Terras Pblicas e sua configurao jurdica

Marcelo Colombelli Mezzomo

Bachael em Direito pela UFSM

Sumrio: 1-Introduo.2- Consideraes acerca do Direito de Propriedade.3- O Domnio Pblico. 4Os Bens pblicos. 5- Classificao dos Bens Pblicos. 6- do Regime Jurdico dos Bens Pblicos.5.1Bens de Uso comum. 6.2- Bens de uso especial. 5.3- Bens Dominicias.6.1- Imprescritibilidade. 6.2Impenhrorabilidade. 6.3- Inalienabilidade.6.4- No Onerao. 7-Afetao e Desafetao. 8Aplicao dos Institutos Civis.9- Permisso, Autorizao, Cesso e Concesso. 10- Da formao do
Patrimnio Pblico. 11- Da Terras Pblicas in especie. 11.1- Terrenos de Marinha. 11.2- Terrenos
Reservados. 11. 3- Ilhas. 11.4- Terras Indgenas. 11.5- Terras Devolutas. 11.6- faixa de Fronteira.
12- Concluso. 13- Bibliografia.

1- Introduo
A moderna doutrina elenca como elementos componentes do Estado um povo, um
governo soberano e um territrio. A noo de um espao fsico onde se
desenvolvem as atividades do Estado logicamente necessria 1[1]. Por outro lado,
o Estado Moderno dirigi-se a consecuo do bem comum. Para tanto, tem que
alocar um srie de recursos humanos e materiais, sendo-lhe imanente, nesta
conjuntura, o exerccio da propriedade sobre bens destinados ao atingimento de
seus objetivos.
A noo de propriedade, de
construo sobretudo privada, no repele exera o Estado o direito de propriedade,
que toma, todavia, as feies peculiares concernentes ao exerccio do poder
pblico, adaptando-se ao princpios retores que gerem a ao do poder pblico.
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Dentre as diversas espcies de bens, ganham importncia impar no mundo atual
os imveis, que, diga-se sempre alaram, haja vista suas caractersticas,
proeminncia dentre os bens passveis de apropriao. Da surge a noo de terras
pblicas como imveis sobre os quais o Estado exerce domnio. Este o nosso tema:
as terras pblicas e sua configurao jurdica. Antes, contudo, lancemos algumas
premissas.
2- Consideraes acerca do Direito de Propriedade
A concepo que hoje temos da propriedade percorreu um caminho to longo e
turbulento como o percorreu a prpria humanidade e suas instituies. No podia
ser diferente, j que a propriedade um fenmeno essencialmente humano e toma
contornos conforme as circunstncias sociais, econmicas, polticas e, sobretudo,
jurdicas. Por incrvel que possa parecer, essa noo de propriedade que nos to
cara, to natural, como uma potestade excludente sobre um determinado bem
enquanto fenmeno primordialmente individual, no originria. A propriedade ,
no seu incio, um fenmeno coletivo, reflexo da estruturao familiar da sociedade.
Em noo rudimentar, repele o indivduo e prestigia a gens, o grupo como titular da
propriedade, restando a cada qual seno a disponibilidade de uns poucos objetos
pessoais2[2].
O longo processo evolutivo do direito de propriedade, reverteu o quadro e espelha a
afirmao do indivduo enquanto tal. Chegou a propriedade na Roma Antiga ao
reverso, ou seja, frmula maior e estampilha da potestade individual. Caindo em
decadncia o Imprio Romano no sculo V, vai florescer novamente seu direito por
volta do sculo XII com a Glosa fusionando-o ao Direito comum do medievo. Mas

1[1] Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros, 13 ed., 1997, p. 100.
2[2] caracterstica marcante nas sociedades primitivas, ainda presente em grupos indgenas ainda
hoje.

com o Iluminismo, retomam-se os valores do Direito Romano, penetrando naquele

que , sem dvida, um dos grandes monumentos jurdicos da histria: o Code de
Napolen. Inaugurador do perodo das grandes codificaes do sculo XIX, a
influncia do Cdigo Napolenico se fez sentir em todo o mundo ocidental, inspirado
no modelo romano cannico.
Ocorre que, dado momento histrico em que surgiu, o Diploma Civil Francs3[3]
refletiu uma concepo absoluta de propriedade que, com o transcorrer deste
sculo, comeou a ceder, ante a presso de valores sociais que se fizeram conhecer
nos ordenamentos jurdicos. Com efeito, restou dos ruinosos movimentos
socialistas que se iniciaram em meados do sculo passado, desembocaram a
Revoluo Russa e tiveram seu previsvel fim recentemente, o mrito de terem
apontado algumas questes cruciais do modelo Liberal Iluminista de Estado, na
medida em que fizeram ver que no basta a garantia formal da igualdade, sendo
necessria uma ao efetiva do Estado na reduo das desigualdades e na
produo de condies concretas capazes de garantir o desenvolvimento e a
dignidade de todo o conjunto da sociedade. Surgiu, ento, a concepo do Estado
Democrtico Social, agasalhando um modelo poltico jurdico permevel aos
valores sociais4[4] que se irradiam por todo o ordenamento
jurdico
como
princpios informativos e mesmo objetivos do Estado. Durante este sculo
vimos a expanso da influncia desses valores encampados primeiramente na
Constituio Mexicana (1917) e na Constituio da Weimar ( Alemanha, 1919). A
Carta Poltica de 1988 seguiu esse modelo e deixou-se permear por valores sociais
de um tal modo que se lhe pode dizer uma Constituio Social.. No que diz respeito
propriedade, especial ateno demanda o art. 5, inc XXIII, que acolheu a funo
social da propriedade, que j fora princpio geral no Cdigo Civil italiano de 1942.
No que antes no se houvesse de respeitar o limite da utilizao em cotejo com o
direito alheio5[5], mas como diz Caio Mario da Silva Pereira: Mais do que antes, o
direito moderno, que concebe a noo jurdica da propriedade como
essencialmente relativa, assegura ao dominus o exerccio dos seus direitos em
subordinao aos interesses coletivos6[6]. Se outrora a propriedade direito
absoluto j se limitava, tanto mais agora quando se vislumbra um contedo social
no seu uso. Assim sendo, a concepo moderna, longe de ser um exemplo de
potestade absoluta, um direito limitado no interesse da coletividade, ou seja,
relativa. Assim , o magistrio de Carvalho Santos j apontava7[7].

3- O Domnio Pblico
Conforme pudemos verificar, a concepo do direito de propriedade passa por uma
reformulao na qual se visa atribuir-lhe um contedo axiolgico e publicista, em
certa monta derrogatrio da disciplina individualista que lhe imprimiu o perodo das
grandes codificaes do sculo XIX. No entanto, se nos interessa uma espcie do
gnero direito de propriedade, qual seja, aquele exercida pelo Estado. Mas a
referncia a atual compleio do direito de propriedade no intil, porque ele se
irradia igualmente ao exerccio do direito de propriedade sobre os bens pelo Estado,
embora seja certo que neste exerccio j esteja presente ontologicamente um
contedo publicstico in re ipsa, porque a finalidade maior do Estado

3[3]

Compreende o perodo da derrocada da nobreza e ascenso da burguesia, alterando

profundamente a estrutura da sociedade

4[4] Ver exemplificativaente os artigos 7 e 8 da CF

5[5] J se via no Direito Romano " in suo enim alii

hactemus facere licet, quatemus nihil in alienum

immitat". D. L 8, T. V, 8, 5.

6[6] Caio Mario, Instituio de Direito Civil, Forense, V. IV, n. 320, p. 142.
7[7] Carvalho Santos, Cdigo Civil Brasileiro Interpretado, V. VIII, 10 ed., 1963. p. 5, n 1.

Contemporneo, de feio social democrtica, o atingimento de bem comum

como escopo magno.
Conforme nos lembra Hely Lopes Meirelles8[8] o conceito de domnio pblico no
est indene a controvrsias, no carreando unanimidade na doutrina. Segundo o
saudoso administrativista, o conceito tem dois desdobramentos, um poltico,
referente ao domnio iminente, e um jurdico, referente ao domnio patrimonial.
Passa a definir o domnio iminente como " o poder poltico pelo qual o Estado
submete sua vontade todas as coisas de seu territrio"9[9], mas frisa que se trata
de exerccio da soberania interna e no de um direito de propriedade, de tal sorte
que alcana no s os bens pertencentes s entidades pblicas, mas tambm os
bens privados10[10] . J o domnio patrimonial definido como " direito de
propriedade, mas de direito de propriedade pblica, sujeito a um regime
administrativo especial"11[11].Tomada esta ltima definio, tem-se por oportuna a
advertncia de Cretella Jnior segundo o qual " a expresso domnio pblico
apresenta extenso menor do que a expresso bem pblico. H bens pblicos que
ultrapassam a rea do domnio pblico, enquadrando-se em campo regido por
princpios do direito comum"12[12]. Tambm Maria Sylvia Zanella Di Petro refere-se
distino vigente no direito italiano, sendo "demaio" ( domnio pblico) prprio
dos bens de uso comum do povo, e bem patrimoniais, que se subdividem em bens
de patrimnio disponvel e indisponvel.13[13]

8[8]

Hely Lopes Meirelles: "O conceito de domnio pblico no uniforme na doutrina, mas os
administrativistas concordam em que tal domnio, como direito de propriedade, s exercido sobre bens
pertencentes s entidades pblicas e, como poder de Soberania interna, alcana tanto bens pblicos
como coisas particulares de interesse coletivo ." E segue: " A expresso domnio pblico ora

significa o poder que o Estado exerce sobre os bens prprios e alheios, ora designa
a condio desses bens. A mesma expresso pode ainda ser tomada como o
conjunto de bens destinados ao uso pblico( direito ou indireto- geral ou especialuti singuli ou uti universi), como pode designar o regime a que se subordina esse
complexo de coisas afetadas de interesse pblico"( Direito Administrativo Brasileiro,
Malheiros, 17 ed. 1992, p. 426). Tambm Cretella Jnior manifesta-se
demonstrando a dificuldade de definio da expresso, verbis; " A expresso
domnio pblico, que se contrape expresso domnio privado, conquanto simples
na aparncia, oferece extrema dificuldade para ser conceituada." ( Direito
Administrativo Brasileiro, Forense, 2 ed. , 2000, p. 805) .Maria Sylvia Zanella Di
Pietro leciona que: " A expresso domnio pblico equvoca, no sentido de que
admite vrios significados. 1. Em sentido amplo, utilizada para designar o
conjunto de bens pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno,
polticas
e administrativas( Unio, Estados e Municpios, Distrito Federal,
Territrios e autarquias). 2. em sentido menos amplo, utilizado na referida
classificao do direito francs, designa os bens afetados a um fim pblico, os
quais, no direito brasileiro, compreendem os de uso comum do povo e os de uso
especial. 3. Em sentido restrito, fala-se em bens do domnio pblico para designar
apenas os destinados ao uso comum do povo, correspondendo ao demaio do direito
italiano; como no eram considerados, por alguns autores, como pertencentes ao
poder pblico, dizia-se que estavam no domnio pblico; o seu titular seria, na
realidade, o povo." ( Direito Administrativo, Atlas, 12 ed. 2000, p. 519)
9[9] Iden ibiden, op. et loc. cit.
10[10] Idem Ibidem: " Em nome do domnio iminente que so estabelecidas as limitaes ao uso da
propriedade privada, as servides administrativas, e desapropriao, as medidas de polcia e o regime
jurdico especial de certos bens particulares de interesse pblico "

11[11] Idem ibidem, op. et loc cit.

12[12] Cretella Jnior, Direito Administrativo Brasileiro cit, p. 811.
13[13] Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo, Atlas, 12 ed., 2000,

p. 517.

Como se pode observar, ao domnio pblico se contrape o domnio privado 14[14]. O

domnio pblico implica uma disciplina exorbitante e derrogatria do direito privado
dando ensanchas constituio de um regime jurdico de direito pblico que mais
adiante ser explicitado.

4- Os Bens Pblicos.
A
formao do patrimnio pblico extremamente heterognea. Isto decorre da
extrema variedade das demandas operacionais da Administrao, que a cada dia
aumentam, mormente quando temos um modelo de Estado Social. Tambm
verificamos uma dificuldade de conceituao de bens pblicos, haja vista uma praxe
de utilizao ancestral e sinonmica que por vezes baralha os conceitos.15[15]
Mas nem por isso a doutrina refogue a uma definio. Hely
Lopes Meirelles afirma que "bens pblicos, em sentido amplo, so todas as coisas,
corpreas ou incorpreas, imveis ou mveis e semoventes, crditos, direitos e
aes, que pertenam a qualquer ttulo, s entidades
estatais, autrquicas,
fundacionais e paraestatais" 16[16]. Celso Antnio Bandeira de Mello leciona que
"bens pblicos so todos os bens que pertencem s pessoas jurdicas de direito
pblico, isto , Unio, Estados, Distrito Federal, Municpios, respectivas autarquias
e fundaes de direito pblico ( estas ltimas, alis, no passam de autarquias
designadas pela base estrutural que possuem), bem como os que, embora no
pertencentes a tais, estejam afetados prestao de um servio pblico. O
conjunto de tais bens forma o 'domnio pblico', que inclui tanto bens imveis,
como mveis" 17[17]. Jos Cretella Jior define os bens pblicos como " coisas
materiais ou imateriais, assim como prestaes pertencentes s pessoas jurdicas
pblicas, que objetivam fins pblicos e que se submetem a regime de direito
pblico, derrogatrio e exorbitante do direito comum" 18[18]. Para Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, quatro noes atrelam-se ao conceito de bens pblicos:" 1conjunto de bens mveis ou imveis; 2- a idia de pertinncia
Administrao( Diramos melhor 'Estado' ), que afasta a tese de que o poder
pblico no exerce sobre os bens pblicos o direito de propriedade. 3- A afetao
ao uso coletivo ou ao uso da Administrao, que representa um trao distintivo
entre bens dessa categoria e os dominicais; alis, esse trao revela a maior
abrangncia do vocbulo 'bem' no direito pblico, em relao ao direito privado;
neste, interessam as coisas suscetveis de avaliao econmica e que possam ser
objeto de posse ou propriedade exclusiva pelo homem; no direito administrativo,
os bens tm sentido mais amplo, porque abrangem no apenas a coisas que podem
ser objeto de posse e propriedade exclusivas, mas tambm aquelas que so
destinadas ao uso coletivo ou ao uso do prprio poder pblico; 4- regime jurdico
de direito pblico, derrogatrio e exorbitante do direito comum, no se aplicando a

14[14]

Contudo calha a lembrana de Pontes de Miranda, segundo a qual: "Os dois conceitos, de
bem particular e de bem pblico, no correspondem, exatamente, precipuidade da satisfao dos
interesses privados, ou pblicos. H caminhos abertos ao pblico que pertencem a particulares e
deveres e obrigaes de direito pblico que se integram no contedo do direito de propriedade e, pois, o
limitam. O problema de se distinguirem os bens particulares e os bens pblicos , pois, de soluo a
posteriori. Cada sistema jurdico diz quais so os bens pblicos . Tanto quanto o outro problema,
inconfundvel com esse, de se precisar dentro de quais limites fica o direito de propriedade, quais os
deveres e obrigaes que se lhe impe."( Tratado de Direito Privado, Borsi, 1954, t. II, 155, p. 155156)

15[15]

Mais uma vez adverte Cretella Jnior: "No fcil compreender de maneira exata o sentido
da expresso bens pblicos que, para alguns, sinnimo da designao paralela coisas pblicas, ao
passo que para outros, entre ambas as expresses h filiao de gnero a espcie ". ( Direito
Administrativo cit., p. 808)

16[16] Direito Administrativo Brasileiro cit., p. 428.

17[17] Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 7 ed., 1995, p. 520.
18[18] Direito Administrativo Brasileiro cit., p. 808.

essas modalidades de bens os institutos regidos pelo direito privado"

Razo, contudo, assiste a Pontes
de Miranda ao afirmar que, antes de tudo, o sistema jurdico em anlise o fator
determinante para a qualificao do que sejam bens pblicos. Nesta ordem de
idias, pertinente se mostra a invocao dos dispositivos legais do jus positivum
referentes matria em apreo. Em primeira plana surge o texto constitucional,
mais especificamente os artigos 20, I a XI e 1 e 2, 26, I a IV e ADCT, art. 16,
3):
"Art.
20. So bens da Unio:
I- os que atualmente lhe pertencem os que lhe vierem a ser atribudos;
II- as terras devolutas indispensveis defesa das fronteiras,
das fortificaes e construes militares, das vias federais de comunicao e
preservao ambiental, definidas em lei;
III- os lagos, rios e
quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de
um Estado , sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio
estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias
fluviais;
IV- as ilhas fluviais e lacustres
nas zonas limtrofes com outros pases, as praias martimas; as ilhas ocenicas e as
costeiras, excludas, destas, as reas referidas no art. 26, II;
V- os recursos naturais da plataforma continental e da zona econmica
exclusiva;
VI- o mar territorial;
VII- os terrenos de marinha e seus acrescidos;
VIII- os potenciais de energia hidrulica;
IX- os recursos minerais,
inclusive os do subsolo;
Xas
cavidades naturais subterrneas e os stios arqueolgicos e pr-histricos;
XI- as terras tradicionalmente ocupadas pelos ndios;
1- assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito
Federal e Municpios, bem como a orgos da administrao direta da Unio,
participao no resultado da explorao de petrleo ou gs natural, de recursos
hdricos para fins de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais do
respectivo territrio, plataforma continental, mar territorial ou zona econmica
exclusiva, ou compensao financeira por essa explorao.
2- A faixa de at cento e cinqenta
quilmetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de
fronteira, considerada fundamental para a defesa do territrio nacional, e sua
ocupao e utilizao sero reguladas em lei"
"Art. 26-Incluem-se entre os bens dos Estados:
I- as guas superficiais ou subterrneas, fluentes , emergentes e em
depsitos ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da
Unio;
II- as reas, nas ilhas
ocenicas e costeiras, que estiverem no seu domnio , excludas aquelas sob
domnio da Unio, Municpios ou terceiros;
III- as ilhas fluviais e lacustres no pertencentes Unio;
IV- as terra devolutas no compreendidas entre as da
Unio. "
ADCT
"Art. 16- At que se efetive o disposto no artigo 32, 2, da Constituio,
caber ao Presidente da Repblica, com a aprovao do Senado Federal, indicar o
Governador e o Vice Governador do Distrito Federal:
(...)
3- Incluem-se entre os bens do

Distrito Federal aqueles que lhe vierem a ser atribudos pela Unio na forma da lei".
No
Civil, a disciplina dos bens pblicos est nos artigos 65 usque 68, verbis:

Cdigo

"Art. 65- so pblicos os bens do domnio nacional pertencentes Unio,

aos Estados ou aos Municpios. Todos os outros so particulares, seja qual for a
pessoa a que pertencerem.
Art. 66- Os bens pblicos so:
I- Os de uso comum do povo, tais
como mares, rios, estradas, ruas e praas.
II- Os de uso
especial, tais como os edifcios ou terrenos aplicados a servio ou estabelecimento
federal, estadual ou municipal.
III- Os dominicais,
isto , os que constituem o patrimnio da Unio, dos Estados, ou os Municpios,
como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades.
Art. 67-Os bens de que trata o artigo antecedente s perdero a inalienabilidade,
que lhes peculiar, nos casos e forma que a lei prescrever.
Art. 68- O uso comum dos bens pblicos pode ser gratuito, ou retribudo,
conforme as leis da Unio, dos Estados, ou dos Municpios, a cuja administrao
pertenam. "
Podemos concluir que h em relao aos bens pblicos um verdadeiro exerccio do
direito de propriedade por parte do Estado, em qualquer de suas esferas
administrativas, ou seja, Unio, Estados, Municpios e suas autarquias e fundaes
submetidas ao regime jurdico de direito pblico. A noo de quais sejam os bens
alados a esta categoria carece de anlise em cada ordenamento jurdico, no se
podendo caracterizar, a priori, prescindindo-se da legislao, um bem como pblico
ou como privado. No entanto, uma vez procedida a sua qualificao como bem
pblico certa sua submisso a um regime prprio, que sem desnaturar o exerccio
de um direito de propriedade, imprime uma marca diferenciadora caracterizada pela
publicizao inerente "res pblicae", caracterizando o regime jurdico dos bens
pblicos.

5- Classificao dos Bens Pblicos.

A classificao dos bens pblicos segue a linha traada pelo Cdigo Civil. Como
visto nos dispositivos retrocitados, no se pode vislumbrar grande dificuldade na
sua classificao, uma vez que as disposies de lei foram suficientemente claras,
inobstante a objetividade e singeleza com que referiram ao tema. Valhamo-nos das
vozes da doutrina na caracterizao das trs categorias de bens.
5.1Bens de uso comum: Dentro da proposta de acrescermos s definies do Cdigo
Civil as consideraes da doutrina, faamos a invocao do mestres. Na definio
de Di Pietro, bens de uso comum so aqueles que " por determinao legal ou por
sua prpria natureza, podem ser utilizados por todos em igualdade de condies,
sem
necessidade
de
consentimento
individualizado
por
parte
da
Administrao"19[19]. Cretella Jnior aduz que " bem de uso todo imvel ou
mvel sobre o qual o povo, o pblico, anonimamente, coletivamente, exerce
direitos de uso e gozo, como por exemplo, o exercido sobre as estradas, os rios, as
costas do mar"20[20]. Hely Lopoes Meirelles os define afirmando que bens de uso
comum so aqueles que " como exemplifica a prpria lei, so os mares, praias,
rios, estradas, ruas e praas. Enfim, todos os locais abertos utilizao pblica

19[19] Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo cit. p. 521.

20[20] Jos Cretella Jnior, Direito Administrativo Brasileiro cit., p. 819.

adquirem este carter de comunidade, de uso coletivo, de fruio prpria do povo"

21
[21]. Como se pode observar, a marcante caracterstica dos bens de uso comum
reside na possibilidade
de
sua utilizao
por
quisquis
de populo,
independentemente de autorizao especial, estando sua fruio ao alcance de
todos desde que respeitado o direito dos demais.
5.2- Bens de uso especial: Segundo o mesmo Hely Lopes
Meirelles, estes so " os que se destinam especialmente execuo dos servios
pblicos e, por isso mesmo, so considerados instrumentos desses servios; no
integram propriamente a Administrao, mas constituem
o aparelhemento
administrativo, tais como os edifcios das reparties pblicas, os terrenos
aplicados aos servios pblicos ,os veculos da Administrao, os matadouros, os
mercados e outras serventias que o Estado pe disposio do pblico, mas com
destinao especial. Tais bens, como tm uma finalidade pblica permanente, so
tambm chamados de bens patrimoniais" 22[22]. No esclio de Cretella Jnior, bens
de uso especial " so os imveis, edifcios e terrenos aplicados a servio de
reparties ou de estabelecimento pblico, bem como os imveis e material,
indispensveis para o funcionamento de tais servios, tais como os veculos do
Estado, matadouros, mercados". Segundo ele, " os bens de que se utiliza,
instrumentalmente, a Administrao, excluindo os administrados, so pores do
territrio, construes ou terrenos, assim como o aparelhamento necessrio para
que o servio pblico se concretize, o mobilirio, esttico ou dinmico, situado nas
pores de terreno ou nos edifcios; no integram, por excelncia, a Administrao,
mas servem, instrumentalmente, para a consecuo dos servios pblicos,
funcionando como causa material, meio para que o Estado atinja seus fins. Se h
uso especial ou privativo, o usurio no o particular , as a pessoa jurdica pblica
( Unio, Estados e Municpios) qual se acha afetado o bem"23[23]. Para Celso
Antnio Bandeira de Mello so " os afetados a um servio os estabelecimento
pblico, como as reparties pblicas, isto , locais onde se realiza a atividade
pblica ou onde est disposio dos administrados um servio, como teatros,
universidades, museus e outros abertos visitao pblica" 24[24]. Para Maria
Sylvia Zanella Di Pietro " so todas as coisas, mveis e imveis, corpreas ou
incorpreas, utilizadas pela Administrao Pblica para a realizao de sua s
atividades e consecuo de seus fins"25[25].
Como se v, ditos bens no perdem o carter de pblicos,
porque so de propriedade do Estado, no entanto, sua utilizao no conferida a
qualquer do povo pois esto afetos a uma destinao especfica relacionada a um
servio ou atividade de cunho pblico.
Por fim cabe ressaltar que a expresso bens de uso especial no grassa
acolhida unnime entre a doutrina, preferindo alguns a denominao bens do
patrimnio indisponvel26[26].
5.3Bens

21[21] Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro cit., p. 430

22[22] Idem ibidem, op. et loc. cit.
23[23] Jos Cretella Jnior, Direito Administrativo Brasileiro cit., p. 826.
24[24] Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo cit., p. 520.
25[25] Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo cit., p. 522
26[26] Como lembra Di Pietro: " A expresso 'uso especial', para designar essa modalidade de bem,

no muito feliz, porque se confunde com outro sentido em que utilizada, quer no direito estrangeiro,
quer no direito brasileiro, para indicar o uso privativo do bem pblico por particular e tambm para
abranger determinada modalidade de uso comum sujeito a maiores restries, como pagamento de
pedgios e autorizao para a circulao de veculos especiais. mas adequada a expresso utilizada
pelo direito italiano e pelo Cdigo de Contabilidade Pblica , ou seja, bens do patrimnio indisponvel.;
por a se ressalta o carter patrimonial do bem ( ou seja, a sua possibilidade de ser economicamente
avaliado) e sua indisponibilidade, que resulta, no da natureza do bem, mas do fato de estar ele afetado
a um fim pblico" Ressalva adiante que o sentido de servio h de ser o mais lato, no se limitando
utilizao direta pela Administrao. ( Direito Administrativo cit, p. 522). Cretella Jnior, ao tratar da
expresso uso especial afirma que :" A expresso 'uso especial', num primeiro sentido, contrapondo-se
expresso ' uso geral', designa o conjunto de bens cuja utilizao no franqueada a todos,
indistintamente, anonimamente, mas, ao contrrio, depende de autorizao do Estado, mediante o

Dominicais: Conforme a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello, estes so " os

prprios do Estado como objeto de direito real, no aplicados nem ao uso comum,
nem ao uso especial, tais os terrenos ou terras em geral, sobre os quais tem
senhoria, moda de qualquer proprietrio, ou que, do mesmo modo, lhe assistam
em conta de direito pessoal"27[27].Hely Lopes Meirelles preconiza que " so aqueles
que, embora integrando o dominio pblico como os demais, deles diferem pela
possibilidade sempre presente de serem utilizados em qualquer fim ou, mesmo,
alienados pela Administrao, se assim o desejar. Da por que recebem tambm a
denominao de bens patrimoniais disponveis ou de bens do patrimnio fiscal. Tais
bens integram o patrimnio do Estado como objeto de direito pessoal ou real, isto
, sobre eles a Administrao exerce 'poderes de propriedade, segundo os
preceitos de direitos constitucional e administrativo', na autorizada expresso de
Clvis Bevilqua"28[28]. Maria Sylvia Zanella Di Pietro os define afirmando que " os
bens do domnio privado do Estado, chamados de bens dominicais pelo Cdigo Civil
, e bens do patrimnio disponvel pelo Cdigo de Contabilidade Pblica, so
definidos legalmente como 'os que constituem o patrimnio da Unio, dos Estados
ou Municpios, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas
entidades"29[29]. Para Cretella Jnior " o vocbulo dominical legtimo e bem
formado atributo, designando, em nossa lingua, o tipo de coisa ou bem que
pertence ao dominus, senhor ou proprietrio. O bem dominical igualmente
conhecido pelos nomes de bem disponvel, bem do patrimnio disponvel, bem
patrimonial disponvel, bem do patrimnio fiscal, bem patrimonial do estado e bem
do domnio privado do Estado. As expresses 'bem dominical', bem patrimonial do
Estado' ou 'bem do patrimnio disponvel ' servem para designar a parcela de bens
pertencente ao Estado, em sua qualidade de proprietrio. Ao lado dos bens do
patrimnio indispensvel, os bens do patrimnio disponvel ou dominicais
constituem os bens do domnio privado do Estado; os primeiros, afetos aos servios
pblicos, no se alienam, enquanto durar a afetao, os outros, no afetados aos
servios pblicos, so suscetveis de serem alienados, mediante a forma que a lei
especial autorizar" 30[30].
Como se pode ver, no caso dos
bens dominicais a relao jurdica existente semelhante a de direito privado, pois
o Estado dispe do bem por direito pessoal ou real da mesma forma que o
particular, o que , contudo, no implica a derrogao dos princpios a que est
adstrita a Administrao Pblica no trato da res pblicae como em todas as suas
atividades. Mas por certo, a rigidez a que se submete a sua utilizao no to
extremada quanto as demais categorias.

6- Do regime Jurdico dos Bens Pblicos

preenchimento de determinados requisitos por parte do usurio ' sempre que a utilizao no acarrete
praticamente uma desnaturao do uso geral da coisa'. Nessa acepo, o uso especial difere do uso
geral, porque a utilizao do bem no permitida a todos , as apenas a pessoas determinadas, com
base em ttulo particular, constitudo ou pelo pagamento de taxa ( pedgio, para o trnsito sobre
algumas estradas ou pontes; direitos de ancoragem, para permanncia nos portos), ou ento, pela
obteno de permisses ou licenas expedidas pela autoridade administrativa. A ltima hiptese mais
freqente. A circulao de veculos em estradas pblicas livre a todos, mas para os veculos de peso
ou de gabarito que excedam o normal, tal circulao subordinada a licena. A navegao em rios ou
torrentes livre tambm, mas a flutuao, ou seja, o transporte de troncos por meio do curso d`gua
depende licenas anlogas. Num segundo sentido, que o usado no Brasil, o uso especial refere-se ao
uso exclusivo que o Estado faz de determinado bem para desempenho dos prprios. Em suma, no
direito universal, o usurio do bem especial o administrado; no direito ptrio, , em regra geral, a
administrao a usuria do bem de uso comum." ( Direito Administrativo Brasileiro cit., p. 825)

27[27] Celso Antnio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo cit., p. 520.
28[28] Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro cit., p. 431.
29[29]Di Pietro, op. cit, p. 524. Segundo a autora, " hoje j se entende que a natureza desses bens

no exclusivamente patrimonial; a sua administrao pode visar, paralelamente, a objetivos de

interesse geral".

30[30] Cretella Jnior, op. cit. p. 831.

Os bens pblicos sujeitam-se a uma disciplina especial haja vista a

titularidade da propriedade e sua destinao. Esta disciplina especial constitui o
denominado "regime jurdico dos bens pblicos" que passaremos a explicitar. Desde
j podemos adiantar que nas atividades relacionadas aos bens pblicos sobressai a
mesma limitao a que est submetida a Administrao Pblica no que concerne
aos fins a que se destina, ou mais especificamente ao escopo magno do bem
comum. Desta situao deflui a aplicao imediata dos princpios do Direito
Administrativo, mais de perto os princpios da legalidade, publicidade, finalidade e
indisponibilidade. Trataremos deles mais adiante. Por ora tratemos dos princpios
especficos da disciplina dos bens pblicos que so a imprescritibilidade, a
impenhorabilidade, inalienabilidade e a impossibilidade de onerao.
6.1- Imprescritibilidade: Os bens pblicos constituem em substncia res
extracomercium31[31]. Contra eles no pode correr prescrio aquisitiva.
Inosbtante, grassou longa polmica acerca da possibilidade de usucapio sobre
terras pblicas. Aps a vigncia do Cdigo Civil, e seguindo o assento da corrente
predominante na jurispudncia, vieram o Decreto 22.785 de 31-5-1933, o Decretolei n 710, de 17-09-1938 e o Decreto-lei 9.760, de 5-09-1946, proibindo o
usucapio sobre imveis pblicos, alm da smula n 340 do Supremo Tribunal
Federal32[32] As Constituies de 1937 e 1946 permitiam a usucapio atravs do
chamado usucapio pro labore33[33]. A Constituio de 1967 permitiu se
viabilizasse, via legislao infraconstitucional, o estabelecimento de condies para
legitimao de posse e de preferncia para aquisio, o que sobreveio pela lei
6.383/7634[34]. Aps, com o advento da Lei 6.969, de 10/12/1981, voltou-se a
contemplar a possibilidade de um usucapio pro labore. A nova Constituio probe
peremptoriamente o usucapio nos artigos 183, 3, e 191, pargrafo nico35[35].
6.2Impenhorabilidade: A penhora constitui procedimento prvio alienao. Sendo
inalienveis, a priori, os bens pblicos, no se sujeitam penhora. Da mesma
forma, o artigo 100 da Constituio de 1988 prev a disciplina de precatrios para o
pagamento das obrigaes por parte da Administrao Pblica, afastando, por
conseguinte, a possibilidade de hasta pblica sobre bens do Estado 36[36].
6.3- Inalienabilidade: Os bens de uso comum e especial so
inalienveis a teor do artigo 67 do C.C 37[37]. Mas como ressalva Celso Antnio

31[31]

Na dico de Cretella Jnior:" Alis, a imprescritibilidade do domnio pblico, como

conseqncia de sua inalienabilidade no textual, sendo entendida por deduo, porque no podendo
ser adquiridas de nenhum modo as coisas que se acham fora do comrcio, tambm no podem ser
usucapidas."( Direito Administrativo Brasileiro cit, p. 807)

32[32]

Ver Maria Sylvia Zanella Di Pietro, op. cit., p. 526. Celso Antnio Bandeira de Mello, op.
cit, p. 523

33[33]

Na Constituio de 1934, o art. 125 limitava as reas a 10 hectares. No Constituio de 1937,

o art. 148 o previu e na de 1946 o art. 156, 3. Com a emenda n 10, de 9/11/64 a rea foi
aumentada para 100 hectares e foi suprimida a necessidade de ter nele sua morada e torn-la produtiva
com o trabalho prprio.

34[34] Idem ibidem, op. et loc. cit: " A legitimao difere do usucapio porque,

neste, a posse d direito aquisio, pura e simples, do imvel pelo simples

decurso do tempo; naquela, a posse d direito de preferncia para aquisio do
imvel pelo valor histrico, desde que comprovados os requisitos legais". A rea
seria at 100 hectares.
35[35] Pontes de Miranda j afirma trs dcadas antes d a Constituio de 1988 que ; " Todos os
bens pblicos ( art. 66, I-III) so , hoje inalienveis e inusucapveis ." ( Tratado de Direito Privado cit. p.
142). Para uma anlise mais completa, consultar Jos Carlos Moraes Salles, Usucapio de Bens
Mveis e Imveis, RT, 5 ed. 1999, p. 62-68. Em contraponto, a opinio de Lenine Nequet, Da
Prescrio Aquisitiva- Usucapio, Coleo Ajuris, 3 ed. 1981, p. 169.

36[36]

Ver Celso Antnio Bandeira de Mello op. cit., p. 522. Hely Lopes Meirelles. op. cit., p.
450. Cretella Jnior, Direito Administrativo Brasileiro cit. p., 807

37[37]

Atravs da desafatao, que os torna bens dominicais, passam, contudo a ser alienveis nas
condies da lei. Ver Hely Lopes Meirelles, op. cit., p. 450.

Bandeira de Mello, a prpria existncia do princpio da legalidade j seria um bice

considervel a que se pudesse alvitrar a alienabilidade os bens pblicos. A
impenhorabilidade, luz da inalienabilidade, j se torna superfetao porque o que
inalienvel por natureza impenhorvel.
6.4- No onerao: So indenes, tambm, os bens pblicos a oneraes, no se
podendo sobre eles constituir penhor, hipoteca ou anticrese. Esta a tese defendida
por Meirelles, a nosso ver com acerto, fundamentado na sua impenhorabilidade e
inalienabilidade38[38]. Realmente, ditas oneraes perderiam sentido frente a
impossibilidade de alienao do bem, tornando-se vazias de contedo.

7- Afetao e Desafetao.
A inalienabilidade os bens no , todavia absoluta, posto que podem ser
afetados ou desafetados, mudando de categoria e tornando-se alienveis 39[39].
Uma vez desafetados, os bens pblicos de uso comum ou especial passam a ser
bens dominicais e passveis de alienao. Mas os princpios da legalidade e da
indisponibilidade da coisa pblica, somados ao princpios da publicidade, da
igualdade dos administrados frente Administrao e da moralidade, impe
limitaes concernentes forma pela qual se processam as alienaes de bens
pblicos.
O
princpio da legalidade, expressamente contemplado na Constituio Federal, artigo
37, limita atuao da Administrao rigorosa observncia da legalidade estrita de
modo que Administrao no dado fazer o que a lei permite, mas sim o que ela
determina e to somente isto. Na definio da doutrina, o princpio toma matizes
diferenciados mas convergentes. Hely Lopes Meirelles ao tratar da legalidade, aduz:
" A legalidade, como princpio da administrao( CF art 37, caput), significa que o
administrador pblico esta, em toda a sua atividade funcional, sujeito aos
mandamentos da lei e exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou
desviar sob pena de praticar ato invlido e expor-se s responsabilidade disciplinar,
civil e criminal, conforme o caso. A eficcia de toda a atividade administrativa est
condicionada ao atendimento da lei. Na Administrao pblica no h liberdade
nem vontade pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo o
que a lei no probe, na Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei
autoriza. A lei para o particular significa ' pode fazer assim'; para o administrador
pblico significa 'deve fazer assim'(...).Tais poderes, conferidos Administrao
Pblica para serem utilizados em benefcio da coletividade, no podem ser
renunciados ou descumpridos pelo administrador sem ofensa ao bem comum, que
o supremo e nico objetivo de toda a ao administrativa" 40[40]. Celso Antnio
Bandeira de Mello leciona que: " Este o princpio capital para a configurao do
regime jurdico-administrativo. Justifica-se, pois, que seja tratado - como o sercom alguma extenso e detena. Com efeito, enquanto o princpio da supremacia
do interesse pblico sobre o interesse privado da essncia de qualquer Estado, de
qualquer sociedade juridicamente organizada com fins polticos, o da legalidade
especificamente do Estado de Direito, justamente aquele que o qualifica e lhe d
a identidade prpria. Por isso mesmo o princpio basilar do regime jurdicoadministrativo, j eu o Direito Administrativo( pelo menos aquilo que como tal se
concebe) nasce com o Estado de Direito: uma conseqncia dele. o fruto da
submisso do estado lei. , em suma: a consagrao da idia de que a
Administrao pblica s pode ser exercida na conformidade da lei e que, de
conseguinte, a atividade administrativa atividade sublegal, infralegal, consistente

38[38] Segundo o autor: " A impossibilidade de onerao dos bens pblicos( das entidades estatais,
autrquicas e fundacionais) parece-nos questo indiscutvel diante das usa inalienabilidade e
impenhorabilidade. "( Op. cit, p. 450)

39[39] Meirelles , op. cit., p. 443.

40[40] Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 22 ed., 1997, p. 82.

na expedio de comandos complementares lei. Para avaliar corretamente o

princpio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato
de que ele a traduo jurdica de um propsito poltico: o de submeter os
exercentes do poder em concreto -o administrativo- a um quadro normativo que
embargue favoritismos, perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs da
norma geral, abstrata e por isso mesmo impessoal, a lei, editada, pois, pelo Poder
Legislativo- que o colgio representativo de todas as tendncias(inclusive
minoritria) do corpo social- garantir que a atuao do Executivo nada mais seja
seno a concretizao desta vontade geral. O princpio da legalidade contrape-se
portanto, e visceralmente, a quaisquer tendncias de exacerbao personalista dos
governantes. Ope-se a todas as formas de poder autoritrio, desde o absolutista,
contra o qual irrompeu, at as manifestaes caudilhescas ou messinicas tpicas
dos pases subdesenvolvido. O princpio da legalidade o antdoto natural do poder
monocrtico ou oligrquico, pois tem como raiz a idia de soberania popular, de
exaltao a cidadania. Nesta ltima consagra a radical subverso do anterior
esquema de poder assentado na relao soberano-sdito.(....). Assim, o princpio
da legalidade o da completa submisso da Administrao s leis. Esta deve to
somente obedec-las, cumpri-las e p-las em prtica. Da que a atividade de todos
os seus agentes, desde o que lhe ocupa a cspide, isto , o Presidente da
Repblica, at o mais modesto dos servidores, s pode ser a de dceis, reverentes.
Obsequiosos cumpridores das disposies gerais fixadas pelo Poder Legislativo ,pois
esta a posio que lhes compete no Direito brasileiro" 41[41]. Jos Cretella Jnior
opina que: " Aplicado Administrao o princpio da legalidade expressa a regra
segundo a qual A administrao neste ponto, no est a regime diferente a que se
subordinam os particulares.(...). o grande princpio que domina a atividade do
Estad- o da submisso legalidade lato sensu- sentido em que tomado hoje ,na
linha tradicional da antiga formulao do Estado legal ou Estado de Direito." 42[42].
No esclio de Diogenes Gasparini: "Qualquer ao estatal, sem o correspondente
calo legal ou que exceda ao mbito demarcado pela lei, anti-jurdica e expe
anulao. Seu campo de ao, como se v, bem menor que o particular. De fato,
este pode fazer o que a lei autoriza e tudo o que alei no probe; aquele s pode
fazer o que a lei autoriza e, ainda assim, quando e como autoriza. Vale dizer, se a
lei nada dispuser, no pode a
Administrao Pblica agir, salvo situaes
excepcionais...A esse princpio tambm se submete o agente pblico. Com efeito, o
agente da administrao pblica est preso lei e qualquer desvio de suas
imposies pode nulificar o ato e tornar seu autor responsvel, conforme o caso,
disciplinar, cvel e criminalmente"43[43].Maria Sylvia Zanella Di Pietro traz
colao a seguinte definio: " Segundo o princpio da legalidade, a administrao
s pode fazer o que a lei permite....Em decorrncia disso, a Administrao no
pode, por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espcie, criar
obrigaes ou impor vedaes aos administrados; para tanto ela depende de
lei"44[44]
Tambm
a
moralidade
pblica constitui um pressuposto de qualquer ato jurdico, e ela s estar presente
mediante a observncia de um a srie de circunstncias denotadoras de licitude e
honestidade, entroncando-se com princpios da moral comum e da tica 45[45]. O

41[41] Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 12 ed., 1999, p. 71-72.

42[42] Tratado de Direito Administrativo, Forense, 1 ed., 1972, t. X, p. 37 e 38.
43[43] Direito Administrativo, Saraiva, 3 ed., 1993, p. 6
44[44] Direito Administrativo, Atlas, 10 ed., 1999, p. 61.
45[45] Segundo Celso Antnio Bandeira de Mello, de acordo com o princpio

" a Administrao e
seus agentes tm de atuar na conformidade de princpios ticos. Viol-los implicar violao ao prprio
direito, configurando ilicitude que assujeita a conduta viciada a invalidao, porquanto tal princpio
assumiu foros de pauta jurdica, na conformidade do artigo 37 da Constituio" ( Op. cit., p. 69).
Meirelles afiana que " a moralidade administrativa constitui, hoje em dia, pressuposto de validade de
todo ato da Administrao Pblica ( CF, art. 37, caput). (...). O certo que a moralidade do ato
administrativo juntamente com sua legalidade e finalidade constituem pressupostos de validade sem
os quais toda atividade pblica ser ilegtima" . ( Op. cit. , p. 84). No basta ao ato de alienao ser
legal, deve ser moralmente justificvel.

princpio da publicidade tem um entroncamento com outros princpios pois a

publicidade que permite aferir-se a observncia dos outros princpios, como a
igualdade e a moralidade administrativas. Meirelles nos lembra que a publicidade
no elemento formativo do ato, mas sim requisito de eficcia e moralidade.
Segundo o administrativista, " em princpio, todo ato administrativo deve ser
publicado, por que a Administrao que o realiza, s se admitindo sigilo nos caos
de segurana nacional, investigaes policiais ou interesses superiores da
administrao a ser preservado em processo previamente declarado sigiloso nos
termos de decreto federal 79.099 de 6.1.77"46[46].Na feliz observao de Bandeira
de Mello " consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparncia
em seus comportamentos. No pode haver em um Estado Democrtico, no qual o
poder reside no povo ( art. 1, nico, da Constituio), ocultamento aos
administrados dos assuntos que a todos interessam e muito menos em relao aos
sujeitos individualmente afetados por alguma medida"47[47]
A
igualdade
dos
administrados perante a administrao outro princpio presente, corolrio, alis,
do princpio da isonomia, consagrado no artigo 5 caput, e inciso 1, e se traduz no
princpio da impessoalidade. No pode a Administrao, no seu atuar, estabelecer
discriminaes ilegais e indevidas a favor de quem quer que seja, e isto vale para
todos os seus atos. Ressalta Di Pietro que o principio pode tomar duas conotaes.
Afirma a autora que " no primeiro sentido, o princpio estaria relacionado com a
finalidade pblica que deve nortear toda atividade administrativa. Significa que a
Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas
determinadas, uma vez que sempre o interesse pblico que tem de nortear o seu
comportamento"48[48].
A aplicao enfeixada destes princpios implica a submisso das
alienaes de bens pblicos a uma disciplina legal rgida, carecendo a alienao de
bens imveis de autorizao legislativa e obedincia de qualquer alienao ao
ditames da oferta pblica. A afetao, ao revs implica tornar inalienvel o bem na
medida em que ingressa em categoria de bens no sujeitos a alienao 49[49].
Entram em voga os artigos 17, 19, 22 e 23 da lei 8.666/93 50[50] no caso de
alienao.

8- Aplicao dos Institutos Civis.

Alguns institutos do direito civil aplicam-se, mutatis mutandis, aos bens pblicos.
Tal aplicao fica limitada aos bens dominicais, haja vista o fato de que os bens de
uso comum ou especial s podem ser
utilizados privadamente atravs de
autorizao, concesso e permisso, objeto do tpico seguinte. So aplicveis os
institutos da locao, do aforamento ou anfiteuse, do arrendamento, do comodato e

46[46] Hely Lopes Meirelles, op cit., p. 86.

47[47] Celso Antnio Bandeira de Mello, op. cit. p. 68. Ver ainda Di Pietro, op. cit. p. 75 e 76
48[48] Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo cit. p. 71.
49[49] Segundo Cretella Jnior: " O vocbulo afetao, entre os vrios significados idiomticos, da
linguagem corrente, apresenta o sentido tcnico, peculiar ao direito pblico, de ' destinao ou
consagrao a um uso determinado', aparecendo, com tal acepo, em frases tais como afetao de
uma sala a uma reunio pblica, afetao de uma soma a uma despesa.(...). Em nossos dias, o
vocbulo afetao e seu cognato afetar, passaram a fazer parte integrante do lxico especializado do
direito administrativo, com sentidos precisos de destinao, destinar, idia tanto mais importante
quanto, no mbito do direito pblico, o princpio bsico informativo o da finalidade pblica destino de
todas as operaes,
materiais ou jurdicas, realizadas pelo Estado para a consecuo de seus fins ".
Segundo o autor quatro so as teorias acerca da natureza jurdica: a) ato jurdico .b) ato legislativo. c)
fato determinante da utilizao d) ato legislativo, conforme a natureza dos bens (Op. cit, p. 843 usque
848) . Sobre a desafetao, consultar as pginas 849 et seq.

50[50]

Ver Di Pietro, op. cit, p.530. A lei 9.636/98 exige autorizao do Presidente da Repblica para
alienao de bens imveis da Unio. Como lembra Hely Lopes Meirelles, " a alienao de bens mveis
e semoventes no tem normas rgidas para sua realizao, salvo, em princpio, a exigncia de avaliao
prvia, autorizao legal e licitao..."( Direito Adminsitrativo, 17 ed., p. 444)

o direito real de uso.

A locao est prevista no decreto n 9.760/46,
apresentando normas derrogatrias do direito civil que o especializam. Os contratos
destinar-se-o a locao de bens para a) residncia de autoridades federais ou de
outros servidores da Unio,, no interesse do servio pblico; b) para residncia de
servidor da Unio, em carter voluntrio; c) por quaisquer interessados51[51].
Mesmo ante a expressa previso legal, o instituto sofre mordaz crtica de Hely
Lopes Meirelles para quem " a locao contrato tpico de direito Privado, onde as
partes devem manter equivalncia de situaes nos direitos e obrigaes que
reciprocamente assumirem. Por isso se conceitua a locao como contrato bilateral
perfeito, oneroso, comutativo e concensual. Ora, no Direito Administrativo jamais
se poder traspassar o uso e gozo do bem pblico com as caractersticas da
locao civil, porque implicaria renncia de poderes irrenunciveis da
Administrao, para que ela viesse a se colocar em igualdade com o particular,
como da essncia desse contrato no campo do Direito Privado. O s fato de uma
lei administrativa, primando pela falta de tcnica, referir-se erroneamente a um
instituto civil no o bastante para implant-lo em nosso direito pblico" 52[52].
A concesso de direito real de uso est prevista
no Decreto-lei n 271/67. Trata-se de um contrato pelo qual a Administrao
transfere, como direito real resolvel, o uso remunerado ou gratuito de terreno
pblico ou do espao areo que o recobre para que seja utilizado com fins
especficos por tempo certo ou por prazo indeterminado 53[53]. Como lembra Hely
Lopes Meirelles, "a concesso de uso , como direito real, transfervel por ato inter
vivos ou por cesso legtima ou testamentria, a ttulo gratuito ou remunerado,
como os demais direitos reais sobre coisas alheias, com a s diferena de que o
imvel reverter Administrao concedente se o concessionrio ou seus
sucessores no lhe derem o uso prometido ou desviarem de sua finalidade
contratual".54[54]
O
aforamento ou anfiteuse instituto previsto nos artigos 678 a 694 do CC, e para os
bens da Unio, no Decreto-lei 9.760/46, caracterizando-se pela cisso do domnio
til da nua propriedade55[55]. O arrendamento est previsto no Decreto 30.625/58.
A cesso em comodato pela Lei 8.647/65, regulamentada pelo Decreto
47.241/6656[56].

9- Permisso, Autorizao, Cesso e Concesso.

51[51] Di Pietro, op. cit. p. 547.

52[52] Hely Lopes Meirelles, op.

cit. p. 438, nota 14. Mais adiante complementa: " O que a lei
federal denominou impropriamente de 'locao' nada mais que concesso remunerada de uso dos
bens do domnio pblico patrimonial, instituto, esse, perfeitamente conhecido e praticado pela
Administrao Pblica dos povos cultos e regido por normas prprias do Direito Administrativo. "

53[53]

Definio de Celso Antnio Bandeira de Mello, op. cit., p. 535 . J Hely Lopes Meirelles o
define como " o contrato pelo qual a Administrao transfere o uso remunerado ou gratuito de terreno
pblico a particular, como direito real resolvel, para que dele se utilize em fins especficos de
urbanizao industrializao, edificao, cultivo ou qualquer outra explorao de interesse social."(
Direito Administrativo Brasileiro cit. p. 439)

54[54]

Hely Lopes Meirelles,op. cit., p. 439 . Segundo o mesmo autor, a concesso pode ser
outorgada por escritura pblica ou termo administrativo, cujo instrumento ficar sujeito a inscrio no
livro prprio do registro imobilirio competente.

55[55]

Ver Bandeira de Mello, op. cit, p.536. Di Pietro, op. cit, p. 548. Segundo a lio de
Meirelles, domnio til consiste no direito de ususfruir o imvel de modo mais completo possvel e de
transmit-lo a outrem, por ato entre vivos ou de ltima vontade. Domnio direto ou iminente, o direito
substncia mesma do imvel, sem as suas utilidades .Foro, cnon ou penso a contribuio anual e
fixa que o foreiro ou anfiteuta paga ao senhorio direto, em carter perptuo, para o exerccio de seus
direitos sobre o domnio til. ( Op. cit, p. 440)

56[56]

Di Pietro, op. cit. p. 550. Ver Orlando Gomes, Direitos Reais, Forense, 14 ed. , 1999, p.
263. Pontes de Miranda, Tratado de Direito Privado, Borsi, 1971, v. XVIII, 2158, p. 61.

Estes institutos aplicam-se aos bens de uso comum e especial. A autorizao

definida como o ato unilateral, discricionrio e precrio, pelo qual a Administrao
consente na prtica de determinada atividade individual incidente sobre um bem
pblico, no tendo forma nem requisitos especiais para sua efetivao pois que se
presta a atividades transitrias para a Administrao 57[57]. Di Pietro elenca as
caractersticas da autorizao: a) reveste-se de maior precariedade 58[58] do que a
permisso e a concesso; b) outorgada, no ais das vezes em carter transitrio;
c) confere menores poderes e garantias ao usurio; d) dispensa licitao e
autorizao legislativa; e) no cria para o usurio um dever de utilizao, mas
simples faculdade.59[59] Segundo a mesma autora, as autorizaes podem ser
simples ou qualificadas, estas ltimas ocorrendo quando ocorre a fixao de prazo,
o que faz com que se gere uma certa estabilidade na medida em que a
Administrao obriga-se a respeitar o prazo da autorizao 60[60]. Mas de ser
lembrado que a possibilidade de dispensa de licitao, que surge pelo carter
precrio da autorizao, no torna a autorizao um ato administrativo indene ao
controle de sua legalidade pelos meios ordinrios.
A permisso de uso o ato negocial, unilateral, discricionrio e
precrio, atravs do qual a Administrao faculta ao particular a utilizao individual
de determinado bem pblico61[61], podendo ser com ou sem condies, gratuita ou
remunerada, por tempo certo ou indeterminado, atingindo qualquer espcie de
bem62[62]. Podemos classific-las em permisso de primeiro e de segundo grau,
consoante se proceda a utilizao com empresa ou no, entendida empresa como
a utilizao de instalaes onerosas que se aprofundem no solo ou que aparelhem a
parte do domnio ocupado para melhor aproveitamento do local 63[63]. A concesso
o contrato administrativo pelo qual a Administrao Pblica faculta ao particular a
utilizao privativa de bem pblico para que a exera conforme sua destinao. 64
[64] Na definio de Hely Lopes Meirelles, a concesso " o contrato
administrativo pelo qual o Poder Pblico atribui a utilizao exclusiva de um bem
de seu domnio a particular, para que o explore segundo sua destinao
especfica"65[65], podendo ser ou no remunerada ou gratuita, mas sempre

57[57]

Definio de Meirelles, op. cit., p. 435 . Di Pietro a define como: " o ato unilateral e
discricionrio, pelo qual a Administrao consente, a ttulo precrio, que o particular se utilize de bem
pblico" ( Op. cit, p. 540). Idntica a definio de Bandeira de Mello: " o ato unilateral pelo qual a
autoridade administrativa faculta o uso de bem pblico para utilizao epsdica de curta durao " ( Op.
cit, p. 532)

58[58]

Na doutrina de Cretella Jnior, a precariedade reveste-se de um contedo que tem nsito

duas possibilidades: a) revogabilidade a qualquer tempo sem indenizao. b) revogabilidade a qualquer
tempo mas com indenizao. ( Op. cit. p. 866).Este ltimo o sentido que deve ser dado ao respeito
que a Administrao deve permisso qualificada que no pode obstar uma utilizao do bem. Caso
necessria, ainda que atingindo o prazo conferido ao utente.

59[59] Di Pietro, op. cit, p. 541.

60[60] Iden ibidem. op. et loc.

cit. Como lembra Hely Lopes Meirelles, acrescentando, : "Tais

autorizaes no geram privilgios contra a Administrao ainda que remuneradas e frudas por muito
tempo, e , por isso mesmo, dispensam lei autorizativa e licitao para seu deferimento"( Op. cit. p. 435)

61[61]

Mais uma definio de Meirelles, op. cit. .p. 436. Para Bandeira de Mello; " o ato
unilateral, precrio e discricionrio quanto deciso de outorga, pelo qual se faculta a algum o uso de
um bem pblico." ( Op. cit, p. 533) . J Jos Cretella Jnior, trazendo colao a opinio da doutrina
a define como: " o ato administrativo unilateral que autoriza o particular a ocupar privativamente a
anormalmente uma poro do domnio afetado ao uso pblico, autorizao concebvel, to -s, porque a
ocupao pode ser compatvel cm o uso pblico". ( Direito Administrativo Brasileiro cit, p. 859)

62[62] Quanto ao bens da Unio, est prevista na Lei 9.636/98, concebendo a utilizao de bens da
Unio para fim de atividades recreativas, esportivas, culturais, religiosas ou educacionais .

63[63] Definio de Cretella Jnior. op. cit.., p. 861.

64[64] Definio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro.

Direito Administrativo cit, p. 544 . Segundo a

autora, trata-se de contrato de direito pblico, sinalagmtico, oneroso ou gratuito, comutativo e
realizado intuito personae.

65[65]

Direito Administrativo Brasileiro cit, p. 437. Segundo autor, o que caracteriza a concesso de
uso e a distingue dos demais institutos assemelhados- a autorizao e permisso de uso o carter
contratual e estvel da outorga do uso do bem pblico para que o particular o utilize.

precedida de autorizao legal. Da sua natureza contratual deflui uma estabilidade

e uma proeminncia do interesse pblico que a torna incedvel sem prvia
autorizao. Da mesma forma, como contrato administrativo, pode ter suas
clusulas alteradas mediante composio dos danos66[66]. Haja vista esta sua
caraterstica, presta-se preferencialmente atividades pblicas de maior
envergadura.
Temos ainda a cesso de uso, que a transferncia gratuita da posse de um
bem pblico de uma entidade ou orgo para outro, a fim de que o cessionrio o
utilize nas condies estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou
indeterminado67[67], sendo um ato de colaborao entre reparties pblicas. Para
Di Pietro, tratar-se-ia de uma espcie do gnero concesso68[68]. Invocando a
legislao, mais precisamente os artigos 125 e 126 da lei 9.760/46 e Decreto-lei
178/ 67, a autora ressalva que a cesso ser sempre por tempo determinado,
discrepando da posio antes referida.
10- Da Formao do Patrimnio Pblico.
Os bens de propriedade do Estado so adquiridos por formas prprias do direito
pblico e por formas comuns ao direito privado. Pode o Estado, por exemplo,
aceitar doaes e tambm sucessor dos bens vagos. O recebimento de doaes,
contudo carece de autorizao legislativa a teor do artigo 19 da Constituio, se
feitas com encargo. Os bens de heranas vagas passaro ao patrimnio do Estado,
Municpio ou Unio conforme se situem em seus territrios. 69[69] Quanto compra,
como visto linhas atrs, est a Administrao jungida observncia da Lei de
Licitaes (8.666/94).
No caso dos
imveis, mais comum a utilizao do poderoso mecanismo da desapropriao,
previsto na lei 3.365/41. Vale lembrar que os bens imveis de uso especial e
dominicais carecem de registro ao passo que os bens de uso pblico comum
no70[70].
Pblicas in especie.

11-

Das

Terras

Trataremos mais de perto das terras pblicas. A priori, todos as terras pblicas
pertenciam Coroa Portuguesa e sua transferncia aos particulares deu-se de
forma paulatina atravs das denominadas sesmarias e datas.71[71] Somente com a
Lei Imperial 601, de 18/09/1850, surge algo mais consistente em termos
legislativos, tendo sido tal legislao regulamentada pelo Decreto Imperial de
30/11/1854.72[72] A Constituio de 1891 tratou das terras devolutas atribuindo-as
ao Estados, reservando Unio somente aquelas que fossem necessrias defesa
nacional ( art. 64)73[73]. Na atual Constituio, a matria vem disciplinada nos
dispositivos retrocitados. Encontramos disciplina acerca das terras pblicas ainda
em diversas outras leis como v.g. o Estatuto da Terra e o Cdigo de guas. Vejamos

66[66] Idem ibidem, p. 438.

67[67] Idem ibidem, op. cit, p. 436.
68[68] Maria Sylvia Zanella Di Pietro, Direito Administrativo cit, p. 548.
69[69] Di Pietro, op. cit, p. 554.
70[70] Ver Hely Lopes Meirelles, op. cit. p. 453. A lei 5.972 de 11.12.73 regula o registro de bens
imveis discriminados ou possudos pela Unio.

71[71]

Idem Ibidem. p. 453. Segundo o mesmo autor a sesmaria era uma forma de doao
condicionada da terras pblicas para cultivo e trato particular, j as "concesses de data" eram doaes
feitas pela municipalidade para cidado das vilas para fins de edificao.( nota 34).

72[72]

Dita lei, denominada Lei de Terras limitou a forma de aquisio compra, estabelecendo
limitaes em uma rea de dez lguas das fronteiras dentre outras disposies.

73[73] Ver p escoro histrico da legislao em Hely Lopes Meirelles, op. cit.,

ps. 454- 456.

as espcies sob as quais surgem as terras pblicas.

11.1-Terrenos de
Marinha: Os terrenos de marinha compreendem aqueles compreendidos at 15
braas craveiras ( 33 metros ), para dentro da terra, contadas a partir do ponto em
que chega a preamar mdio74[74] e pertencem Unio. Ditas reas necessitam de
autorizao para sua utilizao caso no estejam compreendidas em reas
urbanizadas, quando, ento, tem sua regulamentao afeita s municipalidades.
Alm dos terrenos de marinha, encontram-se sujeitos s mesmas disposies os
terrenos acrescidos, ou seja, aqueles formados a partir da aluvio ou da avulso.
11.2-Terrenos
Reservados:
Terrenos reservados so as faixas de terras particulares, marginais dos rios, lagos e
canais pblicos, na largura de quinze metros, onerados com a servido de trnsito,
instituda pelo artigo 39 da Lei Imperial 1.507 de 1867 e revigorada pelos art.
11,12 e 14 do Decreto Federal 24. 643/34 ( Cdigo de guas) 75[75]. No artigo 39
da lei 1.507 constava: " fica reservada para a servido pblica nas margens dos
rios navegveis e de que se fazem os navegveis, fora do alcance das mars,
salvas as concesses legtimas feitas at a data da publicao da presente lei, a
zona de sete braas contadas do ponto mdio das enchentes ordinrias para o
interior e o Governo autorizado para conced-las em lotes razoveis na forma das
disposies sobre os terrenos da marinha". J o Decreto n 4.105 dispunha no art.
1, 2, que os terrenos reservados para servido pblica incluiriam todos os
terrenos situados s margens dos rios navegveis e dos que se fazem os
navegveis, como todos os que, banhados pelas guas dos ditos rios, fora do
alcance das mares, vo at a distncia de sete braas craveiras ( 15,4 metros) para
a parte da terra, contadas desde o ponto mdio das enchentes ordinrias.
Semelhante disciplina consta do atual Cdigo de guas. Grassa controvrsia acerca
da propriedade destes terrenos. O artigo 31 do Cdigo de guas determina que so
dos Estados os terrenos acaso por outro motivo no pertenam Unio. Mas a
opinio, arrimada na letra da lei, que determina serem bens dominicais ditas reas
sofre forte crtica de Hely Lopes Meirelles, que afirma que o fato de se haver
reservado a incidncia de servido sobre estas reas no as transfere ao domnio
pblico. Segundo suas palavras: " Tal servido, entretanto, no tem sido entendida
corretamente por muitos dos nossos juristas, que a consideram como transferncia
da propriedade particular para o domnio pblico. O equvoco destes intrpretes
manifesto, pois as terras particulares atingidas por essa servido administrativa
no passaram para o domnio pblico, nem ficaram impedidas de ser utilizadas por
seus proprietrios, desde que nelas no faam construes ou quaisquer outras
obras que prejudiquem o uso normal das guas pblicas ou impeam seu
policiamento pelos agentes da Administrao." 76[76]. Assim sendo, o domnio
continua particular, apenas havendo a constituio de uma servido.
11.3- Ilhas: As ilhas martimas, fluviais e lacustres tambm esto, via de regra,
dentre as terras pblicas. As ilhas fluviais e lacustres situadas em zonas limtrofes
com outros pases bem como as ocenicas e costeiras que no pertenam ao
Estados so bens da Unio. Obviamente as ilhas referidas aqui so aquelas que
esto em guas pblicas, posto que as localizadas em guas situadas em reas

74[74]

Definio de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, op. cit., p. 559. Ver ainda Bandeira de Mello,

op. cit. p. 527. Hely Lopes Meirelles op. cit. p. 460.

75[75] Conceito de Meirelles, Direito Administrativo Brasileiro cit, p. 461.

76[76] Direito Administrativo Brasileiro cit, p. 461. Completa dizendo que: "
Interretar a reserva dessas faixas como transferncia de domnio desconhecer a
natureza e finalidade da servido que as onera, e que visa, nica e exclusivamente,
a deixar livres as margens das guas pblicas para policiamento pelos agentes da
Administrao. Por isso mesmo, em caso de desapropriao indenizam-se tambm
as terras reservadas. Nem poderia a lei despojar a propriedade particular sem
indenizaes. Se o legislador assim agisse, praticaria confisco, vedado pela nossa
Constituio"

particulares aos seus proprietrios pertencem.77[77]

11.4- Terras Indgenas: Nesta epgrafe esto compreendidas as terras
tradicionalmente ocupadas pelo ndios nos termos do artigo 20, inc. XI da CF/88. O
artigo 231, 1, por seu turno, as define como as terras habitadas pelos ndios em
carter, permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as
imprescindveis preservao dos recursos ambientais necessrios a seu bem-estar
e as necessrias sua reproduo fsica e cultural, segundo seus usos costumes e
tradies. preciso que se diga que a referncia a tradicionalmente ocupadas nada
tem com uma prescrio imemorial e o que se lhes foi assegurada ( aos indgenas)
no foi a posse civil mas uma posse "ab origine", nos moldes romanos. 78[78]
Incluem-se entre os bens pblicos de uso especial, podendo-se, mediante
autorizao do Congresso Nacional e ouvidas as comunidades afetadas, efetuar-se
o aproveitamento dos recursos hdricos, includos os potenciais energticos, a
pesquisa e a lavra das riquezas minerais, assegurando-se aos ndios participao
nos resultados da lavra por forma a ser disposta em lei79[79].
11.5- Terras Devolutas: Esta, sem dvida, uma das questes mais ricas em se
tratando de terras pblicas. O marco fundamental da disciplina da terras devolutas
a Lei Imperial 601, de 18.09.1850, que veio disciplinar a ausncia de escriturao
referente s concesses das sesmarias, diploma este que foi regulamentado pelo
Decreto 1.318 de 1854. Segundo o artigo 3 da lei, so terras devolutas as que no
se acharem aplicadas a algum uso pblico nacional, provincial ou municipal; as que
no se acharem no domnio particular por qualquer ttulo legtimo, nem forem
havidas por sesmarias e outras concesses do governo geral ou provincial, no
incursas em comisso por falta de cumprimento das condies de medio,
confirmao e cultura; as que no se acharem dadas por sesmarias ou outras
concesses do governo e apesar de no se fundarem em ttulo legtimo, forem
legitimados por esta lei.80[80] O artigo 5 do Decreto-lei 9.760/46 tem uma
definio mais ampla. Segundo o dispositivo, seriam devolutas, na faixa de
fronteira, nos Territrios Federais e no Distrito Federal, as terras que, no sendo
prprias nem aplicadas a algum uso pblico federal, estadual ou municipal, no se

77[77]

Na nova disciplina do domnio da gua em nosso direito no mais podemos falar em guas

particulares.

78[78]

Observaes de Di Pietro arrimada na doutrina de Jos Afonso da Silva na pgina 561 do

Direito Administrativo.

79[79] Di Pietro, op. cit, p. 561. Ver ainda Hely Lopes Meirelles op. cit, p. 459.
80[80] Ver Cretella Jnior op cit. p. 834. Hely Lopes Meirelles op. cit., p.457.

Segundo Bandeira

Considerou-se como der

per si titulados tantos os sesmeiros e concessionrios que cumpriram regularenmte
suas obrigaes ou haviam sido delas dispensados por ato competente, quanto os
que tinham havido suas terras de particulares mediante ' ttulo legtimo
',considerando-se como tais quaisquer atos ento hbeis para translao de
domnio, desde que o imposto de transmisso houvesse sido pago, ainda que os
outorgantes houvessem sido sesmeiros ou concessionrios inadimplentes ou
mesmo simples posseiros, admitindo-se o mesmo para as companhias de
colonizao que tempestivamente demarcado suas terras. b) deferiu-se legitimao
a primeiros ou segundos ocupantes das terras, se nelas houvesse cultura ou
princpio de cultura e morada habitual do posseiro ou seu representante, bem como
aos que a adquiriram de primeiro ocupante que as tenha possudo at a data do
regulamento e as alienou sem tirar o ttulo a que aludia o artigo 11 do referido
diploma e ainda aos que as houveram, por compra e venda ou doao, do primeiro
ocupante pagaram imposto de transmisso aps publicao do regulamento. c)
deferiu-se revalidao a atos concessivos caducos quando, embora descumpridas
as condies de outorga, ainda estivessem em poder dos primeiros sesmeiros ou
cessionrios e nelas houvesse cultura ou princpio de cultura e morada habitual dos
beneficirios ou representantes seus. ( Curso de Direito Administrativo cit, p. 526).
de Mello, a atividade de regulao da lei s deu em trs aspectos :

a)

incorporarem domnio privado: a) por fora da lei n 601, 18.09.1850, Decreto n

1.318, de 30.1.1854, e outras leis de decretos gerais, federais e estaduais. b) em
virtude de alienao, concesso ou reconhecimento por parte da Unio ou dos
Estados; c) em virtude de lei ou concesso emanada de governo estrangeiro e
ratificada ou reconhecida, expressa ou implicitamente, pelo Brasil, em tratado ou
conveno de limites; d) em virtude de sentena judicial com fora de coisa
julgada; e) por se acharem em posse contnua e incontestada com justo ttulo e
boa-f, por termo superior a 20 anos. f) por se acharem em posse pacfica e
ininterrupta, por 30 anos, independentemente de justo ttulo e boa-f; g) por fora
de sentena declaratria nos termos do artigo 148 da Constituio Federal de
1937.81[81] Classificam-se como bens dominicais82[82].
Para regular a questo das terras devolutas criou-se a Ao Discriminatria,
disciplinada, a princpio, pelo Decreto-lei n 9.760/46, que previa uma fase
administrativa e uma fase judicial. Aps, veio a Lei 3.081/56, prevendo apenas uma
instncia judicial. O Estatuto da Terra reavivou a instncia administrativa. Sobreveio
a lei 6.383/76 mantendo uma duplicidade de processo administrativo e judicial,
ambos pautando-se por um procedimento bifsico compreendendo uma fase de
chamamento dos interessados e uma fase demarcatria. O processo judicial tem
cabimento quando dispensado o processo administrativo ou interrompido por
presumida ineficcia, quando houver atentado e contra os que no atenderem ao
chamamento administrativo. Segue o processo judicial o rito sumrio determinando
deslocamento da competncia para a Justia Federal.
11.6- Faixa de Fronteira: Quanto a estas, somente as terras devolutas que se
encontrem na faixa de fronteira pertencem Unio. Mas h restries quanto ao
uso do solo na faixa de 150 Km da fronteira, competindo ao Conselho de Defesa
Nacional a propositura de critrios para a utilizao desta faixa de terras. as
restries encontram-se atualmente na lei 6.634/79.

12- Concluses
Vai de longe o tempo do Estado patrimonial de feio absolutista, que confundia a
propriedade do Estado com a do Monarca, porque, ento, o Estado era o monarca
na clebre frase do Luis XIV. O primeiro grande passo foi separar a res publicae do
denominado "domnio da coroa". O advento do Estado Liberal em muito contribuiu
para a despessoalizao do domnio pblico, na verdade constituindo este modelo
de Estado uma anttese ao sistema anterior .
O advento, no incio deste sculo, de um modelo de Estado Social, repelindo o
Estado-mnimo do liberalismo, carreou ao Estado uma srie de pesados encargos
sociais. Sobreleva em importncia a propriedade de bens pelo Estado, mormente
em se tratando de bens imveis, como elementos indispensveis consecuo do
fim magno do Estado: o bem comum.
Grassa, com efeito, grande distncia entre pura e simplesmente prever em
textos legais metas a serem atingidas pelo Estado, como se faz v.g nos artigos 1 a
8 da Constituio e em tornar estas metas, estes objetivos, algo concreto,
palpvel. O Estado precisa alocar meios humanos e materiais aptos a buscar a
efetividade da "promessa" solenemente feita no texto constitucional. Quanto
maiores os encargos, maior a massa de recursos humanos e materiais necessrios
ao cumprimento do mister de administrar.

81[81] de se observar que era, quando da

publicao do Decreto Lei 9.760 possvel a usucapio pro

labore

82[82]

Di Pietro, op. cit., p. 564. Segundo a autora: " Continua vlido o conceito residual de terras
devolutas como sendo todas as terras existentes no territrio brasileiro, que no se incorporam
legitimamente ao domnio particular; bem como as j incorporadas ao patrimnio pblico, porm no
afetadas a qualquer uso. " ( Direito Administrativo cit. p. 564)

Da mesma forma, o contedo da propriedade, mesmo a privada, ganha novos

contornos que chegam como elementos secundrios a influenciar a propriedade
pblica, que j tem em si nsito o contedo publicstico. A disciplina dos bens
pblicos tem seu sustentculo no arcabouo legislativo, sobressaindo, em primeira
plana a Constituio. Mas nem por isso desprezvel a contribuio da doutrina e
da jurisprudncia no deslinde de intrincadas questes que surgem pela
impossibilidade lgica de uma lei absoluta que abarque toda a realidade.
Pudemos ver na linhas passadas uma pequena amostra da feio jurdica dos bens
pblicos em nosso ordenamento. em especial das terras pblicas. A questo do
domnio do solo sempre foi capital em nossa histria e permanecem com
proeminncia dentro dos bens pblicos os imveis, firmando-se como
imprescindvel mecanismo para o Estado na busca do bem comum.
13- Bibliografia
- Bandeira de Mello, Celso Antnio; Curso de Direito Administrativo, Malheiros, 7
ed., 1995.
- Carvalho Santos, J.M; Cdigo Civil Brasileiro Interpretado, Freitas Bastos, 1967,
v. VIII
- Cretella Jnior, Jos; Direito Administrativo Brasileiro, Forense, 2 ed., 2000 .
-

Tratado de Direito Administrativo, Forense, 1 ed., 1972, t. X

Di Pietro, Maria Sylvia Zanella; Direito Administrativo, Atlas, 12 ed. 2000.
Gasparini , Diogenes; Direito Administrativo, Saraiva, 3 ed., 1993.
Gomes, Orlando; Direitos Reais, Forense, 14 ed. , 1999
Meirelles, Hely Lopes, Direito Administrativo Brasileiro, 17 ed., 1992.

- Moraes Salles, Jos Carlos; Usucapio de Bens Mveis e Imveis, RT, 5 ed.,
1999.
- Nequet, Lenine; Da Prescrio Aquisitiva- Usucapio, Coleo Ajuris, 3 ed.,
1981.
- Pontes de Miranda, Francisco Cavalcanti; Tratado de Direito Privado, Borsi,
1958, v. 2 .
Tratado de Direito Privado, Borsi, 1971, v. XVIII
- Pereira, Caio Mrio da Silva; Instituies de Direito Civil, Forense, 1997. v. IV.
Silva, Jos Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, Malheiros, 13
ed., 1997.

Notas de fim:

Informaes Bibliogrficas
Conforme a NBR 6023:2000 da Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
este texto cientfico publicado em peridico eletrnico deve ser citado da seguinte
forma:
MEZZOMO, Marcelo Colombelli. Terras Pblicas e sua configurao jurdica. Site do
Curso de Direito da UFSM. Santa Maria-RS. Disponvel em:
<http://www.ufsm.br/direito/artigos/administrativo/terras-publicas.htm>.
Acesso em: 25.ABR.2009