DERECHO DE LA UNIN EUROPEA

LECCIN 1: EL PROCESO HISTRICO DE INTEGRACIN EUROPEO,

ORIGEN Y EVOLUCIN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS Y DE LA
UNIN EUROPEA
La integracin europea no ha sido una idea original o espontnea propia del
siglo XX, sino una constante utopa en el pensamiento europeo.
-

Los orgenes del proceso integrador hasta el siglo XIX

Si nos remontamos a la Baja Edad Media, encontramos, ya entonces, la idea
de una Cristiandad medieval organizada, nostlgica del Imperio Romano. La
comunidad cultural de la Europa medieval se caracterizaba por una lengua y
una religin comunes. El Imperio y el Papado daban unidad estructural, pero
eran polticamente ineficaces. Eran una <<organizacin mundial>> porque
el mundo era Europa. Europa comienza a tener conciencia de s misma a
partir del siglo XVI con la aparicin del Estado moderno, liberado de la tutela
del Imperio y el Papado. Por ello, el profesor Antonio TRUYOL Y SERRA situ
la gnesis del europesmo y su esencia misma en la Edad Moderna. La
poltica de la poca intent organizar el mapa europeo a travs del
<<sistema de Estados europeos>> esbozado en la Paz de Westfalia (1648).
En el siglo XVIII y principios del XIX, la idea de una organizacin europea se
desarrolla gracias al ensayo de E. Kant <<Sobre la paz perpetua>> y la
utopa de la unin europea es defendida, por ejemplo, por Saint-Simon
(Estado federal) o por el filsofo positivista Augusto Comte y el dramaturgo
Victor Hugo.
Pero las primeras dcadas del siglo XIX tuvieron que soportar las
sangrientas consecuencias del Congreso de Viena (1815) y el fracaso del
<<concierto europeo>>. Aun as, este mismo siglo fue testigo del inicio de
una cooperacin entre Estados europeos mediante la creacin de las
primeras organizaciones internacionales (UPU, UIT) 1.

La idea europea entre 1900 y 1945

El siglo XX se inici con la Primera Guerra Mundial que a su trmino dara
lugar al declive de las grandes potencias europeas y con ello la idea
europea por la exaltacin de los nacionalismos.
En esta tesitura, el ministro francs de asuntos exteriores, Aristides BRIAND,
en un discurso en la Sociedad de Naciones (1929) propuso la creacin de
una federacin denominada <<UNIN EUROPEA>>. No fue considerada
utpica pero tampoco recibi los apoyos necesarios debido a la crisis
econmica de los aos treinta. Esta crisis junto al triunfo de los fascismos
propiciaron la Segunda Guerra Mundial y fue durante la misma donde los
proyectos unificadores resurgieron.
1 UPU: Unin Postal Universal UIT: Unin Internacional Telegrfica

La construccin europea despus de 1945

La situacin europea despus de la IIGM era tan devastadora que la
necesidad de resucitar la idea de la unidad europea se hizo urgente y
sentida entre la poblacin, formndose multitud de asociaciones
proeuropestas de carcter privado. Destacan en esta poca los
movimientos federalistas europeos.
La economa europea de la segunda posguerra se basaba en la autarqua y
en el trueque. La situacin de penuria era tal que se tema que pudiera caer
en manos comunistas (URSS) por lo que EEUU decidi presentar el <<Plan
de Reconstruccin Europea>> en junio de 1947 por el Secretario de Estado
norteamericano George MARSHALL. El Plan Marshall consista en que el
Gobierno norteamericano pagara a los exportadores norteamericanos que
vendieran productos a los Gobiernos o fabricantes europeos. Diecisis
Estados europeos (quedan fuera Alemania, Espaa y los pases del Este) se
reunieron y decidieron gestionar en comn la ayuda norteamericana
mediante la creacin de la OECE 2 (Alemania ingresa en 1949). Esta gestin
en comn ense a Europa occidental las posibilidades de unin y supo
aprender sobre la organizacin de una Europa con energas propias.
De estos aos habra que nombrar otros acontecimientos como:

a) El Congreso de Europa reunido en la Haya en 1948. Ya se hicieron notar dos

grandes corrientes: los que pretendan una cooperacin intergubernamental
(creacin del Consejo de Europa) y los que soaban con una integracin de
carcter federal (creacin de la CECA 3 declaracin Schuman: Europa no
se har de golpe ni en una construccin de conjunto: se har mediante
realizaciones concretas, creando primero una solidaridad de hecho).
b) La creacin de la Comunidad Europea de Defensa (CED) mediante el <<Plan
Plevel>> que consista en formar un ejrcito europeo.
c) La creacin de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad
Europea de la Energa Atmica (EURATOM) mediante dos Tratados
constitutivos que entraron en vigor en enero del 1958 para sus seis Estados
miembros: Francia, Alemania, Blgica, Italia, Pases Bajos y Luxemburgo
(mismos pases que formaban la CECA).
As pues, desde 1958 quedaron constituidas las tres Comunidades
Europeas, de las cuales, tras la expiracin de plazo de vigencia del
Tratado de la CECA en julio de 2002, se mantuvieron dos.
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La integracin europea desde 1958 a 1985

Primera ampliacin
El Reino Unido propuso al resto de miembros de la OECE que no se sumaron
a las Comunidades Europeas crear la Asociacin Europea de Libre Comercio
y as lo hicieron mediante el Convenio de Estocolmo. Pero poco despus,
2 Organizacin Europea de Cooperacin Econmica
3 Comunidad Europea del Carbn y del Acero

Reino Unido solicit el ingreso en las Comunidades Europeas y lo mismo

hicieron Dinamarca, Noruega e Irlanda pero Francia se opuso a su ingreso.
Sin embargo, ms adelante el nuevo presidente francs flexibiliz la
posicin francesa y se acord la ampliacin al Reino Unido y los dems
candidatos. No obstante, un referndum celebrado en Noruega, de resultado
negativo, impidi a este pas ser miembro (el Tratado de Adhesin entr en
vigor en 1973, pasando las Comunidades Europeas a tener nueve
miembros).
Segunda y tercera ampliacin
El fin de las dictaduras en Grecia, Espaa y Portugal y la democratizacin de
los Estados del Sur, auguraban su intencin de sumarse en este proceso de
integracin. Primero se adhiri Grecia (10 miembros) y ms tarde Espaa y
Portugal (12 miembros).
Se haba logrado la ampliacin geogrfica con las tres ampliaciones pero no
se haba fortalecido ni profundizado la integracin. En aras de la necesidad
de reformas, en 1981 se cre por el Parlamento Europeo la <<Comisin
Institucional>>, de carcter permanente, encargada de elaborar un
proyecto de Tratado de la Unin Europea (proyecto Spinelli). Entre las
modificaciones institucionales que contena este proyecto estaban: creaba
la ciudadana de la Unin, el Parlamento pasaba a ser un colegislador junto
al Consejo Los Estados miembros no hicieron suyo este proyecto pero
influira en los sucesivos Tratados de reforma.
-

Del Acta nica Europea al Tratado de Maastricht

Tras el fracaso del proyecto Spinelli, el Consejo Europeo convoc la
Conferencia intergubernamental que aprobara el Texto del Acta nica
Europea (1986). El AUE fue una reforma importante que afect tanto a
tratados fundacionales como a posteriores tratados modificativos.
Destacamos de entre sus reformas: incluy por primera vez la regulacin de
la cooperacin poltica europea en materia de poltica exterior (Derecho
internacional), atribuye nuevas competencias a las Comunidades a fin de
facilitar la consecucin de un verdadero mercado interior nico que
planteaba la idea de una moneda nica.
La siguiente reforma, acelerada por los imprevisibles cambios en el este de
Europa (cada del muro de Berln en 1989), culmin con la reunin el 9 y 10
de diciembre de 1991 en la ciudad holandesa de Maastricht en la que se
lleg a un acuerdo sobre el texto que finalmente se adopt y autentic
solemnemente el Tratado de la Unin Europea (TUE) el 7 de febrero
de 1992.
El TUE provoc diversas reformas constitucionales en Francia, Espaa o
Portugal y tambin modific ampliamente los Tratados. Por ejemplo, hizo
perder a la ms conocida de las organizaciones comunitarias, la CEE, su

adjetivacin <<Econmica>> pasando a denominarse

Europea>>.

<<Comunidad

El Tratado de Maastricht ha sido la ms importante reforma de los

Tratados fundacionales. Cre la Unin Europea fundada sobre las
Comunidades Europeas y las formas intergubernamentales de
cooperacin en Poltica exterior y de seguridad comn (PESC) y de
Cooperacin en los mbitos de la justicia y de los asuntos de
interior.
-

De Maastricht a la Gran ampliacin

La cuarta ampliacin
La cuarta ampliacin fue para Austria, Finlandia y Suecia. Noruega tambin
present la solicitud de adhesin pero el pueblo noruego volvi a rechazar el
ingreso en la Unin Europea con otro referndum. La Unin Europea a partir
de 1995 se compona de 15 miembros.
El Tratado de msterdam
La Unin Europea se enfrentaba a dos grandes problemas: una opinin
pblica muy crtica con el proceso de integracin y deseosa de una
verdadera reforma institucional y la solicitud de diez o quince Estados
esperando ver cumplido su deseo de integrarse en la Unin Europea.
La Conferencia intergubernamental adopt el Tratado de msterdam en
octubre de 1997 y entr en vigor en la primavera de 1999. Se incluan
reformas muy positivas: sistema de sanciones para los Estados que violarn
de forma grave y persistente los DDFF, inclusin del pilar comunitario de un
espacio de libertad, seguridad y justicia junto a la libre circulacin de
personas sin barreras.
Tratado de Niza, La Carta de los DDFF y el debate sobre el futuro de
la Unin Europea
Como la Conferencia Intergubernamental de 1996 haba fracasado en la
reforma institucional se abog por una nueva.
Al mismo tiempo, en el Consejo Europeo de Colonia se acord redactar una
Carta de los Derechos Fundamentales mediante un nuevo mtodo
conciliador <<Convencin>>. Haba representantes de los Parlamentos
nacionales, del Parlamento europeo, adems de los representantes de los
Gobiernos y de la Comisin.
Se finaliza el proceso de reforma urgente y global con la adopcin del
Tratado de Niza el 26 de febrero de 2001 (entr en vigor en febrero de
2003). Se acord, a su vez, por el Parlamento Europeo, el Consejo Europeo y
la Comisin firmar la Carta de los Derechos Fundamentales elaborada por la
Convencin. No se incorpora al Tratado de Niza sino que se adoptaba como
un acuerdo de carcter poltico y, por tanto, no normativo.

Desde el 28 de febrero de 2002, fecha de apertura de la Convencin para el

futuro de Europa se plante de nuevo la idea de un texto constitucional, en
el sentido de un texto nico y simplificado que contuviera todas las reglas
fundamentales del sistema poltico de integracin de Estados y pueblos: los
derechos y garantas de los ciudadanos frente a las instituciones europeas y
la organizacin de los poderes y funcionamiento de stas.

La gran ampliacin
El Consejo Europeo de Copenhague (1993), acept que los PECOs 4 se
integraran, si era su deseo, tan pronto como pudieran cumplir las
condiciones que la UE requiere. Se les exigi hacer cambios en sus
estructuras administrativas y econmicas a fin de que pudieran garantizar
la aplicacin efectiva del Derecho Comunitario.
En la primera oleada, an sin cumplir estrictamente los criterios, se admiti
de forma bastante laxa a diez Estados (2003): Repblica Checa, Estonia,
Chipre, Letonia, Lituania, Hungra, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. El
Tratado de adhesin entr en vigor en 2004 y la UE y sus Comunidades
pasaron de 15 a 25 miembros.
Las negociaciones prosiguieron con las misma flexibilidad y manga ancha
para Rumana, Bulgaria (2005) y Croacia (entrar en vigor en 2013). El resto
de candidatos son: Serbia, Turqua, Islandia, Montenegro y Macedonia. Por
tanto, a da de hoy la Unin Europea cuenta con un total de 27 miembros a
expensas de ser 28 con la entrada de Croacia.
-

El Tratado de Lisboa
Los trabajos de la Convencin para el futuro de Europa concluyeron en junio
de 2003 presentando al Consejo Europeo de tesalnica un <<Proyecto de
Tratado por el que se establece una Constitucin Europea>>.
Se adopt el texto del nuevo Tratado Constitucional en octubre de 2004. Su
firma abri un largo debate interno y ratificacin parlamentaria. En Espaa e
Irlanda, por ejemplo, fue aprobado por referndum; sin embargo, en Francia
y Holanda no fue as. Se abre un parntesis de reflexin que se cerr cuando
el Consejo Europeo en junio de 2007 acord renunciar al Tratado
constitucional y convocar una nueva Conferencia intergubernamental en
2007 que llev a la adopcin el 13 de diciembre de 2007 del Tratado
de Lisboa que modifica el Tratado de la Unin Europea (TUE) y el de la
Comunidad Europea al que rebautiza como Tratado de Funcionamiento de la
Unin Europea (TFUE).

4 Pases de Europa Central y Oriental

LECCIN 2: DERECHO ORIGINARIO Y SISTEMA DE FUENTES DE LA

UNIN EUROPEA
Introduccin
Hace tiempo que la teora general abandon la pretensin de entender el
Derecho como un conjunto de normas individualizadas y exigi su
comprensin desde la nocin de <<ordenamiento jurdico>>. La quiebra
del Derecho en el Estado permite plantearse la existencia de ordenamientos
jurdicos no estatales. As, el TJ, en una de las sentencias ms importantes
de su historia, la sentencia Van Gend en Loos de 5 de febrero de 1963,
afirm esta cualidad del sistema comunitario cuando advirti que en los
Tratados constitutivos de las Comunidades Europeas haba algo ms que un
mero agregado de normas. Poco despus, en la clebre sentencia Costa c.
ENEL de 15 de julio de 1964, el Tribunal lo calific como un ordenamiento
jurdico propio. Todo ello reconduce a un tratamiento de conjunto referido a
un sistema normativo, especfico y particular, el Derecho de la Unin, que
constituye un verdadero ordenamiento cuya esencia jurdica emerge de su
profunda y compleja interrelacin con los ordenamientos jurdicos internos.
1. Las fuentes del Derecho de la Unin Europea: Derecho originario y
Derecho derivado.
Como es sabido, el concepto de <<fuentes del derecho>> es en s mismo
difcil de precisar y ha originado a la ciencia jurdica serios problemas.
Siempre es posible mantener el trmino <<fuentes>> para referirse a la
existencia de un conjunto de <<categoras normativas>> formalmente
diferenciadas.
El Derecho internacional es un caso excepcional porque se trata de un orden
jurdico que parti de un modelo relativamente sencillo diseado por normas
convencionales internacionales. En realidad, aparte de las propias normas
constitutivas y una tipologa de actos sin relacin de jerarqua y
diferenciados esencialmente en funcin de sus efectos, su alcance, y la
identificacin de sus destinatarios, no haba nada ms.
El carcter marcadamente evolutivo del sistema y, de manera muy especial,
la relevante labor del TJ, han permitido, en cierto modo, superar sus
deficiencias, elaborando un marco muy complejo y peculiar que, si bien no
puede asimilarse como un <<sistema de fuentes>>, bien merece
calificarse como un verdadero sistema de normas y actos jurdicos.
El sistema de normas de la Unin Europea se apoya en una summa divisio
entre las normas originarias y derivadas. La Unin Europea ha conseguido
profundizar e implementar las decisiones que adoptan sus Instituciones
gracias a la especificidad. A diferencia de las Organizaciones Internacionales
que adoptan actos de naturaleza internacional y que dejan un amplio
margen de maniobra para elegir la forma de integrar los actos. El derecho

de la Unin Europea est constituido por un conjunto de normas que

generalmente se conocen como:
1. Normas de derecho primario u originario. Las fundamentales, las primarias,
los pilares. Sin ellos no hay sistema.
2. Normas de derecho institucional o derivado. Las que adoptan las
Instituciones legalmente ejerciendo las competencias que tienen atribuidas
por los Tratados para desarrollar o alcanzar los objetivos previstos en el
derecho originario. Conocidas como modos de instrumentacin jurdica (con
fundamento en la base constitutiva).
Adems, existen otro tipo de actos normativos que no se incluyen en las
otras categoras que cumplen funciones muy concretas dentro del proceso
de integracin ACTOS SUI GENERIS. Dentro de los cuales distinguimos,
entre otros:
-

DECISIONES DE LOS REPRESENTANTES DE LOS GOBIERNOS DE LOS

ESTADOS MIEMBROS REUNIDOS EN EL SENO DEL CONSEJO DE MINISTROS.
La UE ha conseguido objetivos muy importantes gracias a este tipo de actos
como la regulacin de las elecciones al Parlamento Europeo o los dos actos
vigentes en materia de asistencia consular.
ACUERDOS INTERNACIONALES CELEBRADOS POR LOS ESTADOS MIEMBROS
ENTRE S PARA CONSEGUIR OBJETIVOS EN LOS TRATADOS. Ej.: Acuerdo por
el cual se da luz al Tratado de refuerzo de la Unin Econmica y Monetaria
(actualmente en estado de ratificacin); lo firmaron 25 Estados en Bruselas.

2. El Derecho originario.
La norma que da origen al sistema jurdico de la Unin es de carcter
netamente jurdico-internacional. En este sentido, hay que entender que la
norma se fundamenta, desde el punto de vista material, en el
consentimiento estatal a travs de la ratificacin, y desde el punto de vista
formal, se trata de normas convencionales internacionales sujetas a las
reglas de Derecho Internacional en materia de Tratados, es decir, al
Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados (1969). Uno de los
aspectos bsicos de su sujecin a estas reglas es que cualquier modificacin
de las normas originarias exige la celebracin de un Tratado internacional
(salvo excepciones menores y con cautelas).
Estas consideraciones tienen un doble efecto en relacin con la
identificacin del Derecho originario: que toda modificacin de ese Derecho
ha de recogerse en una norma convencional y que toda norma
convencional, concluida por los Estados miembros, con efectos
modificativos de los Tratados constitutivos, forma parte del Derecho
originario. Ello explica que el denominado <<Derecho originario>>
albergue no slo los Tratados constitutivos sino, adems, todos los Tratados
que de una manera u otra han modificado sus disposiciones.
De esta manera decimos que el derecho originario est constituido por los
Tratados constitutivos o modificativos de los mismos, por las actas de

adhesin de nuevos Estados a la Unin Europea, por la Carta de DDFF de la

UE, y por un limitado nmero de actos a los que el Tribunal de Justicia ha
reconocido esta caracterstica de Derecho primario.
Caractersticas
-

El derecho originario es la mxima expresin de la jerarqua porque nos

hace ver que no se puede adoptar ninguna norma si no se respetan las
disposiciones especficas de los Tratados. Una demostracin de que
jerrquicamente es la cima, nos viene dada por el contencioso ante el
Tribunal de Justicia. De las distintas vas contenciosas que existen, hay 4
(recurso de anulacin, la excepcin de ilegalidad, el recurso por omisin y el
procedimiento de la cuestin prejudicial ya sea en validez o en
interpretacin), todas nos llevan a la conclusin que para controlar la
legalidad de los actos impugnados o para interpretarlos el criterio
primigenio que sigue el TJUE es que esas normas sean conformes al derecho
originario o primario.
- Otro rasgo es la rigidez. Las normas de derecho originario se modifican
mediante un procedimiento complejo previsto en el artculo 48 TUE
denominado procedimiento ordinario de revisin (es un procedimiento
ordinario aunque hay otro especial). Consta de tres fases: fase de iniciativa,
la conferencia intergubernamental y la ratificacin del Tratado modificativo.
(APRENDER)
- Admite importantes excepciones desde el punto de vista de la aplicacin
uniforme de su contenido. En este sentido, son de dos tipos:
a) Carcter material. Hay mbitos de los Tratados que no se aplican en todos
los Estados miembros; por ejemplo: la Unin Econmica y Monetaria, las
cartas de adhesin o La Carta de DDFF (sta no se aplica en Polonia ni
Reino Unido).
b) Carcter territorial. Los Tratados se aplican con carcter general a los
territorios europeos de los Estados miembros. Sin embargo, hay territorios
que estn excluidos de aplicar el derecho de la UE, entre otros, La isla de
Man, la isla de Jersey, Groenlandia, aplicacin parcial del derecho de la UE
en Ceuta y Melilla, las islas Azores, Canarias, las islas Madeira, etc. En otros
territorios su aplicacin est estrictamente limitada a un conjunto limitado
como Gibraltar. Por ltimo, en las actas de adhesin se establecen
excepciones como el Monte Atos en Grecia en el que no se aplica el derecho
porque Grecia violara un principio fundamental que es el de no
discriminacin por razn de gnero (slo pueden acudir hombres).
Relevantes en esta materia son los artculos 52 TUE y 355 TFUE.

3. Normas de Derecho derivado

El Derecho derivado de naturaleza institucional es el que alberga la
actividad <<normativa>> o, si prefiere, los <<actos jurdicos de la
Unin>>. En cualquier caso son la produccin de actos jurdicos vinculantes
(y no vinculantes) por las Instituciones. Estos actos se encuentran previstos

con carcter general en el artculo 288 TFUE. Se identifican como

vinculantes:
- El reglamento
- La directiva
- La decisin
Estos actos vinculantes (actos legislativos 5) han podido ser adoptados por el
procedimiento legislativo ordinario o por el procedimiento legislativo
especial.
Y como no vinculantes: las recomendaciones y dictmenes.
Por lo que respecta a la publicidad, notificacin y vigencia, el principio de
publicacin tiene un papel fundamental en el Derecho de la Unin. La
publicacin en cada lengua oficial de la Unin es un requisito formal
sustancial en relacin con la aplicacin del acto. Afecta a su eficacia, no a su
validez. Los actos deben de publicarse en el Boletn Oficial de la Unin
(BOUE). El artculo 297 TFUE establece los actos que deben ser publicados
(actos legislativos y actos no legislativos) como condicin sine qua non para
su aplicacin.
Por su parte, el artculo 296 TFUE regula la cuestin de la motivacin de
los actos la cul es exigida en todos los actos jurdicos de la Unin. Es un
requisito formal sustancial cuyo desconocimiento o insuficiencia puede dar
lugar a una declaracin de nulidad por el TJUE
3.1 ACTOS VINCULANTES
Actos tpicos
a) El Reglamento
El artculo 288 TFUE establece que: <<El reglamento tendr un alcance
general. Ser obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable
en cada estado miembro. >>
El reglamento est inspirado en la nocin de ley propia del derecho interno.
Es un acto que se usa preferentemente pero no exclusivamente en los
mbitos de competencias exclusivas y concurrentes de la UE y tiene unas
caractersticas que estn pensadas para que produzca los mismos efectos
que la ley. Son:
c) Alcance general: caracterstica que sirve para diferenciarlo de los actos de
alcance individual como la decisin. Afecta tanto a poderes pblicos,
nacionales y extranjeros.
d) Obligatoriedad en todos sus elementos: tiene dos funciones, la primera
afirmar el carcter obligatorio frente a los actos no vinculantes y, por otro
5 Los actos no legislativos sern los reglamentos, directivas y decisiones
delegadas o ejecutivas.

lado, incidir en que lo es en todos sus elementos diferencindolo de aquellas

normas como la directiva que slo lo es en el resultado y no en los medios.
Adems, los reglamentos gozan de presuncin de validez desde su
aprobacin por lo que su ilegalidad slo puede ser establecida por el
Tribunal.
e) Directamente aplicable en todos los Estados miembros: carcter
instrumental. Elimina toda intermediacin por parte de los Estados,
asegurando su <<aplicabilidad directa>>. Tiene la cualidad de generar
derechos y obligaciones por s mismo (se asocia con el efecto directo) y
prohbe cualquier actividad por parte de los Estados miembros que pueda
poner en cuestin la inmediatez de la efectividad del reglamento. La
sentencia Simmenthal los aprecia as. De esta manera no se precisa ningn
tipo de acto de trasposicin, interpretacin o adecuacin de un reglamento
por los Estados miembros y, adems, esta medida sera incompatible con el
Derecho de la Unin.
f) Son normas de carcter abstracto: regulan mbitos de la vida
socioeconmica no sectores especficos y esto hace que produzca efectos
en todos los mbitos de la UE. Cuando finaliza la vacatio legis (pequea) se
aplica en TODA EUROPA.
b) La directiva
La directiva es definida apoyndose en los caracteres que la diferencian del
reglamento. As, el artculo 288 TFUE dispone: <<La directiva obligar al
Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse,
dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la eleccin de la forma y
de los medios>>. Estn pensadas para lograr objetivos del proceso de
integracin pero logrando la mayor participacin de los Estados.
Caractersticas:
-

Son un instrumento regulador sin alcance general.

Tienen destinatarios concretos: los Gobiernos de los Estados miembros.
Tienen una serie de deberes para que las directivas se cumplan.
Exigen a los Gobiernos que realicen actos de trasposicin para que se
adopten en territorio interno en el plazo fijado por la propia Directiva, es
decir, se obliga a los Estados a adoptar medidas nacionales necesarias para
alcanzar el resultado con la libertad de forma y medios.
Tienen una vacatio legis muy amplia (mnimo 1 ao y medio).
Aunque se publican en el BOUE, no exime a los Estados miembros de
realizar los actos de trasposicin y en principio NO ATRIBUYE a los
particulares la capacidad de invocarlas (tienen que acudir a la norma
interna) salvo que nos encontremos en supuestos en que los Estados no
hayan realizado la trasposicin o se haya hecho incorrectamente y no sirva
para logar los objetivos de la Directiva, entonces el particular s podr
invocar la Directiva tal cual se public en el BOUE. Por tanto, por norma
general, las Directivas no gozan de aplicabilidad directa ni de efecto directo.
Sin embargo, puede darse, en los supuestos ya comentados, el efecto
directo vertical ascendente, nunca descendente. El Estado no puede invocar
ni prevalerse de la directiva frente a los particulares. El Tribunal lo ha

repetido en una extensa jurisprudencia. Por ltimo, no gozan de eficacia

horizontal (ver tema 3).
c) La decisin
La decisin es caracterizada por el artculo 288 TFUE como <<obligatoria en
todos sus elementos para todos sus destinatarios>>. Estaramos ante un
acto jurdico individual dirigido a uno o varios destinatarios a los que obliga
en la totalidad de sus elementos, lo que significa tanto en la forma y medios
como en su resultado. La identificacin concreta del destinatario o
destinatarios es la que le otorga ese carcter de acto jurdico individual.
Actos atpicos
Son aqullos que legtimamente se adoptan pero ni su denominacin ni sus
caractersticas jurdicas estaban previstas en los Tratados. Ej.: Resoluciones
del Parlamento, las Declaraciones, las comunicaciones
El artculo 296 TFUE establece que <<Cuando los Tratados no establezcan
el tipo de acto que deba adoptarse, las instituciones decidirn en cada caso
conforme
a
los
procedimientos
aplicables
y
al
principio
de
proporcionalidad>>.
El Tribunal extiende su funcin de control a todo acto destinado a producir
efectos jurdicos con independencia de su forma o denominacin,
excluyendo solamente de su control de legalidad los actos no vinculantes.

3.2 ACTOS NO VINCULANTES

Se engloban en esta categora las recomendaciones y los dictmenes
aludidos en el artculo 288 TFUE que son caracterizados nicamente por su
naturaleza no vinculante.
Es habitual en la doctrina identificar el contenido de la recomendacin con
la indicacin de una conducta a seguir o modificacin de una situacin o
comportamiento, mientras que el dictamen contendra una opinin o
valoracin de situaciones o conductas.
Parte de la doctrina considera que la carencia de obligatoriedad les
convierte en actos no jurdicos. Otros, sin embargo, creen que la no
obligatoriedad slo les priva de sancin directa no del carcter jurdico.
Ambos instrumentos pueden tener vinculadas, de manera indirecta,
consecuencias jurdicas. Ej.: Sentencia Grimaldi en relacin con una
recomendacin de la Comisin. El TJ afirm que esa recomendacin deba
ser considerada a efectos de interpretacin de las normas nacionales y de la
Unin por los jueces nacionales.

4. Otras fuentes
Al margen del derecho originario y derivado, existen otras fuentes como
son: la jurisprudencia, los principios generales del Derecho o los Tratados
internacionales.
Vamos a explicar un poco cules son los Principios Generales del Derecho en
la Unin Europea.
Son proclamados exclusivamente por el Tribunal de Justicia de la UE y
cumplen una finalidad trascendental en el sistema jurdico de la Unin
porque son parte de los parmetros a partir de los cuales se comprueba la
legalidad de los actos jurdicos que adoptan las Instituciones de la unin. Si
en la adopcin de normas se viola algn principio es nulo. Se pueden poner
al mismo nivel que los DDFF; al igual que las Instituciones no pueden violar
ninguno de los DDFF establecidos en la Carta tampoco los principios.
En el sistema jurdico de la UE no rige la pirmide Keynesiana. El principio
de jerarqua slo opera de forma parcial en dos escalones:
a) todas las normas del sistema de la Unin tiene que ser conformes al
derecho originario.
b) todas las normas del derecho de la UE tienen que ser conformes a los
acuerdos internaciones que celebre la UE con terceros estados o con
Organizaciones Internacionales.
De esta forma la mxima jerarqua la encontramos en el derecho originario
y por debajo estarn el resto de normas. Se relacionan entre s (las normas)
por criterios de coordinacin NO de jerarqua. Cuando exista colisin de qu
norma debo aplicar (dentro del derecho de la Unin) los criterios y reglas
que se siguen son:
Se dar prioridad a la norma que tenga mayor legitimidad democrtica. Es
decir, sern preferentes las normas adoptadas por codecisin. En el caso
que tengan la misma legitimidad democrtica, se da preferencia al principio
de especialidad el juez debe analizar con detalle el contenido de las
normas y aplicar las que se adecen mejor en base a este principio.
La consecuencia es de prelacin en la accin no de anulacin de la norma
no aplicada del sistema. Son aplicaciones concretas y no afectan a la
legalidad de la norma que no se aplica.

5. Los
actos
derivados
intergubernamental

de

las

frmulas

de

cooperacin

Tambin incluimos en derecho derivado los acuerdos internaciones que

celebra la UE con terceros Estados u Organizaciones Internacionales. Se
incluyen porque la adopcin y celebracin exigen siempre de la

participacin de la Comisin Europea y excepcionalmente del Parlamento y

porque para que tengan pleno valor, plenos efectos jurdicos, todos los
acuerdos internaciones tiene que publicarse en el BOUE mediante la forma
de reglamentos o de decisiones y, por lo tanto, adquieren la forma de actos
derivados.
Por ltimo, todos los actos que se adoptan en el mbito de poltica exterior y
de la seguridad comn y de la poltica exterior y de seguridad y defensa son
actos de la UE pero que en sentido estricto no ubicamos dentro del derecho
derivado por no ser susceptibles del control de legalidad por parte del TJ ni
emanan de las Instituciones. No obstante, son vinculantes para todos los
Estados miembros.
[Los principios pueden emanar directamente de los Tratados o pueden
derivarse de la tradicin pero sta debe ser mayoritaria para que un
principio se consagre y el TJUE lo proclame].

LECCIN 3: PRINCIPIOS REGULADORES DE LAS RELACIONES ENTRE

EL ORDENAMIENTO JURDICO COMUNITARIO Y LOS ORDENAMIENTO
DE LOS ESTADOS.
Para conocer los principios hay que acudir a la jurisprudencia del TJUE. A
pesar de que en el proyecto constitutivo de la UE se pretendi introducir el
principio de primaca en las disposiciones del Tratado, ste fracas y no fue
introducido en la parte dispositiva del Tratado. Se convierte as en un
principio jurisprudencial.
La UE carece de una Administracin para hacer cumplir las normas y los
principios de la Unin. Con estos principios se pretende que el particular se
convierta en defensor del principio y de la ley, y segn las circunstancias
hacemos uso o no de esta funcin.
1. El principio de primaca
La primaca del Derecho de la UE no se sustenta en la constitucin de los
Estados miembros sino en la naturaleza y caracteres especficos de la Unin
Europea.
Todo
Estado,
independientemente
de
los
preceptos
constitucionales, como miembro de la Comunidad Internacional, est
obligado a respetar sus compromisos internacionales.
La primaca de los tratados internacionales ha sido siempre la posicin
defendida por la ms alta jurisdiccin internacional. Incluso los propios
Estados han corroborado este principio general del Derecho relativo a la no
invocabilidad del derecho interno frente al tratado internacional.
Las relaciones entre el Derecho de la UE y el Derecho interno hay que
situarlas en esa lnea que parte de la autonoma del propio ordenamiento
jurdico de la Unin, de la atribucin de competencias en favor de las

Instituciones y de la colaboracin o complementariedad funcional de los dos

rdenes jurdicos que se integran para formar parte del Derecho que se
aplica en cada Estado miembro.
La construccin jurisprudencial de este principio tiene sus slidos cimientos
en la sentencia Costa c. ENEL de 1964. El Tribunal fundamenta la
primaca, en esta sentencia, sobre cuatro importantes bases:
- La naturaleza y caractersticas especficas de las Comunidades Europeas
(hoy, Unin Europea) y de su ordenamiento. stas estn dotadas de poderes
efectivos que emanan de una limitacin de competencias o transferencia de
atribuciones de los Estados a las Comunidades. Por ello, no puede prevaler
una norma nacional posterior sobre derechos transferidos. Adems, la
fuerza obligatoria del Derecho de la Unin no puede variar de un Estado a
otro.
- El carcter obligatorio de las normas de Derecho derivado, expresamente
previsto en el artculo 288 TFUE: los Estados han conferido a los
Reglamentos, a las Directivas y a las Decisiones el carcter de normas
obligatorias (aunque con alcances distintos).
- El compromiso de cooperacin leal en el cumplimiento de los Tratados y el
Derecho derivado, aceptado expresamente por todo Estado miembro, les
obliga a abstenerse de toda medida susceptible de poner en peligro la
realizacin de los objetivos de los Tratados (art. 4 TYE).
- Los Estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho
derivado se apliquen sin discriminacin basada en la nacionalidad de los
particulares.
Por consiguiente, el Derecho de la UE no podra existir si se admitiese que
cada Estado miembro pudiera, en razn de sus intereses, derogarlo o
modificarlo unilateralmente. La norma de la Unin responde a necesidades e
intereses comunes del conjunto frente a normas internas que representan
los intereses parciales. Si el ordenamiento de la Unin tuviera que ceder
ante normas constitucionales, legislativas o administrativas nacionales, el
Derecho de la Unin no podra existir. Por tanto, la primaca es una
condicin existencial del Derecho de la Unin.
El efecto prctico de la primaca es la exclusin o inaplicacin de la norma
interna incompatible. Este deber de no aplicar la ley interna es
independiente de la materia regulada por la ley.
Otros efectos que se deducen del principio de primaca son (desarrollados
por la sentencia Simmenthal de 1978):
- Si la norma interna incompatible es anterior a la norma de la Unin, sta
hace <<inaplicable de pleno derecho, desde su entrada en vigor, toda
disposicin contraria de la legislacin nacional>>.

- Si la norma interna incompatible es posterior a la norma de la Unin, la

vigencia de sta ltima <<impide la formacin vlida de nuevos actos
legislativos nacionales en la medida que fueran incompatibles con las
normas comunitarias>>.
- Ya sea anterior o posterior, el rgano judicial no debe esperar a que la
norma nacional sea derogada o plantear la cuestin de constitucionalidad.
- El juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma interna y aplicar
la norma de la Unin (desplazar la norma interna 6). Adems, si tiene dudas
debe suspender el proceso y elevar una cuestin prejudicial de validez o
interpretativa (el TJUE puede determinar que es vlida (primaca) o que no
lo es y entonces el juez no tiene que aplicar la norma pero sta sigue
vigente7).
Primaca y Constitucin de los Estados miembros
No cabe hablar de superioridad del derecho de la Unin sobre la
Constitucin, ni cabe seriamente hablar de un conflicto entre Constitucin y
normas de la Unin. La Constitucin se aplica plenamente en los mbitos
que siguen siendo competencia soberana del Estado miembro, pero en los
mbitos atribuidos a la Unin regulados por sus normas se aplica este
ordenamiento en toda su plenitud. Luego, todo Estado miembro debe
adecuar su Constitucin antes de su ingreso en la Unin Europea.
Por ello, se comprende que la primaca se predica respecto de TODA norma
interna y de todos los poderes pblicos; no solamente de la ley, sino
tambin sobre las normas constitucionales de los Estados miembros.
2. El principio de efecto directo.
El efecto directo es, siendo muy purista, un principio en virtud del cual los
particulares pueden alegar derechos y obligaciones emanadas directamente
de una norma de la UE con la sola publicacin de la norma en el BOUE.
La aplicabilidad inmediata (la otra cara de la misma moneda) es el hecho de
que no se requiera ninguna norma de transposicin por parte de los Estados
miembros sino que la norma sea autoejecutable.
Eficacia directa de las normas de la Unin significa que pueden desplegar
por s mismas plenitud de efectos de manera uniforme en todos los Estados
miembros a partir de su entrada en vigor y durante toda la duracin de su
validez.

6 El TJUE dice al juez que utilice los medios procesales para comunicar la
irregularidad al ente pblico competente para la modificacin o derogacin
de la norma.
7 Las normas slo pueden eliminarlas las Instituciones que las han dictado.

El principio de eficacia directa de las normas de la Unin se funda en el

carcter objetivo de los Tratados. En efecto, el respeto a los Tratados y a los
actos de las Instituciones se impone a cualquiera (Estados miembros,
Instituciones y particulares) que se vea afectado por el campo de accin de
una norma de la Unin. El TJUE considera que las disposiciones de los
Tratados, aunque destinados en principio a regular relaciones interestatales,
pueden ser invocadas por particulares y que stos deduzcan de las
obligaciones asumidas por los Estados, derechos en su favor (sentencia
Ltticke).
La construccin de este principio est estrechamente unida a la sentencia
Van Gend en Loos de 5 de febrero de 1963. En esta sentencia formul una
serie de requisitos para calificar una norma de efecto directo y los ampli en
sentencias posteriores de los aos setenta. Pero su jurisprudencia se ha
estabilizado manteniendo nicamente dos requisitos:
- Que la norma sea precisa, clara o suficientemente precisa.
- Que su mandato sea incondicional, que no deje mrgenes de apreciacin
discrecional ni est sometida a condiciones posteriores.
El efecto directo es invocable, no slo en las relaciones del particular con las
administraciones pblicas (relaciones verticales) como los casos Van Gend
en Loos o Ltticke sino tambin en las relaciones entre particulares
(relaciones horizontales). As, el TJUE en la sentencia Walrave se pronunci
a favor del efecto directo entre particulares.
Veamos ahora si las normas de derecho derivado gozan de efecto directo o
no.
Reglamento
Les ha sido reconocida la eficacia directa plena para la creacin de derechos
y obligaciones tanto en las relaciones verticales como horizontales.
Directivas
La Directiva est, en principio, desprovista de efecto directo porque requiere
para su validez un acto de trasposicin; siempre que el Estado haya
cumplido correctamente, en el plazo establecido, con el contenido y
objetivos de la Directiva.
No obstante, el Tribunal de Justicia extendi la eficacia directa de las
directivas en determinadas condiciones. Fue en el caso Van Duyn cuando
aadi dos condiciones a las previstas por la sentencia Van Gend en Loos.
Son:
- Que la directiva no haya sido traspuesta al Ordenamiento jurdico interno.
- Que la directiva est traspuesta de manera incorrecta o incompleta.
Si se diera una de estas condiciones la directiva tendra efecto directo. Es
decir, si la Directiva no estuviera traspuesta o si lo estuviera pero
incompleta o errneamente podramos hablar de efecto directo. Pero, qu
tipo de efecto directo?
Hablaramos de efecto directo vertical, siempre ascendente (invocacin
particular ante el poder pblico), nunca descendente ya que los poderes

pblicos no pueden exigir a los particulares que cumplan con directivas que
no han sido traspuestas al ordenamiento interno o que no haya pasado el
tiempo mximo para su adopcin (caso Kolping Huss).
En cuanto al efecto directo horizontal, a pesar de que parte de la doctrina
aboga para que un particular obligue a otro a cumplir una directiva ante el
juez, esto no es aplicable. Un particular no puede prevalecerse del
incumplimiento de un Estado para perjudicar a otro particular. Tendra que
invocar sus perjuicios ante el Estado como ocurri en el caso Marshall.
Por ltimo, haremos referencia al efecto indirecto. Consiste en efectos
inevitables, consecuencias negativas para los particulares cuando una
directiva ha sido, por ejemplo, traspuesta incorrectamente (sentencias
Beentjes y Costanzo). Estas consecuencias desfavorables no significan
que la directiva haya sido directamente aplicada respecto de los
particulares; el problema clave es que el Estado no se puede desentender
del contenido de una directiva cuando hay elementos de Derecho Pblico.
Decisiones
Una Decisin es obligatoria en todos sus elementos para el destinatario. Las
obligaciones contenidas en una Decisin dirigida a uno o varios Estados
miembros no pueden ser invocadas por los particulares, el TJUE acept por
vez primera en la sentencia Grad la invocabilidad de una Decisin
relacionada con una Directiva.
Por lo general s gozan de efecto directo.

3. El principio de responsabilidad del Estado por incumplimiento del

Derecho de la Unin.
El principio de responsabilidad del Estado por los daos causados a los
particulares como consecuencia de la violacin del Derecho de la Unin ha
sido reconocido en 1991 por el Tribunal de Justicia de forma clara y precisa,
en la sentencia Francovich y Bonifaci, que al no reunir la Directiva
80/987 los requisitos bsicos de precisin e incondicionalidad para producir
efecto directo, en estos casos, <<la reparacin a cargo del Estado es
particularmente indispensable>> para garantizar la plena eficacia de la
norma de la UE.
Para reconocer este principio como propio del Derecho de la Unin, el
Tribunal parte de su naturaleza especfica, citando de nuevo sus sentencias
Van Gend en Loos y Costa c. ENEL. Adems, conforme a la jurisprudencia
Simmenthal y Factortame los jueces nacionales deben garantizar la plena
eficacia del Derecho de la Unin y la proteccin de los derechos que confiere
a los particulares y que esa eficacia se vera cuestionada, y la proteccin
debilitada, si los particulares no pudieran obtener una reparacin cuando
sus derechos son lesionados por una violacin de este ordenamiento
imputable a un Estado miembro.
El Tribunal estima que el principio de responsabilidad del Estado por
violacin del Derecho de la Unin es inherente al sistema del Tratado y su

fundamento se encuentra en el artculo 4.3 TUE: la obligacin de adoptar

todas las medidas apropiadas para asegurar el cumplimiento de los Tratados
y entre esas medidas se encuentra eliminar las consecuencias ilcitas de
una violacin del Derecho comunitario.
Es relevante tener en cuenta que el principio de responsabilidad del Estado
no coincide necesariamente con el principio de responsabilidad patrimonial
de la Administracin del Estado que figura en numerosas Constituciones
(art. 106 CE). No se responde por un anormal funcionamiento de la
Administracin sino por la (no aprobacin de leyes) inactividad del
Parlamento. No obstante, el principio es vlido para cualquier supuesto de
violacin del Derecho de la Unin (cualquier norma), independientemente
de cul sea el rgano del estado miembro al que se le achaque el
incumplimiento.
Sin embargo, el Tribunal no apreci en la sentencia Francovich el problema
prctico de los requisitos necesarios para que dicha responsabilidad genere
un derecho de indemnizacin; el Tribunal apuntaba que dependa de la
naturaleza de la violacin que origine el perjuicio. Estos problemas los
abord en las sentencias Brasserie du pcheur c. RFA y Factortame III
y en otras posteriores. As, los particulares tienen derecho a una
indemnizacin cuando:
- La norma tenga por objeto conferirles derechos.
- La violacin est suficientemente caracterizada8.
- Exista una relacin de causalidad directa entre esta violacin y el
perjuicio sufrido por los particulares.
Estos tres requisitos son necesarios y suficientes para generar el derecho a
obtener reparacin. Funcionan como un estndar mnimo puesto que con
arreglo al Derecho nacional, el Estado puede incurrir en responsabilidad en
virtud de requisitos menos restrictivos (Factortame III).
4. Otros principios
Entre los principios que rigen las relaciones entre la Unin Europea y los
Estados miembros, al margen de los ya mencionados, podemos encontrar
otros que regulan asimismo estas relaciones.
a) Principio de colaboracin: La UE no tiene delegaciones en los Estados
miembros sino que son stos los brazos europeos en cada Estado. Sern los
Jueces y Tribunales de cada Estado los encargados de aplicar la normativa
europea en su territorio (lo mismo sucede con las Administraciones
pblicas).
8 El criterio decisivo es el de la inobservancia manifiesta y grave de los
lmites impuestos a su facultad de apreciacin. El juez debe considerar el
grado de claridad y precisin de la norma vulnerada, la amplitud del margen
de apreciacin, el carcter intencional o involuntario de un eventual error de
Derecho, etc.

b) Principio de pacta sunt servanda: artculos 26 y 27 del Convenio de Viena de

Derecho de los Tratados de 1969.
c) Principio de cooperacin leal: sirve como fundamento para la primaca, la
eficacia directa y la responsabilidad patrimonial del Estado por infraccin del
Derecho de la UE. Est previsto en el artculo 4.3 TUE: los Estados
miembros han asumido la obligacin general de dar completa efectividad al
Derecho de la Unin por lo que estn obligados a realizar todas las medidas
necesarias para dar pleno efecto a la norma de la Unin. Se impone a todos
los poderes de los Estados: legislativo, ejecutivo y judicial.
d) Principio de autonoma institucional y procesal: corresponde al
ordenamiento nacional designar los rganos jurisdiccionales competentes y
configurar la regulacin procesal de los recursos judiciales destinados a
garantizar la salvaguardia de los derechos promulgados por el Derecho de la
UE.
La obligacin de los Estados de asegurar en conformidad con su autonoma
procesal el pleno respeto a los derechos nacidos de una norma comn
conduce al derecho a la tutela judicial efectiva. Este derecho est
reconocido en las constituciones y en el Convenio Europeo de Derechos
Humanos (art. 13) y se incluye, a su vez, en el artculo 17 de la Carta de los
Derechos Fundamentales.
e) Principio de especificidad: es sabido que los jueces deben dar prioridad a la
aplicacin de la norma supranacional. Sin embargo, hay casos en los que
priman las normas nacionales por causa de la especificidad. Por ejemplo, el
sistema interno puede ser ms restrictivo a la hora de proteger los DDFF.
f) Suficiencia de los medios (Artculo 3.6 TUE) La Unin perseguir sus
objetivos por los medios apropiados, de acuerdo con las competencias que
se le atribuyen en los Tratados. Cumplimiento de los objetivos con los
medios necesarios para ello.
LECCIN 4: INSTITUCIONES Y RGANOS DE LA UNIN
1. Principios del sistema institucional de la Unin.
La Unin Europea no responde desde el punto de vista del diseo del
sistema institucional por el que se ejercen las competencias atribuidas a sus
Estados miembros. No responde tampoco a un sistema clsico de
organizacin de una Organizacin Internacional en la que suelen destacar
tres rganos: ejecutivo (ministros Estados parte), deliberativos (carcter
asambleario) y secretara general. Pero tampoco responde en sentido
estricto al sistema tpico de reparto de ejercicio de poder en el Estado
Democrtico de Derecho que se basa en la independencia entre el
legislativo, el ejecutivo y el judicial.
Desde la entrada en vigor del Tratado de Reforma de Lisboa (2007), el
sistema institucional de la Unin Europea se compone de siete instituciones:
Parlamento Europeo, Consejo Europeo, Consejo de Ministros, Comisin
Europea, Tribunal de Justicia, Banco Central Europeo y Tribunal de Cuentas

(art. 13 TUE). A estos se aaden dos rganos consultivos: el Comit

Econmico y Social y el Comit de las Regiones. El Consejo, a su vez,
dispone de un rgano que le auxilia, el Comit de Representantes
Permanentes y cada Institucin y algunos rganos auxiliares han creado una
constelacin de comits y grupos de trabajo (algunos permanentes, otros
ad hoc).
A pesar de que cada institucin tiene sus competencias propias y
especficas (singularizadas) hay tres que acaparan las competencias de
decisin. De este modo, desde el punto de vista de adopcin de normas, la
UE funciona a travs de tres rganos (tringulo de decisin): el Parlamento
Europeo, la Comisin Europea y el Consejo de Ministros. De ellos depende
que se adopten los actos normativos vinculantes y no vinculantes de la UE.
A su vera, existen otras dos formas legtimas de adoptar actos vinculantes.
Por un lado, el BCE tiene capacidad normativa exclusiva en materia de
adopcin de decisiones de poltica monetaria en la zona euro. Por otro lado,
los gobiernos de los Estados tienen capacidad exclusiva para decidir en el
mbito de poltica exterior en materia de seguridad comn y defensa y en
materia de poltica exterior de seguridad y defensa.
Hay tres poderes dentro de la UE: ejecutivo, consultivo y judicial.
P. Ejecutivo
Tambin se desglosa entre varios actores, instituciones dentro del sistema
institucional de la UE; no hay una que acapare todo el poder ejecutivo. A la
Comisin Europea le corresponde la supervisin supranacional del
cumplimiento de las normas adoptadas por la UE y en todo lo que tiene que
ver con la persecucin de las violaciones de las obligaciones que se derivan
del Derecho de la UE. Pero tambin los Gobiernos de los Estados miembros
por disposicin expresa de los Tratados y de conformidad con lo establecido
en el artculo 291.1 TFUE tienen atribuidas todas las competencias o casi
todas a la hora de garantizar la ejecucin del derecho de la UE en su
territorio nacional (luego tienen una misin propia de poder ejecutivo).
Por otra parte, el sistema europeo de Bancos centrales y el BCE disponen de
mecanismos de supervisin supranacional de las normas y revisin del
funcionamiento econmico de la UE.
P. Consultivo
Esta funcin tambin est repartida entre:
-

Dos rganos: Comit Econmico y Social y el Comit de Regiones

Dos instituciones: Parlamento Europeo y BCE.
El Parlamento utiliza su funcin consultiva cuando adopta Tratados
internacionales y en ciertos mbitos de poltica relacionados con la PAC. El
BCE la usa cada vez que pretende adoptar normas cuya entrada en vigor

puede afectar a la inflacin o a la poltica econmica europea. En ambos

casos sus decisiones no son vinculantes.

P. Judicial
En principio, podemos afirmar que hay una institucin (TJUE) porque tiene la
capacidad mxima para decidir sobre la legalidad de las normas o para
interpretarlas de forma exclusiva; pero en realidad son tres instancias
jurisdiccionales que acaparan las mximas potestades. Son: TFPE 9, TGUE10 y
TJUE, que es el rgano supremos de los tres.
Sin embargo, hay un pero que deriva de la singularidad de la UE. Desde los
jueces nacionales hasta las instituciones superiores (TS en Espaa), todos
tienen atribuido un deber: garantizar la Tutela Judicial Efectiva de forma que
cuando se planteen problemas a nivel interno sobre la aplicacin del
derecho de la UE, son ellos los llamados a comportarse como autntico
rgano judicial de la UE. Ahora bien, en la interpretacin es el TJUE el
encargado de ello (cuestin prejudicial).
2. La Comisin
La Comisin es una institucin creada desde el origen mismo de las
Comunidades Europeas en los aos cincuenta si bien se denominaba de otra
forma (Alta Autoridad).
Es una institucin independiente de los Estados miembros, de las otras
Instituciones de la Unin y de los intereses privados.
La Comisin est compuesta por tantos comisarios como Estados miembros
(se mantendr esta composicin al menos hasta 2014 segn el Tratado de
Lisboa). En ese nmero se incluye a la Presidencia y al Alto Representante
de la Unin para Asuntos exteriores y Poltica de Seguridad (uno de sus
vicepresidentes). Los comisarios no representan a sus Estados y tampoco
pueden defender intereses de los Estados o de los particulares.
Los miembros de la Comisin Europea son propuestos (por los Gobiernos de
cada Estado) y nombrados en razn de su competencia general, su
compromiso europeo y han de ofrecer garantas plenas de independencia.
Gozan de un mandato de 5 aos, al igual que el de los miembros del
Parlamento Europeo, de modo que su proceso de nombramiento se inicia
tras cada renovacin parlamentaria.
Esa independencia exige que no acepten instrucciones de ningn Gobierno
ni del Consejo, que en ningn caso podrn cesarles. nicamente podrn ser
cesados por el Tribunal de Justicia si no reuniese las condiciones de su cargo
9 Tribunal de Funcin Pblica Europeo
10 Tribunal General de la Unin Europea. Sede en Luxemburgo.

o por falta grave (arts. 245 y 247 TFUE). Tampoco podrn llevar a cabo
ninguna actividad profesional, remunerada o no, durante su mandato.
Las decisiones o acuerdos se adoptan por mayora absoluta y la Institucin
asume la responsabilidad colectivamente.
Atribuciones
- Se encarga de la gestin centralizada de los asuntos comunes a la Unin.
Encarna el inters general (art. 17.1 TUE).
- Tiene en exclusiva el monopolio de la propuesta legislativa (pocas
excepciones como cuando los ciudadanos ejercen su derecho a la iniciativa
popular con ms de un milln de firmas de varios Estados). Esta atribucin
le da una posicin superior para marcar el ritmo de la agenda normativa en
cada perodo legislativo. Este ritmo va a depender del nivel de consenso que
haya en el Parlamento o en el Consejo de Ministros y del nivel de urgencia
por cumplir con el inters general.
- Tiene poderes de guardiana de los Tratados e incluso puede proponer al TJ
una sancin al Estado infractor en el recurso por incumplimiento.
Competencias de sancin tanto para los Gobiernos como para los
particulares que violen el Derecho de la UE (violaciones graves medio
ambiente, desvo de fondos pblicos).
- Poderes de gestin y decisin. Puede recibir poderes de ejecucin.
- Poderes delegados por el Parlamento y el Consejo en materia legislativa.
Renuncian a regular delegando en la Comisin. La finalidad es agilizar el
proceso normativo.
- Poderes conferidos por los Estados miembros Actos de ejecucin cuando
se necesitan condiciones uniformes de aplicacin.
3. El Consejo (de Ministros)
Es una institucin en la que estn representados los intereses nacionales y,
por ello, encarna el principio de la representacin de los Estados integrados
en la Unin. El Consejo es una institucin que, despus de un complejo
proceso de confrontacin de intereses nacionales, define el inters comn.
Por lo que aunque no es independiente de los Estados, expresa una
voluntad propia. La decisin del Consejo se impone a todos los Estados
miembros hayan votado a favor, en contra o se abstuvieran.
El Consejo encarna la influencia del control permanente e institucionalizado
de los estados miembros sobre las decisiones polticas y sobre la legislacin
de la Unin.
Est compuesto por un representante de cada Estado miembro, de rango
ministerial, facultado para comprometer al Gobierno del estado miembro al
que represente (art. 16.2 TUE). El artculo 16.6 TUE prev que el Consejo

se rena en diferentes formaciones. Atribuye al Consejo Europeo la

competencia para crear estas formaciones. La ms relevante y la que se
rene con ms frecuencia es el Consejo de <<Asuntos Exteriores>> al que
asisten los ministros de Asuntos Exteriores y es presidido por el Alto
Representante de la Unin para los Asuntos Exteriores y la Poltica de
Seguridad.

Atribuciones
En cuanto a sus poderes y funciones, el Consejo de Ministros est muy
igualado con el Parlamento en materia de competencias de decisin (en
materia de leyes) por compartir la funcin legislativa. Sin embargo, se
podra decir que el Consejo tiene mayor capacidad de decisin por ser
considerado el <<verdadero legislador>>. Su poder legislativo se ve
limitado por el cuasi-monopolio de la Comisin para la propuesta legislativa.
El inmenso poder de decisin del Consejo en los mbitos legislativo y
ejecutivo depende del poder de iniciativa de la Comisin. Este sistema de
pesos y contrapesos constituyen la cuidadosa articulacin del principio de
equilibro institucional.
Den entre las competencias que tiene atribuidas podemos destacar:
- Capacidad para supervisar la evolucin econmica de cada uno de los
estados miembros y de la Unin.
- Capacidad para adoptar acuerdos internacionales (reglamentos).
- Poderes en materia de fiscalidad, seguridad social, poltica social
- Tiene funciones consultivas de coordinacin y algunos poderes residuales
importantes como nombrar a los altos magistrados de la UE y la imposicin
de ciertas sanciones derivad de la violacin de los principios y valores
fundamentales de los Tratados.
- Competencias consultivas cuando en determinadas circunstancias los
Gobiernos de los Estados pretenden crear medidas que afectan a la UE
(principio de lealtad).
En cuanto a sus procedimientos de votacin se prevn varios sistemas en
funcin de la decisin. La mayora simple se usa en pocas ocasiones, la
mayora cualificada es el procedimientos ms generalizado para la
formacin de la voluntad de la Unin y, por ltimo, la unanimidad que se
prev para decisiones de especial importancia.
4.El Consejo Europeo
De entre los grandes cambios que introdujo el Tratado de Lisboa mereci
especial atencin el cambio de naturaleza del Consejo Europeo. Por primera
vez se le considera una INSTITUCIN (art. 13 TUE).

El artculo 15 TUE establece que estar compuesto por los Jefes de Estado
o de Gobierno de los Estados miembros, as como por su Presidente (no
podr ejercer mandato nacional alguno) y por el Presidente de la Comisin y
participar en sus trabajos el Alto Representante de la Unin para Asuntos
Exteriores y Poltica de Seguridad. Adems, si el Consejo Europeo lo estima
conveniente podr invitar al Presidente del Parlamento Europeo que
proceder al <<intercambio de pareceres>>, salvo decisin contraria del
propio Consejo Europeo.
El hecho de que quienes lo componen sean las personas que tienen el ms
alto grado de representatividad y de responsabilidad poltica de cada Estado
miembro no es casualidad intencionalidad poltica. stos sern
responsables bien ante sus Parlamentos nacionales bien ante sus
ciudadanos.
En cuanto a su funcin principal es la de dar a la Unin los impulsos
necesarios para su desarrollo definiendo sus orientaciones y prioridades
polticas generales. Por tanto, se trata de una Institucin poltica que no se
ha de mezclar con la actividad jurdica y, adems, se prohbe que ejerza
funcin legislativa alguna.
Pueden ser ordinarios, extraordinarios
deliberativos y no obligatorios).

informales

(meramente

En cuanto a sus competencias, no tiene capacidad para dictar decisiones

vinculantes. Tiene ciertas potestades de nombramiento o de propuesta de
ello. Lo que s tiene reconocida es la capacidad para el freno de
emergencia cuando se bloquea la adopcin de una decisin en el
procedimiento ordinario (el procedimiento se suspende y se lleva al Consejo
Europeo en seis meses) por parte de uno o ms Gobiernos que bloquean el
ritmo de una decisin si afecta gravemente a sus intereses nacionales
(obligatorio justificacin). El Tratado de Lisboa tasa cuatro supuestos.

5. El Parlamento Europeo
El Parlamento Europeo es la asamblea de los representantes de los
ciudadanos de los Estados miembros de la Unin Europea, elegida mediante
sufragio universal directo por la ciudadana de los Estados miembros por un
procedimiento uniforme en todos ellos (art. 233 TFUE). Encarna el principio
democrtico en la estructura institucional de la Unin Europea (art. 10.1
TUE). La participacin de la ciudadana en el Parlamento Europeo hace que
la Unin Europea sea una organizacin fundada en la democracia
representativa y el pluralismo poltico.
Inicialmente fue una institucin consultiva que ha pasado a ejercer
conjuntamente el poder legislativo y presupuestario con el Consejo.,
adems de mantener funciones de control poltico y consultivas.

Los diputados del Parlamento Europeo son elegidos por un perodo de cinco
aos. Al tener un carcter representativo, cada diputado vota individual y
personalmente y no pueden estar vinculados por instruccin ni recibir
mandato imperativo alguno.
Gozan de privilegios e inmunidades como la libertad de desplazamiento,
facilidades aduaneras o inmunidad de jurisdiccin penal que slo podr ser
levantada por el propio Parlamento, entre otras.
El Parlamento Europeo aprueba su propio Reglamento interno en el que se
desarrolla el modo de ejercicio de sus competencias. Elige a su propio
Presidente por mayora absoluta, a los vicepresidentes y a los cuestores,
todos ellos por un perodo de dos aos y medio.
En lo relativo a sus competencias, no tiene poderes ejecutivos ni de sancin
pero tiene alguna prerrogativa en materia de nombramientos (Presidente de
la Comisin o Defensor del Pueblo). Sin embargo, tienen unos importantes
poderes en control poltico en relacin a la Comisin Europea. As, no es
posible crear el Colegio de Comisarios sin el consentimiento del Parlamento
ni puede la Comisin comenzar su mandato sin haber presentado al
Parlamento su programa de gobierno y ste haberle dado la mocin de
confianza. Adems, el Parlamento Europeo tiene la posibilidad de hacer caer
al Consejo de Ministros mediante la ejecucin de una mocin de censura
(responsabilidad colegiada).
Tambin tiene el poder de supervisin mximo del presupuesto de la UE.
Slo el Parlamento se pronuncia sobre si el presupuesto se ha gastado bien
o mal, partida por partida, y aunque mayoritariamente se de el visto bueno
puede pronunciarse sobre aspectos concretos del mismo.
Tiene el poder de vetar las decisiones de la Comisin.

6. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas: Tribunal de

Justicia y Tribunal General. Tribunales especiales
El TJUE es la Institucin que encarna el poder judicial en la Unin Europea.
Ahora bien, comparte el ejercicio de la funcin jurisdiccional con los rganos
jurisdiccionales de los estados miembros, que son los llamados a aplicar, en
primer lugar, las normas europeas y que son los jueces ordinarios del
Derecho de la Unin. El artculo 19.1 TUE seala que <<los Estados
miembros establecern las vas de recurso necesarias para garantizar la
tutela judicial efectiva en los mbitos cubiertos por el Derecho de la
Unin>>.
Cuando se habla de TJUE nos referimos a tres rganos:
-

rgano supremo: conoce de los recursos de casacin y recursos cuestin

prejudicial. Es el TJUE en sentido estricto (TS y TC de la UE). Se pronuncia

sobre el alcance de los principios bsicos como de otras cuestiones de

carcter jurdico.
La instancia inferior, pero importante tambin porque alcanza muchas
competencias y es la nica facultada para decidir sobre un tema
importantsimo (exclusivo) que son las indemnizaciones por accin culpable
de la UE hacia los particulares (los particulares demandan a la UE), es el
Tribunal General de la UE.
Tribunal de la Funcin Pblica Europea. Es un rgano menor que se ocupa de
solventar las disputas de los funcionarios con las Instituciones.
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
Es la instancia superior del TJUE, denominado Tribunal de Justicia (TJ).
Est compuesto por jueces y abogados generales, que designan, asimismo,
un secretario para que les asista en el ejercicio de sus funciones.
Composicin

Jueces
El artculo 19.2 TUE acoge expresamente el principio de un juez por
estado miembro. Como consecuencia de ello, el TJ cuenta con 27 jueces (28
el 1 de enero de 2013 cuando Croacia se incorpore). De esta manera todos
los sistemas jurdicos nacionales se ven representados en el TJ lo que
favorece la aceptacin de su jurisprudencia en los derechos internos.
Los jueces son designados de comn acuerdo por los Gobiernos de los
Estados miembros. Deben ser personalidades que ofrezcan absolutas
garantas de independencia y que renan las condiciones requeridas para el
ejercicio, en sus respectivos pases, de las ms altas funciones
jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia. El
Tratado de Lisboa introdujo una novedad en el procedimiento de
designacin de jueces y abogados generales, ya que en el artculo 255 TFUE
se previ la creacin de un comit independiente para dictaminar sobre la
idoneidad para el puesto de los candidatos. Son elegidos por un perodo de
seis aos y su mandato es renovable sin limitacin alguna.
Eligen de entre ellos al Presidente del TJ mediante votacin secreta y por
mayora.
Abogados generales
Son tambin miembros del TJ ya que disponen de un estatuto idntico al de
los jueces aunque desempeen funciones diferentes. Los requisitos exigidos
coinciden con los de los jueces y el procedimiento de designacin es el
mismo.
El artculo 19.2 TUE establece que el TJ ser asistido por abogados
generales y el artculo 252 TFUE dice que estar asistido por ocho
abogados generales. Corresponde un abogado general a cada uno de los
grande Estados (Alemania, Francia, Reino Unido, Italia y Espaa) y los
dems restantes se reparten por rotacin entre los dems Estados.

Cabe la posibilidad de aumentar el nmero de abogados generales. El

Tratado de Lisboa prev si el Tribunal puede solicitar al Consejo un aumento
de tres abogados generales con la condicin de que ste debe dar su
acuerdo por unanimidad.
El Estatuto de jueces y abogados est formado por una serie de derechos y
obligaciones destinados a asegurar la independencia e imparcialidad de los
miembros del TJ, que se regulan, principalmente, por el Protocolo sobre el
Estatuto del TJUE y el Reglamento de Procedimiento del TJ de 19 de junio de
1991. No podrn asumir ninguna funcin poltica o administrativa ni ejercer
actividades profesionales. Adems, estn obligados a fijar su residencia en
el pas donde tiene sede el TJ, es decir, en Luxemburgo.
Organizacin y funcionamiento
El TJ ejercer la actividad jurisdiccional a travs de las siguientes
formaciones jurisdiccionales: Salas de tres jueces, Salas de cinco jueces,
Gran Sala y, muy excepcionalmente, Pleno. Salvo que un Estado miembro o
una Institucin comunitaria partes en el proceso soliciten la actuacin de la
Gran Sala, el Tribunal tendr libertad de eleccin entre los diferentes tipos
de salas. En la prctica, correspondern a las Salas de tres jueces los
asuntos que requieran aplicacin de jurisprudencia asentada, a las salas de
cinco jueces los asuntos necesitados de desarrollo de jurisprudencia
consolidada y a la Gran Sala los litigios que requieran decisiones de
principio por ausencia de jurisprudencia previa.
En cuanto a la organizacin administrativa, el TJ dispone de auto
organizacin, que le ha llevado a dotarse de la infraestructura
administrativa indispensable para desempear sus funciones con la
necesaria independencia.
Tambin cabe mencionar el fenmeno del multilingismo porque afecta al
funcionamiento del TJ. El rgimen lingstico aplicable a los procedimientos
determina que pueden ser lenguas de procedimiento todas las lenguas
oficiales de la UE. Cada procedimiento tiene una lengua de procedimiento,
empleada en los informes orales y en todos los documentos procesales que
se determina mediante diversos criterios. Los jueces y abogados pueden
usar en todo momento cualquier de las lenguas de procedimiento. En
cuanto a lengua de trabajo en el seno del Tribunal, se utiliza como lengua
nica el francs.
Competencias (entre otras)
-

Recursos de anulacin y omisin interpuestos por estados miembros contra

decisiones del Consejo (ayudas de Estado, proteccin comercial).
Recursos interpuestos por lo Estados miembros contra actos de la Comisin
en materia de cooperacin reforzada
[Actualmente, hay una discusin doctrinal sobre qu hacer con el TJUE
porque est colapsado. Se producen dilaciones y los jueces estn

sobrecargados por las complejas cuestiones sobre las que se tienen que
pronunciarse. Por un lado, se propone ampliar el nmero de jueces y por
otro, crear salas especializadas. l creara jurisdicciones especializadas
porque una de las causas del colapso es debida a que hay una gran
cantidad de demandas sobre temas muy especficos como las patentes
marcas (propiedad industrial e intelectual), las decisiones de las agencias
sobre todo las que tiene que ver con la regulacin de productos
farmacuticos y, por ltimo, toda la aplicacin de las normas del espacio y
libertad europea (extradiciones)].
TRIBUNAL GENERAL
Es la instancia intermedia del TJUE, cuya denominacin ha establecido ex
novo el Tratado de Lisboa, ya que se llamaba anteriormente Tribunal de
Primera Instancia (TPI). Esta denominacin ya no era adecuada porque el TG
conoce de muchos asuntos en primera instancia pero tambin es el tribunal
de apelacin para los tribunales especializados. No obstante, su regulacin
de mantiene tal como sali del Tratado de Niza.
Para el desempeo de sus funciones, el TG cuenta con autonoma
jurisdiccional, garantizada por el reducido nmero de funcionarios que
prestan sus servicios en los gabinetes de los jueces y por su Secretara
aunque carece de administracin propia.
El artculo 254 TFUE establece que el nmero de jueces del TG ser fijado
por el estatuto del TJUE. El artculo 48 de ste determina un total de 27
jueces (uno por cada Estado miembro; Croacia 28). No obstante se prev
que con una simple modificacin del Estatuto se aumente el nmero de
jueces del TG.
Las caractersticas que deben cumplir estos jueces son: ofrecer absolutas
garantas de independencia y poseer capacidad necesaria para el ejercicio
de funciones jurisdiccionales. El procedimiento de designacin es el mismo
que el de los jueces del TJ.
Competencias (ART.256 TFUE)
-

Conoce de todos los recursos directos (excepto los de incumplimiento)

interpuestos por personas fsicas o jurdicas.
Conocer de las cuestiones prejudiciales, planteadas en virtud del artculo
267 en materias especificadas en el Estatuto.
Conocer de los recursos contra resoluciones de los tribunales
especializados.
El Estatuto puede establecer otras competencias en categoras de recursos.

7. Otras instituciones y rganos

El Tribunal de Cuentas
No es un rgano judicial, sino administrativo que se ejerce funciones de
control externo de las cuentas y de consulta con plena independencia en el

inters general de la UE. Est compuesto por un nacional por Estado

miembro. Cada miembro tiene responsabilidad directa de control de gastos
e ingresos en ciertos sectores de la UE y sobre una parte de las actividades
del Tribunal mismo. El Presidente es elegido por los miembros por un
periodo renovable de 3 aos.
Se trata pues de un auditor externo que debe contribuir a mejorar la gestin
financiera, evala la obtencin y la utilizacin de los fondos de la UE,
comprueba que las operaciones financieras se han contabilizado y
presentado con correccin, se han ejecutado legal y regularmente y se han
gestionado de manera que se asegura la economa, la eficiencia y la
eficacia.
Realiza informes anuales. Asesora al PE y al Consejo en Presupuesto.
El Comit Econmico y Social
El Comit Econmico y Social Europeo se cre en 1957 como foro para el
debate de las cuestiones relacionadas con el mercado nico. El CESE
permite que los grupos de inters europeos (sindicatos, trabajadores,
agricultores, etc.) expresen oficialmente su opinin sobre las propuestas
legislativas de la UE.
Composicin: representantes de las organizaciones de empresarios,
trabajadores y otros sectores representativos de la sociedad civil, en
particular en los mbitos socioeconmico, cvico, profesional y cultural. No
ms de 350.
El Comit de las Regiones
La funcin del Comit de las Regiones (CDR) es exponer los puntos de vista
regionales y locales acerca de la legislacin de la UE. Lo hace emitiendo
informes, llamados dictmenes, sobre las propuestas de la Comisin.
La Comisin, el Consejo y el Parlamento deben consultar al Comit de las
Regiones antes de que se adopten decisiones europeas en mbitos de
repercusin local y regional (como la poltica de empleo, el medio ambiente,
la educacin o la salud pblica).
Composicin: representantes de los entes regionales y locales que sean
titulares de un mandato electoral en un ente regional o local, o que tengan
responsabilidad poltica ante una asamblea elegida. Mx. 350
El CDR celebra cinco plenos al ao, en los que establece su poltica general
y aprueba sus dictmenes.
El Banco Central Europeo
Desde la entrada en vigor del TUE en 1993, el establecimiento de una Unin
Econmica y Monetaria constituye uno de los objetivos principales de la
Unin Europea (art. 3.4 TUE). Este proceso se identifica esencialmente con

el Banco Central Europeo (BCE) y con el Sistema Europeo de Bancos

Centrales (SEBC).
El BCE fue creado el 1 de junio de 1998. Su regulacin jurdica se encuentra
en el TFUE y en un Protocolo adicional anexo al TFUE <<sobre los Estatutos
del BCE y SBCE>>. Tiene su sede en Francfort (Alemania). Desde la reforma
del Tratado de Lisboa ha sido incluido formalmente entre las
<<instituciones>> de la UE. No obstante su autonoma financiera
(presupuesto y recursos independientes) y su personalidad jurdica propia
explica que la Unin no sea responsable de los daos causados por el
mismo.
El BCE aparece inmerso en un conjunto institucional ms amplio, el SBCE,
del que forman parte todos los bancos centrales de los Estados miembros.
Paralelamente, el BCE y los bancos centrales de los Estados miembros cuya
moneda es el euro constituyen el <<Eurosistema>>. El BCE tiene el
derecho exclusivo de autorizar la emisin de billetes en la zona del euro.
Hay 17 pases en el Euro, Suecia, Dinamarca y Reino Unido estn fuera por
voluntad propia.
El Comit de Representantes Permanentes de las Comunidades Europeas
(COREPER).
Compuesto por los Jefes de la Representacin Permanente de los EEMM
acreditados en la UE. A la hora de trabajar se divide en 2 secciones
COREPER I y COREPER II. La Presidencia se ejerce por el embajador del
Estado miembro cuyo representante en el Consejo asuma la presidencia.

Prepara las reuniones del Consejo. Presidencia.

Crea grupos de trabajo

LECCIN 5: CONTROL JURISDICCIONAL

El control de la legalidad del Derecho de la Unin que realiza el TJUE se
configura con una extraordinaria amplitud. Se efecta bsicamente
mediante tres vas: el recurso de anulacin, el recurso por omisin y la
excepcin de legalidad (acciones directas para los particulares). El recurso
por incumplimiento y la cuestin prejudicial (acciones indirectas para los
particulares) de apreciacin de validez tambin colaboran al control de la
legalidad. Las acciones indemnizatorias permiten un control indirecto de la
legalidad pero su funcin principal es determinar la responsabilidad
extracontractual de la UE.
El sistema jurisdiccional de la UE y en concreto todos los procedimientos de
demanda incluidos en los Tratados, todos privilegian bien a los Estados
miembros o a las Instituciones principales de la UE. Tienen el estatuto de

recurrentes privilegiados. Esto quiere decir que para presentarse en una

demanda no tiene que presentar un inters legtimo. Por un lado, los
particulares tenemos que demostrar inters directo y ellos no. Es ms, en
procedimientos de cuestiones prejudiciales aunque la cuestin prejudicial
sea remitida por un Estado miembro los dems pueden adherirse al
conflicto y expresar su opinin. Hay estadsticas que establecen que en la
mayora de los conflictos entre gobiernos de Estados miembros y
particulares, el TJUE en el 90% de los casos les da la razn a los Estados. Y
entre conflictos particulares e Instituciones es del 95% y tambin en
conflictos entre Comisin Europea y Estados miembros gana la Comisin.
Esto se debe a que la justicia impartida es justicia administrativa.
ACCIONES DIRECTAS PARA LOS PARTICULARES
1. Recurso de anulacin
Est previsto en los artculos 263 y 264 TFUE. Se trata de una va
procesal que permite al TJUE controlar la legalidad de los actos jurdicos
obligatorios adoptados por las Instituciones de la Unin.
La finalidad de este recurso es el Inters por la legalidad.
Independientemente del inters del particular en anular un acto adoptado
por las instituciones de la UE el recurso est previsto en los Tratados porque
es necesario que haya vas de <<eliminacin de toxinas>>. Si se afirma
ese acto tiene que ser eliminado o subsanado.
Actos impugnables
Son atacables mediante el recurso de anulacin los actos legislativos, los
actos del Consejo, de la Comisin y del BCE que no sean recomendaciones o
dictmenes, as como los actos del Parlamento Europeo y del Consejo
Europeo destinados a producir efectos jurdicos frente a terceros, entre
otros.
Atendiendo a su contenido real, para que un acto pueda ser recurrible en
anulacin la jurisprudencia del TJUE exige la concurrencia de tres
condiciones:
- Acto productor de efectos jurdicos obligatorios. Los actos no vinculantes
quedan excluidos.
- Acto definitivo.
- Actos con efectos jurdicos para terceros. Quedan excluidos los actos de las
Instituciones de carcter puramente interno.
Legitimacin
- Legitimacin pasiva: slo podrn ser demandadas aqullas instituciones
cuyos actos son impugnables.
- Legitimacin activa: demandantes privilegiados (estados miembros e
Instituciones de la UE) y demandantes no privilegiados (personas fsicas o
jurdicas).

Los demandantes privilegiados son los Estados miembros, la Comisin, el

Consejo, el Consejo Europeo y el Parlamento. No tienen que justificar inters
alguno.
Las personas fsicas y jurdicas disponen de una legitimacin activa mucho
ms limitada ya que slo pueden interponer una demanda de anulacin
cuando sean destinatarios del acto o aquellos actos no destinados a ellos les
afecten directa e individualmente. Los particulares, adems, tienen que
justificar, en todo caso, un inters para ejercitar la accin. Es muy difcil que
eliminen un reglamento porque tienen naturaleza abstracta pero se ha
conseguido alguna vez. Es ms fcil que sea anulada una decisin dirigida a
una persona en concreto.
Los motivos de anulacin
El artculo 263 establece cuatro motivos aducibles en los recursos de
anulacin: incompetencia, vicios sustanciales de forma, violacin del
Tratado o de cualquier norma jurdica relativa a su ejecucin y desviacin de
poder. Los dos primeros motivos se refieren a la legalidad externa de los
actos y pueden ser suscitados de oficio por el TJUE, mientras que los dos
ltimos afectan a su legalidad interna y deben ser invocados por la parte
demandante.
El motivo de anulacin ms importante es, sin duda, la violacin del Tratado
o de cualquier norma judicial relativa a su ejecucin. Dada la amplitud con
la que se configura este motivo de anulacin, el TJUE ha entendido que un
acto puede ser anulado cuando infringe:
- Disposiciones del Derecho originario.
- Normas de Derecho derivado con fuerza vinculante de rango superior.
- Tratados internacionales y normas de Derecho Internacional vinculantes
para la UE.
- Principios generales del Derecho.
- Sentencias del TJUE, ya que stas tienen autoridad absoluta y fuerza
obligatoria.
Plazo de presentacin del recurso
Es de dos meses a partir de la publicacin del acto, su notificacin o desde
el da que se tiene conocimiento del mismo (depende del caso).
Efectos de la sentencia de anulacin
Si se estima el recurso, el TJUE declarar nulo y sin valor ni efecto el acto
impugnado. La nulidad del acto produce efectos ex tunc, es decir, efectos
retroactivos ya que se considera que el acto no ha existido y que sus
efectos jurdicos deben ser eliminados. No obstante, es posible que se
declare la nulidad parcial.
2. Recurso por inactividad o carencia (recurso por omisin)
Es un recurso previsto en el artculo 265 TFUE que controla la legalidad de
las omisiones de las Instituciones.

El TJUE entiende que el recurso por omisin se basa en la idea de que la

inaccin ilegal del Consejo, la Comisin o el Parlamento Europeo permite a
las dems Instituciones y a los Estados miembros, as como a los
particulares en determinados supuestos, recurrir ante el TJUE para que ste
declare que la abstencin de actuar es contraria al Tratado. Contempla la
abstencin de pronunciarse.
La legitimacin activa y pasiva es muy similar a la establecida en el recurso
de anulacin, pero el desarrollo es diferente porque ste cuenta con una
fase precontenciosa y otra fase jurisdiccional. Primero se invita a la
Institucin omitente a que adopte una decisin y defina su postura (la
Institucin tiene dos meses para definir su posicin). Si no se responde al
requerimiento, se abre un plazo de dos meses para interponer la demanda
(el recurso por omisin) ante el TJUE.
El TJUE se limita a declarar o no la abstencin como contraria al Tratado
pero no puede adoptar el acto.
3. Excepcin de ilegalidad
Aparece regulada en el artculo 277 TFUE.
Esta va es muy impracticable y muy excepcional. Es parecida al recurso de
anulacin pero con la diferencia de que se trata de un mecanismo previsto
para <<anular>> exclusivamente reglamentos, es decir, actos de alcance
general adoptados por una institucin, rgano y organismo de la Unin pero
cuando ha pasado el plazo de interposicin del recurso de anulacin (dos
meses). Los motivos para interponerlo son los mismos que los previstos
para el recurso de anulacin.
La estimacin de la excepcin de ilegalidad no conduce a la nulidad del acto
de alcance general, ya que la sentencia conlleva slo la inaplicabilidad.
Ahora bien, la Institucin que ha adoptado el acto declarado ilegal est
obligada a adoptar las medidas que se derivan de la sentencia del TJUE.
4. Recurso por responsabilidad extracontractual
Este mecanismo s es especficamente para particulares. El artculo 268
TFUE otorga al TJUE la competencia para conocer de los litigios relativos a la
indemnizacin por los daos causados por las Instituciones o agentes de la
UE en el ejercicio de sus funciones. Los particulares tendrn que probar el
dolo, la negligencia y la causalidad.
La legitimacin activa corresponde a cualquier persona fsica o jurdica, as
como los Estados miembros, que posean un inters legtimo, es decir, que
hayan sufrido un dao. La legitimacin pasiva es de la UE pero el TJUE ha
considerado necesario que el demandante se dirija contra la Institucin u
rgano al que sea imputable el acto.

El plazo de prescripcin de la accin por responsabilidad extracontractual es

de cinco aos contados a partir de la adopcin del hecho que la motiv.
La indemnizacin tal cual se estima tal cual se paga y va en contra del
presupuesto de la Unin.
ACCIONES INDIRECTAS PARA LOS PARTICULARES
1. Recurso por incumplimiento
Se ha visto reforzado este mecanismo con el Estatuto de ciudadana de la
UE y, concretamente, desde la celebracin del Tratado de Niza (msterdam)
cuando se reconoce a los particulares el derecho a dirigirse por escrito, en
una lengua oficial de cualquier Estado miembro, a la Unin Europea. Tiene
una manifestacin singularizada en las denuncias porque tienen derecho a
denunciar ante la Comisin Europea las situaciones en las que se les pueda
estar menoscabando su patrimonio jurdico como consecuencia de un
incumplimiento por parte de los poderes pblicos. Estas denuncias, cuando
estuvieran fundadas, pueden dar lugar (no obligatorio) a que la Comisin
Europea interponga un recurso por incumplimiento contra el Estado
miembro que ha causado el agravamiento y, por ello, es una accin
indirecta de los particulares. El 97% de las demandas por incumplimiento
han tenido la base en denuncias de los particulares.
Hay que precisar que quede utilizar esta va cualquier persona pero si eres
ciudadano de la Unin Europea ests ms protegido (art. 24 TFUE).
(Cuando habla de particulares no son ciudadanos de los Estados miembros
es cualquier persona sin importar la nacionalidad).
2. Cuestiones prejudiciales
Es una accin indirecta porque los particulares no tienen la capacidad de
elaborar una cuestin prejudicial sino que slo pueden solicitar al juez que
lo haga y ste es quien tiene el dominio del poder para decidir en ltima
instancia. Ninguna OI ha establecido un mecanismo como ste.
Seguramente sea la pieza ms importante del sistema de control
jurisdiccional establecido por el Derecho de la UE y su regulacin se
encuentra en el artculo 267 TFUE. Esta tcnica permite a los rganos
jurisdiccionales nacionales, ante el que se est sustanciando un litigio que
requiere la aplicacin de una norma de la UE, dirigirse al TJUE para
solicitarle que interprete o determine la validez de la norma en cuestin.
Tras la respuesta del TJUE, el juez nacional resolver el litigio.
Existe un doble objeto de las cuestiones prejudiciales. Por un lado, la
interpretacin de los Tratados y del Derecho derivado (cuestiones
prejudiciales de interpretacin) y, por otra parte, el examen de la validez de
los actos de las Instituciones (cuestiones prejudiciales de apreciacin de

validez). Se prev el mismo rgimen jurdico para los dos tipos. No obstante
predominan las de validez por ser las principales y ms abundantes.
La teora del acto claro tiene que ver con la obligatoriedad de las cuestiones
prejudiciales. Habr casos en los que plantear una cuestin prejudicial ser
facultativo para el juez nacional y otros casos en los que ser obligatorio.
Acto claro es que para no contravenir el derecho de la UE es evidente que
se ha de seguir una interpretacin y acto aclarado es que la cuestin en s
ya ha sido objeto de interpretacin.
Funciones
1. Funcin de integracin poltica. El tratado constitutivo de la comunidad
econmica europea no estableca bases (anclaje) de las personas de los
Estados miembros. No exista el principio democrtico ni el Estatuto de
ciudadana de la Unin. La cuestin prejudicial cumple la funcin de integrar
a los particulares de los Estados miembros cada vez que tengan un pleito,
un conflicto, e implicarlos en la exigibilidad de que el derecho de la UE se
cumpla y se aplique en su propio beneficio. No son aplicaciones de derecho
pblico, el particular exige al juez interno que se le aplique el derecho de la
UE (lo hace vivo).
2. Refuerza el principio de primaca porque en el fondo de lo que se trata es
que el juez nacional aplique normas de la UE que son relevantes al caso y
que obviamente pueden estar en colisin con normas internas o en ausencia
de las mismas. En funcin de la interpretacin que le d el juez de la UE
tendremos un reforzamiento del principio de primaca.
3. Refuerza el principio de aplicacin uniforme porque cuando el TJUE se
pronuncia sobre interpretacin o alcance de las normas comunitarias, esta
jurisprudencia debe ser seguida por todos los Jueces y Tribunales de los
Estados miembros. No afecta solo al juez que conoce del caso. Facilita as la
resolucin de conflictos posteriores con situaciones de hecho similares al
juez nacional que aplicar la interpretacin dada anteriormente.
Funcionamiento
nicamente pueden ser planteadas por los rganos jurisdiccionales porque
es un sistema de cooperacin entre el juez nacional y el TJUE. Las partes en
el litigio principal disponen slo de la capacidad de sugerir al juez la
necesidad de la remisin prejudicial pero carecen de derecho alguno para
exigirle a ste que la formule.
<<rgano jurisdiccional>> es un concepto autnomo por lo que el TJUE
perfil sus contornos jurisprudencialmente arrancando con la sentencia
Vaassen Gbbels. El TJUE admite las cuestiones prejudiciales con
independencia del carcter ordinario o especializado, la denominacin, el
grado y el orden jurisdiccional del rgano que la plantea. Se rechaza a los
rbitros y rganos cuya composicin dependa de las partes en la
controversia y los rganos de carcter puramente administrativo.

El litigio principal pendiente ante el juez nacional se suspende hasta que el

TJUE pronuncie su sentencia. Tambin se permite que las partes, las
Instituciones de la UE y los Estados miembros interesados en el
procedimiento prejudicial presente observaciones al mismo en un plazo de
dos meses. Como es un procedimiento de juez a juez, el TJUE ha adoptado
criterios muy poco formalistas para su puesta en prctica.
Efectos
La sentencia prejudicial interpretativa vincula con autoridad de cosa juzgada
al juez que plante la cuestin que debe aplicar la norma de la UE de
conformidad con la interpretacin del TJUE. Asimismo, estn vinculados por
dicha sentencia los dems rganos judiciales nacionales.
En cuanto a las sentencias prejudiciales de apreciacin de validez, el TJUE
ha considerado que tienen un alcance general tanto si el TJUE declara
invlido el acto como si no lo hace. En este ltimo supuesto, al TJUE indica
que no son fundados los motivos de invalidez alegados, pero sin declarar
legal el acto, que puede ser atacado por motivos diferentes.
Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc, es decir, desde el
momento de la entrada en vigor de la norma interpretada, aunque el TJUE
se reserva la posibilidad de limitar en el tiempo los efectos retroactivos en
cada caso por motivos de seguridad jurdica.
Quin controla el procedimiento? (jurisdiccional)
Un juez nacional puede retirar una cuestin prejudicial que ha elevado al
TJUE bien porque ha sido capaz de darle una interpretacin adecuada o bien
porque ya no es relevante. Si esto sucede, el TJUE pierde su potestad
aunque est ya siendo evaluada. El juez interno puede parar el
procedimiento y reiniciar. Esto es as porque no es un procedimiento en
inters de la legalidad (en sentido estricto). AUTONOMA DEL JUEZ
NACIONAL, L CONTROLA EL PROCEDIMIENTO.
Folia novelo
fue el primer caso en el cual el TJUE estableci una
jurisprudencia que es firme en materia de cuestin prejudicial. El TJUE no
responde NUNCA a cuestiones prejudiciales que bien son planteadas en el
marco de un falso litigio (folia) cuando el juez sabe que es falso y tolera
participar en esa farsa o bien aunque se eleven por un juez que controle un
litigio cierto en el que el contenido de la misma no es buscar las finalidades
de la cuestin prejudicial (pronunciarse sobre la legalidad del acto de la UE
o interpretar ese acto) sino que pretende que el TJUE se posicione sobre la
legalidad o ilegalidad de normas o prcticas internas que pueden ser
contrarias a normativa comunitaria. El TJUE en estos casos NO RESPONDE
ya que el procedimiento adecuado para ello es el RECURSO DE
INCUMPLIMIENTO. Son muchos los casos en los que el TJUE no responde. El
TJUE no est vinculado a cualquier pregunta que le haga un juez nacional.

LECCIN 6: LAS COMPETENCIAS DE LA UNIN

1. Bases jurdicas reguladoras del rgimen de atribucin
La Unin Europea es una Organizacin Internacional sui generis. La UE
carece del elemento esencial por el cual nunca existe un Estado, la
soberana (nacional). No existe pueblo europeo. La Unin Europea funciona
y existe por la atribucin condicional y no irreversible de competencias y
mbitos de soberana por medio de los Tratados cuya titularidad le
corresponde a los Estados miembros. La UE no es ni ser un Estado.
La Unin no tiene competencias propias u originarias. Son competencias
derivadas. Las competencias que posee son fruto de un apoderamiento que
hace voluntariamente cada Estado miembro en el momento de su adhesin
y con ocasin de las reformas de los Tratados, aunque tambin pueden crear
competencias y derechos nuevos a favor de la UE. Por tanto, la UE no puede
ejercer competencias que no hayan sido atribuidas expresa y
concretamente por los Estados
en los Tratados. Estas competencias
atribuidas pueden ser recuperadas por los Estados miembros y/o
modificadas.
La Unin tiene derecho y obligacin de actuar dentro de los lmites de las
competencias atribuidas, ya sean exclusivas o compartidas, y de los
objetivos asignados. El artculo 13.2 TUE formula el principio de atribucin
de competencias refirindolo a las Instituciones: <<Cada Institucin actuar
dentro de los lmites de las atribuciones que les confieren los Tratados>>.
Por consiguiente, la competencia atribuida es:
-

Expresa y limitada.
Especfica: las competencias de la Unin no son ttulos competenciales
abstractos, son habilitaciones especficas para hacer algo concreto.
Funcional: se dota a la UE de competencias para lograr los objetivos para los
que se crea.
Irreversible y efectiva.
No obstante, el Tratado de Lisboa se empea en aadir un apartado al
precepto del TFUE por el que los Estados ejercern de nuevo su
competencia en la medida en que la Unin haya decidido dejar de ejercer la
suya (art. 2.2 TFUE). Esto nos dice que el rgimen de atribucin de
competencias se vuelve <<reversible>> en cierto modo ya que los
proyectos de revisin de los Tratados podrn tener por finalidad, entre
otras cosas, la de aumentar o reducir las competencias atribuidas a la Unin
en los Tratados (mecanismo extraordinario de revisin).

Clusula residual general: los Tratados no dicen ni deben decir en qu

mbitos tienen competencias los Estados. Los Estados han tenido siempre
una competencia residual general implcita que establece que todo lo que
no est regulado en los Tratados permanece bajo plena soberana nacional
(art. 1.1 TUE).

2. Tipologa de las competencias de la Unin Europea

En el Tratado de Lisboa se definen las distintas categoras de competencias:
exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinacin y complemento y los
mbitos (no materias) que se incluyen en cada categora.
Todos los Estados miembros atribuyen las mismas competencias y stas
pueden proceder de los poderes centrales o regionales.
Competencias exclusivas
En estos mbitos slo la Unin podr legislar y adoptar actos jurdicamente
vinculantes, mientras que los Estados miembros slo podrn hacerlo cuando
la Unin les habilite para ello.
Es una lista cerrada establecida en el art. 3 TFUE:
-

Regulacin de la unin aduanera.

Normas sobre competencia <<leal>> entre empresas.
Poltica comercial comn.
Poltica de gestin y conservacin de recursos pesqueros.
Poltica monetaria
Competencia exterior: celebracin de acuerdos internacionales cuando sea
necesario ejercer una competencia interna mediante acuerdo internacional.
Competencias compartidas
Significa que la UE y sus Estados miembros son titulares de las
competencias y concurren ambos a regularlas. En estas competencias, la
Unin y los Estados tienen potestad para legislar y crear actos jurdicamente
vinculantes pero los Estados ejercen su competencia nicamente si la Unin
no ha ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla y slo en la medida
en que no lo haya hecho (art. 2.2 TFUE). Hay quien considera que son
competencias concurrentes y no compartidas porque de serlo podran
ejercer conjuntamente las competencias.
El TFUE en su artculo 4 establece que sern compartidas aqullas que no
sean exclusivas. Se enumeran algunos ejemplos como: mercado interior,
agricultura y pesca, investigacin y desarrollo o proteccin de los
consumidores.
Competencias de apoyo, coordinacin y complemento
En estos mbitos la accin de la Unin es complementaria a la de los
Estados miembros. Entran en esta categora:

Polticas de educacin, formacin profesional y juventud, deporte.

Cultura.
Industria.
Turismo.
Proteccin civil.
Proteccin y mejora de la salud humana.

Cooperacin administrativa.
Sin embargo, las competencias de la UE no se reducen a lo dispuesto en los
artculos 3-6 del TFUE (catlogo de competencias). La UE puede hacer algo
ms.
Por ejemplo, la UE tiene la capacidad para adoptar normas en relacin a los
derechos y libertades de los ciudadanos europeos (Estatuto de ciudadana).
Se trata de una atribucin directa por parte de los Estados miembros (arts.
18 y 55 TFUE). Tambin est habilitada por el artculo 318 TFUE a celebrar
acuerdos internacionales, fijando el procedimiento pero no la materia por lo
que la UE puede ver ampliado su mbito de competencias en muchas
ocasiones.
Por otro lado, el artculo 291 del TFUE, posibilita que los Gobiernos de los
Estados miembros deleguen competencias ejecutivas a la Comisin Europea
de tal manera que stos, de comn acuerdo, encarguen a la UE la emisin
de normas para aplicarlas uniformemente. A su vez, el artculo 352 TFUE
establece una clusula de flexibilidad que, no obstante, no se puede usar
libremente por las Instituciones de la Unin sino que tienen que autorizarlo
unnimemente y justificar la imperatividad o urgencia del acto sin una base
competencial.

3. Procedimientos para el ejercicio de las competencias

Las Instituciones y los rganos no pueden actuar motu proprio sino que
tienen que respetar lo dispuesto en los Tratados. Si lo vulneran, el acto ser
nulo o anulable (TJUE).
PROCEDIMIENTO ORDINARIO
Se denomina procedimiento legislativo ordinario al proceso que se inicia con
la propuesta legislativa de la Comisin Europea y se concluye con la
adopcin conjunta por el Parlamento Europeo y el Consejo (arts. 289.1 y
294 TFUE); los actos as aprobados tendrn la categora de actos
legislativos.
Lo que se pretende con este procedimiento es que las normas resultantes
sean del mayor consenso posible. Consiste en que ningn grupo de presin
imponga su voluntad al conjunto de intereses de la Unin. Es un
procedimiento largo, pesado y no garantiza el xito pero est pensado para
lograr el bien comn. El sentido es buscar una frmula democrtica para
que los ciudadanos no se rebelen al tener que cumplir el derecho vinculante
creado por la UE.
Los mbitos sujetos a este procedimiento son muy numerosos; desde
transportes y empleo hasta mercado interior y medio ambiente. Conviene
recordar que, a veces, en un mismo mbito material pueden coexistir varios
procedimientos.

 Primera lectura
- La Comisin enva su propuesta legislativa simultneamente al Consejo y al
Parlamento11 quienes adoptan su posicin de manera consecutiva y sin
plazo.12 Tambin se enva al Comit Econmico y Social y al Comit de
Regiones que emiten su informe o dictamen y lo enva al Consejo y
Parlamento para ser tenido en cuenta. La Comisin puede modificar la
propuesta mientras duren los procedimientos (art. 293 TFUE).
- Primera lectura en el Parlamento Europeo
Debe pronunciarse en primer lugar. La propuesta puede ser examinada 13 por
una o varias comisiones en funcin de la complejidad y diversidad de
mbitos; una ser la que emite el informe principal. Despus, la propuesta
de resolucin legislativa, ser examinada por el Pleno que vota primero las
enmiendas y posteriormente la propuesta (modificada en tal caso). La
<<resolucin legislativa>> del PE es la declaracin por la que el PE
aprueba o propone enmiendas a la propuesta de la Comisin. Es su
posicin en primera lectura. No hay plazo. Una vez aprobada su posicin,
enva la propuesta al Consejo.
- Primera lectura en el Consejo
La propuesta de la Comisin se recibe en la Secretara General del Consejo
que se encarga de enviarla a los distintos rganos para que la analicen y
acuerden una posicin consensuada. Mientras estn preparando su posicin
le llega la del Parlamento Europeo. Jurdicamente el Consejo se pronuncia
sobre la posicin del Parlamento e indirectamente sobre la propuesta misma
de la Comisin. El Consejo va a deliberar y decidir a partir de la preparacin
de su posicin por el COREPER.
El Consejo tiene dos opciones ante la posicin del Parlamento:
a) Aprobar la posicin del Parlamento Europeo por mayora cualificada los
preceptos no modificados por el PE y por unanimidad las enmiendas de
ste. El acto legislativo quedara adoptado definitivamente y no habra
segunda lectura. Se revisara y se enviara al Diario Oficial con la firma de
los presidentes de Parlamento y Consejo.
b) No aprobar la posicin del Parlamento y presentar enmiendas. Las
enmiendas a la propuesta de la Comisin necesitan de una votacin por
unanimidad. Tampoco tiene plazo. El Consejo transmite su posicin al PE.
Segunda lectura
Tanto el Consejo como el Parlamento, tiene tres meses ampliable a un mes a
peticin de cualquiera de dichas Instituciones.
- Segunda lectura en el Parlamento
Tiene las siguientes alternativas:
a) Aprobar la posicin del Consejo por mayora de los votos omitidos o por
silencio al no adoptar ninguna posicin. El acto se considerar adoptado
11 Las propuestas de la Comisin se suelen hacer pblicas, es decir, se pide
opinin antes de realizarlas.
12 La propuesta se enva en todas las versiones lingsticas oficiales y,
adems, se enva a todos los Parlamentos nacionales.
13 Se examina la pertinencia del fundamento jurdico, la conformidad con
los principios de subsidiariedad y proporcionalidad y el respeto a los DDFF.

b)

c)

a)
b)

como se aprob por el Consejo en primera lectura, se revisa y se publica en

el Diario oficial.
Rechazar, por mayora de los miembros que lo componen, la posicin del
Consejo. Equivale a devolver la propuesta legislativa a la Comisin (como
una enmienda a la totalidad) y podr hacer otra propuesta iniciando un
nuevo procedimiento legislativo.
Proponer enmiendas a la posicin del Consejo por mayora de los miembros
que lo componen. En este caso la Comisin podr emitir un informe positivo
o negativo sobre las enmiendas. El Parlamento transmite sus enmiendas al
Consejo.
Segunda lectura en el Consejo
El Consejo se concentra en examinar las enmiendas del Parlamento y el
informe de la Comisin pronuncindose sobre las mismas. Tiene dos
opciones:
Aprobar todas las enmiendas del Parlamento. El acto legislativo se
considerar adoptado.
Si no se aprueban todas las enmiendas del Parlamento, el presidente del
Consejo tiene que convocar necesariamente al Comit de Conciliacin, de
acuerdo con el Presidente del Parlamento Europeo. Es un rgano mixto
compuesto por tantos representantes gubernamentales como estados
miembros y el mismo nmero de parlamentarios.
Durante seis semanas (prorrogables a dos ms), los trabajos se centrarn
en las enmiendas del Parlamento y la posicin del Consejo. La comisin ya
no podr modificar su iniciativa, aunque estar activamente propiciando el
acuerdo entre los dos legisladores.
Si no llegan a un acuerdo sobre un texto conjunto, se considerar no
adoptado, equivaliendo a una devolucin a la Comisin. Pero tambin
pueden llegar a un acuerdo sobre un texto conjunto por mayora cualificada
en el Consejo y por mayora de los representantes del Parlamento.
Tercera lectura en caso de acuerdo en el Comit de Conciliacin
El texto conjunto deber ser confirmado en un plazo de seis semanas
(prorrogable a dos ms) por mayora cualificada en una sesin formal del
Consejo y por mayora de votos emitido en el Parlamento.
Todo acto firmado mediante este procedimiento del artculo 294 TFUE
requiere ser firmado conjuntamente por el Presidente del Consejo y del PE y
se publica en el Diario Oficial de la Unin Europea (art. 297 TFUE).
PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Entre los procedimientos legislativos especiales vamos a destacar:

a) El enunciado por el artculo 289.2 TFUE por el cual se adopta un reglamento,

una directiva o una decisin bien por el Parlamento Europeo con la
participacin del Consejo, bien por el Consejo con la participacin del
Parlamento Europeo por lo que ya no estaremos ante un procedimiento de
codecisin. Los actos adoptados tambin son actos legislativos. Se prevn
muchsimos ms actos legislativos del Consejo que del Parlamento. Ahora
bien, siempre hay una participacin de la otra institucin.
El procedimiento legislativo especial se diferencia del ordinario, basado en
la adopcin conjunta del Parlamento Europeo y del Consejo, porque se

adoptan por una de estas dos instituciones con aprobacin o consulta,

segn los casos, de la otra (art 298.2 TFUE). El procedimiento legislativo
especial, con excepcin del procedimiento presupuestario, se distingue por
la preponderancia del Consejo o por la del Parlamento frente a la paridad
entre ambos en el ordinario.
En tanto que los actos legislativos sus caracteres sustantivos son idnticos,
la legitimidad democrtica es un distintivo evidente en los actos que se
aprueban en el procedimiento ordinario y por procedimiento especial por el
PE.
Se prevn tres actos legislativos del PE en los siguientes preceptos: estatuto
y condiciones generales de ejercicio de las funciones de los diputados,
modalidades del ejercicio del derecho de investigacin y el estatuto y
condiciones generales de ejercicio de las funciones del defensor del pueblo.
b) Procedimiento presupuestario (art. 314 TFUE)
El Parlamento Europeo y el Consejo establecern el presupuesto anual de la
Unin con arreglo a un procedimiento legislativo especial.
La Comisin elabora una propuesta de presupuesto a partir de la
informacin que le remiten las Instituciones con autonoma presupuestaria
(informes previos). Este proyecto contendr una previsin de ingresos y una
previsin de gastos. No es un proyecto de proposicin rgido (puede rehacer
el presupuesto para reajustar y llegar as a un consenso). La Comisin
presentar al Parlamento Europeo y al Consejo la propuesta que contiene el
proyecto de presupuesto, a ms tardar el 1 de septiembre del ao que
precede al de su ejecucin.
El Consejo decide primero y luego se lo pasa al Parlamento. En el
procedimiento ordinario es al revs, el Parlamento decide primero. Esto es
as porque la potestad de veto del presupuesto la tiene el Parlamento y el
que tiene el poder decide el ltimo.
En un plazo de 42 das, el Parlamento Europeo puede aprobar la posicin del
Consejo (presupuesto adoptado), no pronunciarse (presupuesto adoptado) o
aprobar enmiendas que sern transmitidas al Consejo y a la Comisin. Los
presidentes de ambas instituciones convocan al Comit de Conciliacin.
Esto ltimo es lo que siempre ocurre.
Normalmente la batalla por la aprobacin del presupuesto se nutre de las
sanciones a los Estados y particulares, de los aranceles comunes y de las
aportaciones de los Estados (lo ms grueso del presupuesto). Si los Estados
no dan dinero, la UE se colapsa porque no es autosuficiente.
Hay una lucha Parlamento/Consejo: cualitativamente hablando, en qu nos
vamos a gastar el dinero. El Parlamento prefiere que se gaste ms en los
mbitos donde l codecide (ms poder poltico para l). El Parlamento
procura que se gaste ms en mbitos que le permite reforzar su papel ante
los ciudadanos (por ejemplo en ayudas al tercer mundo). Pero al final se
habla de cifras y se acaban poniendo de acuerdo.

Hay ms problema con las letras, cuando tienes que aprobar una ley (qu
competencias de los Estados vas a tocar, efectos sobre los Lobbies, qu
esfuerzo van a tener que hacer las Administraciones pblicas de los
Estados, etc.). Por eso el procedimiento ordinario es largo, hay que tocar
todas las sensibilidades porque luego eso se tiene que aplicar (creacin de
un marco jurdico general). Los actos ms democrticos del mundo son los
adoptados por codecisin de Parlamento y Consejo Europeo. Cuando de
verdad hay urgencia de adoptar un acto vinculante para esto estn los
reglamentos, las directivas
OTROS PROCEDIMIENTOS
Existen otras formas de adoptar actos vinculantes. Todos ellos legtimos por
estar incluidos en los Tratados.
Procedimiento de adopcin de actos en poltica exterior y seguridad comn
Es un procedimiento especfico que se caracteriza en que la propuesta y
decisin del mismo se lleva a cabo sin la participacin de la Comisin ni del
Parlamento. Proponen los Gobiernos de los Estados miembros o la Comisin
de Representantes. Se renen en el Consejo como PESC Y PES, ministros de
asuntos exteriores. Es obligatoria la unanimidad para aceptar la propuesta y
excepcionalmente por abstencin constructiva.
Cooperaciones reforzadas (integracin escalonada, por etapas)
La incorporacin de Estados con distinta capacidad econmica genera
desigualdades. En el TUE se establece un mecanismo cuya finalidad es
permitir a un nmero de Estados miembros que lo deseen profundizar en la
consecucin de objetivos de la UE. Se les permite adoptar normativa propia
que slo les vincula a ellos. Se requiere un mnimo de nueve Estados y no se
establece un nmero mximo. Tiene que presentar una solicitud formal a la
Comisin que lo evala (hace la funcin de filtro). La Comisin lleva la
propuesta al Consejo y ste decide si autoriza o no por mayora cualificada.
Si el mbito puede afectar a competencias exclusivas del Parlamento, ste
tiene que dar su aprobacin por mayora cualificada.
Slo puede haber cooperaciones reforzadas en algunos mbitos como
competencias subsidiarias. Un ejemplo es la Unin Econmica Monetaria
(EURO).
Procedimiento de acuerdos internacionales
Se trata de Derecho derivado de la UE y entran en vigor a efectos de su
aplicacin en la UE como reglamentos o decisiones. Su procedimiento no
tiene nada que ver con el procedimiento ordinario ya que se trata de un
procedimiento simple.
El Consejo decide o no autorizar a la Comisin para que entre en
negociaciones para adoptar un acuerdo internacional. Cuando se ha cerrado

la negociacin, el Consejo decide adoptar o no la Decisin (excepto

acuerdos administrativos).
El Parlamento no juega ningn papel excepto:
-

Acuerdos de Asociacin. Ej.: la Unin aduanera entre Turqua y la UE.

Acuerdos de adhesin.
Acuerdos cuya celebracin suponga para la UE un cambio sustantivo de su
marco jurdico fundamental. Ej.: artculo 6 TUE la UE debe de adherirse al
Convenio Europeo de DDHH. Ese acuerdo s necesita la autorizacin del
Parlamento.
El Parlamento puede vetar pero no negociar.

Actos adoptados en virtud de los artculos 290-291 TFUE. Actos de

ejecucin o actos delegados.
Es un procedimiento sui generis que consiste en la delegacin en favor de la
Comisin por parte del Consejo, del Parlamento o de los Estados miembros
de determinados poderes.
Cuando la Comisin elabora el acto, est obligada a dejar que se profundice
en un control del contenido del acto normativo mediante un procedimiento
que se denomina procedimiento de comitologa. En funcin del mbito del
acto, se formar un Comit compuesto por especialistas (representantes de
los Estados) para analizar el acto. Si el Comit rechaza el acto, en principio
la Comisin no podra adoptarlo aunque hay algunas excepciones.
4. Los Principios de Subsidiariedad y Proporcionalidad
El ejercicio de las competencias de la Unin est presidido por varios
principios bsicos:
-

Si el mbito de accin es compartido, entonces la Unin ejercer su

competencia de forma limitada y subsidiaria en relacin con la accin
interna: en lo que los Estados no sean capaces de alcanzar de manera
suficiente ni mejor principio de subsidiariedad.
Deben ejercer sus competencias cuidando los efectos que produzca su
accin sobre los ciudadanos, los operadores econmicos y los propios
Estados miembros conforme al principio de proporcionalidad.
Una acto se adoptar siempre y cuando pase el test de subsidiariedad y
proporcionalidad y, adems, la Comisin pruebe que su adopcin es
necesaria para profundizar o desarrollar el proceso de integracin y que su
adopcin slo puede tener lugar a nivel supranacional porque los Estados
miembros nunca podran lograr a nivel nacional esos objetivos.
La UE tiene que funcionar con competencias prestadas y, adems,
ejercerlas respetando los principios de subsidiariedad y proporcionalidad
(art. 5 TUE y protocolo nmero 2).

LECCIN 7: LA APLICACIN DEL DERECHO DE LA UNIN EN ESPAA

1. Principios que rigen la aplicacin del Derecho de la Unin Europea
por las autoridades nacionales: Autonoma institucional y
procedimental; deber de colaboracin de los Estados miembros.
Apartado 4 (otros principios) del TEMA 3.
2.-. Constitucin espaola y Derecho de la Unin Europea. La
recepcin del Derecho de la Unin y su aplicacin en Espaa.
Recepcin Derecho originario
La recepcin o insercin de los Tratados de la Unin sigue el procedimiento
general previsto en el artculo 96.1 de la CE: <<Los Tratados internacionales
vlidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa,
formarn parte del ordenamiento interno>>.
As, todos los Tratados que conforman la UE, una vez ratificados, forman
parte integrante del Derecho aplicable en Espaa, si bien conservan su
autonoma propia. El Tratado de Adhesin entr en vigor el 1 de enero de
1986 y en esa fecha se publicaron en el BOE todos los tratados constitutivos
de las Comunidades vigentes hasta esa fecha. La insercin o recepcin no
depende de la publicacin interna sino de la fecha pactada
internacionalmente por los Estados miembros. La eficacia directa para los
particulares se completa a partir de la publicacin interna, desplegando as
la plenitud de efectos internos. En todo caso, una vez publicado en el BOE,
su aplicacin se retrotrae a la fecha pactada para la entrada en vigor por
todas las Partes.
Recepcin Derecho derivado
En general, las Constituciones no hacen referencia a la insercin de los
actos que se aprueban con posterioridad a la adhesin. Ello se explica por el
hecho de que la atribucin de competencias normativas implica aceptar los
procedimientos establecidos en los propios Tratados. La exigencia del
artculo 96.1 CE es extensible anlogamente a los actos de las
Organizaciones Internacionales, si bien quedara exceptuada para los actos
de las Instituciones comunitarias por el artculo 93 CE.
Al igual que pasaba con el derecho originario, la recepcin del Derecho
derivado no depende de la publicacin en el BOE. La publicacin de los
actos legislativos, as como los actos que tengan por destinatario a todos los
Estados miembros y las decisiones que no indiquen destinatario se hace
exclusivamente en el BOUE y su recepcin se produce desde la fecha de
entrada en vigor establecida en tales normas.
3. La ejecucin normativa.

4. La ejecucin administrativa.
5. La ejecucin judicial.
6. La participacin
integracin europea.

de

las

Comunidades

Autnomas

en

la

Un gran nmero de competencias asumidas por las Comunidades

Autnomas espaolas en sus Estatutos de Autonoma son competencias
cuyo ejercicio se ha atribuido a la Unin Europea desde la adhesin de
Espaa o en reformas posteriores en la formacin y aplicacin del Derecho
de la Unin.
La CE no ofrece respuesta explcita sobre la participacin de las CCAA en la
actividad exterior del Estado y, aadimos que en el artculo 149.1 3
enumera las <<relaciones internacionales>> entre las competencias
exclusivas del Estado. No obstante, esta reserva estatal slo comprendera
las competencias de verdadera proyeccin exterior. Las competencias
ligadas a las <<relaciones internacionales>> de proyeccin interior que
estn ligadas al proceso interno de formacin de la voluntad exterior del
Estado y al desarrollo y ejecucin de un tratado.

LECCIN 8: LA CIUDADANA EUROPEA. LA CARTA DE DERECHOS

FUNDAMENTALES DE LA UNIN EUROPEA
1.- La ciudadana europea
El primer intento en el tiempo y la primera utilizacin del concepto actual de
<<ciudadano>> europeo fue en la propuesta de crear una ciudadana de la
Unin incluida en el proyecto Spinelli (1984) pero no fue aceptado por los
Estados. stos se fueron concienciando del desapego existente entre el
proceso integrador y sus ciudadanos. Por ello, se cre el comit ad hoc <<la
Europa de los ciudadanos>> (1984) el cual propuso la bandera comunitaria
que fue adoptada oficialmente en 1986, junto al emblema y el himno (desde
entonces se celebra el <<Da de Europa>> y su liturgia); el pasaporte nico
ya se haba acordado en 1981. Pero no se habla propiamente de una
ciudadana, ni se menciona la esencia de esta institucin: establecer un
vnculo jurdico-poltico entre un sujeto de Derecho Internacional y una
persona fsica consistente en el disfrute de determinados derechos y en la
asuncin de ciertas obligaciones debido a que la creacin de smbolos y
derechos no tienen como finalidad los ciudadanos. El cambio de modelo se
produce en el TUE. As, en el prembulo del TUE, los Estados miembros se
manifiestan <<resueltos a crear una ciudadana comn a los nacionales de
sus pases>> (importante tambin artculo 9 TUE).
No obstante, la ciudadana de la Unin ocupa un lugar destacado en los
Tratados.

- En el Tratado de Maastricht se consumaba un giro decisivo: la

ciudadana y los derechos que comporta tienen como finalidad servir al
ciudadano, que se constituye como objetivo mismo de la integracin
europea.
- En el artculo 20 TFUE se proclama <<Se crea una ciudadana de la
Unin. Ser ciudadano de la Unin toda persona que ostente la nacionalidad
de un estado miembro>>.
De este modo, todos los ciudadanos de los Estados miembros van a gozar
de un vnculo jurdico comn que les liga a la Unin Europea Creacin de
la ciudadana europea en 1992. La ciudadana de la Unin supone
aceptar que los nacionales de los estados miembros tienen un
doble vnculo poltico, con su Estado y con la Unin Europea. Un
doble sentimiento de pertenencia, de lealtad y de responsabilidad;
una doble identidad.
Consecuencias
La nueva categora no elimina o sustituye a la institucin clsica de la
nacionalidad o ciudadana <<estatal>>. La ciudadana de la Unin coexiste
indisolublemente con la ciudadana del Estado miembro. Es una ciudadana
comn pero no exclusiva. Adems, se establece un vnculo indisoluble entre
la nacionalidad de un Estado miembro y ciudadana de la Unin. La posesin
de la primera es una condicin sine qua non para disfrutar de la calidad de
ciudadano de la Unin. Por tanto, si se pierde la condicin nacional de un
Estado miembro se pierde automticamente la ciudadana de la Unin. Cabe
recordar que no existe ninguna norma de la Unin que regule la atribucin
de nacionalidad por lo que depende exclusivamente de las normas
adoptadas soberanamente por cada Estado miembro.
Estatuto jurdico bsico de la ciudadana de la Unin
El artculo 20.2 TFUE establece:
<<Los ciudadanos de la Unin son titulares de los derechos y estn sujetos
a los deberes establecidos en los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el
derecho:
a) de circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros;
b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en
las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las
mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado; de acogerse, en el
territorio de un tercer pas en el que no est representado el Estado
miembro del que sean nacionales, a la proteccin de las autoridades
diplomticas y consulares de cualquier Estado miembro en las mismas
condiciones que los nacionales de dicho Estado;

c) de formular peticiones al Parlamento Europeo, de recurrir al Defensor del

Pueblo Europeo, as como de dirigirse a las instituciones y a los rganos
consultivos de la Unin en una de las lenguas de los Tratados y de recibir
una contestacin en esa misma lengua>>.
Los derechos de la ciudadana se reconocen tambin en la Carta de los
Derechos Fundamentales. Estos derechos no puede alterar o distorsionar el
rgimen establecido por los Tratados y su disfrute se regir por el TFUE. Sin
embargo, a lo largo de la Carta se pueden extraer otros derechos de los
ciudadanos como el derecho a trabajar y a buscar empleo o el derecho a
una buena administracin.
2.- La proteccin de derechos en la Unin. La Carta de los derechos
fundamentales de la Unin Europea.
Introduccin
Los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no recogan en sus
textos originarios disposiciones sobre derechos humanos porque al
constituirse los objetivos de integracin econmica eran prioritarios.
Desde finales de los sesenta, el TJ ha mantenido una importante
jurisprudencia sobre los derechos fundamentales (DDFF), convirtindose en
el protagonista de un sistema de proteccin de los DDFF de naturaleza
jurisdiccional y se ha dotado al mbito europeo de instrumentos normativos
para la proteccin de los derechos humanos.
Desde el Tratado de Maastricht (1992) se formaliz la cuestin de los DDFF
en la UE que se limitaba a enunciar que la Unin respetara los DDFF tal y
como se garantizaba en el Convenio Europeo para la proteccin de los
Derechos Humanos y de las Libertades de las tradiciones constitucionales
comunes a los Estados miembros como principios generales del Derecho
Comunitario.
Desde entonces se ha perseguido el doble objetivo de colmar ese vaco
mediante la adhesin al Convenio Europeo de Derechos Humanos de Roma
(1950) o la elaboracin de un texto normativo propio. El primero es una
previsin convencional del TUE y el segundo, impulsado con la proclamacin
de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE en Niza, ve hoy colmada
su aspiracin de formar parte del Derecho primario de la UE.
Dos nuevas circunstancias polticas de la UE (la ampliacin y la
consolidacin de los mbitos de su accin exterior) han puesto de
manifiesto dos aspectos de la proteccin de los DDFF en la UE. En primer
lugar, la necesidad de que la UE goce de un sistema para exigir a los
Estados aspirantes a la adhesin su compromiso con los DDFF y de un
mecanismo de prevencin y, en su caso, de sancin en caso de riesgo o de
violaciones graves y persistentes de estos derechos respecto de sus propios
Estados miembros. El crecimiento del peso de la accin exterior de la UE ha
impulsado la promocin y exigencia del respeto de los derechos

fundamentales por los terceros pases de la problemtica poltica de la

condicionalidad.
La construccin jurisprudencial del TJUE
El TJ ha construido su jurisprudencia en materia de proteccin de derechos
humanos sobre un triple fundamento:
a) <<Los derechos fundamentales de las personas estn comprendidos dentro
de los principios generales del Derecho Comunitario>> (sentencia Stauder).
b) La proteccin de los derechos fundamentales <<est inspirada en los
principios constitucionales comunes a los Estados miembros>> y, por
consiguiente, consolid estos <<principios>> o <<tradiciones>>
constitucionales comunes como fuente de inspiracin.
c) La progresin cuantitativa y cualitativa en la utilizacin de los instrumentos
jurdico-internacionales de los que son partes los Estados miembros como
elemento de referencia (sentencia Nold).
Formalizacin jurdica
La formalizacin jurdica de la proteccin de los derechos humanos y las
libertades fundamentales de la Unin Europea viene de la mano del
Tratado de Lisboa en su artculo 6.
En primer lugar, debe advertirse en un sentido estricto que no se incorpora
la Carta de Derechos Fundamentales en el Tratado, sino que por referencia
<<reconoce los derechos, libertades y principios>> recogidos en la Carta y
establece que <<la Carta tendr el mismo valor jurdico que los
tratados>>.
En segundo lugar, se prev la adhesin de la Unin Europea al Convenio
Europeo de Derechos Humanos (art. 6.2 TUE).
Por ltimo, se mantiene el valor de la frmula del TJ disponiendo que los
derechos fundamentales del CEDH y los derivados de las tradiciones
constitucionales comunes forman parte del Derecho de la Unin como
principios generales del Derecho (art. 6.3 TUE).
Por tanto, la Unin Europea va a proteger aquellos derechos enunciados en
los Tratados, la Carta y el CEDH; adems de los identificados por el TJ.
Alcance de las garantas
El alcance de la garanta o mbito formal de la proteccin es la cuestin
peor resuelta dentro del sistema de proteccin de los DDFF de la Unin. Las
garantas de los DDFF dependen de dos circunstancias: que el mbito en el
que se pretende garantizar el derecho quede bajo la competencia del TJUE y
que la cuestin se plantee vinculada al derecho de la Unin.
En cuanto a la primera condicin hay que tener en cuenta que la supresin
de los pilares debiera permitir pensar que lleva aparejado una extensin

total de la competencia del TJUE y que el principal instrumento de garanta

(el judicial) es predicable de toda la accin de la Unin. En el espacio de
libertad, seguridad y justicia la permanencia de ciertas excepciones y los
efectos aplazados por el Protocolo sobre disposiciones transitorias, no
permiten afirmaciones de esta naturaleza. Ms grave an es el problema en
el mbito de la PESC que sigue excluida con carcter general del control
jurisdiccional, aunque cuando se adoptan medidas restrictivas contra
personas fsicas y jurdicas se abre la competencia del Tribunal a los efectos
de control de legalidad de las medidas.
Respecto a la segunda condicin (la vinculacin con el DUE) ofrece dos
vertientes: una negativa la proteccin slo puede ser apreciada desde el
DUE y una positiva dicha funcin llegar hasta donde directa o
indirectamente llegue el OJ de la Unin.
El artculo 51 de la Carta dispone que sus disposiciones estn dirigidas a las
instituciones, rganos y organismos de la Unin, dentro del respeto del
principio de subsidiariedad, as como los Estados miembros nicamente
cuando apliquen el DUE.
En la vertiente negativa, desde las primeras sentencias el TJ ha dejado claro
que la apreciacin de una eventual violacin de DDFF en el mbito de la
Unin corresponde a este sistema jurdico y excluye la intervencin de
cualquier otro. El problema surge cuando hay una confrontacin entre los
rdenes constitucionales internos y el comunitario, normalmente porque los
tribunales constitucionales internos hacen depender la validez y primaca
del DUE conforme a los niveles de proteccin de los rdenes
constitucionales en materia de DDFF.
La vertiente positiva tampoco est exenta de problemas. Segn la
jurisprudencia la garanta alcanza no slo a los actos emanados de las
instituciones de la Unin sino tambin los actos de los Estados miembros en
aplicacin del DUE. Las exigencias derivadas de la proteccin de los DDFF
en el OJ comunitario vinculan asimismo a los Estados miembros cuando
aplican la normativa comunitaria, ya que estos ltimos estn obligados a
aplicarla sin menoscabar dichas exigencias. El TJ no puede enjuiciar, en
relacin con el Convenio Europeo para la proteccin de los DDHH, una
normativa nacional ajena al OJ comunitario. Por el contrario, desde el
momento en que semejante normativa entre en el campo de aplicacin del
derecho comunitario, el TJ debe proporcionar los elementos de
interpretacin necesarios para la apreciacin, por el rgano jurisdiccional
nacional, de la conformidad de dicha normativa con los DDFF cuya
observancia garantiza el TJ.
La heterogeneidad del conjunto hace especialmente conveniente una
clusula que impida la interpretatio in peius para evitar interpretaciones
restrictivas y potenciar aquellas ms favorables a la proteccin de los DDFF.

 Exigencia de respeto a los DDHH y las Libertades Fundamentales a los

Estados miembros y a terceros Estados
El artculo 7 TUE se configura como un instrumento para permitir la eventual
intervencin de la Unin en caso de violacin grave y persistente o cuando
se corre el riesgo de una violacin grave. Es un instrumento diferente del
sistema de proteccin de DDHH en el mbito del DUE analizado. Mientras
aquel queda referido a la accin de los Estados en los mbitos de
competencia del DUE, el artculo 7 se refiere a la prevencin y control de
todo el mbito de accin de los Estados miembros. Por otra parte, mientras
aquel se refiere a un mecanismo de defensa individual de los derechos, el
artculo 7 es un mecanismo poltico jurdico de alcance general, del que est
excluida expresamente la jurisdiccin del TJ, salvo para controlar a peticin
exclusiva del Estado objeto de la constatacin de la legalidad del acto del
Consejo Europeo o del Consejo y slo a los efectos de procedimiento.
La Comisin ha arbitrado un sistema basado en cinco elementos: a) control
peridico independiente; b) concertacin entre instituciones y Estados
miembros; c) cooperacin con el comisario de DDHH del Consejo de Europa;
d) dilogo permanente con la sociedad civil, y e) informacin y educacin
ciudadana.
El procedimiento preventivo
El mecanismo sancionador introducido por el tratado de msterdam estaba
previsto slo para los casos de violacin grave y persistente de los DDHH.
Se encarg a un Comit compuesto por tres personalidades la elaboracin
de un informe, conocido como el informe de los tres sabios, en el que se
recomendaba la introduccin en el TUE de un procedimiento de prevencin
y supervisin. Acogiendo esta propuesta el art. 7.1 TUE establece un
sistema de prevencin: a propuesta motivada de un tercio de los Estados
miembros, del Parlamento europeo o de la Comisin, el Consejo, por
mayora de 4/5 de sus miembros y previa aprobacin del PE, podr
constatar la exigencia de un riesgo claro de violacin grave por parte de un
Estado miembro de los valores contemplados en el art. 2. Antes de proceder
a esta constatacin, el Consejo ha de or al Estado miembro de que se trate
y por el mismo procedimiento podr dirigirle recomendaciones.
El procedimiento sancionador
Es un complejo sistema sancionador interno frente a una eventual violacin
grave y persistente de los principios contemplados en el art. 2, entre ellos
los DDHH y las libertades fundamentales. Este procedimiento de sancin
est organizado en una doble fase: la constatacin de la existencia de la
situacin de violacin grave y persistente de los principios; y la adopcin de
la sancin.
1.- La constatacin tiene carcter general para toda la Unin. El Consejo
Europeo es la institucin que decide si existe o no tal situacin por

unanimidad, naturalmente sin el concurso del voto del Estado imputado. La

propuesta ha de ser hecha por un tercio de los Estados miembros sin contar
al estado imputado o por la Comisin y previa aprobacin por el PE por
mayora de 2/3 de los votos emitidos que representa la mayora de los
miembros que lo componen. El Estado en cuestin ha de ser previamente
invitado a presentar observaciones.
2.- La sancin es facultativa y su eventual adopcin corresponde al Consejo.
Por mayora cualificada podr decir que se suspendan determinados
derechos derivados de la aplicacin de los Tratados al Estado miembro de
que se trate. El Consejo tendr en cuenta las posibles consecuencias de la
misma para los derechos y obligaciones de las personas fsicas y jurdicas.
LA ACCIN EXTERIOR Y LOS DERECHOS HUMANOS
La regulacin actual permite un mejor soporte a la accin de la UE en la
defensa de los DDHH en su accin exterior. La disposicin 21.1 TUE
mantiene que la accin exterior de la UE se basar en los principios que han
inspirado su creacin, desarrollo y ampliacin y en fomentar en el resto del
mundo: la democracia, el estado de derecho, la universalidad e
indivisibilidad de los DDHH y de las libertades fundamentales, al respeto de
la dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad.
Se trata de la incorporacin a la accin exterior de la UE de una poltica de
condicionalidad tanto positiva (medidas de apoyo e incentivo) como
negativa (medidas de censura poltica, retirada de ayudas, suspensin o
terminacin de acuerdos de cooperacin).
Sin embargo, el sistema de la Unin en relacin con la defensa de los
Derechos Fundamentales en su accin exterior tiene todava serias
deficiencias, siendo la condicionalidad negativa la ms difcil de aplicar por
la complejidad del mbito de accin exterior; porque esta actuacin en la
Unin Europea se est elaborando desde hace poco tiempo y en una difcil y
cambiante situacin y porque el propio papel inacabado de la construccin
europea impone lmites a una concepcin global de su accin exterior.
Clase reducida
Vamos a hacer una mencin especial al derecho a no ser discriminado por
razn de gnero por ser el derecho ms protegido y desarrollado dentro de
la Unin Europea. Hacemos tres tipos de consideraciones:
Primero ubicamos en su justo trmino el derecho a no ser discriminado por
razn de gnero tal como se consagra en los Tratados desde el ao 1957
(TCUE). Despus, el salto cualitativo que supone la transformacin de este
derecho en un DDFF dentro del sistema jurdico de la UE. Y por ltimo,
respecto a la sinergia que hoy en da produce que tengamos en vigor una
Carta de DDFF vinculante y un Estatuto de Ciudadana de la UE que
consagra un conjunto de derechos y libertades mediante los cuales se
fortalece la legitimidad democrtica de toda la UE.

1. Hay que tener en cuenta que originariamente este derecho est presente
desde las primeras Comunidades Europeas pero se presentaba en un mbito
muy determinado. La no discriminacin por razn de gnero se contemplaba
en el marco de la libre circulacin de trabajadores (exista una disposicin
que prohbe de forma expresa que tanto en materia de acceso al empleo
como en las condiciones del ejercicio del empleo como en la remuneracin
salarial de un empleo se discrimine entre el hombre y la mujer).
El problema es que este principio consagrado en los Tratados necesitaba de
un desarrollo especfico y tambin de una identificacin de quines son sus
destinatarios (quin est obligado a cumplir esta prohibicin). Hasta
mediados de los aos setenta no se adoptaron las primeras medidas
normativas en pro de la igualdad entre hombres y mujeres (directivas y
recomendaciones) de tal manera que exista una firme resistencia por parte
de los Estados miembros a encastrar en sus ordenamientos internos este
mandato de corte imperativo.
Consiguientemente, poco tiempo despus de la entrada en vigor de la
primera directiva se pronuncia una sentencia histrica, determinante, tanto
en la posicin proactiva que ha mantenido el TJUE como en el cambio de
actitud poltica de los Estados miembros. Que fue la sentencia de JULIAN
EFREN Una azafata invoca esta directiva porque est siendo remunerada
un 40% menos que un hombre en el mismo empleo. Es importante porque la
ampara en la invocacin pero la enfrenta al sistema jurdico belga que no
haba adaptado su normativa interna a los tratados europeos. A pesar de la
posicin firme de la prohibicin de no discriminacin, fue despedida.
Con el paso de los aos, este derecho se va consolidando tanto por la
adopcin de nuevas directivas como por la posicin del TJUE de tal forma
que la UE acaba convirtindose en un agente de discriminacin positiva en
favor de la mujer porque era necesaria la reaccin de los poderes pblicos
supranacionales. A da de hoy el Derecho de la UE slo contempla como
ajustadas a la legalidad aquellas situaciones en las que la discriminacin de
la mujer se deba a motivaciones exhaustivas y objetivas que siempre
corrern a cargo de quien discrimina (la prueba de las mismas) y que
justifiquen esa situacin de discriminacin. [Ej.: Que las mujeres
pertenezcan a grupos de lite de alto riesgo como las boinas verdes porque
objetivamente las pruebas que se exigen para realizar ese tipo de trabajo
claramente determinan que tienen que ser hombres por razones de eficacia
u optimizacin]. La discriminacin se convierte as en una prctica
repudiada.
2. Tiene que ver con la nueva dimensin que cobra este principio cuando en
un proceso de innovacin jurdica, el Derecho de la UE no lo contempla ya
slo como un derecho situacional vinculado a una situacin concreta que es
la prestacin laboral sino como un derecho fundamental.
La gran revolucin jurdica viene de la mano del Tratado de Niza que
consagra en una de sus disposiciones lo que ahora es el art. 19 del TFUE.
Proclama de forma taxativa la existencia de un principio en la UE que

prohbe cualquier discriminacin por razn de gnero, orientacin sexual,

ideologa, etc. Al consagrar el principio de igualdad de trato en su nivel
mximo cambia tambin la perspectiva de la posicin nomofilctica de la UE
que ya no se va a limitar a regular sectorialmente o situacionalmente la
cuestin de la discriminacin sino que exigen de los poderes pblicos de la
UE y los poderes pblicos de los Estados miembros promuevan polticas
proactivas de igualdad. Consiguientemente, a partir de la entrada en vigor
del Tratado de Niza la nueva dimensin de este DF exige y/o faculta a los
poderes pblicos implicados a tres tipos de actuaciones:
a) Se exige un examen previo de adecuacin del proyecto normativo al
principio de no discriminacin o de igualdad de trato.
b) Todos los poderes pblicos del Estado y no slo los Jueces y tambin los
poderes pblicos de la UE estn obligados a guardar y hacer guardar el
principio de igualdad de trato y a perseguir o denunciar cualquier situacin
en la que se detecte una discriminacin.
c) Dado que se trata de que se produzca una trasformacin cultural que en el
fondo es el reflejo de una actitud antropolgica, esa nueva dimensin que
adquiere el Derecho te permite utilizar los recursos pblicos (cualquiera)
para retraer recursos y emplearlos en campaas de sensibilizacin o
promocin de igualdad o de formacin en la igualdad.
3. Las sinergias se dan en todos los aspecto de la vida humana cuando se dan
las condiciones. La UE, no slo en trminos legislativos sino en trminos
generales es una Organizacin Internacional que cimienta y profundiza los
valores que proclama el art. 4 del TUE que son: la democracia, el
pluralismo ideolgico, el Estado de Derecho y la salvaguarda de los DDFF. A
la luz del art. 20 TFUE y como ciudadanos de la UE, los particulares que
somos ciudadanos de la UE por tener esta condicin de ciudadanos estamos
obligados, al igual que los poderes pblicos, a no admitir ni tolerar cualquier
tipo de situacin que genere desigualdad de trato.
Pero, cmo te exigen estos comportamientos jurdicamente? Hablamos de
planteamientos ticos que pueden tener repercusiones. En ese sentido se
forma una sinergia que refuerza hasta lmites impensables la democracia.
Desde una semillita hemos avanzado hasta una constelacin jurdica.
LECCIN 9: LA ACCIN EXTERIOR DE LA UNIN EUROPEA
Preguntas frecuentes
a) Instituciones
b) Normas: reglamento, directiva, derecho originario, Tratados
c) Principios que rigen las relaciones de la UE con los Estados (ppio de efecto
directo, primaca, eficacia)
d) Ciudadana europea
e) Le gusta mucho el tema 1. Integracin