Apresentao

Polticas pblicas, Estado

e sociedade

As polticas pblicas constituem um dos principais resultados da ao do

Estado. Contudo, algumas questes se impem: por um lado, devemos nos
perguntar se o Estado possui a legitimidade necessria para produzir efeitos
no processo de polticas pblicas. Com um mundo cada vez mais globalizado
economicamente, o que significa dizer com atores institucionais do mercado
cada vez mais potentes politicamente, e com uma sociedade civil que se diversifica tanto na sua agenda quanto na quantidade de atores relevantes,
previsvel que esse cenrio represente algum desafio adicional s tarefas
estatais relacionadas formulao e implementao de polticas.
Por outro lado, relacionado a esse contexto, aumenta o interesse em saber como se d a relao entre os agentes estatais e demais atores noestatais, seja do mercado, seja da sociedade civil, na produo dessas polticas. Assistimos, nas ltimas dcadas, em praticamente todas as democracias
contemporneas, a um processo relativamente rpido de transferncia de
ativos controlados pelo Estado para as mos dos agentes do mercado. Essa
realidade deixou ainda mais evidente o fato de a autoridade separar-se institucionalmente da propriedade, como j observou Przeworsky. Essa separao
crescente provoca no apenas uma reduo na capacidade de interveno do
Estado, como tambm uma fonte adicional de tenso entre as principais esfeCivitas

Porto Alegre

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ras da sociedade. Assim como o caminho no est desimpedido para que os

proprietrios de capital definam os contedos das polticas, tampouco o Estado est em condies de implementar as polticas que mais lhe convm, sem
qualquer presso externa. A razo para isso, j bastante bem explorada por
Przeworky (em Estado e economia no capitalismo), que, no capitalismo, a
capacidade de formular e implementar no necessariamente anda junta, por
dois motivos: por um lado, os governantes podem contar com a capacidade
institucional de estabelecer seus prprios objetivos, mas podem encontrar
obstculos na implementao, devido estrutura da economia, uma vez que a
propriedade privada do capital implica que o Estado no comanda sozinho o
investimento. Por outro lado, se o Estado possui a capacidade de intervir na
economia, os agentes econmicos tm motivos suficientes para tentar se
envolver com as polticas do Estado, j que sero afetados diretamente. Nesse
sentido, quanto maior a capacidade do Estado de implementar suas preferncias, menor tende a ser sua capacidade de formular polticas de forma independente.
Ao lado desse incremento da capacidade de atuao poltica dos atores
econmicos, tem-se verificado, no Brasil, a consolidao de atores sociais
como atores polticos relevantes, como bem expressam os trabalhos de Leonardo Avritzer e Srgio Costa, dentre outros. Embora esses autores no coloquem em primeiro plano a capacidade de atores da sociedade civil de intervir
diretamente na formulao de polticas pblicas, as pesquisas empreendidas
por ambos ajudam a entender a presso a que esto submetidos os agentes
estatais, de um lado para minimizar seu ensulamento, de outro lado, para
no se tornarem refns de interesses econmicos robustos. No h dvida,
contudo, que sempre haver o risco desses interesses sociais se transformarem em mais um cliente do oramento pblico, por meio das polticas governamentais, quando eles prprios se tornam objeto de tais polticas. O que
importa aqui, no entanto, perceber que os atores governamentais esto expostos cada vez mais a variadas frentes de negociao quando se trata de
executar aquilo que, como foi dito, constitui um dos principais resultados de
sua ao, que so precisamente as polticas pblicas.
As questes mencionadas acima constituem precisamente o ponto de
partida da presente edio da revista Civitas. Nosso interesse aqui oferecer
principalmente ao pblico das cincias sociais, estudantes e profissionais,
uma srie de artigos que tratam da temtica referida acima, uns de forma

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mais direta e explcita que outros. Pretendemos, ademais, ampliar o leque de

anlise, terico e emprico. No ensino das cincias sociais, raros so aqueles
cursos que no abordam o tema das polticas pblicas quando o fazem
exclusivamente sob o prisma da capacidade do Estado de formul-las e implement-las. Levando em considerao as transformaes econmicas e
polticas recentes, que provocam o surgimento ou o incremento da capacidade de ao poltica de atores no-estatais, a presente edio prope ento que
tais atores sejam incorporados sistematicamente no escopo de anlise das
polticas pblicas.
Com o intuito de consolidar esse tipo de debate, o Programa de PsGraduao em Cincias Sociais da PUCRS em parceria com o British
Council, o Goethe-Institut Porto Alegre, a Secretaria de Estado da Coordenao e Planejamento do Rio Grande do Sul e outras entidades organizou em
2003 o III Seminrio Brasil-Alemanha-Reino Unido Polticas Pblicas e
Sociedade. Tambm em 2003, esta abordagem das polticas pblicas foi objeto de uma mesa-redonda e um grupo de trabalho durante o II Seminrio Organizao e Sociedade, promovido pelo PPGCS/PUCRS. A maioria dos
artigos aqui publicados foi apresentada durante um dos dois seminrios.
O artigo de Carlos Vasconcelos Rocha realiza um escrutnio da abordagem neoinstitucionalista, procurando identificar em sua anlise a contribuio
que esta corrente analtica teria a oferecer para a compreenso do processo de
polticas pblicas. Em especial, sua anlise centra-se na discusso das idias e
da mudana institucional na formulao de polticas. Sua concluso de que,
a despeito da contribuio que o neoinstitucionalismo oferece compreenso
emprica do processo em tela, suas limitaes estariam localizadas na sua
incapacidade de apresentar subsdios ao desenvolvimento de teorias para o
entendimento da relao entre poder e polticas pblicas.
O Professor Volker Schneider, da Universidade de Konstanz, Alemanha,
hoje uma das principais referncias na literatura terica e emprica sobre a
constituio de redes de polticas pblicas. Em seu artigo, Schneider se prope a problematizar as redes de polticas pblicas como uma alternativa na
conduo de sociedades complexas. De maneira bastante explcita, Schneider
discute ambas as questes mencionadas acima, ou seja, a questo da legitimidade do Estado para dar efeito a suas decises e a maneira como o Estado
contemporneo estabelece relaes com os demais atores institucionais a fim

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de responder satisfatoriamente a este problema. O autor no deixa dvidas

quanto qualidade da constituio de redes de polticas, quando se trata de
sociedades mais complexas, tanto para a formulao de solues para problemas sociais concretos quanto para colocar tais solues em prtica. Ao
lado da discusso terica apresentada por Schneider, destaca-se a representao grfica de trs diferentes redes de polticas pblicas, construda a partir
de pesquisas empricas nos Estados Unidos e na Alemanha.
Na esteira dessa discusso, o artigo de Hermlio Santos aborda brevemente a possibilidade de constituio de redes de polticas pblicas no Brasil.
Destaca-se aqui a incluso da discusso acerca do desenvolvimento da sociedade civil brasileira como uma condio indispensvel para a concretizao
de redes de polticas pblicas, no apenas nas reas de poltica industrial e de
servios, como recorrente na literatura internacional, mas tambm na implementao de polticas sociais. O artigo de Pedro Jaime, por sua vez, realiza uma discusso sobre o debate recente em torno da relao entre Estado e
sociedade civil no Brasil, tendo como objetivo a realizao de uma etnografia do pensamento moderno a partir da anlise de dois livros publicados, um
em 1997 e o outro em 2003, traando um paralelo entre eles acerca das posies assumidas por diferentes atores sociais.
J o artigo de Erni Seibel chama a ateno para uma rea crtica para a
sociedade brasileira nos dias atuais: as polticas de segurana pblica. De
acordo com a argumentao de Seibel estamos diante de indcios bastante
concretos de que as sociedades contemporneas se desincumbiram de sustentar o Estado de bem-estar social, optando por criar o que ele denomina de
estado prisional.
Thais Peres apresenta e discute a experincia do Programa Comunidade
Solidria, um caso de poltica pblica implementado durante o governo Fernando Henrique Cardoso, marcado pela articulao entre rgos governamentais, a iniciativa privada e organizaes no-governamentais. De acordo com
Peres, essa inovao contribuiu para o processo de superao da tradio
patrimonialista brasileira.
Michelle Stephanou aborda um tema pouco explorado pelas cincias sociais, mas que crtico para a implementao de polticas pblicas, ou seja, o
financiamento dessas polticas. Parte significativa dos recursos para a execuo de diversas polticas, notadamente em nvel federal e estadual, obtida

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junto s agncias financiadoras multilaterais, dentre elas o Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID). Em seu artigo, Stephanou discute as metodologias de avaliao de polticas adotadas por ambas as agncias, passo crucial
para a renovao ou para a ampliao dos contratos de financiamento. A
despeito de eventuais crticas que se possa fazer atuao de tais bancos, a
incluso de suas metodologias de avaliao podem contribuir para o uso mais
otimizado de parte desses recursos.
Os artigos de Agripa Faria Alexandre e de Paulo Ricardo da Rocha
Arajo discutem polticas pblicas setoriais de meio ambiente. De um lado,
temos a discusso sobre o envolvimento de atores sociais na definio das
diretrizes para o financiamento de polticas ambientais por meio do Fundo
Nacional de Meio Ambiente. De outra parte, Paulo Arajo discute a relao
do Estado com os demais espaos e atores sociais na definio de uma agenda de poltica ambiental, chamando a ateno para a emergncia do que ele
denomina de os entornos eco-scio-territoriais.
Vanessa A. de Souza e Alexandre Reis Rosa completam a presente edio propondo a discusso sobre a construo da identidade social para a recomposio de relaes de trabalho. O fortalecimento de identidades sociais
cumpriria o papel de contribuir para a recomposio do exerccio da cidadania, principalmente daqueles grupos na sociedade que sofrem algum tipo de
restrio no mundo do trabalho, o que pode significar a incluso qualificada
de suas percepes na melhoria das relaes de trabalho.
Recorrente na maioria dos artigos aqui publicados a incluso nas discusses tericas, bem como nas pesquisas empricas, do papel de atores noestatais na produo de polticas. Trata-se de uma agenda que dever ainda
animar nossos debates acadmicos e que j recebe ateno especial por parte
daqueles envolvidos diretamente com a formulao e implementao de polticas pblicas. O que ora se publica pretende ser uma contribuio a esse
debate.
Hermlio Santos