Felipe Iaczinski

O TIPO PENAL DO CRIME DE TERRORISMO NO BRASIL:
ENTRE A LEI DE SEGURANA NACIONAL E A CONSTITUIO DA REPBLICA

FEDERATIVA DO BRASIL DE 19881
FELIPE LORENZATTO IACZINSKI2
RESUMO: O presente trabalho acadmico objetiva verificar a necessidade de reviso da

legislao ptria, no que tange tutela dos crimes praticados contra o Estado, em especial o
crime de terrorismo. Nessa senda, aps rever brevemente a gnese evolutiva desse fenmeno
criminoso, bem como a historicidade da legislao ptria destinada tutela do ilcito, analisa-se,
criticamente, o art. 20 da Lei n 7.170/83. Para tanto, utiliza-se o Princpio Constitucional da
Legalidade, com nfase em sua vertente de Determinao Taxativa, a fim de examinar a
constitucionalidade do indigitado tipo penal, pretensamente tipificador do crime de terrorismo.
Ainda, estuda-se, com amparo no conhecimento proveniente da seara do Direito Constitucional
Intertemporal, o fenmeno da recepo da Lei de segurana Nacional pela Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988. No desiderato, aborda-se, tambm, a dificuldade na
conceituao do que seja terrorismo. Por fim, sedimentadas as premissas, o esforo repousa
sobre as propostas legislativas e os trabalhos realizados por grupos de juristas com o objetivo de
adequar a tipificao penal do crime de terrorismo no Brasil aos fundamentos da ordem
assentada em nossa atual Carta Magna.
Palavras chave: Terrorismo Tipo Penal art. 20 Lei n 7.170/83 Lei de Segurana
Nacional Princpio da Legalidade Determinao Taxativa Crime contra o Estado
Constituio Recepo
INTRODUO
As aes criminosas de terror deflagradas em escala mundial, das quais emblemtica a
perpetrada contra as Twin Towers do World Trade Center, em 11 de setembro de 2001, nos
Estados Unidos da Amrica, atraram as atenes para um tema que, embora antigo, assumiu,
modernamente, novos contornos: o crime de terrorismo.
Alinhado tendncia mundial, o Brasil, que est prestes a ser o centro de importantes
eventos internacionais, tambm volta a sua ateno ao referido fenmeno criminoso, sendo
frequentes as discusses a respeito da definio e do tratamento jurdico adequado ao assunto.
Diante desse cenrio, o presente estudo objetiva analisar o crime de terrorismo nas vigentes
ordens constitucional e penal brasileiras.
Nesse contexto, analisaremos a legislao ptria a fim de aferir sua capacitao para a
tutela dos bens afetados por esse fenmeno criminoso. Em decorrncia, o estudo do tipo penal
de terrorismo, pretensamente insculpido, em nosso ordenamento, pelo art. 20, da Lei n 7.170
de 14 de dezembro de 1983, torne-se crucial para estabelecer a competncia ou incompetncia
da ordem jurdica nacional na tutela das aes atentatrias contra a soberania nacional, o regime
democrtico, os direitos de cidadania e o pluralismo poltico.
Nesse desiderato, aps situar historicamente o tema, examinaremos a legislao
infraconstitucional ptria, a fim de verificar a sua adequao para a tutela dos bens afetados
pelo mencionado fenmeno criminoso. Sero de especial utilidade, na tarefa, os princpios
1
Artigo extrado do Trabalho de Concluso de Curso apresentado como requisito parcial para obteno do grau de
Bacharel em Cincias Jurdicas e Sociais pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul. Aprovao
com grau mximo pela banca examinadora composta pelo orientador, Prof. Alexandre Wunderlich, pela Prof.
Fernanda Corra Osrio e pelo Prof. Rogrio Maia Garcia, em 03 de julho de 2012.
2
Acadmico do Curso de Cincias Jurdicas e Sociais da PUCRS. Contato: fe_lipe1710@hotmail.com
constitucionais preconizados pela Constituio da Repblica de 1988, mormente aqueles de

expressiva repercusso na esfera penal, como o Princpio da Legalidade, do qual decorre,
especialmente interessante ao caso, a Determinao Taxativa.
Estabelecido o tratamento tpico penal dispensado ao tema e verificadas a sua validade
e eficcia, procederemos, no propsito de contribuir com o deslinde da questo, investigao
da definio de atos terroristas. Nessa tarefa, recorreremos a diversas fontes, como pareceres
jurdicos, relatrios e obras doutrinrias.
Ato contnuo, o esforo pairar, de forma panormica, sobre a Magna Charta
brasileira e sua censura ao terrorismo, bem como, traremos tona questo de fundo,
concernente discusso sobre a possvel existncia de um hiato em nosso ordenamento, ante a
recepo ou no da Lei de Segurana Nacional pela Constituio da Repblica Federativa do
Brasil de 1988.
Por fim, analisaremos as propostas legislativas e de grupos de trabalho, desenvolvidas
em nvel nacional, relativas ao tema. Nesse tpico, estabeleceremos o panorama futuro,
decorrente, principalmente, do anteprojeto de reforma do Cdigo Penal, em elaborao pela
Comisso Especial de Reforma do Cdigo Penal, presidida pelo Ministro Gilson Dipp,
confrontando as suas diretrizes com a noo de terrorismo delineada no presente estudo e
traando uma perspectiva da evoluo do tema em nvel normativo.
Dito isso, cumpre salientar que o presente trabalho acadmico tem por finalidade,
respeitada a abrangncia de seu objeto e a limitao fsica do meio, alertar para a necessidade
de reviso da legislao ptria no que pertine tutela do crime de terrorismo, tendo-se em vista
que, sendo como o , o ilcito apresenta altssimo poder lesivo, capaz de colocar em xeque o
ordenamento democrtico nacional e os direitos e garantias fundamentais dele decorrentes.
1 A GNESE DO TERRORISMO COMO CRIME PRATICADO CONTRA O ESTADO
1.1 BREVE REMEMORIAMENTO DA EVOLUO HISTRICA DAS NOES DE
DELITO CONTRA O ESTADO
Terror. Terrorismo. Atos de terrorismo. Tais palavras so de tamanha singeleza que
no demandam maiores esforos cognitivos para a sua visualizao e compreenso. Revela-se
tarefa herclea, no entanto, a tentativa de expandir tais termos em suas mais variadas facetas e,
posteriormente, encerr-los em uma nica definio juridicamente completa, admissvel e
compreensvel.
Antes que se ataque, contudo, o cerne do tema em pauta, faz-se necessrio, como alude
o prprio subttulo deste captulo, um breve rememoriamento da evoluo histrica das noes
de delito contra o Estado, tendo-se em vista que a prtica do terrorismo revela-se espcie to
antiga quanto a humanidade.
In initio, imperioso relembrar que o enquadramento de determinada ao como um
ilcito no se concretiza da noite para o dia. A jornada de tipificao penal de determinada
situao ftica demanda tempo. E no se est a falar de qualquer tempo, est-se a falar de
anos, dcadas, sculos, e, no caso especial do terrorismo, sem medo de errar, milnios. Isto
quando no so consideradas as constantes transmutaes que a situao em xeque sofre, seja
por uma forma de interpretao alterada, seja por sua forma de ocorrncia modificada.
Os numerosos atos e omisses que os ordenamentos penais da
atualidade pontualmente indicam como delitos foram construdos em
sculos de uma paciente elaborao, em que, no raramente, os elementos que
em um primeiro momento os compunham passaram por modificaes
profundas, cortes e inseres, ou at mesmo contradies, no interior da
prpria noo de delito. 3
3
JNIOR, Arno Dal Ri. O Estado e Seus Inimigos: a represso poltica na histria do direito penal. Rio de
Janeiro: Revan, 2006, p. 23-6.
A par desse importante pilar, possvel reconstruir, ainda que superficialmente, a

evoluo do crime de terrorismo, o qual, no presente cenrio mundial, est inserido no rol de
delitos atentatrios contra o Estado de direito. Nesse aspecto, vlido dizer que a histria da
humanidade revela, em seus mais primrdios registros, aes de extermnio em massa,
atentados violentos contra cidades, destruio de monumentos, dentre inmeras outras
ocorrncias que tinham no terror seu instrumento ou sua finalidade.
Nem mesmo a Bblia, que em seu antigo e novo testamentos registra fatos das eras a.C
e d.C, respectivamente, est a salvo de retratar, ao longo de seus escritos, episdios em que a ira
divina ou a ira humana tinham como nico objetivo a propagao da sensao de medo aos
sditos.4 Tal apontamento tem como nico intuito demonstrar a antiguidade do fenmeno
terrorista, mas est longe de auxiliar na reconstruo histrica dos crimes contra o Estado.
O primeiro passo, nesse sentido, encontra-se no nascedouro do direito, ou seja, a
civilizao romana. Inicialmente, de se comentar que os ilcitos penais que tutelavam a
segurana do Estado romano dividiam-se em seis principais categorias5. Ocorre que em todas
essas previses, alm de estarem enquadradas as ofensas s circunstncias que lhe eram
prprias, tambm estavam abarcados os atos atentatrios contra a honra do imperador romano,
tal como a usurpao de suas insgnias ou de seus direitos exclusivos, a ofensa a sua imagem
() o faltar-lhe a um juramento e as ofensas famlia real6.
Entrementes, foi por intermdio da Lex Iulia de Maistate, no governo do Imperador
Augusto, em 8 a.C., que o direito penal romano codificou, em uma nica norma, o regime de
punio para os delitos da espcie em comento. Na indigitada lei foram finalmente positivadas
as j referidas aes que se entendiam como violadoras da segurana do estado romano,
especialmente o abuso das prerrogativas funcionais pblicas por parte dos magistrados e
senadores.
Como afirma Vicenzo Arangio-Ruiz, Crimen maiestates (ou, mais precisamente,
imminutae maiestatis) foi originalmente o abuso de autoridade da parte de um magistrado ou do
Senado ()7. Ocorre que a jurisprudncia romana tratou de rapidamente alargar a
aplicabilidade do contedo da lex, de modo que o entendimento dominante a partir de ento
passou a centralizar na figura do prncipe-imperador romano o sujeito passivo do crime e
colocar, como sujeito ativo dele, qualquer indivduo de Roma8.
Certo que a indigitada legislao logo despertou comentrios por parte dos
doutrinadores clssicos daquela poca, na medida em que ostentava um modelo de impreciso
perigosssimo que serviu a todos os tiranos, por prever inumervel quantidade de aes
delituosas e estabelecer punies por analogia e regras processuais de exceo.9 Tal panorama
4
() notadamente no Velho Testamento, e no Apocalipse, existem inmeras passagens que narram episdio de
extrema violncia e que, num paralelo com os conceitos, tipos e caractersticas, podem ser consideradas terrorismo
religioso, pois eram utilizadas pelos sacerdotes para causar temor nos fiis () In BARROS, Jos Manoel de
Aguiar. Terrorismo: Ao, Reao, Preveno. So Paulo: Arte & Cincia, 2003, p. 18.
5
() a) relaes com os inimigos do Estado; b) atentados constituio do Estado; c) violao das obrigaes
dos magistrados e sacerdotes; d) violao das obrigaes polticas dos cidados; e) violao das obrigaes
religiosas dos cidados; f) ofensas pessoais aos magistrados. In JNIOR, Arno Dal Ri. O Estado e Seus
Inimigos: a represso poltica na histria do direito penal. Rio de Janeiro: Revan, 2006, p. 66.
6
Ibidem.
7
Idem, p. 67.
8
() com o passar do tempo e o desenvolvimento da jurisprudncia romana da matria, possvel notar uma
ampliao significativa do leque de condutas configurveis como lesa-majestade, crime que passa a abranger todos
os atos que atentassem contra a dignidade ou segurana do povo romano, primordialmente ligada pessoa do
prncipe Idem, p. 68.
9
FRAGOSO, Heleno Cludio. Terrorismo e Criminalidade Poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 30. Ainda,
cabe mencionar que segundo Arno Dal Ri Jnio, o jurisconsulto romano Domnico Ulpiano, verbi gratia, afirmava
que o crime de lesa-majestade aquele cometido contra o povo romano e sua segurana, ao passo que, em tom
perdurou, tambm, durante a Alta Idade Mdia que, em que pese poca de intensa pluralidade
na rea jurdica em razo da disposio fragmentada da Europa, dividida em feudos e cidadesEstados, exibiu uma forte tendncia de repetio do direito penal romano, no que diz respeito
aos crimes de lesa-majestade.10
No obstante, foi com o advento da Idade Moderna que o crime de lesa-majestade
sofreu importante mudana em sua forma de interpretao, visto que o ilcito, alm de ter a
figura do monarca com o objeto da tutela penal, trouxe para a seara da sua proteo a
incolumidade, tranquilidade e segurana do Estado-Nao11. E o engrandecimento conceitual a
que foi submetido o crimen lesae maiestates, ainda que bastante genrico, fez com que o
mesmo fosse erigido ao mais alto grau de status normativo penal. Isto se deve ao fato de que o
delito deixou de representar apenas uma conduta preocupada com a segurana individual do rei,
e por vezes de alguns nobres de primeira ordem, e passou a ser importante ferramenta de
manuteno do regime monrquico do Estado12.
Ocorre que com o surgimento do movimento iluminista, embalado pelos ideais de
Libert, Egalit, Fraternit, bem como pelos ilustres pensadores Franois Marie Arouet, mais
conhecido como Voltaire, Charles-Louis de Secondatt, ou simplesmente Montesquieu, e JeanJacques Rousseau, o crime de lesa-majestade e sua forma de aplicao foram severamente
questionados.
Os escritos franceses que abordavam o assunto em questo, especialmente os de
Montesquieu, transbordavam, j naquela poca, a imensa preocupao com delitos que tinham
em sua essncia definies vagas, indeterminadas e excessivamente flexveis13. E a preocupao
do nobre iluminista era plenamente justificvel, na medida em que, como j bem retratado, as
caractersticas agregadas ao longo da histria ao crime de lesa-majestade o tornaram amplo em
demasia, facilitando com que as aes fossem legalmente enquadradas ao bel prazer dos
tiranos14.
No mesmo sentido, valiosa e contundente observao sobre os crimes de lesamajestade foi efetuada por Cesare Beccaria, em seu famoso livro Dos Delitos e Das Penas,
onde anotou: Somente a tirania e a ignorncia, que confundem os vocbulos e as ideias mais
de severa crtica Lex Iulia e sua forma de aplicao generalizada, Cornlios Tcito narrava que os tribunais
romanos aplicavam a legislao ao seu bel prazer, configuravam o crime em condutas bem diferentes entre si,
tendo esse quadro perdurado at a queda do Imprio Romano. In JNIOR, Arno Dal Ri. O Estado e Seus
Inimigos: a represso poltica na histria do direito penal. Rio de Janeiro: Revan, 2006, p. 67 e 75.
10
Diversas normas emanadas pelos reinos germnicos entre os sculos VI e IX, sem citar de modo expresso a lex
Iulia de maiestate ou o crimen laesae maiestatis, traziam consigo figuras anti-jurdicas que se referiam claramente
s condutas previstas na noo do antigo delito romano. Sendo na sua grande maioria normas de carter penal, as
leis germnicas eram, como informa Caenagem, '(...) tentativas desajeitadas de expressar em latim um direito
primitivo desprovido de qualquer princpio geral e, consequentemente, de qualquer tradio analtica'. In
JNIOR, Arno Dal Ri. O Estado e Seus Inimigos: a represso poltica na histria do direito penal. Rio de Janeiro:
Revan, 2006, p. 84.
11
Idem, p. 112.
12
() possvel perceber como o crime de lesa-majestade passa a ser considerado o crime por excelncia,
servindo como um dos principais instrumentos para reforar o discurso em torno a uma estrutura social baseada na
ordem e na hierarquia () Idem, p. 130.
13
() a contestao movida pelos pensadores das Lumires foi muito eficaz, fazendo com que, posteriormente, a
amplitude da noo e a aplicao do crime de lesae maiestatis sofressem um recuo considervel em relao aos
perodos precedentes, vale dizer: a Idade Antiga, a medieval e os primeiros sculos da Modernidade. Idem, p.
160.
14
() era severamente criticada pelo autor a tendncia bastante comum dos governantes de abusar do conceito de
lesa-majestade, entendendo-o indevidamente a tipos de crimes e aes completamente heterogneos e de pouco
relevo () regimes despticos que, como afirma o autor, tendem a reconhecer como lesa-majestade todos os
crimes: ou melhor, no existiriam nestes, direitos passveis de leso que no fossem os do dspota. Idem, p. 162.
claras, podem dar esse nome e, por conseguinte, a pena mxima, a crimes de natureza diversa e
fazer, assim dos homens, como em outras mil oportunidades, vtimas de uma palavra.15
O lume libertrio que nascia nessa poca, vinculado aos ideais de liberdade,
fraternidade e igualdade, e inmeras outras circunstncias, culminaria com a ecloso da
Revoluo Francesa, inegvel marco histrico de afirmao dos direitos humanos
consubstanciados na famosa Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789. No
entanto, verificar-se-, mais adiante, que, se foi aqui que brotaram os princpios humanos,
tambm aqui foi semeado o terror.
O que importa observar, por ora, que o histrico traado at o presente momento,
ainda que de forma un passant e aparentemente alheio ao crime de terrorismo, mostrar-se-
intimamente ligado ao ilcito terrorista, seja porque esta a origem conceitual de um delito
voltado para a proteo do Estado, seja porque desde aqui se evidenciam as problemticas na
tentativa de condensar, em um nico tipo penal, as mais variadas facetas desta espcie de
dispositivo, bem como sua perigosa aplicao desptica.
1.2 A ORIGEM DO TERRORISMO COMO INSTRUMENTO DE DIFUSO DO TERROR NA
MODERNIDADE
A palavra terror, de onde deriva o termo terrorismo, tem historicamente sua

primeira apario no transcorrer da Revoluo Francesa, especificamente no perodo poltico
repressivo sob o comando de Robespierre, compreendido entre o dia 37 de maio de 1793 e 27
de julho de 179416.
Curioso notar, nesse contexto, que os ideais libertrios franceses, propulsores do
movimento revolucionrio, deram espao ao regime de terror17 empregado como estratgia de
manuteno da Repblica Revolucionria Francesa. Em decorrncia, conforme sintetizado por
Marcello Ovdio Lopes Guimares, o 'Terror', que inicialmente era utilizado como meio de
legtima defesa da ordem social estabelecida pela Revoluo, foi substitudo pelo terrorismo,
que visava unicamente ao terror exercido abusivamente pelo Estado.18
Entrementes, foi na transio do sc. XIX para o sc. XX que o terrorismo ganhou
destaque no cenrio mundial, sendo este perodo a ponte de aproximao da forma como
concebido o delito modernamente. O carro chefe dessa evoluo era um novo movimento que,
atravs de propagandas crticas estrutura social piramidal construda pela revoluo industrial
e de ataques massivos contra rgos estatais e pessoas pblicas, visava total destruio do
Estado. Estava-se diante do movimento Anarquista19.
O conspcuo Heleno Cludio Fragoso leciona que o movimento revolucionrio
anarquista tinha na disseminao do terror, alm de uma simples forma de revoltado combate
15
BECCARIA, Cesare. Dos Delitos e Das Penas. Trad. Antnio Carlos Campana. So Paulo: Bushatsky, 1978, p.
237.
16
A palavra 'terror' apareceu na lngua francesa terreur vindo do latim terror, que na origem designava 'um
medo ou uma ansiedade extrema correspondendo, com mais frequncia, a uma ameaa vagamente percebida,
pouco familiar e largamente imprevisvel'. In PELLET, Sarah. A Ambiguidade da Noo de Terrorismo. In:
BRANT, Leonardo Nemer Caldeira (Coord.). Terrorismo e Direito. Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 10.
17
Nesse norte, em 05 de fevereiro de 1794, Robespierre, representando o Comit de Salvao Pblica, pronunciou
discurso que definiu o terror como poltica de Estado, afirmando que era preciso esmagar os inimigos interiores e
exteriores da Repblica, ou perecer com ela. In BARROS, Jos Manoel de Aguiar. Terrorismo: ao, reao,
preveno. So Paulo: Arte & Cincia, 2003, p. 38.
18
GUIMARES, Marcello Ovdio Lopes. O Tratamento Penal do Terrorismo. So Paulo: Quartier Latin, 2007, p.
14.
19
Algumas dcadas aps a Revoluo Francesa, na esteira da chamada revoluo social que eclodiu no sculo
XIX por fora da expanso do modo de produo capitalista e seu regime de explorao do trabalho, surge o
movimento anarquista e socialista revolucionrio que passaro a advogar o terrorismo como forma de ao
poltica. In BARROS, Jos Manoel de Aguiar. op. cit., loc. cit..
ordem social vigente, uma verdadeira filosofia de destruio do Estado e seu sistema de poder.
Refere o autor que para os anarquistas, o terror a forma mais eficiente de destruir o sistema
de poder, as convenes e o Estado20.
Complementando a ilustrao, Andr Luiz Woloszyn relembra que esse movimento,
alm dos atentados a bomba, sequestros e assassinatos, ofereceu humanidade os primeiros
manuais de tcnicas terroristas como ferramentas ideolgicas, sobressaindo-se entre elas a obra
Das Mord, de autoria do alemo Karl Heinzen, o qual apregoava a utilizao de bombas,
assassinatos por envenenamento, formao de alianas com o mundo do crime, alm do uso de
fanticos dispostos a lutar pela causa revolucionria.21
J nos meandros do sc. XX, os ataques terroristas agravaram-se intensamente, onde
temos, como exemplo destacado, o episdio estopim da Primeira Guerra Mundial22. Todavia, a
inaugurao do marketing terrorista teve seu pice no marcante incidente ocorrido durante os
jogos Olmpicos de Munique em 1972, quando um grupo chamado Setembro Negro
sequestrou onze atletas da delegao israelense a fim de que os holofotes do mundo fossem
direcionados para a insurreio da Palestina. O final foi trgico. Todos os refns e cinco
terroristas acabaram mortos, outros trs destes presos, mas o objetivo da organizao foi
atingido, pois milhes de pessoas acompanharam o desenrolar dos acontecimentos pela
televiso.23
Deste ponto em diante, j com a ateno da humanidade voltada para o fenmeno
terrorista, uma sequncia de aterradores atentados infestou os noticirios mundiais.24 No
entanto, sem a menor sombra de dvida, o ataque s Twin Towers do World Trade Center, em
11 de setembro de 2001 que seja por sua grandiosidade, por sua ousadia, por seu poder
destrutivo ou, ainda, por seu alvo, a potncia mundial dos Estados Unidos da America mais
rapidamente vem mente quando o assunto terrorismo.
No por outro motivo, o atentado s Torres Gmeas reveste-se com o predicado de
marco histrico, eis que fez florescer sentimentos de medo e insegurana sem precedentes na
ordem mundial, constituindo-se verdadeiro divisor de guas na construo do terrorismo como
o monstruoso inimigo da sociedade contempornea.
A cobertura dada pela mdia e a manipulao das informaes
realizadas por determinados rgos do governo americano com o claro
objetivo de semear o pnico entre a populao potencializou o impacto
destes ataques na sociedade (), pr anunciado um sentimento geral de
insegurana em relao ao novo inimigo do Estado.25
Os discursos e prticas estatais estado-unidenses que se seguiram aliceradas na

construo contumaz e impetuosa da imagem do inimigo terrorista e na aceitao social de que
medidas eram necessrias para restabelecer a ordem abalada pelo atentado propiciaram a
edio de novas normas em matria de segurana nacional, sendo as mais famosas o USA
Patriot Act e o Homeland Security Act. A respeito disso, Arno Dal Ri Jnior enfatiza que estas
20
FRAGOSO, Heleno Cludio. Terrorismo e Criminalidade Poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 15.
WOLOSZYN, Andr Lus. Terrorismo global: aspectos gerais e criminais. Porto Alegre: EST Edies, 2009, p.
20
22
Sarajevo, 28 de junho de 1914. O herdeiro do Imprio Astro-Hngaro, o arquiduque Francisco Fernandes, e sua
esposa, Sofia de Hohenberg, foram executados durante carreata na cidade de Sarajevo, capital da Bsnia, por
membros da faco terrorista denominada Mo Negra.
23
WOLOSZYN, Andr Lus. op. cit., p. 23.
24
Um estudo realizado pela Rand Corporation aponta a para a ocorrncia de 1.022 atentados no mundo no
perodo compreendido entre 1968 e 1977 () organizaes dos EUA registram a cifra de 2.960.() no Relatrio
anual sobre o Terrorismo Internacional global DEA/EUA, somente no ano de 2005 ocorreram 14 mil atentados
() o nmero de feridos vai alm de 150 mil In WOLOSZYN, Andr Lus. op. cit., p. 35-6.
25
Janeiro: Revan, 2006, p. 298.
21
normas trazem consigo medidas que revogam a legislao comum, reforando o poder
executivo em detrimento do poder judicirio e das liberdades pblicas.26
Os esquetes posteriores a esse ponto so de conhecimento notrio. Os direitos
humanos e as liberdades individuais foram suplantados pelo regime de contra-ataque ao terror
de tal maneira que mereceriam extenso estudo prprio. Nos dizeres de Jos Manoel de Aguiar
Barros:
Aps o 11 de setembro o que temos assistido, no mbito mundial,
mas especialmente na Amrica, um violento retrocesso na poltica dos
direitos humanitrios e nas liberdades civis. Perseguies infundadas contra
suspeitos estrangeiros, humilhaes, deportaes, prises e milhares de
pessoas passaram a ser uma rotina () a guerra ao terrorismo, longe de tornar
o mundo um lugar mais seguro, tornou-o mais perigoso, ao reduzir os direitos
humanos, ao subestimar as normas de legislao internacional e ao impedir o
exame aprofundado dos governos. 27
Em decorrncia, vislumbra-se uma incipiente, mas aterradora, tendncia

rememorao do direito penal de exceo, o qual, pensava-se, estava superado. Em verdade,
como bem alerta Mara Cecilia Dmine, o atual momento mundial est por colocar os
princpios constitucionais e a segurana nacional lado a lado, saindo vencedora,
ameaadoramente, a segunda28.
Depreende-se, portanto, que o fenmeno terrorista est por causar perturbaes de
aspectos variados mundo afora, merecendo, assim, especial ateno. Ademais, tendo-se em
vista a maior frequncia, intensidade e imprevisibilidade dos atentados, esse delito tem
instigado medidas legislativas repressivas e preventivas que, imagem e semelhana de atos
terroristas, inspiram temor em qualquer sociedade alicerada em pilares democrticos.
2 O TIPO PENAL DO CRIME DE TERRORISMO NO BRASIL E O ART. 20 DA LEI
DE SEGURANA NACIONAL
2.1 RETROSPECTIVA DA LEGISLAO PENAL BRASILEIRA AO CRIME DE
TERRORISMO E SEUS AFINS
Na legislao ptria, o fenmeno terrorista nunca ostentou tipo penal prprio,
incumbindo-se de tal essa tarefa, atualmente, o art. 20 da Lei n 7.170/83, o qual permanece,
conforme remansosa doutrina que se analisar adiante, inadequado sua finalidade. Contudo,
por ser oportuno ao tema em estudo, cabe retroceder na histria normativa brasileira, sendo
ponto de partida as Ordenaes Filipinas29, quando o Brasil ainda via-se como colnia de
Portugal.
26
Janeiro: Revan, 2006, p. 300-1.
27
BARROS, Jos Manoel de Aguiar. Terrorismo: ao, reao, preveno. So Paulo: Arte & Cincia, 2003, p.
186-7.
28
La ley em cuestin pone en la balanza dos argumentos vlidos y antagnicos: por un lado, la seguridade y la
defensa social, por el outro, la liberdad y las garantas individuales. Como en este conflicto de valores pesa ms la
seguridad nacional, la norma tiente a garantir la seguridade ciudadana ocasionando sensible reduciones al princpio
de libertad y al habeas corpus procceding. In DMINE, Mria Cecilia. El Terrorismo Internacional: un anlisis
comparado dela nueva legislacin antiterrorista y de la actual poltica criminal. Revista Brasileira de Cincias
Criminais, So Paulo, ano 16, n. 75, p. 237-94, nov./dez. 2008.
29
PORTUGAL. Ordenaes Filipinas (1603). Ordenaes e leis do reino de Portugal, recopiladas por mandado
d'el-rey D. Philippe I.
Alinhadas tendncia mundial, as disposies das Ordenaes Filipinas advindas de

Portugal, ainda muito distantes do crime de terrorismo, cuidavam da segurana do Governo
Imperial, consubstanciada na figura do monarca, atravs tipos penais de lesa-majestade30.
Essa subordinao colonial corte portuguesa durou at a proclamao da
Independncia por parte de Dom Pedro I, s margens do rio Ipiranga, em 07 de setembro de
1822. No obstante, a independncia legislativa, especialmente no que diz respeito rea penal,
somente veio a ser consagrada anos mais tarde, em 08 de janeiro de 1831, momento em que
passou a vigorar o Cdigo Penal do Imprio.31
Continuando a marcha histrica penal brasileira, nova modificao de carter crucial
sobreveio com a Proclamao da Repblica, quando, em 15 de novembro de 1889, atravs de
um golpe poltico-militar, derrubou-se a monarquia constitucional parlamentarista do Imprio e
ergueu-se a Repblica dos Estados Unidos do Brasil, sob a forma de uma republica federativa
presidencialista.
Ato contnuo, conforme se depreende do prembulo do Decreto n 847, de 11 de
outubro de 1890, O Generalissimo Manoel Deodoro da Fonseca, () reconhecendo a urgente
necessidade de reformar o regimen penal, instituiu o Cdigo Penal da Repblica.32
O codex que sobreveio foi o Cdigo Penal de 1940, ainda em vigor. Este, ao revs de
seus antecessores, surpreendentemente, no apresenta nenhum espao sequer aos crimes contra
a segurana nacional, onde, certamente, residiria o tipo penal do terrorismo. Nesta senda,
Marcello Ovdio Guimares Lopes refere que
A parte especial do atual Cdigo Penal, de 1940, no trouxe, de seu
turno, assim como os anteriores, qualquer referncia ao delito de terrorismo.
Alis, nem mesmo nele existe um nico captulo relativo aos crimes contra a
segurana nacional.33
Percebe-se, pois, com grande facilidade, que as codificaes penais brasileiras nunca se
preocuparam em tutelar de forma especfica o crime de terrorismo. Tal incumbncia foi
arrendada s leis penais extravagantes que, com alguma dose de impercia, por vezes proposital,
tratavam de tutelar aes desestabilizadoras da ordem poltico-social e poltico-econmica, com
a previso de tipos penais que, analogicamente, poderiam se encaixar no que hoje se
compreende por terrorismo.
Nessa esteira, o Decreto n 4.269, de 17 de janeiro de 1921 foi a norma precursora em
resguardar a coletividade pblica por intermdio de tipos penais que, forosamente, poderiam
30
O mximo que se tem nas Ordenaes Filipinas, publicadas em 1603, assemelhados aos hoje denominados
crimes contra a Segurana Nacional, so os crimes de Lesa Majestade. So eles os delitos cometidos contra a
pessoa do monarca ou contra seu 'Real Estado'. In PIERANGELLI, Jos Henrique. Cdigos Penais do Brasil:
evoluo histrica. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2001, p.120.
31
Neste aspecto, Marcello Ovdio Lopes Guimares destaca que O Cdigo Criminal do Imprio, de 1831, teve, em
sua Parte II - Dos Crimes Pblicos, alguns ttulos indicativos da represso aos delitos contra a segurana
nacional e a ordem poltica () Outros ttulos da Parte II tratavam tratavam dos crimes contra o livre exerccios
dos poderes polticos e dos crimes contra a segurana interna do Imprio e pblica tranquilidade (). In
80.
32
Comentando o diploma penal em testilha, Marcello Ovdio Lopes Guimares destaca que () o primeiro
Cdigo Penal Republicano, de 1890, trouxe no livro II, dos crimes em Espcie, dois ttulos ligados segurana
nacional () O Ttulo II, Dos crimes contra a Existncia Poltica da Repblica () O Ttulo II, Dos crimes
contra a Segurana Interna da Repblica () Foram tais normas mantidas praticamente na ntegra na Consolidao
das Leis Penais, de 1932 (). Ibidem.
33
Ainda, prossegue o doutrinador comentando que: O que mais pode lembrar, ainda que de forma tnue, um
atentado segurana coletiva, mas jamais um atentado terrorista, tanto pela ausncia, nos tipos penais, de um fim
especialmente buscado pelo autor da conduta criminosa, seja, por exemplo, ideolgico (poltico ou religioso), seja
revolucionrio, como tambm pela falta de qualquer meno inteno de causar dano pessoal e/ou material
indiscriminado com o objetivo de criar terror, pnico e sentimento generalizado de insegurana pblica, so alguns
dos delitos dos Ttulos VIII e IX, da parte especial do Cdigo Penal. Ibidem.
hoje ser responsveis pela tipificao de ilcitos terroristas. Destacam-se entre tais dispositivos
o art. 1, o art. 4 e o art. 634.
Avanando pouco mais de uma dcada na histria do pas, chega-se data em que o
ento presidente Getlio Vargas, por intermdio da Lei n 38, de 04 de abril de 1935, sancionou
o que por muitos considerada a Primeira Lei de Segurana Nacional.35
Em complemento ao destacado, Arno Dal Ri Jnior informa que a lei em questo tinha
como principal finalidade transferir para uma legislao especial os crimes contra a segurana
do Estado, submetendo-os a um regime mais rigoroso, com o abandono das garantias
processuais.36
J no que diz respeito tipificao do ilcito terrorista, Marcello Ovdio Lopes
Guimares afirma que no houve grandes avanos nesse perodo, existindo, contudo, no art. 17,
da Lei n 38/35, inserido no Captulo Dos Crimes contra a Ordem Social, disposio que se
aproxima de uma vaga noo de terrorismo.37
Na sequncia da retrospectiva, o lento processo de redemocratizao do pas, ainda sob
o governo de Getlio Vargas, tornou imperiosa a edio de um novo diploma penal. Em
decorrncia dessa premente necessidade, foi promulgada a Lei n 1.802, em 05 de janeiro de
1953, a qual redefiniu os conceitos de Crimes Contra o Estado e a Ordem Poltica e Social.
Alm disso, a lex em comento trouxe contribuio importante no que se refere
construo de um tipo penal terrorista, tendo em vista que inseriu no inc. II de seu art. 4 e no
caput do art. 16 o termo terror, como um dos fins de agir das aes delituosas.38
Sobrevieram, ento, o Golpe Militar em 1964 e todas as consequncias nefastas de que
se tm conhecimento. Neste diapaso histrico do Brasil, o que se percebe uma srie de aes
ditatoriais que, entre atos institucionais e decretos presidenciais, subverteram todas as noes de
democracia.
Digno que nota que, aos olhos do Regime Militar instaurado, a Lei n 1.802/53 j no se
mostrava suficiente para o fim a que se destinava, razo pela qual, atravs do Ato Institucional
n 2, a competncia para o processamento e julgamento dos crimes ali previstos deixou a Justia
Federal e passou seara da Justia Militar.39
Ainda insatisfeito com os resultados da represso militar e amparado pelos poderes dos
Atos Institucionais n 2 e n 4, o ento presidente Castelo Branco lanou mo do Decreto Lei n
314, em 13 de maro de 1967. Tal decreto presidencial revogou a Lei n 1.802/53, colocando
34
Discorrendo com maior ateno sobre o art. 6, Marcello Ovdio Lopes Guimares afirma que o dispositivo
demonstrando a finalidade da conduta () indica semelhana em relao ao que parcialmente se compreende na
noo de terrorismo. (...) deixando claro que a inteno do legislador era de prevenir e reprimir atentados bomba
que tivessem por escopo provocar medo generalizado e insegurana coletiva, enfim, com algum esforo, o terror
na comunidade local. In GUIMARES, Marcello Ovdio Lopes. O Tratamento Penal do Terrorismo. So Paulo:
Quartier Latin, 2007, p. 81.
35
Esta lei foi promulgada em perodo particularmente agitado (intentona comunista) servindo mais tarde ao
ditador Vargas para a perseguio poltica durante o Estado Novo () Tratava-se de pgina negra na histria do
nosso direito penal. In FRAGOSO, Heleno Cludio. Terrorismo e Criminalidade Poltica. Rio de Janeiro:
Forense, 1981, p. 90-1.
36
Janeiro: Revan, 2006, p. 268.
37
GUIMARES, Marcello Ovdio Lopes. op. cit., p. 82.
38
FRAGOSO, Heleno Cludio. op. cit. loc. cit.
39
A respeito dessa ardilosa manobra, Heleno Cludio Fragoso assevera em tom rspido que com a supervenincia
do movimento militar de 1964, rapidamente se verificou que a Lei n 1.802 no era instrumento adequado para
satisfazer a pretenso punitiva revolucionria, cujos excessos foram notrios. Logo o Ato Institucional n 2, de 27
de outubro de 1967 () constitui, evidncia, uma tentativa de satisfazer a pretenso punitiva da revoluo, na
impossibilidade de criar tribunais revolucionrios ou de segurana () A atribuio da competncia Justia
Militar feita, portanto, no caso, com propsitos subalternos. In FRAGOSO, Heleno Cludio. op. cit, loc. cit. p.
92.
fim era dos crimes contra a ordem poltica e social do Estado e fazendo vir tona a filosofia
dos crimes contra a Segurana Nacional.
Sem abandonar o tom spero que pauta suas manifestaes a cerca do regime militar,
Heleno Cludio Fragoso assenta que:
A inteno dos que fizeram a lei foi a de abandonar a concepo
tradicional dos crimes contra o Estado e a ordem poltica e social, introduzindo
uma frmula abrangente de todo e qualquer bem-interesse elevado categoria
de objetivo nacional, como objeto da tutela jurdica nessa espcie de crimes.
Como j observamos, a definio elaborada constitui mero esquema conceitual
sem contedo, que se caracteriza pela impreciso e pela indeterminao.40
Depreende-se, portanto, que a norma penal pautava-se justamente por uma redao
vaga e inapta tecnicamente. Em razo disso, no de se estranhar que o exemplo expoente
dessa caracterstica no Decreto Lei n 314 encontrava-se, justamente, em seu art. 25, o qual, por
ser de duvidosa constitucionalidade, acabou por no definir o termo terrorismo.41
Ao avanar pouco mais de um ano no curso histrico, depara-se com a edio do Ato
Institucional n 5. Conforme retrata Heleno Cludio Fragoso, o supracitado Ato Institucional
inaugurou o perodo mais arbitrrio do regime militar, eis que conferia ao Presidente da
Repblica imensurvel poder42.
Podia o mandatrio da nao, dentre inmeras outras medidas, afastar qualquer
funcionrio pblico do pas, inclusive os Ministros da Corte Suprema, fechar o Congresso
Nacional e alterar qualquer diploma legal conforme sua convenincia43, e, nesse contexto,
surge, ento, uma criminalidade poltica particularmente grave e violenta, a qual o governo
reagiria de forma brutal(...) Um novo instrumental jurdico, de notvel dureza, foi, ento,
utilizado44.
Como referido por Heleno Cludio Fragoso, para dar suporte ao regime brutal que se
instalava, novo diploma jurdico, ento, veio luz. Tratava-se do Decreto Lei n 898, de 21 de
setembro de 1969. O Decreto em comento, que trazia insculpido o crime de terrorismo em seu
art. 28, no alterou substancialmente a redao imprecisa e indeterminada do tipo, visto que to
bem servia aos propsitos do regime ditatorial.45
40
84.
42
FRAGOSO, Heleno Cludio. op. cit., p. 96.
43
Completando o quadro, Heleno Cludio Fragoso anota que suspendeu-se a garantia do habeas corpus para
crimes polticos, o que significou certamente a mais violenta das medidas. Suspender o habeas corpus autorizar a
violncia poltica e as mais graves violaes dos direitos de liberdade. O novo regime fechou o congresso e o
reabriu, ao outorgar uma nova Constituio Federal, que ridiculamente se chama de Emenda. In FRAGOSO,
Heleno Cludio. op. cit., p. 96.
44
45
Na tentativa de dar razo previso do crime de terrorismo como posto, merece destaque a passagem de Mario
Pessoa que, quela poca, referia: O terrorismo a mais aterradora forma de delinquncia internacional, que
atinge direitos humanos, com atrocidades variadas () A guerra revolucionria e o terrorismo crescente em
todas as partes do mundo e que, em nosso Pas, ceifou vidas preciosas nesta ltima dcada, com atos de sequestros,
assassinatos e guerrilha urbana, esto a exigir a tomada de providncias de resguardo do regime. In PESSOA,
Mario apud ALENCAR, Ana Valderez A. N. de. Segurana Nacional: antecedentes, comparaes, anotaes,
histrico. 2 ed. Braslia: Senado Federal, 1982, p. 218. De outra banda, reiterando a necessidade de ateno
tutela do crime de terrorismo, mas criticando, poca, duramente a redao do art. 28, invoca-se Heleno Cludio
Fragoso. Os crimes relacionados com o crime terrorismo constituem um dos mais importantes aspectos da lei ()
A definio contida no art. 28 no discrepa da incomeptncia revelada em outras passagens () Percebe-se que o
legislador empregou expresses que no tm significao tcnico-jurdica: devastar, saquear, assaltar e
depredar.(...) A aluso indeterminada a ato de terrorismo viola o princpio da reserva legal. In FRAGOSO, Heleno
Cludio apud ALENCAR, Ana Valderez A. N. de. Segurana Nacional: antecedentes, comparaes, anotaes,
histrico. 2 ed. Braslia: Senado Federal, 1982, p. 219.
41
Precipitaram-se os anos e, aps a sucesso de Decretos alhures comentados, os quais

eram promulgados diretamente pelo Presidente da Repblica, foi, finalmente, sancionada uma
lei regulamentadora da matria46. Trata-se da Lei n 6.620, de 17 de dezembro de 1978, a qual,
no que tange ao crime de terrorismo, tutelava o fenmeno atravs de seu art. 26. Comentando o
dispositivo em anlise, Marcello Ovdio Lopes Guimares observa que:
O art. 26 da referida lei praticamente repetiu o art. 28 do decreto lei
anterior (898/69), melhorando a redao ainda bastante imperfeita para, ao
menos, adicionar ao tipo penal a finalidade da conduta (). O fato que,
como se repetiu ao longo do tempo, a lei manteve a expresso praticar
terrorismo, quando, em verdade, deveria trazer efetiva definio do crime, j
que inexiste uma ao delituosa especfica denominada terrorismo.47
A situao que se tem em tela, em suma, a de que a legislao ptria usou

reiteradamente, ao longo de sua evoluo, tipo penal indeterminado, impreciso e atcnico para
definir o crime de terrorismo. Tal circunstncia agrava-se ainda mais quando se percebe que a
Lei n 7.170/83, atualmente em vigor, e analisada a seguir, trilha o mesmo caminho que suas
antecessoras, tipificando o terrorismo nos moldes inadequados j expostos.
Nesse contexto, categrico o comentrio de Heleno Cludio Fragoso, no qual preceitua
que, sendo, como , o princpio da reserva legal, entre ns garantia constitucional, bvio que
definir crime atravs das expresses 'praticar terrorismo' viola a Carta Magna.48
2.2 O TIPO PENAL DO CRIME DE TERRORISMO TALHADO NO ART. 20 DA LEI N 7.170/83
Face aos inmeros diplomas penais ptrios relembrados ao final do captulo

antecedente, os quais, via de regra, eram utilizados como pilar de sustentao do regime
antidemocrtico brasileiro, Joo Figueiredo, ento Presidente da Repblica, viu-se atado a sua
prpria palavra de propiciar nao um processo de redemocratizao e, tambm, encurralado
pela intensa mobilizao poltica e social que clamava por uma nova legislao tuteladora da
segurana nacional. Clara era a ideia de que a reabertura poltica no pas e sua redemocratizao
eram objetivos incompatveis com a Lei n 6.620/78, sendo incoerente por parte do Governo,
que falava em democracia, a manuteno da lei desptica e totalitria.49
Isso porque, nas ltimas dcadas, a referida lei de segurana vinha sendo aplicada pela
Justia Militar de maneira irrestrita e draconiana, possibilitando a perseguio de cidados que
se manifestavam contra o regime ditatorial, enquadrando-os em tipos penais que no
46
Um estudioso desatento poderia, equivocadamente, pensar que edio a de uma lei e no de um decreto-lei seria
um indicativo de retomada das bases democrticas da nao. Ledo engano. A verdade que a Lei n 6.620/78
surgiu por intermdio de projeto de autoria do poder executivo, o qual foi enviado ao Congresso Nacional para
aprovao com prazo determinado. Ocorre que, com o decurso deste perodo, o projeto transformou-se em lei, sem
qualquer discusso sobre seu teor, razo pela qual a novel legislao no conseguiu maquiar a filosofia repressiva
do regime e, tampouco, conseguiu dar fim impreciso normativa de seus artigos. In FRAGOSO, Heleno Cludio.
Terrorismo e Criminalidade Poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 98.
47
86.
48
FRAGOSO, Heleno Cludio. op. cit., p. 99.
49
Nesse cenrio, a figura ativa de Heleno Cludio Fragoso pronunciou-se, poca, com as seguintes palavras: H
hoje conscincia nacional da necessidade urgente de reelaborar a lei de segurana, submetendo-a s exigncias
fundamentais da defesa do Estado num regime de liberdade. A Lei de Segurana Nacional surgiu em momento de
crise institucional, como expresso de um suposto direito penal revolucionrio, inspirada por militares, que
pretenderam incorporar na lei uma doutrina profundamente antidemocrtica e totalitria. Vivemos agora novos
tempos. () A Lei de Segurana Nacional aparece como uma excrescncia, um corpo morto e ftido no novo
ambiente que a Nao respira. In FRAGOSO, Heleno Cludio. Para uma interpretao democrtica da Lei de
Segurana Nacional. Jornal O Estado de So Paulo, de 21 de abril de 1983, p. 34.
guardavam nenhuma relao com a segurana nacional. A edio de nova lei de segurana
nacional, assim, tornou-se inadivel.50
Por essa razo, o Presidente Joo Figueiredo, atendendo ao clamor pblico de abertura
poltica e reconstruo gradual da democracia nacional, compeliu-se a editar nova lei tuteladora
da segurana nacional. Nasceu, ento, a Lei n 7.170, em 14 de dezembro de 1983, que, ainda
vigorando no ordenamento penal ptrio, tem como um dos seus alvos de tipificao,
pretensamente, o crime de terrorismo.
Como destaque inicial da lex fustigada comenta-se sua epgrafe, a qual indica que
define os crimes contra a segurana nacional, a ordem poltica e social, estabelece seu
processo e julgamento. O comentrio vlido visto que, ao revs de suas antecessoras, a
vigente Lei de Segurana Nacional tratou de diferenciar conceitos segurana nacional, ordem
poltica e ordem social que antes eram oportunamente obscurecidos dentro de um mesmo
instituto.51
Contudo, a louvvel preocupao tcnico-jurdica que o legislador ptrio tratou de
apresentar logo na epgrafe do diploma no foi a mesma que se viu ao longo da redao da
maioria dos dispositivos penais subsequentes, tendo em vista que na definio de crimes, a Lei
n 7.170/83 emprega terminologia superada, impregnada de subjetivismo ideolgico e
facciosismo poltico.52
Dentre tantas previses penais que padecem do mesmo mal, sobressai-se o art. 20,
caput, que, segundo doutrina majoritria, inconstitucional por violar o Princpio da
Legalidade.
Art. 20 - Devastar, saquear, extorquir, roubar, seqestrar, manter em
crcere privado, incendiar, depredar, provocar exploso, praticar atentado
pessoal ou atos de terrorismo, por inconformismo poltico ou para obteno de
fundos destinados manuteno de organizaes polticas clandestinas ou
subversivas.
Pena: recluso, de 3 a 10 anos.
Pargrafo nico - Se do fato resulta leso corporal grave, a pena
aumenta-se at o dobro; se resulta morte, aumenta-se at o triplo.
Ao analisar o tipo penal supra, a situao que se evidencia de que a atual Lei de
Segurana Nacional no alterou o molde de tipificao do ilcito terrorista utilizado por seus
diplomas ancestrais, examinados ao fim do captulo anterior. Por essa razo, a redao do artigo
em comento, que se destaca por sua multiplicidade de condutas, seguida de uma previso
normativa vaga circunscrita na terminologia atos de terrorismo, combustvel para as mais
variadas crticas.
Nessa esteira, Heleno Cludio Fragoso, logo aps a edio da Lei n 7.170/83, j
criticava a redao da norma, afirmando que:
No art. 20, onde se punem diversas aes heterogneas, inclusive o
terrorismo, encontramos uma das disposies mais defeituosas da lei. A
50
FRAGOSO, Heleno Cludio. A Nova Lei de Segurana Nacional. Revista de Direito Penal de Criminologia, Rio
de Janeiro: Forense, n.35, p. 60-9, jan./jun, 1983.
51
Acerca dessa sutil, mas importante modificao, Fragoso consigna que: As leis anteriores limitavam-se
referncia a segurana nacional, pois, em face da doutrina que adotava, essa expresso compreendia toda a
espcie de ofensa segurana do Estado. A nova lei emprega a expresso segurana nacional ao lado de ordem
poltica e social. Na lei no h, em princpio, palavras inteis, e, por isso, nosso intrprete deve entender que
segurana nacional coisa diversa de ordem poltica. A nova lei restringiu o conceito (). Segurana
Nacional [agora] o que se refere nao como um todo, e diz respeito prpria existncia do Estado e sua
independncia e soberania. () Ela no se confunde com a segurana do governo ou da ordem poltica e social,
que coisa bem diversa. In FRAGOSO, Heleno Cludio. op. cit., loc. cit.
52
BARROSO, Lus Roberto. A superao da Ideologia da Segurana Nacional e a Tipificao dos Crimes Contra o
Estado Democrtico de Direito. Revista de Estudos Criminais, Porto Alegre: Instituto Transdisciplinar de Estudos
Criminais, n. 09, ano 02, p. 71-79, 2003.
definio legal do terrorismo apresenta dificuldades tcnicas considerveis,

porque no h clara noo doutrinria do que ele significa. A nova lei
extremamente imperfeita, porque segue a linha casustica de nossas leis de
segurana, misturando terrorismo com crimes violentos contra o patrimnio,
com finalidade subversiva, que no constituem terrorismo. Por outro lado, a lei
reproduz o defeito mximo das leis que tm estado em vigor, pretendendo
definir o crime com a referncia genrica a 'atos de terrorismo'. Isso numa lei
penal inadmissvel, sobretudo porque no se sabe com segurana o que so
atos de terrorismo.53
Corroborando o posicionamento exposto, a respeito da inadequao da Lei n 7.170/83

para a tutela do crime de terrorismo, em razo da brecha aberta pelo termo atos de terrorismo,
a doutrina nacional conta com pensadores como Joo Jos Leal54, Vicente Amndola Neto55 e
Alberto Silva Franco56, alertando este ltimo, ainda, para a irrelevncia dos questionamentos
acerca da aplicabilidade dos consectrios legais da Lei de Crime Hediondos ao crime de
terrorismo, justamente por no haver, no ordenamento penal ptrio, a adequada tipificao
desse fenmeno.
Ainda, ao analisar a elementar praticar atos de terrorismo insculpida no art. 20,
Alberto Silva Franco faz a ressalva de que essa descrio est, em princpio, no mesmo p de
igualdade que as demais aes insculpidas no tipo. No entanto, assevera que o verbo nuclear
praticar, isoladamente, no apresenta qualquer predicado de ilicitude, ficando, por
conseguinte, na dependncia da definio do que se compreende por atos de terrorismo. Em
razo disso, conclu o autor que vulnera-se, assim, o aspecto material do princpio nullum
crimen sine lege (stricta).57
E as incisivas crticas advindas da doutrina penal brasileira no cessam por a, sendo
muitos os juristas que comungam desse entendimento. Antnio Lopes Monteiro, verbi gratia,
entende que a noo de terrorismo continua sob incertezas doutrinrias sem definio
legislativa, visto que a lei utiliza um discutido nomen juris como definio legal do tipo58.
53
FRAGOSO, Heleno Cludio. A Nova Lei de Segurana Nacional. Revista de Direito Penal de Criminologia,
Rio de Janeiro: Forense, n.35, p. 60-9, jan./jun, 1983.
54
verdade que, aps especificar diversas aes que caracterizam crimes contra a segurana nacional, o
mencionado dispositivo refere-se prtica de atos de terrorismo como mais uma dessas infraes penais. A
impreciso e a amplitude desta expresso contrariam a regra da objetividade jurdica, que exige definio clara e
precisa das aes constituidoras dos tipos penais. In LEAL, Joo Jos. Crimes Hediondos: a Lei 8.072 como
expresso do direito penal da severidade. 2 ed. Curitiba: Juru, 2003, p. 79.
55
O Legislador ordinrio brasileiro no incluiu, na codificao penal comum, nem atravs de lei penal especial, o
delito de terrorismo. verdade que alguns autores tm admitido que o art. 20 da Lei n 7.170/83 constitui uma
explicitao dessa figura delitiva. No entanto, fora convir que o tipo penal referido se traduz, em verdade, numa
clusula geral, de extrema elasticidade, que permite, ao juiz, pela ausncia de uma adequada descrio do
contedo ftico, enquadrar, a seu bel prazer, qualquer modalidade de uma conduta humana, o que lesiona o
princpio constitucional da legalidade. In NETO, Vicente Amndola. Crimes Hediondos: Lei n 8.072, de 25 de
julho de 1990. So Paulo: LED Editora de Direito, 1997, p. 47.
56
De acordo com o art. 2 da Lei n 8.072/90, o 'terrorismo' ser insuscetvel de anistia, graa e indulto, no
comportando ainda fiana e liberdade provisria. Se essas restries, de carter penal e processual penal, se
coadunam, ou no, com o art. 5, XLIII, da Constituio Federa matria de todo irrelevante, nessa altura, pela
simples circunstncia de inexistir o tipo penal de 'terrorismo', como crime comum ou como crime contra a
Segurana Nacional. In FRANCO, Alberto Silva. Crimes Hediondos. 5ed. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2005, p. 118.
57
Idem, p. 118-9.
58
MONTEIRO, Antnio Lopes. Crimes Hediondos: texto, comentrios e aspectos polmicos. 8 ed. So Paulo:
Saraiva, 2008, p. 134.
Engrossando o coro, Csar Faria Jnior manifesta que no temos lei penal tipificadora
do terrorismo como crime. No bastasse, Licnio Rodrigues obtempera na mesma linha,
anotando que a legislao ordinria, no Brasil, no previu ainda o crime de terrorismo.59
luz do exposto, percebe-se que a redao do art. 20 da Lei n 7.170/83
extremamente atcnica, conturbada e obscura, sendo, em consequncia disso, imprpria a
pretenso de atribuir ao referido dispositivo penal a previso jurdica do delito de terrorismo e,
consequentemente, a tutela desse importante fenmeno criminoso. Nesse sentido so os dizeres
de Jos Leo Leal:
Do ponto de vista tcnico-jurdico, a redao confusa e ambgua
deste dispositivo legal, parece-nos insuficiente para construir uma definio
jurdica de terrorismo, como tipo penal autnomo. Por isso, como
consequncia da adoo do princpio da legalidade, cremos que ningum
poder ser punido por este tipo de crime, enquanto uma lei especfica no
definir objetivamente o tipo de conduta denominada terrorismo. preciso que
a lei descreva, com preciso e de forma objetiva quais so as aes
caracterizadoras de um possvel tipo legal de terrorismo. Ou seja, o crime
previsto no art. 20, caput, da LSN, no pode receber o nomem juris de
terrorismo, principalmente para o fim de ser marcado com o rtulo de
hediondez e de sofrer as consequncias penais previstas na LCH.60
Arrematando o remansoso coro de inconstitucionalidade do tipo penal em comento, a

problemtica trazida baila por essa corrente jurdica, bem como o entendimento a que ela
chega, Luiz Rgis Prado anota que A incriminao insculpida no art. 20 da Lei de Segurana
Nacional contrasta com o imperativo inafastvel de clareza e preciso e certeza na descrio das
condutas tpicas, revelando-se aqum das mais elementares exigncias garantistas.61
Convm mencionar, no entanto, que como qualquer outro assunto que se ponha em
discusso, especialmente quando afeto ao Direito, a tese no unnime, verificando-se
posicionamentos doutrinrios divergentes em menor escala62. Contudo, aparenta melhor
correo a concluso de que a vertente doutrinria que prega a inconstitucionalidade do art. 20
da Lei de Segurana Nacional, por violao ao princpio constitucional da legalidade,
aparelhada de bons argumentos e conta com diversos adeptos. Nesse desgnio, parece
incontestvel que o tratamento penal do crime de terrorismo dispensado pela Lei n 7.170/83,
por meio de seu art. 20, no se revela suficientemente adequado ordem constitucional vigente.
2.3 O PRINCPIO CONSTITUCIONAL DA LEGALIDADE E OS SEUS POSTULADOS
NORTEADORES DA TIPIFICAO PENAL
O estudo realizado no tpico antecedente, voltado anlise do artigo 20 da atual Lei de
Segurana Nacional, revelou remansosa doutrina que entende ser inconstitucional a redao do
dispositivo em testilha, por violao ao Princpio da Legalidade. Nada mais lgico, portanto,
que o esforo agora recaia sobre a elucidao desse postulado principiolgico e os seus
desdobramentos infringidos pela suposta tipificao penal do crime de terrorismo.
59
JNIOR, Csar Faria; RODRIGUES, Licnio apud LEAL, Joo Jos. Crimes Hediondos: a Lei 8.072 como
expresso do direito penal da severidade. 2 ed. Curitiba: Juru, 2003, p. 79.
60
LEAL, Joo Jos. Crimes Hediondos: a Lei 8.072 como expresso do direito penal da severidade. 2 ed.
Curitiba: Juru, 2003, p. 79.
61
PRADO, Luiz Rgis; CARVALHO, rika Mendes de. Delito Poltico e Terrorismo: uma aproximao
conceitual. So Paulo: RT. Revista dos Tribunais, v. 117, 2000.
62
No diz respeito posies contrrias divergentes, consultar: LEAL, Joo Jos. Crimes Hediondos: a Lei 8.072
como expresso do direito penal da severidade. 2 ed. Curitiba: Juru, 2003, p. 79; CAPEZ, Fernando. Curso de
Direito Penal: legislao penal especial, v.4. So Paulo: Saraiva, 2006, p. 644; GONALVES, Victor Eduardo
Rios. Crimes Hediondos, Txicos, Terrorismo, Tortura. So Paulo: Saraiva, 2001, p. 82.
Em razo de sua importncia, o Princpio da Legalidade encontra acento em clusula

ptrea na Constituio da Repblica de 1988, por meio do art. 5, inc. XXXIX, o qual preceitua
que no h crime sem lei anterior que o defina, nem pena sem prvia cominao legal. De
maneira similar e com maior evidncia, est presente no Cdigo Penal, que reproduz o princpio
em seu art. 1, onde talha no h crime sem lei anterior que o defina. No h pena sem prvia
cominao legal.63
O destaque atribudo ao Princpio da Legalidade encontra respaldo no fato dele ser um
dos pilares centrais do Estado Democrtico de Direito e, inquestionavelmente, uma das vigas
mestras do Direito Penal Moderno. 64 Qualquer Estado pautado pela democracia jamais
poderia sustentar-se, em matria penal, sem a tenaz previso do princpio da legalidade, na
medida em que dito princpio faz o Estado Absoluto ceder e deixar-se conduzir pela vontade
do povo, por meio de seus representantes, para a criao dos delitos e penas65.
O Princpio da Legalidade pode ter sua origem obscura, mas se afirma que o
nascedouro bruto pode ser auferido, seguramente, no art. 39 da Magna Charta de Joo Sem
Terra, de 121566, conhecido como the Keystone of English liberty67 e que proclamava,
sinteticamente, que nenhum homem seria preso em desconformidade com a conforme a lei.68
Entretanto, foi com Cesare Bonesana, Marqus de Beccaria, que o postulado da
legalidade comeou a se aproximar da conceituao atual. O ilustre pensador anotou, em sua
mais clebre obra, que apenas as leis podem fixar as penas com relao aos delitos
praticados69, no sendo ningum menos que o legislador o responsvel pela criao dos
referidos diplomas incriminadores. Alertou, nesse sentido, que nenhum magistrado poderia
usurpar essa atribuio, muito menos dar entendimento pessoal s palavras do tipo
incriminador70.
Por sua vez, a sintetizao latina do postulado da legalidade atribuda, sem maiores
divergncias entre os juristas, a Ludwig Von Feuerbach, fundador da Cincia Penal Alem, o
63
No Cdigo Criminal do Imprio, de 1830, j se consagrava: no haver crime ou delicto sem uma Lei anterior
que o qualifique. Na mesma trilha, o Cdigo Penal de 1890 estipulava: ningum poder ser punido por facto que
no tenha sido anteriormente qualificado como crime, nem com penas que no estejam previamente estabelecidas.
Tais apontamentos indicam a tradio legislativa Brasileira na sedimentao do princpio da legalidade.
64
LUISI, Luiz. Os Princpios Constitucionais Penais, 2 ed. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabbris (SAFE), 2003,
p. 110.
65
NUCCI, Guilherme de Souza. Princpios Constitucionais Penais e Processuais Penais. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2010, p. 82.
66
Luis Jimnes Asa discorda dessa proposio dominante na doutrina, afirmando que, em verdade, a origem do
Princpio da Reserva Legal, reside nas instituies do Direito ibrico, em data anterior ao estatuto ingls, visto que
em 1188, nas Cortes de Leo e por intermdio de Afonso IX, concedia-se ao sdito a prerrogativa de no ser
molestado em sua pessoa ou de seu patrimnio, enquanto no fosse convocado para prestar esclarecimento perante
a Cria. In ASA, Luis Jimnes, apud JESUS, Damsio de. Direito Penal: parte geral, v.1. 33 ed. So Paulo:
Saraiva, 2012, p. 104.
67
BONFIM, Edilson Mougenot; CAPEZ, Fernando. Direito Penal: parte geral. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 168.
68
Em portugus, Nenhum homem livre ser detido ou sujeito a priso, ou privado de seus bens ou colocado fora
da lei, ou exilado, ou de qualquer modo molestado, e ns no procederemos nem mandaremos proceder contra ele
se no mediante um julgamento regular sobre seus pares ou de harmonia com a lei do Pas. Em latim, Nullum
liber homo capiatur vel imprisonetur aut dissaisiatur aut utlegatur aut exelutur aut aliqui modo destruatur nec
super eum ibimus nec super eum mittemus nisi per legalem judicium parium suorum vel per lege terrae. In
HUNGRIA, Nelson. Comentrios ao Cdigo Penal. Rio de Janeiro: Forense, 1958, p. 34.
69
BECCARIA, Cesare. Dos Delitos e Das Penas. Trad. Antnio Carlos Campana. So Paulo: Bushatsky, 1978,
p.107-8.
70
Isso porque, nas palavras de Beccaria Cada um dos homens tem o seu ponto de vista, e cada um deles, em
diferentes ocasies, j o teve, ou ter, de maneira distinta () Veramos, por conseguinte, a sorte de um cidado
modificar-se diversas vezes, de acordo com sua passagem por diferentes tribunais, e a vida dos infelizes ser vtima
de falsos raciocnios ou da agitao atual do estado de esprito de um juiz, que tomaria por legtima interpretao o
incerto e o indefinido resultado de toda aquela confusa srie de noes que lhe agitavam a mente. Veramos, pois,
um mesmo delito ser punido por diversas maneiras por um mesmo tribunal em diferentes oportunidades, por haver
consultado no a voz constante e fria da lei, porm a errante instabilidade das interpretaes. Idem, p. 118.
qual, a partir de estudos sobre a coero psicolgica71 e por intermdio do Cdigo da Baviera,
de sua autoria, resumiu o enunciado principiolgico atravs da consagrada frmula: nullum
crimen, nulla poena sine previa lege.72
Esse famoso enunciado em latim do Princpio da Legalidade, o qual, em traduo livre,
significa que no h crime nem pena sem prvia lei, trata-se de garantia constitucional
fundamental do homem em contraponto ao abuso do poder Estado. 73 Como consequncia,
portanto, o Princpio da Legalidade essencial estrutura jurdica do crime e da pena no
Estado de Direito 74.
No entanto, seus desdobramentos e a sua extenso, ainda que convirjam no mesmo
sentido, percorrem atravs da doutrina caminhos distintos. Em uma concepo clssica, o
Princpio da Legalidade ostentaria dois princpios inerentes ou decorrentes: o da Reserva
Legal75 e o da Anterioridade da Lei. O primeiro deles institui que somente lei, em sentido
estrito, pode definir crimes e estipular penalidades, ao passo que o segundo deles determina ser
necessrio, para a vlida incidncia da lei penal, que esta esteja em plena vigncia na data em
que a ao praticada.
No obstante de maneira mais adequada e incidente crtica dos tipos penais vagos e
indeterminados, como o art. 20 da Lei de Segurana Nacional, aqui objeto de estudo , algumas
anlises contemporneas entendem que o Princpio da Legalidade desdobra-se em trs
postulados. O primeiro, o da Reserva Legal, concernente s normas penais de incriminao. O
segundo, o da Determinao Taxativa, atuante sobre a enunciao dessas normas. E o terceiro,
o da Irretroatividade, ligado validade das normas penais no tempo.76
Essa nova formatao dada ao Princpio da Legalidade, notadamente pela insero do
Princpio da Determinao Taxativa no conceito maior, faz com que o princpio legalista,
atualmente, no se resuma mais ao simples enunciado nullum crimen, nulla poena sine previa
lege. Hoje a definio do Princpio da Legalidade outra, ou seja: no h crime, no h pena
71
A expresso latina nullum crimen, nulla poena sine praevia lege fruto do englobamento de outras trs
articulaes principiolgicas de Feuerbach, advindas de sua teoria da coao psicolgica. Nulla poena sine lege
toda pena infligida pressupe uma lei penal -, nulla poena sine crimine a cominao da pena decorrncia da
previso de uma ao delituosa - e nullum crimen sine poena legali o fato criminoso, pressuposto legal, tem sua
existncia condicionada a uma pena legalmente prevista. In FRAGOSO, Heleno Cludio. Lies de Direito Penal:
parte geral. 16 ed. rev. Fernando Fragoso. Rio de Janeiro: Forense, 2004, p. 112.
72
p. 111.
73
O tipo exerce funo garantidora do primado da liberdade porque, a partir do momento em que somente se pune
algum pela prtica de crime previamente definido em lei, os membros da coletividade passam a ficar protegidos
contra toda e qualquer invaso arbitrria do Estado em seus direitos de liberdade. In BONFIM, Edilson
Mougenot; CAPEZ, Fernando. Direito Penal: parte geral. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 167.
74
FRAGOSO, Heleno Cludio. op. cit., loc. cit.
75
Cabe comentar, conforme destacam Mougenout e Capez, a existncia de doutrinadores ptrios que consideram as
expresses Princpio da Legalidade e Princpio da Reserva Legal equivalentes entre si, de modo que, sendo
sinnimos, a meno de uma ou outra no representaria problema. Referindo-se ao art. 1 do Cdigo Penal, Heleno
Cludio Fragoso afirma que essa regra bsica denomina-se princpio da legalidade dos delitos e das penas ou
princpio da reserva legal, ao passo que, Alberto Silva Franco, no mesmo sentido, assevera o princpio da
legalidade, em matria penal, equivale, antes de mais nada, reserva legal. In BONFIM, Edilson Mougenot;
CAPEZ, Fernando. Direito Penal: parte geral. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 166.
76
Dissertando sobre essa inovao de entendimento do enunciado principiolgico da legalidade e, especialmente,
sobre a necessria introduo do Princpio da Taxatividade ou Determinao Taxativa como postulado embutido
naquele, Luiz Luisi consigna: Este princpio sofreu, nessas ltimas dcadas, uma reformulao, porque se entende
que no se limita to somente reserva legal, to somente necessidade de anterioridade da lei () alm de
prvia, a lei penal tem que ser clara e precisa, a fim de que os seus destinatrios, os cidados, tenham condies de
entend-la. E nasceu, a, o Princpio da Taxatividade, e que eu, no meu livro sobre os Princpios Constitucionais
Penais, chamo de Determinao Taxativa. In LUISI, Luiz. op. cit., p. 17-8.
sem lei prvia, precisa ou determinada e atual.77 Esta a novel interpretao do Princpio da
Legalidade e que vem bem a calhar ao exame do tipo penal do terrorismo.
Nesse aspecto, o postulado de taxatividade exige das leis penais, principalmente das
incriminadoras, clareza, certeza e preciso em suas proposies. Isso veta ao legislador ptrio,
destinatrio deste enunciado principiolgico, a construo de tipos penais que se valham,
propositadamente ou no, de expresses ambguas, vagas, indeterminadas e atcnicas, com o
simples e crucial objetivo de impedir variadas e contrastantes interpretaes. Assim sendo, nas
qualificadas palavras de Luis Luisi:
O princpio da determinao taxativa preside, portanto, a formulao
da lei penal, a exigir qualificao e competncia do legislador, e o uso por este
de tcnica correta e de linguagem rigorosa e uniforme. Sem esse corolrio o
princpio da legalidade no alcanar seu objetivo, pois de nada vale a
anterioridade da lei, se esta no estiver dotada da clareza e da certeza
necessrias, e indispensveis para evitar formas diferenciadas, e, pois,
arbitrrias na sua aplicao, ou seja, para reduzir o coeficiente de variabilidade
subjetiva na aplicao da lei.78
Noutras palavras, chega-se ao entendimento de que somente a perfeita previso de um

fato delituoso, tcnico e adequado na previso normativa do fato real forma abstrata da norma
penal, o instrumento de viabilizao do Princpio da Legalidade.79 Em sntese, esse novo
desdobramento do Princpio da Legalidade, denominado Princpio da Taxatividade ou da
Determinao Taxativa, resta violado quando lei formalmente adequada e prvia tipifica ao
criminosa de forma vaga e indeterminada, recaindo sobre essas caractersticas crticas de
doutrinadores como Sebstian Soler80, Heleno Cludio Fragoso81, Claus Roxin82, bem como a
fonte inesgotvel de contribuio para as mais variadas doutrinas, Cesare Beccaria83.
Alm disso, ainda que alguma dose de indeterminao, nos tipos penais materiais, seja
por vezes necessria, com o intuito de possibilitar prestao jurisdicional mais adequada aos
conclames das polticas de segurana pblica, tal prtica deve ser evitada, visto que, no mais
das vezes, esta a porta pela qual se introduzem formas variadas, e por vezes cruis, de
criminalidade legalizada.84
77
p. 17-8.
78
Idem, p. 24.
79
80
A s existncia de lei prvia no basta, esta lei deve reunir certos caracteres, deve ser concretamente definitria
de uma ao; deve traar uma figura cerrada em si mesma, por meio da qual no se conhea apenas qual a
conduta compreendida, mas tambm qual a conduta no compreendida. In SOLER, Sebstian apud FRAGOSO,
Heleno Cludio. Terrorismo e Criminalidade. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 99.
81
A incriminao vaga e indeterminada faz com que, em realidade, no haja lei definindo como delituosa certa
conduta, pois entrega, em ltima anlise, a identificao do fato punvel aos arbtrio do julgador. In FRAGOSO,
Heleno Cldio. Lies de Direito Penal: parte geral. 16 ed. rev. Fernando Fragoso. Rio de Janeiro: Forense, 2004,
p. 115.
82
() uma lei indeterminada ou imprecisa e, por isso mesmo, pouco clara no pode proteger o cidado da
arbitrariedade, porque no implica uma autolimitao do ius puniendi estatal, ao qual se possa recorrer. In
ROXIN, Claus apud BITENCOURT, Cezar Roberto. Tratado de Direito Penal: parte geral 1. 10 ed. So Paulo:
Saraiva, 2006, p. 15.
83
Se a interpretao das leis um mal, evidente que o , da mesma forma, a obscuridade que arrasta consigo
necessariamente a interpretao, e assim igualmente ser grande mal, se as leis escritas em linguagem estranha ao
povo, e colocadas, assim, apenas na dependncia de poucos, no podendo, a maioria dos cidados julgar por si
mesma qual seria o limite de sua liberdade ou dos demais membros da sociedade. In BECCARIA, Cesare. Dos
Delitos e Das Penas. Trad. Antnio Carlos Campana. So Paulo: Bushatsky, 1978, p. 123.
84
LUISI, Luiz. op. cit. loc. cit. p. 31.
No por outra razo, como exemplo corriqueiro para exemplificao dessa espcie
transgresso principiolgica, cita-se a atual Lei de Segurana Nacional e seu respectivo art. 20,
no qual cominada punio quele que praticar atos de terrorismo, circunstncia que deixa
completamente em aberto a definio legal da conduta incriminada e viola, sem dvida
alguma, o princpio da reserva legal.85
Para salvaguardar o Princpio da Legalidade, sem abandonar a necessria proteo dos
bens jurdicos penais materiais, sobretudo a coletividade pblica e o prprio Estado, nos moldes
do que preceitua Constituio da Repblica quando repudia a prtica de terrorismo, faz-se
necessrio que o legislador ptrio tenha apurada a necessria tcnica para a criao de tipos
penais tuteladores dos bens jurdicos nacionais.86
E nesse contexto, fora convir que a prtica de atos terroristas, sem a menor sombra
de dvida, representa contundente ameaa a qualquer sociedade. No obstante, grave tambm
foi o proceder do legislador ptrio que, ao construir o art. 20 da Lei de Segurana Nacional, flo de maneira incauta, redigindo dispositivo excessivamente impreciso, vago e indeterminado,
de modo que resta clara sua inobservncia do Princpio da Legalidade, sobretudo em sua
vertente determinante taxativa.
Certo que o perigo que ameaa o princpio do nullum crimen nulla poena sine lege
no vem da analogia, mas das leis penais indeterminadas87, visto que as definies vagas
criam tipos penais abertos, de uma amplitude onde quase tudo pode ser abarcado e ferindo,
assim, o princpio da reserva legal.88 Por conseguinte, deve se exigir que o legislador no se
furte diante da inquestionvel necessidade de que a lei defina o que entende por crime com
preciso, de modo uma coisa no se confunda com outra (...) Definir, nessa tica, quer dizer,
explicitar, com marcos precisos, uma conduta criminosa que no pode servir de parmetros para
situaes fticas avizinhadas.89
Assim o Princpio da Legalidade, consubstanciado na mxima nullum crimen, nulla
poena sine lege, praevia, stricta e certa, conquista de importncia inenarrvel aos direitos
humanos, no encontra sossego quando se depara com tipos indeterminados em que no se
vislumbra concretamente tipificada a conduta delitiva, como so as incriminaes de atos de
terrorismo ou aes terroristas. Isso, pois, o crime sem tipo o reino do arbtrio, inclusive,
quando vem mascarado de tipo indeterminado. Ou sabemos com clareza qual a descrio do
crime (...) ou somos todos virtualmente criminosos.90
E, sendo como o , o art. 20 da Lei n 7.170/83, ao prever o crime de terrorismo,
utilizando-se de um tipo penal que apresenta uma preocupante fenda de abertura, residente na
incriminao daquele que praticar atos de terrorismo, configura tipo penal excessivamente
obscuro e indeterminado, violador do preceito base do Estado Democrtico, qual seja, o
Princpio da Legalidade, consoante explicitado.
85
FRAGOSO, Heleno Cldio. Lies de Direito Penal: parte geral. 16 ed. rev. Fernando Fragoso. Rio de Janeiro:
Forense, 2004, p. 115.
86
() por mais grave que possa ser determinada conduta, trazendo resultados catastrficos sociedade, o mais
relevante, para que exista a possibilidade de punio na rbita penal, a sua expressa previso em algum tipo penal
incriminador. Afinal, crime a conduta descrita no tipo penal incriminador, ausente a descrio, inexiste delito. In
87
WELZEL, Hans apud FRAGOSO, Heleno Cludio. Terrorismo e Criminalidade. Rio de Janeiro: Forense, 1981,
p. 99.
88
SZNICK, Valdir. Comentrios Lei de Crimes Hediondos, p. 206, apud GUIMARES, Marcello Ovdio Lopes.
O Tratamento Penal do Terrorismo. So Paulo: Quartier Latin, 2007, p. 100.
89
FRANCO, Alberto Silva. Crimes Hediondos. 5 Ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 59.
90
BARROS, Jos Manuel de Aguiar. Terrorismo: Ao, Reao, Preveno. So Paulo: Arte e Cincia, 2003, p.
72.
3 O ENFRENTAMENTO JURDICO DO TERRORISMO NA ORDEM

CONSTITUCIONAL VIGENTE
3.1 O TERRORISMO NA CONSTITUIO DA REPBLICA DE 1988 E O FENMENO
DA RECEPO
Desde o limiar do presente trabalho acadmico, o exame da matria sub judice tem se
voltado ao enfrentamento particular da previso do crime de terrorismo, pretensamente previsto
no art. 20 da Lei n 7.170/83. E usa-se o termo pretensamente, em razo de que, como j
analisado, o indigitado dispositivo penal contundentemente criticado por violao ao Princpio
da Legalidade, sobretudo na sua vertente de Determinao Taxativa.
A par disso, o momento propcio para que se amplie o espectro de estudo,
abandonando-se a confrontao entre o postulado constitucional e o art. 20 da Lei n 7.170/83, e
fazendo com que o esforo recaia, agora, de forma panormica, sobre a harmonia ou
desarmonia entre a Constituio da Repblica de 1988 e a Lei de Segurana Nacional. Est-se a
adentrar na seara do Direito Constitucional Intertemporal, que cuida da contraposio entre lei
nova e lei velha () da disciplina dos conflitos que decorrem do advento de uma nova ordem
constitucional91.
Ab initio, impende comentar, resumidamente, que a atual Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, tambm conhecida como Constituio Cidad, foi promulgada em 05 de
outubro de 1988. Com o evidente declnio e enfraquecimento da ditadura militar, todos os
setores da sociedade ansiavam por uma nova Carta constitucional que colocasse, de vez, uma p
de cal sobre o regime ditatorial e consolidasse uma nova ordem poltica e democrtica no
Brasil.
Dito isso, importante frisar que a Assemblia Nacional Constituinte de 1987-1988,
incumbida dessa importante misso, foi a primeira Constituinte Originria nascida de forma
vinculada ordem constitucional que a precedia. Isso porque, ela originou-se da Emenda
Constitucional n 26, de 1985, Constituio de 1967.
A constatao de que a Constituio de 1988 originou-se, no de um ato
revolucionrio, mas sim de uma manobra legislativa programada, no pode ser confundida, no
entanto, com a manuteno e vinculao aos iderios constitucionais anteriores. A observao
essencial para que no paire dvidas de que, tendo sido instaurada a Assemblia Nacional
Constituinte livre e soberana, mesmo que por ato vinculado ao ordenamento ptrio anterior,
houve inegvel rompimento com a ordem constitucional precedente. 92
Nesse diapaso, convm destacar que a Constituio da Repblica Federativa do Brasil
de 1988 alocou, no caput do art. 5, os direitos fundamentais sobre os quais o Estado
Democrtico brasileiro deve pautar sua regncia, insculpindo que todos so iguais perante a lei,
sem distino de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes
no Pas a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e propriedade.
Ato contnuo, em setenta e oito incisos, o pilar art. 5 da Constituio elenca os termos
pelos quais se leva a cabo a proteo dos supracitados direitos fundamentais, com prescries
de garantias, que muito pertinem ao presente estudo.
Isso porque os direitos fundamentais, que representam direitos pblicos-subjetivos de
pessoas (fsicas ou jurdicas), contidos nos dispositivos constitucionais e, portanto, que
91
BARROSO, Luis Roberto. Interpretao e Aplicao da Constituio. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 55-60.
() a Carta Magna no foi precedida de um ato da independncia () nem por isso a ruptura deixa de ser a
nota precedente do quadro constituinte instalado em 1987, visto que ela se operou na alma da Nao,
profundamente rebelada contra o mais longo eclipse das liberdades pblicas: aquela noite de 20 anos sem
parlamento livre e soberano, debaixo da tutela e violncia dos atos institucionais, indubitavelmente um sistema de
exceo, autoritarismo e ditadura cuja remoo a Constituinte se propunha a faz-lo, como em rigor fez,
promulgando a Constituio ora vigente. In ANDRADES, Paulo Bonavides Paes de. Histria Constitucional do
Brasil. Braslia: OAB Editora, 2002, p. 455.
92
encerram carter normativo supremo dentro do Estado93, tendem a se vulnerabilizar perante

determinadas situaes fticas, reclamando, em razo disso, medidas imponentemente
assecuratrias emanadas pela prpria Carta Constitucional, as quais so revestidas como
garantias constitucionais.94
Nesse sentido, a fim de preservar os direitos essenciais do cidado, sobretudo a vida, a
liberdade e a segurana, a Constituio da Repblica de 1988 tomou a prerrogativa de infligir
tratamento rigoroso a determinados crimes, que, em razo de suas caractersticas, so potenciais
profanadores violadores dos direitos fundamentais do homem.
No por outra razo, mesmo a despeito da ausncia de tipo penal prprio e adequado
para a tutela do fenmeno terrorista, situao esta que se procrastina por perodo imensurvel, a
Constituio de 1988, zelando pela proteo dos direitos fundamentais, tratou o crime de
terrorismo com destaque, assentando-o, inclusive, em clusulas ptreas.95
Com efeito, o art. 5, inc. XLIII, da Carta Constitucional, faz referncia, de forma
expressa, ao terrorismo, dispondo que a lei o considerar crime inafianvel e insuscetvel de
graa e anistia. Da mesma forma, faz meno expressa ao delito em comento quando, ao
estabelecer as diretrizes para as relaes internacionais, consigna, em seu art. 4, inc. VIII, o
repdio ao fenmeno criminal terrorista.96
Percebe-se, pois, que, inegavelmente, o terrorismo foi erigido ao status de crime de
interesse constitucional. E a razo de uma Constituio, norma matriz de toda e qualquer nao
democrtica, prever de modo expresso rejeio determinada conduta delituosa em seus
apontamentos, atribuindo ao Direito Penal, a ultima ratio, a tutela do fenmeno, denota o
intenso temor que a sociedade tem de que seus direitos e garantias fundamentais, bem como a
nova Ordem Poltica, duramente conquistada, sejam postos em xeque pela aludida ao
criminosa, que, no caso do terrorismo, encerra manifesto potencial lesivo.
Nessa esteira, conforme apontamento de Marcelo Ovdio Lopes Guimares,
Verifica-se dessa forma, que pela primeira vez uma Constituio
Federal tratou da matria de modo especfico, ainda que sucintamente, porm
empregando expressamente o termo em seu texto e, mais que isso, alocando-o
em posio de destaque, inserindo que foi, repita-se, nos princpios, direitos e
garantias fundamentas.97
Em decorrncia, incontroverso que a Constituio da Repblica aborda de maneira

taxativa e bastante clara, ainda que enxuta, o fenmeno terrorista, instruindo, a partir disso,
como a legislao infraconstitucional deve dispor sobre a matria. Mais do que a simples
meno ao termo terrorismo, percebe-se claramente que o poder constituinte originrio98
93
DIMILIOUS, Dimitri; MARTINS, Leonardo. Teoria Geral dos Direitos Fundamentais. 3 ed., rev., atual. e
ampl., So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 49.
94
A fim de elucidar a diferenciao tcnica entre os direitos fundamentais e as garantias fundamentais, consultar
valiosas informaes in MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 23 ed.,So Paulo: Atlas, 2008, p. 33-4.
95
89.
96
No bastasse, a censura constitucional s prticas terroristas tambm podem ser auferidas, por via transversa, no
art. 5, inc. XVII, onde veda-se a formao de associaes paramilitares; no art. 5, inc. XLIV, em que se comina a
inafianabilidade e imprescritibilidade das aes de grupos armados, civis ou militares, atentadores da ordem
constitucional e do Estado Democrtico; bem como no art. 17, 4, que anota a proibio de utilizao de
organizaes paramilitares por parte dos partidos polticos.
97
GUIMARES, Marcello Ovdio Lopes. op. cit., p. 92.
98
Neste ponto, os ensinamentos trazidos por Alexandre de Moraes mais uma vez so oportunos: O poder
constituinte a manifestao soberana da suprema vontade poltica de um povo, social e juridicamente organizado
(). Assim, a vontade constituinte a vontade do povo, expressa por meio de seus representantes. Celso de Mello,
corroborando essa perspectiva, ensina que as Assemblias Constituintes 'no titularizam o poder constituinte. So
apenas rgos aos quais se atribui, por delegao popular, o exerccio dessa magna prerrogativa'.() distingue-se a
titularidade e o exerccio do Poder Constituinte, sendo titular o povo e o exercente aquele que, em nome do povo,
reservou posio destacada ao ilcito na Constituio, visto que, ao abordar o tema, no

somente, mas especialmente, no Ttulo II, Dos Direitos e Garantias Fundamentais, teve o intuito
de salvaguardar os bens jurdicos fundamentais.
Por conseguinte, o crime de terrorismo, espcie potencialmente lesionadora dos
fundamentos constitucionais, por fora, mormente, do preconizado pelo do art. 5, inc. XLIII,
da Constituio, demanda legislao que lhe confira tratamento rigoroso e objetivo.
Ocorre que, embora a Lei n 8.072/90 siga a risca a tnica de repdio e severo
tratamento ao terrorismo, assentada em nossa vigente Constituio, sua aplicabilidade, como j
mencionado no captulo antecedente, resta incua nesse aspecto, tendo-se em vista que o art.
20, da Lei n 7.170/83, dispositivo pensado para a tutela do fenmeno terrorista,
inconstitucional por violao ao Princpio da Legalidade99, consoante a referida doutrina
majoritria.
No obstante, a ttulo de exegese, abstrair-se- da remansosa vertente jurdica que
milita pela inconstitucionalidade do art. 20, da Lei de Segurana Nacional, a fim de que, como
advertido no incio do tpico, possa-se ampliar o foco analtico de estudo.
A abstrao apropriada, eis que, trazendo tona questo de fundo, questionar-se- se
a Lei n 7.170/83 e, por conseguinte, seu art. 20, foi recepcionada pela Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988, que de forma tenaz condena o terrorismo.
A Constituio, como cedio, representa a pedra angular de qualquer Estado,
consubstanciando-se, mais explicitamente, no conceito de Manoel Gonalves Ferreira Filho, no
conjunto de regras concernentes forma do Estado, forma do governo, ao modo de aquisio
e exerccio do poder, ao estabelecimento de seus rgos, aos limites de sua ao.100
Ainda, preciso ter em mente que a ordem jurdica no um sistema de normas
jurdicas ordenadas no mesmo plano, situadas umas ao lado das outras, mas uma construo
escalonada de diferentes camadas ou nveis..101 E, seguindo essa premissa, a Magna Charta,
lei suprema e fundamental, de onde emanam os alicerces de validade de todo ordenamento de
uma nao, est ela no vrtice da escala de normas.
Dessa posio destacada da Constituio em relao s demais leis que compe o
sistema normativo, observam-se as mais variadas implicaes para com as disposies
infraconstitucionais, sobressaindo-se a necessidade destas estarem em conformidade com
aquela. 102 Isso, contudo, no se revela grande novidade.
O que conclama anlise mais acurada o adimplemento destes requisitos por parte de
legislaes elaboradas no perodo precedente nova Constituio, visto que esta, ao entrar em
cria o Estado, editando nova Constituio. In MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 20 ed.,So Paulo:
Atlas, 2006, p. 21-2.
99
Cabe aqui resgatar as palavras de Alberto Silva Franco a respeito: De acordo com o art. 2 da Lei n 8.072/90, o
'terrorismo' ser insuscetvel de anistia, graa e indulto, no comportando ainda fiana e liberdade provisria. Se
essas restries, de carter penal e processual penal, se coadunam, ou no, com o art. 5, XLIII, da Constituio
Federa matria de todo irrelevante, nessa altura, pela simples circunstncia de inexistir o tipo penal de
'terrorismo', como crime comum ou como crime contra a Segurana Nacional. In FRANCO, Alberto Silva.
Crimes Hediondos. 5ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 118.
100
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 34 ed., So Paulo: Saraiva, 2008, p.
11.
101
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista, 6 ed., So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 247.
102
A superioridade normativa do direito constitucional implica, como se disse, o princpio da conformidade de
todos os actos do poder poltico com as normas e princpios constitucionais (). Em termos aproximados e
tendenciais, o referido princpio pode formular-se da seguinte maneira: nenhuma norma de hierarquia inferior pode
estar em contradio com outra de dignidade superior (princpio da hierarquia), e nenhuma norma
infraconstitucional pode estar em desconformidade com as normas e princpios constitucionais, sob pena de
inexistncia, nulidade, anulabilidade ou ineficcia (princpio da constitucionalidade). In CANOTILHO, Jos
Joaquim Gomes. Direito Constitucional. 5. ed. Coimbra: Almedina, 1991, p. 142 apud BARROSO, Luis Roberto.
Interpretao e Aplicao da Constituio. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 61.
vigor, revoga ispo iuri todo o ordenamento constitucional anterior..103 A premncia

intensifica-se, sobretudo, quando a nova Carta objetiva suplantar um perodo e inaugurar outro,
completamente diverso, como realizado pela promulgao da Constituio da Repblica de
1988.
No por outra razo, essa anlise de compatibilidade entre uma nova Constituio e o
direito infraconstitucional anterior de suma importncia, e a ela d-se o nome de fenmeno da
recepo, sendo necessria, para seu enfrentamento, a sedimentao de dois princpios regentes.
O primeiro deles o Princpio da Supremacia da Constituio, que assenta a
superioridade hierrquica fruda pela Magna Carta, em relao s demais leis do ordenamento
ptrio, as quais no sero legitimadas se com ela divergirem. J o segundo trata-se do Princpio
da Continuidade da Ordem Jurdica, o qual regula o comportamento da nova Constituio ao
confrontar-se com todo o sistema normativo preexistente, de modo que, toda a legislao
infraconstitucional que no seja incompatvel com a nova ordem constitucional conserva sua
eficcia.104
Depreende-se do acima exposto que a existncia de um denominador comum a ambos
os postulados, qual seja a necessidade de que a legislao infraconstitucional e, inclusive, as
leis promulgadas em perodo anterior a nova ordem instaurada, necessitam possuir o imperativo
de compatibilidade com a novel Constituio, caso queiram garantir validade e eficcia suas
disposies.105
Nessa vertente, Pontes de Miranda assevera que as leis que continuam em vigor so
todas as que existiam e no so incompatveis com a Constituio nova106, agregando, ainda,
Carlos Maximiliano, que basta a antinomia implcita para desaparecer o texto ordinrio e
prevalecer o fundamental.107
Alm disso, o imperativo de compatibilidade entre a nova Constituio e as normas
precedentes no est adstrito ao abarcamento das disposies expressamente previstas em uma
e outra, valendo, tambm, para auferir-se a congruncia entre elas, os ideais sistemticos
implcitos de ambas.
Vem bem a calhar ao exame da matria em comento a lio de Joo Barbalho, quando
anota ser prescindvel, para a no recepo da lex inferior, o ferimento de determinao
expressa na Constituio, bastando, para tanto, que ela no encontre eco no novo ordenamento
ptrio fundado.108 Isso porque o quadro pintado pelo jurista encaixa-se com perfeio na
antinomia existente, mas pouco notada, entre a Lei de Segurana Nacional e a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988.
A Lei n 7.170/83, como j mencionado no trabalho, fruto da mobilizao popular
que cobrava do ento Presidente Joo Figueiredo a retomada gradual da democracia no pas.
No obstante, o nobre intuito no foi o suficiente para que ela abandonasse a ideologia que
103
BARROSO, Luis Roberto. Interpretao e Aplicao da Constituio. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 64-5.
Idem, p. 71-2.
105
H, na doutrina, posies diferentes quanto as consequncias da supervenincia de uma nova Constituio sobre
lei anterior, sobretudo no que diz respeito a revogao imediata das leis infraconstitucionais incompatveis ou a
necessidade de um procedimento para a declarao da inconstitucionalidade. Nesse aspecto, consultar
BARROSO, Lus Roberto. Interpretao e Aplicao da Constituio. 7 ed. So Paulo: Saraiva, 2002, p. 76; e
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista, 6 ed., So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 300.
106
MIRANDA, Pontes. Comentrios constituio da Repblica dos Estados Unidos do Brasil. V II, p. 560,
apud BARROSO, Lus Roberto. op. cit., p. 76.
107
MAXIMILIANO, Carlos. Comentrios Constituio brasileira de 1891, p. 786, apud BARROSO, Lus
Roberto. op. cit., p. 76.
108
O que unicamente existe em vigor na anterior legislao o que nela no se acham em antinomia com o novo
regime e com seus princpios fundamentais. E de se notar que no se torna necessrio, para no haver-se por
derrogada essa legislao, que ela enfrente algum artigo ou expressa disposio constitucional, basta que tenha
ficado em oposio ao sistema fundado pela Constituio e aos princpios nela consagrados. In BARBALHO,
Joo. Constituio Federal Brasileira: comentrios. Rio de Janeiro: F. Briguiet, 1924, p. 487-8 apud BARROSO,
Lus Roberto. op. cit., p. 75.
104
tanto aterrorizou o pas nos anos antecedentes e que, no por outro motivo, mencionada em
sua epgrafe e lhe d o nome pelo qual usualmente conhecida.
Trata-se da ideologia de Segurana Nacional, que, no Brasil, oriunda dos iderios
propagados pela Escola Superior de Guerra e teve seu expoente mximo entre os anos de 1964
a 1985, quando se tornou a doutrina oficial do governo ditatorial brasileiro. 109
Um exame desatento de referida doutrina confere-lhe ar de normalidade e faz com que
no se identifique a perspiccia da ideologia de Segurana Nacional em maquilar, atrs dos
propositalmente obscurecidos objetivos nacionais, o elaborado suporte para um regime
antidemocrtico baseado no militarismo ditatorial.
Os objetivos perseguidos pela nao so convenientemente anunciados, na vaga
cristalizao dos interesses e aspiraes nacionais em determinado estgio da evoluo da
comunidade, cuja conquista e preservao toda nao procura realizar atravs dos meios de toda
a ordem ao seu alcance.110 No entanto, como bem alerta Alcidez Munhoz Neto, essa
engenhosa definio
() constitui mero esquema conceitual sem contedo, que se caracteriza pela
impreciso e pela indeterminao. Seu carter antidemocrtico resulta
precisamente da fixao pelo poder militar dominante dos objetivos nacionais
permanentes ou transitrios que vo dar significao ao valor politicamente
neutro da segurana nacional.111
Do pouco at aqui ofertado, resta patente que a ideologia da Segurana Nacional, com
a intencional flexibilidade de seus conceitos, especialmente a maleabilidade dos objetivos
nacionais perseguidos, que alternavam a cada representao de ameaa ao regime da ditadura,
representou a ferramenta mais eficiente na sustentao do perodo antidemocrtico brasileiro.
Certo que a doutrina em testilha d azo a inmeras criticas e que aqui no sero
aprofundadas pela evidente limitao fsica do trabalho. Contudo, o ponto nevrlgico que se
quer atingir, nesse momento, o de que o iderio da Segurana Nacional foi suplantado pela
Constituio da Repblica de 1988, no mesmo momento em que esta ps abaixo o regime da
ditadura brasileira.112 Em decorrncia, resta evidente que a Constituio de 1988 foi a
superao histrica do regime que tinha, como um de seus fundamentos, a ideologia da
segurana nacional e toda carga autoritria que dela decorria.113
As consideraes acima tecidas conduzem inevitvel percepo de que, no tendo
sido abarcada pela atual Constituio da Repblica a ideologia da segurana nacional, a Lei n
7.170/83, que se arrima nesta doutrina, por via de consequncia, tambm no foi recepcionada.
No qualificado ensinamento de Lus Roberto Barroso, Produto de outra poca, a Lei de
109
A segurana nacional se perfaz pelo () grau relativo de garantia que, atravs da ao poltica, econmica,
psicossocial e militar, o Estado proporciona nao, para a consecuo de objetivos nacionais, apesar dos
antagonismos ou presses, existentes ou potenciais. In FRAGOSO, Heleno Cludio. Terrorismo e Criminalidade
Poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 93.
110
Ibidem.
111
NETO, Alcidez Munhoz. O Estado de Direito e a Segurana Nacional. Revista de Informao Legislativa, n
59, 1978, p. 16, apud FRAGOSO, Heleno Cludio. Terrorismo e Criminalidade Poltica. Rio de Janeiro: Forense,
1981, p. 94.
112
Corrobora esse entendimento o fato de que a Constituio de 1988 extirpou de seu texto a terminologia
segurana nacional, salvo deslocada meno do art. 173, que regulamenta questo de cunho financeiro . A
expresso, que antes infestava a outorgada Constituio de 1969 , deu lugar a vocabulrio mais condizente com a
nova ordem instaurada pela Magna Carta de 1988, perceptvel em seu art. 5, inc. XLIV, quando faz referncia a
aes contra ordem constitucional e o Estado Democrtico, e em seu Ttulo V, Da defesa do Estado e das
Instituies Democrticas.
113
BARROSO, Lus Roberto. A superao da Ideologia da Segurana Nacional e a Tipificao dos Crimes Contra
o Estado Democrtico de Direito. Revista de Estudos Criminais, Porto Alegre: Instituto Transdisciplinar de
Estudos Criminais, n. 09, ano 02, p. 71-79, 2003.
Segurana Nacional, tanto na sua filosofia como nos princpios e conceitos que utiliza, no se
harmoniza com o Estado Democrtico de direito introduzido pela Constituio de 1988.114
A desarmonia para com a Constituio e sua no recepo restam ainda mais latentes
quando, observando as disposies da Lei de Segurana Nacional, identificam-se a competncia
da Justia Militar para processar e julgar os crimes nela previstos, como o caso do terrorismo,
a prevalncia do Cdigo Penal Militar e do Cdigo Processual Militar para integrao
subsidiria da lei, bem como a incidncia desses arranjos independentemente de ser o agente
civil ou militar. Nessa vertente, irretorquvel que nenhuma dessas disposies pode subsistir
luz da Constituio de 1988.115
Ora, sabendo que a Constituio a norma suprema do ordenamento e fonte de
validade para todo ele, nenhuma norma que pretenda a ela se sujeitar, a fim de garantir sua
validade e eficcia, pode com ela digladiar-se, seja explicitamente ou implicitamente. Em suma,
sendo a base da ordem jurdica e a fonte de sua validade (...) todas as leis a ela se subordinam
e nenhuma pode contra ela se dispor.116
Assim, resgatando a necessidade de que as normatizaes anteriores faam uma vlida
travessia entre a nova e a velha ordem, e que, nesse processo de convalidao da legislao
infraconstitucional, como bem alerta Hans Kelsen, no h criao de um Direito inteiramente
novo, mas a recepo de normas de uma ordem jurdica por uma outra117, evidencia-se a
incompatibilidade entre a Lei de Segurana Nacional e a Constituio da Repblica de 1988.
Constata-se, ento, a existncia de um hiato em nosso ordenamento jurdico penal no
que tange a tutela dos crimes atentadores do Estado. Tal circunstncia, por via de
consequncia, reverbera no art. 20, da Lei n 7.170/83, o qual, anteriormente, j to criticado
por violao ao princpio constitucional da legalidade, v-se, tambm, inserido em legislao
que sequer foi recepcionada pela ordem constitucional inaugurada em 1988. Soma-se ao coro,
portanto, mais um argumento indicador da premente necessidade da adequada tipificao do
crime de terrorismo em nosso ordenamento ptrio.
3.2 AS PROJEES DE TIPIFICAO DO CRIME DE TERRORISMO NO BRASIL
Detrai-se, do at ento examinado, que h no cenrio mundial e, especialmente,
nacional, a urgente necessidade de enfrentamento efetivo do terrorismo, sobretudo em razo da
evidente gravidade e poderio lesivo com que se reveste essa ao criminosa. Tambm premente
a necessidade de que o ordenamento ptrio prepare-se para tanto, na medida em que a Lei n
7.1710/83 no legislao recepcionada pela ordem constitucional inaugurada em 1988 e,
mesmo que por viso relapsa o fosse, seu art. 20 viola notoriamente os princpios basilares
constitucionais.
Por conseguinte, ainda que esteja aparentemente alheio a esse fenmeno
criminal, o Brasil no pode esquivar-se dessa importante tarefa, porquanto a atual Lei de
Segurana Nacional e seu art. 20, conforme esmiuado, revelam-se inadequados a esse fim, j
que tais no se coadunam, diretamente e indiretamente, com a ordem constitucional vigente.
114
BARROSO, Lus Roberto. A superao da Ideologia da Segurana Nacional e a Tipificao dos Crimes Contra
o Estado Democrtico de Direito. Revista de Estudos Criminais, Porto Alegre: Instituto Transdisciplinar de
Estudos Criminais, n. 09, ano 02, p. 71-79, 2003.
115
Alm da inconstitucionalidade explcita de inmeros de seus preceitos, h, tambm, em relao a boa parte das
normas da Lei n 7.170/83, uma incompatibilidade de sistema com a nova ordem constitucional: os fatos
tipificados e os valores nela considerados afastam-se dos princpio e conceitos que inspiram a reconstruo
democrtica do pas. So, por isso mesmo, incompatveis com o pluralismo poltico, previsto como um dos
fundamentos da Repblica Federativa do Brasil no art. 1, V, da Constituio. Ibidem.
116
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Curso de Direito Constitucional. 34 ed., So Paulo: Saraiva, 2008, p.
20.
117
KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. Trad. Joo Baptista. 6 ed., So Paulo: Martins Fontes, 1998, p. 233.
Conveniente que a tipificao do crime de terrorismo seja reformulada pelo

legislador ptrio, que dever prever, adequada, tcnica e concretamente, em um ou vrios
dispositivos penais, o fenmeno delituoso em exame. Isso porque, fator decisivo para o
combate eficaz dos atos terroristas a existncia de uma legislao prpria, que enfrente com
suficincia o problema, lacuna essa facilmente diagnosticada no ordenamento jurdico
nacional.118
Nesse desiderato, em 1994, uma equipe de juristas liderada pelo Ex-Ministro Luiz
Vicente Cernicchiaro, por convocao do ento Ministro de Estado da Justia ris Rezende,
elaborou anteprojeto de reviso Parte Especial do Cdigo Penal, projetando a atualizao e a
insero de inmeros tipos penais ao Codex.
No obstante, pertinente ao objeto central desta monografia, o tipo penal terrorismo
sequer foi projetado. O estudo sugeria a insero no Cdigo Penal do Ttulo XIV, intitulando-o
Dos Crimes Contra o Estado Democrtico de Direito, no qual, presumia-se, deveria estar
inclusa a tipificao do crime de terrorismo. Entretanto, conforme bem observou Marcello
Ovdio Lopes Guimares, infelizmente e uma vez mais no se cuidou de formular tipo ou tipos
penais referentes ao terrorismo, de modo efetivo e direto119 e, no somente por essa razo, mas
tambm por ela, nesse passo, o anteprojeto sequer foi apresentado para tramitao perante o
Parlamento.
Nessa trilha temporal, em 30 de maio de 2000, sobreveio nova investida sobre o
Cdigo Penal, dessa vez por iniciativa do ento Ministro de Estado da Justia Miguel Reale
Jnior. Atravs da Portaria n 413, criou Comisso Especial destinada a examinar a vigncia da
Lei n 7.170/83 e sugerir princpios norteadores na elaborao de medidas protetivas ao Estado
Democrtico de Direito.
Tendo como ponto de partida essas diretrizes, a supracitada Comisso que contava
com a presena, mais uma vez, de Ex-Ministro Luiz Vicente Cernicchiaro, ao lado de figuras
como Evandro Lins e Silva sugeriu, a exemplo da tentativa anterior, a elaborao de projeto
de lei com o escopo inserir no Cdigo Penal o Ttulo XII, Dos Crimes Contra o Estado
Democrtico de Direito, abandonando-se por completo a referncia ideolgica e legislativa de
Segurana Nacional consubstanciada na Lei n 7.170/83.
O anteprojeto elaborado esforava-se em assentar na Carta Penal, em conformidade
com a Constituio da Repblica, os crimes violadores do pluralismo poltico, da soberania e
democracia nacional, tendo militado a douta Comisso pela total inaplicabilidade da Lei de
Segurana Nacional120 Assim, o ento Ministro da Justia Miguel Reale Jnior, seguindo as
prescries de sua equipe de notveis, ofertou formalmente ao Congresso Nacional o plano
jurdico reformador, que foi distribudo como Projeto de Lei n 6.764/02.
No indigitado projeto entre a reafirmao de tipos penais j conhecidos, a insero de
ilcitos deixados, inadvertidamente, aos cuidados de leis extravagantes, e a criao de
dispositivos para situaes at ento no incorporadas tutela penal , o terrorismo
reformulado e ganha nova roupagem, passando a ser descrito no art. 371.
Em cotejo com o art. 20 da Lei de Segurana Nacional, percebe-se que o art. 371 do
Projeto de Lei, de pronto e com louvvel acerto, abandona o famigerado nomem iuris atos de
118
PRADO, Luiz Rgis; CARVALHO, rika Mendes de. Delito Poltico e Terrorismo: uma aproximao
conceitual. So Paulo: RT. Revista dos Tribunais, v. 117, 2000.
119
GUIMARES, Marcello Ovdio Lopes. O Tratamento Penal do Terrorismo. So Paulo: Quartier Latin, 2007,
p. 87.
120
(...) o ponto de vista da Comisso o de que se impe a elaborao de uma nova lei, no mais inspirada na
ideologia da segurana nacional, mas voltada defesa do Estado Democrtico de Direito. At o advento da nova
legislao, o entendimento da Comisso no sentido de que a velha Lei de Segurana Nacional, salvo tipos que
indubitavelmente devem subsistir (como, por exemplo, traio ou atentado soberania), no deva ser aplicada.
BARROSO, Lus Roberto. A superao da Ideologia da Segurana Nacional e a Tipificao dos Crimes Contra o
Estado Democrtico de Direito. Revista de Estudos Criminais, Porto Alegre: Instituto Transdisciplinar de Estudos
Criminais, n. 09, ano 02, p. 71-79, 2003.
terrorismo inserto naquela norma, o qual a razo das mais severas crticas doutrinrias.
Ainda, implementa considerveis inovaes de contedo, observveis em seu inc. II, e seus
pargrafos 1 e 4, certamente com o intuito de adequar-se aos meios empregados
modernamente pelos grupos terroristas.
Todavia, de resto, o que se verifica a singela alterao na disposio das sentenas,
sem o abandono de termos atcnicos como saquear e atentado pessoal, os quais j foram
alvo de contestao pelas balizadas palavras de Heleno Cludio Fragoso. 121
Atualmente, a tramitao do Projeto de Lei n 6.764/02 encontra-se estancada na
Cmara dos Deputados, sendo seu ltimo movimento datado de 10 de julho de 2008, quando
requerido o encaminhamento do projeto para a Comisso de Direitos Humanos e Minorias.
Impende destacar, tambm, a existncia dos Projetos de Lei n 588/11, 707/11, 728/11
e 762/11, em que representantes da casa legislativa do Senado Federal intentam, por meio da
propositura de leis extravagantes, a tipificao do crime de terrorismo atravs de intrincados
dispositivos. A maioria das proposies padece, no entanto, dos mesmos vcios conceituais,
visto que a elaborao de tipos incriminadores de terrorismo segue linha casustica e fica
submissa a leis extravagantes, mtodo este inadequado.
Entrementes, os supracitados Projetos de Lei encontram-se com suas respectivas
tramitaes inertes no Senado Federal, em vista da mais recente iniciativa na rea,
impulsionada pelo Requerimento n 756/11, de lavra do Senador Pedro Taques, o qual solicitou
a criao de Comisso Especial de Juristas, incumbida de elaborar anteprojeto de reviso ao
Cdigo Penal Brasileiro.
Em decorrncia, foi criada a Comisso Especial de Reforma do Cdigo Penal, com a
finalidade de elaborar de anteprojeto remodelador do Cdigo Penal de 1940, reunindo no corpo
do Codex as diversas leis penais esparsas criadas ao longo de setenta e dois anos de sua
vigncia, bem como modernizando-o aos novos ares respirados pela sociedade brasileira a
partir de 1988, sobretudo no que diz respeito sua Parte Especial.
O Ministro Gilson Dipp, que capitaneia a equipe de notveis, tem afirmado,
publicamente, a adoo de duas premissas norteadoras pelo grupo: o Cdigo Penal dever ser o
centro do sistema normativo penal brasileiro e, para tanto, nenhum tema passar in albis, por
mais tormentoso que seja. Nesse passo, a Comisso Especial de Reforma, certamente, digladiarse- com a tipificao do crime de terrorismo, suplantando a to alvejada Lei de Segurana
Nacional e inserindo o ilcito sob a gide do Cdigo Penal.
As declaraes do Ministro de que a Comisso de Reforma no preterir assunto
algum, por mais polmico que ele seja, bem como a informao de que o tipo penal do
terrorismo est ganhando forma no seio do grupo de trabalho, como era de se esperar, agitaram
todo o cenrio jurdico nacional, fazendo com que muitos operadores do direito se
manifestassem acerca das ambiciosas pretenses do anteprojeto.
Entrementes, a despeito das variadas opinies que se constatam, contra ou a favor das
ambies do grupo de juristas, fora convir ser admirvel a coragem da Comisso de Reforma
do Cdigo Penal em empreender esforos no urgente e necessrio enfrentamento de matrias
que h tanto so deixadas de lado por nosso Legislador ptrio, seja por descaso ou por
conveniente e covarde inrcia. Assim que a referida Comisso formulou a proposta de
tipificao do crime de terrorismo, a qual foi disponibilizada para uso neste estudo, e que, em
sua verso preliminar, dispe que:
121
FRAGOSO, Heleno Cludio. Terrorismo e Criminalidade Poltica. Rio de Janeiro: Forense, 1981, p. 100-2.
Terrorismo
Art. X - Causar terror na populao mediante as condutas descritas
nos pargrafos deste artigo, quando:
I - tiverem por fim forar autoridades pblicas, nacionais ou
estrangeiras, ou pessoas que ajam em nome delas, a fazer o que a lei no exige
ou deixar de fazer o que a lei no probe, ou;
II - tiverem por fim obter recursos para a manuteno de
organizaes polticas ou grupos armados, civis ou militares, que atuem contra
a ordem constitucional e o Estado Democrtico ou;
III - forem motivadas por preconceito de raa, cor, etnia, religio,
nacionalidade, sexo, identidade ou orientao sexual, ou por razes polticas,
ideolgicas, filosficas ou religiosas.
1 - Seqestrar ou manter algum em crcere privado;
2 - Usar ou ameaar usar, transportar, guardar portar ou trazer
consigo explosivos, gases txicos, venenos, contedos biolgicos ou outros
meios capazes de causar danos ou promover destruio em massa;
3 - Incendiar, depredar, saquear, explodir ou invadir qualquer bem
pblico ou privado;
4 - Interferir, sabotar ou danificar sistemas de informtica e bancos
de dados;
5 - Sabotar o funcionamento ou apoderar-se, com grave ameaa ou
violncia a pessoas, do controle, total ou parcial, ainda que de modo
temporrio, de meios de comunicao ou de transporte, de portos, aeroportos,
estaes ferrovirias ou rodovirias, hospitais, casas de sade, escolas, estdios
esportivos, instalaes pblicas ou locais onde funcionem servios pblicos
essenciais, instalaes de gerao ou transmisso de energia e instalaes
militares.
Pena - priso, de oito a quinze anos, alm das sanes
correspondentes ameaa, violncia, dano, leso corporal ou morte, tentadas
ou consumadas.
Forma qualificada
6 - Se a conduta praticada pela utilizao de arma de destruio
em massa ou outro meio capaz de causar grandes danos:
Pena - priso, de doze a vinte anos, alm das penas correspondentes
ameaa, violncia, dano, leso corporal ou morte, tentadas ou consumadas.
Excluso de crime
7 - No constitui crime de terrorismo a conduta individual ou
coletiva de pessoas movidas por propsitos sociais ou reivindicatrios, desde
que os objetivos e meios sejam compatveis e adequados sua finalidade.122
Em anlise pontual do artigo tutelador do crime de terrorismo, concebido pela

Comisso, percebe-se, de pronto, que causar terror na populao o ponto comum em todas as
espcies de aes terroristas. Ainda, constata-se que a equipe de juristas no poupou palavras
na tentativa de abarcar todas as formas pelas quais as aes terroristas podem ser perpetradas.
Assim, a proposta em anlise evidencia a evoluo no tratamento jurdico dispensado ao tema,
porquanto encerra abordagem mais objetiva e clara, em comparao ao disposto na Lei de
Segurana Nacional, em relao ao fenmeno criminoso.
Diante de todo o quadro telado, no conveniente, tampouco apropriado, remeter Lei
de Segurana, no recepcionada pela nova ordem constitucional, a tutela penal de bens jurdicos
122
ROMEU, Jlio Cesar. Tipo Penal do Terrorismo. Mensagem pessoal. Mensagem recebida por
<fe_lipe1710@hotmail.com.br> em 24 mai. 2012.
essenciais, como a integridade e a estabilidade do Estado Democrtico de Direito e os direitos e

garantias fundamentais dele decorrentes, recentemente conquistados.
Assim, relevante o empenho intelectual do grupo de notveis que compe a
Comisso de Reforma do Cdigo Penal, ao almejarem tipificar o crime de terrorismo de forma
tcnica e objetiva, inserindo o dispositivo dentro do Cdigo Penal e moldando-o de forma a se
afeioar ordem e aos princpios fundamentais emanados pela Constituio da Repblica de
1988.
A gravidade e urgncia desse gnero criminoso exigem sua imediata incluso na
legislao penal fundamental, nos termos acoimados no presente estudo, a fim de que seja
superado, de forma definitiva, o histrico tratamento equivocado dispensado ao tema, mediante
abordagem alinhada vigente ordem constitucional.
CONCLUSO
O presente estudo revelou, desde seu princpio, a antiguidade e complexidade dos
crimes contra o Estado e do seu tratamento jurdico. O tema, problemtico desde a sua gnese,
to antigo quanto a prpria organizao dos homens em sociedade.
Nesse cenrio, ganha relevo, como a ao criminosa ordinariamente utilizada na
contestao ou tentativa de destruio de uma ordem social, o crime de terrorismo, o qual, ano
aps ano, vem ganhando propores alarmantes, sobretudo em razo do recrudescimento na
ousadia e na potencialidade lesiva dos atos perpetrados.
A anlise do tratamento dispensado, pela ordem jurdica brasileira, ao referido
fenmeno criminoso iniciou em nvel infraconstitucional, pelo exame da Lei n 7.170/83. O
cotejo do mencionado diploma legal com a vigente ordem constitucional revelou a manifesta
inadequao de seu art. 20 no propsito de normatizar, de forma efetiva e tcnica, o crime de
terrorismo, uma vez que o tipo penal em comento viola o Princpio Constitucional da
Legalidade.
Consoante apurado, o referido postulado, para alm de assentar a irretroatividade da lei
e reservar, somente a esta, em sentido stricto sensu, a prerrogativa da criao de tipos penais,
exige que a definio da ao que se pretende criminalizar seja clara, concreta e tcnica, sob
pena de que a inexatido e a incompreenso da norma penal tornem ilimitado o poder de
atuao punitiva do Estado. Trata-se da vertente principiolgica denominada de Determinao
Taxativa.
Da decorre o entendimento, sustentado pela corrente majoritria, de que o art. 20 da
Lei de Segurana Nacional, forjado ainda na poca da Ditadura Militar Brasileira e usado como
ferramenta de opresso, consubstancia-se em disposio penal excessivamente vaga e
indeterminada, sobretudo porque, ao pretensamente tipificar o crime de terrorismo, infligi
punio quele que praticar, genericamente, atos de terrorismo.
A m tcnica, provavelmente intencional, utilizada na formulao do referido artigo,
que pretende tipificar o crime de terrorismo recorrendo ao prprio nomen iuris, resulta em
violao ao Princpio da Legalidade e torna a prescrio em apreo inconstitucional luz da
ordem constitucional vigente, instaurada a partir de 1988.
No bastasse, agravando o desamparo de nossa legislao penal ptria para com o
fenmeno criminal terrorista, o trabalho revelou que a Lei de Segurana Nacional, na qual se
encontra incrustada a suposta tipificao do terrorismo, norma no recepcionada pelo
ordenamento jurdico ptrio inaugurado pela Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988.
A assertiva alhures proveniente da seara do Direito Constitucional Intertemporal, do
qual se extraem dois princpios elementares, quais sejam o Princpio de Supremacia da
Constituio e o Princpio de Continuidade da Ordem Jurdica. Tais postulados encontram
denominador comum na exigncia de que as legislaes infraconstitucionais, atuais e anteriores

ao estabelecimento de uma nova ordem constitucional, guardem compatibilidade com a Charta
Magna, caso queiram garantir validade e eficcia a suas disposies.
Inclui-se nesse imperativo de compatibilidade, entre Constituio e norma inferior, no
somente as colocaes expressas, de uma e outra, em seus respectivos textos. A necessidade
mais abrangente e abarca, tambm, as ideologias, os iderios e as consideraes implcitas das
normas, de modo que, havendo conflito entre elas, prevalecer, sempre, a Carta Constitucional.
Por conseguinte, aplicando o referencial terico supra anlise da Lei n 7.170 de
1983 em contraponto superveniente Constituio da Repblica de 1988, identificam-se, no
caso, graves antinomias entre ambas.
Isso por que, em patamar inferior, encontra-se a Lei de Segurana Nacional,
impregnada pela doutrina militar de segurana nacional, eficiente ferramenta de opresso,
censura e perseguio poltica na poca da Ditadura Militar. Por sua vez, em plano hierrquico
mais elevado, est a Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988, pedra
fundamental do Estado Brasileiro Democratizado e produto da incessante luta da sociedade, a
qual, aps sombrios anos de represso, ansiava pela efetiva organizao e reestruturao da
nao brasileira e, especialmente, pela devida proteo dos direitos sociais coletivos e
individuais.
O simples retrato histrico das normas confrontadas evidenciou a incompatibilidade
entre elas. No entanto, a oposio, entre a Constituio de 1988 e a Lei de Segurana Nacional
restou latente ao se constatar que aquela expurgou de seu texto a terminologia da segurana
nacional e passou a empregar expresso mais condizente com a nova ordem estabelecida,
consistente em Defesa do Estado e Suas Instituies Democrticas.
Por todo o cenrio exposto no presente trabalho acadmico, chega-se a inevitvel
concluso de que a legislao nacional carente de definio tpica para tutela penal do crime
de terrorismo. A um porque o art. 20 da Lei n 7.170/83 inconstitucional, e imprprio,
portanto, a esse fim. A dois porque a Lei de Segurana Nacional, na qual repousa o referido
dispositivo, no foi recepcionada pelo ordenamento ptrio inaugurado pela Constituio da
Repblica de 1988, importando em relevante hiato na tutela de crimes praticveis contra o
Estado.
Necessria e premente, portanto, a tipificao do crime de terrorismo, inclusive em
ateno vigente Constituio da Repblica, que, conforme exposto, no se omitiu de tutelar,
ainda que de forma ampla, pertinente sua natureza de carta poltica, o referido fenmeno, o
qual ostenta potencialidade capaz de alarmar toda sociedade, colocar em xeque o ordenamento
ptrio, bem como fazer ruir direitos e garantias fundamentais duramente conquistados.
Assim que se encontram em desenvolvimento, desde o ano de 2011, diversos estudos
com esse intuito. Merece destaque, nesse contexto, a Comisso Especial presidido pelo
Ministro Gilson Dipp, na medida em que prope o tratamento tcnico, integrado e atualizado do
tema, mediante incluso no Cdigo Penal.
A normatizao adequada, sob a perspectiva constitucional, da prtica de atos de
terrorismo, reclama uma abordagem objetiva e tcnica, que no deixe margens a subjetivismos
e relativizaes da ao em anlise. Assim, qualquer proposta tendente normatizao desse
fenmeno deve, necessariamente, atentar ao Princpio da Legalidade, em especial
Determinao Taxativa, como forma de garantir a edio de uma lei vlida na medida em que
coadunada e a servio da ordem constitucional vigente.
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Felipe Iaczinski

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