, por consiguiente,
ambas formas no ms que aspectos diferentes de la misma racionalidad (Mannheim, 1958, p.39). Acrescenta
ainda que o exerccio da razo substantiva na sociedade industrial reduzido e substitudo pela razo funcional
por uma parcela de agentes que tem como finalidade o clculo utilitarista, ou seja, a autorracionalizao atravs
da utilizao da tcnica, mais precisamente na sociedade industrial. Neste sentido afirma que esse tipo de
racionalizao surge necessariamente da organizao especifica da sociedade industrial.

93

Embora Weber (1991, p. 45) no se detenha na discusso do Estado e de suas funes

dentro da sociedade moderna, observa que ele caracteriza-se como uma associao
ordenadora pura, adquirindo sua autonomia e legitimidade a partir da gesto econmica das
unidades domsticas e empreendimentos individuais, limitando-se a regular formalmente, no
sentido de uma arbitragem, o cumprimento das obrigaes que provm dos atos da trocas
livremente pactuadas. Fica implcita a idia de que ele detm um papel preponderante na
regulao da ordem econmica capitalista e suas funes para com o desenvolvimento deste
sistema, confundindo-se como agente da economia, principalmente no seu perodo
monopolista, quando uma frao do capital tratou de expandir o capital industrial.
Contemporaneamente, a noo de gesto econmica ganha uma abrangncia cada vez
maior e comum a utilizao de conceitos como gesto territorial, urbana, ambiental, dentre
outras. Mas, o que mais relevante para as sociedades nas ltimas dcadas que esse
conceito vem ganhando um contedo poltico e no se restringe somente ao sentido
econmico nem gerencial. Diz respeito a uma maior participao e controle da sociedade civil
para com seus governantes, deslocando-se em direo maior democratizao das
informaes e do comando do processo de transformaes que ocorrem em consonncia com
as mudanas no mbito da economia mundial, com o bem estar das geraes atuais e futuras,
assim como com as exigncias de preservao dos recursos naturais e da justia social.
A discusso sobre gesto travada na sociedade contempornea, especialmente quando
trazida pela pauta dos atores organizados em movimentos, situa-se na perspectiva de uma
maior participao dos atores sociais na conduo das polticas pblicas. Tal mudana
proporcionada pelo avano do processo democrtico nas sociedades atuais e a minimizao
do estado como nico agente responsvel pela definio e implementao dessas polticas.
No Brasil, com o processo de redemocratizao, surgiram novos arranjos institucionais
e propostas novas de planejar e executar as polticas, principalmente nos municpios, com o

94

estabelecimento de critrios e leis que ampliaram a participao de todas as esferas

governamentais,

mais

precisamente

dos

Estados,

Municpios,

organizaes

no-

governamentais e grupos sociais diversos. a partir desse perodo que as esferas

governamentais comeam de fato a sinalizar a possibilidade da sociedade civil intervir na
deliberao das polticas de estado.
Neste novo contexto, verificou-se o surgimento de uma nova forma de interveno
governamental e de valorizao de algumas noes como cidadania, direitos e o
fortalecimento da cultura democrtica, o que se subtende a participao da sociedade civil na
gesto pblica. Segundo Keinert, nesse processo emergiu

a proposta de participao da sociedade civil na gesto pblica, especialmente no

sentido de se ampliar o controle da primeira sobre a segunda (...). Inicia-se um
movimento de reduo do tamanho do Estado, especialmente a partir das
privatizaes, embora proposies como descentralizao, envolvimento das
associaes da sociedade civil, fortalecimento da instncia local e de formas
alternativas de gesto - como parcerias pblico-privado - estejam na ordem do dia.
(KEINERT, 1994, p. 46).

Esta passagem nos d possibilidades de afirmar que gesto, especialmente a pblica,

deve possuir em seu contedo uma racionalidade democrtica. No Brasil a partir da dcada de
90, a questo da descentralizao23 do poder vem ganhando contornos mais flexveis, tanto

23

importante destacar que ao conceito de descentralizao cabe os mais variados debates. Tratando
especificamente de Brasil, ele ganha vigor aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, pois com ela
consolida-se, seno de fato mais de direito, maior autonomia aos municpios, visto os mesmos estarem a dcadas
subjugados aos interesses da Unio e dos Estados. A Constituio confere-lhes maior autonomia no sentido da
organizao poltico-administrativa, atravs das Leis Orgnicas, Planos Diretores e autonomia para legislar na
poltica financeira. Redistribuio de atribuies e de poderes implica que ao municpio fora delegado um papel
diferenciado daquele que preponderava no perodo do estado desenvolvimentista. Essa viso foi bastante
assimilada nos municpios da regio norte e amaznica pois fez fluir um debate anteriormente travado sobre o
significado do desenvolvimento na Amaznia e de seu ordenamento territorial. Por outro ngulo, evidencia-se
um aspecto positivo da descentralizao que o de reverter as tendncias globalizantes dos projetos de
planejamento mas que, por outro lado, colocam em xeque as reformas poltico-institucionais sem que haja meios
viveis para que o nvel local tenha condies poltica e financeira para assumir a gesto territorial e ambiental.
Para alguns crticos a descentralizao, instituda com a Constituio de 1988 no passou de uma
desconcentrao de funes para diminuir os gastos financeiros da Unio para com as polticas pblicas de
estado. Nesse sentido, a descentralizao s ser realizada a partir do momento em que houver repasse dos
recursos necessrios aos municpios e ainda, atravs da incorporao dos atores em todas as decises relativas s
polticas governamentais, em seus respectivos espaos de atuao. Para aprofundamento consultar Massolo
(1988) e Michel Roccard (1982).

95

nas esferas de governos estaduais e municipais quanto federal, em funo das presses dos
mais variados sujeitos sociais que reivindicam, constantemente e persistentemente, o
aprimoramento dos canais de participao que garantem a participao popular pela via da
democracia, ou seja, via uma participao efetiva e ativa na gesto pblica municipal.

2.2 AS TENDNCIAS DO PLANEJAMENTO E DA GESTO DAS CIDADES NAS

SOCIEDADES DEMOCRATICAS

medida que as relaes econmicas e polticas no final do sculo XX se alteravam,

tambm se modificava a forma de planejar e gerir recursos, especialmente nas sociedades em
que a democratizao do Estado era um fim a ser atingido. Mas fato, mesmo diante das
transformaes das sociedades, que alguma forma de planejamento e gesto sempre foi
necessria, s que, no mais a partir dos parmetros que davam sustentao s sociedades
industriais, e sim a uma sociedade globalizada. Por outro lado, importante perceber que ao
mesmo tempo em que as sociedades industriais ocidentais passavam por um grande processo
de desenvolvimento material, contraditoriamente a humanizao das relaes sociais deixava
a desejar, pois seu avano, ao contrrio do processo produtivo caminhou de forma lenta e
gradual.
Nesse intermdio de tempo aqueles que detinham o poder de comando, no que diz
respeito aos setores produtivos, os pensadores e idelogos defensores da sociedade de
mercado, preocupavam-se com duas questes: a maneira mais eficaz de explorao de
recursos e a ideal limitao do poder entre os produtores, tanto os detentores dos meios de
produo quanto os da fora de trabalho. Neste cenrio o fim que comandava todas as
relaes sociais durante o processo industrial, bem como o desenho organizacional e
institucional, se pautou numa racionalidade prescrita, segundo a lgica do sistema, incluindo
as tcnicas e instrumentos regulatrios, como o planejamento e gesto do processo produtivo.

96

As sociedades ao se desenvolverem engendraram dois processos, um espraiamento

muito grande do processo produtivo, atualmente denominado por globalizao e uma grande
concentrao de riqueza/poder. Surge assim, por dentro da configurao desse desenho
organizacional, a necessidade de redistribuir os papeis24 desempenhados por aqueles que
detinham o poder absoluto, tanto diante do processo produtivo quanto por dentro das
instituies estatais. Percebe-se que foi nesse ambiente que aos poucos foi se redesenhando e
redefinindo os lugares sociais, tanto que fica ntida a inteno daqueles que tm o poder nas
mos de fazer essa redistribuio, no devido a uma maior democratizao nas relaes entre
sociedade, Estado e mercado, e sim pela complexidade a que chegou a sociedade industrial e a
possibilidade de se perder o controle para os opositores do sistema.
O contexto de um mundo globalizado, bem como de avanos do estado neoliberal,
sugerem uma reflexo sobre os instrumentos do planejamento e da gesto localizados no
mbito do municpio, visto que ao questionar os governos tradicionais e o modelo de
planejamento tradicional, os adeptos do neoliberalismo conduziram uma reflexo voltada ao
papel que os governos locais devem desempenhar no contexto do capitalismo globalizado.
O resultado dessa investida capitalista para com os municpios, colocou-os em um
patamar diferenciado ao serem caracterizados como novos empreendedores pblicos. Como
proposta esse redimensionamento de papeis tem como princpio uma racionalidade
empresarial que busque lucros via servios pblicos, seja levantando recursos e investindo, s
ou em parceria, em negcios vultuosos - de forma a obter retorno lucrativo - seja mediante
cobrana de taxas, franquias, arrendamentos, estacionamentos, dentre vrios outros.
A lgica que move esse debate vem sendo aperfeioada por variados setores da
sociedade, especialmente aqueles que tm maior poder de publicisar novas idias, valores e
Para Lojkine (1995), um novo padro produtivo, tendo por referncia a ampliao das foras produtivas, bem
como novos padres de informao, levaram a sociedade contempornea a engendrar uma complexidade tal que
provocou mudanas na forma de organizao de empresas e Estado. A isto ele chama de revoluo
informacional.
24

97

experincias. Um bom exemplo pode ser encontrado em Osborne & Gaebler (1994, p. 272)
quando sustentam existir uma contradio entre processos societais na atualidade visto que,
no entendimento dos autores, ao mesmo tempo em que se percebe uma onda de revolues de
ordem tecnolgica, informacional, social e, at mesmo moral, sexual e epistemolgica,
convive-se com um sistema poltico arcaico. Sendo assim, necessrio que aconteam
tambm mudanas nesse setor justificadas textualmente em funo de que a tecnologia
poltica da era industrial no mais apropriada para a nova civilizao que se forma, pois
segundo os autores a poltica praticada obsoleta.
interessante a proposta de aperfeioamento de tal sistema, discutida no captulo 9
sob o ttulo de Governo descentralizado: da hierarquia participao e ao trabalho de
equipe. Comea usando uma epgrafe de um burocrata do departamento de saneamento de
New York para enfatizar que Nada substitui o conhecimento de um trabalhador [...]. S
conseguir liberar o potencial mximo dos seus empregados trabalhando com eles (...).
(OSBORNE & GAEBLER, op. cit. p. 273).
Significando que o aprimoramento da racionalidade poltica que se deseja perpassa
pelo aperfeioamento dos valores daqueles envolvidos diretamente com os setores que
conduzem os interesses em jogo, sintonizados a partir das demandas do sistema de produo e
acumulao de capital. O que lembra ligeiramente as preocupaes e esforos despendidos
pelos primeiros tericos utilitaristas como Jeremias Benthan e os Mill, James e Stuart25, para
com a criao de um modelo participativo, adaptado sociedade de mercado. Evidentemente
que na atualidade os argumentos no se sedimentam nos mesmos contedos dos conceitos de
necessidades e abundncia e nem para o aperfeioamento do sistema representativo.
Atualmente as questes so problematizadas atravs das necessidades e da escassez, o que

25

Obra citada, p. 43.

98

torna toda a sociedade responsvel pela preservao do sistema em curso, bem como a
transformao de administradores em empreendedores.
Osborne e Gaebler no esto preocupados com o controle das informaes mas em
reclamar a necessidade de tornar o sistema de tomada de decises mais gil, a partir da
descentralizao/distribuio de competncias para trabalhadores, bem como para
funcionrios pblicos. No vem problemas na socializao das informaes, ao contrrio,
para eles justamente a que se encontra a resoluo de todos os problemas do sistema e, para
ampliar sua eficcia preciso romper com o modelo de organizao anterior que tinha na
hierarquia o seu mais forte poder de controle e evidentemente de centralizao.
A inteno superar o ineficiente centro de decises rompendo com a
hierarquizao e assim distribuir o processo decisrio para todos os envolvidos, uma vez que
afirmam no existir mais lugar para o lento fluxo de informaes. A eficcia do mtodo
buscada em exemplos oriundos de empresas privadas, escolas, na atuao centralizada do
departamento de defesa dos Estados Unidos na Guerra do Vietn, dentre outros. Uma das
estratgias concebidas para fazer frente ao modelo centralizado o da administrao
participativa que se bem implementada, possibilitar uma maior produtividade, cooperao e
motivao de toda equipe de trabalho.
Exemplos de experincias bem sucedidas em municpios foram divulgados no livro de
Osborne & Gaebler (1994) Reinventando o governo26 onde os mesmos relatam uma srie de
experincias lucrativas no interior de cidades dos Estados Unidos, desde o ano de 1976,
demonstrando os lucros que as administraes locais obtiveram com arrecadao de impostos
e vendas de servios que antes eram de natureza pblica, ou seja, subsidiado pelo Estado.
26

Um dos autores do livro Gaebler trabalhou na Columbia, Maryland em um empreendimento denominado por
eles de cidade nova, construda por um grande empresrio chamado James Rouse, o mesmo idealizador de
Quincy Market, de Boston, bem como o Inner Harbor em Baltimore. De acordo com exposio dos autores
(1994) Columbia foi criada por uma organizao privada e foi atravs dessa experincia que Rouse, seu criador,
colocou em prtica vrias outras inexperincias empresariais para a soluo de problemas pblicos ( 216). Foi
a partir da participao do autor do livro que eles aprendera a colocar em prtica o poder de se orientar pelo
lucro (idem). As lies empreendedoras comearam a ser aperfeioadas sete anos mais tarde quando Gaebler
assumiu a administrao municipal de Visalia, nos Estados Unidos.

99

Apresentam as experincias legitimando ser bom o governo que consegue reverter situaes
de necessidades para uma condio econmica favorvel aps mudar a lgica administrativa.
A discusso localizada no mbito municipal compreensvel em funo do papel que
as cidades vem representando ultimamente, ou seja, como ator poltico e econmico nos
processos de desenvolvimento e ampliao do atual sistema produtivo.
Na realidade a cidade sempre ocupou um papel importante no sistema de produo
capitalista diz Lefevre (1999, p.49) em A cidade do capital, ao discutir a oposio entre
cidade e campo, observando que na atualidade cabe a cidade um papel histrico por aglutinar
populao, meios de produo, o capital, as necessidades e os prazeres. Logo, ela carece da
administrao, de polcia e impostos, dentre outros, bem como, deve ser organizada. Todas
essas necessidades, e outras que vo sendo criadas na dinmica da sociedade, advm da
expanso provocada pela via da urbanizao que acabou por concentrar nos espaos urbanos
tanto as foras produtivas quanto a foras de trabalho, ao mesmo tempo em que exclua
populaes inteiras do direito a propriedade e proporcionava a concentrao de poder poltico
e econmico em mos de pequenos grupos no interior destas cidades.
Para Jordi Borja (1996, p. 79-99), o sculo XX foi o sculo das cidades e o XXI ser
o sculo urbano em virtude de ser nesse mbito que o progresso econmico, o bem-estar e
a integrao cultural dos povos determinar-se-o, em grande parte, nas cidades. Borja resgata
o papel que a cidade vem assumindo na Europa, Estados Unidos e Amrica Latina posterior
crise de 70, demonstrando o quanto o espao local tem desempenhado papeis importantes
frente s crises econmicas e polticas. Frisa principalmente o esforo dos governos locais
junto a atores econmicos e sociais no mbito urbanos, os primeiros no sentido de atrair
investimentos e os segundos em promover a cidade.
As cidades passaram a exercer aes diferenciadas a partir da dcada de 70,
principalmente aps ter sido colocado em xeque o papel do Estado nacional com a poltica do

100

Wefare State, o que veio a validar os princpios do neoliberalismo e atenuar as funes dos
governos locais. Podemos acrescentar a o avano do processo de globalizao que acabou
ampliando e at mesmo universalizando os ideais neoliberais e atribuindo aos municpios uma
responsabilidade maior frente a seus territrios.
Se Osborne e Gaebler sistematizaram experincias que para eles so condutoras de
exemplos de gestes pblicas avanadas, Jordy Borja & Manuel Castells (1997, p. 22) no
livro Local y Global: La gestin de las ciudades em la era de la informacin, reconhecem
cientificamente a eficcia de tal inovao. Pois para eles as transformaes estruturais das
ltimas dcadas constituram um paradigma tecnolgico que eles tambm denominam de
informacional e representa uma linha divisria histrica to importante quanto la que
constituyo la revolucin industrial [...] centrada em las tenologas de informacin que
incluyen la microelectrnica, la informtica, las telecomunicaciones y tambin, aunque com
uma marcada especificidad, la ingeniera gentica.
Para os autores em questo esse contexto de mudanas envolve trs macros processos
inter-relacionados que so: a globalizao, a informatizao e uma generalizao da
urbanizao. Defendem que a generalizao da urbanizao propicia la construccin de una
relacin dinmica y creativa entre lo local y lo global. (BORJA & CASTELLS, 1997, p. 13).
Assim o local ganha uma importncia estratgica no novo sistema tcnico-econmico, pois
pode atuar em trs mbitos principais como na produtividade e competitividade econmica,
na integrao scio-cultural e na representao e gesto poltica.
De acordo com Borja (1996, p.89) para o governo local se tornar eficiente precisa
assumir o papel de promotor do desenvolvimento da cidade junto aos consumidores da cidade
de forma a criar condies propcias atuao dos agentes pblicos ou privados (via
planejamento, campanhas polticas, compensaes econmicas).

101

Defende nfase na cooperao pblico-privada, visto garantir aos governos das

cidades uma parceria entre governos de outras cidades para juntos desenvolverem um sistema
de cooperao com vistas ao enfretamento dos problemas relacionados a obras e servios
historicamente acumulados. A superao desses dficits requer iniciativa poltica, inovao
legal, financeira e consenso entre os cidados.
Na verdade Borja prope um receiturio sustentado em quatro temas interrelacionados visando instituir a cooperao pblico-privada na rea do desenvolvimento
econmico; a articulao com outras administraes; o patriotismo cvico e a inovao
poltico-administrativa com a finalidade de promover mecanismos de cooperao social e da
participao do cidado. O desenvolvimento favorece o progresso econmico garantindo aos
agentes externos uma imagem forte e positiva da cidade. Para que isso acontea
necessrio ofertar uma boa infra-estrutura e servios abrangendo as reas da economia,
comunicao, segurana, cultura, dentre outras.
As duas ltimas propostas vm mais no sentido da promoo interna do municpio,
com vistas a criar um sentimento de patriotismo ou pertencimento nos habitantes da
cidade gerando tambm a vontade coletiva de participao e de confiana e capacidade de
sonhar com um futuro da urbe, prope-se ao governo local apoiar obras e servios visveis,
seja de carter monumental ou simblico quanto aqueles voltados para a melhoria da
qualidade dos espaos pblicos e para o bem estar das pessoas. (BORJA, 1996, p.89). Sugere
ainda uma inovao poltico-administrativa com o intuito de criar variados mecanismos de
cooperao social e de participao do cidado.

2.2.1 Planejamento e gesto estratgico no contexto da globalizao

Culminando com as novas tendncias globalizadas e sua proposta de fazer do local o
lcus do processo de desenvolvimento encontra-se o planejamento estratgico, subsidiado

102

pela lgica de mercado e do desenvolvimento. No entanto, quando aplicado no contexto da

globalizao, adaptado racionalidade ou ideologia neoliberal. Dentre a diversidade de
tendncias algumas apresentam uma discusso acadmica demonstrando aspectos novos no
percurso do planejamento das cidades na atualidade, entretanto as novidades devem ser
analisadas a partir de experincias concretas e no somente como propostas que manifestam
um devir.
As experincias que vm dos pases desenvolvidos denominam-se empresariamento
urbano, mercadolgico ou numa verso americana, city marketing e ainda o modelo
elaborado na Amrica Latina denominado Estratgico que muitas vezes encontrado
acrescido

do

adjetivo

situacional

Planejamento

Estratgico

Situacional.

empresariamento urbano teve como experincia originaria a cidade de Baltimore, nos Estados
Unidos, entre as dcadas de 60 e 70, mas que, ganhou status de estratgico e tornou-se
referncia, particularmente a partir da dcada de 80, com a experincia de Barcelona27. Para
os crticos o modelo no passa de um instrumento para dar continuidade ao processo de
desenvolvimento capitalista, tendo, nesse modelo, a cidade como o lcus privilegiado e
inovador dessa experincia.
As contribuies de Harvey (2005)28 so fundamentais e nos chama ateno para o
fato de que o empreendedorismo resultante do papel da urbanizao na dinmica social e
que de fundamental importncia no perder de vista a conexo desses dois elementos com o
desenvolvimento econmico, visto esse nexo possibilitar a apreenso das mudanas radicais
proporcionadas pela reestruturao radical em andamento nas distribuies geogrficas da
atividade humana e na dinmica poltico-econmica do desenvolvimento geogrfico desigual
dos tempos mais recentes. (2005, p. 166). So portanto elementos essenciais, sem os quais

27

Cf. Uma estratgia fatal: a cultura nas novas gestes urbanas, de Odlia Arantes, In: A cidade do pensamento
nico: desmanchando consensos. Vozes, 2002, Petrpolis - RJ.
28
Publicado originalmente em Geografiska, edio de 1989.

103

no se tem a compreenso real de como a dinmica poltico-econmica interfere nos rumos e

decises governamentais nas cidades.
As mudanas em torno do papel dos governos das cidades, segundo Harvey, situam-se
na dcada de 80 e seu grande momento ilustrado por um acontecimento em Orleans, em
1985, ao se realizar uma reunio entre empresrios, formuladores de polticas e acadmicos de
sete pases com objetivos de refletir o papel dos governos nas administraes das cidades.
Desse encontro saiu um consenso de que os governos urbanos tinham de ser muito mais
inovadores e empreendedores, com disposio de explorar todos os tipos de possibilidades
para minorar sua calamitosa situao e, assim, assegurar um futuro melhor para suas
populaes. (Harvey, 2005, p. 166).
Harvey (1989) afirmou tambm que o empreendedorismo sustentado pela relao
pblico-privada e a parceria se realiza com o intuito de integrar interesses e atrair recursos
para tornar a cidade mais atrativa e competitiva entre elas. Com essa simbiose entre o pblico
e o privado as antigas reivindicaes de mbito local acabam sendo associadas s
necessidades de atrao de capital para o interior das cidades empreendedoras. Assim, a
parceria torna-se uma ao de natureza empresarial e o centro da gesto torna-se muito mais
voltada para a economia local, desviando-se dos interesses do territrio e os investimentos so
convergidos para polticas e obras pontuais, deixando para um segundo plano os problemas da
cidade de um modo geral.
O planejamento sob a lgica de mercado, segundo Souza (2002, p. 32), limita-se a
acompanhar as tendncias sinalizadas pelo prprio mercado, retirando assim a possibilidade
de controle e disciplinamento desse mesmo mercado como no planejamento regulatrio. Para
ele o modelo de planejamento mercadfilo serve para estimular a iniciativa privada,
oferecendo-lhe numerosas vantagens e regalias, de isenes tributarias a terrenos e infraestrutura subsidiados.

104

Se o planejamento baseado no empreendedorismo d nfase ao poder econmico o

PES tem sua centralidade no aspecto poltico, ou seja, visando a ampliao da participao e
subsidiado pelas teorias mais crticas, que defende uma relao diferenciada entre Estado e
sociedade. No cerne dessas proposies encontram-se a defesa aos princpios da democracia
que de certa forma tem embalado os conflitos de classe no sistema capitalista, possibilitando
ainda, em muitos casos, conquistas para as classes que esto distantes do poder econmico.
Ao criticar o planejamento normativo ou tradicional Carlos Matus29 considera que o
planejador encontra-se fora da realidade para a qual est planejando e defende que a tomada
de decises e as mudanas de direo de uma organizao devem estar primordialmente
articuladas com os interesses dos diversos atores includos no processo. Assim, critica a lgica
do planejamento tecnicista viabilizado pelo Estado no qual se produz planos e projetos de
cunho determinista.
Baseado nessa crtica, ele desenvolveu a metodologia do Planejamento Estratgico
Situacional (PES), um mtodo de gerenciar organizaes com dimenses estratgicas. Tratase de um processo de formao de consensos entre o governo e os atores sociais, com o
intuito de criar aes mais eficientes. um mtodo que no exclui o conflito, ao contrrio,
prope-se a intervir diretamente neles, buscando a soluo atravs da formao de consensos.
O planejamento situacional assim compreendido como um planejamento democrtico,
envolvendo situaes de conflito de graus e tipos diversos, no qual um ator nunca tem poderes
absolutos. O dilogo a ferramenta indicada para o enfrentamento do conflito, uma vez que,
atravs dele, os atores podem chegar a um consenso de quais estratgias devem ser realmente
seguidas por uma organizao.

29

Matus fez parte do governo de Salvador Allende no Chile, em 1970, atuando como Ministro do Planejamento.
A frente que elegeu Allende era de centro-esquerda, denominada Unidade Popular (UP) da qual Carlos Matus
era integrante. Em 1972 Matus publica o livro Estratgia de Planejamento onde lana a idia da dimenso
estratgica do planejamento enquanto processo formador de um consenso por parte do governo, e enquanto
formador de conscincia por parte da oposio. Cf. Aquino Custdio (www.socialtec.com.br).

105

O PES funciona como um instrumento para administrar visando promover a

integrao entre as foras estratgicas, estruturais, tecnolgicas, humanas, culturais e
polticas, na medida em que se prope a entender a histria da organizao e os diversos
pensamentos existentes, apreender as motivaes e aes possveis do oponente. Partindo da
tese de que os atores e sujeitos imbudos no processo devem figurar nos modelos de
planejamento Matus (1997, p. 227) ressalta que:

Os atores sociais so foras sociais e personalidades que controlam centros de poder.

Esses centros de poder tomam, muitas vezes, a forma de instituies. (...) Podemos
dizer que os atores sociais controlam os centros de poder, includos como centros de
poder os mesmos atores sociais.

A explicitao do entendimento e da percepo de cada ator levada em considerao

por conceber que a vivncia de cada um no processo de uma determinada instituio ou
situao, pode ser til para a ao do planejamento e, conseqentemente, na busca de
solues. Matus registra tratar-se de um mtodo de planejamento estratgico governamental,
claramente distinto do planejamento tradicional e do estratgico empresarial. Destaca que o
PES foi concebido como uma ferramenta a servio do dirigente poltico moderno, no governo
ou na oposio, o que permitir resgatar o valor prtico do planejamento.
Ao se planejar, segundo Matus, necessrio atentar para os elementos de mediao
entre o presente e o futuro, bem como as alternativas quando no h prognsticos e solues
vista, como reao rpida e eficaz diante das surpresas, mediao entre conhecimento e ao e
coerncia global nas aes parciais dos atores sociais.
Souza (2002, p. 138) admite que os modelos de planejamento mercadfilo e
estratgico tm se aproximado em algumas ocasies, no entanto, aponta um distanciamento
entre o planejamento de orientao estratgico situacional teorizado por Matus e o
planejamento estratgico mercadfilo. Para ele o que essas verses to dspares do
planejamento estratgico possuem em comum a explicitao da dimenso poltica do

106

planejamento [...] com o fito de tentar costurar alianas e/ou de promover uma visualizao
mais clara das ameaas, das potencialidades e dos obstculos.
O autor ressalta ainda que dimenso poltica tem sido enfocada de formas
diferenciadas. Quando no ambiente empresarial assume um modo acrtico, primando pelos
interesses capitalistas enquanto o planejamento em um ambiente crtico, mesmo o pblico,
preocupa-se em resgatar o clculo poltico no planejamento.
Embora os dois modelos de planejamento tragam implcita uma dimenso poltica, um
mais, outro menos, importante considerar que tanto um quanto o outro ultrapassam os
limites da racionalidade instrumental. O planejamento empresarial, que no deixa de ser
estratgico, como j foi frisado, traz em sua essncia o aspecto econmico e todo seu
instrumental est voltado para esse fim, isto , para a busca do lucro.
Mesmo apresentando uma dimenso poltica mais aguada, sustentada por regras
democrticas, o PES, quando visualizado no interior das instituies, revela uma funo
mediadora diante dos conflitos, uma vez que o Estado est associado noo de poder - na
teoria marxista, a qual denota de acordo com Poulantzas (1985), a capacidade que tem as
classes ou fraes de classe de conquistar seus interesses no interior do estado. Desta forma, o
poder est diretamente ligado s relaes sociais, evidenciadas pelas noes de conflitos que
se manifestam no seio do Estado, quando a sociedade civil por si s no consegue a resoluo
de suas problemticas.
Na realidade o ato de planejar e as prprias tcnicas do planejamento, quando se trata
de discutir a distribuio ou redistribuio de poder, por dentro das estruturas estatais, tem
contribudo muito pouco. A questo pode estar associada ao fato de no se colocar em pauta
qual a racionalidade que est permeando as decises que so tomadas no interior desse
processo, no qual, no caso do PES, o fim a mediao dos conflitos.

107

Gandin30 (2001, pp. 81-95) explica que as pessoas por estarem condenadas por sua
racionalidade acabam realizando algum tipo de planejamento, uma vez que tencionam
colocar suas idias em prtica, ou seja, mesmo que de forma no sistematizada elas analisam a
sua realidade e propem aes e atitudes para a sua transformao. Por conta disso especifica
trs etapas que esto necessariamente includas em qualquer ao que se pretenda divisar o
futuro, tais como: compreenso, diagnstico e deciso. Esses elementos so fixos da ao
humana do planejar, ressaltando que o que diferencia o planejar de uma ao para outra so os
contedos embutidos nos modelos, e, so justamente tais diferenas que vo dar um tom
diferenciado na escolha e utilizao de conceitos, modelos, tcnicas e instrumentos.
No Brasil podemos visualizar os movimentos sociais como portadores de uma
racionalidade distinta da racionalidade de mercado ao problematizar e publicizar as histricas
desigualdades sociais, degradao ambiental e de condies de vida, o que contribuiu para
que uma bandeira de luta fosse articulada de forma global em nvel nacional. Ao apontar as
mazelas da sociedade precipitou a sociedade a um processo de presses e reivindicaes,
evidenciando assim as fragilidades da poltica socioeconmica do pas exigindo um novo
modelo de polticas pblicas.
A coeso social e poltica, formada em torno dessa bandeira de luta, foram
responsveis para que na dcada de 80, mais precisamente em 1987, se encaminhasse uma
emenda popular pela Reforma Urbana para a Constituinte com reivindicaes da sociedade
brasileira. Para Grazia esse acontecimento tem uma importncia relevante e inovadora em
termos de Amrica Latina e talvez em termos de Terceiro Mundo (GRAZIA DE GRAZIA,
2003, p.53).

30

Para analisar o planejamento participativo Gandin discorre sobre mais dois modelos ou a seu modo,
ferramentas de interveno na realidade dentre elas a do planejamento estratgico e gesto e/ou gerenciamento
da qualidade total, ou seja, um instrumento especfico das empresas mas que no ser abordado para nossos fins.

108

O iderio da Reforma Urbana31 assentado nos princpios do direito cidade e

cidadania, gesto democrtica da cidade e funo social da cidade e propriedade, colocou
para debate um modo de ver e fazer a cidade que distribui os homens desigualmente no
espao e que subordina os direitos polticos, os direitos individuais, a cidadania a uma
racionalidade econmica32.
Esse conjunto de princpios, segundo Grazia (2003, p. 55) consegue arregimentar
questes que estavam sendo discutidas por diversos setores da sociedade e, portanto,
fundamentais para que se conhecesse a realidade urbana de cada ponto do pas, consolidada a
partir de um histrico de conflitos e diversidades prprias de cada lugar. Por outro lado, ao
colocar em evidncia e em pauta as necessidades, a partir de uma lgica estrutural justificada
no axioma da justia social, estabeleceu-se que cabe ao Estado assumir sua funo de
assegurar o direito cidade, bem como a igualdade de acesso a bens e servios assegurados
por esse estado, via implantao de instrumentos e mecanismos redistributivos.
Meio a esse debate questionava-se tambm o fato de no existir um instrumento que
fosse capaz de dar conta da realidade das cidades e, conseqentemente, deixara espao para o
surgimento de um mercado imobilirio especulativo, responsvel pelas desigualdades sociais
no mbito urbano. O que se buscava era um meio de consolidar instrumentos que
possibilitassem um maior controle social na cidade.
Um dos princpios fundamentais desse processo diz respeito funo social da cidade
e da propriedade, at hoje pouco enfrentado pelos agentes que dividem o poder e o espao das
cidades, pois vem questionar o regime da propriedade urbana, propondo instrumento que
regulamente o uso da cidade para interesse social e coletivo. Com os princpios fundadores do
iderio da reforma urbana possvel vislumbrar a compreenso de uma forma de gesto que

31

Cf. tambm Plano diretor, instrumento de reforma urbana. Grazia de Grazia (Org.). Rio de Janeiro, Fase,
1990.
32
Idem.

109

se afasta da trilogia da gesto sustentada na racionalidade econmica na qual o que se

pretende controlar recursos, administrar recursos e ampliar recursos.
Para Grazia de Grazia (2003, 53-69) a gesto democrtica deve ser pensada e
executada atravs
(...) do controle social e da participao da populao organizada como condio
para a conquista dos direitos, da cidadania, de novas polticas pblicas que
incorporem os excludos e de novas referncias para as cidades.
(...) necessrio que as cidades sejam reconhecidas na sua totalidade para repensar o
planejamento a partir da negociao entre a populao, os agentes que produzem e
se apropriam do espao urbano e os governos, objetivando aes para o conjunto da
sociedade.
(...) ltimo elemento (...) a referncia do fortalecimento dos sujeitos/atores sociais
e polticos como condio bsica para a construo de uma nova tica urbana,
contraria concepo de cidade submetida lgica do mercado que tem criado
historicamente uma desigualdade crescente acompanhada de todo as formas de
discriminao.

No bojo desse iderio encontra-se implcito a recusa das formas tradicionais de

planejamento e gesto e a sntese de uma proposta que vinha embalando a mobilizao da
sociedade civil h tempos. Podemos conferir que vrios instrumentos foram previstos na Carta
Constitucional de 88 e podem ser utilizados pelas administraes estaduais e municipais,
considerados obviamente avanados33. Nesse processo tem-se de fato um modelo de
planejamento e gesto subsidiados na lgica democrtica, Grazia de Grazia (2003, p. 65)
destaca que o planejamento que representou a racionalidade tecnocrata atualmente foi (...)
resgatado no Estatuto como instrumento importante para aproximar a populao dos
governantes no intuito de realizar uma gesto que modifique o nvel e qualidade de vida
urbana para o conjunto da populao.
Mesmo que at o momento os resultados das lutas urbanos no Brasil no tenham se
consolidado em rupturas e ganhos mais concretos, no que diz respeito redistribuio de
33

No captulo da constituio que trata da questo urbana foi priorizado o Plano Diretor para cidades com mais
de vinte mil (20.000) habitantes. Em 2001 foi aprovada a Lei do Estatuto da Cidade regularizando o
planejamento como instrumento de regularizao das cidades brasileiras. Nessa nova lei outros instrumentos
vieram a somar no sentido de planejar e gerir as cidades que tm em meta a democratizao, dentre eles
podemos citar conferencias, conselhos, audincias e consultas pblicas, plebiscito e referendum popular, o
oramento participativo e estudo sobre impactos de vizinhana.

110

recursos e poder - entre os diversos setores da sociedade - temos avanos em termos da

legislao brasileira, desde a Constituio Federal at a aprovao do Estatuto da Cidade em
2001. O estatuto que levou dez anos para ser aprovado, sugere para a sociedade civil,
organizada, em entidades populares, a necessidade de dar continuidade no processo de luta,
especialmente quelas que visam democratizao do estado.

2.3 O ORAMENTO PARTICIPATIVO: INOVAES NO PLANEJAMENTO E

GESTO DAS CIDADES

H algumas dcadas no Brasil as discusses de ordem tericas, aes prticas e

polticas relativas gesto administrativa local, somam-se preocupao com o oramento do
municpio, at ento uma caixa preta para os que no entendem de administrao pblica.
Com a ascenso do Partido dos Trabalhadores - PT - em governos municipais e
administraes consideradas democrticas, desde 1989, contedos e elementos novos vm
sendo adicionado aos debates sobre a temtica do planejamento e da gesto das cidades.
Experincias de gesto participativa iniciam-se ainda nos momentos de ditadura
poltica no pas, a partir da adio de novas prticas no interior de prefeituras municipais e
aes de setores organizados da sociedade civil, buscando superar obstculos e avanar na
relao do estado com a sociedade. Celso Daniel (1994, p. 23) afirma que desde a segunda
metade da dcada de 70 j podia se observar experincias inovadoras trazendo propostas de
participao popular em administraes municipais34. Em outro texto (1999, p. 183) o autor
destaca que as prticas iniciadas em 70 influenciaram o debate sobre governos locais,
observando que aconteceu em Diadema a primeira experincia petista com governos
municipais, mas na dcada de 90 que se d a multiplicao de governos locais
34

Destaca experincia como a de Lages-SC e Boa Esperana, bem como praticas iniciadas por movimentos
sociais como a dos Conselhos Populares de Sade na Zona Leste de so Paulo e dos conselhos populares de
oramento como os de Osasco e ainda as Assemblias do povo realizadas em Campinas.

111

democrticos e populares - sobretudo em cidades de grande e mdio porte - consolidando um

modelo de gesto comprometido com o fortalecimento da cidadania
Soares & Gondim (1998, p. 61) em Novos modelos de gesto: lies que vm do
poder local identificam as tendncias inovadoras constituio de novas relaes
polticas rumo ao reconhecimento de direitos cvicos e sociais contemporneos. Trs
ciclos so identificados a partir de 1985, quando ocorreram as primeiras eleies para as
prefeituras de capitais, aps o perodo de governo autoritrio.
Os autores argumentam que grandes cidades brasileiras como Fortaleza, Recife,
Santos e Porto Alegre, inauguraram o primeiro ciclo de um novo modelo de democracia
urbana no Brasil. Tais administraes, cada uma em seus respectivos contextos,
apresentaram propostas democratizantes propiciando contribuies para debates atravs de
experincias que valorizam a participao dos movimentos sociais na definio das polticas
locais; imprimem uma postura crtica e hegemnica, consolidando uma frente poltica
democrtica para fazer oposio ao autoritarismo de Estado. quando setores da esquerda
assumem que as organizaes da sociedade civil devem ultrapassar a forma de contestao
para assumir uma postura de negociao com setores governamentais, passando a combinar
reivindicaes com interlocuo direta com as agncias estatais o que sugere alteraes no
modelo de relacionamento entre governo e sociedade civil.
O segundo ciclo demarcado pelas eleies de 1988, quando o Partido dos
Trabalhadores (PT) assume algumas prefeituras em grandes e mdias cidades, e o discurso
da participao direta ganha maior radicalidade via proposta de incluso dos conselhos
populares deliberativos na gesto local. Segundo Soares & Gondim (1998, p. 67) essa fase
deu margem ao incio de importantes mudanas no discurso de governos eleitos pelos partidos
de esquerda, o que possibilitou o surgimento de um novo estilo de negociao trazendo

112

tona a questo do oramento municipal, o que passou a ser uma marca das administraes
inovadoras no poder local.
No denominado terceiro ciclo da inovao democrtica, reforada a prtica do
Oramento Participativo acrescido de conceitos como parceria e desenvolvimento econmico
local, combinando formas de participao semidireta na gesto (os conselhos setoriais) com
a parceria da iniciativa privada, ONGs e organizaes populares, no desenvolvimento de
projetos econmicos. (SOARES & GONDIM, 1998, p. 67).
O fortalecimento de experincias democrticas s se tornou possvel no Brasil com a
substituio do sistema de governo ditatorial por um democrtico. Esse fato bastante
relevante, uma vez que no perodo da ditadura as liberdades civis e polticas foram cerceadas.
As administraes locais de centro-esquerda e esquerda ao se posicionarem contra o projeto
autoritrio, buscando apoio e legitimidade da sociedade civil, conseguem reeditar o debate
sobre democracia, para alm das instncias especificas de debates polticos, ou seja, partidos
polticos e governos, o que contribui para espraiar e socializar, bem como associar dois temas
fundamentais como democracia e cidadania.
Nesse contexto foi possvel juntar as necessidades dos setores urbanos organizados em
busca de direitos sociais e necessidades das novas administraes de se legitimarem nos
governos, principalmente, pelo fato de situarem-se num perodo de instabilidade poltica do
pas e pertencerem a partidos oposicionista. Mas o importante, para esta anlise, que nesses
perodos, particularmente nos dois ltimos, ganhou notoriedade a discusso sobre oramento
municipal que passou a ser a marca registrada das administraes do Partido dos
Trabalhadores35 com os chamados Oramentos Participativos. Esta foi a grande inovao que
se sustenta at os momentos atuais dando suporte consolidao de fato de um novo modelo

35

O debate sobre oramento no prerrogativa apenas do Partido dos Trabalhadores - PT. Sua importncia se
justifica pelo fato das administraes do partido, em sua maioria, instituir o OP como instrumento de gesto
compartilhada com setores da sociedade civil.

113

de gesto nas cidades brasileiras e vem aos poucos sendo assimilado e colocado em prtica
por setores tanto da esquerda quanto da direita.
possvel constatar que a partir da as gestes locais tm estimulado o debate tanto
dos aspectos referentes ao tema da democracia representativa quanto da participao popular.
Lesbaupin (2000) ressalta a importncia das iniciativas que comearam a ocorrer a partir de
1985, com participao popular sob novas orientaes, no sentido de articular democracia
representativa com a democracia participativa, proporcionada pelo movimento de
descentralizao e de valorizao dos governos locais.
Em recente pesquisa apresentada pelo Frum Nacional de Participao Popular no
livro Experincias de Oramento Participativo no Brasil: perodo 1997-200036 foram
registradas cento e trs (103) experincias de Oramento Participativo em municpios
brasileiros, distribudos em dezoito (18) Estados e quatro (04) regies. Mas, apesar de contar
com um nmero bastante expressivo de experincias de OP, as que mais se destacaram at
ento foram as de Porto Alegre e Belo Horizonte.
A experincia de Porto Alegre tornou-se a mais conhecida e sistematizada no campo
da gesto democrtica na literatura especializada. Ela possibilitou a ampliao do debate a
respeito da gesto democrtica colocando situaes, destacando prticas que podem contribuir
para a ampliao da democracia e da luta pela conquista da cidadania, uma vez que vem
possibilitando a reviso dos critrios limitadores da participao popular na vida poltica, na
distribuio de poder poltico, bem como na redistribuio de recursos pblicos.
O Oramento Participativo foi uma dessas experincias que tiveram sua gnese ainda
em um perodo de luta contra o autoritarismo e de transio para a democracia. Nesse
contexto novos potenciais culturais de construo democrtica emergiram e novas prticas,
movimentos e instituies tornaram-se possveis, observa Avritez (2002, p. 17) ao analisar o

36

Cf. Ribeiro & Grazia, 2003.

114

recente modelo de Porto Alegre e Belo Horizonte e realizar uma crtica ao Estado defensor da
democracia formal, aquele que tem no voto o seu mais alto grau de validade, argumenta que
OP. permite gerar uma nova conscincia cidad.
O carter redistributivo do instrumento do OP realado por Boaventura (2000, p.
512), para quem a conquista de uma democracia distributiva sugere um processo que garanta
a tomada de deciso baseado em regras gerais e em critrios de justia distributiva,
discutidos e aprovados por rgos institucionais regulares de participao, nas quais as classes
populares tm representao majoritria. O OP garantindo participao, negociao e
redistribuio, na viso de Boaventura, conseguiu transformar a cultura poltica das
organizaes comunitrias, que passou de uma cultura do protesto e da confrontao para uma
cultura poltica do conflito e da negociao.
importante destacar que as experimentaes municipais tm trazido novas prticas
polticas possibilitando a participao popular na gesto de algumas pautas governamentais,
dentre elas, discutir e opinar sobre parte dos recursos oramentrios em mbito local. O
oramento participativo um desses novos instrumentos que suscita opinies bastante
favorveis e grandes expectativas nas administraes das cidades, uma vez que ele vem
introduzindo um sistema de co-gesto no processo decisrio do oramento municipal. Embora
o otimismo relativo aos avanos democrticos desse novo instrumento seja visvel,
necessrio resistir tendncia em aplicar critrios uniformes a processos desiguais e
complexos, da mesma forma que indispensvel reconhecer as profundas diferenas, em
termos scio-econmicos e polticos, entre as realidades locais recomendam Ana Clara
Torres & Grazia de Grazia. (2003, p. 18).
Conforme balano de Leonardo Avritzer (2003, p. 18), o debate terico sobre o OP no
Brasil, apesar de recente, tem levantado discusses importantes em pelo menos trs aspectos
para a reflexo da teoria democrtica. So elas, a relao travada entre sociedade civil e

115

democracia local, o desenho institucional e as questes relativas ao aprofundamento da

democracia. No que concerne ao primeiro debate o autor afirma que as discusses sobre OP
tm apontado para o rompimento com a tradio monogmica que vigorava entre
associaes de bairros e o Estado. O debate sobre o desenho institucional37 aponta para a
capacidade de criar instncias de deliberao e troca de argumentos, (...) materializadas em
um conjunto de regras, normas e leis capazes de dar sustentabilidade s praticas
participativas.
Quanto ao aprofundamento da democracia Avritzer (2003, p. 19), ressalta que o OP
suscitou debates em torno dos novos modelos de democracia atravs de varias concepes
analticas. Dentre elas vale ressaltar a proposio de Boaventura de Sousa Santos, que
interpreta o OP como uma concepo distributiva da democracia sustentado em trs
aspectos: ampliao da participao para todos os cidados; tal participao assentada numa
combinao de regras da democracia direta e da democracia representativa; e na distribuio
de recursos para investimento seguindo um mtodo que articula critrios gerais e tcnicos.
A segunda linha de discusso analisada por Avritzer (2003, p. 19) a de Zander
Navarro que concebe o OP enquanto uma concepo afirmativa de democracia
caracterizando-se como uma prtica que possibilita incluir grupos, antes excludos, das
mesmas capacidades e direitos que os demais grupos que possuem poder na diviso da
estrutura social do poder. Destaca tambm que nos trabalhos de Abers o OP aparece como
uma forma de reinveno da democracia local caracterizado pela criao de uma sinergia
entre Estado e sociedade civil, o que possibilitou o empoderamento da sociedade que se deu
num processo gradativo, bem como o aumento do controle das aes governamentais, por
parte daqueles que participam do processo de tomada de decises. Descreve ainda a
contribuio de Gret e Sintomer quando os mesmos, analisando a experincia de Porto
37

Avritzer utiliza o conceito de desenho institucional para refletir a capacidade das instituies em ampliar a
participao dos atores nos espaos institucionais.

116

Alegre, demonstram que o OP colocou em questo os trs poderes, criando assim um quarto
poder visto que so os cidados que assumem diretamente o processo de tomada de
decises.
Para Avritzer os elementos comuns s diversas anlises sugerem ter aumentado a
participao nas questes relativas s decises referentes distribuio de recursos
oramentrios; um aumento do acesso a recursos pblicos e direitos; um aumento da
capacidade de decidir e uma certa capacidade de determinar a regra do processo deliberativo.
(AVRITZER, 2003, p. 19).
A administrao pblica municipal em Belm, no governo do Partido dos
Trabalhadores (PT), entre 1997 a 2000, assumiu o compromisso de inaugurar uma forma de
gesto diferenciada dos governos anteriores. Ao priorizar o Oramento Participativo props
romper com a prtica histrica de centralizao das decises, situada em aes e
planejamentos estritamente burocrticos, bem como nos interesses polticos dos
administradores municipais. Martins (2000, p. 71) ao descrever o modelo implantado em
Belm afirma que o OP representou mais que uma forma de democratizao do governo ele
significou tambm uma forma de planejamento.
Ressalta, entretanto, que mesmo o OP sendo caracterizado como uma forma de
planejamento ele s conseguiu abranger aqueles aspectos sobre os quais a municipalidade
atua. Diante das limitaes do modelo passou a articular outras instncias que interferem no
desenvolvimento urbano, o que significa que durante dois perodos de governo houve a
preocupao de aperfeioar o modelo de planejamento e gesto da cidade, atravs de
mecanismos e adaptaes que foram sendo realizadas ao longo dos oito anos em que o PT
esteve administrando o municpio. O OP instalado na primeira gesto do PT em Belm, e o
Congresso, na segunda, sero objetos dos captulos quatro e cinco, respectivamente. Antes
porm, a seguir, ser apresentada a capital do Par em seu contexto amaznico.

117

CAPTULO III

DOS INTERESSES DO ESTADO INTERVENCIONISTA S FORMAS MAIS

DEMOCRTICAS DE GESTO E PLANEJAMENTO EM BELM

3.1 BREVE CARACTERIZAO DA CIDADE DE BELM E SUA POPULAO

Belm um municpio dividido pelas guas, uma vez que a ocupao do seu territrio
urbano se realizou entre rios e igaraps. O municpio possui 505,82 km2 dos quais 34,36 %
deles de rea continental e 65,64% de rea insular, constituda de 43 ilhas38. Grandes reas
esto abaixo da cota de 4 metros, sofrendo influncia das mars altas, apresentando assim
grandes dificuldades para o escoamento das guas da chuva, principalmente nas chamadas
baixadas de Belm.39
De acordo com dados disponibilizados pelo IBGE de 2000 e Banco de Dados da
Secretaria Municipal de Coordenao Geral do Planejamento e Gesto (SEGEP), o municpio
possui uma populao total de um milho, duzentos e oitenta e seiscentos e quatorze
habitantes. Desse total oito mil, duzentos e sessenta e oito na rea rural. Considerando a
populao da Regio Metropolitana de Belm - RMB40 (Belm, Ananindeua, Benevides,

38

A regio das ilhas constitui a rea rural da cidade com exceo da faixa litornea da Ilha de Mosqueiro com 22
mil hectares, a 32 km do centro de Belm, um dos principais pontos turstico e principal balnerio da cidade.
39
Para Saint-Clair Trindade (1997, p. 22) As baixadas existentes em Belm so reas inundadas ou sujeitas s
inundaes - decorrentes, em especial, dos efeitos das mars - e ficaram conhecidas, principalmente a partir da
dcada de 60, por serem espaos de moradia das camadas sociais de baixo poder aquisitivo.
40
De acordo com a lei nacional de regies metropolitanas de 1973 foi criada a Regio Metropolitana com duas
cidades: Belm e Ananindeua. Atravs de uma lei complementar em 1995 incorporou-se rea metropolitana os
municpios de Benevides, Marituba e Santa Brbara do Par sendo que os dois ltimos foram desmembrados de
Benevides, o primeiro em 1995 e o segundo em 1997, respectivamente.

118

Marituba e Santa Brbara) esse nmero aumenta para um milho, setecentos e noventa e cinco
e quinhentos e trinta e seis pessoas.
Para facilitar a administrao municipal, Belm foi dividida em oito distritos,
conforme Lei n 0 7.682 publicada no Dirio Oficial do Municpio em janeiro de 1994, como
mostra a Tabela 01. Esse quadro demonstra que em Belm existe uma baixa densidade
populacional na maior parte de seus distritos mas a concentrao da populao ocorre com
mais intensidade nos distritos do Dagua, Dasac e Dabel que so justamente aqueles no
entorno do centro da cidade onde os conflitos so mais acirrados. Assunto a ser abordado no
decorrer deste captulo.

Tabela 01 - Diviso poltico-administrativa de Belm e distribuio populacional.

DISTRITOS
0

1
20
30
40
50
60
70
80

Distrito Administrativo *
Distrito Administrativo
Distrito Administrativo
Distrito Administrativo
Distrito Administrativo
Distrito Administrativo
Distrito Administrativo
Distrito Administrativo

DENOMINAO

SIGLA

POPULAO

Mosqueiro
Outeiro
Icoaraci
Bengu
Entroncamento
Sacramenta
Belm (Centro)
Guam

DAMOS
DAOUT
DAICO
DABEN
DAENT
DASAC
DABEL
DAGUA

27.896 hab. **
26.225 hab.
133.150
237.303
116.561
249.370
140.574
349.535

2,2
2,0
10,4
18,5
9,1
19,5
18,5
27,3

Fonte: * Companhia de Desenvolvimento de reas Metropolitanas - CODEM

** Secretaria de Gesto e Planejamento - SEGEP

importante destacar tambm que esse ndice populacional fixou-se nas reas mais
centrais por conta da indisponibilidade de servios de infra-estrutura em todos os distritos e
ainda pelo excesso de reas institucionais que entrecortam os bairros. Embora os dados
quantitativos apontem para um ndice baixo de densidade preciso reconhecer que a cidade
no estava preparada para acolher um nmero to grande de habitantes. No grfico abaixo
possvel verificar que de 1950 a 2000 Belm teve um crescimento populacional de mais de
um milho de habitantes.

119

1.244.689

1.280.614

933.287

633.374

387.565
254.494

1950

1960

1970

1980

1991

2000

Grfico 01 - Evoluo da populao de Belm (1950 -2000)

Fonte: IBGE - Censos Demogrficos - 1950/2000

Um aspecto importante relativo ao crescimento da populao de Belm, diz respeito

distribuio populacional entre as reas rural e urbana. Se no espao urbano ocorre um
aumento progressivo da populao, se verifica o contrrio nas reas rurais. Isso pode ser
confirmado com os dados de 1991 a 2000 do IBGE que apontam o aumento do percentual de
domiclios urbanos de 68,2% para 99,4%, ao passo que o rural tem uma queda em seu
percentual de 31,8% em 1991 para 0,66% em 2000.

Tabela 02 - Evoluo da populao rural e urbana residente no municpio de Belm por situao de
domiclio entre 1991/2000.
BELM DO PAR
Situao do Domiclio
Urbana
Rural
Total Belm

POPULAO
1 991
849.187
395.502
1.244.689

Fonte: IBGE, Censos Demogrficos 1991 e 2000.

%
68,2
31,8
100,00

2 000
1.272.354
8.260
1.280.614

%
99,4
0,66
100,00

120

Os dados da densidade demogrfica de Belm juntamente com a distribuio da

populao entre rurais e urbanas revelam que o nvel de urbanizao do municpio elevado,
contrariando a viso predominante de que as reas amaznicas permanecem tipicamente
rurais. Embora seja predominantemente urbana, deve-se levar em considerao que a
migrao do campo para a cidade um fenmeno bastante recente da sua histria, com
vnculos estreitos s recentes intervenes, via polticas pblicas do governo federal no
Estado do Par e que teve conseqncias diretas na rea urbana, tanto em sua dimenso
populacional quanto em sua dimenso poltica administrativa.

3.2 BELM E O NOVO CONTEXTO POLTICO

Em 1997 Belm, capital do Par, passou a ser governada por um partido de esquerda,
o Partido dos Trabalhadores - PT que conseguiu se reeleger no pleito seguinte. O ano de 97
demarca o incio de experincias inovadoras, no que diz respeito administrao pblica da
cidade, assim como a ascenso de atores polticos e sociais que at ento estiveram ausentes
do poder decisrio da cidade.
No decorrer do primeiro mandato, o ndice de participao popular nas atividades do
Oramento Participativo foi dando saltos cumulativos, o que demonstra a crescente
importncia que esse instrumento adquiriu no mbito da cidade, em especial, no tocante
freqncia nos eventos realizados para definir as prioridades a serem executadas pela
administrao municipal.
No processo do Oramento Participativo deslanchado pela Prefeitura Municipal de
Belm em 1997 participaram cerca de 15 mil pessoas. Em 1998 esse nmero aumentou para
25 mil pessoas e em 1999 ultrapassou a casa dos 50 mil. No ano de 2000 o OP conseguiu

121

mobilizar cerca de 150 mil pessoas que somados com os participantes dos anos anteriores
perfazem 240 mil pessoas no final do primeiro mandado (SEGEP - CRC).

ANO

N DE PARTICIPANTES

1997
1998
1999
2000

15.000
25.000
50.000
150.000

Quadro 01 - Nmeros de participantes no OP / Belm (1997-2000)

Fonte : SEGEP/CRC; FASE e Martins (2000)

Dada essa expressiva participao popular e os mecanismos criados pela Prefeitura

para favorecer essa participao, o OP de Belm ganhou destaque nacional e internacional
como uma das nove melhores experincias de OP no Brasil. Graas a isso a SEGEP foi
convidada, por outras prefeituras, para expor a metodologia adotada e receber um prmio do
Instituto Brasileiro de Administraes Municipais - IBAM e outro da Organizao das
Naes Unidas - ONU.
O resultado positivo da experincia do OP, de acordo com reportagem do jornal O
Liberal, despertou interesse aps a realizao de um seminrio internacional em novembro
de 1998 em Belm, onde reuniu representantes do Brasil Argentina, Uruguai e Venezuela. Foi
a partir da que a Prefeitura iniciou intercmbio com o escritrio brasileiro do Habitar, rgo
das Naes Unidas para o desenvolvimento urbano. A experincia ganhou destaque tambm
nos Estados Unidos, tanto que:

A biblioteca do Congresso dos Estados Unidos, a mais completa e mais consultada

biblioteca de todo o mundo, acaba de solicitar Coordenao de Relaes com a
Comunidade da Prefeitura Municipal de Belm todo o material informativo referente
ao Oramento Participativo. A Coordenao de Relaes com a Comunidade da
prefeitura estar atualizando regularmente as informaes sobre o Oramento
Participativo atravs do escritrio que a biblioteca Americana mantm no Rio de

122

Janeiro e que responsvel pela aquisio e catalogao das publicaes produzidas

no Brasil, Uruguai e Guianas para envi-las a Washington.41

Se a forma de governar com participao popular tornou-se alvo de interesse de

variados atores, em mbito nacional e internacional, fato tambm que a vitria do Partido
dos Trabalhadores causou alteraes de vulto polticos, ainda no contabilizados. Isso porque
quando se trata de questes polticas, Belm est inserida em um quadro regional e local
altamente complexo, em sua configurao histrica e poltica. Na realidade podemos falar de
um cenrio marcadamente conflituoso, visto Belm ter sido, e talvez ainda seja, pea
fundamental no jogo de interesses econmicos, rebatendo tais interesses na disputa partidria
de grupos e elites dirigentes.

3.2.1 O cenrio da mudana

Belm j fra conhecida como a Belle poque Amaznica pelo seu glamour nos
tempos de explorao da borracha na Amaznia. Tambm como Cidade das Mangueiras e a
cidade que tem hora certa para cair a chuva de todos os dias. Atualmente uma das capitais
que mais possui reas de ocupao, apresentando tambm um dos mais baixos ndices de
Desenvolvimento Humano - IDH.
Com as eleies municipais no final de 2004 Belm voltou novamente a ser governada
pelas antigas oligarquias do Par. Oligarquias polticas estas que aps a vitria do PT em
1996 uniu-se fortemente para retomar aquilo que lhes haviam retirado - o poder. Isto porque a
metrpole tem um papel fundamental de articulao poltica para tais lideranas, bem como
seu local de moradia. em Belm que se decidem os rumos do Estado do Par.
Para o jornalista Lcio Flvio Pinto, a vitria do Partido dos Trabalhadores em Belm
teve como palco a disputa de duas lideranas polticas de peso no Estado: Jader Barbalho e
41

Cf. O Liberal, Atualidades, Belm, domingo, 30 de maio de 1999.

Belm,1996.

41

Cf. Jornal pessoal, ano X, n 146 e 148.

123

Hlio Gueiros. Este era prefeito na poca e apoiava a candidatura de Ramiro Bentes do
Partido da Frente Liberal - PFL e o ento senador Jader Barbalho apoiava a candidata Elcione
Barbalho pelo Partido do Movimento Democrtico Brasileiro - PMDB.
Desde o incio da campanha, os candidatos acima citados, saram frente dos demais,
isto , detinham o favoritismo em meio opinio pblica. Edmilson Rodrigues do PT e
Cipriano Sabino do PPB estavam em terceiro e quarto lugares nessa lista, respectivamente.
O jornalista Lcio Flvio observou que o candidato da situao tinha na mquina
governamental seu mais forte aliado e que diretamente ou indiretamente usava os recursos
como de praxe nas campanhas situacionais. Durante a campanha o ento prefeito Hlio
Gueiros, usou de linguagem debochada, agressiva e desqualificada para desqualificar a
candidatura da candidata do PMDB, uma vez que tinha muito carisma junto populao
residentes nas baixadas de Belm. Jader Barbalho, por sua vez entrou na campanha
pessoalmente para exercer o direito de resposta, levando em considerao que seu oponente,
Hlio Gueiros utilizava-se de uma linguagem simples e rude, de fcil alcance para o
caboclo da Amaznia, a fim de degradar a imagem da famlia Barbalho.
O crescimento do Partido dos Trabalhadores e, sua conseqente vitria est assim
vinculada a uma campanha com trocas de acusaes mutuas pelos dois grupos polticos mais
fortes da regio, possibilitando inclusive que seu candidato, em vsperas de eleio, atingisse
um percentual de sete pontos de diferena para com o candidato da situao. A proposta da
campanha eleitoral do PT vinha justamente no sentido de combater as elites e realizar uma
inverso de prioridades para uma cidade que h 380 anos encontrava-se abandonada por
essa mesma elite poltica que se perpetuava no poder. Comprometeu-se com a instaurao de
uma poltica diferenciada onde a democracia participativa teria um valor estratgico no
contexto da gesto da cidade.

124

importante destacar que as conseqncias dessa vitria se fizeram sentir antes

mesmo que o prefeito Edmilson Rodrigues assumisse o governo, isso porque, no final de
1996, com o apoio de membros da Assemblia Legislativa

o governo estadual conseguiu aprovar a Lei Estadual n 0 6.014/96, publicada no

Dirio Oficial do Estado, de 30/12/96, estabelecendo novos ndices de participao
dos municpios paraenses no produto da arrecadao do ICMS. O oramento de
Belm para o exerccio de 1997, ainda aprovado na gesto de Helio Gueiros, e que
foi elaborado com base no ndice de 39,27% de participao no ICMS, foi
bruscamente reduzido, na vspera da posse do Edmilson Rodrigues. (...) O resultado
da sangria est expresso nos mais de R$ 340 milhes que a cidade de Belm ter
perdido, at o final de 200342.

Tal medida resultou numa das maiores perdas, tanto para a cidade de Belm quanto
para o partido, visto a reduo financeira ter, em grande parte, afetado a concretizao de
muitos compromissos assumidos pelos petistas em sua plataforma de governo, ainda na
poca de campanha e no processo inicial do OP.
O contexto poltico elitista que configura os meandros da poltica paraense teve uma
formao slida em todo o Estado do Par. A disputa em torno da prefeitura de Belm
passou a ser fundamental para os grupos, em funo dos acordos polticos que se fizeram
durante o perodo militar de interveno na Amaznia, via principalmente, os Grandes
Projetos da Amaznia.
justamente essa herana poltica que diferencia Belm das demais cidades
governadas pelo Partido dos Trabalhadores, fazendo com que as lideranas polticas
consolidadas invistam maciamente pela continuidade no poder visando o controle das
principais agncias governamentais dessa cidade.

42

Cf. Folheto informativo distribudo pela prefeitura nos eventos do Congresso da Cidade em 2003. Em anexo.

125

3.3 BELM NO CONTEXTO AMAZNICO

Investigar possveis formas alternativas de administrao e gesto, pautadas por novos

princpios polticos em uma cidade da Amaznia requer uma breve retrospectiva de como tem
sido a correlao de foras no tocante ao processo decisrio nesta regio. Uma primeira
observao a ser feita que nas ltimas dcadas a cultura da diviso de poder poltico tem
oscilado em funo de interesses de grupos nacionais e regionais, bem como internacionais,
alheios s necessidades das populaes carentes que normalmente mantm-se ausentes das
estruturas de poder.
Na realidade essa populao historicamente excluda, foi chamada a contribuir nos
processos democrticos representativos a partir das eleies de 1982, com a ascenso dos
partidos de oposio disputa eleitoral para governo do Estado. Isso porque a regio
amaznica, desde sua origem vem atendendo interesses, primeiramente de atores ligados aos
ciclos de desenvolvimento proporcionados pela exportao de produtos extrativista e, no ps64, aqueles interesses oriundos das grandes transformaes de ordem econmica e poltica,
devido incorporao da regio nos planos do governo federal como rea de expanso
madeireira, agropecuria e explorao de recursos minerais.
No ps - 64 o governo federal criou uma infra-estrutura institucional, substituindo a
Superintendncia do Plano de Valorizao da Amaznia - SPVEA por outro rgo de
desenvolvimento regional, mais precisamente a Superintendncia de Desenvolvimento da
Amaznia - SUDAM. No entanto a criao da SUDAM e a delimitao de seus objetivos no
foram suficientes para alavancar o processo de desenvolvimento. No entanto as estratgias
militares de integrao vo se consolidar, mesmo atravs do signo da Doutrina de Segurana
Nacional, com a instituio da Operao Amaznica, lanada em 1966 pelo ento
presidente Castelo Branco, atravs de planos e programas como o Plano de Integrao

126

Nacional - PIN e o Programa de Redistribuio de Terras e de Estmulo Agroindstria do

Norte e do Nordeste - PROTERRA.
Em 1975, o governo federal, dando continuidade ao projeto desenvolvimentista na
regio, lana o II Plano de Desenvolvimento da Amaznia PDA, que estabelecia e colocava
como prioridade a explorao dos recursos minerais da regio amaznica e os instrumentos
necessrios para viabiliz-los. Prioriza-se o Programa de Plos Agropecurios e
Agrominerais - POLAMAZNIA43, objetivando o aproveitamento das potencialidades
agropecurias, agroindustrial, madeireiras e particularmente minerais, explicitando claramente
o redirecionamento da poltica de ocupao da Amaznia, agora com nfase para esse
aproveitamento atravs de bases empresariais.
Um marco desse perodo foi o Projeto Ferro da Companhia Vale do Rio Doce,
implantado entre 1980 e 1985. O Projeto Ferro um complexo que envolve mina-ferroviaporto, e deu origem ao Programa Grande Carajs - PGC. O PGC era um pacote creditcio e de
incentivos fiscais que inclua projetos voltados para o desenvolvimento da agricultura,
silvicultura, pecuria, explorao mineral e industrializao na Amaznia Oriental.
Quando os Grandes Projetos comearam a ser implantados, intensificou-se o fluxo
migratrio para Belm, que era o principal centro urbano da regio amaznica e tinha uma
localizao estratgica.
Esse resgate das aes governamentais voltadas para a regio amaznica serve para
ilustrar tambm o papel que o estado tem exercido na dinmica desenvolvimentista da regio,
conduzindo no s transformaes na economia e na estrutura fundiria, mas tambm, na
configurao dos centros urbanos visto que, a medida em que lana mo de recursos nacionais
e estrangeiros para integrar a regio aos centros nacionais e internacionais provoca mudanas
43

O POLAMAZONIA tinha como objetivo inicial desenvolver reas selecionadas em funo de suas
potencialidades produtivas, caracterizando-se como um programa de formao de infra-estrutura e reas
definidas a partir do seu potencial de gerar mais receitas para o pas atravs da explorao mineral e madeireira
(Malato, 1997, p. 24). Entre os plos minero-metalrgico da Amaznia Oriental deu-se destaque para o Carajs e
o de Trombetas.

127

substanciais no desenho da cidade, bem como uma configurao nova no circuito de poder
antes existente na regio.
Nas cidades da Amaznia e, principalmente em nossa rea de estudo - Belm do Par o crescimento urbano tem provocado srios conflitos para os atores sociais, visto que a partir
da dcada de 60, logo aps a abertura da rodovia Belm-Braslia, acentua-se o fluxo
migratrio das reas onde foram implantados os projetos de desenvolvimento. Os impactos
desse processo vo se fazer sentir nas baixadas que passam a ser ocupadas pela populao de
baixo poder aquisitivo. De acordo com Trindade (1997) so migrantes que procuram nestes
espaos uma soluo para o problema de moradia, bem como uma estratgia de sobrevivncia
na grande cidade.
A regio Metropolitana de Belm - RMB - no tinha infra-estrutura de servios de
saneamento e habitao, o que motivou muitos conflitos em torno das reas de ocupao e
terrenos desocupados, particularmente nos bairros perifricos, com isso a discusso fundiria
tornou-se importante no contexto da Amaznia urbana acirrando a luta pelo poder tanto
econmico, quanto poltico.
Ana Maria Daou nos traz uma contribuio interessante em seu livro A belle poque
amaznica.(2002), quando faz a distino entre as origens sociais dos membros das elites do
Par e do Amazonas. Afirma que a composio das elites tradicionais do Par44 era de
proprietrios de terras, os pecuaristas, e grandes comerciantes de origem portuguesa de quem
tambm descendiam muitos dos funcionrios pblicos e cuja permanncia no Gro - Par
remontava ao sculo XVIII. No Amazonas, inexistiam famlias tradicionalmente ligadas a

44

Embora o estreitamento das relaes entre a regio e metrpole advm da segunda metade do sculo XVII e
incio do XVIII, no final deste que a elite conhece de fato o seu progresso material atravs da explorao e
exportao da borracha, contribuindo para que essa elite tivesse acesso aos mais modernos produtos
industrializados da poca, garantindo assim, uma insero particular na dinmica das trocas matrias e
simblicas (...) a economia da borracha que facultou s elites das duas provncias (a do Amazonas e a do Gro Par) uma aproximao social e cultural com a Europa, j de muito cultivada (...). (DAOU, 2000, p. 21).
44
Marlia Emmi desenvolve uma anlise histrica minuciosa sobre a oligarquia da castanha na regio do Vale do

128

terra, pois se tratava de uma elite de formao recente, predominando os seguimentos

urbanos, de comerciantes e profissionais liberais. (DAOU, 2000, p. 09).
A fim de explicar o predomnio poltico de alguns setores, mais especificamente o
poder pessoal de grupos oligrquicos existente nessa regio no sculo XX, Emmi (1999, p.
78-105) trata as oligarquias dos castanhais no Par 45 como a elite que controlava o poder
poltico, econmico e social local, apresentando-se historicamente constitudo por grupos
familiares que em diferentes pocas revezaram-se no poder local. Para ela, entre 1920 e 1940
a dominao centrava-se nas mos de comerciantes da castanha, mas desse perodo em diante,
passou para as mos de fazendeiros exportadores de castanha. Tais famlias detinham
influncia tambm na poltica regional e exerciam uma certa rotatividade nos cargos polticos,
como por exemplo em Marab e dessa forma estavam constantemente no controle do governo
estadual.
Castro e Marn (1987) defendem a tese de que a nfase do governo militar na rea
amaznica criou condies para a modernizao das esferas administrativas e polticas via
uma racionalidade burocrtica, o que para as autoras teve como conseqncia um movimento
de centralizao de poder na esfera federal de governo. Tal movimento revela-se sob a
dinmica do enfraquecimento do poder local que antes era dirigido pelas oligarquias da
regio, mas que diante de uma ao autoritria orquestrada acaba por burocratizar as relaes
de poder atravs das grandes empresas privadas, deixando margem das decises tambm os
governos estaduais e municipais.
O processo de centralizao de poder na esfera federal retirou da oligarquia agrria
local parte de seu poder junto s cidades, configurando-se tambm na perda parcial de
autonomia dos governos estaduais e municipais, principalmente porque os Grandes Projetos
da Amaznia eram coordenados e implementados via governo federal com alguma
Tocantins em vrios artigos e no livro A Oligarquia do Tocantins e o Domnio dos Castanhais, onde demonstra
a ascenso e perda de influncia desta elite agrria que, tradicionalmente tem influenciado as decises polticas
no Estado do Par.

129

participao dos governos de Estado e nenhuma dos governos municipais. Devido criao
de rgos de grande porte para planejar o desenvolvimento da regio, como a extinta
SUDAM, estabeleceu-se um pacto entre as antigas oligarquias que detinham poder e o grupo
externo ligado aos grandes empreendimentos capitalistas.
Fernandes (1999), demonstra como esses segmentos absorveram grandes parcelas dos
recursos econmicos e conseqentemente passaram a fazer parte dos grupos que interferem
no poder poltico da regio, sugerindo a constituio de uma nova elite poltica, novos
donos de terras. A fora poltica desse grupo pode ser comprovada na atuao e no jogo de
presses no interior da Associao dos Empresrios da Amaznia - AEA46, influenciando as
decises relativas aos recursos liberados pela SUDAM.

A AEA como entidade patronal, funcionou essencialmente como interlocutora

privilegiada dos interesses dos empresrios frente s instncias estatais e, ao mesmo
tempo, como beneficiaria mxima das opes polticas oferecidas por estas
instncias. A AEA funcionava como se fosse o prprio poder pblico, haja vista a
sua capacidade de ingerncia no projeto de desenvolvimento econmico regional. A
associao participou da poltica de terras, garantiu a colonizao privada,
direcionou a construo de infra-estrutura e a implantao dos demais servios
pblicos, garantiu o maior volume de incentivos para seus associados, em comum
acordo com o governo. (FERNANDES, 1999, p. 93).

No mesmo estudo a autora revela que entre 1974 e 1975 segmentos sociais do Estado
de So Paulo foram os maiores beneficiados com os financiamentos dos incentivos fiscais da
SUDAM, absorvendo cerca de 46,9% do total de recursos disponibilizados nesse perodo.
Assim, Fernandes (1999) chama ateno para a interferncia desses novos grupos na estrutura
poltica da regio, observando que, embora a grande maioria do empresariado paulista no
46

Para Fernandes (1999, p.92) essa entidade foi criada pelos proprietrios de terra do Vale do Araguaia, mais
precisamente por empresrios da terra de Paragominas e Sudeste do Par, totalmente desarticulada das demais
entidades representativas de classe j existente. Isto pelo fato dos interesses das entidades ali constitudas, como
sindicatos e federao, no coincidirem com os interesses dos grupos pioneiros ou desbravadores da regio. Para
essa pesquisadora o interesse estava nos incentivos fiscais dos novos donos da terra. Ela foi criada a 25 de
maio de 1968 como a Associao dos Empresrios Agropecurios da Amaznia, que posteriormente, passou a
ser denominada de Associao dos Empresrios da Amaznia. Com sede em So Paulo, onde efetivamente se
concentram seus scios, a entidade, como o nome indica, tem sua base territorial na regio amaznica. Na
verdade, seus sociais so os empresrios paulistas que se estenderam para a Amaznia, na condio de
agropecuaristas.

130

fixara residncia na regio amaznica, seus representantes: administradores e gerentes

ascenderam ao poder poltico assumindo muitas das prefeituras, o que possibilitou que os
fazendeiros conseguissem ampliar a administrao de seus interesses, chegando at ao poder
pblico.
Na realidade houve resistncia de antigas oligarquias que haviam sido desalojadas em
1964, visto que, as expressivas lideranas polticas da poca foram afastadas ou tiveram
seus direitos polticos cassados, substitudos por outras fabricadas ao interior do movimento
militar. (CASTRO e MARN, 1987, p. 10).
interessante ressaltar que ao mesmo tempo em que o governo federal cerceava o
poder das oligarquias locais empenhava-se na defesa da centralizao do poder poltico, a fim
de deslanchar a modernizao econmica na Amaznia. Assim,

[...] o governo militar garante a preservao da grande propriedade, transformando

desta maneira o latifndio numa fora auxiliar da centralizao poltica. Os setores
mais claramente clientelsticos da grande propriedade territorial foram aqueles que
justamente ofereceram ditadura militar, de 1964 a 1985, a sua escassa base de
sustentao poltica. (MITSCHEIN, MIRANDA, PARAENSE, 1988, p. 21).

Enquanto a Amaznia se integrava ao processo desenvolvimentista do pas, as

contradies se faziam sentir por governantes, e os mais prejudicados eram os
administradores municipais e a populao, que buscavam no interior da prpria regio compor
alianas a fim de recuperar poderes econmicos e polticos. Para Castro e Marn (1982, p. 10)
os projetos que alijaram a participao regional das esferas de poder se fizeram com a
eficincia tecnocrtica capaz de provocar um imenso desgaste s populaes e ao meioambiente.
Diante desse quadro as prefeituras dessa regio arregimentavam suas foras para
administrar problemas locais, na maioria das vezes em reas de grandes empreendimentos que
no foram chamados a opinar no momento de sua implantao. Isto em funo das

131

contradies advindas com o projeto desenvolvimentista que acabou por acelerar o

crescimento demogrfico desordenado nas principais cidades e principalmente na capital do
Par.
Ao mesmo tempo em que se consolidava a proposta desenvolvimentista dos militares,
avanava tambm um movimento reativo - denominado por Castro e Marn como o
movimento de descentralizao poltica, que tornou possvel a incluso de diversos atores
ou agentes sociais, rurais e urbanos, organizados em movimentos e que anteriormente
estavam alijados do processo decisrio na dinmica da vida poltica da regio. Isto porque
para fazer frente a esses problemas que afetam as condies do campo e da cidade
desenvolve formas organizativas para pressionar as estruturas polticas ao nvel das agncias
estatais e privadas. (CASTRO E MARN, 1982, p. 11).
Temos uma nova configurao, em termos da luta pelo poder, que inicia sua busca no
Par atravs da composio de foras sociais e polticas em prol da democratizao das
relaes entre estado e sociedade. Ela comea a se estruturar e ter visibilidade na dcada de
70, envolvendo diversos setores, incluindo governantes, partidos polticos e sociedade civil.
A busca pela descentralizao poltica no foi um movimento particular nos
municpios da amaznica ou do Estado do Par. Essa arregimentao de foras foi
desencadeada em todo o Brasil, consolidando-se por todas as regies brasileiras e aos poucos
fortalecendo os governos locais, no que diz respeito a uma maior autonomia na gesto dos
municpios. Com a Constituio de 1988 comeou formalmente e juridicamente a se alterar a
organizao poltico-administrativa brasileira, envolvendo principalmente a questo da
autonomia na administrao, podendo inclusive, criar suas prprias leis. Movimento este que
interessou os principais atores que dividem o poder e recursos no interior das cidades.
Esse tema foi fundamental no processo de descentralizao no Brasil pelo fato de estar
organicamente vinculado a questo da arrecadao estatal e tinha por trs os setores e

132

grupos detentores da riqueza, que por sua vez, so grupos de apoio e de presso poltica para o
governo do Estado e da prefeitura. Castro e Marn (1987, p. 11). Nossas autoras esto se
referindo, na realidade, a grupos que alm de dar apoio detm o poder econmico e poltico
de forma a legitimar e dar sustentao queles que esto no poder governamental, sejam
governos de estado ou prefeitos municipais.
Isto explica, em parte, o porqu de em determinados momentos um grupo forte
politicamente conseguir influenciar nas decises polticas e econmicas. No Par alguns
grupos de peso econmico como a oligarquia agrria das castanhas da regio tocantina,
grandes empreiteiras ou ainda os setores da construo civil e imobilirio da capital j
apoiaram candidaturas de alguns polticos influentes na regio podendo incluir nesta lista os
grupos organizados da imprensa local que tem um poder bastante consistente, principalmente
em momentos de eleio.
O municpio de Belm h muito convivia com a presso oramentria, que em parte
foi resolvida, somente aps a Constituio de 1988. Mas o que importa para nossa
retrospectiva a influncia de alguns setores econmicos que s vezes nem esto diretamente
vinculados ao poder decisrio, mas tm sua parcela de contribuio nas decises finais.
importante neste momento chamar ateno para as aes que se desenvolveram em
Belm, tendo a rea urbana como pano de fundo, isto , o vis do planejamento urbano que
abriu espao e deu direo, naquele perodo, para o alinhamento de lutas sociais e polticas
dos setores, sejam governamentais ou no, a fim de discutirem a urbanizao do municpio
por conta das transformaes e do crescimento desordenado. Crescimento esse que se dera em
virtude de uma audaciosa poltica do governo federal para a regio, sem que as autoridades
locais participassem dessa interveno.
A urbanizao da cidade, tal como nos projetos de colonizao na Amaznia, traz
tona uma srie de questes e atores que at ento no haviam sido suscitados como o

133

problema fundirio, que move diversos interesses no interior do municpio. Dentre os atores
envolvidos no contexto da urbanizao da cidade encontram-se os empresrios do setor de
empreiteiras e imobilirias; o setor do planejamento urbano que na maior parte das cidades
brasileiras representa e trabalha em nome de uma elite local; e ainda, a populao de baixa
renda que no tem opo de escolha por no possuir recursos suficientes para suprir suas
necessidades de habitao nas cidades.
Maricato (2002, p. 124), ao discutir o planejamento urbano no Brasil considera que
no por falta de Planos Urbansticos que as cidades apresentam problemas, nem to pouco
devido m qualidade dos mesmos. Para ela porque o crescimento das cidades se faz ao
largo dos planos aprovados nas Cmaras Municipais, que seguem interesses tradicionais da
poltica local e grupos especficos ligados ao governo de planto. Chama ateno ainda para
o fato de que nas metrpoles alm dos grupos locais, o capital imobilirio e as empreiteiras
contam sempre na definio dos investimentos que no obedecem a nenhum plano explcito
Segundo Abelm (1989), em funo do aumento da populao do municpio de
Belm, considera que novas formas de ocupao do solo urbano se fizeram presentes tais
como: a utilizao de miolo dos quarteires criando assim um nmero maior de vilas e
passagens, aumentando evidentemente a densidade nos espaos de terras altas da cidade; a
ocupao de espaos alagados/encharcados permanentemente; e ainda, a rea do chamado
Cinturo Institucional47 comeou a ser atravessada pelas instalaes de novas indstrias e
conjuntos habitacionais.
Mesmo diante dessa nova configurao urbana em que a cidade adquiriu uma maior
densidade populacional e se expandiu em direo a BR 316 ou para o municpio de
Ananindeua, a infra-estrutura de servios continuava a ser concentrada na Primeira Lgua

47

Compreende as reas pertencentes ao Ministrio da Marinha, Exercito e Aeronutica, Faculdade de Cincias

Agrrias do Par - FCAP (atual Universidade Federal Rural da Amaznia), Universidade Federal do Par UFPA e outras instituies pblicas.

134

Patrimonial48, e nas terras mais altas o que concorreu para que a populao mais pobre
preferisse habitar prximo ao centro devido o problema de acessibilidade a esses servios e
ao custo dos transportes. (ABELM, 1989).
O setor de planejamento em Belm ocupou espao fundamental nesse perodo, e novos
rgos governamentais comearam a se estruturar em busca de recursos para a urbanizao e
drenagem para reas e bairros problemticos, principalmente nas reas alagadas e de
baixadas. Um rgo marcante neste contexto foi a Secretaria de Planejamento do Estado do
Par (SEP) criada em 1975, pois passou a exercer um papel importante juntamente com o
municpio em assuntos relativos a urbanizao da cidade, inclusive desenvolvendo projetos
em parceria.

[...] nessa estrutura orgnica o municpio recebia assistncia atravs de

coordenadorias que foram institudas com essa atribuio especfica. Dessa forma,
o municpio ganha pequeno espao. A prefeitura da capital foi o lcus de uma
srie de medidas de emergncia. De fato, o papel de liderana dessa prefeitura um
ponto de referncia para o conjunto do Estado. Esse movimento desembocou na
elaborao dos Planos Diretores Urbanos, em 1979. (CASTRO e MARN, 1987, P.
11).

relevante lembrar que a criao da SEP pelo Governo estadual, pode ter sido uma
conseqncia da criao das reas metropolitanas, mas fato que esses mesmos setores/atores
locais que interferiam no meio urbano, iniciaram um debate acerca da participao da
populao e isso ficou patente no I Seminrio de Avaliao dos Planos Diretores realizado em
Belm em 1979 onde se discutiu:

[...] sobre as estratgias bsicas: uma de concentrao no centro metropolitano atual,

e outra de desconcentrao, atravs da criao de subcentros metropolitanos. Na
oportunidade, era tema de discusso a participao da comunidade. Os elaboradores
do Plano indicavam esse caminho Reunir os moradores em associaes e
48

rea de terra de aproximadamente uma lgua (contada a partir do marco de fundao da cidade) doada em
1627 pelo Governo da Provncia do Maranho ao Conselho Municipal de Belm, ficando, a partir desse
momento, sob o Jus Domini do Governo do Municpio. O atual bairro do Marco constitui-se no limite dessa
Primeira Lgua. (TRINDADE, 1997, p.33).

135

reconhecer a representatividade dessas associaes constitui o elo de ligao do

governo com as classes menos favorecidas j que tais entidades geralmente se
localizam em bairros pobres e carentes [...] (CASTRO E MARN, 1987, p. 11).

A SEP, criada em perodo de governo militar, nos mostra uma articulao entre esferas
governamentais, e tambm uma pequena preocupao das autoridades, contrariando o sistema
ditatorial, em fazer um alinhamento de setores no sentido de encaminhar solues para o
grande problema urbano que j se evidenciava naquele perodo. Mas, se por um lado surgia a
preocupao de envolver a populao de alguma maneira nas discusses da coisa pblica, por
outro, a qualidade dessa participao ainda no entrara na pauta de discusso. Tal fato, depois
de analisado poder nos dar a dimenso da gravidade da problemtica urbana que se ampliava
pelo municpio de Belm no Par e como este fenmeno se tornou motivo de aglutinao de
foras polticas, bem como moeda de troca de favores clientelsticos entre lideranas
comunitrias e governo estadual e/ou municipal a partir da.
A criao da SEP vem como um desdobramento de um convnio49 estabelecido em
1973, atravs do Departamento Nacional de Obras e Saneamento - DNOS, a SUDAM e o
governo do Estado do Par com a finalidade de sanear as baixadas de Belm, trazendo como
justificativa para sua implementao os benefcios sociais para a populao que morava no
alagado. Como resultado, realizou-se apenas estudos e levantamentos das reas para
posteriormente escolher uma rea que serviria de piloto para os tcnicos em um projeto de
saneamento, embora no fosse o primeiro a ser realizado no municpio.
Segundo afirmaes de Abelm (1989, p. 46), em 1976 fora lanado uma Monografia
das Baixadas onde aparece explicitamente outras intenes que no apenas a de melhoria

49

Em 1976, como desdobramento desse convnio firmou-se um novo com a participao da Prefeitura
Municipal de Belm, tendo como representante a Companhia de Desenvolvimento e Administrao de rea
Metropolitana de Belm - CODEM. A equipe instituiu o Programa de Recuperao das Baixadas de Belm PRB no qual se inclua um programa de estudos Global sobre as baixadas e um projeto emergencial, o Plano
de Ao Imediata - PAI. Apenas o segundo fra executado com recursos j disponibilizados pelo DNOS no
canal de So Joaquim no UNA. O PAI previa inicialmente a remoo de 722 famlias para uma rea prxima, no
entanto, de acordo com estudos de Abelm (1989) antes das obras serem iniciadas j estava acertado que as
famlias no retornariam em virtude do investimento que seria realizado.

136

de condies de vida da populao, mas dentre elas as possibilidades imobilirias e

institucionais da rea. Deve-se considerar rea prioritria a que melhor condio de
rendimento apresentar; considerar ainda a propriedade da terra e a possibilidade de
utilizao comercial das reas recuperadas, de modo a cobrir os custos de recuperao e
implantao de infra-estrutura nas mesmas e; por fim, as potencialidades das reas [...] pela
capacidade de valorizao das mesmas.
Para Abelm as conseqncias desse convnio foram alm das questes relativas ao
saneamento das baixadas, propriamente dito. Ela afirma que se estabeleceram conflitos e
contradies entre as instituies que estavam envolvidas gerados por interesses polticos
divergentes, envolvendo duas lideranas locais; Alacid Nunes e Jarbas Passarinho. Como
resultado desse conflito verificou-se o adiamento do incio das obras e posteriormente, em
1978, a substituio de toda equipe, inclusive o afastamento do prefeito que naquele tempo
era nomeado.

3.4 A IMPORTNCIA DO MOVIMENTO POPULAR EM BELM

Uma das bandeiras de luta que levaram parte da populao pobre s ruas para protestar
e que possibilitou a organizao do movimento popular em Belm foram questes relativas
moradia e saneamento em reas de baixada. Na realidade, medida que o estado comeou a
se organizar e montar todo um aparato governamental para enfrentar tais problemas nas reas
de baixada, a populao que nela havia se instalado sentiu-se ameaada e passou a protestar.
Temos vrios exemplos de programas e projetos50 que foram executados pelo poder
pblico em Belm, sob a alegao de que iriam beneficiar a populao da rea, no entanto,

50

Podemos citar, como exemplo, a interveno na Estrada Nova com a abertura do canal da Avenida Almirante
Tamandar, na dcada de 50 e ainda da Doca de Souza Franco (Canal da Doca), ocorrido na dcada de 70,
atualmente um dos locais mais valorizados pelo mercado imobilirio. De rea alagada tornou-se espao de
atividades comerciais e uma das reas mais valorizadas pelo mercado imobilirio. Para a efetivao desse projeto

137

aps o trmino das obras ocorreu uma inverso de prioridades, as classes com maior poder
aquisitivo que foram beneficiadas. Para Abelm as instituies governamentais acabavam
por pressionar

as reas pobres, localidades, atravs da cobrana de uso do solo, taxas de servios

urbanos, interferncia atravs do planejamento e de remoes, a populao como
que se organiza socialmente para opor resistncia a essas intervenes e drenagens
de seus parcos recursos. Utilizam-se de varias formas para redistribuir internamente
seus recursos, usar ilicitamente os servios e usufruir por seu lado os benefcios
possveis da interveno, que se realizam principalmente quando da proximidade
das eleies. Fora dessas pocas comum as localidades ficarem entregues a si
mesmas, tentando resolver seus problemas internamente. (ABELM, 1989, p. 35).

prudente destacar a luta da populao de baixa renda a partir dos movimentos

sociais urbanos uma vez que estes se rearticulam, particularmente, atravs dos movimentos
pela luta de moradia. Nesta dcada, mais precisamente a partir de 1975, surgem os primeiros
conflitos pela posse da terra, com nfase nos bairros da Sacramenta, Pedreira, Jurunas,
Cremao, Guam, Terra Firme, Marco, Canudos e Jabatiteua. Esses conflitos pela posse da
terra aconteceram num momento em que os movimentos sociais no Brasil demonstravam sua
insatisfao com o modelo de governabilidade dos militares no poder. Afinal em meados dos
anos setenta aumentou-se a presso popular, consolidando com isso a busca por um projeto
alternativo de democratizao e um novo modelo de gesto governamental.
Nesse perodo formou-se uma unanimidade, por todos os setores contrrios ao sistema
autoritrio, em torno da necessidade de buscar uma sada por dentro da ordem institucional de
forma estvel para a crise poltica. Boschi (1996) afirma que o consenso em torno dos
valores democrticos foi um ingrediente fundamental para a eroso do autoritarismo.
A partir desse momento lideranas urbanas iniciaram uma srie de protestos,
colocando em destaque os problemas enfrentados pelo movimento social urbano como a
uma das condies colocadas foi a transferncia das famlias (266) para um conjunto residencial construdo pela
COHAB-PA no bairro da Marambaia, em local ainda no efetivamente habitado e que, na poca, constitua
periferia distante de Belm - no incio da Rodovia Augusto Montenegro, rodovia de acesso a Icoaraci.
(TRINDADE, 1997, p. 39).

138

especulao imobiliria, os problemas das reas institucionais e as carncias, em termos de

infra-estrutura urbana. A rearticulao dos movimentos sociais desenhou-se atravs da unio
dos centros comunitrios, associaes de moradores, que diante das demandas imediatas
passaram a ter uma maior organizao.
Nessa fase os movimentos sociais urbanos em Belm tambm se intensificaram,
contando com a participao, em sua organizao, das Comunidades Eclesiais de Base
(CEBs), da Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE), e da
Sociedade Paraense em defesa dos Direitos Humanos (SPDDH), que contriburam no sentido
de fortalecer as lutas da populao de baixa renda.
Levando em considerao o momento de represso em que se vivia, o acesso da
populao mais pobre aos rgos governamentais era bastante restrito. Note-se tambm que
no perodo que vai de 1978 a 1982, o governo do Estado estava nas mos do ento Coronel
Alacid Nunes, configurando-se numa gesto violenta e repressora s manifestaes populares,
principalmente quando o assunto a ser tratado envolvia as questes fundirias51. Ou seja, as
ocupaes de terra denominadas atualmente de baixadas que no sculo anterior haviam sido
distribudas para famlias residentes nas reas altas, atravs da Lei de Concesses52.

Em 1978, com a finalidade de coordenar as mobilizaes nos diferentes bairros de

Belm, nasceu o Movimento Casa Prpria. No incio do ano seguinte, numa
assemblia dos moradores convocada pela SPDDH e realizada no salo da parquia
51

Leila Mouro (1982) tratando da questo fundiria de Belm afirma que sua histria esta relacionada
ocupao das reas de baixada no sc. XIX, quando da ocupao da Primeira Lgua Patrimonial incorporando
somente a parte alta da cidade. Como no havia legislao para decidir sobre questes relativas a propriedade de
terras baixas estas foram aos poucos sendo ocupadas para atividades pastoris.
52
De acordo com Mouro (1982) razoveis pores do solo urbano de Belm foram apropriadas e nelas
surgiram as fazendas de vacarias das famlias Lobo Guimares, Leal Martins, Umbelina Quadros, Chermont,
Santos Moreira, Pinheiro Filho, entre tantas outras. Algumas dessas, ou partes, foram sendo repassadas ou
vendidas a parentes ou a outras famlias. Essas famlias, ou seus herdeiros, hoje constituem nos maiores
proprietrios privados das baixadas, onde, inclusive, se configura o conflito fundirio ora estudado. Em 1940,
extensas reas localizadas nos limites e imediatamente aps a primeira lgua patrimonial, foram cedidas ao
governo Federal para nelas se instalarem algumas instituies, como o Exrcito, a Marinha e a Aeronutica.
Posteriormente, outras parcelas de terras foram tambm cedidas para a instalao da Faculdade de Cincias
Agrrias, da Universidade Federal do Par, da EMBRAPA, e da ELETRONORTE, no mesmo permetro. Essas
instituies, ao lado das famlias citadas e outras, se tornaram grandes proprietrias do solo alto e/ou alagadio
de Belm. (MOURO, 1982, p. 30).

139

da Igreja de Nossa Senhora Aparecida (bairro da Pedreira), para discutir os conflitos

pela posse da terra na capital, fundou-se a Comisso dos Bairros Pobres de Belm,
que poucos meses depois passou a denominar-se Comisso dos Bairros de Belm
(CBB). (PETIT, 1996, p. 60).

Paracampo (1992) afirma que esta organizao social surge como entidade federativa
de bairros, com representatividade e legitimidade poltica que lhe garantia um papel de novo
sujeito histrico na cena urbana local. As lutas pelo Direito de Morar passam a ter na CBB53
sua principal interlocutora diante do autoritarismo do Estado.
As lutas eram encaminhadas, inicialmente, atravs de abaixo-assinados, campanha por
moradia e protestos. O movimento expressava resistncia ao governo autoritrio, que por sua
vez, respondia de forma repressiva. Paracampo (op. cit. p. 48) destaca que a respeito das lutas
pela moradia as ocupaes coletivas, que neste momento comeam a se intensificar eram
reprimidas violentamente pelo poder pblico. As famlias eram expulsas, as casas derrubadas,
pessoas presas e fichadas criminalmente.
No fim da dcada de 70 e incio da de 80 os movimentos, principalmente o de luta pela
moradia, passaram a exigir no s a permanncia na terra, mas a melhoria dos meios de
transporte, postos de sade, segurana, saneamento bsico, enfim, equipamentos urbanos que
garantissem uma moradia compatvel com os direitos de cidadania. Organizavam-se atravs
de passeatas, abaixo-assinados, resistncias, atos de protestos, formando comisses para
negociao com o Estado ou proprietrios. Os confrontos diretos entre manifestantes e
policiais foram inevitveis, assim como a utilizao de armamentos como facas, enxadas e
revolveres. Eram feitas denncias de violncia, causada por policial ou proprietrios, nas
ocasies de isolamentos de reas para impedir proliferao de ocupaes. No momento de
expulso, ameaa de despejo e derrubada de casas, havia espancamentos, prises, tiros.
Enquanto a mdia noticiava promessas de remoo e pedido legal de expulso.
(PARACAMPO, 1992).
53

Comisso dos Bairros de Belm (CBB).

140

Diante da nova configurao do estado, na dcada de 80 surgem novos mecanismos de

garantia de legitimao do poder pblico, no sentido de frear o avano dos movimentos
sociais. Assim, o movimento passa por um processo de reorientao de suas aes.

Na RMB, na metade da dcada de 80, acabam-se praticamente as manifestaes

pblicas, as passeatas. Tem-se um processo de desmobilizao, onde o movimento
popular atravs dos canais democrticos de negociao com o poder pblico acaba
se institucionalizando, burocratizando suas relaes tanto com o poder pblico como
com as bases nos bairros. Isso porque bastava s lideranas prepararem abaixoassinados, levar as assessorias, colocar as demandas dos bairros e dependendo da
representatividade e o dilogo democrtico o poder pblico estudaria as
possibilidades de atendimento. O que no ocorreria no perodo autoritrio, onde as
lideranas no eram nem recebidas pelos dirigentes de rgos pblicos.
(PARACAMPO 1992, p. 92)

A reao contra o regime autoritrio extrapolou os limites das esferas tcnicas

estaduais e municipais formando-se um pacto em favor da luta pela democratizao.
Acontecia assim, naquele momento, um alinhamento do partido de esquerda MDB com outros
atores sociais, ou seja, aqueles mesmos atores que haviam entrado na luta poltica urbana por
conta dos conflitos urbanos desempenharam um papel fundamental nas eleies de 1982
atravs da construo de alianas e estratgias de luta. Esse processo criou

uma identidade coletiva em funo das necessidades urbanas ou carncias de

polticas pblicas urbanas e, por dentro dessa mesma dinmica do planejamento
urbano - articulando diversos setores e atores que - o planejamento urbano pe em
jogo uma ampla gama de interesses a volta dos quais se afirmam as alianas e se
desencadeiam os conflitos.(PARACAMPO, 1992, p. 18).

A particularidade do urbano na cena do jogo poltico tem obviamente vinculao com

a reforma do sistema partidrio que ocorria naquele perodo em mbito nacional e outros
fatores como a situao econmica e as incertezas quanto continuidade ou no do processo
democrtico. Entretanto aqui se quer destacar que em Belm a oposio passou a incorporar
as demandas dos movimentos sociais e defend-las em suas plataformas eleitorais. Neste
sentido serviram de base tambm para mobilizar a populao contra a ordem autoritria.

141

Jader Barbalho, nas eleies de 1982, no s procurou apoio nas camadas populares e
movimentos sociais como tambm fez uma aliana com o ento governador Alacid Nunes
para garantir (...) apoio poltico do aparelho estatal a sua campanha eleitoral. Tal aliana s
foi possvel tendo em vista a chamada briga dos coronis, entre o coronel Alacid Nunes e o
Coronel Jarbas Passarinho, sendo que, este ltimo, passa a apoiar outro candidato, o
empresrio Oziel Carneiro. (PARACAMPO, 1992, p. 68).
Sobre o conflito entre essas trs figuras polticas do Par, Petit (1996, p. 45) afirma
que, de fato, Alacid Nunes usou o seu poder para fortalecer-se politicamente. Rompeu com
Jarbas Passarinho e apoiou o candidato a governador do PMDB nas eleies de 1982, Jader
Barbalho, esperando ser recompensado nas eleies de 1986. Reciprocidade que no existiu
[...]. Na realidade, o alinhamento do partido de esquerda - MDB e posteriormente com a
reforma partidria PMDB - j vinha se dando desde 1978, com a chamada Frente Popular
Eleitoral no enfrentamento do partido do governo - Aliana Renovadora Nacional (ARENA).
Assim esse partido conseguiu articular todas as foras progressistas do Estado, tendo em vista
uma extensa pauta de compromissos para barrar o autoritarismo e instituir a democracia nas
relaes entre governantes e governados, ou seja, poder pblico e classes populares54.
No final da dcada de 70 e incio de 80 surge um novo ator na cena poltica do Brasil e
se espalha por todo o pas, o Partido dos Trabalhadores (PT). No Par, a sua constituio se
deu a partir dos grupos insatisfeitos com o governo autoritrio, destacando-se membros
envolvidos com a FASE (tanto rural quanto urbana); a CBB; a SPDDH; os militantes do
PMDB e PC do B; os setores progressistas da Igreja Catlica; Associao dos Professores
Secundarista do Par (Apepa); os docentes da UFPA e estudantes dirigentes de alguns Centros
Acadmicos, dentre outros. Mas a aliana com alguns setores de esquerda partidria impediu
54

Paracampo (1992) frisa que na poca o MDB circulou um documento conclamando a populao em geral para
uma luta poltica, a ser travada contra o partido governamental, observando se o MDB ganhasse as eleies em
todo o pas a democracia vai vencer mais um pouco o governo. Para isso adverte que o povo paraense no
pode ficar de fora dessa luta. Argumentava ainda que os melhores candidatos eram os do MDB visto ter
interesses e compromissos com as verdadeiras lutas populares.

142

que o PT apresentasse candidato nessa eleio visto que a luta no Par significava derrotar
Jarbas Passarinho. Neste sentido, membros do prprio PT, como Jaime Teixeira, presidente
do Diretrio Regional na poca, apoiaram a candidatura de Barbalho a governo do Estado.
Nas eleies para prefeito em 1992, o PT conquistou seus primeiros mandatos na
regio norte, que de acordo com Petit (1996, p. 240) somaram-se nove prefeituras, duas delas
no Par: Oeiras do Par e Gurup, cidades com cerca de 20 mil habitantes. Em sua avaliao,
uma das dificuldades que esses prefeitos encontraram, no sentido administrativo, refere-se
cultura do favorecimento pessoal alimentada em anos e anos de prticas clientelsticas.
interessante perceber que as discusses sobre os rumos da cidade de Belm sempre
estiveram interligadas, diretamente ou indiretamente, a interesses de grupos num contexto
mais amplo. Antes da interveno militar os atores externos manifestavam interesses por
conta da produo de borracha, no chamado perodo da ditadura militar a cidade passou a ser
alvo das intervenes governamentais em nvel federal. Colocando a questo de outra forma,
quando se situa Belm no contexto amaznico detectamos que at a ditadura as questes
giravam em torno de atores externos e de seus interesses, mas a partir da dcada de 60 e 70
novos atores entraram em cena na Amaznia, dedicando a ela novas funes no cenrio
nacional.
Dentro desse cenrio um novo movimento poltico tambm comea a acontecer. Isto
porque, a investida do governo federal deixava parte de grupos econmicos regionais
ausentes, principalmente pelo fato de atrair investimentos de grupos econmicos nacionais,
essa disputa tornou-se ferrenha no perodo de redemocratizao, momento em que ocorreu
uma fragilidade ao se confrontar interesses regionais, na figura de Alacide Nunes - Coronel
paraense - e Jarbas Passarinho que tinha uma vinculao maior com os interesses do governo
federal.

143

Ao confrontar tais interesses, surge Jader Barbalho, que apoiado pelas elites
econmicas do Par e pelos grupos opositores da ditadura militar consegue uma nova
composio de foras polticas para o Estado do Par. Isto explica a articulao envolta com
lideranas rurais e urbanas e seu comprometimento com os diversos setores que compem o
cenrio de lutas pelo poder no estado.
interessante destacar que a partir da no s uma nova composio de foras
polticas entra em cena, mas tambm, uma retomada do modelo de instrumentalizao de
governabilidade - a democracia representativa. Desde ento Belm passa a ter uma
importncia fundamental no cenrio poltico por conta da alterao na diviso do poder
poltico entre grupos e atores que disputavam o espao urbano.
No entanto, temos como conseqncias desse processo, da dcada de 80 dcada de
90, setores organizados das classes populares, que embora implementassem uma dinmica e
uma agenda de luta bem atuante, voltadas tanto para governo de estado quanto para a
prefeitura municipal, no conseguiam inserir nas agendas governamentais seus interesses e
demandas urbanas.
Na realidade a ascenso de um partido como o PMDB ao poder via eleies
democrticas criou uma grande expectativa nos setores organizados, mas em funo da
frustrao tambm proporcionou uma maior unidade em torno das demandas urbanas at a
chegada do Partido dos Trabalhadores em 1996 ao poder.
nesse contexto que o PT assume em 1997, uma das maiores prefeituras da regio
norte, a de Belm do Par, com o argumento de desmontar toda uma tradio de governo
baseada no clientelismo e favoritismo poltico e passa a implementar uma proposta que pela
primeira vez tem a democracia participativa como foco central. Na primeira gesto o partido
colocou em prtica o Oramento Participativo e, na segunda gesto estabeleceu o Congresso

144

da Cidade, considerado pelas lideranas partidrias como uma continuidade do OP, ou o seu
novo instrumento de gesto da cidade, que ser detalhado no prximo captulo.

145

CAPTULO IV

ORAMENTO PARTICIPATIVO EM BELM: UMA PROPOSTA DE GESTO

COM PARTICIPAO POPULAR

Conforme adiantei no captulo anterior, a prtica do Oramento Participativo em

Belm foi implementada com a chegada do Partido dos Trabalhadores na Prefeitura
Municipal em 1997. Na campanha eleitoral para o executivo, no final de 1996, formou-se a
coligao de esquerda Frente Belm Popular55 para apoiar os nomes dos candidatos
Edmilson Rodrigues e Ana Julia Carepa para prefeito e vice prefeita do municpio de Belm,
que tiveram como proposta o compromisso poltico de reformular as relaes entre populao
e o poder pblico, atravs dos seguintes princpios norteadores: a participao popular, a
transformao da cultura poltica local, a democratizao do estado e a inverso de
prioridades.
A participao popular foi concebida como a essncia do programa de governo da
Frente Belm Popular no sentido de encaminhar o processo de inverso de prioridades. Foi
nesse cenrio que o Oramento Participativo passou a figurar como um instrumento de
intermediao na relao entre governo municipal e a populao.
O programa de Governo em 1996 comeou a ser construdo, segundo representantes
do governo, a partir de uma assemblia popular na qual se definiu a metodologia e os
princpios programticos. Em seguida realizaram-se conferncias, fruns, seminrios,

55

Nesta frente coligaram-se cinco partidos de esquerda a fim de concorrer Prefeitura de Belm: PT, PSB, PC
do B, PPS e PSTU.

146

comisses temticas e oficinas recolhendo uma srie de contribuies para subsidiar as

propostas contidas no plano de governo. Carvalho

56

diz que inicialmente, em 1996, o PT

iniciou

um processo de discusso na cidade do que seria nossa proposta para Belm se ns

ganhssemos a eleio em 96. E uma dessas propostas, que estava prevista em nosso
programa, que ns teramos um instrumento social, poltico de debate na cidade
sobre a utilizao dos recursos. Ns buscamos ento conhecer a experincia de Porto
Alegre, que foi a primeira capital a implementar de fato esse processo de OP, e
trouxemos a experincia de Porto Alegre para Belm..

Definido o modelo de gesto a ser implantado em Belm, um grupo do Partido dos

Trabalhadores foi a Porto Alegre, antes mesmo da realizao do segundo turno das eleies.
Naquela poca, o futuro coordenador da CRC, "Stefany Henrique, viajou com uma equipe de
tcnicos da SEGEP para conhecer a experincia, conversar com secretrios de Planejamento
de Porto Alegre para que ns pudssemos acumular um pouco mais e j em fevereiro
comeamos nossa experincia57.
Em seguida, a equipe do PT reuniu atores da sociedade civil em um grande seminrio
com a Universidade Popular (UNIPOP), Universidade Federal do Par (UFPA), Federao de
rgos para Assistncia Social e Educacional (FASE), partidos polticos, Comisso dos
Bairros de Belm (CBB), dentre outros. Para Moura (2004, p. 95), nessa fase houve uma
diversidade de contribuies, desde demandas de categorias profissionais at sugestes da
populao, registrados no decorrer do processo.
Aps a elaborao da plataforma governamental a mesma foi definida pelo governo
municipal como o veculo que possibilitaria instituir a democracia direta em Belm, de forma
a permitir:

56

Entrevista de Cludio Carvalho, tcnico da SEGEP a servio da CRC e coordenador da mesma em 2000. Em
2004, poca da entrevista atuava como Agente Distrital do Entroncamento - DAENT.
56
Idem
57
Idem.

147

aos cidados de Belm construrem uma nova histria, assumindo o papel de agentes
sociais, transformando de forma consciente a nossa realidade. O oramento
participativo ser uma forma pblica de poder, onde a sociedade civil legitima a sua
participao como poderoso instrumento de afirmao poltica e social (Programa de
Governo, 1996, p. 81).

A proposta de transformao da cultura poltica tradicional e a construo de uma

outra cultura poltica so elementos que compuseram o programa de governo onde se
afirmava a inteno de romper com os vcios crnicos da poltica tradicional e estimular a
sociedade a ser protagonista de sua histria, comprometendo-se ainda em criar novos espaos
para orientao das aes de planejamento, execuo e gesto da mquina pblica. A
participao popular foi o fundamento para impulsionar o processo de inverter prioridades,
uma vez que ela foi apresentada para compor um modelo de co-gesto envolvendo governo e
sociedade com a finalidade de subsidiar aes no processo decisrio. O Oramento
Participativo foi tambm destacado como um mecanismo que possibilitaria a busca de direitos
e de cidadania, atravs da ao coletiva. A partir da vislumbrou-se a ampliao dos

espaos pblicos participao independente da sociedade. O Oramento

Participativo reala o indivduo como cidado, aberto articulao social com
outros indivduos em busca de direitos, assumindo-se assim a eficcia social e
poltica da ao coletiva. A prtica do oramento participativo confronta vcios
crnicos da poltica tradicional, realizando uma reformulao fundamental na
relao entre o poder pblico e o privado e entre o Estado e a sociedade. (Frente
Belm Popular, 1996, p.12).

Inicialmente a administrao municipal buscou os contedos referentes participao

popular em Porto Alegre, mas aps os seis primeiros meses realizou contatos tambm com as
administraes municipais de Belo Horizonte e Braslia, que se encontravam na poca sob o
comando do governo do Partido dos Trabalhadores.
Mas vale destacar que, embora o programa do PT em Belm tenha se espelhado em
outras administraes do prprio partido, particularmente a de Porto Alegre, coube a ele criar
um modelo que se adaptasse a realidade do municpio, fato que no ocorreu sem conflitos e
atribulaes, podendo afirmar, inclusive que o OP 97 foi apenas um ensaio do que viria nos

148

anos posteriores, devido s vrias mudanas que se processaram j no primeiro ano de

mandato.
possvel perceber a partir dos princpios implcitos nos programa da Frente Belm
Popular e tambm do processo inicial de mobilizao, a preocupao em estabelecer a priori
um dilogo entre os setores de carter mais populares. Neste ponto, a experincia belenense
apresenta uma dinmica diferente daquela encontrada nos governos que professam a
racionalidade da democracia representativa, muito questionada pelos tericos da democracia
participativa como Macpherson e Carole Pateman que criticam o esvaziamento de contedos
morais e humanitrios implcitos na composio dos valores da teoria liberal democrtica,
porm no praticados.
De imediato, ao estabelecer o dilogo com os setores representativos da sociedade
civil, no alinhado a classe empresarial e de mercado, a liderana do PT demonstrou a
necessidade de recuperar um elemento no muito importante para a democracia liberal: a
participao poltica ativa dos setores que se encontravam ausentes dos processos decisrios.
Por outro lado, abriu um dilogo para se pensar numa forma mais adequada de utilizao dos
recursos pblicos, visando assim, uma reformulao nas relaes entre Estado e sociedade
antes pautadas pelas presses e reivindicaes dos movimentos populares de Belm.

4.1 AS MARCAS DE GOVERNO: UM MECANISMO DO PLANEJAMENTO

ESTRATGICO EM BELM

Ao ser eleito, o governo do PT definiu o planejamento estratgico como mecanismo

para organizar a administrao municipal, assim orientou suas aes por uma estratgia de
planejamento da cidade que associa a poltica de desenvolvimento urbano em curso
elevao da qualidade de vida e ao fortalecimento da identidade cultural de Belm
(RODRIGUES e NOVAES, 2002, p. 25). Observam ainda que o planejamento, assim

149

pensado, pressupe participao poltica, mobilizao social e reconhecimento pelo governo

das particularidades da cidade (...).
Negar o uso da tcnica do planejamento centralizado e criar novas formas de analisar a
realidade demandava uma mudana na rotina institucional58 com a finalidade de viabilizar
uma aproximao dos tcnicos com a populao. Esforos e investimentos foram empregados
com a inteno de promover alteraes de ordem institucional a fim de adequar os rgos
municipais para uma administrao com participao popular.
Exigia-se assim, a preparao e fortalecimento da equipe e foi com esta
intencionalidade que se adotou o mtodo do planejamento estratgico restrito aos membros
do governo, a fim de compatibilizar a construo dos objetivos estratgicos com a construo
social cotidiana do governo59. De acordo com Edmilson Rodrigues o Planejamento para a
Ao Estratgica (PAE)60 adotada desde 1997 pelo governo municipal, contribuiu para uma
ao
integrada e integradora para apropriao, pelos membros do governo dos
mecanismos institucionais de administrao; possibilitando a elaborao de
estratgias no mbito do governo que ajudam a qualificar a interlocuo entre este e
a sociedade e, por conseqncia, do prprio processo de deciso popular sobre o
plano para a cidade. Os produtos do PAE tm se constitudo em importantes
instrumentos tcnico-polticos de mediao entre as idias originadas nos debates
intra-governamentais e as protagonizadas nos processos autnomos de participao
popular, melhor dizendo, nas esferas pblicas no estatais, que vo se constituindo.

A utilizao da tcnica do planejamento estratgico para a execuo da gesto da

cidade com participao popular aproveitou a diviso poltico-administrativa do municpio61
de 1994. Mas aps as primeiras tentativas, no primeiro ano de governo, surgiram as
dificuldades em se reunir muitas pessoas em um s evento. Assim, atendendo a sugesto de
lideranas de movimentos de bairros, fez-se uma outra subdiviso em microrregies
58

Cf. Planejamento estratgico, Regina Penna, 2005.

Cf. RODRIGUES, Edmilson. http://www.portalpopular.org.br Congresso da Cidade: protagonismo popular
na construo do futuro. Revista Critica Social n 0 3.
60
Uma verso do planejamento estratgico, proposta por Luiz Srgio da Silva, subsecretrio de gesto e
articulao institucional do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social da Presidncia da Repblica.
61
Tabela 01, apresentado na pgina 118 desta tese.
59

150

perfazendo um total de 28 microrregies no municpio, englobando todos os bairros de

Belm.
importante ressaltar ainda que a diviso possibilitou a descentralizao
administrativa, no que diz respeito a criao de espaos de interao entre governo municipal
e populao dos bairros/microrregies/distritos. Assim, ao se redefinir a diviso
administrativa materializava-se um canal de participao popular no processo de gesto da
cidade. Em mapa anexo possvel visualizar a diviso por distritos e no quadro abaixo
possvel conferir os resultados da subdiviso.

DISTRITO

MICRORREGIAO

DAMOS

I
II
III

rea Rural e Ilhas

Maracaj at Bonfim
So Francisco at o Furo das Marinhas

I
II
III
IV

Ilhas do Cotijuba, Jutuba, e Paquet

Fidlis, Fama, gua Boa e Tucumaera
Braslia, So Joo e Itaitema
Ilhas do Combu, Murucute, Grande e Satlite

I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
I
II
III
I
II
III
I
II
III
IV

Ponta Grossa, Agulha e Paracuri

Campina e Cruzeiro
Tenon e Parque Guajar
Maracacuera e guas Negras
Bengu e Mangueiro
Tapan, Pratinha e Sao Clemente
Coqueiro e Parque Verde
Cabanagem e Una
Val-de-Ces, Maracangualha, Curi-Utinga e Universitrio
Marambaia e parte do Mangueiro
Souza, Aura, guas Lindas e Castanheira
Pedreira e Ftima
Telgrafo e Barreiro
Sacramenta e Miramar
Marco (Dr. Freitas/10 de Dez.) So Braz (Duque/A. Cacela)
Nazar, Umarizal, Batista Campos
Reduto, Campina, Cidade Velha
Jurunas, Condor, Cremao
Guam,
Terra Firme
Canudos, Marco Marcelino e Curi-Utinga

DAOUT

DAICO

DABEN

DAENT

DASAC

DABEL

DAGUA

BAIRROS

Quadro 02 - Diviso dos distritos em Microrregies

Fonte: SEGEP e Coordenao de Relaes com a Comunidade - CRC.

151

A diviso em microrregies possibilitou que esses espaos se tornassem referncia

como unidades de planejamento da cidade para o corpo tcnico. J para a populao um canal
de participao e interao, bem como de solues para os problemas, atravs da participao
nas assemblias para eleger demandas e prioridades para seus bairros por locais de habitao,
ou seja, sua rua, seu espao de sobrevivncia.
Ao analisar as condies de pobreza dos distritos de Belm Moraes (2005, p. 105113) fazendo uso de algumas variveis como renda, escolaridade e condies de habitao,
com os indicadores do IBGE destaca que a concentrao de pobreza maior nos distritos das
ilhas, ou seja, Caratateua (Outeiro), Mosqueiro e Icoaraci, respectivamente, seguido do
distrito do Bengu.
Os distritos do Guam e da Sacramenta no ficam atrs, mas no so to ruins quanto
os primeiros. O DABEL apresenta melhores resultados, o que explicado a partir da histria
da sua expanso territorial, ou seja, a partir da ocupao que se fez na primeira Lgua
Patrimonial onde o mesmo se localiza. Neste ltimo encontram-se as terras altas da cidade e
concentra o comrcio, centro-financeiro e tambm lcus habitacional das populaes de maior
poder aquisitivo da cidade.
Apenas para exemplificar, no que diz respeito questo da moradia no DABEL, 97%
dos domiclios possuem esgotamento sanitrio e 83,45% dos domiclios tem abastecimento de
gua adequado, enquanto 86,28% so servidos de esgoto e 73,07% com abastecimento de
gua. As mesmas variveis, aplicadas ao DAOUT, distrito em pior situao quando se trata de
indicadores sociais, Moraes (2005, p. 108), observa que estes possuem esgotamento sanitrio
em apenas 56,34% das residncias e em 29,06% fornecimento de gua tratada.
Para iniciar o processo do OP alguns temas centrais foram definidos. De imediato
foram institudas as temticas de saneamento/sade e educao, posteriormente, em 1998,
separou-se o saneamento de sade e se incluiu: as temticas de transporte humano; a

152

revitalizao de Belm; o futuro das crianas e dos adolescentes; a valorizao do servidor

municipal; e a administrao e tributos62.
Tais temticas foram chamadas de Marcas de Governo expressando os grandes
propsitos do governo, ou seja, objetivos governamentais por eixos estratgicos para dar
conta das polticas pblicas no municpio, destacando: o desenvolvimento econmico, a
incluso social, a identidade cultural, a gesto democrtica e participativa, o meio ambiente e
urbanidade (Martins, 2000). Elas foram caracterizadas na Mensagem 2001 e Relatrio 19972000 do Prefeito Cmara Municipal de Belm como um mecanismo de articulao das
diversas dimenses da vida na cidade, integrando os diversos rgos setoriais (...). De forma
a permitir desenvolver e agregar os agentes municipais em prol do que fundamental, que
assegurar os direitos ao cidado na sua integralidade.
Essas marcas foram objeto de detalhamento para que se traduzissem em polticas
governamentais. A revitalizao de Belm incorporava aspectos urbansticos, econmicos,
culturais e ambientais em sua poltica governamental; sanear Belm tratava da poltica de
saneamento, limpeza pblica, drenagem e pavimentao como prioridade; dar um futuro s
crianas e aos adolescentes reunia poltica de educao, de assistncia, de esporte, lazer,
cultura e gerao de renda visando incluir as necessidades desse grupo; sade para todos
discorria sobre uma poltica de valorizao e manuteno da sade pblica, articulando-a com
a dimenso do trabalho, moradia e saneamento; a marca participao popular expressava a
construo do poder popular onde os cidados deveriam exercer o controle sobre os servios
pblicos e ainda a valorizao do servidor pblico reconhecendo a importncia do servidor
como pessoa e com funo fundamental na construo de um projeto de cidade (PMB, 2001).
Martins (2000, p. 23) afirma que a articulao entre a Marcas de Governo, destacadas
por ela como (polticas pblicas)/eixos estratgicos/participao da populao configura-se
62

As marcas administrao e depois tributo foram includas somente em 1999. Informao extrada da cartilha
Balano do OP 1999. SEGEP. s/d.

153

no aspecto central do Planejamento Estratgico desenvolvido pela gesto 1997- 2000 em

Belm. Para dinamizar essa forma de planejamento entre os setores, o governo criou um
colegiado constitudo por representantes das marcas por rgos setoriais, envolvidos em cada
um dos eixos programticos. Fazia parte desse colegiado tambm os administradores dos
distritos administrativos63 e mais dois membros do conselho do oramento participativo COP, observando que a composio do COP s aconteceu realmente aps a realizao das
assemblias distritais, ou seja, no final de 1997.
Ainda em mbito administrativo o governo criou um outro colegiado mximo de
deciso formado pelo prprio prefeito, vice-prefeita, coordenadores de marcas, secretrios
municipais, administradores distritais e dirigentes de rgos da administrao indireta. (Cf.
Martins, 2000, p.73; e Relatrio 1997-2000 do Prefeito Cmara Municipal de Belm, 2001,
p. 19-20).

4.2 O PROCESSO DE IMPLANTAO DO ORAMENTO PARTICIPATIVO EM

BELM

No primeiro mandato do Partido dos Trabalhadores em Belm (1997 a 2000) a

metodologia de participao incluiu uma agenda de mobilizao, a comear pelos distritos,
passando pelas microrregies, onde a populao debatia os principais problemas dos bairros,
culminando na definio das prioridades a serem executadas pela prefeitura, quanto s obras e
servios urbanos.
A agenda foi dinamizada atravs da Coordenao de Relaes com a Comunidade CRC, diretamente vinculada ao Gabinete do Prefeito, para articular a populao nos distritos e

63

Tal colegiado foi sendo dinamizado no decorrer do ano de 97, na medida em que os resultados do primeiro OP
tornavam-se transparente para a prpria equipe de governo. Tanto que, em documento mimeografado intitulado
As administraes regionais no governo do povo: tpicos para reflexo de 1998 os administradores
reivindicam uma maior participao das regionais no planejamento das marcas de governo para que (pudessem)
estabelecer diretrizes locais de ao, articuladas com a poltica global do governo .

154

microrregies a fim de constituir um modelo de gesto participativa para a cidade de Belm.

Segundo Moura (2004, p. 102) a CRC compunha-se de uma coordenao geral e uma equipe
de assessores comunitrios64 formada por lideranas comunitrias e militantes partidrios.
Os assessores distribuam-se de acordo com temticas e distritos administrativos, atuando
como agentes facilitadores para garantir a viabilizao do processo participativo.
Na abertura da primeira Assemblia Popular de Microrregio, realizada no Bairro do
Bengu no dia 24 de fevereiro de 1997, o Prefeito Edmilson Rodrigues fez um discurso
conclamando a populao a participar dizendo:

Hoje dia de vocs falarem. uma reunio de trabalho, no um comcio, essa fase
j passou. Ns estamos realizando um fato histrico da maior relevncia. Pela
primeira vez na histria de Belm do Par, estamos tendo a oportunidade de fazer
uma reunio de trabalho, onde cada cidado tem o direito de influenciar no processo
de planejamento municipal (...). Esta reunio o incio da mudana. So vocs que
vo decidir quais os principais problemas desta regio, e eleger os seus
representantes, que junto com os eleitos por outras reas de Belm, vo elaborar a
Lei Oramentria do Municpio, definindo quais as principais obras e servios que
devem ser realizados em Belm.65

Foi com esse clima que se instalou na cidade um processo diferenciado quando
comparado s administraes anteriores, priorizando a participao de grupos e associaes
organizadas, bem como a participao do cidado ou cidad individualmente. As assemblias
eram abertas a qualquer pessoa que se dispusesse a participar delas apresentando demandas de
acordo com as necessidades dos espaos de habitao. Por participao direta entendia-se em
um primeiro momento, a discusso e interveno dos presentes, para apresentarem as
demandas de cada rea, e, em um segundo momento, o acompanhamento dos moradores nas
Comisses de Fiscalizao (COFIS) constitudas aps a aprovao daquelas demandas que
foram aprovadas no processo participativo. Compreendia-se por demandas o levantamento

64

A equipe de assessores compunha-se de oito membros, um para cada distrito.

Cf. Cartilha Oramento Participativo. Belm construindo o poder popular. Prefeitura Municipal de Belm e
Coordenao de Relaes com a Comunidade/Gabinete do Prefeito. 1997.

65

155

das carncias e necessidades bsicas, ou seja, a falta de saneamento, asfaltamento de ruas,

escolas, postos mdicos, reas de lazer, energia eltrica, dentre outros servios urbanos.
O processo do OP teve incio em fevereiro de 1997 e, segundo Cludio Carvalho66,
tcnico da antiga CRC, o primeiro ano foi de desconfiana, mas que, para ele, se
caracterizou por ser um processo educativo pelo fato de ter levado milhares de pessoas s
assemblias para discutir o oramento da prefeitura. No entanto, observa que aps uma
avaliao da equipe, ficou patente que a dinmica no foi a melhor pelo fato de que as
pessoas vinham das mais diversas comunidades, dentro daquela microrregio e podiam pedir
as demandas mais importantes para elas.
Isto porque o levantamento de prioridades, pela prefeitura, dava-se a partir do
preenchimento de uma ficha, entregue aos participantes nas assemblias de microrregies que
enumeravam as demandas identificadas em sua rea. Nesse processo foi constatado que a
prefeitura no tinha noo das carncias acumuladas, de forma que, no primeiro momento,
quando terminou a primeira rodada de assemblias do OP pelos distritos, em 1997, a
prefeitura contabilizou 60 mil demandas em toda cidade.
Algumas avaliaes foram feitas aps o levantamento das prioridades, principalmente
por aqueles diretamente envolvidos na dinmica do OP Belm. Diante do excesso de
demandas o coordenador do OP Stefany Henrique67, sugeriu a criao de um frum de
servios, mas observando que

Era natural que todas as demandas que h dcadas encontravam-se represadas pela
populao fossem agora liberadas de forma avassaladora (...) s o DABEN, nas
quase 2 mil fichas distribudas entre os participantes das assemblias processamos
mais de 10 mil demandas. S que destas, apenas as demandas de obras seguiro o
processo normal de deciso de prioridade no oramento participativo. As demandas
de servios (aterro, capinao, conserto de pontes etc.) at agora estavam flutuando
sem que tivssemos uma definio do que fazer com elas68.
66

Tcnico da SEGEP a servio da CRC de 1997 a 1999. referenciado na pgina 146.

Coordenador do OP na poca e responsvel pela implantao do mesmo em Belm.
68
Cf. Ampliar a Participao Popular atravs dos Fruns de Servios. CRC. Mimeo. [1997] data certa porm no
indicada no documento. [s.n.].
67

156

O prprio coordenador admitiu existirem falhas de metodologia quando, em entrevista,

refletiu que em 1997 ns fizemos o processo errado, no dissemos o que era para eles
fazerem, pegamos o formulrio e dissemos o seguinte cite todos os problemas que tem na sua
rua (...) eles colocaram falta gua, falta luz, falta escola, segurana (...), cada pessoa tinha
umas trinta demandas. 69
Em virtude dos problemas enfrentados, e principalmente da avalanche de demandas
para a prefeitura que j nos primeiros meses do OP, a CRC passou a pensar numa
metodologia que pudesse satisfazer a participao popular, mas ao mesmo tempo, satisfazer
uma necessidade de governo70. Uma das primeiras alteraes foi justamente a de eliminar as
fichas de demandas que, de acordo com o informante, em 1998, fora substituda por mesas
receptoras que ao realizar a inscrio dos participantes, anotava dados pessoais e as demandas
para serem levadas para debate nas assemblias distritais.
De 97 para 98 a dinmica das assemblias modificou-se tambm para delegados e
conselheiros. Isto porque em 97, quem apresentou a metodologia do OP e deu direo para os
debates nas assemblias foram os membros da CRC. Em 98 com o COP em funcionamento os
conselheiros eleitos passaram a apresentar a dotao oramentria do municpio, nas reunies
preparatrias das micro-regies, com o intuito tanto de politizar a questo como de frear os
conflitos e cobranas para com o governo municipal. Trabalhavam tambm no sentido de
estimular seus companheiros delegados para arregimentar o maior nmero de pessoas de suas
respectivas reas para que no ano seguinte de OP as demandas no contempladas pudessem
ser aprovadas.
Cludio Carvalho declarou que a partir dessa avalanche de reivindicaes em 97,
delegados e conselheiros acertavam com as bases as demandas que seriam privilegiadas

69
70

Stefany Henrique em entrevista, 2003.

Declarao de Cludio Carvalho em entrevista realizada em 2004, citado pg. 146.

157

para o plano de investimento de cada ano, antes mesmo que acontecessem as assemblias
distritais. Tais acertos e negociaes ocorriam de janeiro a maro nas atividades preparatrias
nas microrregionais, para posteriormente serem apresentadas nas assemblias populares de
microrregio e discutidas coletivamente nas assemblias distritais.
Em funo do desconhecimento da populao em discernir entre obras e servios71, a
partir de 98, tcnicos de secretarias especficas como a de saneamento, urbanizao e outras,
passaram a participar das assemblias populares para dirimir dvidas ou explicitar melhor o
processo. Criou-se tambm o Frum de Servios em parceria com as Agncias Distritais que
ficaram encarregadas de discutir com a populao dos prprios distritos e microrregies as
principais reivindicaes, bem como uma agenda de servios para cada rea.

4.3 ESTRUTURA E DINMICA DO ORAMENTO PARTICIPATIVO: UMA

METODOLOGIA PARA O OP BELM

O OP Belm foi implantado tomando por base o modelo organizacional de Porto

Alegre72. De uma forma geral o desenho da estrutura em Belm seguiu os mesmos passos, a
comear pela instncia administrativa do OP, a Comisso de Relaes com a Comunidade CRC atrelada ao gabinete do prefeito como na capital gacha. Tambm h similaridades entre
as dinmicas das duas cidades nas rodadas de assemblias para levantamento de demandas
nas regionais e plenrias temticas, bem como na metodologia de escolha dos delegados.
Aps os ajustes no OP Belm, a dinmica proposta pelo governo municipal
consolidou-se numa metodologia que utilizava mecanismos como: reunies preparatrias nas
comunidades; assemblia de abertura do OP (um evento realizado pelo prefeito para demarcar

71

Segundo Cludio Carvalho nas fichas de demandas apareciam desde obras de saneamento, asfaltamentos de
ruas, construo de escolas at servios como concertos de pontes, limpeza de valas e ramais, dentre outros.
72
Cf. Fedozzi (2000 e 2001) e Avritzer (2002) para maiores esclarecimentos sobre a metodologia adotada em
Porto Alegre.

158

a abertura oficial do OP na cidade); assemblias populares de microrregies; assemblias

populares distritais; plenrias temticas; OP da juventude e caravana das prioridades e
finalmente a assemblia municipal.
Na realidade o primeiro mandado em Belm comeou com o OP e terminou com o
Congresso da Cidade, mas possvel, atravs do Regimento Interno do OP 1998, se ter uma
idia de como ficou estabelecida a estrutura, bem como a funo dos delegados que era a de:
participar das reunies organizadas pelos conselheiros; apoiar os conselheiros no repasse e
divulgao de informaes populao sobre os assuntos tratados no Conselho do Oramento
Participativo - COP; acompanhar o Plano de Investimentos, desde sua elaborao at sua
concluso; propor e discutir os critrios para a seleo de demandas nas microrregies, nas
reunies da cidade, bem como nas reunies temticas, observando os critrios do Conselho
Municipal; discutir e propor sobre a Lei de Diretrizes Oramentrias - LDO, dentre outros.
Nas atividades preparatrias as comunidades faziam o levantamento, em suas
respectivas reas, das principais demandas por bairros para posteriormente, apresent-las nas
assemblias de microrregio, que se davam, no mesmo perodo, nas 28 microrregies. As
reunies preparatrias eram fundamentais para as comunidades visto que, na poca, a
aprovao das reivindicaes dependia do nmero de pessoas que as lideranas conseguissem
levar para as assemblias.
De responsabilidade estritamente das comunidades e lideranas, as formas de
mobilizao eram as mais variadas possveis, exigindo tanto uma dose de criatividade quanto
de civismo para atrair e agregar o mximo de pessoas para as assemblias de microrregies.
Em alguns bairros onde o movimento popular era mais organizado a mobilizao era feita por
esses atores, como a exemplo da Associao de Moradores do Conjunto Pedro Teixeira do

159

Distrito do Bengu73 onde no primeiro ano a mobilizao foi tmida, mas no ano seguinte
conseguimos levar 730 pessoas, foi a maior participao do distrito.
Na etapa seguinte, depois das preparatrias, davam-se as assemblias populares de
microrregio, era o momento em que se encontravam todos os representantes dos bairros que
compunham cada microrregio para oficializar as necessidades dos bairros, via o
preenchimento das fichas de inscrio em 97, e/ou inscries nas mesas receptoras a partir de
98. Nesse evento tambm eram escolhidos os delegados para representar as comunidades e
defender suas demandas.
importante destacar que o processo de escolha dos delegados se dava desde os
primeiros momentos, mas somente nas assemblias de microrregio eram oficialmente eleitos.
A escolha e seleo de delegados e conselheiros do OP aconteciam tanto nas assemblias
quanto nas plenrias temticas. A distribuio de delegados seguia o critrio do nmero de
participantes nas plenrias temticas como se pode ver no quadro a seguir.

TOTAL DE PESSOAS

TOTAL DE DELEGADOS ELEITOS

At 150 pessoas
De 151 at 250 pessoas
De 251 at 350 pessoas
De 351 at 450 pessoas
De 451 at 550 pessoas
Acima de 551 pessoas

50 delegados
60 delegados
70 delegados
80 delegados
90 delegados
100 delegados

Quadro 03 - Tabela para eleio dos delegados nas plenrias temticas

Fonte: SEGEP/Regimento Interno do OP.

73

Informao extrada da entrevista do Senhor Nazareno, ex-delegado e conselheiro do COP. No entanto, h

relatos que comprovam que em algumas reas em que a cultura da organizao comunitria no era to intensa,
os prprios moradores se aglutinaram e conseguiam levar centenas de participantes para as assemblias de
microrregio, garantindo, pelo menos nessa instncia, a aprovao das demandas em questo. Senhora
Esmeralda do bairro do Jurunas, Distrito Dagua relata que a comunidade (moradores da rua) passou trs anos
consecutivos solicitando o asfaltamento de uma determinada rua, mas s conseguiram no quarto ano pelo fato de
terem se aliado com moradores de outras ruas. O processo era o seguinte: no primeiro a comunidade juntou-se
para aprovar a rua X, no ano seguinte a rua y e no ano posterior a rua Z, garantindo assim, o nmero de
delegados para aprovao das demandas daquela vizinhana.

160

Os critrios para escolha de delegados foi tambm um dos pontos de adequao em

Belm uma vez que na capital gacha foi necessrio criar uma tabela regressiva devido
expressiva participao. Para Stefany Henrique74 tal tabela, no teria funcionado em Belm
porque no primeiro ano s participaram 15 mil pessoas e, embora tenha sido grande para o
momento era muito pequena para a estrutura que ns montamos (...) chegou um momento
em que tinha que eleger 50 delegados para uma outra assemblia - de uma assemblia para
outra - mas nessa s tinha 30 participantes.
A participao direta das massas dos bairros iniciava-se de fato nas preparatrias e
pode-se dizer, encerrava-se nas assemblias de microrregies. Isto porque a partir da entrava
em cena a figura dos delegados com a responsabilidade de acompanhar todos os trmites e
retornar com as informaes sobre as obras para aqueles que participaram do processo nas
preparatrias e assemblias de microrregies.
As assemblias populares distritais eram consideradas oficialmente um segundo
momento do OP onde o prprio prefeito, membro da SEGEP ou representante da mesma
apresentava a prestao de contas do ano anterior para o pblico. Participavam os delegados
eleitos como representantes da populao e demandas das microrregies, realizando num
primeiro momento, um debate sobre a prestao de contas de custeio, investimentos, tributos
e arrecadao da PMB. Nesse mesmo espao de discusso o governo municipal colocava na
pauta trs demandas que lhe pareciam ser de extrema necessidade para o distrito e que iriam
concorrer com as demais j inscritas pelos moradores.
Havia um segundo momento da assemblia distrital, caracterizando-se como um
desdobramento dos processos anteriores, onde delegados decidiam por trs obras prioritrias
para o distrito como um todo, bem como demais demandas que eram colocadas por ordem de
prioridade. Nesse evento ainda escolhia-se e se elegia os delegados titulares e suplentes para

74

Entrevista realizada em 31-05-2004.

161

participar da fase seguinte e da assemblia municipal, com o objetivo e responsabilidade de

argumentar e defender as reivindicaes solicitadas pelas comunidades. Nesta mesma ocasio,
eram eleitos, dentre os delegados distritais os representantes para o Conselho do Oramento
Participativo (COP) para representar os distritos.
Antes de acontecer a reunio da assemblia municipal, nas plenrias temticas75 que
foram caracterizadas pelo executivo como fruns populares de discusso e deliberao de
projetos e obras setoriais para a cidade, se discutia as polticas e os programas da Prefeitura
Municipal de Belm, ou seja, temas especficos apontando demandas estruturais e plurianuais.
Nestes eventos eram eleitos conselheiros, agora por temtica, para compor o Conselho do OP
- COP, juntamente com os delegados efetivos e suplentes para a Assemblia Municipal.
Havia uma ntida diferena entre as assemblias distritais e as plenrias temticas. Nas
assemblias distritais surgiam questes bastante diversificadas, relativas a todos os temas 76
uma vez que os delegados se inscreviam para defender demandas, fazer declaraes sobre o
processo do OP ou mesmo sobre a concepo do OP. Nas plenrias temticas as discusses
eram abertas para a cidade como um todo com a inteno de discutir projetos mais amplos,
obras estruturais.
Na realidade tanto as assemblias distritais, quanto as plenrias temticas tinham por
objetivo criar um ambiente aberto para se discutir de forma democrtica a maneira de melhor
investir os recursos pblicos. As primeiras davam conta de um pblico mais localizado
geograficamente, isto , em seus espaos de moradia e as plenrias por serem abertas acabava
aglutinando os setores organizados que possuam um maior acmulo nos debates das polticas
pblicas.
75

Em 97 duas plenrias foram realizadas: educao, sade/saneamento; em 98: sade, saneamento, educao,
transporte e revitalizao da cidade; em 99 Administrao e tributos. Em 2000 foram realizadas: sade para
todos, dar um futuro s crianas e adolescentes, infraestrutura urbana e desenvolvimento econmico, observando
que s as quatro ltimas estavam previstas e registradas no Regulamento Interno do OP de Belm de 1998.
75
Informaes extradas da entrevista de Nazareno Mesquita, 2004 (ex-delegado e ex-conselheiro) e Jos das
Mercs, 2003 (integrante da equipe da CRC como Coordenador Distrital).

162

Referindo-se ao segundo momento das assemblias distritais, Mercs (2003) observou

que, havia uma disputa democrtica dos delegados distritais porque a partir daquela
discusso seriam hierarquizadas as demandas que iriam para a assemblia geral para serem
aprovadas e apresentadas na SEGEP para fazer a sistematizao.
Tambm era realizado, antes da Assemblia Municipal o Oramento Participativo da
Juventude - OPJ que seguia a mesma dinmica e metodologia do OP77. De acordo com
representantes do governo municipal esse evento se caracterizava como um novo
instrumento de participao popular funcionando como um espao onde a juventude
apresentava demandas de obras e projetos nas reas de cultura, esporte e lazer para a cidade.
Participavam jovens entre 12 e 25 anos. Sua dinmica se iniciava com reunies preparatrias
com entidades, grupos, movimentos e lideranas das reas em questo. No momento seguinte
acontecia o que foi denominado de Grande Assemblia Aberta do OP-J, etapa na qual se
apresentavam as demandas gerais da juventude para a cidade e na mesma ocasio eram eleitos
os delegados para representar as comunidades jovens nas rodadas das assemblias e trs
conselheiros para integrar o COP. Havia ainda uma Assemblia Final do OP-J para
apresentao das demandas que seriam incorporadas no Plano de Investimentos da PMB para
o ano seguinte.
Em Belm, diferentemente de Porto Alegre, acontecia a Caravana das Prioridades.
Essa atividade foi introduzida no OP de Belo Horizonte caracterizado por ser um processo
de negociao entre os membros de cada uma das comunidades (ou sub-regies) de cada
regional do OP. Elas envolvem a visita pelos delegados eleitos a cada uma das propostas de
obras apresentadas. (AVRITZER, 2002, p. 25).
As caravanas das prioridades aconteciam entre a primeira Assemblia Municipal e a
Assemblia Municipal Final, ou seja, j no final do processo do OP. A inteno era que os

77

Somente a partir de 1999 o OP da Juventude passou a fazer parte do OP Belm.

163

delegados escolhidos nas APD`s e aqueles eleitos nas Plenrias Municipais, juntamente com
os conselheiros do COP, fizessem uma visita aos Distritos Administrativos a fim de conhecer
a realidade e as demandas de obras, j pr-selecionadas para serem discutidas na Assemblia
Municipal do OP. A visita in loco visava sensibilizar os delegados para as prioridades de
todos os Distritos, no ficando restritos somente aos problemas de suas comunidades. Isso
permitia aos delegados uma avaliao mais criteriosa das demandas a serem escolhidas para
compor o Plano de Investimentos da PMB.78
Quanto Assemblia Municipal do OP, o objetivo era debater e decidir o conjunto de
prioridades de investimentos para o conjunto da cidade. Compunha-se de 30 delegados j
eleitos em cada Assemblia Popular Distrital e 15 eleitos nas Plenrias Temticas e pelos
Conselheiros do COP. Eram realizadas duas assemblias ao ano. Na primeira, os delegados e
conselheiros debatiam sobre o desenvolvimento urbano da cidade, na segunda assemblia, a
final do OP, era discutido, definido e aprovado o Plano de Investimento da PMB para o
prximo exerccio, o que seria incorporado Proposta Oramentria Anual, posteriormente
enviada, pela Prefeitura Cmara dos Vereadores para apreciao e votao.

4.3.1 Instncias de participao popular do Oramento Participativo

No que concerne ao acompanhamento e controle do processo de participao popular,
implementado a partir da gesto da Frente Popular em Belm, criou-se duas instncias de
carter no estatal para tomar decises referentes aos investimentos pblicos municipais e
acompanhar o andamento dos processos e o cumprimento das decises estabelecidas pelo OP.
Refiro-me aqui ao Conselho Municipal do Oramento Participativo - COP e Comisso de
Acompanhamento e Fiscalizao das Obras e Licitaes - COFIS.

78

PMB/SEGEP - Cartilha do Oramento Participativo de Belm.

164

A composio do COP inclua membros ligados ao processo do Oramento

Participativo, eleitos delegados nas assemblias de microrregies, plenrias temticas e OP da
Juventude. O formato oficial, de acordo com o Regimento Interno do Oramento Participativo
era o seguinte: trs conselheiros titulares e trs suplentes por distrito, eleitos nas Assemblias;
dois conselheiros e dois suplentes eleitos em cada plenria temtica; um representante efetivo
e seu suplente escolhido pelas entidades federativas dos movimentos sociais - CBB e
FEMECAM79; um representante e um suplente para cada sindicato de base que representava
os servidores pblicos municipais, o SISBEL, o SINTEPP, o SINDSESPA e SINDP80; dois
representantes do executivo municipal sendo um da SEGEP e outro da CRC (os dois ltimos
sem direito a voto).
O COP foi definido como um rgo de participao direta da comunidade, tendo por
finalidade propor, fiscalizar e deliberar sobre matrias referentes receita e despesa do Poder
Pblico Municipal.81 Dentre suas funes ele deveria apreciar e assumir uma postura em
relao proposta do plano plurianual do executivo; apreciar, opinar e posicionar-se frente a
LDO; apreciar e opinar sobre o conjunto de obras e atividades de planejamento do governo e
sobre o oramento anual apresentado pelo executivo, de acordo com a discusso do OP;
acompanhar a execuo oramentria e fiscalizar o cumprimento do plano de investimento.
Dentre as atribuies dos conselheiros, no regimento encontramos as seguintes tarefas:
realizar pelo menos uma reunio mensal com os delegados e movimento popular organizado
para informar o processo de discusso em realizao no conselho, recolhendo sugestes por
escrito; passar para os representantes do governo e/ou do conselho municipal as deliberaes
discutidas nos fruns do OP por escrito; compor a COFIS; participar com direito a voto nas

79

Comisso dos Bairros de Belm (CBB); Federao Metropolitana e Centros Comunitrios e Associaes de
Moradores (FEMECAM).
80
Sindicato dos Servidores Pblicos Municipais (SISBEL); Sindicato dos Trabalhadores em Educao Pblica
do Estado Par (SINTEPP); Sindicato dos Trabalhadores em Sade Pblica (SINDSESPA) e; Sindicato dos
Professores (SINDP).
81
Cf. Regimento Interno do Oramento Participativo de Belm. SEGEP - 2000.

165

Assemblias Gerais (rodadas) e Reunies da sua regio e/ou temtica, discutindo e propondo
a forma como deveriam ser realizados os investimentos junto s administraes regionais,
dentre outros.
Na realidade, aos conselheiros do OP cabia a responsabilidade de tomar decises
referentes distribuio de parte do oramento municipal que cada instncia ou rgo
municipal tinha a sua disposio, principalmente na distribuio entre os distritos
administrativos, atendendo critrios que atribussem pesos a cada setor de investimento. A
tarefa do conselho/conselheiros ficava limitada entre as decises tomadas nas plenrias do OP
e os recursos que cada secretaria tinha a sua disposio para aplicar nas polticas municipais.
Quanto s Comisses de Acompanhamento e Fiscalizao das Obras e Licitaes COFIS, sua principal atribuio era acompanhar e fiscalizar as obras j em andamento em
cada distrito, de forma a observar o processo desde sua fase de licitao pblica at a
inaugurao da obra, o que inclua estarem atentos ao cronograma de execuo, qualidade
do material utilizado aos critrios tcnicos do projeto de engenharia. Eram compostas de
cinco pessoas dentre as quais, um conselheiro do COP, um delegado da assemblia popular
regional ou da plenria temtica, de acordo com a obra e por trs integrantes da comunidade
onde estava sendo realizada a obra. (SEGEP, Regimento Interno do OP, 2000).
Pode-se inferir que esse instrumento de acompanhamento teve um papel fundamental
no OP, uma vez que cabia a ele no s acompanhar, mas tambm repassar informaes para a
comunidade sobre o andamento das obras que deviam ser buscadas diretamente com seus
proponentes e executores.

4.4 OP BELM E AS REGRAS DE DISTRIBUIO DE RECURSOS

166

A distribuio de recursos estava vinculada, em seus princpios, tanto a elementos de

ordem espaciais, ou seja, por distritos administrativos, quanto de carncias urbanas. No
entanto seu atendimento sustentava-se em trs critrios definidores, primeiro o da populao
por distrito, segundo da participao popular nas assemblias do OP e em terceiro na
avaliao dos tcnicos das secretarias sobre a viabilidade tcnica da obra.
O que denota a grande responsabilidade dos moradores dos bairros para com o
atendimento e soluo dos seus problemas, no primeiro momento do processo, o que ajudou a
estabelecer o princpio da competitividade entre comunidades, microrregionais e distritos.
Portanto, o processo de mobilizao era fundamental naquele momento, o que provavelmente
explique que nas assemblias de microrregies se chegava a aglutinar de 1.000 a 3.000
pessoas, como aconteceu no Distrito do Bengu. Na tabela 03 abaixo e nos quadros 04 e 0582,
se pode visualizar a equao que demonstra a inter-relao entre os critrios estabelecidos
para a distribuio dos recursos.
Tabela 03 - Critrios para definio da quantidade de demandas por distrito
HABITANTES PRESENTES NA ASSEMBLIA NUMERO DE DEMANDAS
At 100 mil

101 a 200 mil

201 a 350 mil

1,0%
1,5%
2,0%
0,5%
1,0%
1,5%
0,3%
0,6%
1,2%

15 demandas
20 demandas
25 demandas
15 demandas
20 demandas
25 demandas
15 demandas
20 demandas
25 demandas

Fonte: PMB, 2000.

Logo, a base de clculo da populao por distrito, extrado do IBGE, mais o percentual
de participantes, definia a quantidade de demandas e conseqentemente de recursos para cada
rea. A princpio parecia que sim, no entanto, os limites desses critrios s foram sendo

82

Quadro 04 na pgina 168 e 05 na 170.

167

esclarecidos populao a medida em que o processo avanava. Este fato se consolidou em

mais um dos problemas enfrentados pela administrao municipal, no primeiro momento da
implantao do OP, basicamente no primeiro semestre de 1997.
Para um dos entrevistados, esses critrios estavam no regimento do OP e era
verbalizado nas assemblias. Para ele, isso bastava, ficava na cabea da comunidade (...)
participavam, tiravam o maior nmero de delegados (...) na hora a obra passava.83
No entanto, para aquela populao que participava em massa nas assemblias de
microrregio - momento em que se apresentavam as demandas e se elegiam os delgados - sua
demanda estava aprovada. Era a percepo da populao, desta forma era s esperar para ver
a execuo da obra, principalmente quando havia uma grande mobilizao por parte das
comunidades organizadas e lideranas, bem como de muitos moradores, mesmo no sendo
lideranas, mas que viam no OP a oportunidade para finalmente solucionar o problema das
carncias acumuladas, tornando-se agentes mobilizadores de suas reas.
importante frisar novamente que apenas os delegados acompanhavam os trmites
das obras aprovadas aps as assemblias de microrregies, o limite da participao em massa
ou participao direta era naquele evento. Assim, para a maioria dos participantes do primeiro
momento, os resultados dos processos de hierarquizao das prioridades, aps a aplicao dos
critrios pela equipe tcnica, e obviamente os seus resultados, nem sempre eram retornados
para a populao atravs dos seus delegados eleitos para acompanhar as demandas, pois
segundo Leone Azevedo, caso no passasse a demanda o delegado sumia, principalmente
quando o delegado era eleito membro do Conselho do Oramento Participativo - COP,
adquirindo uma responsabilidade maior com o processo em si e como membro representante
da comunidade e da demanda, tendo assim que se justificar por no ter sustentado a aprovao
da demanda at o fim.
83

Informaes extradas da entrevista realizada em 2004 com Leone Azevedo da Rocha. Na poca do OP foi
delegado de demanda do OP da Juventude. No segundo mandato do PT atuou como assessor governamental no
Distrito do Bengu.

168

O processo de hierarquizao das prioridades se dava em dois momentos distintos.

Pela populao, em suas respectivas reas, baseando-se nas demandas imediatas e outro pelos
tcnicos. No decorrer do processo, com a avaliao tcnica, com a discusso dos
conselheiros se levava em considerao a questo financeira. Alm dos critrios
quantitativos, eram aplicados os qualitativos, elaborados em acordo com os princpios das
carncias urbanas acumuladas em cada distrito.84 Algumas reas foram determinantes, em
ordem de prioridade: saneamento, sade, educao e meio ambiente, podendo ser conferidos,
no quadro 04, as condies especficas para tais setores, ao considerar os problemas
historicamente constitudos, ou seja, as reas onde as carncias eram mais agudas e frgeis.

CRITERIOS TCNICOS PARA A DEFINICAO DE DEMANDAS E PARECERES TECNICOS

Saneamento

Sade

Educao

Pavimentao
gua e Esgoto
Fund.
Infantil
Seguir
padro Prioridades para as reas Prioridade para ampliaes e/ou
estabelecido no PDU
previstas no Plano de reformas de unidades j existentes
Expanso do SAAEB
Prioridade para vias de
acesso a equipamentos
pblicos e corredores de
transporte coletivo
Projeto deve considerar
microdrenagem,
calamento, arborizao,
sinalizao, iluminao,
e
possveis
remanejamentos
de
moradores.
Condies de realizar a
obra em funo da
macrodrenagem exigida
pela rea
Pavimentao de grandes
vias em CBUQ de 3 cm,
e passagens ou vilas
abaixo de 6 metros de
largura em concreto ou
blokrets.

Considerar as reas de As demandas devem considerar o

concesso da Cosanpa e do ndice de carncia de atendimento
SAAEB
na
rea,
estabelecido
pela
Secretaria ou rgo responsvel.
Construo
de O oramento para construo de
equipamentos pblicos s unidades deve prever o custo da
em terrenos com cinco manuteno, mediante parecer de
anos de ocupao, no viabilidade da Secretaria.
mnimo, observando caso a
caso os litgios na justia
pra fins de desapropriao.
Demandas
em
reas Considerar a facilidade de acesso
inundveis ou sujeitas a ao local onde ser construdo o
remanejamento
devem equipamento pblico
considerar no oramento os
custos dos servios
Pavimentao de vias sem Construo
de
equipamentos
rede de abastecimento d pblicos s em terrenos com cinco
gua deve considerar o anos de ocupao, no mnimo,
valor desse servio no observando caso a caso os litgios
oramento
na
justia
para
fins
de
desapropriao.

Quadro 04 - Critrios tcnicos para definio de demandas pareceres tcnicos

Fonte: PMB, 2000.
84

Cf. referncia p. anterior.

Meio ambiente
Praas
Considerar
a
disponibilidade de
terreno
e
em
consideraes
de
construo imediata

Respeitar
e
preservar
o
patrimnio histrico
e ambiental da
cidade

169

Definiram-se tambm critrios tcnicos, tanto qualitativos quanto quantitativos, para

subsidiar a distribuio de demandas do oramento participativo, oriundas das plenrias
temticas. Mas, mesmo garantidas as demandas, atravs dos critrios tcnicos e participao
popular havia a possibilidade de chegar na assemblia final e no ser aprovada,
principalmente por conta da questo financeira, uma vez que somente aps a avaliao tcnica
se tinha de fato o valor dos investimentos necessrios para a execuo de tal obra.
Era justamente no COP que acontecia o debate entre conselheiros e tcnicos e a CRC
sobre o que priorizar, no que diz respeito aos recursos. Aos conselheiros cabia o esforo de
manter as demandas aprovadas pela populao, no entanto, o embate entre eles e os
representantes das secretarias se dava muito mais pela falta de recursos, ou seja, pela
necessidade de excluir obras por conta da falta de recursos, uma vez que somente aps uma
avaliao criteriosa era possvel dizer se era possvel levar adiante tal obra, ou no.
Segundo Maria de Nazar, em entrevista, as reunies do COP eram fechadas e quem
era bom na negociao ganhava (...) quando era a assemblia final o COP j vinha com a
proposta fechada. J tinham discutido em uma grande assemblia entre eles.
Dessa forma a deciso final, j deliberada pelo COP e tcnicos das secretarias, poderia
ainda ser questionada na Assemblia Municipal, mas normalmente as mudanas eram
pequenas, apenas remanejava-se parte dos recursos de uma obra para outra. Havia inclusive
negociaes no sentido de abrir mo da demanda para que fosse apresentada e aprovada no
ano seguinte. O processo de negociao entre o COP e as secretarias tinha portanto a
finalidade de garantir que de fato a demanda aprovada fosse efetivada. Por outro lado, havia
tambm a necessidade de discutir as demandas oriundas das plenrias temticas, estas com
um grau de flexibilidade maior porque estava estabelecido que seriam aprovadas na
assemblia final. Os critrios para aprovao das demandas das plenrias esto descritos no
quadro abaixo.

170

CRITRIOS TCNICOS PARA A DEFINIO DE DEMANDAS NAS PLENRIAS

Plenria Infra-Estrutura Urbana.

Quantidade
de demandas
aprovadas
por
temticas

Plenria Dar um Futuro Plenria Sade para

s Crianas.
Todos.
At 10 Demandas.
At 3 Demandas.
At 3 Demandas.
As demandas prioritrias aprovadas pelas Plenrias iro a debate na 1 assemblia
Municipal do OP.
Plenria Infra-Estrutura Urbana.

Plenria Dar um Futuro Plenria Sade para

s Crianas.
Todos.
At 5 Demandas.
At 3 Demandas.
At 3 Demandas.
Demandas
Na primeira rodada de Assemblias Populares Distritais (APDs), a PMB poder
do Governo apresentar at 3 demandas de obras, de acordo com o programa de governo para quele
Municipal
distrito. Essas demandas sero apreciadas em conjunto com as apresentadas pelas
comunidades, cabendo aos delegados aprov-las ou no.
As obras continuadas, que receberam recurso no ano anterior, mas que foram insuficientes
Obras
para a sua concluso, devero constar no plano de investimento do OP, no sendo
Continuadas obrigatrio aprovar todo o recurso que a obra necessita, mas o que for necessrio para o
ano de execuo do plano de investimento em debate.
possvel o remanejamento de recursos, da seguinte forma: Entre projetos da mesma Plenria Temtica;
entre temticas diferentes e durante as definies de demandas nas Assemblias Populares Distritais
(APDs).
Prioridades para as demandas que beneficiarem maior nmero de pessoas diretamente.
Todas as Plenrias Temticas tero recursos garantidos.
Quadro 05 - Critrios para definio de demandas nas plenrias temticas
Fonte: PMB, 2000.

Deve-se considerar ainda que cada rea estava sujeita ao cumprimento de outros subcritrios85, o que no alterou a ordem de prioridade na alocao de recursos, no caso,
saneamento, sade, educao, transporte e revitalizao da cidade, o que no altera a quarta
prioridade definida, a saber, o meio-ambiente. Dados na tabela 04 apresentam um indicativo
de como se realizou a distribuio dos recursos atravs do OP, em ordem de prioridade,
chamando ateno para a grande concentrao de investimentos na rea de saneamento - um
total acumulado de 74,41%, durante os trs primeiros anos em que vigorou o OP em Belm.

85

Utilizando como exemplo a expanso do servio de gua e esgoto: prioridade para as reas previstas no plano
de expanso do SAAEB (Secretaria de gua e Esgoto de Belm); deve-se considerar as reas de concesso da
Cosanpa (Companhia de Saneamento do Par); construo de equipamentos pblicos s em terrenos com cinco
anos de ocupao, no mnimo, observando caso a caso os litgios na justia para fins de desapropriao;
demandas em reas inundveis ou sujeitas a remanejamento devem considerar no oramento os custos dos
servios e a pavimentao de vias sem rede de abastecimento de gua deve considerar o valor desse servio no
oramento. Cf doc. Sobre Oramento Participativo da SEGEP.

171

Tabela 04 - Investimentos definidos pelo OP nos aos de 97, 98 e 99

Investimentos para 1998 definidos pelo Investimentos para 1999 Investimentos
86

OP/97

definidos pelo OP/98

REA
Saneamento
Sade
Educao
Transporte
Revitalizar
Sub Total
Manuteno
Total

VALOR
%
9.800.172,00 63,78
2.596.854,00 16,90
1.413.672,00
9,20
819.520,00
5,33
735.782,00
4,79
--------15.366.000,00 100,00

VALOR
11.756.622,00
1.330.000,00
2.448.000,00
1.826.000,00
2.639.378,00
20.000.000,00
2.000.000,00
22.000.000,00

%
57,78
6,65
12,24
9,13
13,20
--100,00

para

2000

definidos pelo OP/99

VALOR
11.606.070,00
900.000,00
660.000,00
127.413,00
2.304.000,00
----15.597.483,00

%
74,41
5,77
4,23
0,82
14,77
----100,00

Fonte: Oramento Participativo de Belm do Par. Mimeo. s/d., SEGEP.

importante destacar que o ano de 2000 foi um perodo em que o governo municipal
estava em pleno processo de transio de um modelo de gesto, fundamentado no OP, para
um outro, baseado no Congresso da Cidade. Por outro lado, os recursos decididos naquele ano
j seriam disponibilizados para o ano de 2001, isto , no prximo mandato.
Os nmeros dispostos na tabela 05 so demonstrativos dos recursos do processo do OP
2000, para serem aplicados no ano seguinte, bem como os valores totais da primeira gesto do
Partido dos Trabalhadores em Belm 1997-2000. Observa-se ainda que na ordem de
prioridades, em termos de distribuio de recursos, que antes recaia em primeiro lugar no
saneamento vai para o setor de transporte com 33,3%, seguido de educao com 33,2%,
revitalizao com 13,45%, e finalmente saneamento com 10,14% e sade com 9,90%.

Tabela 05 - Investimentos definidos pelo OP 2000 por setores e/ou rea de atendimento
Investimentos p/ 2001 definidos pelo OP/2000

Total Geral nos 4 perodos do OP

REA
2000
%
Saneamento
1.700.000,00
10,14
34.862.846,00
Sade
1.660.000,00
9,90
6.486.854,00
Educao
5.575.036,00
33,2
10.096.708,00
Transporte
5.581.600,00
33,3
8.354.533,00
Revitalizar
2.256.740,00
13,45
7.935.900,00
Total
16.773.376,00
100,00
67.736.859,00
Fonte: Montada a partir de informaes extradas da SEGEP.
86

% final por setores

51,5
9,60
14,9
12,3
11,7
100,00

possvel encontrar 20.000,00 milhes em alguns documentos para 1999. No caso, no incluso o valor para
manuteno.

172

De acordo com dados da Secretaria de Coordenao e Planejamento - SEGEP e

Martins (2000), no primeiro ano de funcionamento, em 1997, discutiu-se no OP 70% do
oramento arrecadado pelo Imposto Predial e Territorial Urbano para o ano de 1998. No ano
seguinte, passou para 100% do oramento do IPTU e, em 2000, a discusso foi feita em cima
de todo o oramento, no s dos recursos de investimento, mas tambm dos gastos com
custeio e pessoal. Em se tratando de valores, o Oramento Participativo em Belm
possibilitou, nos quatro primeiros anos de existncia, que a populao opinasse acerca de
384 obras e destinao de R$ 67.736.859,00 (sessenta e sete milhes setecentos e trinta e seis
e oitocentos e cinqenta e nove reais).(SEGEP, Cartilha do OP- Belm).
Embora haja todo um esforo, tanto de administradores pblicos quanto de alguns
tericos que vm analisando o processo do Oramento Participativo, especialmente aqueles
que apresentam o OP como um instrumento de democracia redistributiva, a realidade permite
que se coloque em xeque tais consideraes, uma vez que, em Belm os valores apresentados
acima, quando relacionados receita bruta da arrecadao municipal, demonstram o quo
insignificante so os recursos que foram deliberados atravs do processo participativo. A
partir do levantamento feito por Moraes (2005), na tabela abaixo, os recursos decididos nos
processos participativos de Belm se restringem a 4,35%, em 1998, 5,26% em 1999, 3,59%
em 2000 e 1,49% em 2003.

Tabela 06 - Recursos aprovados para o oramento participativo e congresso da cidade em relao ao total
de receita arrecada do municpio de Belm - 1997-2002
Valores nominais (R$)
Recursos aprovados para o OP e
Congresso da Cidade
Ano de Aprovao
(A)
da demanda
(R$)
1997
15.366.000,00
1998
20.000.000,00
1999
15.597.483,00
2000
16.773.376,00
2002
9.449.032,00
Fonte: Moraes, 2005, p. 116.

Total de Receitas Arrecadada

Exerccio OramentrioFinanceiro
1998
1999
2000
2001
2003

(B)
(R$)
353.290.818,31
380.365.756,79
434.860.567,82
519.848.032,14
632.241.669,27

A/B
%
4,35
5,26
3,59
3,23
1,49

173

4.5 AVALIAES E CRTICAS AO PROCESSO DE IMPLANTAO DO OP - BELM

De incio, quando a proposta de implantao do OP foi apresentada pelo Partido dos

Trabalhadores no se registrou demonstraes contrarias a sua execuo, haja vista a vitria
do PT representar um acontecimento inusitado em Belm, uma vez que em 380 anos de
existncia a cidade sempre fora governada por partidos considerados de direita. Entretanto, a
medida em que o processo avanava, algumas reaes comearam a surgir, sejam oriundas
das organizaes populares, seja por dentro do prprio partido do governo.
Deve-se considerar que qualquer proposta de mudana no esta imune de
discordncias e enfrentamentos. Sousa, (2002, p.387) levanta alguns elementos que podem
configurar-se em obstculos quando se trata de imprimir prticas de cunho participativo em
administraes locais. Entre as dificuldades enfrentadas mais freqentemente pelos governos
de esquerda no Brasil estariam: os boicotes patronais, a escassez de recursos - provocado pelo
desperdcio e incompetncia administrativa ou mesmo em virtude da corrupo de
administraes anteriores -, os conflitos ideolgicos envolvendo grupos especficos dentro da
prpria administrao ou tendncias polticas diferentes - que podem levar a paralisia ou
comprometimento de algumas atividades, e finalmente a resistncia de setores tecnocratas por
deter o saber tcnico, especialmente na rea do planejamento.
A maior parte destes obstculos, citados por Sousa, pode ser identificada no
desenvolvimento do OP em Belm como conseqncia da vitria de um partido de orientao
de esquerda e com mtodos diferenciados na gesto da cidade. Antes mesmo de o prefeito
Edmilson Rodrigues assumir a administrao do municpio, em janeiro de 1997, j se
deparava com as dificuldades, sendo a primeira delas de ordem financeira, ou seja, de
escassez de recurso financeiro, provocado em virtude do boicote imposto pelo governo
estadual, conforme evidenciado no captulo 3.

174

Mesmo que aparentemente esse tipo de ao no esteja relacionado diretamente com a

chegada do PT no governo, podendo ser justificada pela correlao de foras polticas que
disputam espaos, evidente que essa manobra repercutiu diretamente nas duas
administraes petistas e, conseqentemente criou obstculos que interferiu no modelo de
gesto democrtica em Belm, pois com a reduo de recursos o governo municipal
encontrou grandes dificuldades para cumprir as promessas de campanha e atender o acmulo
de demandas inscritas nas assemblias do OP.
O governo municipal encontrou amplo apoio nos setores de esquerda e no mbito das
organizaes populares, entretanto no faltaram crticas e conflitos quanto ao modelo de
participao colocado em prtica e principalmente pelo acmulo de obras que aprovadas no
OP no foram executadas. Mesmo aps a transio do OP para o Congresso da Cidade as
divergncias relativas participao e representao no foram superadas embora estas
questes adquirissem novas conotaes.
Tratando primeiramente do OP temos que considerar a relevncia que os temas citados
ganham no decorrer do processo. O secretario geral da FEMECAN87, ao fazer uma anlise da
conjuntura municipal em 2000, revelou que a experincia do OP foi vlida, admitindo
inclusive, que a participao acontecia de fato, mas deixou claro que o novo modelo de gesto
deveria ter sido mais discutido com os movimentos comunitrios, visto que o OP:

para o movimento comunitrio no bom, porque tolhi a participao da entidade,

eles chamam o cidado, todo o cidado vai para o OP com demandas
(...).Normalmente a comunidade que chamada, o povo, o povo em geral, no
atravs das entidades comunitrias (...). Na realidade esto ajudando a enfraquecer
os movimentos comunitrios e se criou a CRC (...) , e parece que a CRC no respeita
a FEMECAN, no respeita a CBB.
87

Cf. Relatrio do projeto de pesquisa Movimentos Sociais Rurais e Urbanos: reconstruindo um projeto de
assessoria, enviado a Pr-Reitoria de Pesquisa e Ps-Graduao, departamento de pesquisa em 2001. Os dados
extrados, basicamente trechos das entrevistas, fazem parte do material de campo coletado no primeiro semestre
de 2000. De acordo com o relatrio, os objetivos da pesquisa centravam-se na anlise das
modalidades/estratgias de lutas dos movimentos sociais urbanos e rurais, no apresentando qualquer interesse
especfico sobre o OP Belm, no entanto, aps as entrevistas ficou patente ser uma das maiores preocupaes
dos movimentos sociais de Belm o instrumento de gesto implementado pelo governo do Partido dos
trabalhadores.

175

Estas palavras no deixam dvidas de que, mesmo que tenha ocorrido discusso prvia
com alguns setores da sociedade, estas no foram suficientes para dirimir as dvidas e
principalmente para que o espao do OP se tornasse uma mediao entre o estado e a
sociedade, ou seja, um espao que permitisse um equilbrio de poder poltico e revertesse a
tradicional centralizao de poder em mais um espao de co-gesto.
A coordenadora do Ncleo Cidadania e Poltica Urbana da FASE,88 confirmou a
pertinncia dessa hiptese quando reconheceu faltar um projeto mais consistente para os
setores populares organizados de Belm - em funo do momento novo que se apresentava,
isto do OP no governo do PT. Isto porque as entidades dos movimentos sociais atuaram
muito mais como demandantes de obras que sujeitos sociais e polticos visto estarem mais
propensos a demandar infraestrutura urbana, aquelas demandas bastante localizadas,
fragmentadas (...), deixando de pensar o contexto do projeto de cidade, os instrumentos
urbansticos. O que significava para ela que o movimento no conseguiu fortalecer e
construir uma esfera pblica no estatal, da sociedade dentro do OP.
A atuao da maior parte dos setores populares diante do OP compreensvel, levando
em considerao suas lutas, presses e reivindicaes urbanas a fim de reverter a dvida social
acumulada, junto aos governos do estado e do municpio. Ao invs de reconhecer e fortalecer
o novo espao como campo de negociao e de luta, agora pelo poder de decidir os rumos da
cidade, continuou agindo com a lgica anterior, reivindicativa, e, pode-se dizer tambm
propositiva, mas sem que houvesse um plano de continuidade das lutas urbanas, uma vez que
o movimento em Belm sustentara grandes mobilizaes, desde os perodos da ditadura
militar.
O fato de no se destacar como sujeito principal na mobilizao da cidade tambm
deixou a desejar em relao aos novos atores que estavam sendo includos no debate urbano
88

Entrevista realizada em 27/06/2000, vinculada pesquisa Movimentos Sociais Rurais e Urbanos:

reconstruindo um projeto de assessoria

176

atravs do OP, ou seja, o governo municipal assume a liderana no processo de mobilizao,

pois ele estava de fato chamando a populao a participar. No entanto, conclamava a
participar, principalmente aqueles sem o histrico do associativismo de bairros, tanto que esse
chamado, esse apelo participao era dirigido ao povo da cidade, o que pode explicar o
enfraquecimento dos movimentos, j que populao oferecia-se um canal direto com o
governo.
Esse espao pblico democrtico era realmente uma grande novidade para uma
populao descrente da relao centralizadora que era estabelecida entre governo e sociedade
em Belm, acrescente-se a a percepo da fragilidade, no que diz respeito representao
dos movimentos sociais junto a tais governos. A imagem das organizaes populares j estava
bastante desgastada e as federaes que aglutinavam o associativismo de bairro, por sua vez,
mantinham confrontos permanentes desde a dcada de 70. Tais confrontos se acirraram em
funo de dois grandes acontecimentos em meio a luta urbana, nos finais da dcada de 80:
luta pela Reforma Urbana que teve um carter nacional e o Projeto de Macrodrenagem, em
mbito local.
Um outro depoimento, oriundo de entrevistas com lideranas, refora a preocupao
que se criou no mbito dos movimentos sociais em Belm, com os rumos da conduo do
Oramento Participativo. Diz nosso entrevistado que a:

(...) relao do governo com o movimento uma relao de vanguarda, o governo

no est muito empenhado em fortalecer a autonomia dos movimentos sociais, dos
sujeitos coletivos. Hoje quem dirige o OP a chamada Coordenao de Relaes
com a Comunidade. Ento no mbito da CRC que se d s decises e depois vo
para o COP. Para voc ter uma idia no prprio processo do OP, o peso do governo
to grande porque o governo tambm disputa no movimento. Ultimamente o
governo contratou vrios agentes da Famlia Saudvel, que so trabalhadores desse
programa de sade (...) e esses agentes foram indicados por sua quase totalidade
pelas pessoas que esto articuladas pelo bloco majoritrio do governo municipal que
so pessoas que esto no movimento que estabelecem uma relao com essa
liderana que esto no poder (...) ao estabelecer essa relao do governo com essas
pessoas que esto contratadas, e no ser por concurso, (...) ao estabelecer essa
relao direta voc compromete. Ento o grupo de pessoas da Famlia Saudvel que
esto fazendo o trabalho, voc comea a convocar para discutir candidatura, para ir
para o OP, voc comea a ter um pblico ali para levar pessoas para as assemblias

177

do OP, para votar nos candidatos para conselheiros do OP. Ento se estabelece uma
relao ruim com o movimento popular porque no uma disputa igual onde, o
movimento popular no dispe dessas armas para contratar ningum, nem desses
artifcios, mas o governo dispe (...) coisas como essa acontecem, por exemplo, na
definio de obras para o OP 2000 uma demanda que teve 4 delegados, que estava
totalmente descartada (...) pelos critrios do OP ela no passaria e, uma outra
demanda que atenderia milhares de pessoas - levou 33 delegados, ela no passou.
No foi por critrios tcnicos (...) no final o que prevaleceu foi a maioria poltica que
o governo municipal conseguiu constituir dentro do prprio conselho do OP com
essa assessoria da CRC (...) ento ao meu entender a CRC tinha que acabar. No
precisa dessa tela da CRC, ou ela tem que assumir novas funes, tem que ser um
elemento facilitador das disputas que vo se d no movimento (...) mas ela no tem
que ter interferncia, de estar coordenando as assemblias, estar dando direo nas
assemblias do OP. Quem tem que dar direo o COP, ento essa uma relao
muito ruim que no prximo governo precisa se avanar, melhorar89.

As manifestaes no demoraram a acontecer, pois as prprias lideranas sentiam-se

em uma posio marginal na conduo do processo do OP, pois na realidade sempre esteve na
pauta dos movimentos e lideranas de esquerda de Belm - a constituio de um espao, por
dentro da ordem administrativa, que permitisse a democratizao e diviso de poder nas
questes decisivas para a cidade. Esse fato comeou a incomodar os representantes destes
movimentos visto que, em Belm essas entidades, desde a dcada de 70, vinham se
destacando na mobilizao e organizao comunitria. Por seu histrico eles so de fato
considerados os sujeitos sociais que sempre estiveram frente das lutas urbanas,
especialmente aquelas ligadas problemtica da moradia, saneamento e educao.
Na realidade as organizaes populares de Belm, tal como o Partido dos
Trabalhadores no esperavam pela vitria de Edmilson Rodrigues. O governo foi instalado em
janeiro de 1997 e em fevereiro j se iniciava o processo do OP. Embora tenha havido uma
discusso com alguns setores da sociedade, conforme j evidenciado no captulo anterior,
temos que considerar que a abertura participao sem a coordenao dos movimentos
sociais causou problemas de legitimao do governo no interior nas associaes e centros
comunitrios, mesmo que muitos dos delegados e conselheiros fossem ligados a essas
instncias associativas.
89

Extrada do Relatrio da pesquisa Movimentos Sociais Rurais e Urbanos: reconstruindo um projeto de

assessoria do PARU e Barcarena com Joo Gomes, tcnico da FASE no primeiro semestre de 2000.

178

As federaes aglutinadoras do movimento comunitrio como CBB e FEMECAN,

responsveis pela mobilizao nos bairros para as lutas urbanas, bem como a ONG FASE,
atuante na capacitao e formao de grupos e lideranas da regio, embora chamem ateno
para as fragilidades da participao e representao no mbito do OP eles reconhecem e
destacam os avanos proporcionados pelo OP.
Essa postura de apoio e descontentamento ao modelo do OP em Belem tambm foi
identificada em algumas tendncias partidrias que mantm vnculos mais estreitos com
setores organizados do movimento e lideranas comunitrias, uma vez que as maiores parte
das lideranas das federaes e dos bairros eram filiadas ao PT.
Aparentemente no houve contestao dos setores de origem popular ao modelo OP, e
sim uma certa presso no que diz respeito participao e representao, sem entrar no mrito
da concepo que norteava esses processos por dentro do OP. No entanto, algumas
manifestaes oriundas dos prprios setores partidrio e governamental evidenciam desde o
incio as preocupaes relacionadas ao nvel de interferncia popular na gesto administrativa,
ou melhor, das presses que se fizeram presentes no processo e que demonstram a correlao
de foras travadas no interior desse novo modelo de gesto democrtica.
Em Seminrio Nacional dos Prefeitos e Vices90, realizado antes da posse dos novos
prefeitos, em uma palestra sobre Dilemas e Desafios, Edmilson Rodrigues defendeu que o
real objetivo do partido, mesmo que utpico, era o de construir um projeto coletivo, como
instrumento coletivo e pedaggico. Afirmao, segundo suas palavras por estar presenciando
um clima prximo ao pragmatismo e ao democratismo em seu governo, por estar
vivenciando o dilema de conviver, ao assumir um governo ou mandato, com uma postura
popular que, s vezes, acaba por cair no populismo (...), referindo-se ao fato de que os
movimentos sociais e os partidos da frente que o elegeram comearem a tensionar no
90

Seminrio realizado em Braslia entre os dias 13 e 15 de dezembro de 1996 com o objetivo de realizar um
balano nacional da terceira gerao de prefeitos e governos municipais.

179

momento de montar a sua equipe governamental. Afirmou ainda que alm desse tipo de
presso h tambm a forma mais democratista, que quer eleio para o secretariado e, em
particular, para administradores regionais (...) (RODRIGUES, 1997).
Foi no calor do prprio processo que comearam as tentativas de buscar solues para
os problemas, tanto por parte do governo quanto pelos sujeitos que representavam uma
postura de ampliao da democratizao na gesto administrativa. A preocupao com a
concepo do OP foi pauta de debates entre lideranas partidrias que acreditavam que
pudessem interferir para que tal concepo pudesse ser aprimorada.
De posio contraria ao prefeito, o deputado Paulo Rocha em entrevista a Spina (2000)
defende que o controle da estrutura do oramento e do seu funcionamento pela prefeitura
deve ser crtica, pois afirma que a coordenao do OP que era nomeada pelo prefeito deveria
na realidade sair das prprias organizaes populares. Defendia portanto que ao governo
caberia criar condies de funcionamento, mas que deveria deixar que a prpria sociedade
organizada pudesse estruturar e dirigir o processo.
Em entrevista para esta pesquisa Stefany Henrique91, ex-coordenador do OP Belm,
chamou ateno para os conflitos que se estabeleceram, por conta do OP, com o pessoal da
CST, um grupo de dentro do PT, ligado ao Bab92 e o PSTU. Afirmando que logo no
comeo eles iam para as assemblias, mas eles tinham uma concepo contra o OP, eles
defendiam a organizao de conselhos populares, mas (...) isso era um tipo de acirramento, de
bate boca. Frisou ainda que as duas coisas no so excludentes, o OP uma estrutura
incentivada pelo governo, apesar dele no ser estatal, mas ele um espao pblico. Os
conselhos so autnomos, so organizaes do povo (...) o povo que tem que organizar o
conselho popular.93

91

Realizada em 26-04-2004.
Atual deputado federal do PSOL.
93
Cf. Avaliao do OP 97 . COP. Mimeo. [s.n.] s.d. [1997] data certa porm no indicada no documento.
92

180

Um dos desfechos - buscado pelos que defendiam mais poder de controle, bem como
autonomia para os movimentos, em funo das divergncias entre os grupos, partidos e
lideranas sobre a melhor forma de conduzir uma metodologia participativa no contexto do
OP - foi a criao de um conselho popular. A constituio de tal conselho demonstra
efetivamente que o modelo de participao encontrou resistncias no mbito do
associativismo em Belm, ele nasceu a partir de uma experincia do Programa de Formao
de Multiplicadores em Democratizao do Oramento Pblico organizado pela Fase94.
Programa este destinado ao assessoramento das lutas urbanas, bem como para a capacitao
de lideranas de organizaes populares dos movimentos sociais. Alm do fortalecimento das
organizaes, propunha-se a estimular a criao de um espao pblico aberto ao debate sobre
a democratizao do oramento pblico, ou seja, um espao autnomo de controle das
polticas pblicas. (MALATO & NETO, 2004).
A experincia foi realizada no Distrito do Bengu95 e, a medida em que as etapas do
programa eram executadas constituiu-se, em funo do prprio grupo, um Conselho Popular
com a finalidade de se tornar um espao pblico com potencialidade para discutir as aes
governamentais a partir de uma instncia coletiva composta por lideranas populares. Tal
conselho foi o nico frum de debate autnomo e independente, isto , sem vnculos estreitos
com o estado que se formou no dois perodos da administrao do governo do partido dos
trabalhadores em Belm.96
Nazareno Mesquita (2004) e Leone Azevedo (2004), ressaltaram em entrevistas a
importncia de tal conselho, pois participaram do processo de formao, enquanto lideranas
comunitrias e participantes do OP, em suas respectivas reas. Para eles, no novo modelo de

94

Um programa vinculado ao Ncleo de Cidadania e Polticas de reforma Urbana da FASE - Belm.

O Bengu o terceiro maior distrito de Belm, com 237.705 habitantes. Possui uma grande concentrao de
pobreza, carncia de servios e equipamentos urbanos. composto por nove bairros onde aglutina o maior
numero de reas de ocupao da cidade.
96
Cf. tambm Rodrigues & Silva Neto (2004) in: Caminhos da Participao Popular na democratizao do
Oramento Pblico de Belm. Cadernos Srie Debates na Amaznia n 0 4. FASE, Belm Dez-2004.
95

181

gesto existia uma concepo diferenciada de participao popular. Desta forma havia a
necessidade de implementar uma nova poltica participativa. Explicam que as pessoas que
pensaram e criaram o conselho popular discutiam polticas pblicas e participavam do OP.
Tanto que esse mesmo conselho comeou a demonstrar resultados no prprio processo do
Oramento Participativo, uma vez que, em 2000, 80% do regimento que foi construdo, foi
construdo pelo conselho popular do distrito do DABEN, ns defendemos dentro do COP a
proposta, e a o governo acatou, tinha a coerncia do regimento e o governo acatou.
Outro tipo de conflito, em virtude da implantao do OP aconteceu envolvendo o
governo municipal, os legtimos representantes da democracia representativa e os defensores
da democracia participativa. Grande parte dos membros da Cmara dos Vereadores no
perodo de 97 e 98, principalmente aqueles dos partidos adversrios ao PT. Isso ficou
evidenciado em varias entrevistas, dentre elas a de Nazareno Mesquita ao ressaltar que o que
mais atrapalhava era a elite da Cmara Municipal. Hoje de tanto ns mostrarmos o nosso
poder de mobilizao (...) dizer que ns no temos s deveres - mas temos direitos - a Cmara
no investe mais contra o Conselho da Cidade97. Leone Azevedo98 ressalta que,

(...) o governo enviou a pea oramentria em 97 para ser votado para 98 e nessa
pea oramentria tinha as demandas do oramento participativo que foram
demandadas pelos participantes do OP, e, como a maioria dos vereadores no era
vereadores afinados com o governo, eles disseram que eles iam tirar da pea
oramentria todas aquelas demandas, at porque o OP no era uma questo legal,
ento, eles no tinham obrigao nenhuma. E a, o governo, a CRC mobilizou
algumas comunidades das demandas que iam ser votadas, e levaram o pessoal para
frente da Cmara para pressionar os vereadores para que aprovassem as demandas
que tinham sido feitas no OP. E a, gerou o quebra-quebra. A Cmara chamou a
polcia militar, teve a discusso, o pessoal tentou invadir... Depois disso comearam
a conversar com o Prefeito e querer uma insero maior dentro do OP em termos de
participao nas plenrias, de serem citados

Esse depoimento reforado por Martins (2000, p. 84) quando afirma que

97

O Conselho da Cidade substituiu o Conselho do OP a partir do segundo mandato do PT em Belm e, ser

trabalhado no prximo captulo.
98
Referncia na pgina 167.

182

(...) houve em 1998, grande tenso com a Cmara sobre o Oramento Participativo,
defendido com manifestao popular. Para 1999, a relao foi equacionada com os
Vereadores aprovando as propostas do OP e indicando polticas pblicas de at 80
mil reais, as quais o Executivo se comprometia a realizar plenamente,
compartilhando a inaugurao.

Na leitura de Stefany Henrique o comportamento dos vereadores passou por vrios

momentos. Na primeira fase de implantao do OP, os representantes da Cmara no se
importaram muito com a experincia do OP, depois passaram a participar das assemblias e
questionar o poder de deciso e, finalmente, deixavam que a gente aprovasse as obras, no
interferiam, quando iam para a Cmara eles queriam meter outras coisas l. Tirar o dinheiro
da bolsa escola para fazer obra aqui, acol. Ressaltou tambm que essa relao comeou
conflituosa, mas que o conflito foi diminuindo (...), uma vez que no comeo de 98 se adotou a
estratgia de enviar uma carta a todos os delegados que participaram do OP, informando os
vereadores que votaram contra o OP na Cmara.
O ex- coordenador do OP garante que aps esse episdio os problemas com a Cmara
foram solucionados, no final j estava melhor eles j iam para nossas assemblias, eram
citados os seus nomes (...) ns conseguimos chegar a uma sntese e nessa poca interessante,
no havia as chamadas emendas parlamentares (...) uma coisa que o governo criou para
acalmar os vereadores. Justifica o processo afirmando que na poca era necessrio, o
governo alegou a necessidade da governabilidade.
A soluo encontrada pelo governo para impedir manobras, por parte da Cmara
Municipal que dificultariam o andamento do OP explica, em parte, a pergunta que os
movimentos sociais procuravam responder sobre o porque da reduo dos recursos para
execuo das obras aprovadas pelo Oramento a partir de 1999. Isto porque, em 97 o governo
municipal nada tinha a fazer, em relao programao da administrao anterior, mas em
98, ele conseguiu intensificar a arrecadao atravs de um novo recadastramento do IPTU.
Na pgina 172 possvel perceber a oscilao dos valores para mais em 98 e para menos a

183

partir de 1999, embora todos os nmeros evidenciarem uma arrecadao progressiva em todos
os perodos desse governo a partir de 1998. Em 98 foram aplicados em obras do OP
20.000.00, j em 99 esse valor caiu para 15.597.483 e em 2000 foram 16.773.376, de acordo
com dados oficiais da prefeitura.
Conflitos com os meios de comunicao de Belm tambm movimentaram a
administrao municipal do PT nos dois perodos de governo, mas no podemos afirmar que
essa relao tenha influenciado de imediato no esquema de representao e participao desse
modelo. No entanto, o fato de estar constantemente merc das crticas da imprensa
contribuiu para que aos poucos se criasse uma imagem negativa, tanto do partido quanto do
governo, observando ainda que as realizaes do governo no eram veiculadas pela imprensa
local.
As relaes pouco cordiais da imprensa e do governo na primeira gesto, so
evidenciadas por Martins (2000, p. 84) ao observar que o governo municipal de Belm como
a maioria dos governos de esquerda, sem vinculaes na grande mdia, teve na imprensa,
particularmente no jornal O Liberal, seu maior centro de aposio e de campanhas de
desestabilizao. Sobre a mesma questo o jornalista Lcio Flvio afirma que

At que se transformasse em prefeito eleito de Belm, Edmilson Rodrigues sofreu

um sutil ou aberto boicote do grupo Liberal, que apostava em Ramiro Bentes. Entre
a eleio e a posse, a cobertura tornou-se mais favorvel. Nos primeiros dias da nova
administrao, o tratamento foi generoso. Mas quando a prefeitura questionou um
credito de 1,2 milho de reais da corporao junto a gesto anterior, o nome do
prefeito foi riscado do noticirio e seu governo submetido a tiroteio. (Jornal
Pessoal, ano X, n 0 163, 1997, p. 06).

Moura (2004, p. 166) ao analisar o OP Belm detecta avanos e limitaes no modelo

executado pela Prefeitura de Belm, apresentando inclusive algumas singularidades em
comparao com outras experincias j conhecidas. Os avanos demonstrados encontram-se
em grande parte na Comisso de Fiscalizao e Acompanhamento (COFIS). Afirma ter esse

184

instrumento encontrado grande ressonncia na organizao comunitria j tradicional da

cidade. Tais comisses possibilitaram que nos locais de moradia, onde foram implementados
esses mecanismos de controle, tivessem adeso da populao por ruas e bairros,
proporcionando inclusive o surgimento de novas lideranas a partir dessas experincias.
Registra tambm novidades nos aspectos da co-gesto, uma vez que durante a etapa de
construo das obras, tanto os membros das reas governamentais, quanto os da sociedade
civil tiveram que se adequar dinmica operacional de acompanhamento e fiscalizao das
obras.
Pode-se acrescentar ainda que esse mecanismo exigiu esforos dos tcnicos da
prefeitura no sentido de superar uma viso estritamente tecnicista marcada pela falta de
repasse de informaes para a populao, o que se caracteriza em avanos no que diz respeito
a construo de um novo modelo de gesto.
Quanto s limitaes, registradas no mbito da fiscalizao, segundo Moura, apontam
para a falta de uma maior capacitao dos membros para atuar de forma mais compreensiva
na leitura dos nmeros do oramento.
Mas, em sentido geral, a experincia revelou um processo, cujos resultados permitem
inclu-la nos modelos de democracia participativa na medida em que implantou regras
democrticas para a construo do oramento municipal em parceria com a populao, que
antes era excluda do processo decisrio por parte dos governantes que at ento estiveram
frente da Prefeitura de Belm. Assim, criou mecanismos de fiscalizao ampliando a
possibilidade de uma gesto pblica mais democrtica, permitindo ainda a criao de um
espao de negociao e tratamento de interesses divergentes, bem como conflitos entre os
diversos setores e atores que disputam os recursos municipais para alocao nas polticas
pblicas.

185

Alguns trabalhos j citados nos captulos anteriores nos do a dimenso do debate que
o OP conseguiu trazer tona, bem como algumas mudanas j consolidadas nos municpios
que conseguiram emplacar esse modelo de gesto. Mudanas que interferem nas aes que
balizam as tomadas de deciso sobre a forma de utilizao dos recursos pblicos administrado
pelo estado. O OP tem contribudo tambm, em parte, para se repensar a redistribuio de
recursos pblicos com maior justia social.
certo que a partir das experincias do OP uma nova relao entre estado e sociedade
comeou a ser desenhada, via participao e negociao dos atores antes excludos dos
processos decisrios, transformando assim, os hbitos de alguns administradores municipais e
aos poucos comeou a pr em xeque a cultura do clientelismo e favoritismo poltico, em
locais onde se priorizou obviamente a distribuio de recursos a partir da consulta popular.
Ao romper com certos hbitos e incorporar novos atores questes importantssimas,
que movem os fios das relaes polticas entre estado e a sociedade comearam a ganhar
destaque no cenrio poltico, especialmente nos espaos onde se discute polticas pblicas nos
contextos locais. Avritzer (2003, p. 18) enfatizou que o surgimento do OP possibilitou
alimentar um debate profcuo sobre o aprofundamento da democracia, do desenho
institucional e da relao estado e sociedade, observando que tal debate aponta para a
capacidade de criar novas instncias de deliberao e troca de argumentos.
A sntese dos trabalhos tericos indica mudanas nos aspectos econmicos e polticos,
ao vislumbrar uma ruptura com o modelo anterior de gesto municipal, centrado numa
racionalidade tecno-burocrtica, apontando tambm para a possibilidade de se ampliar os
espaos de participao, ampliao e radicalizao da democracia, outros atores que fazem
parte da construo desse processo demonstram que o OP apenas um instrumento a mais e
que viver em um regime democrtico significa um processo constante de adequaes e
aperfeioamentos que se entrelaam entre a participao e representao.

186

A ONG CIDADE um desses atores sociais e polticos que tem acompanhado de

perto a experincia de Porto Alegre e reflete sobre o sentido que o OP foi adquirindo para a
sociedade daquele municpio ao longo dos anos, caracterizando-o como um instrumento
democrtico de gesto municipal. Isto por garantir a participao direta da populao na
definio de prioridades para os investimentos pblicos. Nessa definio de OP ele visto
como instrumento processual de deciso compartilhada, demarcando uma nova prtica de
gesto da coisa pblica, baseado na convico de que houve um rompimento radical com a
prtica de elaborar o oramento do municpio dentro dos gabinetes. Prtica que contribuiu
para manter a populao afastada do processo de deciso por longos anos.

187

CAPTULO V

DA TRANSIO: DO ORAMENTO PARTICIPATIVO AO CONGRESSO DA

CIDADE

O sucesso do Oramento Participativo, como instrumento inovador na gesto

municipal, ficou evidenciado aps a experincia pioneira na cidade de Porto Alegre, iniciada
no final da dcada de 80. O Congresso da Cidade, tambm originado na capital gacha na
dcada de 90, traz em seu contedo elementos essenciais na rea de discusso das polticas
pblicas, e como o OP j vem sendo implantado em algumas cidades brasileiras99. Em Belm
a histria do congresso comea em 2000 na segunda gesto do governo do Partido dos
Trabalhadores.
O Oramento Participativo e o Congresso se diferenciam por seus objetivos, uma vez
que o primeiro constitui um instrumento de democratizao oramentria e o segundo
expressa um espao pblico para debates de questes relativas as polticas pblicas urbanas.
Tanto um como o outro, na prtica tem possibilitado a incluso de atores e grupos antes
afastados dos processos decisrios sobre a redistribuio de recursos pblicos e uso dos
espaos da cidade, conseqentemente apontam para uma maior flexibilizao vislumbrando a
possibilidade de se aprimorar um sistema de co-gesto nas administraes municipais.
Sua formatao est associada com as instncias municipais/locais, que ao travar um
contato maior com a populao foram aos poucos fazendo uma leitura mais concreta da
99

Alm de Porto Alegre e Belm, cidades como Campinas e Santo Andr na regio de So Paulo
implementaram essa experincia. A primeira mantendo a denominao desse espao pblico de Congresso e a
segunda de Futuro da Cidade.

188

realidade da cidade e das necessidades de sua populao. As experincias de Porto Alegre e

Belm expressam a aglutinao de novos atores sociais e polticos - indivduos isolados,
grupos identitrios, entidades organizadas do movimento popular e partidos polticos - atravs
da experincia do OP, discutindo e difundindo um iderio democrtico, subsidiado pelos
direitos de cidadania, justia social e ampliao da democracia.
H, no entanto, diferenas na forma de implementao e na feio do congresso
assumida nas duas cidades. Na cidade gacha surge como um complemento para as aes do
OP e em Belm com a inteno de ampliar e substituir os espaos abertos pelo primeiro. Na
realidade os agentes governamentais de Belm argumentam que o OP foi absorvido pelo
congresso, mas como veremos mais adiante h controvrsias nesse ponto. Importa no
momento destacar que na configurao sulista, os grupos se aglutinaram a partir de todo um
processo acumulado para discutir questes j postas no cenrio das necessidades100. J na
capital do Par o prefeito criou uma comisso para pensar e elaborar um projeto de Congresso
da Cidade.
A primeira experincia de congresso da cidade ocorreu na 2a gesto da administrao
do Partido dos Trabalhadores (1993-96) em Porto Alegre com o prefeito Tarso Genro.
Denominado Porto Alegre Mais - Cidade Constituinte101, o congresso foi classificado como
um foro privilegiado para os debates das diretrizes socialmente construdas pelos grupos de
trabalho102 com a finalidade de deliberar sobre as questes concernentes a servios e obras
de infra estrutura na cidade. Para isso foram criados quatro grupos de trabalho (GTs) para
discutir e tomar decises relacionadas com a reforma e o desenvolvimento urbano, circulao
100

Cf. Cadernos de teses Terceiro congresso da Cidade: construindo a cidade do futuro. Porto Alegre. Nesse
documento o congresso citado como um instrumento complementar ao OP. Sua criao justificava-se pela
necessidade de tornar a administrao pblica cada vez mais transparente e acessvel participao, discutindo
questes relativas a cidade.
101
Cf. hpp:www.porto alegre.rs.gov.br/congresso_cidade. O congresso foi lanado em maro de 1993, momento
em que as equipes comearam a trabalhar, e, finalizado em dezembro do mesmo ano com um evento realizado
nos dias 17 a 19.
102
Essa primeira experincia foi coordenada por organizaes da sociedade civil e governo num total de 29
entidades. Contou com 548 inscritos sendo que destes 276 eram delegados com direito a voto. Realizaram-se 17
palestras, 7 reunies de secretariado, 16 apresentaes no OP e dois grandes seminrios.

189

e transporte, desenvolvimento econmico e financiamento da cidade. A perspectiva final do

encontro era que fossem repassadas as propostas dos GTs para a Comisso de Sistematizao
de Diretrizes para o Desenvolvimento da Cidade para discutir, votar, aprovar ou rejeitar as
propostas e diretrizes e elaborar uma carta para o futuro da cidade, com a sntese das
principais decises do congresso103.
Ao final, apresentou-se a Carta de Porto Alegre na qual se apontava um cenrio futuro
para a cidade com as seguintes caractersticas: com gesto democrtica; descentralizada, com
meios de combate s desigualdades e a excluso social; com a promoo da qualidade de vida
e do ambiente; culturalmente rica e diversificada; atrativa e competitiva; com parceria entre o
pblico/privado; com estratgias para se financiar e finalmente uma cidade articulada
Regio Metropolitana104.
Ao sistematizar os resultados do I Congresso da Cidade por setores, obteve-se um
quadro geral da cidade que se desejava. Assim, concluiu-se que a reformulao do Plano
Diretor seria o caminho e, em torno do qual, reuniria os mais variados setores da sociedade.
Duas caractersticas do PD o capacitavam a dar continuidade ao processo iniciado pelo
congresso, como por exemplo a demanda popular e capacidade de gerar um debate
estratgico que articulasse os diversos setores e interesses da cidade105. A partir da, criou-se
uma metodologia apropriada para que a reformulao do Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano - PDDU acontecesse e definiu-se que as temticas do prximo Congresso da Cidade,
que aconteceria em 1995, privilegiariam o Plano Diretor. Assim, em maro de 1995, ainda
sob o governo de Tarso Genro, foi lanado o II Congresso da Cidade que foi realizado em

103

Cf. htpp//:www.porto alegre.rs.gov.br/congresso_cidade. O resultado do processo culminou com a Carta de

Porto Alegre que foi aprovada com 224 diretrizes, programas, projetos e aes distribudas em nove eixos
temticos.
104
Idem.
105
Idem.

190

dezembro com o tema O Lugar de Todas as Coisas, Envolvendo 19 entidades106, esse

congresso resultou na reformulao do Plano Diretor e culminou com a sistematizao do II
PDDUA107 da cidade.
No III Congresso da Cidade: Construindo a Cidade do Futuro108, tratou-se de
pensar e planejar a cidade para o incio do terceiro milnio, fornecendo subsdios e propostas
importantes para a construo, no ano seguinte, do Plano Plurianual de Governo109. Nele
dois eixos nortearam os debates: a participao popular nos processos decisrios que
envolvem os recursos pblicos e o segundo a qualidade de vida. Neste terceiro congresso
priorizou-se nas reunies, conferncias e demais atividades as iniciativas para projetar o
futuro da cidade.
Discorrendo sobre a terceira experincia de congresso na capital gacha, Pont (2000)
afirma tratar-se de mais um trabalho de mobilizao coletiva para pensar o espao urbano
com a finalidade de construir uma carta poltica que traar os prximos passos do
desenvolvimento social, econmico e humano da cidade. Diz ser a experincia mais uma
ferramenta da cidadania na construo de uma Porto Alegre mais humana, democrtica,
solidria e com qualidade de vida.

106

CF. No site hpp:www.portoalegre.rs.gov.br/congresso_cidade. As entidades eram: Associao Rio-Grandense

de Escritrios de Arquitetura (AREA), Cmara Municipal de Porto Alegre, Central nica dos Trabalhadores,
Conselho do Oramento Participativo (COP), CIDADE (ONG), Conselho Municipal de Sade, FASE (ONG),
Fundao de Economia e Estatstica (FEE), Federao das Industrias do Estado do RS (FIERGS), Sindicato das
Industrias da Construo Civil (SINDUSCON), Frum Municipal de Reforma Urbana, GRAMPAL, Instituto dos
Arquitetos do Brasil (IAB/RS), Fundao Metropolitana de planejamento Regional (METROPLAN), Ordem dos
Advogados do Brasil (OAB/RS), Sociedade de Engenharia/RS, Unio das Associaes Municipais de Porto
Alegre (UAMPA), Universidade Federal do RS (UFRGS) e Prefeitura Municipal de Porto Alegre.
107
Quatro GTs estruturaram as discusses em tono de temas como: poltica habitacional, gesto e sistema de
planejamento; estruturao urbana subdividido em 5 grupos e planos regionais. Contabilizou-se a presena
de 331 participantes, um nmero que embora fosse inferior ao do I Congresso da Cidade, foi considerado
bastante expressivo em se tratando de um tema essencialmente tcnico.
108
Realizado em Porto Alegre nos dias 26, 27 e 28 de maio de 2000, momento em que ocorreu sua ltima
assemblia com a presena de 1780 pessoas. Durante todo o processo, iniciado em novembro /1999 a maio/2000,
aproximadamente 7.000 pessoas participaram do processo do Congresso da Cidade. Ver em: www.porto
alegre.rs.gov.br.
109
Cf. Cadernos de teses III Congresso da Cidade: construindo a cidade do futuro. Porto Alegre (SEM
EDITOR)

191

Na plenria final do 40 Congresso da Cidade, realizado em 2003, que contou com a

participao de 3.762 presentes, o ento prefeito de Porto Alegre, Joo Verle, observou que o
resultado desse processo permitiria ao governo dar um salto de qualidade no planejamento,
tornando a gesto ainda mais eficiente e transparente. Fez meno a importncia dos
congressos no aprimoramento da democracia, uma vez que a populao participante quem
defini as grandes diretrizes que devero nortear as aes polticas a serem implantadas pela
Administrao Popular em nosso dia-a-dia. Segundo o prefeito o objetivo do 40 Congresso de
discutir o sistema participativo de gesto da Prefeitura, tinha sido alcanado e os debates
resultaram em diretrizes que se traduziram em medidas relativas democracia [e ao]
processo de construo aos mecanismos de deciso que utilizamos em nossa capital110.

5.1 UMA NOVA PROPOSTA DE GESTO PARA BELM - O CONGRESSO DA

CIDADE

No segundo governo do Partido dos Trabalhadores em Belm (2000-04) o modelo de

gesto participativa fundamentado no mecanismo do OP sofreu modificaes, passando, a
partir da a chamar-se Congresso da Cidade. A justificativa para tais mudanas adveio da
necessidade de se ampliar as discusses para alm do OP, isto , ultrapassar o debate
estritamente oramentrio, de forma a incentivar e adicionar novos contedos as questes
relativas cidade. A experincia de congresso implementada em Belm introduziu uma
metodologia nova e no seguiu os mesmos moldes do congresso em Porto Alegre.
importante ressaltar que, como o OP, o Congresso em Belm foi uma iniciativa do
governo municipal. Sua formatao comeou a ser pensada e desenhada em 1998, sob a
responsabilidade de uma comisso criada pelo ento prefeito Edmilson Rodrigues, composta

110

Cf. www.portoalegre.rs.gov.br/congresso_cidade.

192

por quatro tcnicos111 que faziam parte da sua administrao. O congresso passou a ser
considerado oficialmente, como instrumento de planejamento e controle social pelos
governantes do municpio somente quando no seu lanamento, em 2001.
Segundo a ex-secretria da SEGEP112, o grupo foi constitudo especialmente para
comear a construir as primeiras idias do Congresso da Cidade e

era uma idia que j vinha sendo alimentada a partir de princpios que ns
acreditvamos como forma de governar desde 1996. Mas ns assumimos o OP como
uma estratgia de fortalecimento da marca - que um projeto que demarca algumas
administraes de esquerda - e tambm como um elemento de atrao e de
mobilizao imediata das pessoas para criar um ambiente de participao, mas
sempre tendo em mente que o OP era insuficiente para a forma que a gente imagina
deva ser a gesto de governo democrtico popular.

No final de 1998113 as instncias governamentais propuseram a construo do

Congresso da Cidade, um projeto estratgico de desenvolvimento para Belm. Anunciava
um movimento cvico visando aglutinar todos os cidados belenenses em torno de um
projeto comum de sociedade. Nos moldes de um frum permanente o novo espao teria
legitimidade para debater e formular um projeto estratgico para a cidade orientado por
referncias prprias, resgatando as especificidades scio-culturais que situam Belm como um
fato singular no cenrio-metropolitano brasileiro. O governo municipal apresentou o
congresso como um avano relativo construo do poder popular fundamentado na
experincia radicalmente democrtica do Oramento Participativo. (SEGEP114). Propunha-se
neste sentido a avanar para

alm do Oramento Participativo, alargando os horizontes de nosso debate,

incorporando toda a cidade num nico processo, ao mesmo tempo mais rico e
profundamente revolucionrio e inovador, combinando o planejamento de curto
111

Dentre os tcnicos, coordenando a equipe estava a ex-diretora de planejamento da secretaria de economia que
a partir do final do primeiro mandato do Prefeito Edmilson Rodrigues e incio do segundo, assumiu a funo de
Secretria Municipal de Planejamento e Gesto - SEGEP.
112
Em entrevista realizada em julho de 2004 para esta pesquisa.
113
Cf. PMB - SEGEP Congresso da Cidade: proposta de construo. (Elaborado em 1998). Mimeo. 20 p.
114
Cf. Cartilha Participao Popular e Mensagem Cmara, 2001, Luzes da Floresta e Congresso da Cidade.

193

prazo em um nico processo em que a cultura poltica vai sendo transformada, na

medida em que a apropriao da cidade vai se confirmando em processo contnuo de
democratizao dos espaos pblicos do exerccio de cidadania com respeito,
liberdade e crtica115.

Com a constituio do grupo de trabalho elaborou-se uma proposta definida como

Congresso da Cidade e entre 1999 e 2000 as mudanas comearam a ser implementadas.
Oficialmente o Congresso da Cidade comeou a vigorar no primeiro ano do segundo mandato
do PT em Belm. O processo de alterao da experincia participativa exigiu algumas
negociaes: primeiro passou por um acordo interno na coordenao do governo, passou
tambm por acordo com o COP - ns s elegemos o conselho do congresso no final do ano no primeiro ano do congresso, portanto em outubro de 2001116.
A inteno do governo municipal centrava-se na ampliao do pblico participante
nos debates de forma a construir um espao pblico no estatal resultante de um processo
de interao produtiva entre estado e sociedade civil, no qual ambos passariam a ser coresponsveis pelos rumos da cidade. Por conseguinte a organizao do Congresso da Cidade
veio na esteira de experincias consideradas positivas e negativas do primeiro mandato do PT,
principalmente das Assemblias Regionais e Conselho de Acompanhamento e Fiscalizao
das Obras do Oramento Participativo - COFIS, bem como das experincias com os conselhos
gestores da cidade como os Conselhos Municipais117 da Cidade, dos Comits Ambientais e
dos setores de sade e assistncia para definio desse instrumento.
O Congresso foi caracterizado como um modo de governar com participao popular,
um processo de mobilizao social, de mudana cultural onde a vida da cidade definida pelo
115

Cf. Cartilha sobre Participao Popular e Controle Social. SEGEP - Prefeitura de Belm, p. 03, 2001.
Ibid.
117
Na poca existiam 17 conselhos em funcionamento dentre eles: 4 Conselhos Tutelares, Conselho Municipal
dos Direitos da Criana e do Adolescente (COMDAC), Conselho Municipal de Assistncia Social (CMAS),
Conselho Municipal de Entorpecentes (COMEM), Conselho Municipal do Negro de Belm (CMNB), Conselho
Municipal de Educao (CME), Conselho Municipal de Alimentao Escolar (CMAE), Conselho Municipal de
Sade (CMS), Conselho Municipal da Condio Feminina (CMCF), Conselho dos Transportes do Municpio de
Belm (CTMB), Conselho de Proteo do Patrimnio Cultural de Belm (CPPCB), Conselho Municipal de
Cultura (CMC), Conselho Municipal de Turismo (CMT) e Conselho Municipal do Trabalho e Desenvolvimento
Econmico e Social (CMTDES).
116

194

seu povo, se constitui em um espao pblico no estatal de planejamento da cidade. (Belm,

2001 - Regimento Interno).
Em mensagem Cmara Municipal de Belm o executivo deixou explcito que o
segundo mandato deveria ser marcado simultaneamente pela continuidade e pela inovao
reafirmando o compromisso com a inverso de prioridades e com a inteno de aprofundar
e consolidar a democracia e a participao popular, que se expressar no aperfeioamento do
Oramento Participativo (OP), entendido como um processo de planejamento socialmente
construdo, onde todo o povo ter vez e voz na definio do presente e do futuro da
cidade118.
As agendas temticas eram abertas a todos os que quisessem participar de uma
reflexo ampliada sobre as polticas relacionados aos assuntos em pauta e apresentar
sugestes para a soluo de problemas na rea em discusso. Isto , ao realizar o debate nos
espaos de microrregio/distritais, tratava-se apenas de assuntos relativos ao ambiente fsicoterritorial enquanto os debates atravs de eventos temticos eram mais diversificados e mais
qualitativo, pois conseguiam aglutinar uma parte dos atores que participavam das discusses
nos bairros e os que detinham uma vinculao mais orgnica com a temtica, por pertencerem
a setores e organizaes articuladas em torno do debate poltico de um determinado eixo,
como conselhos, ONGs, entidades e sindicatos.
A partir da foi estabelecido um processo diferente de participao popular e encontros
entre representantes da administrao municipal e os cidados de Belm. Oficialmente a
implantao de tal processo foi penoso, desgastante, cansativo para todos, mas no impediu
que milhares de pessoas sassem de sua rotina diria para discutir a poltica para a cidade de
Belm. (Doc. Balano Geral da participao popular em Belm do Par/SEGEP).

118

Mensagem a Cmara Municipal. 2001.PMB.

195

Entre abril a setembro de 2001 aconteceram, de acordo com dados oficiais do governo,
centenas de debates consultivos, discusses em grupos, onde a sociedade organizada e o
cidado comum em geral tiveram espao para criticar, questionar, denunciar, propor aes
coletivas e atitudes que desejam das autoridades pblicas119, assim como solicitar
esclarecimentos e informaes sobre o funcionamento do governo municipal.
Mesmo que para o governo da poca, a nova metodologia tenha sido um sucesso, e
aqui no se questiona tal afirmao, importante destacar que em princpio a idia de
substituir o OP pelo Congresso da Cidade no foi aceita por todos os setores do governo, o
que pode ter provocado de fato muito desgaste, tanto de ordem interna como externa, mesmo
entre aqueles que acreditavam na necessidade de realizar alteraes no processo.
O ex-coordenador da CRC, Stefany Henrique120, afirmou que a idia do congresso era
interessante, pois superava um problema de origem do OP, qual seja, pensar apenas a
dvida social acumulada. Portanto, a proposta de passar da discusso do oramento
propriamente dito para o do planejamento participativo, estava correta. Sua crtica estava
na forma que foi feita a passagem (...) a transio foi completamente errada. O excoordenador da CRC acredita que houve um abandono das demandas localizadas, e no s
isso, houve um abandono de possveis novas demandas. Para ele, ao se fazer transio para
o congresso passou-se a priorizar as grandes obras deixando de executar aquelas que j
tinham sido aprovadas no perodo do OP.
A idia de substituio do OP pelo Congresso parece no ter sido compartilhada pelo
representante da CRC e sua equipe, o que no impediu claro sua implementao. Entrevistas
com outros integrantes, entretanto, deixam claro que os maiores obstculos para a
implementao do congresso eram de natureza bem prtica: parte dos colaboradores do
governo no compreendia a metodologia que estava sendo apresentada ou o por qu da
119

Cf. I Congresso Geral da Cidade de Belm Milton Santos: Plano para Belm - Congresso da Cidade 2001.
SEGEP. Belm.
120
Entrevista realizada no dia 31-05-2004.

196

passagem de uma experincia a outra. Para alguns dos entrevistados a idia do congresso
surgiu da cabea de uma pessoa que provavelmente discutiu com outras pessoas e a partir
dessa discusso formulou a proposta. Eu acho que existe um equvoco, sou daqueles que acha
que aquilo que no se constri coletivamente no se encaminha coletivamente e no se avalia
coletivamente121.
As dificuldades do governo municipal para levar adiante sua proposta aparecem na
fala da ex-administradora distrital do DAGUA122:

Em1998 e 1999 (...), o prefeito Edmilson falou sozinho sobre o Congresso da

Cidade por muito tempo, falava, falava (...), o pessoal no tinha assimilado essa
questo do congresso. Depois ele conseguiu uma parceira, a atual secretria de
planejamento. Ai ficou Edmilson e Jurandir falando sozinhos por muito tempo.

A despeito dos conflitos internos, a idia foi colocada em prtica e ao que tudo indica,
conseguiu ter uma grande aceitao no primeiro ano de sua existncia. Para alguns integrantes
do governo os problemas foram superados em funo dos resultados apresentados e tambm
da qualidade dos debates.
Na interpretao da ex-secretria Jurandir Novais a receptividade da populao nova
proposta do governo municipal foi muito positiva pelo fato de no se ter priorizado as
demandas no primeiro ano de congresso. Os resultados foram qualitativamente
surpreendentes e possibilitaram a elaborao do Plano da Cidade. Lembra ainda que desde
as fases preparatrias as pessoas foram convocadas a compareceram nas plenrias, nos
congressos setoriais e distritais, para discutir temticas. Os resultados apontaram produtos
(...) efetivamente superiores a tudo que ns tnhamos feito, porque ele avana, inclusive em
relao ao programa de governo, em termos de reflexo crtica e tambm de demandas
concretas.

121
122

Entrevista com um ex-administrador distrital em 2004. Por solicitao do mesmo no ser revelado seu nome.
Ex. Administradora Distrital do DAGUA em entrevista para esta pesquisa.

197

Para e ex-secretaria, embora o levantamento de demandas no estivesse previsto na

pauta do congresso os pleitos foram se impondo, pois

mesmo chamando as pessoas para fazer um debate mais de projeo da cidade

vieram muitas demandas e, ns respeitamos isso, constam todas em relatrios e
muitas delas voltaram em 2002 que foi o ano que ns apresentamos demandas
concretas e muitas delas voltaram de uma outra forma, reelaboradas, mas voltaram.

Nos relatrios do congresso de 2001 possvel perceber a dinmica, em determinados

eventos do congresso prioridade, em termos de debates, limitaram-se ao levantamento e as
dificuldades enfrentadas pela populao. Mas por outro lado, possvel verificar avanos em
termos de qualidade em outros momentos, mais especificamente nas assemblias municipais
que extrapolavam as discusses para polticas e registravam contribuies importantes para o
tema em debate123

5.1.1 Implantando um novo espao de participao popular

O novo espao de participao popular criado pelo governo municipal caracterizou-se
pela flexibilidade. Isto , por aglutinar eventos oficialmente pr-estabelecidos na agenda
governamental, e a medida em que novos atores se incluam no processo outras atividades iam
sendo agregadas, desde que tivessem vnculos com os eixos estratgicos do congresso e
contribussem para o avano das discusses de temas que eram trazidos por segmentos que
mantinham agendas com o setor pblico municipal. A coordenao do congresso ficou com a
SEGEP. A ela coube o desafio de montar uma estrutura participativa, aproveitando os espaos
do OP. O quadro a seguir apresenta um esquema de funcionamento do Congresso da Cidade.

123

Percebe-se diferenas nos relatrios das assemblias temticas e setoriais, em termos de qualidade. Nesses
eventos se tem a comprovao de que a discusso poltica de qualidade, especialmente sobre polticas pblicas
depende em grande parte do acmulo de discusses.

198

Quadro 06 - Esquema de funcionamento do Congresso da Cidade

CONGRESSO GERAL
DE BELM

CONSELHO
DA CIDADE

CONGRESSOS MUNICIPAIS
TEMATICOS
CONSELHO
DISTRITAL
CONGRESSOS DISTRITAIS
TEMTICOS E SETORIAIS
OFICINAS
PREPARATRIAS
(Temas Transversais)

REUNIES
PREPARATRIAS

Fonte: SEGEP

Nesse modelo articulam-se instncias de participao e fiscalizao distribudas da

seguinte forma:
a) Oficinas preparatrias e reunies preparatrias que adotavam Matrizes Estratgicas
ou Marcas como centro principal dos debates, mas podendo tambm discutir
qualquer temtica comum ou transversal s polticas especficas. A partir da foram
introduzidos temas de forma a inaugurar os debates nas microrregies no incio de
cada ano. Participavam assessores do governo, representantes de entidades,
conselheiros do OP e setores interessados 124;
b) Congressos distritais temticos foram criados para funcionar como uma instncia de
discusso, e acontecer no interior dos distritos e tinham por finalidade o
aprofundamento e apresentao de polticas e demandas estruturais para o distrito,
referenciado na cidade como um todo. (SEGEP, Documento do Projeto s/d). J os
congressos setoriais foram idealizados para debater e apresentar propostas sob o ponto
de vista de setores e categorias especificas tais como: sindicatos, centros
124

At o final do ano de 2001 os conselheiros do COP tambm participavam das atividades distritais, mas a
partir de 2002 os membros dos Conselhos da Cidade e Distritais passaram a responder pela mobilizao,
organizao e todas as atividades nos distritos juntamente com a SEGEP.

199

comunitrios, entidades empresariais, entidades estudantis, grupos folclricos, Ongs

etc125.
c) Congresso municipal temtico que foi definido como instncia de aprofundamento do
debate de diretrizes e formulao de propostas e demandas, uma vez que essa
atividade era uma inovao, relativa ao OP. (SEGEP, projeto 2 verso).
Posteriormente, incorporou os temas relativos aos diretos humanos com a finalidade
de discutir a poltica municipal baseada na garantia de direitos e combate a todas as
formas de discriminao;
d) Congresso Geral da Cidade, atividade final constituindo-se em instncia aglutinadora
dos atores que participaram dos processos anteriores. Geralmente acontecia em finais
de ano.
Com a proposta governamental, os setores organizados da sociedade poderiam incluir
atividades no contexto do Congresso da Cidade como seminrios, conferncias, assemblias e
outras que julgassem contribuir nas discusses relativas s questes da cidade, via oficinas ou
reunies preparatrias, bastando para isso que os responsveis comunicassem coordenao
do congresso na Secretaria de Planejamento e Gesto - SEGEP e retirassem delegados para
participar das atividades sugeridas. O objetivo era proporcionar um acmulo de discusses e
obter elementos para intervenes futuras nos espaos de debate do congresso que seria
realizado no final do ano.
A participao popular durante o ano de 2001, sob os moldes do Congresso da Cidade
teve como resultado um quadro de resolues126 que subsidiou a construo do Plano da
Cidade, lanado em maio de 2002. Plano esse composto de diretrizes programticas, e
subsdios para a elaborao das polticas municipais durante um perodo de 8 anos. Esse
documento foi elaborado pela SEGEP e aprovado pelo Conselho da Cidade. Em sua
125
126

Cf. Mensagem Cmara Municipal de Belm: Relatrio de Atividades 2001. Belm, 2002.
Em anexo.

200

apresentao o governo municipal exaltou as transformaes que vinham sendo

implementadas desde o primeiro mandato com o intuito de ampliar a participao popular que
segundo ele, se consolidou com o Congresso da Cidade. No Plano da Cidade o congresso foi
definido como um espao que promove uma ruptura na forma de realizar o planejamento da
cidade que anteriormente estava circunscrito aos aparatos burocrticos impregnados de
autoritarismo, agora se abria a oportunidade de se criar um espao amplo e radical rumo a
construo de uma nova cultura poltica.
A proposta de se implementar um espao para realizar o planejamento da cidade com
participao popular soa como a maior originalidade do congresso em Belm, configurandose como um avano se comparado ao OP. Alm de sugerir uma nova forma de planejar, o
Plano da Cidade de 2002 registrava o compromisso de que a populao continuaria
decidindo obras, como ocorria no Oramento Participativo e mais, os cidados passam a
decidir sobre todas as dimenses da cidade, no campo simblico e da afirmao poltica,
atravs de posicionamento frente ao contexto local, nacional e internacional em que se
inserem.
Ao governo municipal caberia assumir um papel propositivo e facilitador da
organizao da luta do povo em prol da melhoria da sua qualidade de vida, da construo de
um futuro novo que j comea a ser construdo agora. (Plano da Cidade, SEGEP, 2002).
No ano de 2002 os eventos se concentraram no levantamento de demandas, durante as
assemblias distritais de microrregies e em algumas plenrias setoriais. Como
desdobramento deste dilogo com a populao surgiu o Plano de Investimento da Cidade.
Seis eixos estratgicos foram priorizados para dar sustentao s atividades
incorporadas ao congresso daquele ano. Foram eles: a) Gesto democrtica e qualidade
social do servio pblico, que reunia temas relativos ao planejamento participativo,
participao popular e controle social, administrao geral e segurana; b) Desenvolvimento

201

urbanstico e ambiental, priorizando as questes de saneamento bsico e meio ambiente;

c) Desenvolvimento humano por uma economia solidria, articulando temas relacionados a
economia, turismo e finanas; d) Desenvolvimento humano pela incluso social, para
embasar discusses sobre educao, sade e ateno bsica127; e) Desenvolvimento
humano por uma cidadania cultural, voltando-se para a cultura e o patrimnio histrico
e; f) Desenvolvimento humano pelos direitos humanos, que reunia temas jurdicos,
conselhos populares e juventude128.
De maro a julho deu-se um perodo de mobilizao envolvendo, segundo estatsticas
da SEGEP, mais de 20 mil pessoas entre participantes do Congresso da Cidade e outros
eventos promovidos pela Prefeitura de Belm.
As Oficinas Preparatrias realizadas no ms de maro priorizaram as reflexes e os
encaminhamentos sobre o funcionamento do congresso. Conselheiros, delegados eleitos no
Congresso da Cidade 2001 e lideranas comunitrias, bem como Administradores Regionais
dos oito Distritos Administrativos de Belm participaram dos debates. O objetivo era formar
agentes multiplicadores para atuar junto comunidade, no sentido de estimular a
participao popular e o controle social na cidade. Neste perodo, alm das oficinas
preparatrias, foram organizados vrios eventos populares, como o Congresso da Comisso
de Bairros de Belm (CBB), o Seminrio dos Conselheiros do Congresso da Cidade com a
prestao de contas da Prefeitura Municipal de Belm e o Dia do Circo. Todos eventos
passavam a figurar na agenda do Congresso da Cidade e os participantes foram includos nas
estatsticas oficiais do governo municipal.
Em 2002, os conselheiros antes de iniciar a discusso nos bairros divulgaram o
diagnstico scio-econmico da cidade. Tais atividades foram denominadas de Preparatrias
aos Congressos Distritais. Dados oficiais registraram a presena de 1.301 pessoas nas
127

No foi possvel identificar o contedo desse tema.

Sobre a questo da juventude h a observao que todos os temas sobre esse assunto perpassam por este eixo
estratgico.
128

202

preparatrias, entre delegados e conselheiros, eleitos em 2001, juntamente com a populao

dos bairros. O Distrito com maior nmero de participantes foi o Distrito de Icoaraci (DAICO),
com 25,21% do total computado, ou seja, 328 participantes. Seguem-se os Distritos do Bengu
(DABEN), com 23,21%, de Outeiro (DAOUT), com 17,91% e do Guam (DAGUA), com
13,99%. Por sua vez, os distritos com menor nmero de participantes foram de Mosqueiro,
com 6,92%, de Belm, com 4,84%, da Sacramenta com 4,23% e do Entroncamento, com
3,69%.
Vieram posteriormente as Assemblias de Microrregies realizadas nas 28
microrregies. Nelas, a populao apresentou suas demandas prioritrias, elegendo tambm os
novos delegados para o Congresso da Cidade 2002129 com a finalidade de representar seus
pleitos no momento da definio do Plano de Investimentos da Prefeitura Municipal de Belm
para 2003. Conforme os relatrios da SEGEP participaram desses eventos 15.250 pessoas.
A representao registrada estava relacionada com o tamanho da populao
destacando os distritos de DAGUA e DABEN, respectivamente com 25,63% e o 21,67% do
total dos participantes. Em seguida veio o DAICO, com 18,75% dos participantes,
suplantando grandes Distritos como o da Sacramenta (DASAC) e o do Entroncamento
(DAENT), com a proporo de participantes de 11,01% e de 12,12% respectivamente. Os
Distritos que tiveram menores participaes foram os localizados na zona rural do municpio
e que detm o menor nmero de habitantes, como o DAMOS com 2,44% e DAOUT com
3,94%. O DABEL, rea central da cidade 4,44% do total.
Embora o Distrito Administrativo da Sacramenta - DASAC no seja o mais populoso
foi o que apresentou o maior nmero de prioridades: 18,1% do total. Seguem, em ordem de
proporo de demandas, os Distritos do Bengu, com 16,5%, do Guam, com 15,9%, o de

129

A final do Congresso da Cidade de 2002 s foi realizada em janeiro de 2003.

203

Icoaraci, com 12,6%, os de Outeiro e de Belm ambos com 9,9%, do Mosqueiro, com 8,8% e
o do Entroncamento com 8,2% dos participantes, conforme discriminado na tabela a seguir.

Tabela 07 - Demandas eleitas nos congressos de microrregies por distritos em 2002

DISTRITO ADMINISTRATIVO
DAMOS
DAOUT
DAICO
DABEN
DAENT
DASAC
DABEL
DAGUA
TOTAL

DEMANDAS ELEITAS NAS MICRORREGIES

Demandas
%
16
8,8
18
9,9
23
12,6
30
16,5
15
8,2
33
18,1
18
9,9
29
15,9
182
100,0

Fonte: SEGEP/DEPI. Banco de dados consolidado em 09 de julho de 2002.

Na prxima tabela possvel conferir o percentual de demandas eleitas e aprovadas

nos congressos das microrregionais por eixos estratgicos130 onde se destaca: 123 para o eixo
urbanismo e ambiental, o maior ndice num total de 67,40%, compreensvel pelo fato de
Belm apresentar um grande dficit relativo a pavimentao e drenagem de vias; 46 para
incluso social com percentual de 25,41% das solicitaes para construo de escolas e bolsa
escola; e 12 para economia solidria com especificaes para reforma de centro comercial,
revitalizao de feiras, dentre outros num percentual de 6,63% e apenas uma demanda 0,55%
para cidadania cultural131.

130

So as mesmas 182 demandas s que, apresentadas por eixos temticos.

A demanda era de concluso da restaurao e revitalizao, j iniciada na poca no Chal Tav. Cardoso, obra
que no foi aprovada, ou seja, aprovada na assemblia de microrregio, mas que no chegou at a plenria final.
131

204

Tabela 08 - Demandas eleitas nos congressos de microrregies, por eixos temticos 2002
EIXOS TEMTICOS
Urbansticos e Ambiental
Incluso Social
Economia Solidria
Cidadania Cultural
TOTAL

Nmero de Demandas
123
46
12
1
182

%
67,40
25,41
6,63
0,55
100,00

Fonte: SEGEP/DEPI

importante ressaltar, que a eleio e aprovao das demandas populares nos distritos
no eram suficientes para sua execuo. De acordo com relatrio de 2002 da SEGEP ao serem
definidas as prioridades as mesmas ainda passavam por uma avaliao de custos e
viabilidade tcnica por uma equipe intersetorial de tcnicos da Prefeitura, acompanhados de
perto pelos Delegados de demandas, Conselheiros Distritais e da Cidade.
A etapa final deveria acontecer aps a Caravana da Cidade na qual os participantes
do congresso, delegados, conselheiros e algumas pessoas ligadas as secretarias faziam visitas,
tal qual era realizada na poca do OP, com o carter de subsidiar a tomada de decises de
delegados e conselheiros. Consta nos relatrios oficiais que em 2002, cerca de 700 pessoas
participaram das visitas realizadas em caravanas aos projetos e programas j implantados ou
que estavam em andamento sob responsabilidade da Prefeitura Municipal de Belm.
Foram visitados o Aterro Sanitrio do Aur, que recebe o lixo da capital e das cidades
da regio metropolitana, o projeto de Biorremediao, de tratamento dos resduos slidos, o
projeto Sementes do Amanh para crianas ex-catadoras de lixo, o Centro Comercial do
Distrito de Icoaraci, a 25 quilmetros do centro da cidade. Foram visitados tambm o
complexo do Ver-O-Peso e as obras do canal da Travessa 3 de Maio, no bairro da Condor,
onde o governo realizava obras de dragagem, drenagem, retificao do canal, terraplenagem e
pavimentao de vias laterais.
Embora a caravana tivesse como finalidade dar subsdios para as decises de
conselheiros e delegados, apenas uma dessas visitas se realizou em local de demandas: o

205

centro comercial de Icoaraci, portanto, a nica obra aprovada no Plano de Investimento a

receber visita da caravana.
Em julho e agosto registraram-se tambm congressos e plenrias setoriais com a
finalidade de discutir as polticas de cada segmento, foram eles: juventude, mulheres, negros e
negras, homossexuais, ndios e um seminrio de governo sobre controle social. Nesse mesmo
perodo houve a 1 Parada Gay de Belm que foi considerada tambm como uma atividade do
Congresso da Cidade com a participao de aproximadamente 700 pessoas.
Em agosto de 2002 aconteceu a rodada final de congressos distritais, momento em que
foram apresentados os pareceres tcnicos, relativos s demandas advindas dos distritos.
Nesses eventos eram informados tambm os projetos prioritrios da prefeitura. importante
relembrar que durante as 28 assemblias realizadas nas microrregionais foram inscritas um
total de 50.175132 demandas. Na primeira rodada de assemblias distritais foram eleitas
somente 182 que foram identificadas como prioritrias.
No Plano de Investimento Congresso da Cidade 2002 possvel identificar os pleitos
aprovados relativos ao eixo desenvolvimento urbanstico e ambiental: drenagem e
pavimentao de vias; terminal de integrao de nibus; patrulha mecanizada133; urbanizao
de canal e regularizao fundiria. Para o ltimo item no constam valores no plano de
investimento, mas a permanncia no plano justificada pelo fato de Belm ser uma das
capitais brasileiras com o maior ndice de ocupao, mas sua regulamentao foge da
competncia da prefeitura, levando em considerao que a maior parte das reas nessa
situao se encontram sob o domnio, ou do governo federal, estadual e principalmente de
empresas privadas.

132

Em anexo quadro de Demandas inscritas nas assemblias de microrregies; Quadro de demandas

subscritas por distritos administrativos; quadro de Demandas populares aprovadas dos distritos e setoriais para
2003.
133
Significa um conjunto de veculos e equipamentos necessrios manuteno de vias, que eram colocados a
disposio do administrador de cada distrito para que em conjunto com a populao e organizaes dos bairros
montassem um cronograma de manuteno das vias de cada distrito.

206

No eixo incluso social, encontra-se: bolsa escola; curso de capacitao; congresso da

juventude; barco para transporte escolar; programa Famlia Saudvel (rea de sade);
construo de escola. J o eixo desenvolvimento humano por uma economia solidria
menciona a: reforma de centro comercial de um distrito.
Como resultado do congresso de 2002, encontra-se o quadro de prioridades no Plano
de Investimento onde se registra: das 182 prioritrias somente 56 foram aprovadas, incluindo
demandas setoriais, atravs de assemblias e reunies com o Conselho da Cidade e
apresentadas na Plenria Final do Congresso em janeiro de 2003, oradas em R$
11.029.035,46134.
Ao recapitular o percurso do Congresso da Cidade 2002, visualizamos um processo
que envolveu debates pela via de quatro eixos temticos tais como: urbanismo e ambiental,
incluso social, economia solidria e cidadania cultural. Alm dos resultados esperados,
concretos, ou seja, as prioridades para compor o Plano de Investimento, a fase de congresso
foi inquestionavelmente um momento impar para os atores que participavam do congresso.
Grandes debates e polmicas aconteceram em meio ao processo, mas o mais interessante se
deu nos momentos finais, mais precisamente a dezenove de janeiro de 2003 no Congresso
Geral da Cidade.
importante relembrar que o levantamento das demandas passa por todo um processo
que comea na microrregio/bairros135 e distritos, passando pelo filtro dos tcnicos, dos
secretrios e dos conselheiros136, mas mesmo assim, precisava retornar aos congressistas que
haviam hierarquizado as demandas em suas respectivas reas. Isto significa que os
participantes estavam ali ou para defender a permanecia das prioridades hierarquizadas at
sua incluso no Plano de Investimento 2003 ou, para pressionar os responsveis pela retirada

134

Cf. Documento extrado do relatrio da SEGEP, em anexo

Cf. nos relatrios de atividades em anexo.
136
Ver em anexo.
135

207

de algumas demandas no decorrer do longo processo. De acordo com o Artigo 30 do

regulamento do congresso

participa do Congresso com direito a voz e voto todos os conselheiros e delegados137

eleitos nas plenrias realizadas ao longo do processo de Congresso da Cidade de
2002, Congresso de microrregio, nos Congressos de Direitos Humanos, no
Congresso da Juventude, no Congresso de Religiosidade Afro-Brasileira e no
Congresso Municipal de Saneamento, realizado ao longo do ano de 2002138.

Na realidade aquela assemblia final tinha por finalidade a legitimao do processo

anterior, principalmente no que diz respeito s demandas para compor o Plano de
Investimento que chegou ao valor de 11.029.035,46. Mas havia um dficit de 47.840.302,77,
correspondente as prioridades enumeradas nos distritos e ainda no se tinha a mnima idia de
como seria resolvido essa defasagem de recursos pelo governo municipal, para que pudesse
assim, dar respostas efetivas populao. Nesse caso, o desafio, em consonncia com a pauta
daquela assemblia, era deliberar sobre, 1- Diretrizes Gerais para o Congresso 2003; 2Plano de Investimentos 2003; 3- Hierarquizao das Demandas, conforme Art 60 do
regimento139.
Alguns registros em caderno de campo fazem recordar os questionamentos em torno
da proposta atual apresentada em detrimento da proposta original, observando que no
texto original discutido pelo Conselho da Cidade, houve, segundo um participante,
desencaminhamentos, pois as demandas priorizadas, apos reunio do dia 11, distorceu
tudo, quer dizer, grupos se fortaleceram e destruram quase todo o trabalho do Conselho da

137

Os delegados eram aqueles eleitos em seus bairros e tinham a misso de acompanhar todo percurso feito pelas
demandas e defend-las no congresso final. Nem todos os delegados eram conselheiros e provavelmente nem
todos os conselheiros que se encontravam naquela assemblia estavam ali para fazer defesas de demandas,
especialmente aqueles que tinham maior proximidade como os assessores dos deputados e vereadores do PT.
138
A respeito da participao, o Artigo 40 registra que poderiam ainda participar com direito a voz todos os
demais cidados cidads de Belm, exceto os funcionrios temporrios em cargo de comisso ou servios
prestados.
139
Cf. Propostas para debates e deliberaes:plenria final do II Congresso da Cidade 2003. Belem, 2003. Ao ser
cadastrado(a) os representantes dos distritos recebiam uma pasta onde continha o regimento do congresso e um
quadro onde se registrava: eixo temtico, proposta original, proposta atual, valor da obra, a situao, ou seja, se
foi mantida ou no e ainda o valos total de recursos destinados a cada distrito.

208

Cidade. Mais adiante observou que, querem tirar nosso trabalho, de que vai adiantar o
conselho trabalhar e outros grupos destruir o trabalho realizado pelo conselho. Finaliza a
interveno dizendo: ns queremos que seja mantido o texto original, as demandas originais
que foram mandadas para o oramento, inclusive para serem votadas na assemblia.
Variadas foram as intervenes solicitando o retorno de demandas dos distritos, como
a de um participante que se identificou pelo nome de Edmilson dizendo eu sou morador da
Napoleo Laureano e estou muito chateado com esse negcio a..., observando que h mais
de um ano seu grupo participava de todas as reunies e a Napoleo sempre esteve entre as
duas primeiras demandas e agora ela no aparece na pauta. Exigia assim, que a Napoleo
voltasse para o seu lugar.
As discusses mais acaloradas giraram em funo da proposta de transferncia dos
recursos reservados reforma do Mercado do Guam, para o saneamento do bairro do Marco
e dos recursos destinados urbanizao de uma rea de ocupao para uma outra rea. A
polmica envolvendo dois bairros do mesmo distrito e outras foram resolvidas parcialmente,
mas aps muitas discusses o Plano de Investimento foi fechado, at porque no havia sada
legal, levando em considerao o ms em que estava sendo votado, provavelmente j havia
sido encaminhado para a Cmara Municipal, o que explica tambm a flexibilidade para o
remanejamento de verbas de uma obra para outra.
No que diz respeito Hierarquizao das Demandas, o terceiro item da pauta do
congresso, tambm causou polmicas entre os conselheiros da cidade, pois para uns aquele
no era o momento para fazer a hierarquizao pelo fato de no se ter recursos. Ao levar
adiante tal proposta, estaria sim indicando uma lista de espera e criando uma falsa
expectativa na populao dos distritos. Por outro lado, a hierarquizao era para ser feita nas
assemblias dos distritos, antes das obras serem votadas e aprovadas.

209

Mesmo assim alguns conselheiros insistiam na necessidade de se ter coragem de lutar

pelos 350 milhes de ICMS devidos pelo Governo do Estado ao Governo Municipal ,
tambm porque havia um governo do PT em Braslia, podendo buscar recursos junto ao
Governo Federal para a realizao de tais demandas. Os argumentos do grupo contrrio,
enfatizavam que mesmo que a prefeitura ganhasse a causa com o Governo Estadual, dos 350
milhes somente 14 seriam recebidos em 2003. Quanto ao governo federal, dificilmente as
verbas liberadas em 2003 sairiam de imediato, somente no final de 2004, o que no daria para
realizar nenhuma obra e se deixaria recurso para

um outro prefeito. Mesmo assim, a

hierarquizao das demandas foi aprovada naquela assemblia.

Em sntese, nos debates do congresso da Cidade 2002 surgiram temas que o governo
municipal destacou para que fossem aprofundados no prximo congresso, ou seja, o de 2003.
So eles: Controle Social, Financiamento da Cidade, com nfase nas perdas do Imposto Sobre
Circulao de Mercadorias (ICMS), Plano Diretor Urbano de Belm, Estatuto da Cidade,
Municipalizao da Sade e Municipalizao da Prestao de Servios de Saneamento. Este
foi na realidade o primeiro ponto de pauta aprovado no Congresso Geral sem polmicas.
O Congresso da Cidade 2003 deu prosseguimento agenda aprovada em 2002. Toda
pauta tinha como meta discusses sobre polticas especificas com o objetivo de acumular
contedos para que no ano de 2004 fosse construdo o Plano Belm 400 Anos. As atividades
seguiram a mesma dinmica dos anos anteriores, sem obviamente se discutir demandas pois
esta j se encontrava hierarquizada desde a assemblia do incio do ano, momento de
aprovao do Plano de Investimento, conforme relatado. Nesse ano foram realizados diversos
eventos, entre seminrios, oficinas, congressos, conferncias, mutires e ainda, a eleio para
os Conselhos Distritais. Depois de eleitos, os conselheiros distritais, mais precisamente os
cinco membros mais votados de cada distrito, passaram a compor o Conselho da Cidade.

210

Em 2004 todos os esforos foram envidados no sentido de qualificar o debate para se

pensar e elaborar o Plano Belm 400 Anos, um plano de longo prazo com referenciais
histricos, experincias atuais e aspiraes para o futuro da cidade. O processo de elaborao
do plano se deu atravs das oficinas preparatrias, distritais, setoriais e temticas; Plenrias
Distritais e por bairros; Seminrios e Congressos Distritais, Temticos e Setoriais; Mutiro
Viva Belm; Mesas Redondas e Ateli de projetos; Atividades Especficas com Instituies
de Ensino; Sistematizao das propostas; Referendo Popular - Caixas de consulta e
homepage; Dia de Belm; Sistematizao; IV Congresso Geral da Cidade; Apresentao do
Plano Belm 400 Anos.
A discusso para o plano de investimento de 2004 no aconteceu como em 2002,140
pois a hierarquizao partiu das prprias secretarias, segundo informaes de alguns membros
do governo, aps indicaes realizadas pelos administradores distritais. Portanto o Conselho
da Cidade tomou conhecimento apenas no dia de sua aprovao, em reunio do Pleno do
Conselho realizada a 21/06/04. Na pauta inscrevia-se apenas a aprovao do plano que, como
nos anos anteriores, no ocorreu sem polmicas.
Obviamente no faltaram divergncias, no entanto, naquele momento o Conselho da
Cidade no era mais o mesmo que aprovou o Plano de Investimento em janeiro de 2003. A
no incluso de determinadas obras causou desnimo, revolta, dentre outros sentimentos nos
participantes. Os maiores questionamentos ficaram por conta da no incluso de obras que j
haviam sido aprovadas no Plano de Investimento, como prioridades para execuo em 2003
como por exemplo a 31 de Agosto, Chico Mendes e a 3a Rua, todas do DABEN141.
Pode-se afirmar que durante o perodo do segundo mandato do governo do PT, quando
vigorou a proposta de gesto democrtica com planejamento participativo, todos as lideranas
distritais, organizadas ou nao, foram mobilizadas e incentivadas a participar do processo do
140

Todas as informaes referentes aprovao do Plano Investimento 2004, so fruto da observao

participante, registradas no caderno de campo pois nenhum documento foi repassado para os participantes.
141
Ver na Proposta de 2003.

211

Congresso da Cidade. A resposta foi arrebatadora, Belm jamais passara por um processo to
dinmico. No entanto, essa exploso s aconteceu de fato nos dois primeiros anos de
congresso, nos dois anos posteriores a expectativa em relao ao congresso foi decaindo.
fato que a populao participava discutindo os rumos das polticas pblicas atravs dos pontos
j assinalados, no entanto o processo de fiscalizao e controle que deveria ser exercido pela
populao que vinha participando de todo processo se restringia a poucos membros do
Conselho da Cidade. Sobre esse tema trata o item abaixo.

5.2 CONSELHOS: INSTRUMENTOS DE CONTROLE E PARTICIPAO POPULAR DO

CONGRESSO DA CIDADE.

Com a implantao do Congresso da Cidade, o Conselho do Oramento Participativo

(COP) foi substitudo pelos conselhos da cidade e distrital. No regimento do Congresso da
Cidade o novo instrumento de fiscalizao e controle est definido como um frum de
participao popular, instncia mxima do Congresso da Cidade de carter consultivo,
deliberativo e de funcionamento sobre o planejamento do municpio142. Sua funo
primordial era a de propor, deliberar e coordenar junto com o governo, a viabilizao das
diretrizes e propostas emanadas no Congresso Geral da Cidade. Participar do processo de
elaborao do Oramento Pblico, deliberando sobre recursos, estimulando o controle social
dos servios pblicos.
Suas principais atribuies estavam diretamente vinculadas com decises concernentes
as polticas de planejamento e financiamento referentes a aspectos totais ou parciais da
poltica tributria e da arrecadao do poder pblico municipal; com obras e atividades (...)
apresentados pelo Executivo, em conformidade com o processo de discusso do Congresso da
Cidade; acompanhar a execuo oramentria anual e fiscalizar o cumprimento do Plano de
142

Cf. Regimento do Congresso da Cidade. Belm, 2001. Em anexo.

212

Investimento, opinando sobre eventuais incrementos, cortes nos investimentos ou alteraes

do planejamento; deliberar a aplicao de recursos, tais como: Fundos Municipais e outras
fontes.
A partir da as leis oramentrias do governo como o Plano Plurianual, a Lei de
Diretrizes Oramentrias (LDO), bem como o Oramento Anual teriam necessariamente que
ser aprovadas pelo conselho para depois serem encaminhadas Cmara Municipal pelo
executivo.
Alm dessas atribuies foi facultado ao Conselho da Cidade um papel de destaque
junto ao executivo, pois pela primeira vez na histria de Belm um conselho adquiriu o poder
de interferir nas medidas governamentais, caso achasse necessrio, uma vez que poderia
opinar sobre remanejamentos de recursos e aplicao de sobras de verbas de determinada
obra, bem como decidir sobre a contratao de pessoal temporrio no Poder Executivo143.
Para que o conselho da cidade pudesse ter a prerrogativa de tomar decises era
necessrio primeiramente que os distritos elegessem seus Conselhos Distritais para que
posteriormente se definisse a composio do Conselho da Cidade. A representao nos
conselhos distritais dependia do nmero de habitantes de cada distrito, mas os trs
conselheiros mais votados em cada um deles passavam automaticamente a compor o
Conselho da Cidade, ou seja, no havia eleio especfica para eleger membros do Conselho
da Cidade no mbito territorial. No quadro abaixo esto demonstrados os critrios utilizados
para a composio dos primeiros conselhos distritais.
.
DISTRITOS

N 0 DE HABITANTES

N 0 DE CONSELHEIROS

DAOUT/DAMOS
DAICO/DAENT
DASAC/DABEN/DABEL
DAGUA

At 50 mil habitantes
De 50 mil at 150 mil
De 150 mil at 250 mil
Acima de 250 mil

7 conselheiros
9 conselheiros
13 conselheiros
17 conselheiros

Quadro 07 - Distribuio dos conselheiros por distritos - 2001

Fonte: SEGEP
143

Cf. Regimento do Conselho da Cidade.

213

Alm dos trs conselheiros de cada distrito, compunham o Conselho da Cidade, os

representantes das setoriais e de entidades (sindicatos, movimentos comunitrios e ONGS)
conforme regimento interno. Para a representao das setoriais a escolha era realizada por
meio de composio de chapa nos congressos municipais e a escolha dos representantes das
entidades ficava a cargo das mesmas. A composio geral do Conselho da Cidade em 2001 e
a forma de escolha de seus representantes pode ser consultada no quadro abaixo.

REPRESENTAO

CONSELHEIROS FORMA DE ESCOLHA

Distritais
Setoriais
Mulheres
Juventude
Negros
Deficientes
Homossexuais
ndios
Governo Municipal

24

Direta, em urna

Eleio nos Conselhos Municipais

Eleio no Congresso Municipal

Eleio no Congresso Municipal

Eleio no Congresso Municipal

Eleio no Congresso Municipal

Eleio no Congresso Municipal

Eleio no Congresso Municipal

Representao sem direito a voto

Sindical (CUT, CGT e Fora Sindical)

3
Empresarial (Industria-FIEPA; Comrcio-Ass.
3
Comercial; Turismo)
Movimento
Popular
Comunitrio(CBB
e
2
FEMECAM)
Servidores Pblicos Municipais
1
Organizaes
ABONG
TOTAL

No-Governamentais

(ONGs)

Assemblia de Entidade
Assemblia de Entidade
Assemblia de Entidade
Assemblia do Frum de Servidores
Pblicos Municipais
Eleio de Entidade

50

Quadro 08 - Forma de escolha dos conselheiros do Congresso da Cidade - 2001

Fonte: Secretaria Municipal de Coordenao Geral do Planejamento e Gesto - SEGEP

Na eleio para composio dos primeiros conselhos em 2001 estavam aptos a votar
todas as pessoas que haviam se credenciado para atividades dos Congressos Distritais e
Assemblias Setoriais. O Conselho Distrital foi definido como uma instncia consultiva e
deliberativa em nvel distrital com a tarefa de formular polticas distritais; acompanhar e
incentivar formas de controle social sobre os servios e obras de qualquer natureza e ainda

214

a responsabilidade de implementar uma forma de coordenao colegiada entre Governo e

Conselheiros Distritais sendo que, nesse caso, o contato direto com a administrao
municipal seria atravs do Administrador Regional investido do papel de representante do
governo. (Regimento do Congresso da Cidade, 2001).
Em outubro de 2003 houve um novo processo de eleies para os Conselhos Distritais
e da Cidade em Belm e foram eleitos, atravs de votao direta, os representantes dos
bairros. Foram preenchidas tambm as vagas pelos representantes de entidades, setoriais,
conselhos municipais e governo. Na tabela abaixo encontramos os nmeros de conselheiros
eleitos de acordo com seus eixos de representao. Pode se verificar que no universo de 173
conselheiros, os representantes do governo municipal no chegam a 2%.

Tabela 09 - Quadro geral dos conselheiros - 2003

Conselho da Cidade Conselheiros(as) Eleitos(as)

Titulares
Suplentes
Distrital
Setorial
Temtico
Conselho Municipal
Entidade
Governo Municipal
Total

40
30
12
4
7
3
96

24
30
12
4
7
77

Total

64
60
24
8
14
3
173

37,0
34,7
13,9
4,6
8,1
1,7
100,0

Fonte: SEGEP

De acordo com a SEGEP a eleio distrital em 2003 mobilizou cerca de 50.000

pessoas, entre votantes e trabalhadores. Foram utilizadas 173 sees, entre eletrnicas e
manuais, distribudas nos bairros e Ilhas de Belm. Estavam envolvidas pessoas de todas as
secretarias municipais, bem como da guarda municipal e tribunal regional eleitoral. Havia
cerca de 362 candidatos inscritos para disputar os conselhos distritais. A eleio levou para as
urnas mais de 47.000 pessoas de 14 e mais anos de idade, que corresponde aproximadamente
5% da populao de Belm.

215

5.2.1 O Perfil dos Conselheiros da Cidade 2003

Para traar o perfil dos 30 informantes que responderam ao questionrio, algumas
categorias bsicas foram priorizadas e apresentadas em tabelas ou grficos para uma melhor
compreenso. Foram ouvidos conselheiros e/ou suplentes, uma vez que a agenda de
atividades do congresso exigia que os suplentes estivessem participando ativamente das
atividades. Alm da aplicao do questionrio, esse momento foi propcio para o
agendamento de entrevistas com diversos conselheiros do Conselho da Cidade144.
A tabela abaixo apresenta a distribuio dos que se dispuseram a responder ao
questionrio no que se refere pergunta: foi eleito por qual categoria? A maior
representao 53,3% ficou com os informantes dos distritais, em seguida as setoriais com
26,7% dos presentes, 10,0% das entidades, 6,7% por eixos temticos e apenas uma
representao de conselhos municipais.

Tabela 10 - Distribuio dos conselheiros entrevistados por categorias

Setorial
Eixo temtico
Distrital
Entidades
Conselhos
Total

Freqncia
8
2
16
3
1
30

Percentual
26,7
6,7
56,3
10,0
3,0
100,0

Verificamos entre os informantes a percentagem de titulares e suplentes que

compareceram nessa atividade. Dos respondentes 86,7%, eram titulares e somente 13,3%
suplentes. Dados confirmados na tabela a seguir.
144

Dados coletados em maio de 2004 aproveitando uma reunio do Pleno do Conselho, realizada pela SEGEP
com conselheiros e suplentes com o objetivo de formar e organizar grupos de trabalhos temticos, a partir da
definio dos prprios integrantes do conselho em GTs. Foram aplicados 30 questionrios, levando em
considerao que o universo de conselheiros titulares da cidade estava composto por 96 titulares e 77 suplentes.

216

Tabela 11 - Representantes do Conselho da Cidade: titulares e suplentes

Freqncia
26
4
30

Titular
Suplente
Total

Percentual
86,7
13,3
100,0

Quanto categoria gnero predominou o sexo masculino com 73,3% em relao s

representaes de 26,7% do sexo feminino. Uma representao pouco significativa, levando
em considerao, que nas assemblias preparatrias do Congresso da Cidade a assimetria
favorece s mulheres, uma vez que 60,7% dos presentes so do sexo feminino e 39,3% so do
masculino. Estes dados indicam que, apesar da grande presena das mulheres no congresso,
elas ainda participam pouco das instncias de deciso e controle. Dados que podem ser
confirmados no grfico, na seqncia.

27%

73%

feminino

masculino

Grfico 2 - Distribuio dos Conselheiros por Gnero

Quanto idade dos conselheiros que participaram da pesquisa percebe-se a presena

de diversas faixas etrias entre 15 e 73 anos com uma maior representao nos coortes dos 33
aos 39 e dos 40 aos 46 anos que juntos totalizam 43,3% dos conselheiros que responderam os
questionrios. No grfico abaixo podem ser conferidos os nmeros da pesquisa por faixas
especficas.

217

25

23,3%
20%

20
15

13,3%

13,3%

10%
10

6,7%

6,7% 6,7%

5
0

de 15 de 21 de 27 de 33 de 40 de 47 de 61 de 67
a 20 a 26 a 32 a 39 a 46 a 53 a 66 a 73
anos anos anos anos anos anos anos anos

Grfico 3 - Distribuio por idade dos integrantes do conselho

Uma das questes do questionrio era sobre o grupo tnico do conselheiro. Quase a
metade dos informantes, 43,3% se consideram negros, 23,3% optaram pela varivel outro145
que englobava os pardos e/ou morenos, 20% no respondeu e 13,3% dos que responderam
so brancos. Duas observaes podem ser extradas, a primeira que uma parcela
significativa se reconhece como pertencente ao grupo tnico dos negros, ou seja, de um grupo
at ento considerado como minoria e, por outro lado, demonstra que ainda persistem dvidas
quanto a esse pertencimento, principalmente para aqueles que preferiram no responder.

145

Normalmente fazendo uma observao ao lado: destacando ser pardo ou moreno.

218

43,3%

45
40
35
30

23,3%

25
20

20%

13,3%

15
10
5
0

Branco

Negro

Outro

Nr

Grfico 04 - Grupo tnico dos conselheiros da cidade

As respostas obtidas sobre o grau de instruo dos conselheiros que responderam os

formulrios revelam que o nvel de escolaridade satisfatrio, levando em considerao a
precariedade de ensino na regio norte. Um percentual de 63,3%, ou seja, a maioria tem
instruo at o nvel mdio ou segundo grau (apenas 3,3%, um entre eles, possui o mdio
incompleto); com o ensino fundamental esto includos 13,3% dos respondentes (tambm
3,3% com o fundamental incompleto); j com o nvel superior encontramos 20%, sendo que
10% com superior completo e 10% ainda incompletos e 3,3% responderam ter ps-graduao.
Dados estes que podem ser conferidos na tabela 12, a seguir.

Tabela 12 - Escolaridade dos integrantes do Conselho da Cidade

Fundamental Incompleto
Fundamental Completo
Mdio Incompleto
Mdio Completo
Superior Incompleto
Superior Completo
Ps - graduao
Total

Freqncia
1
3
1
18
3
3
1
30

Percentual
3,3
10,0
3,3
60,0
10,0
10,0
3,3
100,0

219

Os dados relativos renda dos informantes revelam que 42,8% possuem ganhos entre
um e trs salrios mnimos (10,7% deles com apenas um salrio mnimo). De trs e seis
salrios encontramos uma incidncia de 25%. Entre seis e dez salrios 17,9% e apenas 3,6%,
ou seja, uma ocorrncia acima de dez salrios mnimos. Esses dados podem ser conferidos no
grfico abaixo.

3,6%

de R$ 2.501,00 ou mais

17,9%

de R$ 1.501,00 a R$ 2.500,00

25%

de R$ 641,00 a 1.500,00
21,4%

de R$ 361,00 a R$ 640,00
de R$ 241,00 a R$ 360,00

10,7%

at R$ 240,00

10,7%

No tem renda prpria

10,7%
0

10

15

20

25

Grfico 05 - Renda dos Conselheiros da Cidade

Nas respostas sobre a ocupao profissional houve um grande destaque para

funcionrios pblicos, mais especificamente 33,3% (a maioria de profissionais ligados a rea
da educao); logo em seguida vieram os assalariados com carteira assinada com 20%; 13,3%
de aposentados; 10% de autnomos, 10% desempregados, 6,7% de assalariados sem carteira
assinada; 3,3% estudantes e 3,3% outros, ou seja, no se encaixou em nenhuma das variveis.
No geral, percebe-se que as maiorias das atividades exercidas pelos conselheiros, no so
necessariamente aquelas que ocupam o horrio integral. Eles normalmente so: funcionrios
pblicos, aposentados, autnomos, aposentados e desempregados, o que lhes permite a
participao em instncias e fruns de participao. Dados estes que podem ser consultados
no grfico a seguir.

220

3,3%

Outros

13,3%

Aposentado(a)
3,3%

Estudante
Desempregado

10%

Autnomo(a) no regularizado(a) (informal)

10%

33,3%

Funcionrio(a) Pblico
6,7%

Assalariado(a) sem carteira assinada

20%

Assalariado(a) com carteira assinada

0

10

15

20

25

30

35

Grfico 06 - Situao Profissional dos Conselheiros

Os vnculos constitutivos com entidades ou associaes so bastante significativos,

demonstrando inclusive que h participao superposta de conselheiros em mais de uma
organizao da sociedade civil. Por outro lado, temos a confirmao atravs dos dados da
importncia que os centros comunitrios e associaes tm na cidade de Belm, pois 43,2%
dos conselheiros declararam manter vnculos com esse tipo de organizao popular. Na
realidade esses nmeros so explicados pelas relaes histricas que alguns membros do
movimento popular estabeleceram em suas reas geogrficas, isto , em seus bairros de
moradia, tornando-se muitas vezes representantes em mais de uma entidade ou frum.
Por outro lado, o Conselho da Cidade teve seus membros escolhidos a partir da eleio
para os conselhos distritais, o que obviamente explica o no rompimento dos laos com os
espaos que projetaram tais lideranas. A presena dessas lideranas demonstra que elas
continuam exercendo um papel mobilizador junto as suas comunidades em seus locais de
moradia.
H tambm por dentro do Conselho da Cidade a co-existncia de formas associativas
de bairros que demarcam a dcada de 70 com novos modelos de representao criados a partir
do surgimento do OP e do Congresso da Cidade. Na tabela abaixo possvel visualizar a

221

distribuio e diversificao em termos de representao que se d tanto por rea, categoriais,

e eixos, bem como a persistncia das formas tradicionais de representao como associaes
de moradores ( 25%) e centros comunitrios (18,2%).

Tabela 13 - Detalhamento das representaes por reas de participao

Entidade Organizada

Freqncia

Associao de moradores
Centro Comunitrio
Entidade de Classe
FEMECAM
CBB
ONGs
Juventude (grupos e movimentos)
Mulheres (grupos/movimentos)
Sindicatos
Cooperativa
Homossexuais
Portadores(as) de necessidades especiais
Idosos
Fruns
Outros
Total

11
8
2
1
1
4
4
2
1
1
1
1
1
3
3
44

25,0
18,2
4,5
2,3
2,3
9,1
9,1
4,5
2,3
2,3
2,3
2,3
2,3
6,8
6,8
100

5.3 O CONGRESSO NA GESTO E PLANEJAMENTO DA CIDADE: CONFLITOS,

CONTINUIDADES E DESCONTINUIDADES COM O OP

difcil precisar de imediato se o Congresso da Cidade traz implcito um novo modelo

de gesto. Essa hiptese s pode ser respondida a partir da avaliao de sua prpria estrutura,
e de preferncia com bastante prudncia visto o congresso ter nascido a partir de um projeto
encomendado e ter ocupado os mesmos espaos do OP e praticamente a mesma estrutura. Seu
desenho vai se modificando a partir de um processo lento e gradual a medida em que os
responsveis por sua construo e implementao vo se deparando com resistncias dos
prprios colaboradores da administrao municipal.

222

Em Belm o Congresso da Cidade no pode ser caracterizado como um instrumento

complementar ao OP, tal qual no modelo de Porto Alegre, pois as metodologias so
diferenciadas e na capital paraense ele foi apresentado mais como uma substituio ou
radicalizao, embora oficialmente se veiculou a idia de continuidade. As similaridades
ficam por conta da intencionalidade, dos atores das duas cidades em criar um espao de
discusso sobre o planejamento urbano, bem como de ampliar os espaos pblicos da
participao. So estas duas questes que sustentam a proposta de congresso.
Por outro lado, h vrios elementos que interferiram na construo do Congresso da
Cidade de Belm. Primeiramente uma concepo de sociedade que no se fez presente nos
debates do Partido dos Trabalhadores. Encontramos o por qu do surgimento do congresso
nas palavras do ex-prefeito Edmilson Rodrigues. Ele explica que o CC surgiu por avaliar-se
como insuficientes os outros instrumentos de gesto democrtica participativa j adotados.
Ao apropriar-se da discusso de Vainer (2000) sobre a inadequao da tcnica do
planejamento estratgico urbano afirma que existem

enormes limitaes ou impossibilidade para compatibilizar esses instrumentos de

planejamento com o objetivo estratgico de construo do poder popular, como
tambm no tipo de planejamento participativo centrado exclusivamente na
elaborao do oramento da cidade - o Oramento o Participativo (OP); dessa forma,
o Congresso da Cidade representa uma negao dialtica: ao negar o instrumental
referido, o faz apropriando-se de suas positividades, superando-os
qualitativamente146.

Aps demarcar o lugar da cidade no sistema capitalista como o espao de trabalho

social, do capital, das relaes conflituosas e o lcus de complexos mecanismos de
explorao, bem como de desigualdade social destaca que o papel dos socialistas quando
assumem governos locais em contextos capitalistas tem potencialidade histrica para ajudar
na luta pela incluso dos despossudos, criando a ambivalncia scio-espacial propcia para
que as classes que vivem do trabalho assumam papel ativo nas transformaes sociais.
146

Cf. Edmilson Brito Rodrigues. Crtica Social n0 3. http://www.portalpopular.org.br.

223

Destacou ainda que nesse contexto do capitalismo a transformao social deve ser um
objetivo e como tal o planejamento e execuo das polticas pblicas deve-se expressar num
processo de democracia participativa, pressuposto para a inverso de prioridades e para a
construo de uma nova cultura poltica147.
A finalidade ltima para Edmilson Rodrigues a busca da transformao da
sociedade capitalista para uma sociedade socialista assim, entende o gestor pblico que o
planejamento centrado na dimenso material s tem sentido como um meio para atingir a
dimenso imaterial. Nesse caso, pode-se encontrar a a negao dialtica uma vez que em
seu governo se faz uso tanto do planejamento estratgico para organizar internamente a
instituio, bem como o OP.
Isto pode ser complementado com a explicao de que o OP foi o primeiro (grande)
passo para que a cidade pudesse reduzir as enormes carncias sociais, historicamente
acumuladas, outras questes importantes ainda precisam ser solucionadas. (RODRIGUES &
NOVAES, 2002, p. 44).
Observa-se que inicialmente e aparentemente tais mudanas do OP ao CC no
afetaram o processo, elas s comeam a ser percebidas quando os conflitos afloraram por
dentro dos espaos criados para funcionar como instncias de co-gesto, planejamento e
controle das aes governamentais. Na medida em que se fazia a transio, a forma de
mobilizao, a organizao dos atores, as reivindicaes das demandas e as decises vo aos
poucos perdendo o carter inicial. Entretanto, no calor das propostas inovadoras, e mesmo
com os conflitos perpassando por entre esses novos espaos, eles s comeam a ser
percebidos e tematizados em mdio prazo quando surgem manifestaes contrarias ordem j
estabelecida, ou seja, ao modelo de gesto sustentado pelo OP.

147

Idem, Crtica Social n0 3.

224

Conseqentemente, novas pautas de reivindicao passam a ditar a dinmica dos

prprios sujeitos sociais, tanto dos antigos, quanto dos novos atores que foram includos
recentemente. As relaes de foras sociais e polticas entram em cena nos prprios espaos
pblicos criados para democratizar as relaes sociais. Os conflitos surgidos nesse processo
esto relacionados fundamentalmente com a participao e a representao, categorias
essenciais para que se coloque em prtica a democracia, seja atravs do modelo
representativo, seja atravs do modelo participativo.
Desde o incio, quando na elaborao da proposta Congresso da Cidade, mantiveramse os princpios programticos que deram sustentao ao primeiro plano de governo da
Frente Belm Popular, como: a democratizao do estado, a participao popular, a
transformao da cultura local e a inverso de prioridades. Mas a estrutura de participao e
representao que havia se consolidado com o OP teve de ir aos poucos sofrendo alteraes.
Na realidade os problemas enfrentados na administrao do PT com o processo de gesto
democrtica participativa desde a sua primeira gesto, no se devem concepo terica que
nortearam os documentos bases do OP, at porque a proposta j havia sido implementada em
outros locais administrado pelo partido. Alm disso, a formatao adotada em Belm seguia o
modelo, salvo algumas excees, existente na capital gacha.
Se as concepes que nortearam o processo no se configuraram em problemas para a
nova administrao h que se considerar que nas entrelinhas das falas dos atores possvel
detectar dificuldades na execuo destas propostas. A anlise dos depoimentos relacionados
implementao do OP pode contribuir para a compreenso das continuidades e
descontinuidades, tendo em vista que a discusso acerca do congresso comea ainda em 1998
e portanto, em meio da experincia anterior.

5.3.1 Avaliao do OP como instrumento de gesto da cidade pelos conselheiros

225

Em relao a algumas dessas problemticas, o Conselho do Oramento Participativo COP posicionou-se lanando um documento denominado Avaliao do OP/97, que embora
traga no titulo avaliao se caracteriza muito mais como uma resposta s crticas dirigida
CRC. Dito de outra maneira o documento expressa a responsabilidade do conselho pela
avaliao, mas em determinadas passagens, assume explicitamente a defesa da Coordenao
de Relaes com a Comunidade - CRC. Afirma textualmente: nosso governo abre mo de
parcela de seu poder, e o entrega nas mos do povo, correndo inclusive o risco de ter seus
interesses no aprovados.
Em meio ambigidade implcita no documento avaliativo, percebe-se tanto uma
tentativa de legitimao das concepes que nortearam a construo do OP, principalmente os
valores democrticos, quanto necessidade de justificar as crticas que o processo vinha
recebendo. Por outro lado, nas entrelinhas da Avaliao do OP percebe-se alguns
indicativos que demonstram a intencionalidade de alterar o OP Belm.
Mas o que importa destacar dessa avaliao que o COP assumiu a defesa da CRC ao
responder crticas feitas ao processo, mesmo no trazendo explcito a quem se dirigia as
crticas do documento. Ao mesmo tempo, abordava questes que no estavam sendo
questionadas por nenhum dos atores inseridos no processo, como por exemplo, a nfase dada
ao oramento participativo enquanto instrumento de participao popular e de inverso de
prioridades, tais como os encontrados nos documentos oficiais. No documento destacavam-se
alguns princpios considerados pelo COP essencial para a plena existncia do OP como: a
combinao entre a democracia direta com a democracia representativa; o OP como uma
instncia da esfera pblica no estatal, no espontnea e auto-regulado e como um processo
solidrio de no excluso.
No texto avaliativo encontramos argumentos que reforam a idia de que no processo
do OP existe a combinao entre as democracias direta e representativa. Subentende-se que

226

ela se materializa atravs da indicao direta do povo de suas demandas, eleio direta dos
delegados e controle sobre eles, podendo reeleg-los ou destitu-los, conforme o interesse da
comunidade. Quanto ao fato de o OP ser ou no um espao que possa compreender-se numa
esfera pblica no estatal, o COP defende que sim pelo fato de no existir leis que o
regulamentem e, por outro lado, essa definio tambm se justifica em funo do Oramento
Participativo se caracterizar como um contrato consensual pactuado entre governo e o povo.
Alm de definir o OP como um contrato, o texto do COP atribuiu a ele status de
Frum da Cidade com a perspectiva de pensar a cidade em sua totalidade, o que significava
para os conselheiros a necessidade de se ter a sensibilidade e o sentimento de solidariedade e
no excluso para decidirmos aquilo que mais importante para a cidade. Assim, ao
enquadrar o OP no rol do contrato pactuado entre o governo e a sociedade, entendida como
povo, reivindica para si o direito de deciso para questes relativas a essa totalidade, ou
mesmo uma primeira manifestao implcita no documento para se iniciar as modificaes
que posteriormente seriam colocadas em prtica, atravs do Congresso da Cidade.
Na avaliao dos conselheiros ressaltou-se que umas das crticas feita conduo do
processo eram justas, outras no, e por isso merecedoras de respostas, principalmente aquelas
que afirmavam no ter havido um processo de discusso antes da implantao do OP. Em
resposta o COP registrava no documento que foi realizado um seminrio de governo com
mais de 30 pessoas envolvendo secretrios, parlamentares, assessores e dirigentes do
movimento popular e mais trs plenrias para discutir o OP, tirar dvidas, fazer alteraes e
combinar datas das assemblias. Afirma tambm que foram realizadas dezenas de reunies
preparatrias, onde a equipe do governo explicou para as comunidades como seria o
processo.

227

Por outro lado, lanaram mo de dados de uma pesquisa encomendada pela prefeitura
ao Instituto Acertar148 a qual perguntava dos pesquisados, dentre varias questes, qual o real
conhecimento sobre o OP. Consta que na poca em que se iniciou o OP 8% dos declarantes
responderam saber bem o que o oramento participativo. Segundo o documento, em
maro os nmeros positivos subiram para 19%, assim como seis meses depois o OP apareceu
como uma das maiores realizaes do governo.
Outra pesquisa serviu de referncia para o documento avaliativo, trata-se de um
questionrio passado em abril de 1997 entre os 666 delegados eleitos, dois meses, portanto,
aps o incio do OP Belm. Textualmente afirma-se que,

60% dos delegados disseram que entenderam o processo do OP, enquanto 40% no
tinham entendido dos delegados do Dabel 80% disseram que entenderam o processo;
72% no Daico; 66% no Dagua e Damos; 59% no Daben e no Dasac; e somente no
Daout 37% e Daent 49%, foi que a media foi negativa149.

Advertia-se na avaliao dos Conselheiros do Oramento Participativo que muitas das

crticas realizadas no levaram em considerao a nossa inexperincia com esta forma de
participao popular e o pouco acmulo sobre o mtodo, evidenciando que muitos desses
problemas originaram-se da aprendizagem que coletivamente governo, delegados e
conselheiros buscaram construir. Negava ter havido centralizao de informaes afirmando
que muitos dos setores que no se conseguiu abarcar para o processo estavam distantes do
movimento operrio popular tais como: grupos culturais, esportivos, clubes e associaes
dos mais diversos nveis e ainda setores da economia informal. Mas, apesar das crticas, cita
que todos os setores ditos ausentes apresentaram demandas para o OP. Salientou-se atravs do
mesmo documento avaliativo que a

148

De acordo com as observaes do documento avaliativo a pesquisa era continuada. Tanto que faz referncia a
ela em dois momentos: uma que foi realizada dois meses aps a implantao do OP e outra seis meses aps.
149
Cf. Avaliao do OP 97 . COP. Mimeo. [s.n.] s.d. [1997] data certa porm no indicada no documento.

228

opo pela mobilizao, centrada nas organizaes populares mais prximas no foi
errada, foi fruto do acmulo que tnhamos no momento e da estrutura pequena para
dar conta do processo de mobilizao desses atores que como sabemos, no to
simples de serem ganhos, como aquele onde tradicionalmente j se tem atuao.

Aponta tambm o documento analisado que o fracasso da no insero de alguns

setores pode estar vinculado ao fato de ter havido somente duas plenrias temticas, indicando
j estar definido que em 98 seriam includas mais seis plenrias temticas.
Apontou-se ainda na avaliao dos conselheiros outro aspecto que pesou
negativamente no processo, a maioria das pessoas desconhecerem a diviso administrativa da
cidade e, para agravar a situao, a diviso por bairros era puramente geogrfica sem
considerar a organizao daqueles que habitam esses bairros. Revelou que esse problema foi
em parte solucionado com uma discusso com representantes do movimento popular. Dessa
discusso surgiu a proposta da diviso por microrregies sendo que o prprio movimento
popular fez a diviso, ns do governo acatamos
Deve-se ressaltar que durante toda a fase de vigncia do OP Belm a CRC foi alvo
vrias crticas advindas principalmente do interior do prprio partido. O que explica, em
parte, as modificaes que sofrera durante todo o perodo de governo e ainda, a mudana para
um modelo diferenciado na gesto 2000 - 2004, com o Congresso da Cidade.
As respostas dadas com a instalao do CC, por sua vez, no aparentam estar
conectadas com respostas s crticas oriundas dos movimentos sociais. Percebe-se sim uma
tentativa de contornar os conflitos que afloraram no interior do prprio partido, uma vez que
um determinado grupo, mais especificamente da Fora Socialista, tendncia do Prefeito
Edmilson Rodrigues, estava adquirindo uma grande expresso entre as massas, aquelas que
compareciam em peso s assemblias do OP.
As crticas advindas dos setores populares traziam explicitamente a necessidade de
ampliar as discusses a respeito do poder de deciso, mais precisamente da gesto dos
recursos do OP. No se propunha qualquer alterao quanto ao desenho do OP, apenas a

229

necessidade de descentralizar o poder entre os sujeitos do processo. As crticas apontadas por

eles vieram justamente no sentido de demonstrar que o fato de no haver uma significativa
discusso antes da instalao do OP desencadeou conflitos, visto que a proposta apresentada
centrava-se em um modelo de gesto que traria inovaes na administrao, superando,
portanto, a histrica excluso da populao, rumo a instalao de uma democracia
participativa. Sustentava-se em dois pontos bsicos que eram modificaes no contexto do
estado, via a participao popular para se chegar a uma distribuio de recursos, visando
superar o dficit deixado por outros governos de administrao centralizadora.
Durante a transio do modelo de Oramento Participativo para o CC as idias que
subsidiaram a implantao do OP, permaneceram presentes, principalmente no que diz
respeito concepo que norteara o processo. No entanto os atores entrevistados j
apontavam que houve uma mudana em sua estrutura de participao e representao. Mas
para se ter noo das continuidades e (des) continuidades, necessrio tambm ter a devida
noo sobre a viso daqueles que efetivamente participaram do processo. A partir dessa
percepo que as implicaes provocadas pelas mudanas, tanto para o conjunto da
populao que participava, quanto para o governo que se props a ampliar a participao para
alm do OP, de forma a construir uma verdadeira democracia representativa em mbito
municipal, vo se tornar transparentes.

5.3.2 Congresso da Cidade na gesto e planejamento da cidade: anlise a partir da

percepo dos sujeitos sociais
Com o Congresso da Cidade ocorreram mudanas na estrutura operativa montada para
funcionar no perodo do Oramento Participativo, alterando-se assim as bases metodolgicas
que davam sustentao ao j conhecido modelo de gesto. A partir da percepo dos atores
que fizeram parte das duas experincias de Belm possvel detectar continuidades e

230

descontinuidades. H divergncias de opinies sobre alguns aspectos desse processo,

principalmente no que diz respeito s razes que levaram a administrao municipal a
implantar um modelo de gesto diferenciada no segundo mandato. Entretanto, h
unanimidade entre os atores consultados sobre a preferncia da gesto pblica centrada nos
valores da democracia participativa.
Para muitos, com o OP havia uma participao j consolidada, mas no decorrer da
transio para o congresso houve um afastamento dos antigos participantes, principalmente da
populao dos bairros/distritos. Um dos entrevistados150 para esta tese observou que a
implantao do congresso veio para resolver dois problemas criados a partir do Oramento
Participativo. O primeiro, com suas prprias palavras, para frear as demandas de obras e
segundo para qualificar o processo de participao popular.
No primeiro caso Leone Azevedo explica que adveio em funo dos problemas
oramentrios pois se nos anos posteriores continuasse a ter demandas e mais demandas de
obras, (...) porque no se tinha dado conta das demandas de 97, 98,99, s de algumas. O
acordo feito pelo governo era que a partir de 2001, um ano seria o Congresso da Cidade
fazendo-se a discusso do plano geral da prefeitura se discutindo as obras estruturais do
governo, com os conselheiros, de acordo com o plano de governo; e um outro ano (...) se
voltaria a demandar.
A necessidade de qualificar a participao inscreve-se na esteira da primeira
motivao, ou seja, teria a finalidade de dar uma qualidade maior para os conselheiros e para
as lideranas que participavam, restringindo as plenrias a um nmero menor, mas
possibilitando uma qualidade melhor das plenrias. Est deciso reporta-nos para a
metodologia do OP, uma vez que a dinmica era a seguinte: em um primeiro momento,
apresentavam-se as demandas credenciando-as logo em seguida. O que significa que as obras

150

Referncia em nota de rodap na pagina 167.

231

eram aprovadas sem que os custos reais fossem discutidos. Assim, quando o tcnico do
governo fazia a anlise detectava, por exemplo que precisava de drenagem para aquela obra,
a o custo aumentava, e a, voc convencer as lideranas de comunidade que aquele dinheiro
que ele aprovou no dava para fazer a obra, ento tinha esse problema.
Esse foi um dos problemas mais srios enfrentados no incio do governo, mas que s
veio tona aps o primeiro levantamento de demandas. O governo se deu conta da carncia
acumulada na cidade, como j evidenciado no captulo sobre o OP, mas teve que encontrar
uma soluo rpida, tanto que em 98 j havia uma comisso montada para pensar o congresso
e a sada foi partir para uma interveno mais qualificada com o intuito de preparar
conselheiros e populao, no sentido de faz-los compreender como funciona a mquina
governamental e particularmente o oramento do governo.
Em meio aos erros e acertos do OP do primeiro ano, criou-se expectativa em ambas as
partes, ou seja, populao e governo. Na realidade, ao ser chamada para participar dos fruns
do OP a resposta popular foi positiva e o governo sabia que seria impossvel atender a todas
as demandas. No entanto, no poderia interromper o processo quela altura e fato que
acabou ampliando ainda mais o processo, pois ao buscar qualificar proporcionou maior
abertura participao dos seguimentos sociais que at ento no havia conseguido ocupar
espaos nas assemblias do OP.
Por outro lado, h que se considerar tambm que se no OP no havia espao para
discutir o planejamento da cidade e as obras macros, conforme argumentado pelo governo, o
OP propiciou o que um dos conselheiros denominou de solidariedade entre comunidades.
Explicitando melhor, as reas que apresentavam muitas demandas acabavam se solidarizando
com outras que no haviam conseguido aprovar nenhuma delas e isto acontecia a partir das
caravanas feitas com delegados e conselheiros. Proporcionava a todos ter um parmetro das
reais necessidades da cidade. O que se supe, que mesmo de forma lenta e sem muitos

232

debates, havia a possibilidade dos integrantes do COP conhecer a totalidade dos problemas
urbanos de Belm. Apenas para exemplificar, dentre os variados depoimentos, dois se
mostraram bastante interessante e significativos nessa linha.

Cada distrito tinha seu nibus com seus conselheiros (...) a caravana era antes da
deciso final. Ai no caso ns amos fazer a visita nas obras e l atravs da visita,
atravs dos conselheiros e delegados achavam que poxa! prioridade fazer a
passagem tal porque um ponto estratgico para as pessoas. Ento quer dizer (...)
quando chegava na assemblia geral para demandar ai faziam as defesas (...), ai a
gente dizia olha no, vamos negociar porque a passagem ... necessita realmente de
asfalto. 151;
Nossas reunies preparatrias (...) as ruas precisando de pavimentao, vamos
reunir, comeando pela Breves ou Monte Alegre (...) a gente unia aquele povo todo
e embora [vamos embora] demandar por exemplo a Monte alegre, quando houver
um outro OP a gente vai demandar a Breves. Sempre em unio, o nosso grupo de
trabalho muito bem organizado, visitvamos e visitvamos e as pessoas procuravam
a gente, a gente ia l marcava uma reunio, explicando ao povo que a prefeitura no
dispe de finanas muito grandes, que do bolo ... se a gente tivesse uma sacola cheia
de grana a gente fazia tudo em trs tempos, mas como no temos, a gente vai dividir.

152

Em uma das entrevistas a representante do distrito do DASAC153 faz uma avaliao

bastante positiva do OP e lamenta seu fim, observando que foi uma experincia

muito rica e muito boa para o nosso conhecimento, at para nosso avano intelectual
(...) no OP existiram falhas porque ns (...) a gente demandava uma obra, era uma
obra como se fosse uma disputa, mas no era colocado assim, voc vai l para uma
disputa, no era colocado isso, era colocado de uma forma: vocs vo para l e se
vocs levarem muita gente a rua de vocs vai se feita. Era colocado nesse termo, s
que nunca se falou num planejamento assim: vocs vo pra l, vai ser uma disputa,
vai passar por um processo de e delegados (...) para tirar o maior nmero de
delegados e vo estar concorrendo (...) eu acho que por causa desse planejamento
mal feito, mal planejado mesmo, a gente perdeu essa herana rica que foi o OP (...)
Em 2001 eu fui eleita conselheira, s que era assim, as coisas a gente no decidia, j
tava comeando a ser decidido nos gabinetes, j vinha tudo pronto.

151

Entrevista realizada em dezembro de 2003 e cedida por Aldebaran Moura. Realizada com a senhora Ftima
do bairro da Pedreira, distrito DASAC ex-delegada e ex-conselheira eleita para o primeiro conselho em 2001.
152
Entrevista cedida por Aldebaran Moura. Realizada com a senhora Esmeralda, residente no bairro do Jurunas,
Distrito do DAGUA em dezembro de 2003. Ela foi delegada do OP e Conselheira da Cidade eleita pelo distrito
do DAGUA em 2003.
153
Sra. Ftima, ex-delegada e ex-conselheira em entrevista para esta pesquisa.

233

Parodiando Ermnia Maricato (2002, p. 124), talvez no seja por falta de

planejamento, no caso do OP mais provvel que tenha sido em funo de um bom
planejamento, pois atravs de muitos arranjos - ao se compor a equipe diretamente
responsvel com os trabalhos em comunidades e nos bairros - com parlamentares e lideranas,
encontrou-se a forma de se processar uma transio do OP para o congresso sem maiores
conflitos entre os atores envolvidos. Algumas entrevistas confirmam nossas observaes no
que diz respeito a tais articulaes quando relatam que,

(...) s vezes essa briga chega a ser pessoal para o lado poltico dos vereadores, com
relao a seus vereadores. Enquanto um quer o deputado estadual o outro quer o
deputado federal e isso enfraquece muito o nosso partido (...) so grupos diferentes,
de tendncias diferentes e s vezes to radicais que muito difcil de voc lidar e
isso que eu estou falando, diante dessas tendncias, diante desse poder poltico, que
s vezes querem ter ... isso desfortalece o nosso partido 154;
(...) um ponto a ser destacado no OP, no congresso e no OP da Juventude, que
muitas lideranas que surgiram no processo acabaram indo para dentro do governo,
sendo funcionrios do governo perderam a sua atuao de liderana na base. Ou
elas queriam ser ao mesmo tempo liderana e base de governo ... Porque voc tem
dois papis distintos, e muitas vezes o que o governo defende no o que a
comunidade quer (...) Esse foi um dos enfraquecimentos do OP porque as lideranas
vieram para o governo, foram absolvidas em um emprego do governo, ficaram
enfraquecidas nessas reas mas, queriam enquanto no governo ser lideranas dessas
reas e s vezes at usando esses espaos do governo, as discusses de demandas; 155
Ento as vagas foram distribudas entre as tendncias, e as representaes sociais
foram utilizadas para colocar essas pessoas. (...) E dentro disso voc v ento quais
so os segmentos que de fato esto levando como um dos critrios a representao
dos diversos grupos polticos. (CARVALHO, 2003, p. 266).

Vrios conselheiros levantaram questionamentos sobre os problemas destacados

acima, principalmente quando perguntados sobre os pontos positivos e negativos do
Congresso da Cidade. Joana Scerne, conselheira dos idosos, ao nos conceder uma entrevista
afirma que o que tem de negativo so as brigas de correntes (...) correntes ligadas aquilo e
aquilo outro, tem brigas de distrito, tem cimes (...). Informao que pode ser

154
155

Francisca Conselheira da Cidade e membro da Executiva do Conselho em entrevista para esta pesquisa
Extrado da entrevista de Leone Azevedo. Citado p. 167.

234

complementada pela fala de Mauro Reis, Conselheiro do DAENT: (...) fatos negativos,
poderia citar essa interferncia da poltica partidria e at governamental que ainda entra por
dentro [sic] do Conselho da Cidade. Tal interferncia tem-se traduzido em problemas para os
prprios conselheiros o que afirma o Sr. Aquino Veloso, conselheiro do DASAC no
primeiro e no segundo Conselho da Cidade, observando que, estou encontrando dificuldade
com os novos, eles vm para c para fazer poltica, quando no pode e nem deve tratar de
poltica. Vamos tratar do dever conselheiro, vamos tratar do que precisa nosso distrito (...) e
procurar fortalecer as bases.
No livro dos conselheiros, editado pela prpria Prefeitura de Belm - SEGEP com a
denominao de Belm de todas as Falas: testemunhos, relatos e atos do Congresso da
Cidade com entrevistas dos conselheiros eleitos no primeiro Conselho da Cidade, h relatos
que nos ajudam a compreender tais questes. Os depoimentos de Hailton dos Anjos Miranda,
do DAENT e Guilherme Carvalho, representante do eixo temtico Urbanismo e Ambiental,
so emblemticos quando registram, respectivamente, existir

interferncias de parlamentares no Congresso da Cidade, isso um absurdo! Nas

eleies para conselheiro, por exemplo, as tendncias partidrias apiam
companheiros conselheiros que vo apoiar os parlamentares daquela tendncia,
inclusive fornecendo vasto material, conduo etc. Isto j muda o panorama, j no
faz parte de uma luta comunitria (MIRANDA, 2003, p. 223);
(...) outra coisa, do ponto de vista cientfico, que o meu receio, que essas disputas
polticas, que so feitas num nvel no muito elevado, sem discutir profundamente o
que est por traz nas concepes, nas vises de mundo, mas uma viso muito
rasteira (...) (CARVALHO, 2003, p. 270).

Salvo as divergncias de opinies, fato que com o congresso se criou expectativas de

ampliar a experincia do OP, em termos da participao qualitativa e quantitativa. Por outro
lado, buscava-se a incluso de outros sujeitos que sempre disputaram os recursos das polticas
pblicas, com a finalidade de alargar o horizonte dos debates para alm da mera discusso
sobre as demandas localizadas. Aos participantes caberia, a partir do modelo do congresso o

235

desafio de atuar tanto na gesto dos recursos, quanto no planejamento da cidade. Se

analisarmos a partir da ampliao da participao dos atores, em termos dos setores de
representao, podemos confirmar atravs do quadro sobre as formas de escolha dos
Conselheiros do Congresso da Cidade no quadro de nmero 08156 que, quantitativamente
houve de fato a ampliao almejada, assim como, no processo de escolha de seus
representantes na eleio para preenchimento das vagas dos conselheiros, um grande nmero
de pessoas se mobilizou para a votar nos candidatos em seus bairros.
Mas importante destacar tambm que mesmo com todas as dificuldades em 2004, na
realizao da pesquisa, foi possvel identificar a aprovao dos conselheiros para com o
Congresso da Cidade. As avaliaes positivas esto registradas nas entrevistas, nos
questionrios e nos eventos/atividades. As confirmaes dessas evidncias so encontradas
nas anlises de algumas questes157 que foram deixadas em aberto nos questionrios
preenchidos pelos conselheiros, propositalmente, para que os mesmos pudessem expressar
subjetivamente suas opinies quanto ao Congresso e ao Conselho da Cidade.
Dos 30 conselheiros que responderam aos questionrios, 27 opinaram deixando
registrado suas percepes e apenas 4 preferiram no responder. De acordo com a opinio
desses sujeitos, o congresso pode ser reconhecido como um espao democrtico, de
participao popular, de cidadania, de consulta popular, um frum de debates, dentre outros.
No entanto, s fora citado como espao de planejamento por dois conselheiros e um terceiro
que destacou ser o congresso um espao de consulta para o planejamento da cidade. Desta
forma, temos abaixo uma primeira demonstrao, a partir de seus prprios sujeitos, do
significado desse espao de debates implementando em Belm na segunda gesto do PT
como:
156

Cf. Pgina 213.

Dentre as questes respondidas algumas foram priorizadas nesse trabalho, dentre elas: a de nmero 32
indagando sobre qual o significado do congresso para voc e na de nmero 35 na qual se perguntava, tem
algum comentrio sobre o Congresso da Cidade e/ou Conselho da Cidade.

157

236

Instncia mxima de participao popular: um espao riqussimo para debater, fruns , no sentido da
construo democrtica do espao urbano municipal , entre a sociedade civil e o governo;
Instncia democrtica de participao e controle popular, visando a transformao social e poltica.
Espao de definio do oramento e planejamento da cidade.
Instncia maior de participao popular que visa a construo (de forma mista uma vez que os
conselheiros representam todas as formas de representao popular) de uma gesto popular.
Forma de resistncia e transformao social.
Uma forma de consulta popular.
Um movimento de participao popular.
Instncia mxima de participao popular.
Um meio de comunicao entre o governo municipal e a populao.
Uma forma de construir uma Belm cada vez melhor em todos os sentidos.
Espao aberto e democrtico para discutir-se e demandar obras e servios.
a instncia onde o povo participa e demanda as melhorias da cidade, o poder popular.
Um frum de gesto e planejamento para a cidade com a populao interagindo com os movimentos
sociais organizados e no-organizados.
A forma do povo se manifestar p/ construo de uma cidade melhor.
Uma forma de consulta popular.
Uma fora da cidadania.
Onde as pessoas pensam como querem que o prefeito de Belm tenha que fazer as reivindicaes dos
moradores.
uma consulta popular onde o povo governa juntamente com a massa. Decide no que mais
importante para nossa cidade, com referencia ao Projeto 400 Anos.
Significa que o ser humano tem a autonomia de decidir as suas propostas.
O poder de deciso popular.
Plenria de encaminhamento das propostas e projetos para beneficiar a cidade e conseqentemente
seus moradores.
Um frum de debates, onde discutida de forma integral toda a poltica que alavanca a sociedade.
Uma nova concepo de governar a cidade.
Espao de participao popular onde o povo tem a obrigao de governar com os governantes.
Um amplo espao de consulta popular para o planejamento da cidade. Um instrumento de gesto
governamental.

Na questo de nmero 35, a proposta era que o conselheiro tecesse algum comentrio,
isto , sua opinio sobre o Congresso da Cidade ou mesmo sobre o Conselho da Cidade.
Alguns registros merecem ser realados, pois manifestam certas fragilidades do Congresso da
Cidade e do Conselho da Cidade, no que diz respeito participao e representao dos
sujeitos sociais eleitos para participar do processo decisrio de gesto e planejamento da
cidade. Por outro lado, reforam algumas preocupaes e descontentamentos que surgiram,
umas anunciadas, outras no, seja nas pautas de reunies dos dois conselhos distritais158, seja
nas entrevistas com os conselheiros, nas reunies da Executiva do Congresso e tambm em
alguns eventos do congresso.
158

Conforme destacado na introduo, os distritos do DAGUA e do DASAC foram escolhidos para realizar a
observao participante. Assim, quando a observao da autora se referir s reunies distritais, estar se
reportando a esses dois distritos.

237

O primeiro destaque aborda questes relacionadas aos conflitos surgidos entre

conselho e governo, mais precisamente entre alguns membros do conselho, e aparecem nas
crticas centralizao de poder de algumas secretarias, isto em funo das mesmas limitarem
o poder dos conselheiros e, conseqentemente, frustrarem as expectativas criadas pelas
comunidades, quanto ao encaminhamento das obras aprovadas. Um mesmo conselheiro fez as
seguintes observaes sobre o Congresso da Cidade:

na minha opinio um processo de aglutinao de pessoas para demandar um bem

necessrio para suas comunidades. Mas que, os responsveis pelo processo tenham
mais compromisso com essas comunidades, pois muitas obras esto sendo
esquecidas e outras que foram demandadas esto sendo feitas sem nenhuma
qualidade159.

Sobre o Conselho da Cidade o mesmo conselheiro sugere que ele precisa ser
respeitado pelo rgo gestor (SEGEP), pois este conselho foi eleito por pessoas que precisam
de solues para suas expectativas. Este destaque pode ser confirmado em vrias entrevistas,
atravs de algumas citaes que sero transcritas nas prximas pginas, visto que facilitam a
compreenso das posies assumidas pelos conselheiros sobre a dinmica das relaes
travadas a partir da construo dos dois espaos essenciais para a proposta de democracia
participativa fundamentada nos conselhos.
Fica expresso uma certa insatisfao com a ausncia de reconhecimento e apoio de
alguns rgos do governo municipal para com os rumos que o processo decisrio tomou no
perodo de congresso. Processo este que de acordo com o projeto apresentado e os
documentos oficiais, trabalhados anteriormente, garantem a legitimidade da participao
direta, bem como da representativa, ou seja, da coexistncia dos dois momentos como ocorria
no OP, onde a base tinha uma participao na escolha e seleo de suas prioridades e
posteriormente era representado por via do COP. O processo se completava ao ser enviado
Cmara Municipal para aprovao dos vereadores.
159

Formulrio de n 0 12

238

Com o Congresso da Cidade esse processo passou por um refinamento e transformouse em sinnimo de planejamento participativo, uma vez que a proposta era ampliar a
participao para alm da gesto dos recursos, rumo s aes de planejamento para a
totalidade da cidade. Mas quando se d a palavra aos conselheiros, a impresso que se tem
outra. Vejamos as declaraes dos representantes: Wagner Silva, Pablo Vinagre do DABEN e
Mariovaldo do distrito do DASAC:

(...) quando eles formaram o conselheiro, era para que o conselheiro tivesse
representatividade com as comunidades, autonomia para tocar todas as obras, todos
os programas e todos os projetos que o governo tinha; tudo se decidia pelo Conselho
da Cidade, desde uma obra que fosse inaugurada ou o remanejamento de recurso que
sobrasse de uma outra obra e fosse deslocada para outro projeto. Eu acho que houve
um grande aparelhamento do processo; o processo est estagnado, desacreditado,
no s pela falta de execuo de algumas obras, mas pelo capricho e sectarismo de
um grupo poltico que tenta ser hegemnico na cidade, e hoje, acho que o papel do
(...) conselheiro!, na atual conjuntura que se encontra o processo, ele nico e
meramente mobilizador (...) Acontece, mas s para dizer o que existe, mas ele no
decide, no define mais nada. Inclusive os prprios Congressos da Cidade, na
execuo de sua concepo, da sua programao, ele passa a revelia do Conselho da
Cidade. s vezes j vem amarrado de dentro de uma secretaria, dentro de um
gabinete, passa para a Executiva, a Executiva tem reunies paralelas com suas
faces, como so a maioria, passa pela Executiva e no pleno j est amarrado. (...)
ns conseguimos mudar, que foi a questo da bolsa-famlia, mas fora isso, foi
durante essa atual gesto, do atual Conselho que se encontra, foi a nica coisa que o
Conselho decidiu. (...) O que eu definiria o Conselho da Cidade eu acho que,
antigamente, eu poderia dizer que o espao de deciso popular. Hoje em dia eu
acho que apenas um espao de mobilizao social;
(...) no est se discutindo as obras do congresso que os conselheiros da cidade tem
no seu mbito. A gente est discutindo o que a gente chamado a discutir, so os
problemas que muitas vezes comearam l no passado, l no OP, tambm
problemas do governo do estado (...) tem recursos para as obras do Congresso da
Cidade, isso tem que ter obvio mas os conselheiros at agora no foram chamados
para discutir quais as obras que foram iniciadas. Eu quero lutar contra problemas do
estado, mas quero tambm apontar caminhos para nosso governo. (...) na discusso
de obras, enquanto conselheiro, ate agora eu me sinto a margem do processo certo e
tanto que um dos sintomas da minha radicalizao (o fechamento da Augusto
Montenegro, a minha faixa contra a SEGEP e a minha faixa contra a SESAN) prova
que eu no estou discutindo nada. So dois meses que eu Pablo quero informaes
de uma obra mas no tenho, no sei quando comea e nem quando termina, e nem
sei se vai comear;

(...) quando mudou para o Conselho o povo j no discutia mais, j eram os

tcnicos que vinham nas reas, a gente argumentava mas no havia interesses dos
tcnicos. Hoje ns percebemos essa falha porque no se socializou as demandas,
no. Determinados bairros foram priorizados com duas ou trs demandas, enquanto
outros ficaram sem nenhuma.

239

Tanto as respostas aos questionrios quanto as entrevistas, apontaram a preocupao

dos conselheiros e suas percepes com a questo da participao, bem como de suas
fragilidades enquanto representantes legtimos de comunidades e setores. Preocupaes estas
registradas nos depoimentos de alguns setores, mas com maior intensidade nos argumentos
dos representantes distritais, mais especificamente daqueles eleitos atravs do voto direto em
seus bairros e/ou distritos. Ficou patente durante todo o perodo de acompanhamento da
pesquisa de campo nos eventos e reunies do congresso que os conselheiros eleitos nos
bairros estavam mais prximos da populao e de entidades associativas, conseqentemente,
sofriam fortes presses da populao que os elegeram, o que no acontecia com os
representantes setoriais, temticos, entidades e dos conselhos municipais.
No se trata de desqualificar as representaes dessas esferas, pelo contrrio, o que se
pretende realar as dificuldades e os conflitos inerentes ao processo, uma vez que as
evidncias focalizaram uma certa fragilidade daqueles conselheiros que representavam bases
geograficamente estabelecidas. Pode-se observar primeiramente que os representantes
escolhidos por suas entidades ou fruns especficos tm um acmulo excepcional sobre os
temas para os quais foram eleitos a defender, principalmente pelo fato de estarem diretamente
vinculados a fruns mais ampliados de debates, conselhos municipais, ONGs, ultrapassando
os espaos de habitabilidade dos bairros e distritos.
Isto significa que, na maioria das vezes esses conselheiros articulam-se em rede com
os movimentos que atuam em espao estadual e nacional, portanto, esto mais habilitados a
enfrentar debates sobre polticas pblicas e urbanas, o que explica em parte, os bons
resultados obtidos nos eventos do Congresso da Cidade, se comparados s assemblias do
Oramento Participativo, que tinha por finalidade somente apontar demandas e prioridades da
populao residente naquelas reas. Nas palavras dos conselheiros Pablo Vinagre e Mauro
Reis, eleitos pela populao, em 2003, fica visvel o enfrentamento desse tipo de problema.

240

(...) fico imaginando os conselheiros setoriais e temticos, eles no passaram no

embate que um conselheiro distrital passou, nem 10%. Ento eles tm uma tica
diferente da nossa, enquanto a comunidade que eu fui l, no prometer, mas
informar como era o processo e, por votarem em mim, elas me cobram muito;
Muito cobrado, hoje, por exemplo, tive que cancelar uma agenda de reunio para
poder estar l na base para acompanhar um servio de secretaria que foi uma
demanda da comunidade, que foi solicitado por mim secretaria especifica.

Percebe-se um certo distanciamento e mesmo conflito entre a diversidade dos

conselheiros gerando, inclusive, perdas para o conjunto dos representantes e de seus
representados, uma vez que os antagonismos e a falta de consenso em torno de causas
especficas, ou de cada distrito ou segmento, podem desqualificar a representao perante os
dirigentes governamentais, pois eles acabam assumindo a posio de conciliadores desses
conflitos.
Na realidade esse tipo de problemtica era bastante comum no contexto do conselho,
inclusive na poca do COP, no entanto, na primeira gesto a soluo vinha por meio do
consenso entre os atores presentes no prprio evento. A prpria configurao do OP permitia
que o debate acontecesse mas, por outro lado, um embate dessa natureza exigiu muito esforo
da parte governamental se quisesse aprovar suas obras, ou seja, as obras macros que na poca
do OP eram mais difceis de serem aprovadas nas assemblias. Mesmo com muito lobby o
governo acabava perdendo algumas de suas indicaes.
Na conformao do Congresso da Cidade as disputas, os interesses de cada distrito ou
setor, no deixaram de existir, entretanto tomaram uma outra configurao, pois se espraia por
entre os sujeitos do processo dificultando a verdadeira origem do conflito, conseqentemente
da soluo. Em um contexto de democracia representativa tais conflitos recaem no seio do
estado, conforme teoria de Poulantzas, mas no mbito de um modelo que pretenda ser uma
democracia participativa, como o estado no o nico gestor o conflito se dispersa por entre
os participantes do processo. No caso especifico do congresso o conflito afetava as relaes

241

entre conselheiros distritais, da cidade, integrantes da Executiva do Conselho e entre as

secretarias do governo.
Levando em considerao as novidades implcitas no congresso e por ser bastante
recente, possvel acreditar, segundo um conselheiro da cidade entrevistado para essa
pesquisa que, muitos problemas poderiam ser evitados se o conselho tivesse um pouco mais
de autonomia. Para ele existia uma identificao muito grande desse espao do Congresso da
Cidade com o prprio Governo Municipal, (...) chega a ser no meu entender, um instrumento
do governo160.
Em entrevista Aldalice Orteloo conselheira representante das ONGs, eleita em 2001,
essa falta de autonomia dos conselheiros, esse controle muito forte, quer dizer, acho que se
inverteu a lgica. Em vez de a cidade controlar a prefeitura a prefeitura que controla a
cidade, atravs dos conselheiros. Para a presidente da Associao Brasileira das ONGs em
Belm a essncia de sua crtica est em que ns no mudamos a cultura de participao.
Houve sim ganhos nesse processo pois a populao ganhou com as obras, recuperao de
vielas etc. Tudo isso foi muito interessante mas no se mudou a lgica para esse exerccio de
democracia participativa, nessa essncia que eu digo de voc ter o controle do planejamento,
oramento e da avaliao desse oramento. Esse exerccio de controle social mesmo.
Acrescenta ainda que foi um espao de manipulao, um paradoxo, um espao de contradio

porque as pessoas tambm estavam com papeis dbios l. Algumas pessoas no

sabiam realmente sobre o que estavam representando, muitos no tinham clareza do
significado desse papel de conselheiro da cidade, de controle social. Porque
realmente essa discusso ela foi pouco trabalhada. Eu acredito.

Percebemos que as preocupaes com a relao que se estabeleceu entre conselho e

governo tema recorrente entre os conselhos de 2001 e de 2003, pois ao ser entrevistado para
esta pesquisa e tambm responder as questes abertas do questionrio Joo Gomes, que na
160

Conselheiro da Cidade representando a ABONG.

242

poca era o ento representante da Abong mencionou a questo da falta de autonomia dos
conselhos e o controle excessivo por parte da SEGEP.

Considero que o Congresso um espao de construo da cidadania, da democracia

participativa e de construo do futuro da cidade. Contudo, necessrio romper com
a concepo de Congresso como instrumento de gesto de governo e fortalecer a
viso de controle social. Para isso necessrio investir no empoderamento da
sociedade, na descentralizao poltico-administrativa.

Penso que os atores e sujeitos desse processo foram levados primeiramente pela
surpresa das eleies de 96, uma vez que no tinham grandes expectativas de alcanar o poder
e, conseqentemente no houve tempo para preparar o modelo de interveno com
antecedncia. Na realidade no houve discusses suficientes dentro do prprio partido a fim
de estabelecer qual seria o papel de cada um nesse processo. Este um elemento real levando
em considerao que em outubro de 1996 (...) o PT apareceu na frente na penltima pesquisa
do Ibope (...). A surpresa pode abrir novos caminhos polticos para o principal colgio
eleitoral do Estado escreveu o Jornalista Lcio Flvio em seu Jornal Pessoal. Essa surpresa
explica em parte, embora no justifique, o PT ter assumido o comando da implantao do
modelo de gesto praticamente sozinho.
Na realidade um clima de acomodao tomou conta da cidade, especialmente dos
movimentos sociais de carter popular, pois quem estava assumindo o governo eram antigos
companheiros de luta, de enfrentamento para com os governos municipais e estaduais. Por
outro lado, a cidade nunca teve uma experincia de aproximao com governantes, seja com a
populao em geral, seja para com representantes setoriais, nos mesmos moldes que estava
acontecendo naquele ano de 1997. Temos de lembrar ainda que a maior parte dos atores que
transitam em espaos e lutam por causas sociais tem afinidades polticas e ideolgicas com o
Partido dos Trabalhadores. Tambm deve-se levar em considerao que, tanto o OP quanto o
Congresso da Cidade foi implantado pelo governo municipal e dentro de toda essa

243

dinamicidade com que os fatos acontecem no faltaram acomodaes e expectativas por parte
dos atores.
Mas, muitos desses atores passaram a refletir, tanto que foi possvel realizar uma
leitura dessa realidade a partir de suas prprias anlises do processo. No entanto, no houve
exatamente um avano em termos de um movimento de reflexo coletiva por variados
motivos, especialmente pela falta de espao e estratgia do conselho pois trata-se de algo
novo, profundamente avanado, cheio de complexidade, desafios e indagaes instigantes
que precisam ser debatidas permanentemente de tal forma a fazer avanar a gesto
democrtica e a radicalidade da participao popular, segundo avaliao de um dos
conselheiros da Cidade. Para ele o processo ainda estava no incio, pois, apesar dos 7 anos da
gesto democrtica, devemos aperfeioar a cada instante161.
A experincia de implantao de um modelo de gesto governamental pautado pelos
princpios da democracia participativa desafiante como j frisado pelos prprios atores que
vivenciaram as experincias faltou discutir algumas questes, provavelmente alguns conceitos
essenciais que poderiam fazer a diferena na democratizao da gesto pblica em Belm mas
que no foram levados para debate. Entre eles a questo do controle social, da representao e
da participao, at porque esses conceitos so poucos discutidos at mesmo teoricamente,
acrescentando-se ainda que normalmente os atores includos em um partido de esquerda
acabam tendo a noo que os caminhos que levam a transformaes j esto a priori dadas,
como se fossemos todos partidrios de uma mesma doutrina poltica.
A mais jovem Conselheira da Cidade, representante da Juventude, Talita Cardoso
Coelho162, chamou ateno para essa necessidade de rever os princpios que deram
sustentao para a implantao da democracia participativa em Belm ao frisar que ns

161

Extrado do formulrio de nmero 04.

Ao conceder esta entrevista, em 2004, a conselheira era a mais jovem a integrar o Conselho da Cidade, com
apenas 18 anos e j havia assumido uma das regionais no PT como representante da setorial da juventude. Na
poca em que foi eleita era chefe de torcida do Paysandu.
162

244

temos uma viso de participao popular que no a mesma que est sendo implantada hoje.
(...) puxaram um pouco o poder que ns tnhamos de deciso. Ento, dentro do conselho a
gente faz essa crtica, o que a participao popular na cidade e at onde ns evolumos e a
partir de onde ns comeamos a evoluir?
O conselho ao qual a conselheira se refere, fazendo tal reflexo no o da cidade, mas
o Conselho da Juventude que funciona independentemente do Conselho da Cidade ou da
SEGEP. Ao conquistar espao no Congresso da Cidade a juventude de Belm elegeu seus
coordenadores distritais e setoriais, contabilizando um total de 19 coordenadores. Os
encontros eram peridicos e todas as decises concernentes ao congresso passavam antes pela
avaliao dos seus componentes para, posteriormente, o conselheiro levar, atravs de seu
representante, as decises para a Executiva e para o Pleno do Conselho.
Eis, portanto, alguns desafios que comeam a aflorar e exigir reflexes pautadas em
um contexto de democracia participativa, at porque, o acmulo que se tem, seja em relao
questo da gesto ou do planejamento se consolidaram a partir da doutrina da democracia
representativa e em uma situao em que as aes eram orientadas para as finalidades da
sociedade de mercado. com essa racionalidade que o estado montou toda sua estrutura e,
apesar das reformas recentes que esse tem passado, permanece usando os mesmos
mecanismos da racionalidade funcional nas suas relaes com a sociedade.

245

CONCLUSO

Com os resultados da investigao pode-se afirmar que o perodo que compreende

entre 1997 a 2004, Belm foi cenrio para a experincia de duas administraes municipais,
pautadas na proposta de democratizao da gesto pblica. No primeiro mandato atravs do
instrumento do Oramento Participativo - OP e no segundo o Congresso da Cidade, ambos
com a finalidade de instituir a democratizao do estado, a inverso de prioridades e a
ampliao da participao popular. Esse modelo s se efetivou com a eleio para o
Executivo Municipal em 1996, quando se formou a Frente Belm Popular, tendo como
candidato Edmilson Rodrigues do PT, o qual derrotou nas urnas duas das maiores lideranas
polticas do estado.
No final de 1996, o cenrio que se visualizava na capital do Par era o de expectativa,
tanto pelos partidos de esquerda que haviam se aliado para concorrer s eleies, quanto dos
partidos de direita, que nem poderiam imaginar a possibilidade do governo municipal passar
para o comando da esquerda.
Primeiramente conveniente recordar que a instituio do OP em Belm foi iniciativa
dos dirigentes partidrios que, ao perceberem, final de 1996, a possibilidade de vir assumir o
governo municipal mobilizaram-se com intuito de montar uma comisso para pensar um
modelo de gesto democrtica para a cidade em parceria com os aliados partidrios e
militantes mais prximos, pois ali comeava para o PT o que seria a sua primeira experincia
frente de uma administrao pblica municipal. A opo pelo Oramento Participativo
estava em conformidade com a prtica de outros governos do partido, portanto, a preferncia

246

pelo OP no foi objeto de discordncia, especialmente pelo fato de ser uma aspirao de todos
os que participavam diretamente ou indiretamente das lutas sociais e polticas no contexto dos
conflitos urbanos em Belm.
Apenas para situar o debate importante observar que variados aspectos podem ser
considerados numa anlise desse tema, mas como se trata de um objeto que discute assuntos
relacionados democratizao das relaes entre estado e sociedade possvel, a partir dessa
investigao, tecer algumas consideraes sob dois ngulos inter-relacionados: um baseado na
dinmica institucional e outro na dos sujeitos sociais que participaram do processo, tanto
diretamente quanto indiretamente.
Concomitantemente ao movimento do PT na cidade junto a aliados e militantes, um
outro lance acontecia, s que, com uma inteno diferenciada. Enquanto o grupo partidrio de
esquerda se mobilizava para pensar e organizar o futuro governo, o de direita orquestrava um
plano para atuar como oposio e obviamente desordenar a administrao que acabara de
assumir o poder. Quando o ento prefeito Edmilson Rodrigues assume o comando da
Prefeitura de Belm a 10 de janeiro de 1997 j se encontrava em vigor a Lei Estadual de n

6.014/96163, rezando sobre as alteraes da alquota do ICMS.

Na realidade a interferncia do governo estadual em assuntos municipais bastante
recorrente, pois a prefeitura de Belm sempre esteve atrelada ao governo do estado e, isto se
intensificou no perodo dos governos militares especialmente nas dcadas de 70 e 80.
A anlise sobre a experincia de implantao do OP - Belm e o Congresso da Cidade
no pode se fazer revelia das questes histricas da cidade isto por que elas revelam que as
marcas da ocupao e explorao da regio Amaznica, em especial dos estados da regio
Norte e, dentre eles o do Par, deixou seqelas que at hoje no foram sanadas,
principalmente em cidades como Belm que recebera um fluxo migratrio bastante intenso na

163

Publicada no Dirio Oficial do Estado de 30/12/96.

247

poca em que o governo federal passou a intervir na regio de forma planejada, atravs de
planos e projetos de desenvolvimento.
Os elos de ligao dos acontecimentos da atualidade tm portanto, nas questes
regionais, sua razo de ser, isso por que foi nos marcos da ditadura que se forjou uma cultura
poltica que se consolidou a partir da idia de integrao nacional, modernizao,
desenvolvimento regional e crescimento econmico. Naquela poca aes planificadas foram
implementadas pela via de uma racionalidade burocratizada sem medir esforos para se
atingir o real objetivo que era o de explorar os recursos minerais da Amaznia.
A explorao planejada pelo estado central determinou uma acelerada urbanizao nos
principais centros urbanos da regio. Belm recebeu os aspectos negativos desse processo,
tendo como resultado o crescimento populacional, o crescimento desordenado da cidade e
uma poltica urbana direcionada para os interesses dos agentes da construo civil e demais
classes empresariais, e ainda um estado fraco para implementar as polticas pblicas urbanas
necessrias.
Quando o governo do PT assume a prefeitura a proposta era inaugurar um sistema de
democratizao da gesto oramentria, atravs do OP, de forma a romper com a
centralizao da administrao pblica, at ento, o modelo utilizado pelos partidos de
orientao elitista. De imediato o OP fora aprovado pelos segmentos que estiveram ausentes
dos processos decisrios, at ento. Mas os limites do novo modelo no tardaram a aparecer
na administrao de Belm, diante das carncias histricas em que se encontrava a cidade,
principalmente nas reas de ocupao. Aqui, h de se considerar o carter pragmtico da
participao dos moradores das reas mais carentes nas assemblias do OP que buscavam
solues prticas para as demandas de obras e servios urbanos.
Na realidade havia duas lgicas distintas que se pronunciaram, quanto ao processo de
participao, uma manifestando as expectativas dos atores que implementaram o OP e outra

248

que vinha da populao carente. Enquanto os integrantes do governo, ONGs, partido e mesmo
a militncia - composta pela classe mdia e setores intelectualizados - interpretavam os
espaos criados pelo governo como uma via para a politizao e conscientizao da
sociedade, a populao estava mesmo interessada em resolver os problemas que os governos
anteriores ignoraram.
Normalmente quando se analisa experincias de OP em cidades brasileiras toma-se
como referncia experimentos consolidados, ou pelo menos aqueles mais sistematizados
como os de Porto Alegre e Belo Horizonte. Avritzer (2003) concluiu que o instrumento do OP
conseguiu viabilizar nesses espaos um debate profcuo sobre a democratizao do estado,
questes de ordem institucional e a relao da sociedade com o estado. Mas a experincia de
Belm, no perodo do OP, apesar de ter sido riqussima, no foi ainda objeto de estudos mais
sistemticos. Uma das razes possveis o fato de ser uma tentativa histrica muito recente
que foi abortada logo em seguida, no deixando tempo e nem acmulo de conhecimento,
como na capital gacha. Com isto no se intensificou a discusso sobre as questes
identificadas por Avritzer e, nem mesmo, sobre as mudanas requeridas pelo modelo.
De uma forma geral, as experincias brasileiras foram importantes para Belm, pois
subsidiaram na formatao metodolgica do processo, mas quando aplicada tcnica do OP,
s condies reais de Belm, sem dvida no podemos constatar as mesmas respostas que
algumas cidades obtiveram. Para se ter idia da disparidade entre Belm e Porto Alegre, ao
comparar o IPTU arrecadado na capital paraense e na cidade gacha nos anos de 1998 a 2000
chegamos a um valor de 54.613.087,64 na primeira e 225.828.970,92164 na segunda.
Esses valores, por si s, j nos do a dimenso das diferenas concretas, mas que, se
aliado a outros dados, no deixa dvida das dificuldades enfrentadas pelos ltimos gestores da
cidade de Belm e a impossibilidade das analises comparativas em processos dessa natureza.

164

Cf. http://www.ibge.gov.br/financasmunic/dados.

249

As estatsticas populacionais podem ser utilizadas como complemento, para se ter uma
dimenso mais realista desses processos. De acordo com o IBGE o nmero de habitantes de
Porto Alegre no senso de 2000 era de 1.360.590 com previso de 1.428.696 em 2005 e de
Belm de 1.280,614 habitantes com previso de 1.405.871 em 2005.
As estatsticas demonstram, somente com os valores do IPTU, que Belm foi
governada nesse perodo, de 1998 a 2000, como destacado acima, com uma receita de pelo
menos 72,82% a menos que a Prefeitura de Porto Alegre na mesma poca, para um mesmo
nmero de habitantes, aproximadamente.
Os valores nfimos do qual dispunha a prefeitura de Belm pode sim ter sido um fator
desestruturador, haja vista os problemas acumulados na cidade. O modelo implantado, tanto
do OP quanto do Congresso da Cidade para Belm pode ser descrito como um ensaio de
democracia participativa, levando em conta a grande mobilizao que se obteve no momento
do OP e tambm nos resultados do processo do Congresso da Cidade, materializados,
inclusive, no Plano da Cidade de 2001, resultante do comparecimento em massa da populao
nos eventos do congresso, bem como no Plano de Investimento votado em janeiro de 2003 no
Congresso Geral da Cidade.
Alm de governar com recursos insuficientes, a prefeitura de Belm teve de conviver
com outros problemas da mesma ordem, ou seja, de recursos. Durante todo o tempo de
existncia da capital do Par, a prefeitura tem assumido algumas responsabilidades sociais
que devem ser compartilhadas com o estado. Como exemplo podemos demonstrar a questo
da sade visto s existir um Hospital de Pronto Socorro Municipal - HPSM, servindo para
todo o estado, pois a maioria das cidades do Par no possui um hospital de referncia, os
pequenos nem pensar. Aps grandes debates entre prefeitura, via Conselho Municipal de

250

Sade (na gesto trabalhada 97 a 2004) e estado, e a demonstrao do quanto os recursos do

municpio eram carreados para o estado165, esse problema comeou a ser resolvido.
Quando se analisa a experincia de Belm sob a tica dos participantes das
assemblias do OP nas reas de moradia, verifica-se, conforme j indicado, que uma grande
maioria estava interessada na resoluo dos problemas mais imediatos e localizados. Mesmo
assim, possvel identificar uma racionalidade implcita na participao, uma vez que os
sujeitos sociais envolvidos no processo tm interesses especficos, caso contrrio, no estaria
participando. Mas fato que esses mesmos participantes, quando expressam suas opinies
sobre o OP e Congresso da Cidade se colocam como protagonistas das duas experincias
consideradas.
Como bem demonstrou a tese weberiana, toda ao est pautada por fins e interesses.
Nesse caso, a participao de atores - que jamais haviam interagido com a gesto da cidade tinha uma natureza bem pragmtica, e isto ficou explicito nos depoimentos dos entrevistados.
Essa natureza compreensvel tendo em vista que a metodologia adotada inicialmente pelos
gestores conclamava a populao a indicar as demandas e carncias de suas reas de moradia
no processo de deciso sobre os rumos da cidade.
Voltando a questo dos interesses, encontramos assim, os interesses dos membros do
governo, mais especificamente do grupo que conduzia os debates e procurava fazer com que a
gesto funcionasse como uma via de politizao das relaes entre estado e sociedade. Por
outro lado, os interesses populares, mais especificamente daqueles que participavam das
assemblias, e que, traziam uma viso sedimentada de estado e governo como agncias de
resoluo de problemas imediatos e de execuo de obras e saneamento bsico, como
referncia de estado, ou seja, do papel que ele deve executar frente sociedade.

165

Atualmente Belm j possui um Hospital Metropolitano construdo pelo governo do estado, com inaugurao
prevista para 10/02/2006.

251

A percepo de OP como espao de politizao foi repassada desde os primeiros

momentos da implementao da experincia. Em varias ocasies o ex-prefeito Edmilson
Rodrigues demonstrou a preocupao com o que chamou de adminstrativismo, e explicitou
sua discordncia com aqueles que restringem as tarefas do governo administrao de
recursos. Neste sentido, argumentava que um governo de esquerda ao assumir o executivo
municipal, deveria priorizar a construo do socialismo166.
Na sntese dos documentos citados possvel visualizar que os argumentos do exprefeito se justificam em funo dos desafios postos em uma administrao local, uma vez
que para ele somente administrar recursos no proporcionar qualquer alterao no contexto
da sociedade e dificilmente se chegara a mudanas de valores culturais no sentido de produzir
uma nova cultura poltica. Isto porque, mesmo mantendo uma postura diferenciada frente s
administraes locais, seria complicado romper com a ditadura da mquina administrativa
que se impe e resiste s mudanas de governo. Isto requer a implementao de uma poltica a
favor da soberania nacional, e, portanto, a adoo de uma perspectiva antineoliberal.
Simultaneamente, implica na ampliao da participao popular ou na radicalizao da
democracia at se atingir o controle social do Estado no bojo do processo de luta de classes e
de acmulo necessrios ruptura com o capitalismo167. Uma concepo democrata, tal qual a
propugnada por Poulantzas, como um meio para atingir o socialismo. Nesta perspectiva, o
estado constitui num campo de lutas onde se confrontam os grupos e fraes de classe
expressando seus interesses.
No entanto, h que se considerar que uma participao que tenha como meta a
superao ou ruptura com a sociedade capitalista, pode at acontecer mas, provavelmente no
seria possvel atravs somente das administrao pblica locais, o desafio seria bem maior. O

166
167

Cf. Desafios do governo local, 1997; Governo e Cidadania, 1999 e, A cidade reinventa a democracia. 2000.
Cf. Rodrigues Edmilson. Modos petistas de governar, In: Governo e cidadania. 1999.

252

enfrentamento se daria, tanto junto prpria estrutura burocrtica do estado, quanto junto
sociedade civil sobre primeiramente, o papel de ambos em processos de co-gesto.
Por outro lado no uma meta que se apresenta a partir dos interesses da populao
que participam de processos como o OP e o Congresso da Cidade. Na realidade essa
populao est muito mais empenhada em resolver os problemas mais prximos para elas. O
que significar refletir sobre o verdadeiro papel de cada ator, segmento sociais e demais
participantes.
A concepo do principal responsvel pela implantao do modelo de gesto
democrtica em Belm, leva a reflexo do papel da participao popular, ou utilizando os
termos de Carole Pateman a pensar o lugar da participao. Creio que na experincia
ocorrida em Belm, que vai do OP ao Congresso, a participao teve lugar fundamental para
os dirigentes governamentais. Isto porque para a nova elite poltica a criao de um modo
petista de governar, significava a implementao de uma gesto construda com o povo,
buscando solues concretas para os problemas urbanos. De modo que esse povo
necessitava tambm aprender a ver o governo como espao de conquista. Uma viso bem
afinada com o modelo de Pateman para quem a democracia participativa s tem sentido se for
voltada para a formao das pessoas para a participao, de forma que tenha um efeito
psicolgico e tambm, podemos dizer, os coloque num patamar de reflexo coletiva,
rompendo assim com a lgica individualista que influenciou na formao do cidado tpico da
sociedade de mercado, teorizado por Macpherson.
Todos esses princpios defendidos pelo ex-prefeito de Belm podem ser encontrados
nas entrelinhas dos documentos oficiais que deram suporte construo dos programas dos
dois perodos de governo. No entanto, no h um investimento mais consistente nos dois
processos, em consonncia com as diretrizes partidrias, ou seja, se havia de fato a inteno
de promover um debate qualitativo nos espaos criados pelo OP, isso no chegou a ser

253

discutido abertamente com a populao, visto que, o contedo repassado para a grande massa
se restringia ao levantamento das demandas. Uma proposta mais educativa, pode-se dizer
assim, s comeou a acontecer de fato com o Congresso da Cidade.
Deve-se considerar que o essencial a se resgatar deste estudo, que os problemas
listados pelo governo de Belm, a fim de sustentar uma transio do OP para o Congresso da
Cidade no apresentam nada de diferente dos enfrentados por outras cidades brasileiras. Em
vrias experincias locais constatam-se dificuldades do governo na implementao de obras
macros, aprovadas nas assemblias do OP, problemas financeiros, divergncias resultantes de
um grupo ou tendncias partidrias que defendiam a instituio de conselhos populares como
um tipo de poder paralelo ao estado, etc...
Podemos constatar, conforme trabalhado no desenvolvimento do texto, que variadas
so as problemticas enfrentadas por partidos, principalmente os de esquerda, ao
implementar um modelo de gesto democrtica, visto trazer desafios para todos os atores que
de uma forma geral esto envolvidos com a gesto da cidade. A realidade da capital do Par
sem dvida desafiadora e, muito mais, para um partido que chega ao poder propondo
transformar as relaes com a sociedade, atravs de mudanas qualitativas por dentro de um
estado permeado por prticas pouco democrticas no contexto do processo decisrio, como o
do Par.
Era fato que, na primeira gesto a participao dos atores no chegava ao nvel de
qualidade desejvel, mas a participao um processo, e como tal requer tempo e
investimento. Por outro lado, a compreenso da realidade, na sua totalidade, extremamente
difcil e ainda, por maior que seja boa a inteno do governante os limites do sistema estaro
sempre a permear as aes governamentais, principalmente nas cidades, onde os governantes
esto merc das exigncias locais e globais. David Harvey168, ao discutir as conseqncias

168

Cf. Harvey, 2005.

254

do empreendedorismo nos governos urbanos admite que visvel a ampliao da pobreza, do

aumento das diferenas entre riqueza e renda, sendo assim, registra que mesmo os governos
mais progressistas so incapazes de resistir a tais conseqncias quando encaixadas na lgica
do desenvolvimento espacial capitalista, no qual a competio parece funcionar no como
uma mo oculta benfica, mas sim como uma lei coercitiva externa (...).
Essa assertiva valida para uma proposta que pretende rupturas, especialmente,
quando se pensa reverter prticas seculares. No caso da implementao de um modelo de
democracia participativa, exigi-se um amplo debate com a sociedade, de forma a levar
populao a uma reflexo mais apurada sobre as questes que dizem respeito democracia,
ao papel do estado e ao seu prprio papel, enquanto nicos responsveis por eleger seus
representantes. Isto porque, a concepo sobre o estado contemporneo que se enraizou na
sociedade foi traada a partir de interesses e valores da doutrina liberal e aperfeioada com os
valores democrticos da sociedade capitalista .
A proposta em Belm foi a de levar a populao reflexo, pela via de instrumentos
de carter mais tcnico como o OP, criado para viabilizar o controle do oramento, ou do
congresso, pensado para intervir a partir de um processo de planejamento das polticas
pblicas, o qual no passou sem bons resultados. Foi possvel detectar com o estudo a
aprovao do OP por parte da populao e isso se deve por um lado, insustentabilidade do
modelo de democracia representativa, e, por outro lado, aos resultados alcanados por essa
populao pois esse processo acabou por criar uma conscincia que estava se perdendo em
Belm. Refiro-me potencialidade dos processos participativos, pois ficou evidenciado nas
entrevistas e nos eventos em que presenciei, o efeito psicolgico que esse grande processo de
mobilizao provocou na populao participante.
Ao que tudo indica, quando se aborda os efeitos provocados na grande massa da
populao, mesmo contrariando algumas avaliaes que foram feitas precocemente sobre o

255

OP Belm, fica visvel que o Oramento Participativo possibilitou a criao de prticas de

integrao, de solidariedade entre moradores de bairros e distritos. Mas, por outro lado
tambm deixou vir tona as contradies que perpassam os espaos partidrios, os limites
institucionais, e, em especial os limites do Estado de Direito, obviamente de forma tmida,
mas aconteceu. No se pode ignorar tambm os limites geogrficos, ou seja, aqueles
circunscritos aos interesses dos distritos, contrapondo-se aos interesses de grupos
organizados, refiro-me aos seguimentos que passaram a questionar o modelo do OP por dar
uma nica direo aos recursos do IPTU no processo decisrio, direcionando-os apenas para
as obras dos distritos e isso criou uma certa disputa no contexto do OP.
Dentre as questes descritas no pargrafo acima podemos dizer que quelas relativas
distribuio de recursos pblicos transpareceu no estudo, como a de maior repercusso para
os atores. Na realidade foi um tema que perpassou nos dois perodos de governo, motivando
discusses em mbito interno, nas esferas governamentais, e ao mesmo tempo nos espaos
externos, isto , junto populao da cidade, especialmente entre as participantes dos eventos.
Na transio do OP para o Congresso da Cidade a questo dos recursos, ou melhor, do
controle dos recursos no ficou bem explicitada e a experincia que comeou em 1997
propondo-se ampliar a participao popular via controle do estado deixou de receber o mesmo
tratamento que tivera no perodo inicial da gesto pelo governo municipal do PT. Com a
implantao do Congresso da Cidade o peso maior do processo participativo recaiu em temas
de ordem mais planejada de mdio e longo prazos, e o governo municipal passou a direcionar
os debates, que at ento eram tratados como atribuies de tcnicos e planejadores, para
integrar a pauta das assemblias.
No resta dvidas de que o Congresso da Cidade mostrou-se mais eficaz em termos de
qualificao para a disputa das polticas urbanas, e ainda colocou vrios segmentos em um
nico espao para discutir e debater os rumos da cidade. No entanto, no se pode esquecer

256

tambm que o espao do Congresso ficou mais seletivo e restringiu a participao dos mais
excludos, particularmente os moradores das reas de ocupao.
Alguns gestores que participaram do processo garantiram que o debate de ordem
poltica poderia muito bem ter sido priorizado sem que o OP fosse substitudo pelo congresso.
Mas na realidade o que est em discusso no a sigla em si, mas o que o Congresso acabou
representando, ou melhor dizendo, as perdas que ocorreram com a transio, pois se restringiu
o direito de discutir os rumos dos recursos pblicos que na verdade um dos maiores desafios
para a sociedade na atualidade no contexto das agncias estatais.
Com a investigao ficou claro tambm que a intencionalidade do governo se pautava
sim por uma melhor qualificao para os debates. No entanto, o executivo municipal foi
atropelado pelos problemas alheios a sua jurisdio como a questo da perda de recursos do
ICMS e outras variveis que interferiram no percurso das duas gestes.
Abriu-se varias frentes de discusso, conforme foi demonstrado no interior do
trabalho, mas no se concretizou a proposta subjacente ao Congresso da Cidade que era de
construir um Plano da Cidade Belm 400 Anos para subsidiar a elaborao das polticas
pblicas durante vrios anos. A proposta em si foi bastante vlida, funcionando como um
veculo de discusso em todos os rumos. Contudo, entre priorizar um instrumento que tem
legitimidade como a Lei do Plano Diretor e um plano que ainda estava em construo, o
executivo municipal desperdiou tempo, saindo do seu mandato sem que deixasse de fato uma
contribuio mas substancial do Partido dos Trabalhadores para a cidade.
Fica a dvida, nesse caso, se de fato o congresso seria um instrumento
qualitativamente mais eficaz que o OP, visto no ter cumprido suas metas polticas de
construir um plano para a cidade com a marca da participao popular. Um plano elaborado a
partir da racionalidade e interesses dos atores poderia representar a ampliao de uma

257

discusso sobre o papel do estado e tambm da sociedade em um contexto de co-gesto, ou

seja, em processos sociais de natureza participativa.
Os resultados do mandato do PT em Belm no deixam dvidas de que as
experincias, embora enceradas precocemente, foram bastante ricas e significativas, foi bem
recebida pelos atores sociais em mbito local, especialmente as populaes das baixadas de
Belm, tcnicos tanto em mbito nacional como internacional, haja vista as inmeras
premiaes recebidas, at mesmo aps o trmino do mandato. Entretanto, ao passar o
comando da prefeitura para os mesmos partidos de outrora, isto , os de direita, o modelo de
gesto com participao popular deixou de existir e a administrao atual voltou a ser pautada
somente pelos princpios da democracia representativa.
Aps a sada do PT no governo todas as conquistas de espaos como o congresso e os
conselhos foram desabilitados pela atual administrao169, sob a alegao de que o modelo
implementado pela administrao anterior era um modelo do partido e, isto no pode ser
questionado pelo Conselho da Cidade. Provavelmente se o conselho tivesse adquirido
legitimidade junto s comunidades ele pudesse manter-se frente s lutas sociais da cidade,
entretanto a desmobilizao foi imediata.
Da experincia ficaram vrios desafios a serem temas de reflexo, desafios estes que
devem ser encarados por ngulos diferenciados e atores distintos, mas que requerem ateno.
Primeiramente avaliar qual o lugar da participao em um contexto de democracia
participativa, visto existir lacunas entre alguns conceitos essenciais para que se consolide de
fato um desenho de democracia participativa. Alm da participao nas deliberaes, temos
ainda a questo bastante mencionada nas entrevistas, que o controle social sobre a
implementao dos recursos nas polticas. Por outro lado, todo arsenal tcnico, que
movimenta as administraes das cidades, como por exemplo, o planejamento que se

169

Desde o incio de 2005 a cidade vem sendo governada pelo Prefeito Dulciomar Costa do PTB.

258

consolidou a partir da racionalidade capitalista, requer uma ressignificao a partir dos

interesses dos cidados que integram esta sociedade local.

259

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ANEXOS

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Anexo 01 - Folheto Informativo citado na pgina 124;

Anexo 02 - Diviso de Belm em distritos administrativos e mapa de Belm citado na
pgina 150;
Anexo 03 - Quadro de resolues do I Congresso Geral da Cidade citado na pgina 199;
Anexo 04 - Propostas para debates e deliberaes: plenria final do II Congresso da Cidade
2003
Anexo 05 - Regimento do Congresso da Cidade citado na pgina 211.

R
M A

PREFEITURA MUNICIPAL DE BELM

BA

AJ

DE

IA

Baa do Sol

Paraso
Marahu
Caruara

SECRETARIA MUNICIPAL DE COORDENAO GERAL

DO PLANEJAMENTO E GESTO - SEGEP

Sucurijuquara

Carananduba

Ponta do
Queimado

So Francisco

DIVISO POLITICO-ADMINISTRATIVA

BAIRROS DO MUNICPIO DE BELM

Ariramba
Porto Arthur Murubira
Chapu Virado Natal do Murubira
Farol
Aeroporto
Praia
Grande
Mangueiras

Conforme Lei n 7.806, publicado no

Dirio Oficial do Municpio, em 30 de julho de 1996.

Ilha do
Papagaio
Ilha do
Maruim I
Ilha do
Maruim II
Ilha do
Caruari
Ilha da
Conceio

ILHA DE
MOSQUEIRO

Vila

TNI O

Maracaj

AN

Ilha de
Itatuoca

TO

Ilha Santa
Cruz

IA

Ilha Nova

gua Boa

Ilha de
Jutuba

Ilha So
Pedro

ILHA DE
CARATATEUA

Ilha de
Cotijuba

So Joo
do Outeiro

Itaiteua

Braslia

Ilha de
Paquet

NO

Maracacuera
Campina de
Icoaraci
guas
Ponta Grossa Agulha
Negras
Paracuri Parque
Tenon
Guajar
Cruzeiro

Ilha
Mirim

L
SO

Ilha
Jararaca

SE

DE

AJAR

Pratinha

GU

Ilha da
Barra
Ilha do
Cruzador

Ilha do
Fortinho

Coqueiro

Tapan

Ilha
Jararacaquinha

Parque
So Verde
Clemente
Bengu

Val-de-Ces
Maracangalha

BAA

Ilha
Longa

NE

Cabanagem
Una

Mangueiro
Marambaia

Miramar
Barreiro
Sacramenta

Guanabara
Castanheira

Souza

Telgrafo Pedreira

Curi-Utinga

Marco

Umarizal
Ftima
Reduto
Campina Nazar So Canudos
Brs
Montese
Cidade Batista Cremao (Terra Firme)
Velha Campos
Guam Universitrio
M
Jurunas Condor
A
G

R I

Ilha do
Combu
Ilha dos
Patos

Ilha de
Cintra

Ilha do
Murutucu

guas
Lindas
Aur

Ilha
Porticarvnia
Ilha Grande

PREFEITURA MUNICIPAL DE BELM

SECRETARIA MUNICIPAL DE COORDENAO GERAL
DO PLANEJAMENTO E GESTO - SEGEP
DIVISO POLITICO-ADMINISTRATIVA

DISTRITOS ADMINISTRATIVOS
DO MUNICPIO DE BELM
Conforme Lei n 7.682, publicado no
Dirio Oficial do Municpio, em 05 de janeiro de 1994.

N
NO

NE

L
SO

SE

Quadro de Resolues do I Congresso Geral da Cidade de Belm 2001

Eixos
Diretriz programtica para o Plano da Cidade
Temticos
Gesto
democrtica
e
Qualidade Social
do
Servio
Pblico
Desenvolvimento
Urbanstico
e
Ambiental

Desenvolvimento
Humano
para
uma Economia
Solidria

Desenvolvimento
Humano
pela
Incluso Social

1.
2.

o poder de deciso nas mos do povo;

Qualidade do Servio Pblico: dignidade ao pblico e ao servidor.

1.
2.
3.
4.

Os interesses coletivos orientam o desenvolvimento da Cidade;

Assentamentos Humanos moradia com dignidade;
Transporte que prioriza a vida;
Saneamento Integral qualidade de vida na Belm saneada, limpa
e organizada;
5.
Universalizao dos Servios de gua e Esgoto Sanitrio em
Belm;
6.
Meio Ambiente resultado das aspiraes humanas.
1. Desenvolvimento Global da Cidade;
2. Condio de Acesso ao 10 emprego;
3. Prioridades para polticas de emprego e renda;
4. Polticas de disseminao da cultura cooperativista e solidria;
5. Poltica de credito facilitado;
6. Aperfeioamento da poltica fiscal e tributaria;
7. Articulao entre o urbano e o rural;
8. Desenvolvimento sustentvel na Amaznia;
9. Poltica de incentivo produo nas Ilhas;
10. Apoio s lutas dos trabalhadores;
11. Poltica de Credito Especial para entidades comunitrias;
12. Apoio as pequenas e micro-empresas.
1. Escola Cabana lugar de criana e jovem e na escola;
2. Universalizar os direitos sociais para todos os cidados de Belm;
3. Juventude Unida Mas, viva a diferena!;
4. Em Belm, mulher para ser feliz fim da discriminao e da
violncia;
5. Belm, cidade saudvel.
1. Belm, Capital cultural Amaznica;
2. Comunicao democrtica.

Desenvolvimento
por
uma
Cidadania
Cultural
Direitos
1. Belm, Cidade da liberdade, onde os homossexuais so respeitados, tem
Humanos
direito vida e a dignidade;
2. Cidade acessvel aos discriminados e que respeita as diferenas;
3. Uma cidade feminina, que luta pela igualdade de gnero e pela justia
social;
4. Cidade que reconhece e valoriza a sua origem e promove a construo
da cidadania indgena;
5. A capital paraense quer ter seus direitos respeitados e viver sem
violncia.

Fonte: SEGEP Plano da Cidade

PROPOSTAS PARA DEBATES E DELIBERAES

PLENRIA FINAL DO
II CONGRESSO DA CIDADE 2003

Belm do Par

SUMRIO

1) Proposta de Regimento da Plenria II Congresso Geral da Cidade - 19/01/2003

2) Avanar no Congresso e Construir 2003
3) Plano de Investimento ( Distritais e Setoriais)
4) Propostas Apresentadas em 2002, ainda no incorporadas ao Plano

1 Proposta de Regimento da Plenria Final do II Congresso Geral da Cidade - 19/01/2003

Do Congresso
Art 1 - O II Congresso Geral da Cidade de Belm a instncia mxima do processo de Congresso da Cidade de Belm, e ser
realizado nos dias 17 e 18 de janeiro de 2003 de 8 s 20 horas e 19 de janeiro de 2003 de 08 s 14 horas, no Galpo 4 da
Companhia das Docas do Par.
Art. 2 - O II Congresso Geral da Cidade de Belm ser coordenado pelo Conselho da Cidade de Belm, com apoio da
Prefeitura Municipal de Belm, sendo que a coordenao das Mesas, Grupos, Debates, Atividades Culturais e InfraEstrutura podero ser delegadas aos membros do Conselho da Cidade ou pessoas por ele delegadas.
Dos Participantes
Art. 3 - Participam do Congresso com Direito a voz e voto todos os conselheiros e delegados eleitos nas Plenrias realizadas ao
longo do processo de Congresso da Cidade em 2002 Congressos de Microrregio, nos Congressos de Direitos Humanos, nos
Congresso da Juventude, no Congresso de Religiosidade Afro-Brasileira e no Congresso Municipal de Saneamento realizados ao longo
do ano de 2002.
Pargrafo nico No caso de ausncia destes, assumiro os respectivos suplentes.
Art. 4 - Participam do II Congresso Geral da Cidade com direito a voz todos os demais cidados e cidads de Belm, exceto os
funcionrios temporrios em cargo de comisso ou servios prestados.

Do Credenciamento
Art. 5 - O credenciamento se dar por antecipao nas Agncias Distritais e Secretarias do Governo do Povo, e no dia 17 de janeiro
no local do Congresso, de 08:00 s 18:00 horas.
Pargrafo nico Os delegados e conselheiros devero apresentar documento de identificao com foto para retirada de seus
crachs para votao no dia 19 de janeiro de 2003, de 08:00 s 10:00 horas, e os suplentes de 10:00 s 11:00 horas.
Do funcionamento
Art. 6 - O II Congresso Geral da Cidade de Belm consistir de Reunies Preparatrias; Oficinas Preparatrias; Plenria Municipal de
Delegados; Mesa de Abertura; Conferncias, Painis e Debates; Congresso da Criana; Plenria Final do II Congresso Geral da
Cidade.
1 - As Reunies Preparatrias socializaro para os Conselheiros Distritais da Cidade, Conselhos Gestores, Delegados,
Representantes de Demandas e demais agentes de mobilizao do Congresso da Cidade os temas a serem debatidos no II
Congresso Geral da Cidade, bem como preparar a mobilizao da sociedade para o evento.
2 - As oficinas preparatrias aprofundaro o debate dos temas visando a preparao prvia dos participantes ao II Congresso
Geral da Cidade, e tero os seguintes temas: Plano Diretor Urbano, Estatuto das Cidades, ICMS e Financiamento da Cidade,
Municipalizao da Sade, Municipalizao do Saneamento e Acesso aos Recursos Hdricos, Centro Histrico e Controle Social.
3 - A plenria Municipal do Congresso da Cidade ser realizada no dia 11 de janeiro de 2003 no Espao Esportivo e Cultural
Maestro Altino Pimenta, de 09:00 s 18:00 horas, e ter o carter de sistematizao das propostas a serem encaminhadas Plenria
Final do II Congresso Geral da Cidade.
4 - A Mesa de Abertura far a proclamao solene da abertura dos trabalhos e ter mesa composta pelo Prefeito Municipal de
Belm, pelo Vice-Prefeito Municipal de Belm, pela Secretria Municipal de Planejamento e Gesto, por um representante da

Coordenao do Conselho da Cidade e um representante dos Conselhos Distritais previamente escolhido, bem como autoridades
convidadas.
5 - As Conferncias, Painis e Plenrias aprofundaro os debates dos temas do Congresso Geral e abordaro os temas Mdia e
Poder, Sustentabilidade tico Poltica A Participao Popular na gesto Pblica da Cidade, A Vivncia em cada Lugar Painel de
experincias em Participao Popular, Oficina Centro Histrico, Uso e Acesso aos recursos Hdricos pelo povo do Campo e da Cidade,
e sero realizadas no Galpo 4 da CDP, Ginsio da GBel e Ginsio do SESC.
6 - A Plenria Final do II Congresso geral da Cidade ser realizada na manh do dia 19 de janeiro no Galpo 4 da CDP e ter
poder deliberativo as propostas encaminhadas pela Plenria Municipal de Delegados realizada no dia 11 de janeiro e emendada
durante o II Congresso.
I Os delegados e conselheiros titulares devero fazer o credenciamento para votao no dia 19 de janeiro de 08 s 11 horas e
suplentes de 11 s 12 horas.
II A mesa ser dirigida pela Coordenao do Conselho da Cidade de Belm e assessorada pela SEGEP.
III A pauta da Plenria ser: 1- Diretrizes Gerais para o Congresso da Cidade 2003; 2- Plano de Investimentos 2003; 3Hierarquizao das Demandas.

Das Disposies Gerais

7 - Este regimento dever ser aprovado ao incio da plenria final do Congresso da Cidade.
8 - Os casos omissos deste regimento sero dirimidos pela plenria do II Congresso Geral da Cidade.
Belm, 19 de janeiro de 2003.

2 AVANAR NO CONGRESSO E CONSTRUIR 2003

Todas as proposta aqui relacionadas foram apresentadas da Plenria Municipal do Congresso da Cidade ocorrida em 11 de
janeiro de 2003, e remetida para este II Congresso Geral da Cidade.

APROFUNDAR A RELAO ENTRE PLANEJAMENTO URBANO E PARTICIPAO POPULAR

Planejamento Urbano relacionado aos Planos de Desenvolvimento Local, como estratgia de articulao setorial e de outras

formas de organizao. Remetendo aes de orientao dirigida, combinadas com outras mais gerais, continuas e permanentes.
Dessa forma, que as questes a seguir, constituem um roteiro para debate e aprofundamento do processo de participao no
planejamento da cidade, incorporando novos temas e setores sociais.
2.1 CONGRESSO COMO ESPAO DE POLITIZAO DA CIDADE

Participao Popular

Inverso de prioridades

Disputa de hegemonia

Articulao extra-local

Financiamento da Cidade, com destaque ao repasse do ICMS

2.2 AMPLIAR E POPULARIZAR INFORMAES COMO INSTRUMENTOS DE FORTALECIMENTO DO PODER POPULAR

2.3 AMPLIAR E GARANTIR A DIVERSIDADE DOS SUJEITOS COLETIVOS PRESENTES NA CIDADE PARA QUE
PARTICIPEM DO CONGRESSO E DO CONSELHO DA CIDADE

Revalorizar o papel dos bairros como protagonistas da estruturao distrital;

Universalizao do processo eleitoral, ampliando a representao:

Valorizar a presena no Conselho

Projetos Sociais da PMB

Situao Social

Distritos

Setores (gnero, etnia, atividades econmicas, etc.)

2.4 APROFUNDAR A RELAO COM OS FRUNS DELIBERATIVOS, como por exemplo Conselhos Setoriais (Sade, Educao,
Assistncia...)
2.5 EIXOS/TEMAS NORTEADORES DA AO DO CONGRESSO 2003:

Controle Social

Plano Diretor Urbano/ Estatuto da Cidade

Municipalizao do Saneamento

Municipalizao da Sade

Patrimnio Histrico

3 PLANO DE INVESTIMENTO (Distritais e Setoriais)

As propostas a seguir resultam de debates em reunies e assemblias ocorridas durante o ano de 2002 e janeiro de 2003.
Foram as Assemblias de Microrregies, Assemblias Setoriais, Reunies do Conselho da Cidade e Plenrias Distritais, estas
particularmente, em janeiro de 2003.
Originaram, assim, de debates que culminaram na Plenria Municipal, ocorrida em 11 do corrente e nas Plenrias de
Delegados Distritais, entre os dias 13 a 16 do mesmo ano.

EIXO TEMTICO

PROPOSTA ORIGINAL

PROPOSTA ATUAL

VALOR

SITUAO (Plenria SUB-TOTAL

Final do dia 19.01.2003)

DAMOS
DESENVOLVIMENTO
URBANSTICO E AMBIENTAL
DESENV. HUMANO PELA
INCLUSO SOCIAL

PAV. DA VARIANTE SO
FRANCISCO AO ARIRAMBA
BOLSA ESCOLA MUNICIPAL PARA
SUCURIJUQUARA
CURSO DE CAPACITAO CONG.
DA JUVENTUDE
DESENV. HUM. POR UMA
REFORMA E AMPLIAO DA ESTIVA
ECONOMIA SOLIDRIA
DO CAJUEIRO
REGULARIZAO FUNDIRIA DA
DESENVOLVIMENTO
URBANSTICO E AMBIENTAL PASS. VASCO DA GAMA

452.462,28

MANTIDA

163.250,00

MANTIDA

100.000,00

MANTIDA

740.712,28

25.000,00
MANTIDA
-

DAOUT
DESENVOLVIMENTO
TERMINAL DE INTEGRAO PARA
URBANSTICO E AMBIENTAL OUTEIRO
PATRULHA MECANIZADA (TRATOR)

49.221,42
40.000,00

MANTIDA

DESENV. HUMANO PELA

INCLUSO SOCIAL

81.625,00

MANTIDA

14.400,00

MANTIDA

416.000,00

MANTIDA

100.000,00

MANTIDA

500.000,00

MANTIDA

560.000,00

MANTIDA

603.808,80

MANTIDA

497.274,00

MANTIDA

81.625,00

MANTIDA

BOLSA ESCOLA MUNICIPAL PARA O

MURUCUTU
BARCO ESCOLA PARA COMBU
(ALUGUEL)
FAMLIA SAUDVEL PARA BRASLIA

MANTIDA
601.246,42

DAICO
DESENVOLVIMENTO
URBANSTICO E AMBIENTAL
DESENV. HUMANO PELA
INCLUSO SOCIAL
DESENV. HUM. POR UMA
ECONOMIA SOLIDRIA

URBANIZAO DO CANAL SANTA

IZABEL (PROJETO)
CONSTRUO DA E.M. AVERTANO
ROCHA
REFORMA DO CENTRO COMERCIAL
DE ICOARACI

1.160.000,00

DAENT
DESENVOLVIMENTO
PAV. RUA DA MATA RODOLFO
URBANSTICO E AMBIENTAL CHERMONT AT A 6 RUA
DREN. E PAV. DA RUA NOSSA
SENHORA APARECIDA
DESENV. HUMANO PELA
BOLSA ESCOLA PARA VRZEA
INCLUSO SOCIAL
DESENVOLVIMENTO
REGULARIZAO FUNDIRIA DA
URBANSTICO E AMBIENTAL REA DO PANTANAL, NA DEUSA E
PARASO (PARQUE)VERDE

1.182.707,80

DABEN
DESENVOLVIMENTO
DREN. PAV. DA 3 RUA DO TAPAN
URBANSTICO E AMBIENTAL

1.000.000,00

MANTIDA

DREN. PAV. DA RUA 30 DE AGOSTO

298.918,44

MANTIDA

DREN. PAV. P/ RUA CHICO MENDES

C/ RUA ROSA
DESENV. HUMANO PELA
BOLSA ESCOLA PARA O
INCLUSO SOCIAL
UNA/CABANAGEM
DESENVOLVIMENTO
REGULARIZAO FUNDIRIA P/ A
URBANSTICO E AMBIENTAL COM. PARQUE UNIO
DESENVOLVIMENTO
REGULARIZAO FUNDIRIA P/ A
URBANSTICO E AMBIENTAL COM. TEIXEIRINHA

291.466,80

MANTIDA

163.500,00

MANTIDA

358.964,40

MANTIDA

165.398,40

MANTIDA

480.000,00

MANTIDA

24.121,OO

INCLUDA

1.753.885,24

DASAC
DESENVOLVIMENTO
REV. DO CANTEIRO CENTRAL DA
URBANSTICO E AMBIENTAL VISCONDE DE INHAMA
PAV. E DREN P/ TRAV. SO
SEBASTIO
DESENV. HUM. POR UMA
REVITALIZAO DA FEIRA DA
ECONOMIA SOLIDRIA
PEDREIRA
DESENV. HUM. PELA
INCLUSO SOCIAL
DESENVOLVIMENTO
REGULARIZAO FUNDIRIA C.C.U.
URBANSTICO E AMBIENTAL VENCEREMOS
DESENVOLVIMENTO
REGULARIZAO FUNDIRIA C.C.U.
URBANSTICO E AMBIENTAL DE INHAMA
DESENVOLVIMENTO
REGULARIZAO FUNDIRIA DO
URBANSTICO E AMBIENTAL BARREIRO

COMPRA DE EQUIPAMENTO P/
ALDEIA CABANA

1.028.483,80

DAGUA
DESENVOLVIMENTO
URBANIZAO DA REA DA CORIA
URBANSTICO E AMBIENTAL
DESENVOLVIMENTO
URBANSTICO E AMBIENTAL
DESENV. HUM. POR UMA
REFORMA DO MERCADO DO GUAM
ECONOMIA SOLIDRIA
CONSTRUO E PADRONIZAO
FEIRA DA CREMAO
DESENV. HUMANO PELA
BOLSA ESCOLA JURUNAS, MARCO,
INCLUSO SOCIAL
NAPOLEO LAUREANO

300.000,00

ALTERADA,
FICANDO
COM A METADE DO
VALOR INICIAL, QUE ERA
DE 771.061,92. A OUTRA
METADE FOI P/ A R.
LAURO SODR ABAIXO)
PROPOSTA
NOVA
INCLUDA
MANTIDA

116.454,00

MANTIDA

490.500,00

MANTIDA

145.958,28

MANTIDA

191.050,00

MANTIDA

130.700,88

MANTIDA

385.530,96

RUA LAURO SODR TERRA

FIRME

385.530,96

1.678.015,92

DABEL
DESENVOLVIMENTO
DREN. PAV. DA PASS. NAZAR
URBANSTICO E AMBIENTAL
PAV. RUA TIMBIRAS
SANEAMENTO E PAV. DA PASS.
UNIO

781.984,00

DREN. PAV. DA TV. MONTE ALEGRE

173.690,40

MANTIDA

DREN. PAV. DA RUA VEIGA CABRAL

140.584,44

MANTIDA

SETORIAL JUVENTUDE (DAICO/DABEN/DAENT/DASAC/DAMOS/DAOUT)

DESENV. HUM. POR UMA
ECONOMIA SOLIDRIA

PROGRAMA MEU 1 EMPREGO E

CURSOS DE CAPACITAO

480.000,00 p/ o
MANTIDA COM
1 emprego
ALTERAO NO DAOUT
(fundo ver-o(O CURSO P/ O DAOUT,
sol), alm de NA APENAS P/ O BAIRRO
convnios c/ a
DA BRASLIA)
unio

*+

CURSO PROFISSIONALIZANTE P/
DAOUT

480.000,00

SETORIAL DA JUVENTUDE (DAOUT)

DESENV. HUMANO PELA
INCLUSO SOCIAL
DESENV. HUMANO PELA
INCLUSO SOCIAL

ARENA P/ GUA CRISTALINA

DESENV. HUMANO PELA

INCLUSO SOCIAL

ARENA P/ CHITEUA

DESENV. HUMANO PELA

INCLUSO SOCIAL

COBERTURA QUADRA DE ESPORTE

DA ESCOLA PALMIRA LINS

DESENV. HUMANO PELA

INCLUSO SOCIAL

QUADRA P/ O SEVILHA

DESENV. HUMANO PELA

INCLUSO SOCIAL
DESENV. HUMANO PELA
INCLUSO SOCIAL

ESPAO POLIESPORTIVO DA TERRA

FIRME
PROJETO DO JURUNAS C/ RAMPA
DE SKATE

DESENV. HUMANO PELA

INCLUSO SOCIAL
DESENV. HUMANO PELA
INCLUSO SOCIAL

EQUP. P/ ESPAO POLIESPORTIVO

DA BATISTA CAMPOS
RECUPERAO DA QUADRA DA
CIDADE VELHA (ALM. TAMANDAR)

ARENA P/ COTIJUBA (10.000,00)

CENTRO CULTURAL P/ COTIJUBA

C/ BIBLIOTECA

35.000,00

MANTIDA

15.000,00

PROPOSTA ALTERADA E
VALOR ALTERADO =
15.000,00

50.000,00

MANTIDA

40.000,00

60.000,00

MANTIDA

60.000,00

48.000,00

MANTIDA

48.000,00

80.000,00

MANTIDA

124.000,00

44.000,00

MANTIDA

SETORIAL DA JUVENTUDE (DAICO)

40.000,00

SETORIAL DA JUVENTUDE (DAENT)

SETORIAL DA JUVENTUDE (DABEN)
SETORIAL DA JUVENTUDE (DAGUA)

SETORIAL DA JUVENTUDE (DABEL)

80.000,00

MANTIDA

90.000,00

MANTIDA

170.000,00

SETORIAL DA JUVENTUDE (DASAC)

DESENVOLVIMENTO
P DO BARREIRO
URBANSTICO E AMBIENTAL

30.000,00

MANTIDA

30.000,00

200.000,00

MANTIDA

200.000,00

280.000,00

MANTIDA

280.000,00

SETOR CRIANA
DIREITOS HUMANOS

CONSELHO TUTELAR

DIREITOS HUMANOS

MEMORIAL DOS NDIOS

SETOR NDIO

10

SETOR NEGRO
DIREITOS HUMANOS

MEMORIAL DOS NEGROS

280.000,00

DIREITOS HUMANOS

AES EM FAVOR DOS DIREITOS

HUMANOS
CASA DA CIDADANIA

MANTIDA

280.000,00

40.000,00

MANTIDA

340.000,00.

300.000,00

MANTIDA

HOMOSSEXUAIS E DEMAIS SETORES

DIREITOS HUMANOS

VALOR TOTAL =

11.029.035,46

*CURSOS DE CAPACITAO SETORIAL JUVENTUDE

DISTRITO

DEMANDA

DAICO

CURSO DE CAPACITAO PARA MARACACUERA E GUAS NEGRAS

CURSO PROFISSIONALIZANTE PARA O PARQUE ZOGHIB

DABEN

CURSOS PROFISSIONALIZANTES PARA O PARQUE DOS ANJOS

CURSO PROFISSIONALIZANTE PARA CABANAGEM
CURSO PROFISSIONALIZANTE PARA O RUI BARATA
CURSO PROFISSIONALIZANTE PARA PARQUE VERDE
CURSO PROFISSIONALIZANTE PARA BOA ESPERANA

DAENT

CURSO DE CAPACITAO PROFISSIONAL PARA GUAS LINDAS

CURSO DE CAPACITAO PROFISSIONAL PARA COMUNIDADE DA TEREZINHA (SOUZA)

DASAC

CURSO PROFISSIONALIZANTE PARA REA ALIANA

DAMOS

CAPACITAO MASSIVA PARA A JUVENTUDE DE MOSQUEIRO

DAOUT

CURSO PROFISSIONALIZANTE PARA O DAOUT

11

4 PROPOSTAS APRESENTADAS EM 2002, AINDA NO INCORPORADAS AO PLANO DE

INVESTIMENTO PARA DELIBERAO
As propostas a seguir resultam de debates em reunies e assemblias ocorridas durante o ano de 2002. Foram as Assemblias de
Microrregies, Assemblias Setoriais e Reunies do Conselho da Cidade.

DAMOS
EIXO TEMTICO
DESENVOLVIMENTO URBANSTICO E
AMBIENTAL

AES
ESGOTO E DRENAGEM P/ O PANTANAL

720.000,00

PAV. DA RUA NATAL DO MURUBIRA

47.427,84

REGULARIZAO FUNDIRIA DA PASS. VASCO DA GAMA

DRENAGEM E PAV. DA OBRA DA BAIA DO SOL

805.622,40

CONTINUAO DA OBRA DO MARAH

360.000,00

PAV. E DRENAGEM DA SO JOO E JK.

232.128,00

ABASTECIMENTO DE AGUA DO L. MENDES

DESENV. HUMANO PELA INCLUSAO
SOCIAL

VALOR R$

97.493,89

AMPLIAO DO ANEXO DA ESCOLA REMIGIO FERNANDES (Implantao de 5 a 8 srie)

155.000,00

U.E.I. PARA O AEROPORTO

AMPLIAO E ADAPTAO DA SALAS DE INFORMTICA A E.M.REMIGIO FERNANDES

500.000,00
42.562,00

AMPLIAO DA ESCOLA MAROJA NETO

142.009,05

ANEXO DA ESCOLA BOSQUE P/ O ASSENTAMENTO MRTIRES DE ABRIL

ANEXO DA ESCOLA LAURO CHAVES NO IPIXUNA
TOTAL GERAL - DAMOS

90.000,00
162.000,00
3.354.243,18

12

DAOUT
EIXO TEMTICO

AES

DESENVOLVIMENTO URBANSTICO E AMBIENTAL ABASTECIMENTO DE GUA P/ O FIDLES

764.400,00

PAV. ASFLTICA DA ESTRADA DO TUCUMAEIRA

1.023.474,00

PAVIMENTAO DRENAGEM P/ RUA DAS MANGUEIRAS

614.745,60

PAVIMENTAO ASFLTICA P/ R. FAB E ASS. DE DEUS

892.887,84

PAVIMENTAO ASFLTICA P/ AV. PAULO COSTA

487.803,60

DEMANDA: PONTE DE 30m P/ A COMUNIDADE NOVA ESPERANA

DESENVOLVIMENTO HUMANO PELA INCLUSO
SOCIAL

VALOR R$

27.655,20

UEI PARA GUA CRISTALINA

500.000,00

POSTO DE SADE PARA ITAITEUA

258.000,00

AMPLIAO DA ESCOLA ANEXO HELDER FIALHO

162.000,00

CONST. ESCOLA MUNICIPAL P/ COTIJUBA

700.000,00

ESCOLA PARA GUA BA

700.000,00

ESCOLA PARA ILHA GRANDE

700.000,00
TOTAL GERAL - DAOUT

6.830.966,24

DABEL
EIXO TEMTICO

AES

DESENVOLVIMENTO URBANSTICO E AMBIENTAL DRENAGEM E PAV. PASS. VENCEDORA

DRENAGEM E PAV. DA PASS. F EM DEUS
DRENAGEM E PAV. DA RUA PAULO 6
DRENAGEM E PAV. P/ WALDEMAR AROUK
DRENAGEM E PAVIMENTAO DA PASS. BATISTA
REVITALIZAO E SANEAMENTO P/ SANTA RITA

DESENVOLVIMENTO HUMANO PELA INCLUSAO

SOCIAL

VALOR R$
56.278,56
3.953,64
157.018,68
77.083,02
120.633,63
48.490,70

DRENAGEM E PAV. DA RUA TRIUVIRATO

285.942,00

DRENAGEM E PAV. E SINALIZAO DA VILA MARTINS

146.926,68

DRENAGEM E PAV. DA TV. ANGELO CUSTDIO

119.092,80

CASA FAMLIA SAUDVEL (SO BRAS)

802.000,00
CASA FAMLIA SAUDVEL (CREMAO)
TOTAL GERAL - DABEL

644.000,00
2.461.419,71

13

DAICO
EIXO TEMTICO
DESENVOLVIMENTO URBANSTICO E
AMBIENTAL

AES

VALOR R$

ABASTECIMENTO DE GUA PARA O CENTRAL PARQUE

348.458,88

DREN. E PAVIMENTAO DA PASS. SOL NASCENTE

133.553,40

URBANIZAO DO BAIRRO DO CRUZEIRO

300.105,60

DRENAGEM E PAV. DA PASS. LIBERAL E JOANA DARC

622.884,00

PAV. E URBANIZAO DO TOCANTINS

427.029,60

PAVIMENTAO E DRENAGEM DAS PASS. DAS FLORES

261.135,36

URB. DA ALAMEDA DAS PALMEIRAS

403.543,20

URBANIZAO DO RESIDENCIAL CORDOLINA FONTELES

271.096,80

DREN. PAV. A/ MONACO DE MATOS E CHICO MENDES

567.230,40

DRENAGEM P/ PASS. AGUAS NEGRAS

685.900,80

URBANIZAO AMAZONEX

266.299,20

DESENVOLVIMENTO HUMANO POR

CIDADANIA CULTURAL

CONCLUSO DA RESTAUR. DO CHAL TAV.CARDOSO E REVITALIZ. DE SUA REA

538.073,66

DESENVOLVIMENTO HUMANO PELA

INCLUSAO SOCIAL

BOLSA ESCOLA PARA TERRA SANTA

326.500,00

U.E.I. PARA O PARACURI

500.000,00

BOLSA ESCOLA PARA COMUNIDADE SO SEBASTIO

163.250,00

BOLSA ESCOLA P/ F EM DEUS

326.500,00

COBERTURA DA QUADRA DA ESC. CIRO PIMENTA

UMS. P/O TENON

30.000,00
1.020.000,00

BOLSA ESCOLA P/ 7 DE SETEMBRO E TRANCREDO NEVES

TOTAL GERAL - DAICO

326.500,00
7.518.060,90

14

DAENT
EIXO TEMTICO
DESENVOLVIMENTO URBANSTICO E
AMBIENTAL

AES
DRENAGEM E PAV. DO CANAL DE VAL-DE-CES E COMPORTA

VALOR R$
120.000,00

REGUL. FUNDIRIA DA REA DO PANTANAL, ANA DEUSA E PARQUE VERDE

PAV. DA PASSAGEM JARBAS PASSARINHO

281.078,40

PAVIMENTAO DA 4 RUA GLEBA II

359.623,20

PAV. DAS TRAVESSAS ADO, 6 DE MAIO, OLIVEIRA E SO RAIMUNDO

142.579,92

PAVIMENTAO DA PASS. IRACEMA

344.024,40

PAV. DA ESTRADA DO SANTANA DO AUR

SANEAMENTO E URBANIZAO DO CANAL NOVO IMPRIO

503.172,00
1.114.276,61

DREN. PAV. DA RUAS MINAS GERAIS E MACEI E AV. MARANHO

564.693,60

DREN. PAV. DA RUA ALVARO ADOLFO E NEWTON MIRANDA

563.977,20

DESENVOLVIMENTO HUMANO PELA INCLUSAO U.E.I. PARA GUA CRISTAL

SOCIAL
FEIRA SANTOS DUMONT
DESENVOLVIMENTO HUMANO POR UMA
ECONOMIA SOLIDRIA

500.000,00
78.000,00
TOTAL GERAL - DAENT

4.571.425,33

15

DABEN
EIXO TEMTICO
DESENVOLVIMENTO URBANSTICO E
AMBIENTAL

AES
DREN. DO CANAL DA SO CLEMENTE

VALOR R$
1.757.767,68

DREN. E PAV. DA RUA DO JAPONS

215.533,92

DREN. E PAV. DA RUA JOS MONTEIRO-CARMELNDIA

323.300,88

RECUPERAO E RECAPEMANTO P/ PARO O CONJ. CATALINA

610.534,80

DREN. E PAV. P/ RUA LAMEIRA BITTENCOURT

153.952,80

DREN. PAV. DA RUA JOS MACHADO (BENGUI)

597.836,88

DRENAGEM E PAV. DA RUA MUCAJS

338.696,16

ABASTECIMENTO DE GUA PARA PRATINHA

DRENAGEM E PAVIMENTAO DO CONJUNTO ZOE GUEIROS

1.219.733,30
731.042,64

REGULARIZAO FUND. P/A A COMUNIDADE PARQUE UNIO

DRENAGEM E PAV DA RUA NOVA EM FRENTE AO CIABA
MURO DE ARRIMO PARA PRATINHA

215.533,92
1.475.793,86

TV. UBERABA

292.632,01

REGULARIZAO FUND. P/ A COMUNIDADE TEIXEIRINHA

DESENVOLVIMENTO HUMANO PELA

INCLUSAO SOCIAL

PAV. DA RUA I, III E PEDRO TEIXEIRA

634.531,20

SANEAMENTO BSICO P/ A RUA TEOTNIO VILELA

230.929,20

CONST. DE UM HOSPITAL MATERNIDADE P/ BENGU

13.000.000,00

AMPLIAO DA ESCOLA JOS ALVES CUNHA E MAIS 4 SALAS

140.764,00

ESCOLA PARA O TAPAN

700.000,00

100 BOLSA ESCOLA PARA O CONJ. RESIDENCIAL CABANO

326.500,00

UEI - CRECHE PARA O CONJ. MAGUARI

242.000,00

BOLSA ESCOLA P/ BOA ESPERANA

326.500,00
TOTAL GERAL - DABEN

23.533.583,25

16

DASAC
EIXO TEMTICO
DESENVOLVIMENTO URBANSTICO E
AMBIENTAL

AES

VALOR R$

REG. FUNDIARIA P/ FTIMA

PAV. DA SALDANHA MARINHO

65.985,42

REGULARIZAO FUNDIARIA (C.C.U.VENCEREMOS)

REGULARIZAO FUNDIARIA (C.C.U.DE INHAMA)

PAVIMENTAO ASFLTICA DA PASS. ASSUNO
DRENAGEM E PAVIMENTAO DA PASS. MESSIAS

121.536,55
39.001,58

DRENAGEM E PAVIMENTAO STA. MARIA

143.077,44

PAVIMENTAO DA PASSAGEM NAUTICA

157.670,40

JANELA PARO O RIO

DESENVOLVIMENTO HUMANO PELA

INCLUSAO SOCIAL

PAVIMENTAO ASFLTICA DA PASS. UNIO - TELGRAFO

187.143,36

PAVIMENTAO DA PASS. MARLIAS A,B e C E PASS. BELM

218.306,40

REGULARIZAO FUNDIRIA DO BARREIRO

DRENAGEM E PAV. DA PASS. BANDEIRANTE

110.740,08

PAV. ASFLTICA PASS. ST ANTONIO

340.874,21

SANEAMENTO PARA PASS. BAMB

150.518,52

DREN. PAV. DA REA NOVA ALIANA

383.872,80

CONSTRUO DE UMA CRECHE NA PIRAJ

500.000,00

EQUIPAMENTOS ALDEIA CABANA

CONSTRUO DO AUDITRIO DA ESCOLA INZ MAROJA
EIXO TEMTICO: DESENVOLVIMENTO GERAO DE EMPREGO E RENDA P/ COMUNIDADE ASCOVIDA
HUMANO POR UMA ECONOMIA
SOLIDRIA
CONST CENTRO FORMAO PROFISSIONAL (CDP)

24.121,00
150.000,00
70.000,00
360.000,00

17

CENTRO DE CAPACITAO PROFISSIONAL NAS MALVINAS

TOTAL GERAL - DASAC

100.000,00
3.122.847,76

DAGUA
EIXO TEMTICO
DESENVOLVIMENTO URBANSTICO E
AMBIENTAL

AES
DREN. E PAV. DA CARIPUNAS

689.668,61

DREN. E PAV. DA 25 DE JUNHO

1.012.724,69

DREN. E PAV. DA NAPOLEO LAUREANO

324.115,20

DREN. E PAV. DA RUA CARAPARU E PAES E SOUZA

447.244,44

DREN. E PAV. DA RUA EPITCIO PESSOA

261.333,12

DREN. E PAV. EM CAPA SELANTE PARA RUA EZERIEL MONACO MATOS

310.634,83

PAV. DA PASS. SO LZARO

321.960,00

DRENAGEM E PAVIMENTAO DA RUA LAURO SODR

944.963,17

PAVIMENTAO DA TACHI BRANCO

187.683,60

PAV. E DRENAGEM DA TRAV. VILHENA

307.202,69

DRENAGEM E PAV. RUA SAMAUMEIRA/PARQUE AMAZNIA

589.108,03

PAVIMENTAODA TV. MARIZ E BARROS

285.861,84

COMPLEXO DE CANUDOS GENTIL, 2DE QUELUZ, JUVENAL CORDEIRO E OLARIA

SANEAMENTO BASICO P/ O MARCO
DESENVOLVIMENTO HUMANO PELA
INCLUSAO SOCIAL

VALOR R$

1.398.963,98
845.921,33

URBANIZAO DA AREA DA MARAJOARA

111.358,61

FAMILIA SAUDVEL PARA CREMAO

644.000,00

MINI PRONTO SOCORRO JURUNAS

300.000,00

DESENVOLVIMENTO HUMANO POR UMA COMPLEXO DO JURUNAS

ECONOMIA SOLIDRIA
COMPLEXO DE ABASTECIMENTO: HORTO MERCADO DA TERRA FIRME
TOTAL GERAL - DAGUA

200.000,00
23.000,00
9.094.385,53

18

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