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Coleo de Formao Contnua

EBOOK
AGOSTO2014

DIREITO ADMINISTRATIVO

PLANO DE FORMAO CONTNUA DE 2012-2013

No mbito do Plano de Formao Contnua 2012-2013


e na rea do Direito Administrativo, o Centro de
Estudos Judicirios realizou vrias aes de formao
cujos dossiers se encontram disponveis na sua pgina
da internet (http://www.cej.mj.pt/cej/home/
home_ac_formacao_ administrativo.php)
O objetivo declarado em todas elas foi o de percorrer
os principais e mais relevantes temas que na
atualidade se colocam aos Magistrados da Jurisdio
Administrativa, fazendo uma abordagem transversal a
vrios

institutos

Administrativo,

da

bem

dogmtica
como

do

analisar

Direito
questes

concretas que encerram elevado grau de dificuldade e


especializao.
Nesta publicao renem-se textos das comunicaes
apresentadas no Curso de Especializao Temas de
Direito Administrativo (maro de 2013) e nas aes
de formao Contratao Pblica (fevereiro de 2013)
e Direito do Ambiente (maio de 2013).
A qualidade dos textos e dos elementos doutrinais e
jurisprudenciais que os complementam, assim como o
seu interesse para toda a comunidade jurdica
justificam a sua incluso no presente e-Book.

Ficha Tcnica
Conceo e organizao:
Jurisdio Administrativa e Fiscal Ana Celeste Carvalho (Juza Desembargadora e
Docente do CEJ)

Nome:
Direito Administrativo
Categoria:
Formao Contnua
Intervenientes:
Antnio Bento So Pedro (Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo)
Lusa Neto (Professora da Faculdade de Direito da Universidade do Porto)
Antnio Jos Pimpo (Juiz Conselheiro do Supremo Tribunal Administrativo; Presidente
da Comisso de Acesso aos Documentos Administrativos)
Ana Raquel Moniz (Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra)
Alexandra Leito (Professora da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa; Vogal
do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da Repblica)
Pedro Fernndez Snchez (Advogado)
Ana Celeste Carvalho (Juza Desembargadora e Docente do CEJ)

Colaborao:
Ncleo de Apoio Documental e Informao Jurdica do Tribunal Constitucional
Gabinete do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo
Ana Isabel Pinto (Docente Universitria; Docente de Direito da Unio Europeia no CEJ)
Reviso final:
Edgar Taborda Lopes (Coordenador do Departamento da Formao do CEJ, Juiz de
Direito)
Joana Caldeira (Tcnica Superior do Departamento da Formao do CEJ)

NDICE
PARTE I TEMAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO ...................................................................9
Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do
Supremo Tribunal Administrativo (algumas questes prticas) - Antnio Bento So Pedro ... 11
Sumrio e bibliografia ............................................................................................................ 13
Texto da interveno ............................................................................................................. 17
Videogravao da comunicao ............................................................................................ 68
O princpio da proteo da confiana em tempo de crise - Lusa Neto .................................... 69
Sumrio e bibliografia ............................................................................................................ 71
Texto da interveno ............................................................................................................. 75
Videogravao da comunicao .......................................................................................... 106
Direito informao e segredo mdico - acesso ao processo clnico - Antnio Jos Pimpo .....
107
Texto da interveno ........................................................................................................... 109
Videogravao da comunicao .......................................................................................... 126
A atividade regulamentar em especial, nos domnios da sade e da educao - Ana Raquel
Moniz ......................................................................................................................................... 127
Sumrio e bibliografia .......................................................................................................... 129
Apresentao em powerpoint .............................................................................................. 133
Videogravao da comunicao .......................................................................................... 149
Contratos interadministrativos Alexandra Leito ................................................................ 151
Sumrio, bibliografia e jurisprudncia ................................................................................. 153
Texto da interveno ........................................................................................................... 159
Videogravao da comunicao .......................................................................................... 200
OUTRA DOCUMENTAO RELEVANTE ................................................................................... 201

Jurisprudncia............................................................................................................ 203
-

Jurisprudncia do Tribunal Constitucional.............................................................. 203

Jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo ............................................. 215

PARTE II CONTRATAO PBLICA.................................................................................. 257


O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e
entidades privadas (artigo 2., n. 2, al a) do CCP) - Pedro Fernndez Snchez ..................... 259

Texto da interveno ........................................................................................................... 261


Videogravao da comunicao .......................................................................................... 278
A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao - Ana Celeste Carvalho .......................... 279
Texto da interveno ........................................................................................................... 281
Videogravao da comunicao .......................................................................................... 304
LEGISLAO EUROPEIA RELEVANTE ....................................................................................... 305
PARTE III DIREITO DO AMBIENTE ................................................................................... 317
Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a
Conveno de Aarhus - Ana Celeste Carvalho .......................................................................... 319
Sumrio, bibliografia, legislao e jurisprudncia ............................................................... 321
Texto da interveno ........................................................................................................... 331
Videogravao da comunicao .......................................................................................... 363
OUTRA DOCUMENTAO RELEVANTE ................................................................................... 365

Jurisprudncia............................................................................................................ 367
-

Jurisprudncia do Tribunal Constitucional.............................................................. 367

Jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo ............................................. 377

NOTA:
Pode clicar nos itens do ndice de modo a ser redirecionado automaticamente para o tema em
questo.
Clicando no smbolo

existente no final de cada pgina, ser redirecionado para o ndice.

Nota:
Foi respeitada a opo dos autores na utilizao ou no do novo Acordo Ortogrfico

Registo das revises efetuadas ao e-book

Identificao da verso
Verso inicial 05/08/2014

Data de atualizao

Parte I Temas de Direito Administrativo

Execuo das sentenas dos Tribunais


Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do
Supremo Tribunal Administrativo (algumas questes
prticas)

Comunicao apresentada na ao de formao Temas de Direito Administrativo, realizada pelo CEJ no


dia 01 de maro de 2013, em Lisboa.

[Antnio Bento So Pedro]

Sumrio e bibliografia

Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

Sumrio

1.

OBJECTO

2.

DIREITO DE ACO (algumas questes)


2.1. Modo de contagem dos prazos para intentar a execuo
2.2. Aplicao do art. 58 do CPTA ao processo executivo
2.3. Consequncias da caducidade do direito de executar

3.

SUJEITOS (Algumas questes)


3.1. O direito de executar e extenso de defeitos
3.2. Contra-interessados e terceiros
3.3. Sujeitos passivos

4.

OBJECTO (algumas questes)


4.1. Contedo do direito de executar
(i)

Sanes compulsrias, nas execues para pagamento de quantia certa

(ii)

Caso julgado, ttulo executivo e actos renovveis

4.2. Pretenses declarativas no processo executivo


(i)

Cumulao na execuo do pedido de indemnizao decorrente da ilicitude do acto


anulado

(ii)

Conhecimento de vcios supervenientes

4.3. mbito do dever de indemnizar, em casos de legtima inexecuo


4.4. A perda da chance
4.5. A articulao do art. 128, 1, b) do CPA e o art. 173, 2 do CPTA
5.

QUESTES SUSCITADAS E RESPOSTA SINTTICA

BIBLIOGRAFIA

Para alm de obras gerais e especiais citadas no texto, a bibliografia especfica mais usada foi a seguinte.

1.

Jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo

Por se tratar de uma comunicao que tem como objecto a execuo das sentenas na jurisprudncia,
os elementos que lhe serviram de fundamento essencial foram os acrdos do Supremo Tribunal
Administrativo citados no texto.

2.

Sobre o regime actual:

AROSO DE ALMEIDA O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 4


Edio, 2005, pgs. 361-397.

AROSO DE ALMEIDA E CARLOS CADILHA, Comentrio ao Cdigo de Processo nos


Tribunas Administrativos 2005, pgs. 779 e seguintes.
15

Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

RUI MACHETE Execuo de Sentenas Administrativas, in Cadernos de Justia


Administrativa, 34 Julho/Agosto, 2002, pgs. 54 e seguintes.

3.

VIERIA DE ANDRADE, A Justia Administrativa (Lies) 8 Edio, pgs. 399 e seguintes.

Sobre o regime anterior ao CPTA:

AROSO DE ALMEIDA Anulao de Actos Administrativos e Relaes Jurdicas


Emergentes.

FREITAS DO AMARAL, A Execuo das Sentenas dos Tribunais Administrativos, 2


Edio, 1977.

O DEC-LEI 256/A/77, DE 17 DE JUNHO. Este diploma merece especial destaque, pois


condensou as teses de Freitas do Amaral sobre execuo das sentenas e acabou por ser
praticamente reproduzido no CPTA.

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Texto da interveno

Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

1. OBJECTO E SISTEMATIZAO

Vou abordar, nesta comunicao, alguns problemas prticos da execuo das sentenas
nos tribunais administrativos. Para dar alguma ordem na abordagem seguirei uma
sistematizao, encarando o dever de executar como a obrigao correspondente a um direito
subjectivo pblico: o direito de fazer executar a sentena cfr. art. 2, n. 1 do CPTA.
Vou fazer esta abordagem tendo em conta os elementos da relao jurdica em que o
sujeito activo detm um direito de executar a sentena e o sujeito passivo o dever de executar,
a qual tem um objecto varivel (prestao de facto, de coisa ou pagamento de quantia certa).
Vou, deste modo, colocar e reflectir sobre algumas questes que me parecem mais
relevantes, relativamente aos seguintes pontos: direito de aco; sujeitos e objecto.
(i) direito de aco. Neste ponto abordarei algumas questes sobre os prazos e
consequncias do no uso tempestivo do direito de aco.
(ii) sujeitos. Neste ponto abordarei algumas questes sobre a interveno de terceiros.
(iii) objecto. Neste ponto abordarei alguns problemas relativos ao contedo do direito
de executar; ao mbito do caso julgado com a possibilidade de praticar actos
renovveis; as pretenses declarativas no processo executivo; ao conhecimento de
vcios subsequentes; e, finalmente, ao mbito do dever de indemnizar, em casos de
inexecuo legtima.

Terminarei com uma enumerao sinttica das questes e respostas, tendo em conta a
reflexo levada a cabo nesta comunicao.

2. DIREITO DE ACO
As questes que me parecem mais relevantes neste ponto so trs: (i) como se contam
os prazos; (ii) a aplicao do alargamento dos prazos previsto no art. 58 do CPTA e (iii)
consequncias da falta de exerccio tempestivo do direito de aco.
Modo de contagem dos prazos da execuo espontnea e da instaurao da execuo.
A primeira questo que pode colocar-se a de saber como se contam os prazos
previstos no art. 175, n. 1 do CPTA.
A questo foi abordada no acrdo do STA de 25/3/2009, processo 0777/08. A se
decidiu que tal prazo um prazo de caducidade do direito de aco e, por isso, deve ser
contado nos termos do art. 144 do CPC, por fora do art. 58,n. 3 do CPTA.

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

O Pleno da 1 Seco, no acrdo de 14-10-2010, proferido no recurso 0941/A/05


entendeu de modo diverso, considerando que o prazo do art. 175, 1 do CPTA se conta nos
termos do art. 72 do CPA e o prazo fixado no art. 176, 2, do CPTA se conta nos termos do art.
144 do CPC.
Julgo que ambos os prazos so de caducidade do direito de aco. O exequente pode vir
directamente ao tribunal (sem prvio procedimento administrativo) no prazo de 6 meses (art.
176, 2 do CPTA) depois de findos 3 meses concedidos para a execuo espontnea (art. 175,
1 do CPTA).
So prazos previstos no CPTA e tm como finalidade determinar o horizonte temporal
do exerccio do direito de aco. So, portanto, prazos de caducidade do direito de aco. Os
prazos de caducidade do direito de aco previstos no art. 58 do CPTA contam-se nos termos
do CPC da que no aludido acrdo do Pleno tenha votado vencido.

2.2. Aplicao do art. 58 4 do CPTA ao processo executivo


No acrdo de 31-5-2008 proferido no recurso 046544 decidiu-se ser aplicvel
execuo do julgado o regime previsto no art. 58,n. 4 do CPTA em que se prev a
possibilidade da instaurao da execuo ser praticado fora do prazo normal, nas situaes em
que ocorra justo impedimento, ou a conduta da Administrao tenha induzido o interessado
em erro ou o atraso possa ser considerado desculpvel.

2.3. Consequncias jurdicas da caducidade do direito de executar


J no domnio do direito anterior se entendia que o decurso do prazo para exercer o
direito de executar a sentena implicava a respectiva caducidade cfr. neste sentido ARTUR
MAURCIO e outros, Contencioso Administrativo, na anotao 4: os prazos referidos so de
caducidade, na sequncia de orientao do STA face ao art. 7, n. 2 do Dec. Lei 256/A/77.
Qual a situao jurdica em que se v colocado o titular do direito de executar
caducado?
A resposta mais comum a de que deixa de ser possvel exigir judicialmente a execuo
especfica, restando todavia a possibilidade de propor uma aco de responsabilidade civil, nos
termos gerais VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit., pgs. 415/416.
Podemos, no entanto, distinguir algumas hipteses:
Primeira: Se com a sentena se obtm a satisfao da pretenso do autor, no h, em
rigor, qualquer direito de executar aquilo que j est (por definio) executado. Exemplo: o

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

interessado punido com uma pena disciplinar de inactividade que anulada por acto no
renovvel, sem que a pena tivesse sido cumprida.
Segunda: Se a sentena anulatria no reconstitui a situao do interessado, a
caducidade do direito de executar, torna (a meu ver) legtimo o incumprimento, sem qualquer
indemnizao. Exemplo: o acto que nega o pagamento de uma prestao (subsdio de
desemprego, por exemplo) anulado e o exequente deixa caducar o prazo para requerer a
execuo.
Terceira: Se a sentena anulatria de acto renovvel (v. g. falta de fundamentao) no
profere novo acto e o interessado deixando passar o prazo da execuo, vem intentar uma
aco de indemnizao fundada na ilicitude do acto. Creio (embora a questo seja altamente
discutvel) que, nesta hiptese, a Administrao pode (pelo menos em casos em que fosse
clara a possibilidade de praticar um acto renovado vlido) invocar a caducidade do direito de
executar para se eximir a pagar qualquer indemnizao (culpa do lesado na produo dos
danos).

3. SUJEITOS
3.1. O direito de executar e o seu aproveitamento por terceiros: extenso de efeitos

O art. 161 CPTA permite a extenso de efeitos de decises judiciais transitadas em


julgado.
O STA pronunciou-se vrias vezes sobre a questo:
ac. de 19-2-2009, recurso 048087A (Pleno) enumerando os requisitos e afastando a
aplicao perante situaes de facto diferentes;
ac. de 13-11-2007, proc. 0164A/04 (Pleno), apreciando a constitucionalidade do
regime face alegada violao dos princpios da segurana jurdica, proteco da
confiana e igualdade;
ac. de 3-5-2007, proferido no recurso 04617A (Pleno) sobre o conceito de sentena
(recusando haver multiplicidade de sentenas, nos casos de coligao de autores);

Trata-se de uma opo que visa, fundamentalmente, criar situaes de igualdade


perante actos administrativos de contedo idntico ou muito semelhante. H uma hiptese
curiosa que a extenso de efeitos pode criar. Imagine-se a hiptese do STA fixar jurisprudncia
de sentido contrrio a sentenas com os requisitos necessrios para a extenso de efeitos?
Qual a soluo?

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

Creio que no pode deixar de se executar o julgado desde que verificados os


respectivos requisitos embora a soluo tenha pouco sentido.

3.2. A posio dos contra-interessados e terceiros perante o direito de executar


Para alm do direito de executar poder ser exercido por quem no interveio na causa
(como se viu no ponto anterior - extenso de efeitos - e ainda nos casos em que haja pessoas
titulares de posies jurdicas substantivas com interesse directo nessa execuo, quando a
sentena produza efeitos normativos ou "erga omnes" VIEIRA DE ANDRADE, ob. cit. pg. 43)
o seu exerccio pode afectar outras pessoas, para alm do rgo da Administrao que
interveio na aco.
A lei protege os beneficirios de actos consequentes que beneficiem dos actos anulados
(art. 173, 4).
Todavia, esta proteco no abrange os contra-interessados, pois quanto a estes a
sentena faz caso julgado. Abrange apenas os terceiros interessados na manuteno de
situaes incompatveis, constitudas pelo acto anulado. O contra-interessado fica colocado
numa situao bastante problemtica, que a meu ver e em determinadas condies, (por
exemplo, um funcionrio nomeado h vrios anos) merece alguma proteco jurdica. H
situaes de facto que podem durar dez ou mais anos at serem totalmente decididas

3.3. Os sujeitos passivos


No acrdo do STA de 9-4-2003, proferido no recurso 047111 admitiu-se a interveno
de terceiros no processo executivo (contra-interessados), mesmo que no tivessem intervindo
no recurso contencioso. A se d conta da diviso da jurisprudncia nesse ponto. A favor da
tese do acrdo citado o acrdo do STA de 15-4-1997, recurso 36388.
Creio ser este o melhor entendimento.
Como se diz no acrdo de 9-4-2003, no processo executivo decidem-se vrias questes,
designadamente as pretenses relativas declarao de nulidade dos actos desconformes
com a sentena e a anulao dos actos que que mantenham sem fundamento vlido a situao
constituda pelo acto anulado (art. 176, 5 do CPTA). Ora, os beneficirios destes actos, tm
legitimidade passiva para intervir como contra-interessados no processo executivo, ainda que
no tenham intervindo na aco administrativa.

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

4. OBJECTO.
Vejamos agora algumas questes relativas ao objecto do dever de executar, que
merecem especial ateno, dada a sua complexidade. Abordarei questes relativas (i) ao
contedo do dever de executar; (ii) s pretenses declarativas; (iii) ao mbito do dever de
indemnizar em casos de inexecuo legtima; (iv) perda da chance e (v) articulao dos
arts. 128, 1, b) do CPA e 173, 2, do CPTA.

4.1. O contedo do direito de executar.


Vou referir neste ponto duas questes: a (in)existncia de sanes compulsrias nas
execues para pagamento de quantia certa e o alcance do caso julgado nos actos renovveis.

(i)

Sanes compulsrias, nas execues para pagamento de quantia certa.

O direito de executar como j referi um direito subjectivo pblico. O seu contedo


varivel, podendo ser uma prestao de facto (fungvel ou infungvel), coisa ou quantia certa.
O regime jurdico no comum.
No acrdo de 18-10-2012, proferido no recurso 045899A (Pleno) entendeu-se que a
sano compulsria prevista no art. 179, 3 e 169, 2 do CPTA no era aplicvel ao pagamento
de quantias em dinheiro. Mais se entendeu que a sano compulsria prevista no art. 829. A
do CPC no aplicvel ao processo administrativo.
A questo , a meu ver, discutvel, havendo dois votos de vencido no acrdo.
O CPTA divide o ttulo VIII (Do processo executivo) em quatro captulos: (Disposies
gerais; Execuo para prestao de factos e coisas; Execuo para pagamento de quantia
certa; Execuo de sentena de anulao de acto administrativos). Apesar das especificidades
de cada direito de executar o ltimo captulo, relativo execuo das sentenas anulatrias
de actos administrativos pode ter aspectos comuns.
Se certo que nas disposies gerais e nas regras sobre a execuo para pagamento de
quantia certa o legislador nada diz sobre a possibilidade de impor uma sano compulsria, a
verdade que no captulo da execuo da sentena de anulao de actos administrativos est
expressamente previsto o pedido de condenao numa sano compulsria (art. 176, 4 do
CPTA).
No art. 169, 6, do CPTA prev-se a possibilidade de cumular importncias a ttulo de
indemnizao e aquelas que resultem da aplicao da sano compulsria. Mas, como se diz
no mesmo artigo, com uma importante ressalva: a parte em que valor das segundas exceda

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

o das primeiras constitui receita consignada dotao anual, inscrita no CSTAF, a que se refere
o n. 3 do art. 172.
Creio, todavia, que no ser admissvel o pedido de sano compulsria quando
exigido o pagamento de quantias certas, embora tal seja admissvel para forar o cumprimento
de actos administrativos cujo objecto seja o pagamento de quantias certas (desde que o seu
contedo no seja totalmente vinculado).

(ii) Caso julgado e ttulo executivo: actos renovveis.


Uma outra questo relativa ao contedo do direito de executar a de saber se a deciso
anulatria faz caso julgado relativamente a vcios no arguidos e no conhecidos do respectivo
acto.
Imagine-se um acto que aplica um Regulamento ilegal (por falta de lei habilitante por
exemplo) e, com base nesse regulamento, pede a devoluo de quantias pagas a ttulo de um
subsdio. Esse vcio no invocado nem conhecido, sendo o acto anulado pelos nicos vcios
invocados pelo autor, falta de fundamentao e erro nos pressupostos de facto que afastariam
o dever de restituir previsto no aludido Regulamento. A Administrao, em execuo,
fundamenta o acto, corrige o erro nos pressupostos de facto e volta a aplicar o mesmo
Regulamento ilegal.
O interessado pode impugnar este novo acto com o fundamento na ilegalidade do
Regulamento? Ou todos os vcios existentes no primitivo acto (anulado) e que no foram
impugnados j no podem ser arguidos?
No conheo jurisprudncia do STA sobre o mbito do caso julgado decorrente do
regime institudo pelo art. 95, 2 do CPTA.
Penso que a deciso anulatria faz caso julgado apenas relativamente aos vcios que
foram apreciados. Os vcios que no foram apreciados podem ser invocados perante os actos
renovveis, sempre que a execuo se traduza na sua prtica.
A tese de que se o processo for julgado improcedente, o interessado fica impedido de
impugnar o mesmo acto com outros fundamentos que no tenham sido invocados na primeira
vez (AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, CPTA, anotado, 2005, pg. 465) reporta-se a uma
situao diversa, ou seja, uma situao em que o acto no anulado e ainda assim se permite
a impugnao posterior do mesmo acto. Mesmo nesses casos duvido que o interessado no
possa reeditar a aco com fundamento em nulidade ou inexistncia do acto (se essa questo
no tiver sido expressamente apreciada e esse vcio no tenha sido arguido).

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

4.2. As pretenses declarativas no processo executivo


Relativamente acumulao de pretenses declarativas no exerccio do direito de
executar h a meu ver duas questes que merecem especial destaque: (i) a cumulao do
pedido de indemnizao decorrente da ilicitude do acto com o da reconstituio da situao
actual hipottica; (ii) a pretenso anulatria de actos de contedo idntico ao acto anulado,
com a invocao de vcios supervenientes.
Vejamos, de seguida, as dificuldades de cada uma delas.

(I)

A cumulao do pedido de indemnizao decorrente da ilicitude do acto no


processo executivo.

Uma leitura meramente literal do CPTA afasta a cumulao da pretenso indemnizatria


por danos decorrentes da ilicitude com as demais pretenses do exequente.
O art. 47, 3, do CPTA diz-nos que a no cumulao dos pedidos mencionados no
nmero anterior, no preclude a possibilidade de as mesmas pretenses serem accionadas no
mbito do processo de execuo da sentena de anulao.
Contudo, as pretenses do nmero anterior que se referem a pretenses cumulveis
com o pedido anulatrio no incluem o pedido de condenao da Administrao dos danos
resultantes da actuao ou omisso administrativa ilegal. Esta pretenso vem regulada no n.
1 do art. 47, onde se afirma a possibilidade de cumular o pedido de anulao com o pedido de
indemnizao resultante dos danos causados pelo acto ilegal. O quadro gizado parece ser o
seguinte: na aco administrativa especial (e s a) que se pode formular o pedido de
indemnizao pelos referidos danos, cumulado com o da anulao ou declarao de nulidade.
Acresce o art. 45 do CPTA que, no n. 3, fala em todos os danos resultantes da
actuao ilegtima da Administrao. O n. 3, lido em articulao com o n. 1, que se refere a
uma indemnizao causada pela impossibilidade absoluta ou causa legtima de inexecuo
estabelece uma distino entre (a) danos da inexecuo (legtima) e (b) danos resultantes da
actuao ilegtima da Administrao. Os termos algo simplistas e exigindo grande celeridade
em que regulado processo de determinao destes danos semelhante ao regulado para
fixar a indemnizao pela inexecuo devida a causa legtima (art. 166 do CPTA).
Tudo indica, pois, que a lei prev duas formas processuais para o apuramento da
indemnizao causada por um acto administrativo ilegal:
a) a via da aco administrativa especial para apurar todos os danos;

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

b) a via incidental na execuo (ou na aco declarativa por fora do art. 45 Do CPTA)
para apurar apenas os danos resultantes da inexecuo legtima.

A ser assim, as pretenses indemnizatrias pelos danos causados pelo facto ilcito (acto
ou omisso ilegal) no podem ser cumuladas no processo executivo. Devem ser deduzidas na
aco administrativa especial e obter nesta a respectiva condenao.
Mas, em boa verdade, no tem sido este o caminho seguido no STA.
Este Tribunal tem admitido e condenado o executado no pagamento de indemnizaes
decorrentes da ilicitude do acto e da inexecuo (embora sem justificar expressamente essa
admissibilidade).
No acrdo j referido (proferido em 18-10-2012, processo 045899A Pleno) h um
voto de vencido relativamente a esta questo: () Os efeitos do julgado anulatrio projectarse-o alhures: na expropriao, que ficar sem base; e numa eventual aco de indemnizao
distinta deste processo executivo, j que a mera anulao no ttulo legal para reclamar
indemnizaes fundada nos danos causados pelo acto ilegal.
No caso apreciado no Pleno estvamos perante a execuo de uma deciso proferida
em recurso contencioso de anulao (ao abrigo da LPTA) onde como sabido - no era
permitida a cumulao da anulao e indemnizao.
Julgo que, pelo menos naqueles casos, em que a sentena anulatria no poderia
abranger a condenao pela indemnizao, mas em que a respectiva execuo se faz ao abrigo
do CPTA, deve admitir-se a cumulao da pretenso indemnizatria com a pretenso
executiva.
verdade que no h ttulo executivo para condenar a Administrao numa
indemnizao (como sublinhou o voto de vencido no aludido acrdo) mas isso no
problema. Como sabido a execuo de sentenas nos Tribunais Administrativos tambm
pode ter como objecto pretenses declarativas.
Adiante se ver em que termos as duas indemnizaes so (ou no) efectivamente
autnomas.

(II) O conhecimento de vcios subsequentes.


Sobre o regime anterior ao LPTA o STA no acrdo de 14-12-2004, proferido no processo
01971/03 (execuo de sentena), exps a jurisprudncia ento dominante:
() Este Supremo Tribunal tem repetidamente afirmado que os vcios supervenientes
do novo acto isto o acto praticado no mbito da execuo do julgado anulatrio esto

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excludos do mbito do processo de inexecuo cfr. Ac. do STA (Pleno) de 29-1-97, recurso
27.517 citando no mesmo sentido os Acrdos do Pleno de 22-6-83, de 25-2-86, de 15-12-87 e
de 23-5-91, proferidos respectivamente nos recursos 10.843/A, 10.648/A, 13.784/A e
22.444/A. Fundamenta esta limitao no mbito da eficcia do julgado anulatrio circunscrita
aos vcios que ditaram a anulao contenciosa do acto, nada obstando que a Administrao
emita novo acto com idntico ncleo decisrio mas liberto dos referidos vcios. Mesmo uma
doutrina defendendo um mbito do objecto do processo de inexecuo mais abrangente,
como a defendida por AROSO DE ALMEIDA Cadernos de Justia Administrativa, n. 3, pg. 17
as ilegalidades que envolvem aspectos novos, devem ser suscitadas e decididas em recurso
autnomo. A fronteira defende o autor citado traa-se do seguinte modo: sempre que o
particular alegue que o novo acto no passa de uma execuo meramente formal ou aparente
da sentena, mas que, na realidade mantm sem fundamento, a situao ilegalmente
constituda pelo acto anulado, ele coloca uma questo que ainda de inexecuo da sentena
e que como tal deve ser apreciada e decidida no processo de execuo. ().

Na vigncia da LPTA, conjugada com o Dec. Lei 256/A/77, a lei no previa


expressamente a possibilidade de anulao dos actos que mantinham sem fundamento vlido
a situao constituda pelo acto anulado. O art. 9, n. 2 do Dec. Lei 256/A/77, em termos
literais, previa apenas a possibilidade do tribunal declarar nulos os actos praticados em
desconformidade com a sentena e anulasse aqueles que tenham sido praticados com
invocao ou ao abrigo de causa legtima de inexecuo no reconhecida.
O CPTA consagrou expressa e literalmente o poder de anular os actos que mantenham
sem fundamento vlido a situao constituda pelo acto anulado cfr. art. 178, 5 e 164, 3 do
CPTA. Penso que este novo regime permite o conhecimento de vcios supervenientes dos actos
renovveis pois estes, quando ilegais, mantm a situao constituda pelo acto anulado sem
fundamento vlido.
Apreciar a validade deste novo fundamento seria assim uma atribuio do Tribunal da
execuo.
A questo foi muito debatida no Pleno do STA.
No acrdo de 15-11-2006, proferido no recurso 01A/02 seguiu-se posio diversa.
Votei vencido (alis, o acrdo tem 7 votos de vencido), de onde retiro o seguinte:
() No actual regime do processo de execuo de sentenas de anulao de actos
administrativos, o objecto do processo no se limita estrita observncia do dever de
executar o julgado, permitindo-se expressamente a formulao de pedidos que no tm

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Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

a sua causa, ou fundamento na deciso exequenda (ttulo executivo). O processo de


execuo de sentenas de anulao, com a sua (necessria) fase declarativa, s faz
sentido quando se trate de extrair as consequncias de uma sentena de estrita
anulao, que no se tenha pronunciado sobre o quadro das relaes emergentes da
anulao. Estamos, por outro lado, refere ainda o mesmo autor (pg. 358) perante um
processo em que pela primeira vez se discutem questes que nunca tinham sido objecto
de apreciao de um juiz e que, por essa razo devem ser objecto de uma pronncia
declarativa.... AROSO DE ALMEIDA, o Novo Regime do Processo nos Tribunais
Administrativos, pg. 357. O art. 176, n. 5 e 179, n. 2 do CPTA referindo-se
possibilidade de ser pedida e declarada a nulidade dos actos desconformes com a
sentena e anulao dos que se mantenham, sem fundamento vlido, a situao ilegal,
mostram que o contedo do dever de executar extravasa o estrito cumprimento do caso
julgado. Se o artigo refere a nulidade dos actos desconformes sentena e a anulao
dos que mantm a situao ilegal, est a admitir, no mbito da execuo de julgado, a
apreciao dos vcios subsequentes do acto renovado, isto vcios que no decorrem da
violao do caso julgado (para estes a sano a nulidade). Tambm o art. 179, 1 do
CPTA se refere pretenso do autor, a qual sendo julgada procedente, leva a que o
tribunal no respeito pelos espaos prprios do exerccio da funo administrativa,
especifique o contedo dos actos e operaes a adoptar para dar execuo sentena
().
Veja-se a seguinte situao ilustrativa da incoerncia da tese vencedora. O tribunal da
execuo ao ordenar a prtica de actos administrativos, nos termos do art. 179, n. 1,
do CPTA, tem no s o poder de verificar o cumprimento de tal determinao, mas
tambm o poder de substituir a Administrao, no caso de actos de contedo
estritamente vinculado (art. 179, n. 5). A tese que fez vencimento, exclui do mbito do
poder do juiz da execuo - pois no distingue os actos legalmente devidos de quaisquer
outros a apreciao de actos praticados espontaneamente pela Administrao que o
tribunal poderia ordenar em sentido contrrio e poderia mesmo proferir em deciso
especfica (que produzisse os efeitos do acto ilegalmente omitido). Se a Administrao
espontaneamente praticar um acto contrrio a uma vinculao legal, mas no abrangido
pelo caso julgado, o tribunal da execuo nada pode fazer (para a tese que fez
vencimento) ... mas se a Administrao nada fizer o tribunal pode dizer-lhe qual o
contedo do acto legalmente devido, fixar-lhe prazo para a sua emisso e at proferir
deciso que produza tais efeitos. Da que me parea mais coerente aceitar que, no

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processo executivo, deva ser decidido tudo o que for necessrio para concretizar a
reconstituio da situao que existiria se no tivesse sido praticado o acto anulado e,
em vez dele, tivesse sido praticado um acto que estivesse em sintonia com o regime
substantivo aplicvel. O caso dos autos reporta-se verificao da legalidade de um acto
subsequente ao julgado anulatrio que, apesar de no repetir o vcio determinante da
anulao, modificou os pressupostos de facto em que assentara o acto anterior, ou seja,
a rea do terreno expropriado afecta a regadio foi, agora no novo acto, considerada em
menor quantidade. Colocava-se, ento, a questo de saber se este acto violava o caso
julgado (anulatrio) e, na negativa, se o mesmo era vlido, ou, por outras palavras se o
mesmo mantinha sem fundamento a situao ilegal, e, portanto, deveriam tais
questes ser apreciadas neste processo ().
Continuo, por enquanto, convencido desta posio.

4.3. O mbito do dever de indemnizar em caso de legtima inexecuo


Desde o Dec.Lei 256/A/77 que o nosso legislador faz uma distino entre danos da
execuo e danos causados pela conduta ilegal da Administrao. O art. 7, n. 1 do Dec. Lei
256/A/77 referia-se expressamente a ambos os casos:
. Ou, no caso de concordar com a Administrao acerca da existncia de causa dessa
natureza (causa legtima de inexecuo), a fixao de indemnizao dos prejuzos resultantes
do acto anulado pela sentena e da inexecuo desta, nos termos do art. 10. O art. 10
repetia a distino se o interessado requerer a fixao de indemnizao dos prejuzos
resultantes do acto anulado pela sentena e da inexecuo desta por causa legtima ..
Ambas as pretenses indemnizatrias eram tramitadas unitariamente no mesmo
processo, regulado, no art. 10, 1 do Dec. Lei 256/A/77 (tramitao que claramente inspirou o
actual regime previsto no art. 166 do CPTA). Este regime no impedia o interessado de
instaurar a aco de indemnizao, e permitia a Tribunal a remessa das partes para essa aco
sempre que a matria fosse de complexa indagao (cfr. neste sentido o acrdo de 16-122004, proferido no processo 02971 (Pleno).
O CPTA no prev pelo menos literalmente que o executado cumule a pretenso de
indemnizao no processo executivo. A tramitao prevista no art. 166 do CPTA para clculo
da indemnizao no parece adequada a uma complexa indagao de danos resultantes do
acto ilcito.
No entanto sem uma fundamentao expressa sobre esta admissibilidade, como j
referi o STA tem admitido e condenado a Administrao pelos danos causados pelo acto

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ilcito, sem distinguir se esses danos so causados pela inexecuo ou pela conduta ilcita da
Administrao.

Vejamos alguns exemplos:


no acrdo de 31-1-2008, proferido no processo 039896 (Pleno): requerida a
execuo de acrdo anulatrio de acto ilegal, por virtude do qual o professor
requerente exerceu funes em Portugal e no na Sua, e na falta de elementos
possibilitadores da determinao do valor exacto dos danos, que o mesmo
requerente alegou e que lhe foram causados pelo acto anulado, adequado o
recurso equidade, nos termos do art. 566, n. 3 do C. Civil, para determinao
daquele valor;
no acrdo de 11-10-2005, proferido no processo 046552B (Pleno) foi julgado
improcedente o pedido de indemnizao

das perdas e danos sofridas por a

exequente no ter ganho a adjudicao.


no acrdo de 3-5-2007, proferido no proc. 030373 (Pleno), entendeu-se que que a
reconstituio do aspecto remuneratrio da situao funcional se faz pelo
pagamento da diferena entre o vencimento de que foi privado, por virtude do acto
anulado, e o do lugar que entretanto exerceu, e respectivos juros de mora.
Esclareceu, todavia, que s poderia atribuir-se relevncia s promoes
relativamente s quais se exclua qualquer margem de discricionariedade.

Resulta da jurisprudncia do STA que no feita a distino entre danos da inexecuo e


danos decorrentes da ilicitude do acto. Diz-se geralmente que, em termos rigorosos, h uma
diferena entre danos da inexecuo da sentena e danos da ilicitude do acto. Os danos
causados pela inexecuo (legtima ou ilegtima) so aqueles que no existiriam se o dever de
executar fosse cumprido; dito pela apositiva, so os danos (ou o aumento do seu valor)
acrescentados pela inexecuo ou pela tardia execuo.
Penso, todavia, que esta diviso dos danos (da inexecuo e da ilicitude) no exacta
(ou pelo menos nem sempre existe) e que, em boa verdade, todos os danos (mesmo os
resultantes da inexecuo) so ainda causados pelo facto ilcito. Com efeito, mesmo que a
inexecuo seja um outro facto que aumente o dano, existir ainda causalidade adequada
entre o facto ilcito e o dano (aumentado) pela inexecuo.
A causa legtima de inexecuo (a meu ver) mais no do que o reconhecimento por
razes de interesse pblico da legitimidade do incumprimento do dever de executar. Deste

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modo, como acontece no Direito Civil o incumprimento do dever de prestar, faz extinguir essa
obrigao e nascer em seu lugar a obrigao de indemnizar.
Da que, a meu ver, o dever de indemnizar decorrente da causa legtima de inexecuo
mais no seja que a substituio do dever de prestar que se extinguiu por uma razo de direito
pblico (causa legtima de inexecuo).
Deste modo, o dever de indemnizar decorrente da prtica de um acto ilegal a que
acresce uma causa legtima de inexecuo engloba todos os danos causados pelo acto ilegal e
no apenas os danos causados pela inexecuo. Em suma, trata-se uma responsabilidade civil
pelo incumprimento de uma obrigao (reconhecida na sentena) que, apesar de ser legtimo,
no imputvel ao credor (e cuja legitimidade advm do interesse pblico prosseguido pelo
devedor) prevista especialmente nos artigos 45, 1 e 163, 1 do CPTA.
Estamos perante, como outros dizem, um sucedneo do estabelecimento das posies
jurdicas subjectivas violadas (e, em particular, da reconstituio da situao actual
hipottica) (MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDR SALGADO DE MATOS Responsabilidade
Civil Administrativa, Tomo III, pg. 44). Da que segundo os mesmos autores seja necessrio
que se verifiquem os pressupostos das pretenses subjectivas violadas e que se verifique uma
situao em que legtima a sua no satisfao pela Administrao (ob. e loc. citados). Como
no direito civil, tambm aqui a obrigao extingue-se, ficando o devedor exonerado, embora
sujeito passivo de outra obrigao, a obrigao de indemnizar (GALVO TELES, Manual de
Direito das Obrigaes, Coimbra, 1965, pg. 164).
A ser assim como me parece ser decorrem duas consequncias importantes:
o montante da indemnizao h-de ser equivalente ao prejuzo sofrido pelo
incumprimento da imposio (indemnizao de montante equivalente ao dever de
prestar no cumprido) acrescido dos danos que a impossibilidade da reconstituio
da situao actual hipottica acarrete ainda;
para esta indemnizao acrescida ser devida no necessrio culpa (pois a
impossibilidade de cumprir legtima), mas necessrio que tenha havido a violao
do dever de prestar a imposio legal (ilicitude). Mas (note-se) tambm no
necessrio que tenha havido culpa pois para que um acto ilegal importe a
reconstituio da situao actual hipottica, basta que o mesmo tenha sido anulado;
ou, no caso de aplicao do art. 45, 1, do CPTA, que se verifiquem os pressupostos
que levariam sua anulao, caso a execuo fosse possvel.

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4.4. A perda da chance


Dos dois ltimos acrdos anteriormente citados resulta, ainda que sem tal designao,
uma ponderao sobre o ressarcimento da chance. No h dvida que uma das situaes
tpicas da perda da chance a da anulao de concursos com supervenincia da causa legtima
de inexecuo.
A questo merece ser destacada com autonomia, pois est a ser tratada sem haver um
reconhecimento claro e expresso de que se trata efectivamente do ressarcimento da chance.
Em termos gerais a perda da chance coloca vrios problemas, sendo os mais relevantes,
para o nosso tema, os seguintes: (i) perda da chance em que a lea sobre a ocorrncia do
dano (a chance de evitar o dano, por exemplo quando a interveno mdica adequada poderia
evitar a morte); (ii) perda da chance em que lea sobre a ocorrncia de um ganho (a chance
de poder ganhar, quando a entrada no concurso permitiria a progresso na carreira em termos
substancialmente melhores).
H alguma resistncia doutrinria admisso do ressarcimento deste tipo de danos,
uma vez que, relativamente aos mesmos no se verifica a causalidade adequada, nos termos
em que a mesma hoje acolhida.
No acrdo da Relao de Lisboa de 15-5-2008, proferido no processo 3578/2008/6,
invocou-se a perda da chance para indemnizar o lesado (cliente de um advogado) pelos
danos decorrentes de uma condenao devida falta do advogado ao julgamento e ao facto
de ter deixado ficar deserto o respectivo recurso.
O acrdo do STA de 29-11-2005, proferido no recurso 041321A, apreciou um caso em
que um concorrente foi ilicitamente afastado de um concurso, considerando que o dano
sofrido era real, estava demonstrado e merecia compensao, colocando a problemtica
na determinao quantitativa do dano:
() O que interessa, pois, determinar como que essa perda deve ser compensada.
apenas essa perda que est em causa, essa perda que o dano real, e est
demonstrada. O que falta determinar o dano de clculo, isto , a expresso
pecuniria de tal prejuzo (cfr. Mrio Jlio de Almeida Costa, Direito das Obrigaes,
9 edio, pg. 545). No esto em causa, directamente, danos emergentes e lucros
cessantes em razo do acto administrativo apreciado no recurso contencioso. Do que se
trata de determinar uma indemnizao pela perda da situao jurdica cujo
restabelecimento a execuo da sentena lhe teria proporcionado (Mrio Aroso de
Almeida, Anulao de Actos Administrativos e Relaes Jurdicas Emergentes, pg.
821). () 2.2.5. Atento o circunstancialismo do caso presente, afigura-se que o tribunal

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no pode fixar a indemnizao seno atravs da formulao de um juzo equitativo


(artigo 566., n. 3, do Cdigo Civil). Na formulao do juzo equitativo no h,
evidentemente, parmetros nicos que devam ser considerados. Mister que se elejam
elementos de base que sirvam de aferio da razoabilidade do juzo. Na circunstncia,
para alm do que j se deixou sublinhado, na discusso do critrio apresentado pela
requerente, e tendo em ateno todo o circunstancialismo do caso, deve observar-se:
a)

O nmero de concorrentes que chegaram fase final de apreciao, por isso, todos

com a possibilidade abstractamente considerada de terem podido vencer.


b)

O pouco relevo do posicionamento obtido na graduao que precedeu o acto

anulado, exactamente porque, tendo havido anulao do acto por razes formais, a
execuo, a ter sido possvel, tanto poderia ter conduzido subida da requerente na
classificao como descida;
c)

O valor da proposta apresentada pela requerente, mais que o valor da proposta

vencedora e do que o valor da obra. Em funo desse valor, uma estimativa de benefcio
(observando-se que no vem contestada directamente uma estimativa de benefcio na
ordem de 17,68%);
d)

O tempo decorrido.

Considerando todos aqueles elementos conjugadamente, e voltando a sublinhar que


no se est, in casu, a proceder a qualquer deciso sobre lucros cessantes em razo do
acto anulado, nem determinao de danos emergentes do mesmo acto, mas,
simplesmente, a uma fixao, atravs de um juzo que se entende equitativo, da
indemnizao devida pela no execuo, nos termos do artigo 178., n. 1, do CPTA,
considera-se equilibrado computar aquela indemnizao no valor de ().

No acrdo de 10-10-2008, proferido no recurso 042003A, o STA voltou a considerar


indemnizvel a perda de uma situao jurdica com potencial repercusso patrimonial
positiva na esfera jurdica do Requerente, perda esta que deve ser indemnizada, por fora do
disposto no referido n. 1 do art. 10.
No acrdo de 28-11-2007, proferido no recurso 0691/07, o STA tambm admitiu que a
perda da possibilidade do uso de um veculo era indemnizvel.
No acrdo de 22-2-2006, processo 0137/05, o STA entendeu o nexo de causalidade em
termos bastante amplos, considerando haver nexo de causalidade numa situao que poderia
ser enquadrada na perda da chance embora no tenha abordado a questo nesses termos:

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um caso de morte por falta de diagnstico de meningite, mesmo quando as hipteses de


sobrevivncia com o diagnstico certo eram limitadas.
No acrdo de 25-2-2009, processo 047472A (2 Subseco) o STA entendeu que o
incumprimento de julgado anulatrio, por ocorrncia de causa legtima de inexecuo, justifica
a fixao de uma indemnizao pela perda da situao jurdica cujo restabelecimento a
execuo da sentena teria proporcionado ao requerente.

Continua a existir, neste momento, uma grande impreciso sobre a localizao dos
problemas e sobre a sua rigorosa delimitao, quanto perda da chance. JLIO GOMES
(sobre o dano da perda de chance, Direito e Justia, Vol XIX, 2005, Tomo II, pg. 44), admite,
no espao do Direito Portugus, a indemnizao pela perda da chance, em casos isolados,
como seja, a perda de um bilhete de lotaria, ou em que se ilicitamente afastado de um
concurso recusando a sua invocao para introduzir uma noo de causalidade probabilstica
ou para facilitar o nus da prova.
A meu ver, no h razo alguma para distinguir as situaes em que a perda da chance
traduz a frustrao de uma hiptese de cura (evitar o mal), ou traduz a frustrao de uma
hiptese de ganho (possibilitar o lucro). Em ambas as situaes existe um interesse legtimo
ao tratamento adequado ou participao no concurso e, relativamente ao bem jurdico que
esse interesse representa no se colocam quaisquer problemas de causalidade: ele existe, no
presente, na esfera jurdica do lesado e tem aptido para ser indemnizvel e foi frustrado
atravs de um acto ilcito.
No me repugna portanto, de jure condito, aceitar que a destruio desta posio
jurdica de vantagem seja ressarcvel atravs de uma indemnizao compensatria que deve
ser aferida equitativamente em conexo com o valor da expectativa gorada.
Para alm de razes de justia comutativa impondo que a responsabilidade por facto
ilcitos cubra a totalidade dos danos h ainda razes de preveno geral (proteco dos bens
jurdicos em causa atravs do fortalecimento da expectativa de actuaes zelosas) podem ter
um papel regulador importante no exerccio da actividade administrativa.
Alis, creio prefervel, ressarcir o dano da frustrao da chance a inverter, s por isso, as
regras do nus da prova como parece sugerir SINDE MONTEIRO (Direito da Sade e Biotica,
Lisboa, 1991, pg. 150): se atravs da violao de uma lei da arte aumentado o risco de
dano, vindo a verificar-se um a leso localizada dentro do crculo de perigos que aquela
pretende controlar, deve impor-se ao infractor, para sua exonerao, a prova de que o dano se
verificou independentemente da violao. A soluo proposta a seguinte: como nunca

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possvel provar em termos de causalidade ontolgica que o dano ainda ocorreria se o mdico
tivesse cumprido as legis artis, a inverso do nus da prova um meio tcnico de imputar ao
lesado no apenas a frustrao da chance mas do objecto desta.

4.5. A articulao do art. 128, 1, b) do CPA e o art. 173, 2 do CPTA.

O art. 128, 1, b) diz-nos que tm eficcia retroactiva os actos que dem execuo a
decises dos tribunais, anulatrias de actos administrativos, salvo tratando-se de actos
renovveis. O art. 173, 2 do CPTA permite, que em execuo do julgado anulatria, se
pratiquem actos dotados de eficcia retroactiva que no envolvam a imposio de deveres, a
aplicao de sanes ou a restrio de direitos ou interesses legalmente protegidos.
Um acto renovvel que no imponha as restries a que se refere o art. 173, 2 do CPTA
pode ter eficcia retroactiva creio ser esta a leitura que compatibilizam os dois preceitos.
Pode mesmo impor-se a retroactividade no interesse de outrem que no o recorrente (AROSO
DE ALMEIDA, Anulao pg. 667 e seguintes, citado no acrdo do STA de 23-10-2012, proc.
0262/12).
Mas, perguntar-se-, em que casos h restries de direitos ou interesses legalmente
protegidos?
O acrdo do STA de 23-10-2012, proferido no recurso 0262/12 (onde tambm
abordada a questo acima referida e onde se transcrevem as posies doutrinrias
dominantes) considerou que no havia restrio de interesses legalmente protegidos, desde
que, o acto pudesse renovar-se com idntico contedo.
() A atribuio nova deliberao de efeitos retroactivos no importa para o
recorrente qualquer leso dos seus direitos e interesses legalmente protegidos - o
direito de optar pelo regime de 42 horas semanais previsto no n 3 do art 9 do DL. n
73/90, de 6/3 pois o recorrente no demonstrou que tm esse direito, e ele no
decorre automaticamente da anulao do acto anterior, da a necessidade de um novo
acto para definir essa situao. Assim, o acrdo recorrido no viola o art 173 do CPTA
ao decidir que deliberao recorrida podia ser atribuda eficcia retroactiva ().

Votei vencido (por ter dvidas quanto a este ponto) nos termos seguintes:
Considero duvidoso o critrio do acrdo para aferir o prejuzo a que se refere o art.
173, 2 do CPTA como critrio para afastar a retroactividade dos actos de execuo do
julgado. Diz o acrdo que o recorrente no demonstrou que tem esse direito (o de

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optar por um regime de 43 horas semanais), e ele no decorre automaticamente da


anulao do acto anterior, da a necessidade de um novo acto para definir essa
situao. Esta ideia - isto a de que no existe prejuzo desde que a Administrao
possa validamente praticar um acto anulado (renovar o acto) - no decorre da lei. Pelo
contrrio, decorre da lei que, mesmo nestes casos em que h a possibilidade de praticar
um acto vlido (sem os vcios do acto anulado), esse acto no tem efeitos retroactivos se
(i) impuser deveres, (ii) aplicar sanes ou (iii) restringir direitos ou interesses
legalmente protegidos. Parece-me assim claro, que no basta a possibilidade de renovar
o acto para desse modo no haver restrio de direitos, o que inviabiliza o argumento
do acrdo que, bem vistas as coisas, se limita a reafirmar a possibilidade da prtica de
um acto vlido. Considero, deste modo, que para resolver esta questo havia que definir
previamente o conceito indeterminado restrio de direitos e interesses legtimos e
aplic-lo no caso dos autos.

Creio que a leso de direitos e interesses se prende com a retroactividade e, portanto, o


que importa saber , em que termos, a retroactividade lesou direitos e interesses e no como
fez o acrdo saber se o acto renovado era legal.

5. QUESTES CONCRETAMENTE COLOCADAS


Para terminar, passo a enumerar as questes acima suscitadas e a resposta sumria que
decorre da anlise levada a cabo nesta comunicao.

PRIMEIRA: Como se contam os prazos dos artigos 176, 2 e 175 1 do CPTA?


Da mesma maneira ou um procedimental e outro processual?
Penso que devem contar-se da mesma maneira, embora no seja esse o entendimento
do STA.

SEGUNDA: O regime do art. 58 que permite alargar o prazo de interposio das aces
aplicvel s execues?
Penso que aplicvel.

TERCEIRA: Quais as consequncias jurdicas da caducidade do direito de executar?

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A principal consequncia a de se extinguir o direito de executar, e, portanto permitir


Administrao a manuteno da situao criada pelo acto anulado, salvo os casos em que a
deciso auto-exequvel.

QUARTA: possvel pedir a extenso de efeitos contra o decidido em acrdo de


uniformizao de jurisprudncia?
Creio que sim, embora a soluo seja algo absurda.

QUINTA: Os contra-interessados so afectados com a anulao do acto?


Penso que por fora do caso julgado devem ser, embora admita que a soluo deva ser
remetida para os casos concretos e admitir mesmo actualmente que o decurso do tempo
(por causa no imputvel ao contra-interessado) possa ter efeitos alguma relevncia.

SEXTA: Podem ser chamados a intervir no processo de execuo particulares que no


intervieram no processo declarativo?
A resposta hoje indiscutivelmente afirmativa, face ao art. 10 do CPTA.

STIMA: Podem ser aplicadas sanes compulsrias nas execues para pagamento de
quantia certa?
Penso que no, pois no regime da execuo para pagamento de quantia certa no se
prev expressamente essa modalidade, e est previsto um regime especial de execuo
atravs do pagamento pelo CSTAF.

OITAVA: Qual o alcance do caso julgado perante actos renovveis que reiteram vcios
no alegados no processo declarativo?
Creio que o alcance do caso julgado (limites objectivos) se circunscreve aos vcios
efectivamente conhecidos.

NONA: Pode ser pedida indemnizao pelos danos causados pela conduta ilcita da
Administrao, apenas no processo executivo?
Penso que pode, at porque a referida distino pode no ter razo de ser.

DCIMA: Podem ser conhecidos, no processo executivo, vcios subsequentes nos actos
renovados em execuo do julgado?

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

Creio que sim, por fora da regra que permite a anulao dos actos que mantenham a
situao criada pelo acto anulado.

DCIMA PRIMEIRA: O dever de executar emergente da constatao de causa legtima de


inexecuo compreende os danos decorrentes da conduta ilegal da Administrao ou limita-se
ao dano causado pela inexecuo?
Penso que compreende todos os danos, na medida em que a prpria causa legtima de
inexecuo equivalendo ao incumprimento legtimo extingue o dever de executar e em seu
lugar coloca o dever de indemnizar.

DCIMA SEGUNDA: A perda da chance ressarcvel (em caso de anulao de acto que
exclui um candidato de um concurso, por exemplo)?
Creio que sim, embora a sua avaliao seja bastante discutvel.

DCIMA TERCEIRA: Nos actos renovveis a possibilidade de praticar um acto de


contedo idntico, mas perfeitamente legal, significa que o interessado no lesado (em
qualquer direito ou interesse legtimo) se lhe for atribudo eficcia retroactiva?

Penso que no, embora a questo s possa ser resolvida perante a anlise da situao
substantiva em causa.

Porto, Fevereiro de 2013

Antnio Bento So Pedro

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

ANEXO I Seleco de acrdos do Pleno do STA (1 Seco sobre execuo de julgado proferidas entre
2003 e 2012.

(Recolha organizada pela Dra. Rosrio Serra)

2003
Processo n.:
044140A

Data do Acrdo
13-03-2003

Pleno do STA
Relator
Pais Borges

Descritores
EXECUO DE
JULGADO.
CAUSA LEGTIMA DE
INEXECUO.
ADJUDICAO.
EMPREITADA DE OBRAS
PBLICAS.
OBRA FEITA.

Sumrio:
I - Anulado, por violao de lei, um despacho de adjudicao de uma empreitada, haver causa legtima
de inexecuo desse julgado anulatrio, por impossibilidade, nos termos do n 2 do art. 6 do DL n 256A/77, de 17 de Junho, se, entretanto, a empreitada tiver sido plenamente executada e a obra concluda
e recebida pelo adjudicante.
II - Um novo acto de adjudicao seria, alis, nulo, por versar sobre objecto impossvel - art. 133, n 2,
al. c) do CPA - uma vez que j no era possvel, atravs do novo acto, produzido embora com inteira
legalidade, modificar o sentido inicial da deciso, inexistindo agora a alternativa de deciso que a
escolha da "proposta mais vantajosa" prevista na norma do art. 97, n 1 do DL n 405/93 (actual art.
105, n 1 do DL n 59/99) visa iniludivelmente garantir.

ANOTAES: -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- --

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2004
Processo n.:
029719A

Data do Acrdo
16-12-2004

Pleno do STA
Relator
Antnio Madureira

Descritores
EXECUO DE
SENTENA.
DANO.
MATRIA DE
COMPLEXA
INDAGAO.
REMESSA DAS PARTES
PARA OS MEIOS
COMUNS.
DANO PATRIMONIAL.
TEORIA DA
INDEMNIZAO

Sumrio:
I - A realizao de diligncias instrutrias indispensveis prova dos danos invocados como decorrentes
do acto administrativo anulado, com eventual recurso produo de prova testemunhal, inadequada
ndole do processo de execuo de julgados, no se compaginando com a natureza rpida deste meio
processual.
II - Nestas situaes, de considerar a matria de complexa indagao e de remeter as partes para os
meios administrativos comuns - aces a julgar no tribunal administrativo competente (artigo 10., n.
4, do Decreto-Lei n. 256-A/77, de 17/6).
III - Verifica-se essa complexa indagao quando esto em causa prejuzos patrimoniais e morais
decorrentes da falta de nomeao como funcionrio da Administrao Central, na sequncia de um
concurso anulado.
IV - Quanto aos danos patrimoniais, na medida em que, e para alm do mais, vigorando para a
Administrao Central a chamada "teoria da indemnizao", necessrio apurar se, relativamente ao
perodo em que o recorrente reclama o pagamento de vencimentos, auferiu quaisquer rendimentos,
apuramento esse que, embora possa ser feito atravs de documentos, nomeadamente declaraes de
rendimentos (IRS) ou da Segurana Social, no de excluir que seja feito atravs de prova testemunhal,
sendo mesmo muito provvel que este meio de prova venha a ser utilizado. E, quanto aos danos morais,
alegadamente decorrentes das preocupaes, incertezas, angstia, indignao e outros sofrimentos
sofridos pelo requerente, essa prova ser necessariamente testemunhal.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2004
Processo n.:
030230A

Data do Acrdo
16-12-2004

Pleno do STA
Relator
Antnio Samagaio

Descritores
EXECUO DE
ACRDO.
LEGITIMIDADE.
CONTRA-INTERESSADO.
OMISSO DE
PRONNCIA.
NULIDADE DE
ACRDO.

Sumrio:
I O contra-interessado tem legitimidade para intervir no processo de execuo de julgado ainda que
no tenha participado na fase contenciosa, uma vez que o proprietrio do prdio objecto do direito de
reverso.
II nulo, nos termos da d) do n.1 do artigo 668 do CPC, o acrdo que no se pronunciou sobre a
questo da impossibilidade da execuo da deciso anulatria, nem sobre a nulidade do processo
principal por falta de citao arguida pelo contra interessado.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2004
Processo n.:
038575A

Data do Acrdo
02-06-2004

Pleno do STA
Relator
Simes de Oliveira

Descritores
EXECUO DE
SENTENA.
JUROS DE MORA.
PRESCRIO.
INTERRUPO DA
PRESCRIO.

Sumrio:
I - No tendo sido interposto recurso do acrdo que decidiu inexistir causa legtima de inexecuo de
acrdo anulatrio, em vista do direito que o mesmo reconheceu interessada de ser paga dos juros
moratrios sobre diferenas de vencimento em atraso, esse direito no pode ser posto em causa no
recurso para o Pleno do acrdo subsequente que se limitou a determinar o modo preciso de liquidar os
juros e o prazo em que o pagamento deveria ser feito.
II - Nesse recurso pode, no entanto, discutir-se se a obrigao de pagamento de juros se acha prescrita,
pois essa matria sobre a qual o primeiro acrdo no se pronunciou, tendo sido apreciada pela
primeira vez no acrdo impugnado.
III - A interposio de recurso contencioso vale como manifestao de vontade de exercer o direito, para
o efeito de fazer funcionar a interrupo da prescrio a que se refere o art. 323 do C. Civil, nele se
compreendendo todas as dimenses que pudessem resultar da anulao contenciosa retroactiva, pois o
recurso contencioso, seguido da execuo de julgado, era o meio adequado para dirimir o litgio com a
Administrao e obter em juzo esse resultado.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2005
Processo n.:
01343A/02

Data do Acrdo
29-06-2005

Pleno do STA
Relator
So Pedro

Descritores
EXECUO DE
SENTENA.
REFORMA AGRRIA.
INDEMNIZAO POR
RENDAS NO
RECEBIDAS

Sumrio:
I O critrio de fixao do valor das rendas para cada ano de ocupao, o da renda presumvel
encerra algo de subjectivo, passvel de ser encontrado de vrias formas, entre aquelas que puderem ser
aceitveis com base em critrios de razoabilidade.
II A indemnizao por privao temporria de prdio arrendado, ocupado no mbito da Reforma
Agrria, no tem de coincidir com as rendas mximas permitidas nas vrias Portarias emitidas ao abrigo
do art.6, n. 3 do D. Lei 201/75 de 15/4 e do art. 10. da Lei 76/77, de 29/9.
III No havendo elementos que permitam determinar exactamente a evoluo que presumivelmente
teriam tido as rendas do prdio, como se considerou adequado no acrdo exequendo ter de se optar
por fixar a indemnizao com a aproximao possvel.
IV Na falta de outros elementos que permitam concluir que o valor locativo real do prdio arrendado
sofreu alteraes derivadas de eventos anormais, de considerar como essencialmente correcto o
entendimento de que a presumvel evoluo das rendas seria idntica que teve o rendimento lquido
dos prdios expropriados e ocupados.
V Para determinar essa presumvel evoluo, adequado atender-se evoluo do rendimento
lquido dos prdios que deriva dos quadros anexos Portaria n. 197-A/95, de 17/3, para o prprio tipo
de terrenos que no caso concreto estavam arrendados.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2005
Processo n.:
046552B

Data do Acrdo
11-10-2005

Pleno do STA
Relator
Simes de Oliveira

Descritores
EXECUO DE
ACRDO.
ADJUDICAO DE
FORNECIMENTOS.
INDEMNIZAO.
LUCRO CESSANTE.

Sumrio:
I Tendo o acrdo exequendo anulado o acto de adjudicao dum concurso de fornecimento de
material didctico realizado por lotes (anulao circunscrita a 10 lotes) com fundamento em que o jri,
para sair da dificuldade que lhe criavam as objeces dos concorrentes em matria de criao de
subfactores, deu ilegalmente a mesma classificao a todos os concorrentes em dois deles, assim
neutralizando parmetros de avaliao que valiam 35% no respectivo contexto global, a reconstituio
da situao actual hipottica passaria pela atribuio de uma avaliao pelos mesmos subfactores,
seguida da classificao final.
II Carece, assim, de fundamento o pedido de indemnizao, formulado depois de se ter reconhecido a
impassibilidade execuo do acrdo, com base nas perdas e danos sofridas por a exequente no ter
ganho a adjudicao, pois esse um resultado que por nenhum raciocnio de decorrncia lgica, assente
num grau mnimo de probabilidade, se seguiria execuo do acrdo, caso fosse ainda possvel.
III Por falta de conexo com o contedo da motivao anulatria e insuficincia para estabelecer a
indispensvel ligao causal entre a anulao e aqueles prejuzos, so deslocadas as alegaes de que a
requerente ganharia a adjudicao porque as suas propostas tais e tais no deviam ter sido rejeitadas,
ou as das adjudicatrias deviam ter sido excludas por deficincias tcnicas, ou elas mesmas por falta de
capacidade econmico-financeira.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2006
Processo n.:
024690A

Data do Acrdo
25-01-2006

Pleno do STA
Relator
Antnio Madureira

Descritores
EXECUO DE
JULGADO.
CADUCIDADE DO
DIREITO.
SUCESSO DE REGIMES.
PRAZO

Sumrio:
I - O CPTA introduziu um novo regime nas execues de julgados anulatrios instaurados aps a sua
entrada em vigor, com regras, pressupostos, prazos e efeitos diferentes dos estabelecidos na LPTA.
II - O que houve, assim, em relao LPTA (que foi expressamente revogada pelo artigo 6., alnea e), da
Lei n. 15/2002, de 22 de Fevereiro, que aprovou este Cdigo), foi uma sucesso de regimes, no se
podendo falar em sucesso de prazos, pois que estes no se podem dissociar dos procedimentos em
que esto inseridos, que devem ser apreciados e aplicados na ntegra.
III - Assim sendo, para o apuramento da tempestividade da instaurao da execuo de um julgado
anulatrio transitado em julgado no domnio da LPTA, no de convocar a disciplina do artigo 297. do
C.Civil, que apenas regula a estrita sucesso de prazos, ou seja, prazos que, no mbito do mesmo
procedimento e para os mesmos fins, estejam em curso.
IV - Esse apuramento h-de ser feito em face da disciplina estabelecida no diploma que estabeleceu o
novo regime, a referida Lei n. 15/2 002, cujo artigo 5., n. 4, manda aplicar as novas disposies
respeitantes execuo das sentenas aos processos executivos que sejam instaurados aps a entrada
em vigor do novo Cdigo.
V - Por novas disposies deve entender-se o novo regime na ntegra, sob pena de se estar a construir
um terceiro regime jurdico, com o qual os intervenientes processuais no puderam contar, que no
vigora nem vigorou, como se o intrprete se substitusse ao legislador e criasse uma nova
regulamentao jurdica, com sacrifcio da coerncia e contribuindo para a insegurana jurdica.
VI - Em face do exposto, o que h que apurar se, data da entrada em vigor do CPTA, j havia expirado
o prazo para instaurao dessa execuo, com base na aplicao integral do regime da LPTA, devendo,
em caso negativo, conceder-se aos interessados, para o efeito, os prazos de trs mais seis meses,
estabelecidos nos artigos 175. e 176. do CPTA.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2006
Processo n.:
01A/02

Data do Acrdo
15-11-2006

Pleno do STA
Relator
Madeira dos Santos

Descritores
REFORMA AGRRIA.
EXECUO DE
ACRDO.
CASO JULGADO.

Sumrio:
I O processo executivo tende a conferir efectividade prtica ao respectivo ttulo, a que por inteiro se
subordina, no servindo para se obterem pronncias declarativas sobre questes novas e
independentes.
II Se a deciso anulatria do acto que fixou a indemnizao devida pela ocupao de um prdio rstico
durante a denominada reforma agrria nada dissera quanto exacta superfcie de um terreno de
sequeiro, no podia a determinao dessa rea estar abrangida pelo respectivo caso julgado.
III Assim, a circunstncia de a Administrao, ao executar o acrdo anulatrio, ter calculado a
indemnizao com base numa rea de sequeiro diferente da que considerara para emitir o acto anulado
pode traduzir um qualquer vcio do acto ultimamente emitido, declarvel em processo a instaurar para
o efeito, mas no configura uma infidelidade ao acrdo exequendo.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2007
Processo n.:
01067/06

Data do Acrdo
15-02-2007

Pleno do STA
Relator
Costa Reis

Descritores
EXECUO DE
ACRDO.
ERRO NA FORMA DE
PROCESSO.
CONVOLAO.
CADUCIDADE.

Sumrio:
I A partir da entrada em vigor do CPTA e da consequente revogao das normas processuais contidas
na LPTA e do DL 256-A/77 a execuo do julgado anulatrio passou a ser comandada pelo novo Cdigo,
mesmo que a sentena a executar tenha sido proferida e tenha transitado no domnio do regime
revogado, desde que o respectivo processo tenha sido instaurado aps a sua entrada em vigor.
II Ora, nos termos das novas normas processuais, a execuo de sentenas anulatrias de actos
administrativos s poder fazer-se atravs de um processo especfico destinado a esse fim concreto, isto
, destinado a obrigar a Administrao a extrair as devidas consequncias daquelas sentenas,
designadamente atravs da colocao do interessado na situao em que se encontraria se o acto
anulado no tivesse sido praticado e a reparar todos danos decorrentes do acto anulado. Processo esse
que se encontra regulado nos art. 173 e seg.s do CPTA.
III Deste modo, e ao abrigo da nova lei, inexiste a possibilidade do ressarcimento dos prejuzos
decorrentes da prtica de acto judicialmente anulado ser feito por qualquer outro meio processual que
no aquele.
IV Todavia, tendo sido instaurada aco administrativa comum tendo em vista a obteno daquele
ressarcimento, importa apurar se possvel aproveitar os actos j praticados nesta aco e proceder
sua convolao para o processo adequado porque a tanto obriga o disposto no art. 199. do CPC e os
princpios pro actione e da celeridade processual.
V Sendo assim, e tendo em vista a eventual convolao desta aco num processo executivo, importa
apurar se o direito de execuo do julgado anulatrio no havia j caducado data da entrada em vigor
do CPTA pois que, se assim for, essa convolao ser legalmente intil e, por respeito ao princpio da
economia dos actos processuais, inadmissvel.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2007
Processo n.:
030373A

Data do Acrdo
03-05-2007

Pleno do STA
Relator
Adrito Santos

Descritores
EXECUO DE
ACRDO
EXECUO DE
JULGADO
CPTA
CAUSA LEGTIMA DE
INEXECUO
SANO PECUNIRIA
COMPULSRIA
RECONSTITUIO DE
CARREIRA

Sumrio:
I - Como j sucedia com o antecedente processo de execuo de julgados do Decreto-Lei n 256-A/77,
de 17 de Agosto, o processo de execuo de sentenas de anulao, regulado nos artigos 176 e
seguintes do Cdigo do Processo nos Tribunais Administrativos, tem natureza eminentemente
declarativa, visando apreciar, pela primeira vez e em complemento do processo de anulao de actos
administrativos, o contedo das relaes jurdicas emergentes da anulao (ou da declarao de
nulidade ou inexistncia) de um acto administrativo e, se for caso disso, impor, atravs de sentena, a
adopo dos actos e a realizao das operaes necessrios ao restabelecimento da legalidade
ofendida.
II - Esta declarao dos actos devidos, correspondente deciso de procedncia do pedido de
condenao formulado pelo interessado e passvel de execuo forada, assume a natureza de ttulo
executivo.
III - O juzo no sentido de que no possvel a execuo de determinada deciso anulatria supe a
verificao de que tal impossibilidade absoluta, no relevando, para o efeito, a mera dificuldade de
execuo ou o seu carcter eventualmente oneroso.
IV - A reconstituio, no aspecto remuneratrio, da situao funcional de funcionrio que se mantm ao
servio faz-se pelo pagamento da diferena entre o vencimento de que foi privado, por virtude do acto
anulado pela deciso em exequenda, e o do lugar que entretanto exerceu, sendo devidos juros de mora,
sobre aquela diferena.
V - Numa tal reconstituio de situao funcional, em regra, s pode atribuir-se relevncia a promoes
relativamente s quais esteja excluda qualquer margem de aleatoriedade, como sucede,
designadamente, com as que dependem, exclusivamente, do preenchimento de determinados mdulos
de tempo de exerccio de funes em categoria inferior.
VI - A sano pecuniria compulsria, prevista nos artigos 179, nmero 3 e 169, nmero 2 do Cdigo
do Processo nos Tribunais Administrativos, corresponde a uma faculdade, que o tribunal pode usar, a
requerimento ou mesmo oficiosamente, para prevenir situaes, que ainda se perspectivam, apenas,
como de eventual incumprimento, no tendo, assim, como pressuposto um anterior comportamento
culposo, que tivesse de ser invocado e demonstrado, da entidade responsvel pela execuo do julgado.
ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2007
Processo n.:
028779A

Data do Acrdo
18-09-2007

Pleno do STA
Relator
Cndido de Pinho

Descritores
EXECUO DE
JULGADO
ACTO RENOVVEL
CLCULO DE
INDEMNIZAO
VALORES
INCORPREOS
COMISSO ARBITRAL
BANCO
NACIONALIZAO

Sumrio:
I - As decises das Comisses Arbitrais constitudas nos termos e para os efeitos do disposto no art. 16
da Lei n 80/77, de 26/10, na redaco do DL n 343/80, de 2/09 s se tornariam definitivas e
vinculativas para a Administrao aps validao a efectuar por despacho de homologao ministerial
(art. 16, n6, cit. dip. e 24 do DL n 51/86, de 14/03).
II - Se o despacho referido em I foi judicialmente anulado com o fundamento de apenas ter validado
parcialmente a deciso da Comisso e no a ter homologado na parte em que ela havia includo os
activos incorpreos do Banco no clculo do valor da indemnizao a atribuir a cada aco deste,
entende-se que d execuo ao aresto anulatrio o novo despacho que fixa novo valor a cada aco
considerando agora aquele activo incorpreo.
III - Se o fundamento da anulao no relevava do quantum dos activos incorpreos considerado pela
Comisso, o novo despacho no tinha que o acatar.
IV - Este novo despacho, ainda que no faa referncia ao art. 16 referido em I e, portanto, no aluda
expressamente homologao, no deixa de ser aquele a que se reporta o n6, daquele dispositivo
legal e o art. 24 do DL n 51/86.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2007
Processo n.:
048328A

Data do Acrdo
13-11-2007

Pleno do STA
Relator
Polbio Henriques

Descritores
EXECUO DE
JULGADO
NULIDADE DE
ACRDO
OMISSO DE
PRONNCIA

Sumrio:
Padece de nulidade, por omisso de pronncia, nos termos previstos no art. 668/1/d) do CPC, o
acrdo que decidiu que a execuo do julgado consistia na renovao do acto administrativo declarado
nulo, sem apreciar a questo, suscitada pelo exequente, da impossibilidade de praticar novo acto, por
estarem j esgotados os prazos previstos nos artigos 24/5/6 e 25 do Decreto Regulamentar n 15/9.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

50

Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2007
Processo n.:
0341A/03

Data do Acrdo
13-11-2007

Pleno do STA
Relator
Fernanda Xavier

Descritores
EXECUO DE
ACRDO
EMPREITADA DE OBRAS
PBLICAS
ADJUDICAO
REJEIO
ERRO DE JULGAMENTO

Sumrio:
I - A execuo de acrdo anulatrio do acto de adjudicao de empreitada de obra pblica passa,
necessariamente, por retomar o procedimento do concurso no momento em que se verificou a
ilegalidade e praticar um novo acto de adjudicao, expurgado dos vcios geradores da anulao.
II - No tendo sido praticado esse novo acto de adjudicao, mas apenas sido elaborado um novo
relatrio de anlise a avaliao das propostas pela Comisso de Anlise, o acrdo anulatrio no se
mostra executado.
III - Por isso, ocorre erro de julgamento, se o tribunal a quo, considerando o acrdo executado, rejeita
o pedido de execuo.
IV - No estando o acrdo anulatrio executado, o processo deve prosseguir para apreciao da
alegada causa legtima de inexecuo e, sendo caso, do pedido indemnizatrio formulado.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2007
Processo n.:
0164A/04

Data do Acrdo
13-11-2007

Pleno do STA
Relator
So Pedro

Descritores
EXECUO DE
JULGADO
ESTADO DE DIREITO
DEMOCRTICO
PRINCPIO DA
IGUALDADE
PRINCPIO DA
SEGURANA JURDICA
PRINCPIO DA
CONFIANA
EXTENSO DOS EFEITOS
DA SENTENA

Sumrio:
I - O princpio do Estado de Direito concretiza-se atravs de elementos retirados de outros princpios,
designadamente, o da segurana jurdica e da proteco da confiana dos cidados.
II - Tal princpio encontra-se expressamente consagrado no artigo 2 da CRP e deve ser tido como um
princpio politicamente conformado que explicita as valoraes fundamentadas do legislador
constituinte.
III - Os citados princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana assumem-se como princpios
classificadores do Estado de Direito Democrtico, e que implicam um mnimo de certeza e segurana
nos direitos das pessoas e nas expectativas juridicamente criadas a que est imanente uma ideia de
proteco da confiana dos cidados e da comunidade na ordem jurdica e na actuao do Estado.
IV - O n 1, do artigo 161 do CPTA no viola os citados princpios constitucionais, no violando tambm,
o princpio da igualdade.
V - A situao que o legislador pretendeu tutelar com o citado n 1 do art 161 prende-se de alguma
maneira, com razes de justia material, visando obviar a possveis disparidades, consubstanciadas em
status diferenciados resultantes, em relao a alguns particulares, da no impugnao atempada de
actos, com contedo decisrio perfeitamente igual e que tenham definido a mesma situao jurdica,
assim tambm fazendo valer o princpio da igualdade de tratamento das mesmas situaes jurdicas.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

52

Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2008
Processo n.:
039896A

Data do Acrdo
31-01-2008

Pleno do STA
Relator
Adrito Santos

Descritores
EXECUO DE
ACRDO
APLICAO DA LEI NO
TEMPO
EQUIDADE

Sumrio:
I - O nmero 4, do artigo 5, da Lei 15/2002, de 22 de Fevereiro, que visa, especificamente, regular a
aplicao no tempo, quer da LPTA e do DL 256-A/77, de 17.6, quer do CPTA, determina a aplicao, aos
processos executivos instaurados aps 1.1.04, das novas disposies do CPTA, respeitantes execuo
das sentenas administrativas.
II - O regime de execuo, estabelecido nestas novas disposies, aplicvel em bloco, e no aos prazos
parcelares como os da execuo espontnea da Administrao ou do requerimento da execuo pelos
particulares.
III - Da soluo legal consagrada naquela norma de direito transitrio decorre que, aos pedidos de
execuo formulados posteriormente a 1.1.04, relativamente aos quais no tivesse, ainda, expirado o
prazo de propositura da lei velha, aplicvel o prazo de trs meses para a execuo espontnea,
seguido de seis meses, para o particular requerer ao tribunal a execuo, de tal modo que a caducidade
deste direito do particular s ocorre depois de vencidos estes dois prazos sucessivos da lei nova.
IV - Requerida a execuo de acrdo anulatrio de acto ilegal, por virtude do qual o professor
requerente exerceu funes em Portugal e no na Sua, e na falta de elementos possibilitadores da
determinao do valor exacto dos danos, que o mesmo requerente alegou e que lhe foram causados
pelo acto anulado, adequado o recurso equidade, nos termos do artigo 566, nmero 3, do Cdigo
Civil, para a determinao daquele valor.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2008
Processo n.:
038240A

Data do Acrdo
10-04-2008

Pleno do STA
Relator
Joo Belchior

Descritores
EXECUO DE
JULGADO

Sumrio:
I - Uma vez transitada em julgado a deciso anulatria Administrao incumbe extrair as devidas
consequncias, sendo que, no caso de reexerccio do poder exercido no acto anteriormente anulado,
ter de respeitar o accertamento contido no julgado anulatrio (cf. art 173 do CPTA).
II - Tendo o acto sido anulado por vcio de forma por falta de fundamentao a execuo do julgado
implicava a prtica de um novo acto, agora sem o vcio que conduzira sua anulao.
III - Assim, sob pena de reincidir na conduta antes censurada no julgado anulatrio e em afronta ao que
decorre do quadro normativo referido em 1., a execuo passava necessariamente pela adopo de
uma fundamentao no coincidente com a que foi considerada viciada, e, muito provavelmente, com
apelo a factos distintos e que (agora) esclarecessem com clareza e suficincia as razes da cessao da
comisso de servio (ao abrigo do disposto na alnea a) do n 2 do art 7 do DL 323/89) cuja falta levara
anteriormente anulao.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2008
Processo n.:
024690A

Data do Acrdo
07-05-2008

Pleno do STA
Relator
Madeira dos Santos

Descritores
EXECUO DE
JULGADO
SUPRIMENTOS
NULIDADE
ESGOTAMENTO DO
PODER JURISDICIONAL

Sumrio:
I Nos termos do art. 666, n. 1, do CPC, o poder jurisdicional da Subseco esgota-se com a prolao
do acrdo que finalize a causa em 1. instncia, salvo no que respeita aos actos processuais referidos
no n. 2 do artigo, em que se inclui o poder de suprir nulidades.
II Ofende o disposto nesse art. 666 o aresto da Subseco que, tendo sido proferido para os fins
previstos no art. 668, n. 4, do CPC, conhea de uma nulidade no arguida no recurso jurisdicional
interposto de acrdo anterior e, por via desse seu conhecimento, declare nulo tal acrdo e julgue
outra vez a causa mediante uma nova e diferente pronncia.
III ineficaz a deciso emitida depois de esgotado o poder jurisdicional.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2008
Processo n.:
040201A

Data do Acrdo
05-06-2008

Pleno do STA
Relator
Madeira dos Santos

Descritores
EXECUO DE
JULGADO
CAUSA LEGTIMA DE
INEXECUO
INDEMNIZAO
OMISSO DE
PRONNCIA
RECONSTITUIO DE
CARREIRA
APOSENTAO
VOLUNTRIA
ACTO CONSEQUENTE
DE ACTO ANULADO
PODERES DE
COGNIO
LITIGNCIA DE M-F

Sumrio:
- A execuo do aresto que, por falta de notificao do recorrente, destinatrio de uma certa nomeao,
anulou o acto que indeferira o pedido de designao de data para que ele tomasse posse de um lugar da
categoria em que fora nomeado consistiria normalmente na emisso de um acto que, deferindo o
pedido, designasse um novo prazo para a nomeao.
II - Mas essa maneira de executar o julgado era absolutamente impossvel em face da superveniente
certeza de que, afinal, o interessado se aposentara antes de formular a pretenso indeferida pelo acto
anulado.
III - No vindo questionada, est fora do thema decidendum a soluo do acrdo recorrido que
considerou possvel reconstituir a carreira do exequente at sua aposentao, motivo por que
condenou a Administrao a pagar-lhe as diferenas de vencimentos e de penses e as penses futuras
como se ele tivesse realmente acedido categoria para que fora nomeado.
IV - Mas o acrdo censurvel ao dizer que havia uma causa legtima de inexecuo quanto
reconstituio da carreira do exequente aps a aposentao pois no concebvel que se reconstitua
a carreira de algum depois de aposentado.
V - No havendo, verdadeiramente, qualquer causa legtima de inexecuo, o acrdo no pode ser
nulo a pretexto de que nada teria dito sobre a indemnizao prevista no art. 166 do CPTA.
VI - O acto que deferiu a aposentao voluntria e incondicionada do interessado no pode ser havido
como consequente do acto anulado por um acrdo cuja execuo consistira no despacho de nomeao
dito em I.
VII - Desde que a pronncia condenatria acatada pela Administrao se fundara na ideia de que o
exequente deveria ser pago como se tivesse deveras acedido categoria para que fora nomeado na
sequncia de um concurso de pessoal ainda no resolvido em 30/9/89, o ficcionado posicionamento
dele nos escales dessa categoria resultava das regras de transio para o novo sistema retributivo, as
quais ressalvavam os concursos pendentes e impunham que se atendesse s diuturnidades adquiridas.
VIII - Enquanto tribunal de revista, o Pleno da Seco Administrativa do STA s poderia conhecer de um
hipottico erro da Subseco no juzo de facto ordenado a apurar o nmero de diuturnidades do
recorrente se viesse invocado algum dos fundamentos previstos no art. 722, n. 2, do CPC
ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2008
Processo n.:
01328A/03

Data do Acrdo
02-07-2008

Pleno do STA
Relator
Fernanda Xavier

Descritores
EXECUO DE
JULGADO
ACRDO
ANULATRIO
ACTO RENOVVEL
CASO JULGADO
EFICCIA RETROACTIVA

Sumrio:
I - A eficcia do caso julgado anulatrio encontra-se circunscrita aos vcios que ditaram a anulao
contenciosa do acto, nada obstando, nos casos em que o acto renovvel, a que a Administrao emita
novo acto com idntico contedo decisrio, mas liberto dos referidos vcios (cf. art 173, n 1 do CPA).
II - Assim, tendo o acto que excluiu os recorrentes da fase de estgio do concurso para ingresso na
jurisdio administrativa e fiscal, sido anulado com fundamento na violao do princpio da
imparcialidade, por ter assentado em critrios de avaliao fixados pelo jri em momento temporal que
afectou a transparncia do procedimento, no viola o caso julgado anulatrio o novo acto que, no
reexerccio do poder administrativo, voltou a excluir os recorrentes, agora apenas com recurso ao
critrio de avaliao estabelecido na lei.
III - Hoje, o art 128, n 1 d) do CPA deve ser interpretado em conjugao com o art 173 do CPTA que,
embora integrado na lei do processo administrativo, estabelece o regime jurdico substantivo, pelo qual
a Administrao se deve pautar sempre que lhe cumpra extrair consequncias da anulao dos seus
actos administrativos.
IV - Assim, e nos termos conjugados dos n 1 e 2 do citado art 173 do CPTA, a Administrao pode
ficar constituda no dever de praticar actos dotados de eficcia retroactiva, desde que no envolvam a
imposio de deveres, a aplicao de sanes ou a restrio de direitos ou interesses legalmente
protegidos.
V - Circunscrevendo-se a relao jurdica dos recorrentes com a Administrao ao mbito do concurso
onde foi proferida a deliberao impugnada que os havia excludo da fase de estgio e sendo o novo
acto no mesmo sentido do acto anulado, no vindo impugnado o seu contedo, a pretenso dos
recorrentes, de serem integrados na jurisdio administrativa como consequncia decorrente da
anulao, no digna de proteco legal, independentemente da eficcia temporal do novo acto.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2008
Processo n.:
024690A

Data do Acrdo
18-09-2008

Pleno do STA
Relator
Rui Botelho

Descritores
EXECUO DE
ACRDO
NULIDADE DE
SENTENA
CONDENAO PARA
ALM DO PEDIDO
EXTINO DA
INSTNCIA

Sumrio:
I- Por fora da sentena anulatria, a Administrao fica constituda no dever de substituir o acto ilegal
por um acto legal reconstituindo a situao que existiria se aquele acto no tivesse sido praticado.
II- E, porque assim , a lei determina que o Exequente, na petio, "deve especificar os actos e
operaes em que considera que a execuo deve consistir, podendo, para o efeito, pedir a condenao
da Administrao ao pagamento de quantias pecunirias" - n. 3 do art. 176. do CPTA.
III- Todavia, dai no resulta a vinculao do Tribunal a seguir o caminho indicado pelo Exequente nem
que s possa decidir dentro dos limites que este balizou.
IV- E, porque assim, nada impede que o Tribunal condene a Administrao a renovar o acto anulado - se
entender que a renovao do acto ainda possvel e que tal constitui a forma legalmente adequada de
execuo do julgado - mesmo que o Exequente haja entendido que essa renovao intil ou
impossvel e que, por isso, a execuo do julgado deve passar pela atribuio de uma quantia
indemnizatria.
V- Ao faz-lo no est a condenar em objecto diverso do pedido porque este era o da execuo do
julgado anulatrio e tal foi deferido, ainda que de forma diferente da que vinha requerida.
VI- Se a execuo do julgado passar pela prtica de um novo acto nos termos acima referidos (em I) e se
esse acto tiver sido praticado no decurso da execuo, julga-se extinta a instncia.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2008
Processo n.:
028055A

Data do Acrdo
15-10-2008

Pleno do STA
Relator
Fernanda Xavier

Descritores
EXECUO DE
JULGADO
FUNDAMENTAO DO
ACTO ADMINISTRATIVO
ANULAO DO ACTO
RECORRIDO
RENOVAO DO ACTO

Sumrio:
I - Tendo o acto sido judicialmente anulado, apenas com base em vcio de fundamentao formal, a
execuo do julgado anulatrio traduz-se na prolaco de um novo acto, expurgado do vcio que
determinou a anulao.
II - A fundamentao um conceito relativo, pelo que variando a densidade da fundamentao em
funo do tipo legal de acto e das suas circunstncias, aceitvel uma fundamentao menos densa de
certos tipos de actos, considerando-se suficiente tal fundamentao desde que corresponda a um limite
mnimo que a no descaracterize, ou seja, fique garantido o quantum indispensvel ao cumprimento
dos requisitos mnimos de uma fundamentao formal: a revelao da existncia de uma reflexo e a
indicao das razes principais que moveram o agente.
III - Encontrando-se o novo acto devidamente fundamentado e no tendo a recorrente censurado a
pronncia do tribunal a quo, que decidiu no conhecer dos vcios de violao de lei, tambm imputados
ao novo acto na rplica, por extravasarem o mbito da execuo, o julgado anulatrio tem-se por
executado, o que, obviamente, prejudica a apreciao de uma pretensa causa legtima de inexecuo.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2009
Processo n.:
048087A

Data do Acrdo
19-02-2009

Pleno do STA
Relator
Pais Borges

Descritores
EXTENSO DOS EFEITOS
DA SENTENA
IDENTIDADE DE
MATRIA DE FACTO

Sumrio:
I - O art. 161 do CPTA veio introduzir na ordem jurdica administrativa um mecanismo processual
inteiramente novo, um instituto de extenso extrajudicial de efeitos da sentena a situaes de facto
alheias ao processo em que proferida, verificados que estejam os pressupostos ali enunciados.
II - O funcionamento do instituto depende, no essencial, da verificao dos seguintes requisitos: (i) que
os requerentes se encontrem na mesma situao jurdica das pessoas a que se reporta a sentena cuja
extenso de efeitos se pretende; (ii) que, quanto a eles, no haja sentena transitada em julgado; (iii)
que os casos sejam perfeitamente idnticos; (iv) e que, no mesmo sentido, tenham sido proferidas cinco
sentenas transitadas em julgado.
III - A expresso legal "casos perfeitamente idnticos", utilizada no art. 161, n 2 do CPTA, no significa
uma igualdade absoluta. Reporta-se a uma identidade de casos em termos de situao fctica relevante
e da sua qualificao e tratamento jurdicos, e no em termos de uma rigorosa coincidncia quanto a
todos os elementos de facto, mesmo que juridicamente irrelevantes.
IV - Se o acrdo cuja extenso de efeitos se requer, sufraga o entendimento de que, para o efeito de
considerar a cortia como fruto pendente, integrante do capital de explorao, e como tal sujeita a um
regime indemnizatrio distinto, indiferente que a cortia esteja j extrada em 1975, aquando da
ocupao, ou que ela esteja, nesse ano, em condies de extraco, nenhuma dvida subsiste de que h
identidade perfeita de casos, para os efeitos do art. 161 do CPTA, entre a situao desse acrdo, em
que a cortia foi extrada em 1974 e armazenada em 1975, antes da ocupao, e a situao dos
requerentes, em que a cortia foi extrada (e nalguns casos vendida) em 1975, mas aps a ocupao,
estando pois, nesse ano, em condies de extraco.
V - Constatando-se que as sentenas transitadas em julgado, indicadas pelos requerentes, se reportam a
situaes de facto em que a cortia foi extrada em anos posteriores ao da ocupao, sem referncia a
que a mesma estivesse, nesse ano de 1975, em condies de ser extrada, no podem tais decises ser
entendidas como "proferidas no mesmo sentido" daquele acrdo cuja extenso de efeitos foi
requerida.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2009
Processo n.:
01112/08

Data do Acrdo
07-05-2009

Pleno do STA
Relator
So Pedro

Descritores
EXECUO DE
SENTENA
MEIO PROCESSUAL
ACESSRIO
RECURSO
JURISDICIONAL
COMPETNCIA DO
TRIBUNAL CENTRAL
ADMINISTRATIVO

Sumrio:
I - O processo de execuo de julgados , por natureza - dado ter como pressuposto necessrio a aco
que produziu a sentena cuja execuo nele se requer - e por consagrao legal - dado estar previsto
nos artigos 95. e 96. da LPTA, inseridos no captulo VII, que tem como epgrafe "Meios processuais
acessrios", do qual constitui a Seco V - um meio processual acessrio.
II - O tribunal competente para conhecer dos recursos das decises proferidas pelos Tribunais
Administrativos de Crculo nestes meios processuais o Tribunal Central Administrativo (artigo 40.,
alnea a), parte final, do ETAF de 1 984, na redaco dada pelo Decreto-Lei n. 229/96, de 29/9).

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2009
Processo n.:
0570A/08

Data do Acrdo
02-12-2009

Pleno do STA

Descritores

Relator
Antnio Calhau

PRAZO DE EXECUO
DE SENTENA
BAIXA DO PROCESSO
ADMINISTRAO
FISCAL

Sumrio:
A obrigao da Administrao Tributria de executar os julgados surge imediatamente com o trnsito
em julgado da deciso judicial e no com a remessa, a requerimento do contribuinte, do processo para o
servio competente para a execuo.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2010
Processo n.:
012059

Data do Acrdo
14-01-2010

Pleno do STA
Relator
Polbio Henriques

Descritores
MANDATO JUDICIAL
CADUCIDADE
EXECUO DE
JULGADO
TEMPESTIVIDADE
RENNCIA

Sumrio:
I - De acordo com o disposto no art. 1175 do Cdigo Civil (parte final), se dela resultarem prejuzos para
o mandante ou seus herdeiros, a caducidade do mandato judicial, por morte do mandante, no opera
imediatamente com o bito, devendo o mandatrio prosseguir com a execuo do seu mandato na
medida do necessrio para evitar os danos.
II - Nos termos do art. 39 do Cdigo de Processo Civil, na redaco anterior que foi introduzida pelo
DL n 329-A/95 de 12/12, a declarao de renncia do mandato s produziria efeitos depois de
constitudo novo mandatrio ou de esgotado o prazo fixado para esse fim, tal como previsto no n 3 do
citado preceito.
III - O despacho de 1991.10.09, que declarou deserta a instncia, no processo de execuo do acrdo
anulatrio de 1981.04.02, devidamente notificado ao advogado constitudo pelo autor falecido, que
dele no recorreu, mantendo-se vlido e eficaz o respectivo mandato, transitou em julgado e passou a
ter fora obrigatria no processo (caso julgado formal).
IV - Extinta a instncia, o requerimento apresentado, em 2008.02.25, pelos herdeiros da autora, no qual
deduzem, alm do mais, a pretenso de execuo do mesmo acrdo anulatrio, consubstancia um
segundo pedido de execuo e no a mera continuao da primitiva instncia ainda suspensa.
V - Tal pedido manifestamente intempestivo quer segundo o regime da LPTA (art. 96) e do DL n 256A/77, de 17 de Junho (arts. 5 a 7), quer no regime actual do CPTA (arts. 162, n 1 e 164, ns 1 e 2).

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

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Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2010
Processo n.:
0262/10

Data do Acrdo
16-09-2010

Pleno do STA
Relator
Adrito Santos

Descritores
RECURSO PARA
UNIFORMIZAO DE
JURISPRUDNCIA
EXECUO DE
SENTENA
QUESTO
FUNDAMENTAL DE
DIREITO

Sumrio:
1. Um dos requisitos de admissibilidade do recurso para uniformizao de jurisprudncia, previsto no
artigo 152 do CPTA, a existncia de contradio entre o acrdo recorrido e o que invocado como
fundamento do recurso, sobre a mesma questo jurdica fundamental, o que supe identidade
substancial das situaes de facto apreciadas em nesses acrdos.
2. Tendo o acrdo recorrido e o acrdo fundamento seguido o mesmo entendimento, no sentido de
que o processo de execuo de sentena meio adequado ao conhecimento do pedido do exequente
de que lhe sejam pagos os montantes correspondentes aos vencimentos que deixou de receber na
sequncia de acto punitivo contenciosamente anulado, no h contradio entre esses mesmos
acrdos, para efeito de recurso para uniformizao de jurisprudncia, se a diferena das respectivas
decises, quanto ao pedido pagamento de vencimentos, decorreu da diversidade das situaes de facto
a que respeitam: no caso do acrdo recorrido, o exequente, no perodo a que respeitam os
pretendidos vencimentos, no exerceu com regularidade uma actividade remunerada e, no caso do
acrdo fundamento, o interessado exequente, pelo contrrio, exerceu actividade profissional da qual
obteve rendimentos de montante superior ao valor global dos vencimentos pedidos.
3. Na situao referida em 2., deve o recurso para uniformizao de jurisprudncia ser julgado findo.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

64

Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2010
Processo n.:
0941A/05

Data do Acrdo
14-10-2010

Pleno do STA
Relator
Rui Botelho

Descritores
EXECUO DE
SENTENA
ADMINISTRATIVA
PROCESSO GRACIOSO
SILNCIO
CONTAGEM DE PRAZO

Sumrio:
I O prazo previsto no n. 1 do art. 175 do CPTA tem natureza administrativa (procedimental)
contando-se, por isso, nos termos do art. 72 do CPA.
II O prazo fixado no n. 2, do art. 176 do CPTA um prazo de caducidade, que ter de ser contado nos
termos do art. 144 do CPC.
III A deciso que anulou um acto administrativo deve ser executada pela Administrao,
reconstituindo a situao actual hipottica como se o acto anulado no tivesse existido na ordem
jurdica.
IV Perante um acto anulado, a Administrao no pode ficar inactiva, sem nada fazer, deixando
subsistir a situao produzida pelo acto ilegal.
V De acordo com o disposto no art. 163, n. 1, do CPA s so figurveis como causa legtima de
inexecuo, a impossibilidade absoluta de executar e o grave prejuzo para o interesse pblico na
execuo da sentena.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

65

Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2011
Processo n.:
035/10

Data do Acrdo
16-11-2011

Pleno do STA
Relator
Costa Reis

Descritores
RECURSO PARA
UNIFORMIZAO DE
JURISPRUDNCIA
PRESSUPOSTOS DE
ADMISSIBILIDADE
EXECUO DE
JULGADO
JUROS MORATRIOS

Sumrio:
I - O recurso para uniformizao de jurisprudncia pressupe que, no domnio do mesmo quadro
normativo e perante idntica realidade factual, o Acrdo recorrido e o Acrdo fundamento perfilhem
solues opostas quanto mesma questo fundamental de direito, contradio essa que se tem de
referir a decises expressas e no a julgamentos implcitos e, por isso, que a mesma tenha resultado
apenas de divergente interpretao jurdica.
II - No mbito da execuo de sentenas a Administrao deve procurar reconstituir a situao actual
hipottica, isto , deve repor a situao que existiria se o acto ilegal no tivesse sido praticado, o que
passa pela reparao de todos os danos sofridos em resultado da prtica daquele acto. E, porque assim,
a execuo do julgado s pode considerar-se concluda quando hajam sido cumpridas todas as
operaes necessrias colocao do Exequente na posio em que se encontraria no fora a prtica do
acto.
III - Estando em causa a prestao de quantias pecunirias essa execuo passa no s pelo pagamento
dos montantes devidos como pelo pagamento dos juros moratrios que lhe correspondem, visto s
dessa maneira se garantir que o acto violador da legalidade no deixa rastro. Juros esses que so
devidos desde o momento em que as diferenas salariais a que o Exequente tem direito deveriam ter
sido pagas.
IV - A tal no obsta o facto da sentena exequenda ter sido proferida numa aco de reconhecimento de
direito e ter sido omissa no tocante aos juros de mora visto o mbito da actividade reconstitutiva que se
impe fazer no inteiramente definido pela sentena declarativa.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

66

Execuo das sentenas dos Tribunais Administrativos e Fiscais na jurisprudncia do Supremo


Tribunal Administrativo (algumas questes prticas)

2012
Processo n.:
045899A

Data do Acrdo
18-10-2012

Pleno do STA
Relator
Adrito Santos

Descritores
EXECUO DE
JULGADO
RESPONSABILIDADE
EXECUO
POSSE
ADMINISTRATIVA
SANO PECUNIRIA
COMPULSRIA

Sumrio:
I Nos termos do artigo 174, do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o
cumprimento do dever de executar julgado anulatrio de acto administrativo da responsabilidade do
rgo que tenha praticado o acto anulado ou, em caso de extino desse rgo, do que lhe sucedeu na
respectiva competncia.
II O trnsito em julgado de deciso anulatria do acto, que declarou a utilidade pblica e urgncia da
expropriao de determinada parcela de terreno e autorizou a respectiva posse administrativa, implica a
cessao desta, se a entidade requerente da expropriao nenhuma interveno realizou na parcela de
terreno em causa.
III Assim, a deciso judicial que, nos termos do artigo 179 do CPTA, indicou a forma de dar execuo
aquele julgado anulatrio, no tinha que declarar a pedida nulidade ou anulao da posse
administrativa da referida parcela de terreno.
IV A disposio daquele n 4 do artigo 829-A do Cdigo Civil, que estabelece uma taxa adicional de 5%
aos juros de mora devidos por incumprimento de sentena condenatria de pagamento em dinheiro
corrente, no aplicvel no processo administrativo.

ANOTAES: ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------

67

Videogravao da comunicao

NOTA IMPORTANTE:

Para visionar as videogravaes das comunicaes


deve possuir os seguintes requisitos
de software: Internet Explorer 9 ou posterior; Chrome; Firefox ou Safari e o Flash Media Player
nas verses mais recentes.

No caso de no conseguir aceder s videogravaes das comunicaes, deve efetuar o login no


site da Justia TV (http://www.justicatv.com/), com os dados constantes no separador
ARQUIVO GRATUITO.

68

O princpio da proteco da confiana em tempo de


crise

Comunicao apresentada na ao de formao Temas de Direito Administrativo, realizada pelo CEJ no


dia 08 de maro de 2013, em Lisboa.

[Lusa Neto]

Sumrio e bibliografia

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

Sumrio

I.

A construo do princpio
1. Densificao constitucional
2. A confiana na normao
3. A reserva do possvel e o suposto princpio do no retrocesso social
4. A sucesso de leis no tempo: retroactividade (e a retrospectividade)
5. O reflexo no direito administrativo

II. Os desafios ao princpio: a crise ou o alegado estado de excepo econmicofinanceira


III. Em especial, referncia a decises do TC relativas Administrao Pblica
Concluso

Referncias bibliogrficas especficas

Amaral, Maria Lcia, O tempo e a proteco da confiana, EPDP 2010, disponvel em


http://www.icjp.pt/publicacoes/1/3782 , pp 21-29

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73

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

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74

Texto da interveno

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

Falar do princpio da proteco da confiana e/ou da sua eventual densificao e mesmo


reconfigurao , nos tempos que correm, uma necessidade, uma inevitabilidade e uma
tentao. Alis, prova disso tm sido as mltiplas iniciativas (seminrios, encontros, colquios)
que se tm realizado precisamente subordinadas discusso deste tema.
Por outro lado, e afortunadamente, tanto a doutrina como a jurisprudncia nos tem
oferecido arrimos seguros e completos nos tempos mais recentes.1

Por estas razes, o que aqui se apresenta no mais do que a tentativa de explicitar fio
condutor e remissivo que permita uma anlise integrada das vrias implicaes e perspectivas
parciais que o princpio da proteco da confiana pode recobrir, remetendo para as fontes
doutrinais e jurisprudenciais mais recentes.

I. A construo do princpio

sabido que o princpio da proteco da confiana tem sido implicado no tipo histrico
de Estado (para utilizar a formulao de Jorge Miranda) do Estado Constitucional,
Representativo e de Direito, coevo das revolues liberais e que nos lega a constitucionalidade
e a juridicidade como traos bsicos caracterstico do agir estadual.
Neste sentido, o referido princpio que sempre se considerou implicado nessoutro
mais abrangente do Estado de Direito e que como tal continua a ser entendido e
perspectivado implica, de facto, uma concretizao dos objectivos ltimos do sistema
jurdico, que opera entre a justia e segurana.2
Como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira o princpio do Estado de direito, a que
alude o artigo 2 da Constituio, mais do que constitutivo de preceitos jurdicos, sobretudo
conglobador e integrador de um amplo conjunto de regras e princpios dispersos pelo texto

Esclarece-se que data da sesso id est, 8 de Maro de 2013 no havia ainda sido prolatado o Ac. do

TC n 187/2013 (tirado em processo de fiscalizao sucessiva abstracta de fiscalizao de normas da lei do


Oramento para 2013) que apenas por essa razo no abordado no presente texto, ainda que a temtica
lhe seja co-natural.
2

No sentido de se tratar da corporizao de um apelo aos fundamentos originrios da ordem jurdica com

o objectivo de corrigir os conceitos e os princpios jurdicos, sendo expresso de um eterno retorno de


contedos de pensamento jusnaturalistas, e ainda que falando do princpio da boa f que se pode como
se ver fazer equivaler ao princpio da proteco da confiana veja-se Pedro Machete, O princpio da boa
f, Revista da FDUP - A.7 (2010) - p.475-487, p 475.

77

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

constitucional, que densificam a ideia de sujeio do poder a princpios e regras jurdicas,


garantindo aos cidados liberdade, igualdade e segurana.3
Numa vertente subjectiva, a garantia de segurana jurdica inerente ao Estado de Direito
corresponde a uma ideia de proteco da confiana dos particulares relativamente
continuidade da ordem jurdica. Nesse sentido, o princpio da segurana jurdica vale em todas
as reas da actuao estadual, traduzindo-se em exigncias que so dirigidas Administrao,
ao poder judicial e, especialmente, ao legislador.
Neste ltimo sentido, desenvolve Joaquim Freitas Rocha as implicaes do princpio nas
exigncias de que cada um dos poderes estaduais leve prtica as diferentes tarefas que o
Ordenamento lhes confia e consigna, impondo particularmente:
que o criador normativo desenhe normas claras, determinadas e tendencialmente
estveis;
que o agente administrativo (Administrao pblica) fundamente adequadamente
todos os seus actos, os leve convenientemente ao conhecimento dos seus
destinatrios, e no revogue os actos constitutivos de direitos; e
que o aplicador normativo jurisdicional (Tribunal), alm de tambm dever
fundamentar de modo apropriado as suas decises, deve igualmente constru-las
tendo presente que elas faro caso julgado, devendo ainda respeitar as decises dos
Tribunais superiores e, sendo caso disso, os precedentes.4
H no entanto uma outra perspectiva de entendimento do princpio que vem ganhando
proeminncia nos ltimos tempos, ao identificar directamente nos direitos (fundamentais) de
liberdade o fundamento ltimo da consagrao da proteco conferida normativamente: Na
verdade, as normas correspondentes queles direitos (e, desde logo, o direito de cada um ao
livre desenvolvimento da sua personalidade Artigo 2 I da Grundgesetz) conferem e protegem
o direito de agir e de dispor no quadro da situao normativa em vigor num dado momento;
consequentemente, a diminuio de tal liberdade de aco por exemplo, a revogao de um
acto administrativo favorvel configura uma perturbao que pode relevar como ingerncia
ilegtima no mbito de proteco do direito considerado.5

Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, I vol., 4 edio, Coimbra, pp. 205-206. Esta formulao

tem sido utilizada repetidamente pela jurisprudncia do Tribunal Constitucional como por exemplo no Ac TC
n 3/2010.
4

Joaquim Freitas Rocha, Direito ps-moderno, patologias normativas e proteco da confiana, Revista

FDUP, Ano 7, 2010, pp. 383-409, p. 384.


5

Pedro Machete, O princpio., ob cit., p. 479.

78

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

No este no entanto o fundamento mais comum para o esteio do princpio, que se


continua a centrar na formulao de 1961 do Tribunal Constitucional Federal Alemo como
um princpio constitucional, nsito na ideia de Estado de direito, que postula que o cidado
possa prever as intervenes possveis do Estado na sua esfera jurdica e tomar, tendo em
conta essa previso, as disposies adequadas; que o cidado deve poder confiar que o seu
comportamento, conforme ao Direito em vigor, permanecer reconhecido como tal pela
ordem jurdica com todas as consequncias que lhe estavam originariamente associadas.6
Trata-se aqui de explicitar uma compensao do poder de tornar a deciso dos
particulares dependente da deciso pblica nos termos da conhecida frmula quanto mais
tanto mais utilizada por Otto Bachof durante a discusso que se seguiu apresentao das
comunicaes sobre o tema Proteco da Confiana no Direito Administrativo (G. Kisker e G.
Pttner) no Encontro dos Professores de Direito Pblico Alemes de 1973 e que pretende
corporizar a ideia de que quanto mais intenso for o poder exercido pela autoridade pblica e,
portanto, quanto mais esta vincular o particular e as decises e disposies deste ltimo se
tornarem mais dependentes de uma deciso daquela autoridade, tanto mais o mesmo
particular ter de poder confiar na continuidade de tal deciso.7
A certeza quanto ao locus da previso normativa e quanto justificao operatria do
seu fundamento no elimina, no entanto, dificuldades de aplicao que precisamente resultam
da abrangncia da previso e da necessidade de ponderao com outros institutos.
De facto, no s o princpio tem uma vocao amplssima de aplicao por valer para
todo o agir estadual, como v esta aplicao potenciada no contexto da chamada sociedade
de risco hodiernamente conceptualizada por Beck. Por outro lado, e como lembra Reis Novais
o alcance prtico do princpio da proteco da confiana s delimitvel atravs de uma
avaliao ad hoc que tenha em conta as circunstncias do caso concreto e permita concluir,
com base no peso varivel dos interesses em disputa, qual dos princpios deve merecer
prevalncia. E no plano da ponderao do peso das posies relativas dos particulares,
acentua que as expectativas tm de ser legtimas, excluindo que possam assumir qualquer
relevo valorativo as posies sustentadas em ilegalidades ou em omisses indevidas do
Estado. 8

Maria Lcia Amaral, O tempo e a proteco da confiana, EPDP 2010, disponvel em

http://www.icjp.pt/publicacoes/1/3782 , pp 21-29, p. 22.


7

Pedro Machete, O princpio., ob cit., p. 478.

Os princpios constitucionais estruturantes da Repblica Portuguesa, Coimbra, Coimbra Editora, 2004, pp.

264 e 267.

79

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

Acresce ainda como n grdio de discusso, e como se ver a final, a ponderao


sobreposta com a do princpio da proporcionalidade e respectivos testes de verificao.

1. Densificao constitucional

A jurisprudncia do Tribunal Constitucional (TC) tem acompanhado o labor doutrinal na


densificao do princpio da proteco da confiana, logo desde o incio da fiscalizao
jurisdicional concentrada em Portugal.
De facto, logo no Ac TC n 17/84 se lia que o cidado deve poder prever as intervenes
que o Estado levar a cabo sobre ele ou perante ele e preparar-se para se adequar a elas.().
Se normao posterior vier, acentuada ou patentemente, alterar o contedo dessas situaes,
evidente que a confiana dos cidados no ordenamento jurdico ficar fortemente abalada,
frustrando a expectativa que detinham da anterior tutela conferida pelo direito.
Nos mesmos termos, mas com evidente prudncia, veja-se o Ac. TC n 93/84: O
princpio do Estado de direito democrtico tem contornos fludos variando no tempo e
segundo as pocas e lugares, tendo um contedo relativamente indeterminado quando no
acha directo apoio noutros preceitos constitucionais. Por isso, tais caractersticas sempre
inspiraro prudncia ao intrprete e convid-lo-o a no multiplicar, com apoio nesse princpio,
as ilaes de inconstitucionalidade.
O Ac TC n 287/90 no entanto advertia que no se pode excluir que o princpio do
Estado de direito democrtico, no obstante a sua funo essencialmente aglutinadora e
sintetizadora de outras normas constitucionais, produza, de per si, eficcia jurdico
normativa. Essa eficcia ser produzida quando constituir consequncia imediata e
irrecusvel daquilo que constitui o cerne do Estado de um direito democrtico, a saber, a
proteco dos cidados contra a prepotncia e o arbtrio (especialmente por parte do Estado).
O Ac do TC n 303/90 ligava a considerao do princpio da proteco da confiana
certeza de que a normao que, por natureza, obvie de forma intolervel, arbitrria ou
demasiado opressiva queles mnimos de certeza e segurana jurdica que as pessoas, a
comunidade e o direito tm de respeitar, como dimenses essenciais do Estado de direito
democrtico, ter de ser entendida como no consentida pela lei bsica.
O Ac TC n 307/90 concretizava ainda que o princpio do Estado de direito democrtico
artigo 2. da Constituio da Repblica Portuguesa , no qual vai nsita uma ideia de
proteco da confiana dos cidados e da comunidade na ordem jurdica e na actuao do
Estado, o que inculca um mnimo de certeza e de segurana do direito das pessoas e das

80

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

expectativas que a elas so, juridicamente, criadas determinava que no obstante a


inexistncia de preceito constitucional proibitivo da no retroactividade das leis (afora a
matria criminal e a restrio dos direitos, liberdades e garantias), a normao positiva que,
por sua natureza, obvie intolervel, arbitrria ou demasiado opressivamente aos tais mnimos
de certeza e segurana que as pessoas, a comunidade e o direito tm de respeitar como
dimenses essenciais do Estado de direito democrtico , ser de considerar no tolervel
pela Lei Fundamental. Mas, para tanto, necessrio se torna, de um lado, que as expectativas
por banda de quem, pela nova normao, veja desvalorizada a sua posio, sejam dignas de
uma justificada tutela e, de outro, como questo a balancear nesta dicotomia, que o interesse
visado de conformao de interesses sociais e de bem comum a prosseguir pelo legislador, se
no apresente como detendo, no concreto, peso suficiente para derrogar aquelas expectativas
ou, ainda que se apresentando com tal deteno, a derrogao se no mostre intolervel,
arbitrria ou demasiadamente opressiva.
Esta linha de orientao veio a ser prosseguida reiteradamente ao longo do tempo
vertendo-se mais recentemente no Ac TC n 353/2012, nos termos do qual a proteco da
confiana traduz a incidncia subjectiva da tutela da segurana jurdica, representando ambas,
em concepo consolidadamente aceita, uma exigncia indeclinvel (ainda que no
expressamente formulada) de realizao do princpio do Estado de direito democrtico (artigo
2. da CRP).
Como esclarece Lcia Amaral9, para que uma situao de confiana seja merecedora de
tutela, luz do subprincpio da proteco da confiana, veio o Tribunal Constitucional
densificar requisitos cumulativos de verificao de legtima tutela jurdico-constitucional da
confiana, sendo necessrio, (1) em primeiro lugar, que o Estado (mormente o legislador)
tenha encetado comportamentos capazes de gerar nos privados expectativas de
continuidade; (ii) depois, devem tais expectativas ser legtimas, justificadas e fundadas em
boas razes; (iii) em terceiro lugar, devem os privados ter feito planos de vida tendo em conta a
perspectiva de continuidade do comportamento estadual; (iv) por ltimo, ainda necessrio
que no ocorram razes de interesse pblico que justifiquem, em ponderao, a no
continuidade do comportamento que gerou a situao de expectativa.10

Maria Lcia Amaral, O tempo., ob.cit., p. 24 e Ac. TC n 287/90.

10

Registe-se que estes testes propostos no so distintos da proposta civilista feita assim se identificando

o princpio da boa f com um das suas dimenses, a da tutela da confiana por Menezes Cordeiro, Da boa
f no direito civil, Almedina, Coleco Teses de Doutoramento, 2007, 3 reimpresso, vol. II, pp. 1248 ss.

81

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

2. A confiana na normao

A necessidade de confiana na normao que resulta inelutvel no contexto do Estado


de Direito, decorre (e simultaneamente impe uma acrescida verificao) do escrupuloso
cumprimento do princpio da separao de poderes.
Neste sentido, verte-se no s no princpio da reserva de lei (v.g. nos arts. 164./165.,
CRP) como ainda no princpio da prevalncia, primazia ou supremacia da lei (art. 266./2;
112./6/7/8, CRP) e no princpio da preciso ou da determinabilidade das normas jurdicas que
reclama a clareza e densidade suficiente na normao legal. Este princpio da preciso ou
determinabilidade das leis implica precisamente a eliminao de margens de actuao
administrao (.v.g. no que respeita aos chamados conceitos indeterminados) para alm do
que deve ser permitido no quadro de separao de poderes entre o legislador e o aplicador
das leis.
Este princpio foi sobremaneira escalpelizado no Ac TC n 285/92 em termos
posteriormente repetidos de forma constante pelo TC - e veio a receber recentemente um
claro desdobramento no estudo de Joaquim Freitas Rocha11 que identifica no s aquilo que
designa como patologias normativas (corroso do poder legislativo clssico, impulsos psmodernos da desestadualizao, desracionalizao e desabstraco da lei e indutores de
incerteza e insegurana (exploso legal, ambiguidade e tecnicizao) e ainda os remdios para
combater as patologias (recuperao do normativismo, clusulas adaptativas automticas e
codificao, reforo principiolgico, previsibilidade tcnica).
Este autor vem ainda analisar de forma evidente a susceptibilidade de contaminao do
ordenamento12
i) ao nvel do poder administrativo13 no que abrange o abandono do estatuto
autoritrio da Estado e da Administrao, a outorga de tarefas tradicionalmente
administrativas a entidades pblicas no estaduais e mesmo a entidades privadas,
fenmenos que, de um modo genrico, se podem designar, respectivamente, por
consensualizao e privatizao do Direito pblico;
ii) ao nvel do poder jurisdicional14, no que tange aos desafios reserva da funo
jurisdicional que resultam da desestadualizao e da desjurisdicionalizao quer

11

Joaquim Freitas Rocha, Direito ps-moderno, patologias normativas, ob.cit.

12

Idem, ob. cit., pp. 402 e ss.

13

Ibidem, ob. e loc. cits..

14

Ibidem, ob. cit., p. 406.

82

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

atravs do recurso mediao entre as partes, quer mediante o recurso resoluo


alternativa de litgios.

3. A reserva do possvel e o suposto princpio do no retrocesso social

A reserva do (financeiramente) possvel surgiu associada ao suposto regime especfico


dos direitos econmicos, sociais e culturais (DESC) previstos na Constituio portuguesa
(doravante CRP).
De facto, da CRP no retiramos nada semelhante ao que o artigo 18 e 19 prevem
para os direitos, liberdades e garantias (DLG), mas a doutrina tem acentuado regras materiais
que resultariam implicitamente do sistema constitucional e que se poderiam singelamente
sintetizar da seguinte forma:
a realizao dos DESC est associada realizao de certas tarefas pelo Estado,
maxime , e naturalmente, de um Estado Social de Direito artigo 9d) da CRP;
os DESC supem uma diferente relevncia da participao quer individual quer
colectiva dos interessados numa especfica considerao de um status activus
processualis;
h uma dependncia da efectivao que o Estado consiga imprimir aos DESC, pelo
que ser necessrio atender ao grau de efectivao que j foi atingido pelo Estado e
identificar aqui um suposto princpio da proibio do retrocesso ainda que
dependente do grau de efectivao (financeiramente) possvel15.

No deixe de se acentuar que em termos que alis nos remetem para a actual
considerao dogmtica unitria dos direitos fundamentais - ao contrrio do que por vezes se
v afirmado, todos os direitos tm custos e custos pblicos16. Acompanhando Holmes e
Sunstein na sua conhecida obra The cost of rights, clara a lio de Casalta Nabais, ainda que
talvez excessiva na concluso: os direitos, todos os direitos, porque no so ddiva divina
15

Adiante-se que hoje se faz tambm relevar a reserva do tecnologicamente possvel. Neste sentido veja-se

Carla Amado Gomes, Estado Social e concretizao de Direitos Fundamentais na era tecnolgica, Revista da
FDUP, Ano 7, 2010, pp. 19-34 e Lusa Neto, Novos direitos ou novos objectos para o Direito?, Editorial UP,
2010.
16

Jos Casalta Nabais, Reflexes sobre quem paga a conta do estado social, Revista da FDUP - A.7 (2010),

pp. 51-83, p. 52. Em sentido concordante veja-se Benedita Mac Crorie, Os direitos sociais em crise?,
Comunicao ao EPDP 2013 (no prelo) e Fernando Alves Correia, A concretizao dos direitos sociais pelo
tribunal constitucional, Revista da FDUP, Ano 7, 2010, pp. 35-49.

83

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

nem frutos da natureza, porque no so auto-realizveis nem podem ser realisticamente


protegidos num estado falido ou incapacitado, implicam a cooperao social e a
responsabilidade individual. Da decorre que a melhor abordagem para os direitos seja v-los
como liberdades privadas com custos pblicos. Prossegue ainda o mesmo autor: todos os
direitos tm custos comunitrios, ou seja, custos financeiros pblicos. Tm portanto custos
pblicos no s os modernos direitos sociais, aos quais toda a gente facilmente aponta esses
custos, mas tambm tm custos pblicos os clssicos direitos e liberdades, em relao aos
quais, por via de regra, tais custos tendem a ficar na sombra ou mesmo no esquecimento. Por
conseguinte, no h direitos gratuitos, direitos de borla, uma vez que todos eles se nos
apresentam como bens pblicos em sentido estrito. 17
E reitera: Ou seja, pelo facto de os custos directos, dos custos visveis, desses direitos e
liberdades estarem a cargo dos respectivos titulares ou das formaes sociais em que se
inserem, constituindo portanto custos privados ou sociais, facilmente se chegou fico da
inexistncia de custos financeiros pblicos em relao a tais direitos.18 Mais, ao contrrio do
que a rejeitada distino pretende fazer crer, os clssicos direitos e liberdades no s
assentam em avultados custos pblicos, como assentam em custos pblicos com efeitos
visivelmente regressivos, porquanto os seus custos so proporcionais s reais e efectivas
possibilidades de exerccio dos referidos direitos e liberdades.19
neste contexto quanto inevitabilidade dos custos de garantia e concretizao quer
dos DLG quer dos DESC que deve ser considerada a questo do princpio da proibio do
retrocesso social. A jurisprudncia do TC, por seu turno, tem-se caracterizado por perfilhar a
viso de que o princpio apenas poder valer numa acepo restrita, valendo, por conseguinte,
apenas quando a alterao redutora do contedo do direito social se faa com violao de
outros princpios constitucionais. O princpio da proibio do retrocesso social, a admitir-se,
sempre carecer de autonomia normativa em relao no s a outros parmetros normativos
de maior intensidade constitucional mas de menor extenso econmico-social, tais como o
direito a um mnimo de existncia condigna, que inerente ao princpio da dignidade da
pessoa humana vejam-se nesta sede os Acs. TC ns 232/91 e 177/02 sobre o mnimo de
subsistncia e o Ac. TC n 509/02 sobre o rendimento mnimo garantido -, o princpio da
igualdade, ou o princpio da proteco da confiana legtima, que resulta da ideia de Estado de

17

Jos Casalta Nabais, Reflexes sobre, ob.cit., p. 52.

18

Idem, ob.cit., pps. 53/54.

19

Ibidem, ob.cit., p.54.

84

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

Direito, mas tambm ao prprio ncleo essencial do direito social j realizado e efectivado
atravs de medidas legislativas.
Assim, e como tem repetido o Tribunal, fora dos casos supra referidos, a proibio do
retrocesso social apenas pode funcionar em casos-limite, uma vez que, desde logo, o princpio
da alternncia democrtica, sob pena de se lhe reconhecer uma subsistncia meramente
formal, inculca a revisibilidade das opes poltico-legislativas, ainda quando estas assumam o
carcter de opes legislativas fundamentais.
Logo no Ac do TC n 39/84, referia o Tribunal que [...] a partir do momento em que o
Estado cumpre (total ou parcialmente) as tarefas constitucionalmente impostas para realizar
um direito social, o respeito constitucional deste deixa de consistir (ou deixa de constituir
apenas) numa obrigao positiva, para se transformar ou passar tambm a ser uma obrigao
negativa. O Estado, que estava obrigado a actuar para dar satisfao ao direito social, passa a
estar obrigado a abster-se de atentar contra a realizao dada ao direito social.
A questo foi ainda tratada de forma clara no Ac TC n 330/88, relativo s condies de
exerccio do direito de acesso ao Servio Nacional de Sade e, em especial discusso da
gratuitidade das taxas moderadoras, que veio a no declarar a inconstitucionalidade das
normas ento introduzidas.
O Ac TC n 101/92 veio determinar que s ocorreria retrocesso social
constitucionalmente proibido quando fossem diminudos ou afectados direitos adquiridos, e
isto em termos de se gerar violao do princpio da proteco da confiana e da segurana
dos cidados no mbito econmico, social e cultural, tendo em conta uma prvia
subjectivao desses mesmos direitos.
O Ac TC n 474/02 veio esclarecer que [A], por exemplo, onde a Constituio contenha
uma ordem de legislar, suficientemente precisa e concreta, de tal sorte que seja possvel
determinar, com segurana, quais as medidas jurdicas necessrias para lhe conferir
exequibilidade, a margem de liberdade do legislador para retroceder no grau de proteco j
atingido necessariamente mnima, j que s o poder fazer na estrita medida em que a
alterao legislativa pretendida no venha a consequenciar uma inconstitucionalidade por
omisso.
No Ac. TC n 509/02 que veio analisar, em sede de fiscalizao preventiva a revogao
do rendimento mnimo garantido e a criao do rendimento social de insero, determinou-se
a acepo restritiva a que nos referimos supra para a aplicabilidade do princpio:Embora com
importantes e significativos matizes, pode-se afirmar que a generalidade da doutrina converge
na necessidade de harmonizar a estabilidade da concretizao legislativa j alcanada no

85

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

domnio dos direitos sociais com a liberdade de conformao do legislador. E essa


harmonizao implica que se distingam as situaes. E mais se dizia que mesmo quando atendendo natureza sob reserva do possvel ou do financeiramente possvel que os direitos
sociais apresentam - no se sustente, como fazem, todavia, alguns Autores, a existncia de um
princpio constitucional de proibio do retrocesso nas prestaes entretanto reconhecidas no
domnio dos direitos sociais, opinio doutrinria e jurisprudencialmente comum que o Estado
s pode afectar o contedo realizado dos direitos sociais ou dos direitos derivados a prestaes
neles baseados quando se sustente numa comprovada incapacidade material, designadamente
financeira, para manter a medida entretanto reconhecida de realizao daqueles direitos ou
quando a tal se veja compelido por fora da necessria realizao de outros valores de
natureza constitucional. No entanto, lembrava-se ainda que na medida em que se lida com
direitos fundamentais e, enquanto tal, furtados disponibilidade do poder poltico , quando
pretende retroceder no grau de realizao entretanto atingido, e porque de verdadeiras
restries a direitos fundamentais se trata, o Estado no pode bastar-se, para fundamentar a
afectao ou restrio do contedo dos direitos sociais ou dos direitos derivados a prestaes
neles baseados, com razes ou preconceitos de natureza ideolgica no constitucionalmente
sustentados ou com justificaes meramente apoiadas em diferenas de opinio poltica
prprias da variao conjuntural das maiorias de governo.
No que tange densificao de direitos fundamentais, o Tribunal louvou-se
expressamente na impressiva imagem de "guarda de flanco" (J.P. Mller) do grau de
concretizao j obtido, com a consequente radicao subjectiva e impossibilidade de os
poderes pblicos eliminarem, sem compensao ou alternativa, o ncleo essencial j realizado
desses direitos.
Mas no deixou o Tribunal de afirmar que difcil aceitar um princpio geral do acquis
social ou da proibio do retrocesso, sob pena de se sacrificar a liberdade constitutiva do
legislador, sobretudo numa poca em que ficou demonstrado que no existe uma via nica e
progressiva para atingir a sociedade justa. Todavia, pode-se admitir que existe uma certa
garantia de estabilidade:
uma garantia mnima, no que se refere proibio feita ao legislador de pura e
simplesmente destruir o nvel mnimo adquirido;
uma garantia mdia, quando se exige s leis retrocedentes o respeito pelo princpio
da igualdade (como proibio do arbtrio) e do princpio da proteco da confiana;

86

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

uma garantia mxima, apenas nos casos em que se deve concluir que o nvel de
concretizao legislativa beneficia de uma tal sedimentao na conscincia da
comunidade que deve ser tido como materialmente constitucional.

No Ac TC n 188/09 o Tribunal voltaria a alertar para o facto de que este princpio no


pode ser aceite, no entanto, com esta amplitude sob pena de destruir a autonomia da funo
legislativa, cujas caractersticas tpicas, como a liberdade constitutiva e a auto-revisibilidade,
seriam praticamente eliminadas se, em matrias to vastas como os direitos sociais, o
legislador fosse obrigado a manter integralmente o nvel de realizao e a respeitar em todos
os casos os direitos por ele criados (assim, VIEIRA DE ANDRADE, Os Direitos Fundamentais na
Constituio Portuguesa de 1976, 3 edio, Coimbra, pgs. 408-409). E acentuou
especificamente a necessria proteco diacrnica do princpio da igualdade, a garantir
precisamente atravs do princpio da proteco da confiana associado s exigncias da
proporcionalidade.
No Ac. TC n 3/2010 (que analisou em processo de fiscalizao abstracta sucessiva o
regime legal da aposentao dos Trabalhadores da Administrao Pblica), veio reacentuar-se
que ainda que mutaes legais sucessivas que agravam, e de que maneira, o regime de
aposentao, o legislador dispe de uma ampla margem de conformao na concretizao do
direito segurana social. O Tribunal dedicou algumas linhas considerao do contedo
mnimo, nuclear ou, porventura essencial directamente aplicvel dos direitos sociais,
concluindo que tal contedo mnimo ou nuclear directamente aplicvel tem um mbito
relativamente mais restrito do que nos direitos, liberdades e garantias e que, portanto, o
legislador sempre manter, em matria de direitos econmicos e sociais, uma mais ampla
margem de livre conformao.
No AC do TC n 353/2012 (que declarou a inconstitucionalidade, com fora obrigatria
geral, das normas constantes dos artigos 21. e 25., da Lei n. 64-B/2011, de 30 de dezembro
que aprovou a Lei do Oramento de Estado para 2012), o Tribunal referiu-se especificamente
violao do subprincpio da proteco da confiana, doutrinando que as redues da LO 2011
foram pelo Tribunal Constitucional (TC ou Tribunal) consideradas redues significativas e
geradoras de frustrao de expectativas fundadas, capazes de criarem ou acentuarem
dificuldades de manuteno de prticas vivenciais e de satisfao de compromissos assumidos
pelos cidados, tendo o Tribunal referido expressamente a intensidade do sacrifcio causado
s esferas particulares atingidas pela reduo de vencimentos. Entendeu, no entanto, nesse
caso, o TC que, apesar de tudo, se continham dentro de limites do sacrifcio, salvaguardados

87

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

pelos montantes e pela transitoriedade (medidas de carcter oramental, ou seja,


anualmente caducando no termo do ano em curso, como se assumiu no Acrdo). Quanto s
suspenses de pagamento dos subsdios, nas modalidades previstas, quer pelo forte
agravamento, acrescentado e global, dos montantes retirados, quer pelo alargamento do
universo abrangido () quer ainda por expressamente se aplicarem, desde j, a todo o perodo
(repete-se, extensvel) por que vier a aplicar-se o Programa de Assistncia Econmica e
Financeira, entendeu o Tribunal que ultrapassavam aqueles limites de sacrifcio cuja
admisso o TC considerou fazer sentido no nosso ordenamento constitucional.

E mais

determinou o Tribunal que se trabalhadores com vencimentos a partir de 600 ou 1100 euros,
incluindo trabalhadores a termo e meros prestadores de servios (), expostos j plenamente
s exigncias, entretanto tambm agravadas, do sistema fiscal, no tivessem as suas
expectativas protegidas da imposio de exigncias e sacrifcios adicionais desta amplitude e
com este horizonte, a introduo do critrio promissor dos limites de sacrifcio no teria
afinal desempenhado papel til.

4. A sucesso de leis no tempo: retroactividade (e a retrospectividade)


Um outro campo em que se tem revelado a importncia do tratamento do tema o da
sucesso de leis no tempo, questionando-se em especial:
i) a proibio de pr-efeitos de actos normativos e
ii) a distino entre a retroactividade autntica e a retrospectividade.

De facto, a par de casos de retroactividade expressamente proibida nos termos da CRP


(nos casos de lei restritiva de DLG, lei penal mais gravosa e lei fiscal mais gravosa), tem-se
desenvolvido a ideia de uma proibio da retroactividade decorrente do princpio da proteco
da confiana e/ou de outros princpios (como o do princpio da proporcionalidade em sentido
amplo).
Este caminho foi trilhado desde logo pela Comisso Constitucional (v.g. nos seus
pareceres 14/82 e 463/83) que garantiam que a retroactividade tributria ter o beneplcito
constitucional se a confiana dos destinatrios da norma for materialmente injustificada ou
se ocorrerem razes de interesse geral que a reclamem e o encargo para o contribuinte no
se mostrar desproporcionado.
O Ac TC n 11/83 afastou a aplicao indiscriminada de tal proibio implcita, ao
esclarecer que no se pode inferir pela inadmissibilidade de normas retroactivas que venham

88

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

a impor ou estabelecer novos encargos ou deveres aos cidados. Foi esse tambm o sentido
dos Acs TC ns 66/84, 86/84, 282/86.
No incio da dcada de 90 do sc. XX, como lembra Lcia Amaral20, o Tribunal
Constitucional veio densificar as condies de relevncia autnoma do princpio da proteco
da confiana neste campo da sucesso das leis no tempo: De acordo com esta frmula, o
princpio da proteco da confiana ser fundamento autnomo de censura constitucional de
uma lei sempre que se perfizerem os seguintes requisitos: (i) a lei opera uma mudana da
ordem jurdica que afecta em sentido desfavorvel as expectativas dos seus destinatrios; (ii)
estes ltimos no podiam razoavelmente contar com a alterao; (iii) a alterao no foi
ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos
que devam considerar-se prevalecentes.
Perfeitos estes trs requisitos, conclui o Tribunal, ocorre inconstitucionalidade da lei,
com fundamento em violao do princpio da proteco da confiana, por ter a mesma lei
afectado expectativas legitimamente

fundadas dos cidados, sendo que a afectao

inadmissvel, arbitrria e demasiado onerosa.


Nestes termos, no Ac. TC n 287/90 (que fiscalizou em termos sucessivos a alterao da
fixao das aladas), o Tribunal veio discutir em que se traduziria tal inadmissibilidade,
arbitrariedade ou onerosidade excessiva.
E veio adiantar que a ideia geral de inadmissibilidade poder ser aferida,
nomeadamente, pelos dois seguintes critrios:
a)

afectao de expectativas, em sentido desfavorvel, ser inadmissvel, quando


constitua uma mutao da ordem jurdica com que, razoavelmente, os destinatrios
das normas dela constantes no possam contar; e ainda

b)

quando no for ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses


constitucionalmente protegidos que devam considerar-se prevalecentes (deve
recorrer-se, aqui, ao princpio da proporcionalidade, explicitamente consagrado, a
propsito dos direitos, liberdades e garantias, no n. 2 do artigo 18. da
Constituio, desde a 1. reviso).

Estaria aqui em causa a relevncia de situaes prodrmicas e continuadas, como


haveria de realar tambm o Ac. TC n 285/92:No h, com efeito, um direito nofrustrao de expectativas jurdicas ou manuteno do regime legal em relaes jurdicas
duradoiras ou relativamente a factos complexos j parcialmente realizados. Ao legislador no
20

Maria Lcia Amaral, O tempo., ob.cit., p.24.

89

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

est vedado alterar o regime de casamento, de arrendamento, do funcionalismo pblico ou das


penses, por exemplo, ou a lei por que se regem processos pendentes. E mais se escreveria: o
legislador no est impedido de alterar o sistema legal afectando relaes jurdicas j
constitudas e que ainda subsistam no momento em que emitida a nova regulamentao,
sendo essa uma necessria decorrncia da autorevisibilidade das leis. O que se impe
determinar se poder haver por parte dos sujeitos de direito um investimento de confiana na
manuteno do regime legal.
No Ac TC n 307/90 (em termos paralelos com a doutrina do posterior Ac TC n 24/98),
veio-se lembrar, em matria fiscal que o artigo 103., n. 3, da CRP s foi introduzido no texto
constitucional na reviso de 1997, mas o princpio da no retroactividade da lei fiscal
desfavorvel j decorria do princpio da proteco de confiana e da ideia de Estado de Direito,
nos termos do artigo 2. da CRP, mesmo antes da sua expressa consagrao. Alis, veio
escrever-se em tal acrdo que tanto a doutrina como a jurisprudncia, vinham j
sustentando, antes mesmo da reviso constitucional, a existncia de um princpio de
irretroactividade da lei fiscal baseado nos princpios da legalidade fiscal, da igualdade
contributiva, da proteco da confiana dos contribuintes ou da proibio de aplicao
retroactiva de leis restritivas. E que foi porventura esta linha jurisprudencial, acompanhada de
alguma doutrina, que levou o legislador constituinte a acabar por procurar dissipar as dvidas
quando, na reviso constitucional de 1997, introduziu expressamente na Constituio a
proibio de lei fiscal retroactiva.
Aps a reviso de 1997, e j luz da nova norma constitucional do n3 do artigo 103
em matria fiscal, o Tribunal desenvolveu jurisprudncia consistente no sentido da
inconstitucionalidade de norma fiscal agravadora com efeitos retroactivos. Nesse sentido,
veja-se o Ac TC n 172/00: os fundamentos de proibio da retroactividade respeitam
segurana dos cidados. Assim, tal segurana afectada perante alteraes legislativas que,
no momento da prtica ou ocorrncia dos factos que os envolvem, nem poderiam ser previstas
nem tinham que o ser. Mas tal segurana tambm afectada onde o seja a vinculao do
Estado pelo Direito que criou, atravs de alterao de situaes j institudas ou resolvidas
anteriormente.
Nos Acs TC ns 491/04 e 183/96, o Tribunal convocou a doutrina para discutir o
fundamento do princpio da irretroactividade da lei fiscal, seja ele o da segurana jurdica e da
proteco da confiana; o princpio da legalidade tributria ou uma articulao entre as duas
posies anteriores.

90

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

A relevncia da sucesso de leis fiscais no tempo vis vis o princpio da proteco da


confiana foi ainda tratado nos Acs TC ns 604/05, 63/06 e 85/2010.
Em especial no Ac TC n. 128/2009, o Tribunal considerou que a natureza
necessariamente fluida dos critrios utilizados levou a que, em diversos arestos, o Tribunal
viesse dar como boas leis fiscais retroactivas. Foi o que sucedeu, por exemplo, nos Acrdos n.
11/83 e 66/84 (este ltimo em Acrdos, 4. Vol. p. 35) e ainda nos Acrdos n.s 67/91,
1006/96, 1204/96 e 416/02 (todos disponveis em www.tribunalconstitucional.pt). Noutros
casos, ao invs, o Tribunal entendeu que, por inexistirem razes de interesse pblico que
prevalecessem sobre o valor da segurana jurdica, as normas retroactivas seriam intolerveis
e, consequentemente, constitucionalmente ilegtimas.
E mais veio escrever-se em termos que no se apartam do que j resultara do Ac TC n
287/90, reiterando e actualizando, o teste de princpio dos anos 90 - que a mobilizao do
princpio da confiana em matria tributria obriga a um juzo que no prescinde de
ponderaes: saber se a norma ou no inconstitucional (por violao da proteco da
confiana) obriga a que se tenha em conta, e se pondere, tanto o contexto da administrao
tributria quanto o contexto do particular tributado.
J no que se refere especificamente retrospectividade ou retroactividade imprpria
ou quasi-retroactividade que, no podendo ser reconduzida figura da retroactividade
prpria por no se projectar a lei nova em factos j consolidados no momento da sua entrada
em vigor, ainda assim ser constitucionalmente censurvel na medida em que ponha em crise,
de forma intolervel, o princpio da proteco da confiana, Lcia Amaral21 identifica como
zona de sombra a discusso sobre as situaes em que o princpio da proteco da confiana
pode ser convocado como parmetro autnomo da constitucionalidade de um acto legislativo,
para entender que tal relevncia apenas pode operar em situaes de sucesso de leis no
tempo, e sempre que a lei nova, sendo lcita luz de outros parmetros constitucionais,
produzir efeitos retroactivos ou quasi-retroactivos desfavorveis aos privados.
De facto, o Tribunal tem hoje como esclarecido que a retroactividade consagrada no
artigo 103., n. 3, CRP somente a autntica. No Ac. TC n 399/10 veio alis discutir-se
aturadamente o sentido da incluso no texto constitucional na reviso de 1997, esclarecendo
que quer dos trabalhos preparatrios maxime do que resulta das concluses da discusso em
Comisso - quer da letra no resulta um sentido unvoco, cabendo nomeadamente a distino
entre situaes tributrias permanentes e peridicas e factos cuja eficcia fiscal se
esgota ou se firma instantaneamente, para cada um deles de per si (maxime, pela
21

Maria Lcia Amaral, O tempo., ob.cit., p. 25.

91

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

distino entre impostos peridicos e impostos de obrigao nica), e passar


provavelmente, depois, no que concerne quele primeiro tipo de situaes, pela distncia
temporal que j tiver mediado entre o perodo de produo dos rendimentos e a criao (ou
modificao) do correspondente imposto. Isto, de todo o modo, sem prejuzo do relevo de
outras circunstncias, cujo possvel peso no poder ignorar-se. (Cfr. Cardoso da Costa, "O
Enquadramento Constitucional do Direito dos Impostos em Portugal", in Perspectivas
Constitucionais nos 20 anos da Constituio, Vol. II, Coimbra, 1997, p. 418).

5. O reflexo no direito administrativo


No direito administrativo o princpio da proteco da confiana tem sido vertido na
normao do princpio da boa f22. Este princpio, previsto no n2 do artigo 266 da CRP e
introduzido por via de alterao no artigo 6 A do Cdigo de Procedimento Administrativo
(doravante CPA), no deixa de se poder e dever entender como concretizao do princpio da
juridicidade nsito no Estado de Direito.
Pedro Machete refere-se expressamente ao sentido e alcance da consagrao positiva
do princpio da boa f, questionando alis se coexistem no ordenamento jurdico-pblico
portugus a boa f tradicional de tradio romanstica e a boa f do Estado de Direito23.
De uma ou de outra forma, resulta clara a relao com a confiana, porquanto se sugere o
interagir numa base de confiana recproca - agir acreditando que o outro fala verdade e vai
cumprir tudo o que promete fazer e que tambm acredita que o prprio agente fala verdade e
vai cumprir o que promete fazer. 24
Assim, a introduo da matria no artigo 6 A do CPA em 199625 concretizou o indirizzo
constitucional, clarificando que a boa f no apenas um interesse mais a ponderar nas

22

No nos deteremos aqui em especficas questes relativas sucesso das leis no tempo, como por

exemplo as referentes aos planos de ordenamento do territrio. Para tratamento exaustivo da identificao
entre boa f e tutela da confiana (e ainda primazia da materialidade subjacente), veja-se por todos Pedro
Moniz Lopes, Princpio da Boa F e Deciso Administrativa, Almedina, 2011, em especial pps 256 a 285.
23

Pedro Machete, O princpio da boa f., ob.cit., pps 477 a 483.

24

Idem, ob.cit., p. 478.

25

J o relatrio do Decreto-Lei n. 442/91, de 15 de Novembro diploma que aprovou a verso originria

do CPA -, refere a propsito dos artigos 3. a 12. do citado Cdigo: trata-se de princpios gerais cuja
existncia decorre, expressa ou implicitamente, dos preceitos constitucionais (maxime, artigos 266. e
seguintes) e que respeitam organizao e ao funcionamento de uma Administrao Pblica tpica de um
moderno Estado de direito. Por outro lado, e conforme explicaram os membros da Comisso de Reviso
em 1996, em anotao ao CPA, a autonomizao do princpio da boa f no mbito do princpio da justia

92

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

decises administrativas ou jurisdicionais, mas tambm a expresso de um dever de agir, id


est, uma norma procedimental. Tratou-se alis de esclarecer, como salientava o Deputado
Barbosa de Melo que no poderia a Administrao ela prpria, eximir-se aos seus deveres,
invocando, por exemplo, que o funcionrio actuou de determinada forma porque julgou,
porque no sabia, ele muito bom rapaz? A Administrao pode fazer isto?26
Segundo o prprio Deputado Barbosa de Melo, o princpio da boa f est inscrito,
essencialmente, na ideia de Estado de direito, no precisa de positivao constitucional(). E,
nessa perspectiva, o sentido da sua consagrao inequvoco: aquilo que imporemos ou que
coonestaremos a necessidade de *+ obrigar, quem desejar proteger a boa f, a confiana
que a Administrao deve honrar, a extrair essa regra ou esse princpio, a, de onde ele tem de
ser extrado, ou seja, da prpria essncia e intrnseca natureza do Estado de direito
democrtico. *+ Trata-se de operar uma imposio e uma clarificao, por assim dizer,
constitucional27.
Podendo a boa f ser vista na perspectiva da tutela da confiana ou da primazia da
materialidade subjacente28, importa ainda ter em conta que na primeira daquelas vertentes, a
boa f aparece como critrio operatrio em matrias como as da chamada revogao
revogao sancionatria do artigo 140., n. 1, al. b), do CPA; e/ou a revogao anulatria
de actos favorveis, para alm do prazo de um ano referido no artigo 141., n. 1, do mesmo
diploma).
Seguindo a proposta de Pedro Machete 29, pode entender-se, com referncia aos actos
administrativos favorveis, e fazendo aplicao do princpio da boa f, o seguinte:
1 - O regime do artigo 140., n. 1, alnea b), do CPA visa tutelar a confiana legtima
dos particulares; ()
corresponde necessidade premente de criar um clima de confiana e previsibilidade no seio da
Administrao Pblica.
26

Apud Pedro Machete, O princpio da boa f.., ob.cit., p. 480.

27

Pedro Machete, O princpio da boa f.., ob.cit., p. 482.

28

Menezes Cordeiro, Da boa f, ob. e loc. cits, identifica como requisitos a criao de situao de

confiana, a justificao para essa confiana, investimento e razo de imputao da situao de confiana
criada. Pedro Moniz Lopes, O princpio da boa f, ob.cit., p. 29 e ss.
29

Pedro Machete, O princpio da boa f, ob.cit., pp. 485/486, referindo-se aos trabalhos de apontamentos

de Vieira de Andrade, Pedro Gonalves, Filipa Urbano Calvo e Carla Amado Gomes e discutindo o Ac. STAP, de 6.10.2005 (P. 2037/02), para efeitos de considerao de actos administrativos praticados com base
na confiana, j que o Tribunal considerou relevante, para efeitos do regime de reviso de actos
administrativos, a diferena entre actos constitutivos de direitos, actos precrios e actos
desfavorveis.

93

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

2 - O regime do artigo 141., n. 1, do CPA visa tutelar a segurana jurdica; contudo, a


segurana do beneficirio, em caso de fraude ou de violao da boa f objectiva ou, ainda,
caso o mesmo beneficirio aja de m f, perde justificao - uma falsa segurana lesiva dos
interesses (financeiros e outros) da comunidade (presentes no interesse pblico a cargo da
Administrao) e, porventura, de terceiros concorrentes do beneficirio.
Acresce ainda uma ltima forma de relevncia, qual seja o da boa f como limite
invalidade dos actos. Assim o impe o CPA, na alnea i) do n2 do artigo 133 e no artigo
134, j que estes podem aproveitar a terceiros de boa f em sede de execuo de julgado. De
facto , dispe o art. 133. do CPA, sob a epgrafe actos nulos, que so () nulos os actos a
que falte qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comine expressamente essa
forma de invalidade (...) (n. 1), sendo ( )designadamente,( ) nulos: i) Os actos
consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que no
haja contra-interessados com interesse legtimo na manuteno do acto consequente ()
Acresce que o artigo 134. do mesmo Cdigo prev que o ()acto nulo no produz
quaisquer efeitos jurdicos, independentemente da declarao de nulidade (n. 1) e que a
()nulidade invocvel a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada,
tambm a todo o tempo, por qualquer rgo administrativo ou por qualquer tribunal () (n.
2), sendo que o ()disposto nos nmeros anteriores no prejudica a possibilidade de
atribuio de certos efeitos jurdicos a situaes de facto decorrentes de actos nulos, por fora
do simples decurso do tempo, de harmonia com os princpios gerais de direito. () (n. 3).
Diga-se ainda que a execuo da sentena anulatria - segue, quanto produo de
efeitos, o regime da revogao de actos invlidos ou de actos vlidos (art. 145 do CPA), tal
como tem sido objecto de jurisprudncia uniforme do STA (v.g. Acrdo de 8-3-01, Proc.
46.326 e Acs. de 27-6-2001-Proc.46.672, 27-11-2001-Proc.47.706 e 6-12-2001-Proc.46.661).
Neste sentido, a lei protege os beneficirios de actos consequentes que resultem dos
actos anulados, sendo problemtica a questo relativa aos contra-interessados que h-de
merecer alguma proteco jurdica e que deve merecer do tribunal, no respeito pelos espaos
prprios do exerccio da funo administrativa, a especificao do contedo dos actos e
operaes a adoptar para dar execuo sentena.

94

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

II. Os desafios ao princpio: a crise ou o alegado estado de excepo econmicofinanceira

Delimitado o mbito de previso e aplicao do princpio da proteco da confiana,


respectivas implicaes e capilaridade, chegado o momento de discutir se o contexto de crise
actual ter ou no implicado uma alterao de circunstncias precisamente fundada em
alegado estado de excepo econmico-financeira.
Para avaliar desta situao importante o subsdio dos civilistas30. Ora, quer sigamos a
base do negcio de Oertmann, ou a teoria da pressuposio de Windscheid, sabemos qual a
previso do artigo 437 do Cdigo Civil. Como refere Almeida Santos31, enquanto que o caso
fortuito ou de fora maior aparece caracterizado pela sua inviabilidade, pela sua
irresistibilidade, segundo alguns autores tambm pela sua imprevisibilidade e gera uma
situao de impossibilidade absoluta de cumprir, no imputvel ao devedor , que acarreta a
extino da obrigao, quando falamos em alterao das circunstncias para efeitos do artigo
437 do CC falamos de algo que no podia prever-se ou que rectius, no devia prever-se.
De facto, imprevisvel, em sentido gramatical, o que no susceptvel de prever-se.
Mas a circunstncia aqui em causa era possvel de ser prevista, mesmo que se deva substituir a
aferio da possibilidade de previso pelo dever de previso.
Esta questo da (im)previsibilidade cruzou-se j na jurisprudncia do TC quando por
exemplo referiu no Ac TC n 287/90: Valem aqui, por maioria de razo, as consideraes que
a jurisprudncia deste Tribunal, atrs referida, tem feito ao negar uma proibio genrica de
retroactividade. Tal particularmente claro quando o sacrifcio das expectativas anteriores
resulta de uma imprevisvel alterao das circunstncias: como na doutrina privatstica da base
negocial, no h ento lugar manuteno das expectativas. Assim, por exemplo, medidas
legislativas de poltica econmica conjuntural podero ser alteradas, com frustrao de
expectativas, se a conjuntura econmica mudar ou se, mesmo sem essa mudana, mudar a
orientao geral da poltica econmica em consequncia de mudana de governo,
30

Com especial interesse para o tema sub judice, vejam-se Manuel Carneiro da Frada, Teoria da Confiana e

Responsabilidade Civil, Almedina, Coleco Teses de Doutoramento, 2007, Antnio Menezes Cordeiro, Da
alterao das circunstncias, Separata dos estudos em memria do Prof. Doutor Paulo Cunha, Lisboa, 1987,
Antnio Almeida Santos, A teoria da impreviso ou da supervenincia contratual e o novo cdigo civil,
Loureno Marques, 1972. No plano especificamente constitucional, veja-se Carlos Blanco de Morais,
Segurana Jurdica e Justia Constitucional, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa,
vol. XLI, n. 2, 2000, pp. 619-630.
31

Antnio Almeida Santos, A teoria da impreviso., ob.cit., p. 34.

95

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

constitucionalmente previsvel. Nada dispensa a ponderao na hiptese do interesse pblico


na alterao da lei em confronto com as expectativas sacrificadas.
Sabemos que o contexto actual tem sido condicionado pelos limites do memorandum
assinado com a Troika. No obstante o Ac TC n 353/2012 dar por garantida a respectiva
vinculatividade

32

no deixa a mesma de poder ser questionada, como o demonstra v.g.

Francisco Pereira Coutinho33 ao distinguir entre a verdadeira natureza jurdica dos trs
distintos instrumentos relativos ao Fundo Monetrio internacional (documento anexo a mera
carta de intenes), Comisso Europeia (acto regulamentar de uma deciso de execuo de
um regulamento) e ao Fundo europeu de estabilidade financeira e Mecanismo europeu de
estabilidade financeira (verdadeiramente de natureza privada).
De que forma pode ou deve esta circunstncia ser considerada relevante v.g. para
efeitos de apreciao da relao e conformidade constitucional pelo rgo de garantia que o
TC?34
A invocao de circunstncias excepcionais as extra legal measures de que falava
Locke no estranha ao direito. Citem-se, sem preocupao de exaustividade, Hauriou,
Ackerman, Malberg, ou maxime, Schmitt. E no estranha organizao do poder estadual,
como lembram as experincias histricas da respectiva invocao em 1941/42 nos EUA, ou,
mais tarde, e em diferentes condies, na Gr Bretanha, ou em Frana.
Sucede que no nosso Estado no h previso expressa dessa possibilidade (como
encontramos na Constituio de Weimar ou na constituio francesa de 1958 ou ainda na
constituio espanhola) nem h susceptibilidade de analogia com as circunstncias de estados
de excepo previstas no artigo 19 da CRP.
Far sentido a invocao de um alegado estado de emergncia financeira? Haver real
necessidade de construir um novo instrumento, qualificando um estado de necessidade como
causa de excluso da ilicitude da inconstitucionalidade? OU conseguir-se- desde logo uma

32

L-se no Ac. TC n 353/2012 que Da leitura destes memorandos, assim como da Resoluo do Conselho

de Ministros n. 8/2011, de 5 de maio de 2011 (publicada no Dirio da Repblica, II Srie, de 17 de maio de


2011), resulta que, na sequncia de tal Programa, Portugal deve adoptar um conjunto de medidas e de
iniciativas legislativas, inclusivamente de natureza estrutural, relacionadas com as finanas pblicas, a
estabilidade financeira e a competitividade, as quais devero ocorrer durante um perodo de 3 anos.
33

Francisco Pereira Coutinho, O memorando da Troika e o direito internacional, Comunicao ao EPDP 2013

(no prelo).
34

Entendendo necessria a invocao de um estado de crise econmico-financeira, Maria Benedita Urbano,

Estado de crise econmico-financeira e o papel do Tribunal Constitucional, Comunicao ao EPDP 2013 (no
prelo)

96

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

soluo da questo com base na invocao dos princpios da proporcionalidade em especial


de aferio da necessidade, adequao e proibio do excesso , de proteco da confiana e
da reserva do possvel?35 Esta ltima hiptese parece permitir j hoje dar soluo questo
ainda que reconfigurada e densificada para encontrar o ponto ptimo entre legalidade e
necessidade.
E no se diga nem reclame a transmutao do controlo jurdico em controlo poltico.
Trata-se ainda de controlo da constitucionalidade, ainda que com o risco (re)conhecido nos
tempos recentes36 de m compreenso do animus dos juzes constitucionais. Trata-se ainda
da discusso quanto aos limites de tolerabilidade e razoabilidade ainda que sem se poder
exigir que juzes prescindam ou recuem no seu devido poder de apreciao.
As caractersticas que justificam as medidas excepcionais adequao, temporariedade
e carecidas de relevante e acrescida fundamentao convocam o teste de imparcialidade dos
juzes, ainda que no uma impossvel (e indesejvel) neutralidade37. O limite h-de ser o de
admitir encapotadas revises ou foradas interpretaes conformes constituio.
No Ac TC n 396/2011, que apreciou normas da lei do Oramento do estado para 2011,
veio discutir-se a questo supra referida quanto aos termos de temporariedade/permanncia.
O Tribunal no se aparou da metdica aplicativa j apontada, nos seus traos nucleares, pelo
Acrdo n. 287/90. Respondendo questo de saber quando que estamos perante a
inadmissibilidade, arbitrariedade ou onerosidade excessiva de uma conformao que afecta
expectativas legitimamente fundadas dos cidados, discorre aquele aresto: Quando no for
ditada pela necessidade de salvaguardar direitos ou interesses constitucionalmente protegidos
que devam considerar-se prevalecentes (deve recorrer-se, aqui, ao princpio da
proporcionalidade, explicitamente consagrado, a propsito dos direitos, liberdades e garantias,
no n. 2 do artigo 18. da Constituio, desde a 1. reviso).
Pelo primeiro critrio, a afectao de expectativas ser extraordinariamente onerosa.
Pelo segundo, que deve acrescer ao primeiro, essa onerosidade torna-se excessiva, inadmissvel
ou intolervel, porque injustificada ou arbitrria.
Os dois critrios completam-se, como , de resto sugerido pelo regime dos n.s 2 e 3 do
artigo 18. da Constituio. Para julgar da existncia de excesso na onerosidade, isto , na
35

Maria Benedita Urbano, idem, ob.cit., prope mesmo a adopo de um princpio in dubio pro medidas

anti crise.
36

E exponencial no caso do Acrdo do TC n 187/2013, que por razes referidas supra na NR 1 est fora

do nosso mbito de anlise.


37

Nas palavras de Lucas Pires, apud Maria Benedita Urbano, O estado de crise., ob.cit., Para que a

realidade no fique aqum das normas importa que as normas no vo alm do mundo.

97

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

frustrao forada de expectativas, necessrio averiguar se o interesse geral que presidia


mudana do regime legal deve prevalecer sobre o interesse individual sacrificado, na hiptese
reforado pelo interesse na previsibilidade de vida jurdica, tambm necessariamente
sacrificado pela mudana.
E veio concluir Que se trata de uma medida idnea para fazer face situao de dfice
oramental e crise financeira algo que resulta evidente e se pode dar por adquirido.38 Quanto
necessidade, um juzo definitivo ter que ser remetido para a anlise subsequente, luz do
princpio da igualdade, a que o princpio da proporcionalidade tambm est associado.
Implicando a ponderao de eventuais medidas alternativas, designadamente as que
produziriam efeitos de abrangncia pessoal mais alargada, nessa sede que a questo poder
ser mais cabalmente tratada e decidida. Por ltimo, a serem indispensveis, as redues
remuneratrias no se podem considerar excessivas, em face das dificuldades a que visam
fazer face. Justificam esta valorao, sobretudo, o seu carcter transitrio e o patente esforo
em minorar a medida do sacrifcio exigido aos particulares, fazendo-a corresponder ao
quantitativo dos vencimentos afectados. Assim que, para alm da iseno de que gozam as
remuneraes inferiores a 1500 euros, as taxas aplicveis so progressivas, nunca
ultrapassando, em todo o caso, o limite de 10% inferior ao aplicado em pases da Unio
Europeia com problemas financeiros idnticos aos nossos.
Quanto reduo dos subsdios de fixao e de compensao de que gozam os
magistrados, trata-se de prestaes complementares, com uma causa especfica, que,
partida, por fora dessa natureza, no suscitam expectativas legtimas de manuteno com
consistncia equivalente s que a retribuio, propriamente dita, d azo, at porque, como
vimos, no esto abrangidas pela garantia infraconstitucional de irredutibilidade.
38

Alertou o Tribunal no mesmo Acrdo: Mas no pode ignorar-se que as redues remuneratrias

estabelecidas na lei do Oramento do Estado de 2011 tm como objectivo final a diminuio do dfice
oramental para um valor precisamente quantificado, respeitador do limite estabelecido pela Unio
Europeia, no quadro das regras da unio econmica e monetria. Para o efeito, foi estabelecida uma
calendarizao por etapas anuais, sendo que a satisfao plena de tal objectivo s se atingir, de acordo
com o programado, em 2013. Programa que, note-se, no traa metas de consecuo desejvel mas de
cumprimento incerto, responsabilizadoras apenas internamente, em termos poltico-eleitorais, antes
estabelece compromissos firmes do Estado portugus perante instncias internacionais, compromissos
constantes, num primeiro momento, do Pacto de Estabilidade e Crescimento (PEC) e, no presente, em moldes
formalmente mais vinculativos, do Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de poltica
econmica, acordado com a Comisso Europeia, e do Memorando de Polticas Econmicas e Financeiras,
assinado com o FMI.

98

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

Por outro lado, embora a taxa de reduo seja bastante mais elevada do que a das
redues remuneratrias, como a sua base de incidncia de valor relativamente baixo, os
montantes pecunirios que os afectados perdem no so excessivamente onerosos. No de
crer que eles pesem de tal forma, nos patrimnios atingidos, que importem a frustrao do
investimento na confiana requisito indispensvel para a sua tutela.
Na sua declarao de voto o Juiz Conselheiro Carlos Pamplona de Oliveira veio lembrar
que o legislador no est impedido de, na prossecuo ou salvaguarda de outros direitos ou
interesses constitucionalmente protegidos, que meream prevalncia, alterar o contedo
daquelas situaes remuneratrias, desde que tal medida, para alm de necessria, no seja
arbitrria.
Tambm em declarao de voto, o Juiz Conselheiro Cunha Barbosa veio escrever:
Impe-se, desde j, referir que se no insensvel situao de gravidade e excepcionalidade
- forte desequilbrio financeiro das contas pblicas e elevada dvida soberana que afecta o
pas e, consequentemente, que a mesma exija a adopo de medidas de carcter excepcional e
de forma a garantir, num futuro prximo, o afastamento de uma tal situao e a permitir a sua
sustentabilidade econmica e financeira.() Dir-se-, por fim, que o efeito ablativo nas
remuneraes dos destinatrios das normas, sem previso de qualquer tipo de contrapartida,
coloca em crise a confiana e a proporcionalidade, enquanto factores de valorao a atender
na aplicao do princpio da igualdade.
Na declarao de voto do Juiz Conselheiro Joo Cura Mariano veio entender que as
redues remuneratrias impostas violavam o princpio da confiana, dado que o longo e
contnuo passado de aumentos sucessivos dos vencimentos dos trabalhadores da funo
pblica, acompanhando o aumento do custo de vida, criaram-lhes uma expectativa consistente
dos seus salrios manterem essa relao de proporcionalidade, no se perspectivando a
possibilidade dos mesmos poderem ser reduzidos, pelo que programaram e organizaram as
suas vidas, tendo em conta esse dado que consideravam seguro.
Por isso, as redues agora efectuadas pelas normas sob fiscalizao, na medida em que
contrariam inesperadamente uma poltica solidificada ao longo dos anos, vieram frustrar
aquela expectativa legitimamente fundada.
O Ac TC n 353/2012 prosseguiu o caminho trilhado pelo Acrdo anterior, apenas
determinando que por os requisitos relativos s expectativas dos particulares estarem
preenchidos de forma qualificada, se exija tambm que as razes de interesse pblico que
justificam a no continuidade do comportamento do Estado sejam especialmente qualificadas,
ou, por outras palavras, excepcionalssimas, quer na substncia, quer no carcter

99

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

absolutamente inesperado. Trata-se assim de um princpio que exprime a realizao imperativa


de uma especial exigncia de previsibilidade, protegendo sujeitos cujas posies jurdicas sejam
objectivamente lesadas por determinados quadros injustificados de instabilidade.

III. Em especial, referncia a decises do TC relativas Administrao Pblica

Por ser esse o mbito solicitado para o propsito solicitado pelo CEJ elencam-se em
seguida alguns arestos em que o TC se dedicou a especficas questes especficas relativas
Administrao Pblica, quer no que tange conformao do direito retribuio previsto
como direito social na alnea a) do n1 do artigo 59da CRP mas que o TC considerou como
como direito anlogo a DLG no Ac TC n 620/2007- e do direito segurana social previsto
no artigo 63 da CRP.
No Ac TC n 285/92 (relativo apreciao preventiva da constitucionalidade de todas as
normas de Decreto aprovado em Conselho de Ministros e enviado para promulgao como
Decreto-Lei, sob a designao genrica de racionalizao do Emprego dos Recursos Humanos
na Administrao Pblica), o Tribunal veio analisar as dvidas colocadas face aos princpios da
preciso ou determinabilidade das leis, da proteco da confiana, da reserva de lei e da
segurana no emprego (artigos 2. e 53. da Constituio) e ainda com o disposto nos artigos
18., n. 3, e 168., n. 1, alnea v), da Constituio da Repblica.
Veio declarar que o artigo 53 da CRP abrangia os trabalhadores da Administrao
Pblica, que, assim, no plano da segurana no emprego, beneficiam do mesmo tipo de
garantia constitucional de que usufruem os trabalhadores submetidos a contrato individual de
trabalho (tal como havia j sido doutrinado no Ac. TC n 154/86).
Mas veio-se tambm esclarecer que pode-se concluir que, em princpio,
constitucionalmente legtimo que o Governo proceda introduo de modificaes estruturais
na Administrao que determinem consequncias no plano da relao laboral efectiva dos
funcionrios dos servios e organismos abrangidos por tais medidas de reorganizao e
reestruturao.
Mas de igual forma resulta claro do que j se deixou dito que tais consequncias no
plano da relao de emprego pblico conhecem os limites da garantia de segurana no
emprego constante do artigo 53. da Constituio e, porque comportam compresso ou
mesmo restries a direitos, liberdades e garantias dos funcionrios pblicos, ho-de ser
sujeitas sempre a um juzo de conformidade e adequao s especiais imposies do artigo
18. da Constituio.

100

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

No h, com efeito, um direito no-frustrao de expectativas jurdicas ou


manuteno do regime legal em relaes jurdicas duradoiras ou relativamente a factos
complexos j parcialmente realizados. Ao legislador no est vedado alterar o regime de
casamento, de arrendamento, do funcionalismo pblico ou das penses, por exemplo, ou a lei
por que se regem processos pendentes.
No Ac. TC n 188/2009 (tirado em processo de fiscalizao sucessiva que apreciou o
Decreto-Lei n. 187/2007, de 10 de Maio, que veio estabelecer o regime jurdico de proteco
nas eventualidades invalidez e velhice do regime geral da segurana social, por violao dos
princpios da proteco da confiana, da proporcionalidade e da igualdade, e, bem assim, a
declarao de ilegalidade das mesmas normas, por violao do princpio da contributividade
concretizado no artigo 54 da Lei de Bases da Segurana social e entendeu a final no declarar
a inconstitucionalidade) a discusso girou em torno do regime transitrio de clculo de
penses e da considerao dos perodos da carreira contributiva.
No AC do TC n 3/2010 (tirado em processo de fiscalizao abstracta sucessiva de
normas do regime legal da aposentao dos Trabalhadores da Administrao Pblica), o
Tribunal veio expressamente referir-se ao quadro legal de desfavorecimento dos
trabalhadores da Administrao Pblica, com mutaes legais sucessivas que agravam, e de
que maneira, o regime de aposentao, no sabendo nunca os trabalhadores com que podem
contar no futuro, estar-se- ainda a violar o princpio de proibio do retrocesso social,
enquanto dever do Estado de abster-se de atentar contra a realizao dada aos direitos sociais,
aqui, o direito aposentao e correlativa penso, consolidado na ordem jurdica e tutelado
pela Constituio . E veio dizer-se que alis na linha do entendimento do Acrdo do Tribunal
Constitucional n. 590/04, citando outros arestos, ser na violao desse dever de absteno
que consistir o retrocesso social, constitucionalmente proibido, sendo que a margem de liberdade do legislador retroceder no grau de proteco j atingido e, aqui, ele foi atingido com
todo o sistema legal de aposentao anterior aos anos de 2004 e 2005 necessariamente
mnima.
No Ac TC n 154/2010 (em linha de continuidade com os Acs TC ns 154/86 e 683/99 e
340/92 em que se acentuaram as especificidades do regime da funo pblica) foi
expressamente discutida a questo do direito segurana no emprego no mbito do estatuto
especfico da relao de emprego pblico e da chamada reserva de funo pblica (no
contexto da apreciao em processo de fiscalizao sucessiva abstracta da Lei n. 12-A/2008,
de 27 de Fevereiro, que estabeleceu o regime de vinculao, de carreiras e de remuneraes
dos trabalhadores que exercem funes pblicas). Neste acrdo o Tribunal ponderou a

101

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

alegada alterao da configurao do Estado e das suas funes ou tarefas


constitucionalmente assinaladas, atingindo uma parte significativa de trabalhadores que
actualmente exercem funes pblicas, por via da mudana do vnculo e/ou estatuto de que
usufruem presentemente e tm a legtima expectativa de continuar a usufruir. Os requerentes
pretendiam que ao alterar radicalmente o regime jurdico-laboral aplicvel aos trabalhadores
da Administrao Pblica alterao essa que se traduz tanto em um enfraquecimento dos
direitos dos trabalhadores como na reduo do seu universo a legislao em causa viria
comprometer a prpria capacidade do Estado para desempenhar as funes que lhe esto
constitucionalmente atribudas, com evidentes prejuzos para os cidados.
O Tribunal veio considerar os j referidos quatro requisitos para que o princpio da
segurana jurdica na vertente material da confiana seja tutelado e concluiu ser desde logo
difcil sustentar que o primeiro se encontre cumprido, em termos de se poder afirmar que, in
casu, o Estado (mormente o legislador) teria encetado comportamentos capazes de gerar nos
privados expectativas de continuidade.
Com efeito, a circunstncia de, em abstracto, o trabalhador ver o contedo da sua
posio jurdico-laboral sofrer alteraes no decurso da relao jurdica de emprego, s por si,
no basta para que se possa considerar sequer existir uma frustrao de expectativas.
Para tanto seria ainda necessrio demonstrar que, em concreto, a alterao em causa
vem afectar expectativas geradas em virtude do regime jurdico-laboral existente no momento
da constituio da relao jurdica de emprego.
Ora, difcil sustentar que consubstancia uma situao de todo inesperada a alterao
na posio jurdica dos trabalhadores, consistente em sujeit-los a um regime de mobilidade
geral e de maior flexibilidade (em relao ao que lhes era anteriormente aplicvel) quanto ao
tempo, lugar e modo da prestao laboral.
Por ser desrazovel admitir tal cenrio, jamais pode, consequentemente, admitir-se a
criao de qualquer expectativa por parte do trabalhador de que assim seja, pois, de outra
maneira, estar-se-ia a admitir a hiptese de os indivduos criarem expectativas em relao a
comportamentos desrazoveis por parte do Estado (entenda-se, do legislador).
Alis, ainda que, por absurdo, se considerassem cumpridos todos os requisitos ou
testes relativos s expectativas dos privados, jamais, pelos fundamentos acabados de
articular, se deveria dar por verificado o quarto teste, relativo inexistncia de razes de
interesse pblico que justificassem, em ponderao, a no continuidade do comportamento
estadual.

102

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

Ora, sendo os testes estabelecidos para a tutela jurdico-constitucional da confiana


cumulativos, o facto de um deles se no cumprir basta para que se no possa, com esse
fundamento, julgar inconstitucional as normas sub judicio. Nestes termos o Tribunal viria a
entender no declarar a inconstitucionalidade das normas cuja fiscalizao se havia requerido.
Do Ac TC n 396/2011 (tirado em processo de fiscalizao sucessiva abstracta em
relao lei do Oramento de Estado para 2011) veio discutir-se, como se disse, a natureza
permanente ou temporria da reduo salarial - sem que aos trabalhadores fossem dadas
perspectivas de reposio, no futuro, dos nveis que at agora tm tido e que no tm sido
questionados. E veio determinar-se que direito fundamental, esse sim, o "direito
retribuio", e direito de natureza anloga aos direitos liberdades e garantias, como pacfico
na doutrina e este Tribunal tem tambm afirmado ()Mas uma coisa o direito retribuio,
outra, bem diferente, o direito a um concreto montante dessa retribuio, irredutvel por lei,
sejam quais forem as circunstncias e as variveis econmico-financeiras que concretamente o
condicionam. No pode, assim, entender-se que a intocabilidade salarial uma dimenso
garantstica contida no mbito de proteco do direito retribuio do trabalho ou que uma
reduo do quantum remuneratrio traduza uma afectao ou restrio desse direito.
Inexistindo qualquer regra, com valor constitucional, de directa proibio da diminuio
das remuneraes e no sendo essa garantia infervel do direito fundamental retribuio,
de concluir que s por parmetros valorativos decorrentes de princpios constitucionais, em
particular os da confiana e da igualdade, pode ser apreciada a conformidade constitucional
das solues normativas em causa
No Ac TC n 353/2012 (tirado em processo de fiscalizao sucessiva abstracta de normas
constantes da Lei do Oramento de Estado para 2012), e para alm do que j se referiu supra,
veio o Tribunal considerar que para aferio do terceiro requisito para sabermos se estamos
perante um preenchimento qualificado, h designadamente que fazer uma distino entre
estar ou no o destinatrio da medida em condies de alterar os seus planos de vida face a
uma alterao do comportamento do Estado (em particular quando esta uma alteraosurpresa, assumida contra to recente factum proprium).
()Esta distino de crucial importncia uma vez que no poder deixar de se entender
que deve haver uma proteco reforada da confiana para aqueles que pura e simplesmente
j no tm possibilidade de adaptar os seus planos de vida a um novo comportamento do
Estado e portanto s podem esperar do Estado de um Estado de bem que este no altere
o seu comportamento.

103

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

()Ora, essa a situao dos aposentados e reformados, os quais, salvo excepes


muito circunscritas, no tm possibilidade de escolher, como bvio, quais so ou sero os
seus planos de vida: no podem decidir se adquirem mais ou menos qualificaes, qual a
profisso que exercem, se no sector pblico ou privado, se permanecem em Portugal ou
emigram, se trabalham por conta de outrem ou prpria, se enveredam pelo
empreendedorismo, se vivem nesta ou naquela localidade, se adquirem ou no habitao
prpria, se fazem ou no poupanas, se tm um modo de vida mais ou menos desafogado, se
consomem mais isto ou aquilo, se gastam mais ou menos em medicamentos, etc.
(.)A proteco reforada de confiana em situaes de expectativas qualificadas tem
uma repercusso inevitvel ao nvel da operao de ponderao ou balanceamento que o teste
ou requisito (iv) exige, uma vez que implica que o interesse pblico que justifica a no tutela da
confiana seja incomensuravelmente mais pesado do que nos casos em que no tenha de
haver uma proteco reforada da confiana.

Concluso
Nas palavras de Lcia Amaral, o tempo para o Direito uma dimenso to essencial
quanto ambivalente. Por definio, o Direito tende para a continuidade: s ordena se for
estvel, ou se for dotado de alguma estabilidade. Mas s ordena eficazmente se souber
responder mudana. Assim, o tempo traz ao Direito uma demanda ambivalente: pede-lhe
que permanea e pede-lhe que mude. Num Estado de direito, a ambivalncia desta demanda
deve resolver-se desde logo tendo em conta o princpio objectivo da segurana jurdica, esse
mesmo do qual decorrem tambm as exigncias de determinabilidade das leis e dos demais
actos estaduais, da publicidade desses actos e da

proporcionalidade de todo o agir

estadual.39

Esta dimenso temporal liga-se de forma incindvel imutabilidade e previsibilidade


pressuposta no garantido princpio da proteco da confiana. Mas a certeza da previso
normativa parece soobrar face s condies econmico-financeiras que questionam hoje o
princpio da subordinao do poder econmico ao poder poltico nos termos referidos no
artigo 80 a) da CRP40.
39
40

Maria Lcia Amaral, O tempo.., ob.cit., p. 21.


No sentido do aparente paradoxo entre o triunfo do modelo ocidental de constituio e a redutora

considerao da constituio como dimenso parcelar face a emergentes fenmenos (v.g. econmicos)
globalizados, veja-se Rui Medeiros, Crise, globalizao e desafios do constitucionalismo, Comunicao ao
EPDP 2013 (no prelo).

104

O princpio da proteco da confiana em tempo de crise

No entanto, a resoluo jurdica da questo h-de centrar-se no na invocao de novos


institutos de difcil delimitao mas na convocao de instrumentos torneados e trabalhados,
como sejam o princpio da proporcionalidade. certo que ambos os princpios tm mbitos de
aplicao distintos, como acentua Lcia Amaral: Enquanto este ltimo nos habilita a resolver
as antinomias que decorrem de bens constitucionais equivalentes, e entre si conflituantes,
que coexistem no tempo (entre um direito fundamental por um lado e a necessidade
constitucional da sua afectao por outro), o princpio da proteco da confiana habilita-nos
a resolver antinomias que decorrem de bens constitucionais equivalentes, mas cujo conflito se
processa diacronicamente e no sincronicamente (entre a situao jurdica de algum
definida pelo Direito antigo, e a necessidade de a alterar em Direito novo, afectando-a
negativamente). De qualquer modo, o princpio de ordem formal ou instrumental: contm
um mtodo, ou um meio, para a resoluo de antinomias entre bens constitucionalmente
protegidos. No enuncia ele prprio um desses bens41.
Acresce que Se o juzo de ponderao, pela sua prpria natureza, no nunca um juzo
de resultados seguros e certos (antevisveis de forma geral e abstracta) quando feito atravs
do mtodo da proporcionalidade, menos o ser ainda quando feito atravs do princpio da
proteco da confiana. que aqui, como vimos, so de grande amplitude os princpios
constitucionais entre si (e no caso) conflituantes. por isso que se no pode pedir a um
princpio como este mais do que ele pode dar, em matria de fiabilidade de resultados. 42
Nunca como hoje a hermenutica constitucional esteve to vulnervel ao que Hberle
identificava como sociedade aberta dos intrpretes da constituio. Esta constatao deixanos sem resultado firme, e aponta, nos planos metodolgico e metdico para uma
justiciabilidades dos direitos cuja efectivao se pretende assegurar43.

41

Maria Lcia Amaral, O tempo.., ob.cit., p. 26.

42

Idem, ob.cit., p. 28.

43

Karl Larenz, Metodologia da cincia do direito, traduo de Jos Lamego, Fundao Calouste Gulbenkian,

pps. 491 e 510: "ponderar sopesar - o juiz no pondera os interesses segundo a sua fantasia mas vinculado
s soluoes dadas aos conflitos pelo legislador(...). Apenas concretiza de caso para caso, as solues gerais
(...) ao verificar, por confronto, que o conflito concreto se configura da mesma forma que o conflito
institudo pelo legislador ao criar a norma".

105

Videogravao da comunicao

NOTA IMPORTANTE:

Para visionar as videogravaes das comunicaes


deve possuir os seguintes requisitos
de software: Internet Explorer 9 ou posterior; Chrome; Firefox ou Safari e o Flash Media Player
nas verses mais recentes.

No caso de no conseguir aceder s videogravaes das comunicaes, deve efetuar o login no


site da Justia TV (http://www.justicatv.com/), com os dados constantes no separador
ARQUIVO GRATUITO.

106

Direito informao e segredo mdico acesso ao


processo clnico

Comunicao apresentada na ao de formao Temas de Direito Administrativo, realizada pelo CEJ no


dia 15 de maro de 2013, em Lisboa.

[Antnio Jos Pimpo]

Texto da interveno

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

1. Quero agradecer o convite do Centro de Estudos Judicirios para podermos trocar


algumas impresses sobre o direito de acesso informao administrativa em geral e
informao de sade em particular.
Quero, ainda, manifestar o prazer que sinto em estar no CEJ o qual representou um
marco na minha formao como juiz.
de saudar esta iniciativa do CEJ ao organizar esta reflexo num momento em que cada
vez est mais na ordem do dia a necessidade de transparncia e publicidade no acesso
informao administrativa.
No ser demais realar a importncia deste tema do direito de acesso informao
bem como do direito reserva da intimidade da vida privada.

2. til recordar alguns aspetos mais significativos do regime de acesso aos


documentos administrativos.
de realar que estamos perante um direito fundamental pois que como se escreveu no
acrdo do Tribunal Constitucional n 2/2013, de 09-01-2013, (Proc. n 478/12, DR II S, n 31,
de 13 de Fevereiro, reproduzindo o ponto 9, do acrdo 254/99, p. 6273) os direitos de acesso
informao administrativa consagrados no artigo 268. so direitos fundamentais de
natureza anloga aos direitos, liberdades e garantias enunciados no ttulo II da Constituio
(artigo 17. da Constituio), para os efeitos da aplicao do regime do artigo 18..

3. No Captulo I, sob a epgrafe Disposies gerais, a LADA estabelece os aspetos


substantivos ou materiais do direito de acesso aos documentos administrativos.
No artigo 1, sob o ttulo Administrao aberta, estabelece que o acesso aos
documentos administrativos assegurado de acordo com os princpios da publicidade, da
transparncia, da igualdade, da justia e da imparcialidade.
este princpio da transparncia que conduziu afirmao de que a Administrao deve
ser uma casa com paredes de vidro.

4. O artigo 3 d-nos o conceito de documento administrativo e de documento


nominativo.
Assim, no n 1, refere que documento administrativo qualquer suporte de
informao sob forma escrita, visual, sonora, eletrnica ou outra forma material, na posse dos
rgos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome.

111

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

De acordo com o mesmo preceito legal, documento nominativo o documento


administrativo que contenha, acerca de pessoa singular, identificada ou identificvel,
apreciao ou juzo de valor, ou informao abrangida pela reserva da intimidade da vida
privada.
Assume particular relevncia o conceito legal de documento administrativo constante
da LADA pois que, inexistindo um quadro legal especial, a LADA legislao subsidiria.
Como se escreveu no acrdo do STA de 31-08-2011, Proc. 758/11, para que um
documento seja considerado documento administrativo no se exige que ele esteja
conexionado com alguma das atividades administrativas, bastando que esteja na posse dos
rgos e entidades referidos no artigo seguinte, ou detidos em seu nome.
Recente parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da Repblica, n
45/2012, DR II S n 14, de 21 de Janeiro de 2012, pode ajudar-nos a compreender a
plasticidade do conceito de documento para efeitos probatrios na perspetiva de provas
documentais e eletrnicas relacionadas com imagens captadas atravs de filmagens.
Escreveu-se em tal parecer que no atual direito portugus est consagrado um conceito
amplo e heterogneo de documento para efeitos de prova, qualquer objeto elaborado pelo
homem com o fim de reproduzir ou representar uma pessoa, coisa ou facto.
Ideia abrangente de documento perfilhada na lei processual penal sobre a forma de
corporizao em escrito ou qualquer outro meio tcnico em que se traa uma descrio do
contedo atravs de uma declarao, sinal ou notao.
Prova documental que v a complexidade originria acentuar-se num mundo em que se
alteraram artefactos e a ampliao das comunicaes humanas atravs de mecanismos
transmissores da palavra e plrimas formas de captao e registo digital de imagem e sons
num contexto de desmaterializao acelerada.
A prova eletrnica integra provas pr -constitudas que se apresentam na forma digital e
no em suporte de papel ou outro meio tangvel.
As imagens de que trata este parecer so documentos que podem estar sujeitos a regras
especiais de recolha de prova no caso de se encontrarem em suporte digital.
A tutela das provas reporta-se a contedos informativos e no a bens materiais pois que
o que interessa o que est escrito na ficha pelo mdico e no o papel como suporte fsico
onde est o escrito.
Este conceito de documento para efeitos de prova em processo penal vlido para
efeitos de informao detida ou na posse da Administrao.

112

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

A CADA tem entendido que a gravao sonora de uma reunio para permitir a
elaborao da ata respetiva consubstancia um documento administrativo.
Igualmente se pronunciou neste sentido o TCA Sul, acrdo de 04-11-2010, proc. 06744,
onde se escreveu que a gravao sonora de uma reunio apenas para permitir a elaborao da
ata respetiva consubstancia um documento administrativo, por se tratar de um suporte de
informao, sob a forma sonora, produzido por uma entidade pblica e que est na sua posse.
Parece podermos afirmar que a lei se bastou com um conceito formal de documento no
que respeita sua posse ou deteno.
Contudo o conceito de documento no se reporta apenas ao suporte mas tambm ao
seu contedo ou melhor informao que do mesmo consta.

5. Tem entendido a CADA que no pode a entidade administrativa recusar o acesso com
o pretexto de que o original do documento est na posse de outra entidade administrativa.
Desde que a entidade administrativa tenha os documentos na sua posse deve facultar o
acesso.
Neste sentido se pronunciou o Acrdo do Tribunal Geral (Segunda Seco), processo T355/04 e T-446/04, de 19 de Janeiro de 2010 e de 24-05-2011, processo T-109/05 e T-444/05,
que considerou que o legislador comunitrio, com a adoo do Regulamento n. 1049/2001,
aboliu designadamente a regra do autor que prevalecia at ento pelo que no tem o Estado
Membro um direito de veto geral e incondicional que permite que este se oponha, de forma
puramente discricionria e sem ter de fundamentar a sua deciso, divulgao de todo e
qualquer documento na posse de uma instituio comunitria pelo simples fato de o referido
documento emanar desse Estado Membro.
No mesmo sentido o Acrdo do STA de 12 de Maio de 2010, Processo n. 0169/10,
afirma que a circunstncia de a lei prever que uma certa entidade proceda receo, registo e
divulgao de dados no acarreta a incompetncia de outros servios pblicos para prestarem
informaes a partir de elementos que possuam nos seus acervos documentais.

6. A regra geral do direito de acesso consta do artigo 5 nos termos da qual todos, sem
necessidade de enunciar qualquer interesse, tm direito de acesso aos documentos
administrativos, o qual compreende os direitos de consulta, de reproduo e de informao
sobre a sua existncia e contedo.
As restries ao direito de acesso constam do artigo 6.

113

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

O n 1 restringe o acesso aos documentos cujo acesso pode pr em risco ou causar dano
segurana interna e externa do Estado.
O n 2 restringe o acesso aos documentos respeitantes a matrias em segredo de
justia.

7. Assume relevncia o n 3 do artigo 6 da LADA ao estabelecer que o acesso a


documentos preparatrios de uma deciso ou constantes de processos no concludos pode
ser diferido at tomada de deciso, ao arquivamento do processo ou ao decurso de um ano
aps a sua elaborao.
Tem entendido a CADA que j estamos no mbito do acesso no procedimental quando
sobre a data da elaborao de um documento decorreu mais de um ano.
O n 4 restringe o acesso a inquritos e sindicncias, o n 5 a documentos nominativos e
o n 6 a documentos que contenham segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna
das empresas.
Acrescenta o artigo 8 n 1 que no permitida a utilizao de informaes em violao
dos direitos de autor ou dos direitos de propriedade industrial.

8. No entanto, mesmo quando os documentos tenham natureza nominativa ou


envolvam segredos de empresa, o acesso aos mesmos no poder ser denegado a um terceiro,
desde que, seja vivel a sua comunicao parcial.
Com efeito determina o n. 7 do artigo 6 que os documentos administrativos sujeitos
a restries de acesso so objeto de comunicao parcial sempre que seja possvel expurgar a
informao relativa a matria reservada.
E a comunicao parcial do documento implica a anonimizao da parte do documento
sujeita a restries de acesso ou, nos termos da lei, o expurgo da informao reservada.

9. este igualmente o quadro normativo do acesso aos documentos das instituies


comunitrias.
A ttulo de exemplo pode consultar-se o Acrdo do Tribunal Geral de 07/06/2011,
Processo T-471/08 quando afirma (n.s 26 a 30) que o Regulamento n. 1049/2001 visa
conceder ao pblico o direito de acesso aos documentos das instituies em todos os
domnios de atividade da Unio, sob reserva de algumas excees por ele definidas.

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Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

10.A CADA chamada a pronunciar-se sobre a noo de documentos nominativos, tem


entendido que, no quadro da LADA, sero de classificar nessa categoria os que revelem
informao do foro ntimo de um indivduo, como, por exemplo, a sua informao gentica ou
de sade, a que se prenda com a sua vida sexual, a relativa s suas convices ou filiaes
filosficas, polticas, religiosas, partidrias ou sindicais, a que traduza descontos no respetivo
vencimento, feitos no ope legis, mas ope voluntatis ou na sequncia de deciso judicial.
As restries de acesso encontram o seu fundamento na defesa de outros bens
constitucionalmente tutelados, casos do segredo de justia e do segredo de Estado, e na
salvaguarda de direitos que possam entrar em coliso com o direito de acesso, nomeadamente
os referentes dignidade da pessoa humana, como os direitos das pessoas integridade
moral, ao bom nome e reputao, palavra, imagem, privacidade.

11.Vem entendendo a CADA que o acesso a informao referente a contratos


celebrados pela Administrao (Parecer 32/2013 e os que neste so citados) porque
relacionada com utilizao recursos pblicos generalizado e livre, no se encontrando sujeito
a qualquer restrio.
Relativamente ao acesso a documentos de natureza contratual, e eventualidade de os
mesmos conterem segredos de empresa quando a Administrao entenda recusar o acesso
por considerar que a respetiva divulgao suscetvel de pr em causa segredos comerciais,
industriais ou sobre a vida interna das empresas, dever faz-lo sempre de um modo
fundamentado, isto , no poder, simplesmente, referir que o conhecimento dessa
documentao, por parte de um requerente, mexe com determinado tipo de valores. Haver,
pois, que indicar o porqu dessa deciso, ou seja dever apontar os motivos pelos quais tal
revelao, se fosse feita, afetaria esses valores.
Essa fundamentao deve ser de molde a permitir ao requerente conhecer no s os
pressupostos em que assentou o ato de denegao do acesso, bem como aquilatar se foram
cumpridas as normas do procedimento administrativo, se a deciso reflete a exatido material
dos factos, se houve erro manifesto de apreciao e se existiu desvio de poder.
Em suma, a fundamentao dever revelar, de forma clara e inequvoca, a
argumentao da entidade requerida e autora do ato bem como os pressupostos em que
assentou.
Deve todavia notar-se, desde j, que tais segredos de empresa no existem, por regra,
quer nos concursos pblicos quer nos contratos administrativos ou protocolos celebrados pela
Administrao.

115

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

O objeto de tais concursos, contratos e protocolos prende-se, por regra, com o exerccio
de certas funes que, normalmente, no exigem a revelao de segredos de empresa.
Por isso os procedimentos concursais, contratos e protocolos so por regra plenamente
acessveis. A publicidade e a transparncia permitem um melhor controle sobre a forma como
so utilizados os dinheiros pblicos.
Neste sentido afirmou o Tribunal Central Administrativo Norte, no processo n.
00354/12.6BEPRT, de 13 de julho de 2012, que competia entidade administrativa, primeiro
no procedimento administrativo, e depois no processo judicial, alegar e provar quais eram as
concretas matrias contidas nos documentos contratuais que configuravam a existncia de
segredos comerciais.

12.A CADA tem entendido que os juzos funcionais relativos avaliao do desempenho
no integram a intimidade da vida privada (Parecer 327/2012 entre muitos outros).
que a informao relativa a aspetos decorrentes da relao jurdica de emprego
pblico, v.g., recrutamento, carreiras, mobilidade, regime de remuneraes, avaliao de
desempenho ou outros juzos funcionais, e respetivos procedimentos que no seu mbito se
desenvolvam, no nominativa.
Assim os juzos opinativos sobre certa pessoa constantes da avaliao no integram a
reserva da intimidade da vida privada pois que so decorrentes do exerccio de funes por
parte do avaliado.
Ser, por isso, tal informao acessvel a qualquer pessoa e sem restries.
Neste sentido se pronunciou o acrdo do Supremo Tribunal Administrativo, de 21 de
Setembro de 2010 (Processo 0562/10), que considera que no existe nos autos qualquer
elemento que aponte para a existncia, no relatrio em causa, de qualquer apreciao, juzo
de valor ou informao sobre a vida privada, antes resultando claramente que as apreciaes
existentes se reportam ao grau de cumprimento das recomendaes efetuadas s entidades
auditadas pelo que consubstanciam informaes funcionais, porque referentes ao exerccio de
funes pblicas e no reserva da intimidade da vida privada dos dirigentes ou trabalhadores
dos institutos em causa.
Tambm neste sentido se pronunciou o acrdo de 20 de Maio de 2010, Tribunal
Central Administrativo Sul (Processo n. 06190/10).

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Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

13.Determina o artigo 8. n. 2 que os documentos nominativos comunicados a


terceiros no podem ser utilizados para fins diversos dos que determinam o acesso, sob pena
de responsabilidade por perdas e danos, nos termos legais.
Por isso o acesso, facultado a terceiros, de documentos nominativos, impe que os
mesmos no podem ser utilizados para fins diversos dos que determinam o acesso.

14.O artigo 11 n 1 refere que o acesso aos documentos administrativos exerce-se


atravs dos seguintes meios, conforme opo do requerente:
a) Consulta gratuita ;
b) Reproduo por fotocpia ou por qualquer meio tcnico, designadamente visual,
sonoro ou eletrnico;
c) Certido..
Nos termos do n 2 os documentos so transmitidos em forma inteligvel e em termos
rigorosamente correspondentes aos do seu contedo.
Acrescenta o n 4 que os documentos informatizados so enviados por qualquer meio
de transmisso eletrnica de dados, sempre que tal for possvel e desde que se trate de meio
adequado inteligibilidade e fiabilidade do seu contedo em termos rigorosamente
correspondentes ao do contedo do registo.

15.Nos termos do artigo 11., n. 5, a entidade requerida no tem o dever de criar ou


adaptar documentos para satisfazer o pedido, nem a obrigao de fornecer extratos de
documentos, caso isso envolva um esforo desproporcionado que ultrapasse a simples
manipulao dos mesmos.
Deve, no entanto, ser facultado o acesso aos documentos de que constem as
informaes requeridas.

16.Assume especial relevncia o conceito de intimidade da vida privada pois que a


informao que lhe respeita nominativa.
O STJ, em 28.09.2011, processo 22/09.6YGLSB.S2, distingue o espao pblico, onde
todos circulamos, o espao que integra as partes comuns dum edifcio e o espao que integra
as partes privativas do mesmo.
Nele se escreveu que no se vislumbra uma rea que merea uma proteo to intensa
que se sobreponha a todos os restantes valores da ordem jurdico-constitucional e cuja
proteo seja absoluta.

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Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

que o direito de acesso aos dados pessoais consignado no artigo 35 n. 4 da


Constituio da Repblica no absoluto e admite excees que se devem inscrever no regime
de restries de direitos, liberdades e garantias consignado no artigo 18 da mesma
Constituio.
Importa saber at que ponto a proteo da intimidade da vida privada prevalece
quando, em contraposio, esto interesses igualmente relevantes.
A doutrina e jurisprudncia alem admitem uma ponderao sequencial em que o nico
critrio o dos valores em jogo e que, por si, suscetvel de afirmar uma aplicao do
princpio da proporcionalidade.
No um juzo sobre a adequao constitucional da norma de restrio de direitos que
pedido, mas uma ponderao da proporcionalidade em face das condies concretas.
Est totalmente desligada da realidade a perspetiva jurisprudencial que se pronuncia
pela invocao da necessidade de autorizao, ou na invocao de um absoluto direito
imagem, considerando prova proibida a gravao por sistema de videovigilncia da atuao
criminosa praticada em espao pblico ou privado.
Neste sentido no aceita aquela deciso do Supremo Tribunal de Justia o acrdo do
Tribunal Relao do Porto, de 23 Abril 2008, processo n 6077/07, Coletnea de
Jurisprudncia, n 205 Tomo II/2008, que refere ser nula a prova obtida pelo sistema de
videovigilncia mandado instalar pelo ofendido no seu estabelecimento comercial sem
autorizao da Comisso Nacional de Proteo de Dados.
Igualmente no aceita o acrdo do Tribunal da Relao de Lisboa, de 30 Outubro 2008,
processo n 8324/08-9, Coletnea de Jurisprudncia, n 209 Tomo IV/2008, segundo o qual
constitui prova nula a obtida atravs das imagens filmadas recolhidas num bar de uma escola
onde ocorreram factos integradores de um crime de furto, imputado aos arguidos, sem o
consentimento destes.
Critica, ainda, a referncia necessidade do consentimento de todos os condminos
para a instalao de um sistema de videovigilncia defendida pela CNPD, e pelo Tribunal
Central Administrativo do Norte, em 22/11/2007, pois que a questo que se coloca a de
saber se existe, no conjunto, proporcionalidade entre o sacrifcio do direito fundamental
reserva da vida privada do condmino e o benefcio para os restantes condminos. Trata-se de
equacionar os meios e o fim mediante um juzo de ponderao, com o objetivo de avaliar se o
meio utilizado ou no desproporcionado em relao ao fim.
Neste juzo de proporcionalidade tero de levar-se em conta, em primeiro lugar, as
circunstncias concretas da situao, nomeadamente o tipo de espaos e a utilizao social

118

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

que lhes dada. A ponderao entre custos para a reserva da intimidade e os benefcios para a
segurana tem de levar em conta o facto de as partes comuns do condomnio serem
totalmente diferentes das parcelas privadas, essas sim de utilizao exclusiva. H uma
necessidade de conciliar os direitos com a realidade e as necessidades atuais da vida em
sociedade.
Confunde-se o espao reservado vida intima com os espaos comuns onde a vida de
todos se entrecruza e sobre o qual ningum tem o direito de dispor revelia dos interesses de
todos os outros. A ponderao entre os custos para a reserva da intimidade e os benefcios
para a segurana tem de levar em conta as caractersticas especficas da propriedade
horizontal e o facto de as partes comuns de um condomnio serem totalmente diferentes das
parcelas privadas. O facto de, nos dias de hoje, se viver maioritariamente em propriedade
horizontal, implica que seja necessrio adaptar o direito reserva existncia de espaos
comuns no condomnio, o que obriga a uma conciliao de interesses distintos.
O que est em causa naquela exigncia de unanimidade uma viso antropocntrica
centrada nos direitos individuais em detrimento do interesse comum.

17.Neste mesmo sentido se tem pronunciado o Tribunal Constitucional nomeadamente


no acrdo n. 2/2003, de 09-01-2013, publicado no DR II S, n 31, de 13 de Fevereiro, onde
se escreveu (p. 6273) que os limites ditos posteriori ao direito de acesso quer na perspetiva
procedimental, quer na perspetiva no procedimental, quer na perspetiva do direito
informao instrumental do direito de tutela jurisdicional traduzem um gnero de limites que
existe qualquer que seja o modo de definio de um direito na Constituio, porque resultam
simplesmente da existncia de outros direitos ou bens, igualmente reconhecidos na
Constituio e que em certas circunstncias com eles conflituam, bem como da possibilidade
de conflitos, em certas circunstncias, entre direitos idnticos na titularidade de diferentes
pessoas. Os conflitos no podem ser evitados a no ser pela previso na Constituio dessas
circunstncias e pela consequente transformao dos elementos do conflito em elementos da
definio dos direitos ou bens constitucionais em jogo. Ora a previso exaustiva das
circunstncias que podem dar lugar a conflitos deste tipo praticamente impossvel pela
imprevisibilidade das situaes de vida e pelos limites da linguagem que procura prev-las em
normas jurdicas, alm de que a Constituio nunca pretendeu regular pormenorizadamente,
ou to exaustivamente quanto possvel, os direitos que consagra. Estas consideraes aplicam
-se a todos os direitos fundamentais reconhecidos na Constituio. Todos esses direitos
podem ser limitados ou comprimidos por outros direitos ou bens constitucionalmente

119

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

protegidos, sem excluir a possibilidade de conflitos entre direitos idnticos na titularidade de


diferentes pessoas (pense -se, quanto ao direito vida, no regime legal de legtima defesa e do
conflito de deveres, e no dever fundamental de defesa da Ptria - artigo 276. n. 1 da
Constituio), sendo sempre necessrio fundamentar a necessidade da limitao ou
compresso quando ela no se obtm por interpretao das normas constitucionais que
regulam esses direitos.

18.Numa breve sntese parece-nos podermos afirmar que na ponderao de valores em


apreciao dever considerar-se que:
1. No h valores que meream uma proteo absoluta;
2. A proibio de acesso a dados pessoais de terceiro no absoluta e admite excees;
3. Exige-se uma ponderao sequencial em que o nico critrio o dos valores em jogo;
4. No um juzo sobre a adequao constitucional da norma de restrio de direitos
que pedido, mas a ponderao da proporcionalidade em face das condies concretas;
5. No se deve adotar uma viso antropocntrica centrada nos direitos individuais em
detrimento do interesse comum.

19.Os titulares do direito informao procedimental so, nos termos do Cdigo do


Procedimento Administrativo os diretamente interessados no procedimento administrativo
em curso, ou sejam os particulares que so partes no procedimento; os particulares que
possam ser lesados pelos atos a praticar no procedimento e os particulares terceiros que
provem ter interesse legtimo no conhecimento da informao solicitada.
Como afirma o j citado acrdo 2/2013 do Tribunal Constitucional a leitura conjugada
do artigo 268 1 da Constituio e da sua concretizao legislativa, operada pelo Cdigo do
Procedimento Administrativo, pode fundar uma interpretao mais restritiva do conceito de
particulares diretamente interessados, no confronto entre o universo dos destinatrios dos
direitos de informao regulados pelos artigos 61. a 63. do CPA (reportados ao n. 1 do
artigo 268., CRP) e a extenso desses direitos, feita pelo legislador ordinrio, nos termos do
n. 1 do artigo 64., a quaisquer pessoas que provem ter interesse legtimo no conhecimento
dos elementos que pretendam. Por seu turno, o direito de acesso aos registos e arquivos
administrativos do n. 2 do artigo 268. da Constituio encontra -se plasmado no artigo 65.
do CPA.
No acrdo mencionado estava em causa o acesso a procedimento de autorizao de
introduo no mercado de medicamentos genricos e da necessidade de obteno de

120

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

informao com vista defesa do direito de propriedade industrial dos medicamentos de


referncia.
Este direito de acesso informao, com vista tutela dos direitos de propriedade
industrial no pode deixar de ser protegido pela prpria Constituio apesar de o artigo 188
n 5 do Decreto Lei 176/2006, de 30 de Agosto, republicado pelo Decreto Lei 20/2013, de 14
de Fevereiro de 2013, Regime Jurdico dos Medicamentos de Uso Humano, ter estabelecido
um dever de confidencialidade restringindo o direito de acesso consagrado no artigo 64 do
CPA.
Por isso o Tribunal Constitucional reconheceu um direito informao administrativa
implcito na Constituio, a partir de uma interpretao conjugada dos direitos de informao
administrativa e da garantia consagrada nos nmeros 4 e 5 do seu artigo 268. de tutela
jurisdicional efetiva dos direitos ou interesses legalmente protegidos do requerente do pedido
de informao e traduzido no direito de acesso do detentor de interesse legtimo no
conhecimento dos elementos que lhe permitam usar de meios administrativos ou
contenciosos.
Concluiu que o direito fundamental de acesso informao administrativa implcito na
Constituio, enquanto instrumento, ou condio de exerccio, do direito tutela jurisdicional
efetiva, consagrado em geral no artigo 20., n. 5, da CRP encontra-se concretizado, no
domnio dos direitos dos administrados, nos ns 1, 2 e 4 do artigo 268. da CRP.
E igualmente viro a ser declarados inconstitucionais os ns 3 e 4 do mesmo artigo do
citado diploma legal se tal questo vier a ser colocada ao Tribunal Constitucional por inexistir
razo suficiente para restringir o direito fundamental de acesso, sem justificao suficiente.

20.O conceito de informao de sade consta da Lei n 12/2005, de 26/01, relativa


informao gentica pessoal e informao de sade.
Nos termos do artigo 2 da Lei n 12/2005, considera-se informao de sade, todo o
tipo de informao direta ou indiretamente ligada sade, presente ou futura, de uma pessoa,
quer se encontre com vida ou tenha falecido, e a sua histria clnica e familiar.
Sobre a propriedade da informao de sade, a qual inclui os dados clnicos
registados, resultados de anlise e outros exames subsidirios, intervenes e diagnsticos,
refere o n 1 do artigo 3 da mesma Lei que propriedade da pessoa, sendo as unidades do
sistema de sade os depositrios da informao, a qual no pode ser utilizada para outros fins
que no os da prestao de cuidados e a investigao em sade e outros estabelecidos pela
lei.

121

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

Acrescenta o n 2 que o titular da informao de sade tem o direito de, querendo,


tomar conhecimento de todo o processo clnico que lhe diga respeito, salvo circunstncias
devidamente justificadas e em que seja inequivocamente demonstrado que isso lhe possa ser
prejudicial, ou de o fazer comunicar a quem seja por si indicado.
Por isso, o titular da informao de sade tem o direito de, querendo, tomar
conhecimento de todo o processo clinico que lhe diga respeito.
E este direito de acesso ao titular s pode ser restringido em circunstncias
devidamente justificadas e em que seja inequivocamente demonstrado que o acesso lhe pode
ser prejudicial.
Tem o titular da informao o direito de autorizar, por escrito, que terceiros possam
aceder sua informao clnica, nos termos do artigo 2 3 e 6 5 da LADA.
O acesso informao de sade por parte do seu titular, ou de terceiro com o seu
consentimento, era feito atravs de mdico, com habilitao prpria, escolhido pelo titular da
informao, nos termos do n 3 do artigo 3 da mesma Lei n 12/2005.
Contudo o artigo 7 da LADA veio estabelecer que a comunicao de dados de sade
feita por intermdio de mdico se o requerente o solicitar.
Acompanhou a LADA portuguesa o caminho percorrido pela LADA francesa no respeito
pelo princpio da autodeterminao informacional.

21.O princpio da dignidade da pessoa humana encabea o ordenamento jurdico


portugus. Deste princpio da dignidade da pessoa humana, a Lei Fundamental faz derivar um
extenso leque de direitos fundamentais. O direito reserva da intimidade da vida privada e
familiar protegido pelo artigo 26 da Constituio da Repblica Portuguesa.
O respeito pelo segredo baseia-se num direito intimidade que faz parte do
desenvolvimento da pessoa. O segredo uma condio necessria realizao de certas
relaes interpessoais relacionadas com o respeito, o amor, a amizade e a confiana.
O direito intimidade da vida privada e familiar inclui dois direitos menores: a) o direito
a impedir o acesso de estranhos a informaes sobre a vida privada e familiar; e b) o direito a
que ningum divulgue as informaes que tenha sobre a vida privada e familiar de outrem, nas
palavras de Gomes Canotilho e Vital Moreira.
Por outro lado, o direito autodeterminao informacional e as regras bsicas de
proteo dos dados pessoais tm dignidade de tutela constitucional, no artigo 35 da
Constituio. Este artigo consagra um conjunto de direitos fundamentais, relacionados com o

122

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

tratamento informtico de dados pessoais, com destaque para o direito ao sigilo, bem como a
correspondente obrigao de confidencialidade.
O sigilo mdico beneficia do regime especial, previsto no artigo 18 da CRP, dos direitos,
liberdades e garantias: aplicao imediata, vinculao de todos os sujeitos de direito, pblicos
e privados e restries impostas apenas por lei e na medida do necessrio para salvaguardar
outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos.
O direito confidencialidade da informao de sade e o correspondente dever de
guardar sigilo por parte de mdico, de outros profissionais de sade e ainda de outras pessoas
cuja profisso est relacionada com a prestao de cuidados de sade, est previsto em vrias
normas de diplomas especficos do direito da sade.
Alm destas normas encontra-se tal direito protegido por normas de natureza penal, de
direito civil, de direito laboral bem como por normas de natureza deontolgica.

22.Contudo tal dever ou direito ao segredo mdico no tem carter absoluto.


No pode o mesmo deixar de ser ponderado na realizao de outros valores
constitucionais.
O Tribunal Constitucional, em acrdo do plenrio de 12 de Junho de 2002, processo n
580/98, entendeu que o Defensor do Contribuinte tem acesso a factos, documentos e
informaes protegidos pelo sigilo fiscal, encontrando-se os funcionrios e agentes da
administrao tributria obrigados a prestar-lhe informaes e a entregar-lhe documentos
legalmente protegidos por esse sigilo.
O direito reserva da intimidade da vida privada e familiar inclui o direito a que
ningum divulgue as informaes que tenha sobre a vida privada e familiar de outrem. Um
instrumento jurdico privilegiado de garantia deste direito o sigilo profissional, que integra o
sigilo fiscal; assim, por esta via, o sigilo fiscal assume tambm um carcter instrumental de
proteo do direito reserva da intimidade da vida privada.
Para alm disso, a proibio de acesso de terceiros a dados pessoais (artigo 35 da
Constituio), implica que quem a eles tenha acesso no exerccio das suas funes esteja
sujeito a sigilo profissional.
Todavia, no caso vertente, no se descortina em que medida possa existir violao do
sigilo fiscal, porquanto o Defensor do Contribuinte integra, ele prprio, a Administrao e
encontra-se expressamente adstrito ao respeito do mesmo sigilo fiscal.

123

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

Concluiu que no ocorre violao do sigilo fiscal, quando os documentos e informaes


por ele abrangidos no saem do mbito da prpria Administrao fiscal, sendo transmitidos
apenas a rgos e agentes que se encontram sujeitos ao mesmo dever de sigilo.

23. CADA tm sido apresentadas queixas, por entidades seguradoras, contra o


indeferimento de pedidos de acesso que foram apreciadas em diversos pareceres (n.
343/2012, n. 131/2011 e n. 386/2011).
Dos contratos de seguro consta, por regra, que o segurado declarou que tomou
conhecimento que as declaraes inexatas ou reticentes ou a omisso de factos que viciem a
apreciao do risco tornam o contrato nulo e de nenhum efeito e que o pagamento das
importncias seguras s ser efetuado aps a entrega de atestado mdico indicando as causas,
incio e evoluo da doena ou leso que causou o falecimento.
Entendeu a CADA que o acesso por terceiros a informao nominativa pode e deve ser
facultado desde que ocorra autorizao escrita do titular da informao ou desde que exista
um interesse suficientemente relevante segundo o princpio da proporcionalidade.
Entendeu, por isso, a CADA que a assinatura da declarao ou do contrato integra
consentimento espontneo, livre e esclarecido.
E porque a seguradora pretendia saber se devia pagar a indemnizao contratualizada
ou se, face informao existente, devia remeter a discusso do pagamento para o plano
judicial entendeu a CADA que, tem a seguradora direito de acesso informao, no mbito do
princpio da tutela jurisdicional efetiva.
O acesso encontra-se, contudo, limitado informao necessria ao esclarecimento das
dvidas resultantes da interpretao do contrato de seguro, no podendo tal informao ser
utilizada com finalidade diversa daquela para que foi concedido o acesso (artigo 82 da LADA).
O direito de defesa e da tutela jurisdicional efetiva exige, pois, que a seguradora tenha
acesso informao que garanta o esclarecimento referido.
Na expresso do mencionado acrdo 2/2013, do Tribunal constitucional estamos
perante o direito fundamental de acesso informao administrativa implcito na
Constituio, enquanto instrumento, ou condio de exerccio, do direito tutela jurisdicional
efetiva, consagrado em geral no artigo 20., n. 5, da CRP e que se encontra concretizado, no
domnio dos direitos dos administrados, nos ns 1, 2 e 4 do artigo 268. da CRP.
Esta doutrina da CADA foi confirmada pelo Tribunal Central Administrativo Sul, em
01/03/2012, processo n. 08472/12; em 08/03/2012, processo n. 08471/12, e em

124

Direito informao e segredo mdico acesso ao processo clnico

13/09/2012, processo n. 09083/12, que podem ser consultados na net alm de muitos outros
no publicados.

24. So estes breves apontamentos que me parecem ser capazes de proporcionar uma
discusso e reflexo sobre tema to discutvel quanto aliciante como o do direito
fundamental de acesso informao administrativa.

125

Videogravao da comunicao

NOTA IMPORTANTE:

Para visionar as videogravaes das comunicaes


deve possuir os seguintes requisitos
de software: Internet Explorer 9 ou posterior; Chrome; Firefox ou Safari e o Flash Media Player
nas verses mais recentes.

No caso de no conseguir aceder s videogravaes das comunicaes, deve efetuar o login no


site da Justia TV (http://www.justicatv.com/), com os dados constantes no separador
ARQUIVO GRATUITO.

126

A atividade regulamentar em especial, nos domnios


da sade e da educao

Comunicao apresentada na ao de formao Temas de Direito Administrativo, realizada pelo CEJ no


dia 15 de maro de 2013, em Lisboa.

[Ana Raquel Moniz]

Sumrio e bibliografia

A atividade regulamentar em especial, nos domnios da sade e da educao

Sumrio

1. Introduo: o regulamento como forma de atuao administrativa e como fonte de direito


2. As funes dos regulamentos administrativos e a sua admissibilidade constitucional
2.1. Funes dos regulamentos
2.2. O fenmeno da deslegalizao: o sentido do n. 5 do artigo 112. da Constituio
3. O procedimento regulamentar
3.1. Em especial, a natureza jurdica da aprovao do regulamento
4. O princpio da legalidade administrativa na atividade regulamentar
5. Aspetos problemticos do regime da emisso e da aplicao dos regulamentos pela
Administrao
5.1. Dever da emisso de regulamentos
5.2. Dever de efetuar a revogao por substituio
5.3. Vigncia de regulamentos (emitidos ao abrigo de uma lei revogada) no incompatveis
com a nova legislao
5.4. Princpio da inderrogabilidade singular
6. Validade do regulamento: os parmetros de vinculao do regulamento
7. Invalidade do regulamento
7.1. Consequncias jurdicas da invalidade
7.2. Notas sobre o controlo jurisdicional do exerccio do poder regulamentar

Indicaes bibliogrficas:
ANDRADE, Jos Carlos Vieira de, O Ordenamento Jurdico Administrativo Portugus, in:
Contencioso Administrativo (Breve curso constitudo por lies proferidas na Universidade do
Minho por iniciativa da Associao Jurdica de Braga), Livraria Cruz, Braga, 1986, pp. 33 e ss..
MONIZ, Ana Raquel Gonalves, A Titularidade do Poder Regulamentar no Direito
Administrativo Portugus (Algumas Questes) in: Boletim da Faculdade de Direito, vol. LXXX,
2004, pp. 483 e ss..
____, O Controlo Judicial do Exerccio do Poder Regulamentar, in: Boletim da Faculdade de
Direito, vol. LXXXII, 2006, pp. 415 e ss..
____, A Aprovao de um Regulamento um Acto Administrativo?, in: Cadernos de Justia
Administrativa, n. 85, Janeiro/Fevereiro 2011, pp. 28 e ss..
____, A Recusa de Aplicao de Regulamentos pela Administrao com Fundamento em
Invalidade Contributo para a Teoria dos Regulamentos, Almedina, Coimbra, 2012.

131

A atividade regulamentar em especial, nos domnios da sade e da educao

QUEIR, Afonso, Teoria dos Regulamentos, in: Estudos de Direito Pblico, vol. II, tomo I,
Acta Universitatis Conimbrigensis, Coimbra, 2000, pp. 213 e ss..

132

Apresentao em powerpoint

A ATIVIDADE REGULAMENTAR
TEMAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO
CEJ 15.03.2013

Ana Raquel Gonalves Moniz (FDUC)


anamoniz@fd.uc.pt

TIPOLOGIA E FUNES DOS REGULAMENTOS E


ADMISSIBILIDADE CONSTITUCIONAL
Regulamentos executivos
Funo de execuo
(uma funo de interpretao?)

- A execuo da lei como funo comum


ou tpica do regulamento

Regulamentos complementares
Funo de dinamizao legislativa

- O regulamento e o exerccio da funo


legislativa pelo Governo (em especial, os
decretos-leis de desenvolvimento)
- O caso especfico dos regulamentos de
integrao

Regulamentos independentes
Funo de dinamizao da ordem
jurdica: aluso ao fenmeno da
deslegalizao

- A referncia constitucional expressa aos


regulamentos independentes do Governo
- A consagrao constitucional dos
regulamentos autnomos
- As dvidas suscitadas pelos regulamentos
da entidades reguladoras

DESLEGALIZAO: SENTIDO DO ARTIGO 112.,


N.OS 5 A 7, DA CONSTITUIO
O problema da deslegalizao
O artigo 112., n. 5, como preceito dirigido precipuamente ao

legislador;
A proibio de leis que:
em matria reservada, remetam (toda) a normao da matria
para regulamento;
admitam a respetiva modificao, suspenso ou revogao por
regulamento;
permitam a respetiva interpretao (ou integrao) autnticas por
regulamento.

PROCEDIMENTO REGULAMENTAR
Fase preparatria
Iniciativa
oficiosa, mas artigo 115. CPA
Instruo
elaborao do projecto de regulamento (correspondente ao
articulado) e a respectiva nota justificativa, que contm a fundamentao
jurdica das posies adoptadas (artigo 116. CPA)
Audio (artigos 117. e 118. CPA)
Audincia dos interessados
Apreciao pblica

Fase constitutiva
A aprovao do regulamento: a aprovao de um regulamento um
ato administrativo?

Fase integrativa da eficcia


Publicidade

PRINCPIO DA LEGALIDADE ADMINISTRATIVA E


REGULAMENTOS
Princpio da precedncia de lei (o dever de citao de lei habilitante)
referncia s normas habilitantes do exerccio do poder regulamentar: a lei,
mas no s
Princpio do primado da lei: a lei (mas no s) como parmetro de
vinculao do regulamento (remisso)
Princpio da reserva de lei
Densidade normativa acrescida da lei
Inadmissibilidade de regulamentos independentes do Governo
Relao com autonomias constitucionalmente garantias;
Em especial, a consagrao da autonomia normativa autrquica: garantia constitucional
de normao primria e imposio ao legislador
ordinrio de uma zona de
competncia exclusiva das autarquias

Princpio da separao entre o direito da lei e o direito dos


regulamentos: o princpio do congelamento do grau hierrquico

ASPETOS PROBLEMTICOS DO REGIME DOS


REGULAMENTOS
O dever da emisso de regulamentos administrativos
O dever de emitir as normas cuja adopo, ao abrigo de disposies de direito
administrativo, seja necessria para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de
regulamentao (artigo 77., n. 1, do CPTA)

O dever de efetuar a revogao por substituio


O artigo 119., n. 1, do CPA

Vigncia de regulamentos (emitidos ao abrigo de uma lei revogada) no


incompatveis com a nova legislao
O princpio da caducidade dos regulamentos decorrente da revogao da lei
habilitante
A manuteno do regulamento como um exceo ao princpio da caducidade
Dificuldades interpretativas: revogao do regulamento por lei, caducidade ou
ilegalidade superveniente?

O princpio da inderrogabilidade singular


- A fora jurdica do regulamento: o regulamento
como forma de autovinculao administrativa
- Fundamentos: princpio da igualdade, princpio da
segurana jurdica, princpio da proteco da
confiana, princpio da boa f.
Mas entendimento no absoluto do princpio da
inderrogabilidade singular
A admissibilidade excecional da recusa de aplicao
de regulamentos invlidos pela Administrao
- Requisitos materiais
- Requisitos orgnico-formais

Norma vlida
Devida

Aplicao

Norma invlida +
no verificao das
condies objetivas
ou subjetivas

Ilegal

Norma invlida +
verificao das
condies objetivas
e subjetivas

Devida

Norma invlida +
verificao das
condies objetivas
e subjetivas

Recusa de aplicao
Norma vlida
Ilegal

(In: MONIZ, Ana Raquel, A Recusa, cit., p. 835)

Norma invlida +
no verificao das
condies objetivas
ou subjetivas

Ato
administrativo
invlido

VALIDADE DO REGULAMENTO: PARMETROS


DE VINCULAO DO REGULAMENTO
Vinculao do regulamento aos princpios normativos
Vinculao dos regulamentos Constituio
O relevo da identificao das questes de inconstitucionalidade de
regulamentos para a delimitao do mbito da Justia Administrativa face
Justia Constitucional

Vinculao dos regulamentos ao Direito da Unio Europeia


Os casos em que os atos de Direito da Unio Europeia surgem como
parmetro de vinculao dos regulamentos
Invalidade versus preferncia aplicativa

Vinculao dos regulamentos lei (remisso)


Vinculao dos regulamentos a outros regulamentos
As relaes inter-regulamentares: os critrios de resoluo de
conflitos entre regulamentos
hierarquia, especialidade e
competncia

O CONTROLO DO EXERCCIO DO PODER


REGULAMENTAR
Controlo da constitucionalidade e da legalidade
reforada
Processo de fiscalizao abstrata sucessiva: TC
Processo de fiscalizao concreta: quaisquer tribunais
Declarao com efeitos circunscritos ao caso concreto: tribunais
administrativos

Controlo da legalidade simples: tribunais administrativos


Declarao de ilegalidade com fora obrigatria geral
Declarao de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso
concreto (quaisquer tribunais)
Casos especiais de controlo principal: contencioso pr-contratual (?)
e intimao para a proteo de direitos, liberdades e garantias
Controlo incidental: desaplicao no caso concreto (quaisquer
tribunais)
Declarao de ilegalidade por omisso

INVALIDADE DO REGULAMENTO:
CONSEQUNCIAS JURDICAS DA INVALIDADE
Invalidade como soluo de ultima ratio: o cnone da
interpretao conforme
Invalidade, irregularidade e inexistncia
A anulabilidade como sano-regra do Direito
Administrativo e o dogma da nulidade das normas
Regime de invalidade por violao da Constituio
Regime de invalidade por violao de outros parmetros
de vinculao
A conformao do regime da invalidade pela lei adjetiva
Nulidade e invalidade atpica

JURISPRUDNCIA REFERIDA
Acrdo do STA, de 25.06.2012, P. 0913/08 (normas devidas/lei habilitante
revogada)
Acrdo do TCA-Sul, de 08.03.2012, P. 04128/08 (concurso de habilitao ao
grau de consultor da carreira mdica hospitalar)
Acrdo do TCA-Sul, de 06.12.2012, P. 09243/12 (exames finais/ensino
recorrente)
Acrdo do TCA-Sul, de 20.12.2012, P. 09134/12 (exames finais/ensino
recorrente)

INDICAES BIBLIOGRFICAS
Diapositivos 2 e 3
MONIZ, Ana Raquel, A Recusa de Aplicao de Regulamentos pela Administrao com Fundamento em Invalidade Contributo para a Teoria dos
Regulamentos, Coimbra, 2012, pp. 94-149.
____, A Discricionariedade Administrativa: Reflexes a Partir da Pluridimensionalidade da Funo Administrativa, in: O Direito, III, ano 144.,
2012, pp. 632-636, 641-644.

Diapositivo 4
____, A Recusa, cit., pp. 151-154.
____, A Aprovao de um Regulamento um Acto Administrativo?, in: Cadernos de Justia Administrativa, n. 85, janeiro/fevereiro 2011, pp. 28
e ss..

Diapositivo 5
____, A Recusa, cit., pp. 43-94.
____, Cavaleiros e Hierarquia: O Artigo 158. da Lei do Oramento de Estado para 2009, in: Revista de Direito Pblico e Regulao, n. 2, julho
2009, pp. 1 e ss. (http://www.fd.uc.pt/cedipre/revista/revista_2.pdf).

Diapositivo 6
____, Aproximaes a um Conceito de Norma Devida Para Efeitos do Artigo 77. do CPTA, in: Cadernos de Justia Administrativa, n. 87,
maio/junho 2011, pp. 3 e ss..
____, A Recusa, cit., pp. 240-248, 259-262, 580-582.

Diapositivos 7 e 8
____, A Recusa, cit., pp. 196-204, 215-221, 605-847.

Diapositivo 9
____, A Recusa, cit., pp. 302-305, 310-329, 409-507.
____, Os Princpios Normativos So Parmetro de Vinculao dos Regulamentos?, in: Cadernos de Justia Administrativa, n. 80, Maro/Abril
2010, pp. 50 e ss..

Diapositivo 10
____, O Controlo Judicial do Exerccio do Poder Regulamentar, in: Boletim da Faculdade de Direito, vol. LXXXII, 2006, pp. 415 e ss..

Diapositivo 11
____, A Recusa, cit., pp. 290-301, 542-592.

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149

Contratos interadministrativos

[Alexandra Leito]

Sumrio, bibliografia e jurisprudncia

Contratos interadministrativos

Sumrio

1. Contratos interadministrativos: conceito e fundamento.


2. Tipos de contratos interadministrativos: em especial, contratos de cooperao paritria e
contratos de subordinao
3. Regime jurdico dos contratos interadministrativos
3.1. Procedimento de formao
3.1.1. mbito de aplicao da Parte II do Cdigo dos Contratos Pblicos
3.1.2. Contratos interadministrativos sujeitos concorrncia de mercado e contratos
excludos
3.1.3. Relaes in house providing
3.1.4. Inovaes dos novos projetos de Diretivas
3.2. Execuo dos contratos interadministrativos
3.2.1. O artigo 338. do Cdigo dos Contratos Pblicos
3.2.2. Poderes de conformao da relao contratual
3.2.3.

Exigibilidade

das

obrigaes

contratuais

decorrentes

de

contratos

interadministrativos
4. Breves notas sobre o contencioso dos contratos interadministrativos: algumas
especificidades

Bibliografia
Agranoff, Robert / McGuire, Michael Collaborative Public Management,
Washington D.C., 2003
vila Orive, Jos Lus Los Convenios de Colaboracin Excluidos de la Ley de
Contratos de las Administraciones Pblicas, Madrid, 2002
Azevedo, Bernardo Contratao in house: entre a liberdade de auto-organizao
administrativa e a liberdade de mercado, in Estudos de Contratao Pblica I, obra
coletiva, Coimbra, 2008
Dente, Nuno Monteiro / Tavares, Gonalo Guerra Cdigo dos Contratos Pblicos.
mbito da sua Aplicao, Coimbra, 2008
Dreyfus, Jean-David Contribution a une Thorie Gnerale des Contrats entre
Personnes Publiques, Paris, 1997
Estorninho, Maria Joo - Curso de Direito dos Contratos Pblicos, Coimbra, 2012

155

Contratos interadministrativos

Gonzlez-Antn lvarez, Carlos Los Convenios Interadministrativos de los Entes


Locales, Madrid, 2002
Leito, Alexandra Contratos de prestao de bens e servios celebrados entre o
Estado e as empresas pblicas e relaes in house, in Cadernos de Justia
Administrativa, n. 65, 2007
- Contratos Interadministrativos, Coimbra, 2011
- Contratos entre entidades adjudicantes (Acrdo do TJUE, de 9 de Junho de
2009, Processo n. C-480/06), in Revista de Contratos Pblicos, n. 2, 2011
- Da natureza vinculativa dos contratos interadministrativos (Anotao ao
Acrdo do STA de 28 de maro de 2012, Processo n. 01151/11), in Cadernos de
Justia Administrativa, n. 95, dezembro de 2012
Mas, Maria Fernanda As parcerias Estado/autarquias locais: breves
consideraes sobre o novo modelo de gesto dos servios municipais de guas e
resduos, in Revista de Contratos Pblicos, n. 3, 2011
Macieirinha, Tiago De Teckal a Coditel Brabant: evoluo da jurisprudncia
comunitria sobre o conceito de controlo anlogo, in O Direito, Ano 141.
Martins, Licnio Lopes - Contrato Pblico e Organizao Administrativa, in Estudos de
Contratao Pblica I, obra coletiva, Coimbra, 2008, pgs. 671 a 732
Medeiros, Rui mbito do novo regime da contratao pblica luz do princpio da
concorrncia, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 69, 2008
Mesquita, Maria Jos Rangel de In House: desenvolvimentos recentes da
jurisprudncia do Tribunal das Comunidades Europeias, in Homenagem da
Faculdade de Direito de Lisboa ao Prof. Doutor Inocncio Galvo Telles: 90 anos, obra
coletiva, Coimbra, 2007
Moderne, Franck - Les Conventions de Prestations de Services entre les Collectivits
Locales et ltat, Paris, 1996
Raimundo, Miguel Assis, A Formao dos Contratos Pblicos, Lisboa, 2013
Rodrguez de Santiago, Jos Maria - Los Convenios entre Administraciones Pblicas,
Madrid, 1998
Viana, Cludia - Contratos pblicos in house em especial, as relaes contratuais
entre municpios e empresas municipais e intermunicipais, in Direito Regional e
Local, n. 00, 2007

156

Contratos interadministrativos

- A participao de entes pblicos (e equiparados) como concorrentes em


procedimentos de contratao pblica, in Cadernos de Justia Administrativa, n.
75, 2009

Jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo


Acrdo do STA, de 17 de janeiro de 2006, Processo n. 0980/05, in
www./dgsi/pt/jsta.nsf/
Acrdo do STA, de 6 de maro de 2008, Processo n. 0437/07, in
www./dgsi/pt/jsta.nsf/
Acrdo do STA, de 25 de maro de 2009, Processo n. 055/09, in
www./dgsi/pt/jsta.nsf/
Acrdo do STA, de 23 de abril de 2009, Processo n. 0765/08, in
www./dgsi/pt/jsta.nsf/
Acrdo do STA de 28 de maro de 2012, Processo n. 01151/11, in
www./dgsi/pt/jsta.nsf/

Jurisprudncia do Tribunal de Contas


Acrdo n. 106/09, de 11 de maio, Processo n. 193/09, in www.tcontas.pt
Acrdo n. 151/09, de 22 de setembro, Processo n. 1249/09, in www.tcontas.pt
Acrdo n. 1/2010, de 19 de janeiro de 2010, Processo n. 193/09, in
www.tcontas.pt
Acrdo n. 6/2010, de 25 de fevereiro de 2010, Processo n. 1825/09, in
www.tcontas.pt

Jurisprudncia do Tribunal de Justia da Unio Europeia


Acrdo Teckal, de 18 de novembro de 1999, Processo n. C-107/98, in http://eurlex.europa.eu
Acrdo ARGE, de 7 de dezembro de 2000, Processo C-94/99, in http://eurlex.europa.eu
Acrdo Korhonen Oy, de 22 de maio de 2003, Processo n. C-18/01, in http://eurlex.europa.eu
157

Contratos interadministrativos

Acrdo Stadt Halle, de 11 de janeiro de 2005, Processo n. C-26/03, in http://eurlex.europa.eu


Acrdo Parking Brixen de 13 de outubro de 2005, Processo n. C-458/03, in
http://eur-lex.europa.eu
Acrdo ANAV, de 6 de abril de 2006, Processo n. C-410/04, in http://eurlex.europa.eu
Acrdo Carbotermo, de 11 de maio de 2006, Processo n. C-340/04, in http://eurlex.europa.eu
Acrdo Tragsa, de 19 de abril de 2007, Processo n. C-295/05, in http://eurlex.europa.eu
Acrdo Coditel Brabant, de 13 de novembro de 2008, Processo n. C 324/07, in
http://eur-lex.europa.eu
Acrdo do TJUE, de 9 de junho de 2009, Processo n. C-480/06, http://eurlex.europa.eu
Acrdo SeaSrl contra Comune do Ponte Nossa, de 10 de setembro de 2009, Processo
n. C-573/07, in http://eur-lex.europa.eu
Acrdo Acoset, de 15 de outubro de 2009, Processo n. C-196/08, in http://eurlex.europa.eu

158

Texto da interveno

Contratos interadministrativos

Sumrio:
1. Contratos interadministrativos: conceito e fundamento. 2. Tipos de contratos
interadministrativos: em especial, contratos de cooperao paritria e contratos de
subordinao.

3.

Regime

jurdico

dos

contratos

interadministrativos.

3.1.

Procedimento de formao. 3.1.1. mbito de aplicao da Parte II do Cdigo dos


Contratos Pblicos: contratos interadministrativos sujeitos concorrncia de mercado
e contratos excludos. 3.1.2. Em especial, as relaes in house providing. 3.1.3.
Inovaes dos novos projetos de Diretivas. 3.2. Execuo dos contratos
interadministrativos. 3.2.1. O artigo 338. do Cdigo dos Contratos Pblicos. Em
especial, os poderes de conformao da relao contratual nos contratos
interadministrativos. 3.2.2. Exigibilidade das obrigaes contratuais decorrentes de
contratos interadministrativos. 4. Breves notas sobre o contencioso dos contratos
interadministrativos: algumas especificidades.

1. Contratos interadministrativos: conceito e fundamento

Os contratos interadministrativos so acordos de vontades entre duas ou mais


entidades administrativas, entendidas enquanto pessoas coletivas, de forma pblica ou
privada, que se integrem na Administrao Pblica em sentido orgnico.
Trata-se de acordos de vontades que assumem natureza contratual, visto que tm uma
estrutura consensual, que produzem efeitos juridicamente vinculantes, que resultam da
natureza das clusulas pactuadas pelas partes quando estas tenham um contedo obrigacional
(ou real). Por sua vez, as clusulas tm efeitos obrigacionais sempre que: (i) versem sobre a
atividade das entidades intervenientes; (ii) o seu contedo se inclua na esfera prpria de
atuao das entidades contratantes; (iii) estabeleam direitos e deveres para as partes; (iv)
estes direitos e deveres tenham um mnimo grau de concretizao.
O facto de haver grande indefinio terminolgica quanto a estes contratos encontram referncias aos conceitos de acordo, pacto, convnio, protocolo,
conveno, entre outros - no afasta a natureza contratual dessas figuras.
Assim, um acordo entre duas entidades pblicas que constitua, modifique ou extinga
direitos e deveres recprocos para as partes, constituindo uma relao jurdica entre elas,
assume natureza jurdica contratual.
Acresce que os contratos interadministrativos so contratos pblicos, na aceo do
artigo 1., n. 2, do Cdigo dos Contratos Pblicos (CCP), e so tambm contratos
161

Contratos interadministrativos

administrativos1, nos termos do n. 6 do mesmo preceito. No caso dos contratos celebrados


entre duas entidades pblicas, a possibilidade de o contrato assumir natureza privada suscita
ainda mais dvidas2.
Em primeiro lugar, relativamente aos contratos que tenham como fundamento o
princpio da cooperao entre entidade pblicas, a sua natureza jurdico-pblica indiscutvel,
desde logo, porque resultam da aplicao direta e imediata de normas de indirizzo
constitucional e legal, tais como o princpio da solidariedade e da lealdade institucional3.
Por sua vez, quanto aos contratos cujo objeto pode tambm ser prosseguido atravs
de um contrato celebrado entre a Administrao e os particulares, a verdade que tambm
nesses existem especificidades, decorrentes de as partes contratantes prosseguirem fins de
interesse pblico e de o Direito normalmente aplicvel s relaes jurdicas estabelecidas
entre elas ser o Direito Administrativo. Por outro lado, o objeto desses contratos est
forosamente limitado s atribuies das partes, de acordo com o princpio da especialidade.
De qualquer forma, a administratividade dos contratos interadministratuvos resulta da
circunstncia de o seu objeto se integrar no mbito da funo administrativa e de visarem a
realizao de interesses pblicos cuja prossecuo est cometida Administrao Pblica nos
termos da Constituio e da lei, alm de se traduzirem sempre e de forma direta no exerccio
das competncias das entidades contratantes.
A administratividade do contrato resulta, assim, da funcionalizao do seu regime
jurdico prossecuo de um interesse pblico inserido na funo administrativa. O facto de
todos os contratos celebrados pela Administrao, e por maioria de razo, aqueles que so
celebrados entre duas entidades administrativas, terem como causa um fim pblico conduz
desnaturalizao do contrato privado, que se afasta das caractersticas tpicas do Direito
Comum4.

Sobre a distino entre contrato pblico e contrato administrativo, com a qual, alis, discordamos, v.

MARIA JOO ESTORNHINHO, Curso de Direito dos Contratos Pblicos, Coimbra, 2012, pgs. 29 e seguintes.
2

Apesar de apenas as entidades adjudicantes do artigo 2., n. 1, do CCP serem sempre contraentes

pblicos para efeitos do artigo 3. do mesmo diploma, a verdade que as entidades do artigo 2., n. 2,
tm, obrigatoriamente, que utilizar a figura do contrato administrativo quando celebrem contratos no
exerccio de funes materialmente administrativas (artigo 3., n. 2, do CCP). Ora, nos contratos
interadministrativos so sempre funes desse tipo que esto a ser exercidas.
3

Neste sentido, v. MARIE-HLNE BERNARD-DOUCHEZ, Recherche sur la Coopration entre Personnes

Publiques, tese indita, Toulouse, 1979, pg. 180.


4

V. JOS MARA DE SOLAS RAFECAS, Contratos administrativos y contratos privados de la Administracin,

Madrid, 1990, pg. 28.

162

Contratos interadministrativos

Alis, os critrios aplicveis aos contratos interadministrativos no podem ser


exatamente os mesmos a que se recorre para qualificar os contratos celebrados entre a
Administrao e os particulares, designadamente, no que respeita ao critrio das clusulas
exorbitantes5, uma vez que h contratos interadministrativos paritrios, nos quais no existem
poderes de conformao da relao contratual a favor de uma das partes.
Contudo, as prerrogativas de autoridade so clusulas exorbitantes especficas do
Direito Pblico, mas tambm o so aquelas (outras) clusulas que sejam impossveis, ilcitas ou
pura e simplesmente pouco habituais nos contratos privados, mesmo que no traduzam uma
relao de autoridade e de subordinao, sendo que basta a existncia de uma clusula deste
tipo para o contrato se poder considerar administrativo6.
Com efeito, mesmo que as partes se pretendessem despir completamente do regime
de Direito Pblico que as envolve, no s no o poderiam fazer, atendendo ao carter
imperativo de muitas das normas de Direito Administrativo, como a sujeio ao Direito Privado
se revelaria desadequada prossecuo direta do interesse pblico, que sempre o objeto
destes contratos.
Isto significa que a figura do contrato interadministrativo contribui definitivamente
para a superao da tese segundo a qual o conceito de contrato administrativo assenta na
desigualdade das partes e na sujeio de uma delas ao poder da outra. Pelo contrrio, tendo
os contratos de cooperao paritria entre entidades administrativas uma natureza
inequivocamente administrativa, verifica-se que o binmio sujeio/autoridade no essencial
definio daquela natureza.

A discusso em torno deste critrio foi muito desenvolvida em Frana, atendendo ao significado que a

jurisprudncia e a doutrina francesas atribuem ao critrio do regime exorbitante. Ora, at 1983 - data em
que foi proferido, pelo Tribunal de Conflitos, o importantssimo Acrdo Union Assurances de Paris, de 21
de Maro de 1983 - eram aplicados aos contratos interadministrativos os critrios tradicionais. Mas, chegouse concluso paradoxal de que, sendo muitos destes contratos paritrios, eles no comportam
prerrogativas de autoridade, pelo que no seriam qualificveis como administrativos. Por isso mesmo, o
Tribunal de Conflitos entendeu, naquele aresto, que independentemente dos critrios tradicionais, um
contrato celebrado entre pessoas pblicas deve receber a qualificao de contrato pblico, bastando para
tal que se situe na esfera do Direito Pblico.
6

Neste sentido, v. JOS JOAQUIM ALMEIDA LOPES, Os contratos administrativos. Critrios doutrinais,

qualificaes legais, critrios jurisprudenciais, in Revista de Direito Pblico, Ano VIII, n. 15, 1995 pgs. 65 e
seguintes, em especial a pg. 72. No mesmo sentido, v. MATERNE STAUB, LIndivisibilit en Droit
Administratif, Paris, 1999, pgs. 518 e 519. O Autor refere que uma vez detetado o elemento pblico *no
contrato], opera-se um mecanismo de atrao do conjunto das clusulas em favor da natureza globalmente
administrativa da conveno.

163

Contratos interadministrativos

Prope-se, assim, a seguinte definio de contrato administrativo: acordo de


vontades celebrado entre duas entidades administrativas atravs do qual constituda,
modificada ou extinta uma relao jurdica administrativa. Esta definio parte do conceito
de contrato administrativo anteriormente adotado no artigo 178. do Cdigo do Procedimento
Administrativo (CPA) e remete, naturalmente, para a figura da relao jurdica administrativa,
assente num critrio material orientado em funo da prossecuo do interesse pblico, nos
termos do qual se exige apenas que a relao jurdica seja regida essencialmente pelo Direito
Administrativo, mas no exclusivamente7.
Assim, so contratos interadministrativos aqueles que sejam celebrados entre pessoas
coletivas de base territorial Estado, regies autnomas e autarquias locais -; entre estas e
outras entidades administrativas, designadamente pessoas coletivas pblicas, de natureza
associativa, fundacional ou empresarial; e entre rgos da mesma pessoa coletiva, desde que
no estejam integrados numa relao hierrquica.
No conceito de contrato interadministrativo proposto incluem-se, portanto, os
contratos celebrados entre dois rgos ou servios que, apesar de desprovidos de
personalidade jurdica, tenham suficiente autonomia para atuarem como centros de
imputao de direitos e deveres.
Nestes termos, os contratos interadministrativos podem ser intersubjetivos se as
partes possurem personalidade jurdica -, ou interorgnicos - se as partes forem sujeitos de
direito desprovidos de personalidade jurdica -, designadamente, aqueles que se integram na
pessoa coletiva Estado.
Quanto ao fundamento jurdico-poltico dos contratos entre entidades administrativas,
existem essencialmente duas perspetivas de abordagem: uma organizativa e outra
contratualista.
Na perspetiva organizativa os contratos interadministrativos no so verdadeiros
contratos, so antes formas consensualizadas de organizao administrativa, que ainda se
integram na gesto direta, visto que no implicam o recurso colaborao de particulares.

J antes defendi a seguinte definio de relao jurdica administrativa: relao entre dois ou mais

sujeitos de Direito, pblicos ou privados, visando a prossecuo do interesse pblico, regulada


essencialmente pelo Direito Administrativo, e cujo contedo so as situaes jurdicas ativas e passivas dos
sujeitos envolvidos. V. ALEXANDRA LEITO, A proteo judicial dos terceiros nos contratos da
Administrao Pblica, Coimbra, 2002, pg. 63.

164

Contratos interadministrativos

De acordo com a perspetiva contratualista, o fundamento dos contratos entre


entidades pblicas , tal como acontece entre privados, a autonomia da vontade8. A liberdade
contratual decorre do facto de as entidades administrativas possurem uma capacidade
jurdica que inclui a possibilidade de estabelecimento de relaes contratuais, desde que tal
no seja proibido pela lei, no estando sujeita a um numerus clausus de contratos tpicos. Isso
decorre presentemente do disposto no artigo 278. do CCP, tal como antes resultava do artigo
179., n. 1, do CPA.
Quanto a mim, o fundamento dos contratos interadministrativos reside, efetivamente,
na autonomia pblica contratual das entidades contratantes. Como refere SRVULO CORREIA,
tambm cabe no mbito da autonomia pblica contratual a celebrao de contratos entre
duas pessoas coletivas pblicas regidos pelo Direito Administrativo9.
Por isso, nos casos em que a autonomia da vontade esteja totalmente suprimida,
como, por exemplo, entre entidades sujeitas a hierarquia administrativa, no existe
verdadeiramente um contrato10. Nestas situaes, podem ser celebrados acordos, pactos,
protocolos ou acordos de cavalheiros, mas sem natureza vinculativa.
Alis, pode mesmo dizer-se que a existncia de hierarquia administrativa se ope s
ideias de cooperao e de colaborao, uma vez que estas pressupem que as entidades
envolvidas mantenham alguma capacidade decisria sobre a matria.
Assim, tem de existir pelo menos liberdade de celebrao, ou seja, no h obrigao
de uma entidade pblica celebrar uma conveno sempre que isso lhe seja requerido por
outra entidade, exceto quando essa obrigao resultar da lei11, sem prejuzo de essa recusa ter

Neste sentido, v. ENOCH ALBERT ROVIRA, Los convenios entre el Estado y las Comunidades Autnomas,

in Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, n. 2, 1990, pg. 73 e ANGEL MENNDEZ REXACH, La


cooperacin, un concepto Jurdico?, in Documentacin Administrativa, n. 240, 1994, pg. 41. Em sentido
diferente, acentuando a componente funcional, na lgica da doutrina italiana, que contrape competncia a
autonomia pblica, v. BARBARA LILLA BOSCHETTI, Gli accordi organizzativi nellequilibrio del sistema
giuridico tra unit e differenzazione, in Amministrare, Ano XXXVIII, n.s 1 e 2, 2008, pg. 54.
9

Cfr. SRVULO CORREIA, Legalidade e autonomia contratual nos contratos administrativos, Coimbra, 1987,

pgs. 406 e seguintes.


10

SRVULO CORREIA, Legalidade..., cit., pg. 407, tambm refere que as pessoas coletivas pblicas

contratantes no podem estar ligadas entre si por uma relao de sujeio.


11

Neste sentido, v. PABLO MARTN HUERTA, Los convenios interadministrativos, Madrid, 2000, pgs. 59 e

60.

165

Contratos interadministrativos

de ser fundamentada, designadamente, pelo facto de a celebrao do contrato prejudicar os


interesses da prpria entidade a quem isso solicitado12.
Refira-se que a deciso de recusar colaborar com outra entidade pblica pode ser
sindicada judicialmente por pr em causa o dever de assistncia e auxlio que decorre do
princpio da colaborao entre entidades pblicas, bem como tendo em conta o princpio da
eficcia, pelo menos quando existe legislao setorial que o imponha de forma concreta e
especfica. No entanto, a apreciao judicial s pode recair sobre a recusa em colaborar,
independentemente da forma adotada para efetivar essa colaborao, e no concretamente
sobre a deciso de celebrar ou no o contrato, que sempre voluntria, exceto nos casos em
que a celebrao do contrato legalmente imposta13.
Em Portugal, a autonomia pblica contratual e a liberdade de organizao da
Administrao no esto expressamente previstas na CRP, mas retiram-se quer do artigo 6.,
n. 1, sobre a descentralizao democrtica da Administrao, quer dos artigos 266. e 267..
Alis, do elenco das tarefas do Estado, consagrado no artigo 9. da CRP, resulta uma ampla
liberdade de meios de que a Administrao Pblica pode lanar mo para alcanar aqueles
objetivos, extraindo-se, assim, uma vinculao quanto aos fins, mas uma liberdade quanto aos
meios e formas a adotar para os prosseguir.
Os fenmenos da desconcentrao e da descentralizao, que conduzem criao de
vrios plos de deciso administrativa contribuem tambm muito para a relevncia dos
contratos interadministrativos
que todas as situaes de repartio de atribuies e de competncias
administrativas, seja essa repartio territorial, setorial ou por diferentes nveis de
Administrao, exigem inevitavelmente a criao de formas de colaborao e de cooperao
entre entidades administrativas, para garantir a unidade de ao e evitar a ineficcia
decorrente da multiplicao dos centros decisrios.
Por fim, a reconfigurao do tipo de interveno do Estado na economia, quer como
prestador,
12

quer

como

regulador,

traduz-se

na

criao

de

empresas

pblicas,

GIUSEPPE MANFREDI, Le intese e gli accordi tra Stato e Regioni in Itlia, in Accordi e Intese

nellOrdinamento Regionale, obra coletiva, Milo, 1993, pgs. 141 e 142 refere, a este propsito, que a
recusa de cooperar deve ser tornada pblica, em nome da transparncia, e tambm da responsabilizao
por parte da opinio pblica.
13

Neste sentido, v. LUCIANO PAREJO ALFONSO, Las relaciones entre las Administraciones Pblicas en el

Ttulo I de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del
Procedimiento Comn, in Las relaciones interadministrativas de cooperacin y colaboracin, obra coletiva,
Barcelona, 1993, pgs. 38 e 39.

166

Contratos interadministrativos

independentemente da sua forma, cuja gesto contratualizada, bem como de entidades


reguladoras, justificando o aparecimento dos designados contratos regulatrios.

2. Tipos de contratos interadministrativos: em especial, contratos de cooperao


paritria e contratos de subordinao

A classificao dos tipos de contratos interadministrativos assenta numa dicotomia


base, distinguindo-se aqueles que s podem ser celebrados entre entidades administrativas
como forma de cooperao paritria; e os contratos que esto sujeitos a uma lgica de
mercado, celebrados entre duas entidades administrativas, mas cujo objeto poderia ser
contratualizado igualmente entre um contraente pblico e um particular.
Esta distino assenta na estrutura e no fundamento da relao contratual, permitindo
a classificao dos contratos em paritrios, se as partes estiverem numa situao de igualdade,
ou de subordinao, se houver uma relao de sujeio entre os contraentes, sendo que se
integraro no primeiro grupo os contratos atravs dos quais se vise a prossecuo de
interesses comuns das partes, e nos segundos aqueles cujo fim se inscreve apenas nas
atribuies de uma das partes contratantes.
Por outras palavras: os contratos cujo fim se enquadra no exerccio de competncias
concorrentes so paritrios, enquanto os contratos que prossigam fins que relevam apenas da
competncia de uma das partes no so, em princpio, paritrios, na medida em que um dos
contraentes apenas auxilia o outro na prossecuo dos seus fins.
O objeto de qualquer um destes contratos pode ser muito diverso, incluindo contratos
de colaborao em sentido estrito; contratos sobre competncias; contratos sobre o exerccio
de poderes pblicos; contratos normativos; contratos-plano; contratos institucionais;
contratos sujeitos concorrncia de mercado e contratos sobre bens imveis14.
A distino entre contratos interadministrativos de cooperao e de subordinao tem
consequncias ao nvel do respetivo regime jurdico, quer no que respeita sujeio a um
procedimento pr-contratual, quer existncia ou no de clusulas exorbitantes que prevejam
poderes de conformao da relao contratual em favor de uma das partes na relao
contratual.

14

Para mais desenvolvimentos, v. ALEXANDRA LEITO, Contratos interadministrativos, Coimbra, 2011, pgs.

192 e seguintes.

167

Contratos interadministrativos

3. Regime jurdico dos contratos interadministrativos

3.1. Procedimento de formao


3.1.1. mbito de aplicao da Parte II do Cdigo dos Contratos Pblicos: contratos
interadministrativos sujeitos concorrncia de mercado e contratos
excludos.

O procedimento externo de formao de um contrato interadministrativo prende-se


com a problemtica da seleo do co-contratante. A questo que se coloca partida a de
saber se, sendo ambos os contraentes pblicos e tendo a relao contratual como fundamento
uma ideia de cooperao interadministrativa, se justifica sequer proceder escolha do
contratante. Por outras palavras: existindo uma relao de cooperao entre duas entidades
pblicas, o contrato, que constitui essa relao, ser celebrado, na maior parte dos casos,
intuitu personae.
Contudo, nesta matria extremamente difcil traar um regime unitrio aplicvel a
todos os contratos interadministrativos, uma vez que depende do tipo de contrato que esteja
em causa, justificando-se distinguir, designadamente, entre os contratos que assentam num
fundamento cooperativo e aqueles que esto sujeitos concorrncia de mercado.
Esto sujeitos concorrncia de mercado, mesmo que sejam celebrados por duas (ou
mais) entidades administrativas, os contratos de empreitada e de concesso de obras pblicas,
de locao e de aquisio de bens mveis e de aquisio de servios, e ainda os contratos de
concesso de servios pblicos, visto que, nos termos do artigo 6., n. 1, do CCP, so os
nicos que esto sujeitos s regras da Parte II deste diploma mesmo quando sejam celebrados
entre entidades adjudicantes do artigo 2., n. 1., do mesmo diploma. O contrato de
sociedade no referido no artigo 6., n. 1, do CCP, pelo que este diploma no se aplica aos
contratos de sociedade celebrados entre entidades do artigo 2., n. 1, do CCP.
Esta soluo acaba por se aplicar tambm quando intervenham entidades adjudicantes
do artigo 2., n. 2, do CCP. De facto, nos contratos celebrados entre duas entidades
adjudicantes elencadas no artigo 2., n. 2, ou entre uma destas entidades e uma entidade do
artigo 2., n. 1, mas em que a primeira seja adjudicante e a segunda adjudicatria, as regras
da Parte II do CCP tambm s se aplicam se o objeto contiver prestaes tpicas dos contratos
de empreitada e de concesso de obras pblicas, de concesso de servios pblicos, de
locao e aquisio de bens mveis e de aquisio de servios.

168

Contratos interadministrativos

que, nos termos do artigo 6., n. 2, do CCP, as entidades adjudicantes do artigo 2.,
n. 2, s esto submetidas s regras da contratao pblica quando pretendem celebrar
contratos que incluam prestaes especficas daqueles tipos contratuais.
Finalmente, se for um contrato interadministrativo celebrado entre uma entidade
elencada no artigo 2., n. 1, e uma entidade referida no artigo 2., n. 2, do CCP, sendo a
primeira a entidade adjudicante, o contrato no cabe em nenhuma das excees nem do
nmero 1, nem do nmero 2 do artigo 6., aplicando-se as regras do Cdigo relativas
formao dos contratos.
Assim, uma entidade adjudicante na aceo do CCP pode candidatar-se adjudicao
de um contrato que outra entidade adjudicante pretenda celebrar, atuando como prestadora
de bens ou servios, empreiteira ou concessionria. Contudo, nesta circunstncia, o facto de a
Parte II do CCP ser, em princpio, aplicvel no preclude a possibilidade de a mesma ser
afastada em funo de outros critrios, de natureza material.
o que acontece se o contrato for excludo devido verificao de uma das excees
previstas no artigo 5., n.s 1 e 2 (este ltimo consagra a figura das relaes in house
providing, desenvolvida infra no ponto seguinte).
Nos termos do n. 1 daquele preceito, so excludos da Parte II do Cdigo os contratos
cujo objeto abranja prestaes insuscetveis de estar submetidas concorrncia de mercado, o
que se aplica a todos os contratos interadministrativos que sejam forosamente celebrados
intuitu personae, quer pela natureza infungvel das prestaes, quer porque a sua celebrao
resulta de uma lgica cooperativa e no de mercado.
Pode, contudo, questionar-se se, em alguma eventualidade, os contratos que so, em
princpio, concorrenciais designadamente os mencionados no artigo 6., n. 1, do CCP
podem, em funo das circunstncias concretas (a posio relativa das partes no contrato ou
o contexto da sua prpria formao) caber tambm na previso do n. 1 do artigo 5. do
CCP.
Parece-me que a resposta deve ser positiva15.
Em primeiro lugar, porque se o artigo 5., n. 1, no pudesse incluir contratos desse
tipo, ficaria, na prtica, esvaziado, na medida em que nunca se aplicaria a contratos celebrados
entre entidades adjudicantes do n. 1 do artigo 2. do CCP.
Em segundo lugar, tem de se fazer uma interpretao restritiva do artigo 6., n. 1, do
CCP, estabelecendo uma distino entre, por um lado, contratos que abranjam prestaes
15

No mesmo sentido, v. MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, A formao dos contratos pblicos. Uma concorrncia

ajustada ao interesse pblico, Lisboa, 2013, pgs. 646 e seguintes.

169

Contratos interadministrativos

tpicas de uma empreitada de obras pblicas, de uma concesso de obras pblicas, de uma
concesso de servios pblicos, de uma locao ou aquisio de bens mveis e de uma
aquisio de servios e, por outro lado, os prprios contratos que no seu todo possam ser
qualificados como tal.
Por outras palavras: um contrato de aquisio de servios no cabe, em princpio, na
previso do n. 1 do artigo 5., mas um contrato que, apesar de conter prestaes tpicas de
um contrato de aquisio de servios, no seja, no seu todo, subsumvel naquele tipo
contratual est excludo da aplicao das regras da Parte II do Cdigo se os requisitos do n. 1
do artigo 5. se verificarem em concreto.
Nesta linha, o Tribunal de Justia da Unio Europeia (TJUE) considerou, no Acrdo de
9 de Junho de 2009, que um contrato entre entidades adjudicantes, mesmo contendo
clusulas tpicas de um contrato de prestao de servios, estava excludo das regras da
contratao pblica por se concluir, atendendo ao contexto envolvente e ao conjunto das suas
clusulas, que era o culminar de um processo de cooperao intermunicipal entre as partes no
contrato e desde que a realizao desta cooperao seja regida unicamente por
consideraes e exigncias prprias prossecuo de objetivos de interesse pblico16.
Este entendimento, retomado, alis, nas Diretivas recentemente aprovadas pelo
Parlamento Europeu (v. o ponto 3.1.3.), vem confirmar que no existe uma imposio
comunitria no sentido de a Administrao contratualizar preferencialmente com particulares,
como modo de fomentar e dinamizar um mercado de contratao pblica, que, por sua vez,
funcionaria como motor da prpria economia17.
O Direito da Unio Europeia visa assegurar a concorrncia quando a Administrao
opta por recorrer a particulares para a realizao de certas tarefas pblicas, mas no impe
aos Estados-membros que tomem essa opo18.
Nos sistemas anglo-saxnicos, aplica-se mesmo um teste de eficcia prvio opo de
contratar com privados, que se traduz num estudo comparativo dos custos da contratao
interadministrativa em comparao com o outsurcing, s se optando por este ltimo se for
16

Cfr. o Acrdo Comisso contra a Repblica Federal da Alemanha, Processo n. C-480/06, in http://eur-

lex.europa.eu. V. ALEXANDRA LEITO, Contratos entre entidades adjudicantes (Acrdo do TJUE, de 9 de


Junho de 2009, Processo n. C-480/06), in Revista de Contratos Pblicos, n. 2, 2011, pgs. 111 e seguintes.
17

V., por todos, ENCARNACIN MONTOYA MARTN, Los mdios proprios o servicios tcnicos en la Ley de

Contratos del Sector Pblico. Su incidencia en la gestin de los servicios pblicos locales, Fundacin
Democracia y Gobierno Local, Barcelona, 2009, pg. 73.
18

V., neste sentido, MARCO GIORELLO, Laffidamento dei servizi pubblici locali tra Diritto Comunitario e

Diritto Italiano, in Rivista Italiana di Diritto Pubblico Comunitario, Ano 14, n.s 3-4, 2004, pg. 937.

170

Contratos interadministrativos

mais favorvel, em termos econmicos19. Este market test conhecido pelo teste dos trs
es: eficincia, eficcia e economia dos servios e obras realizados pela Administrao
Pblica. aplicvel quer Administrao central, quer Administrao local, devendo cada
departamento examinar, de 5 em 5 anos, se a atividade em causa privatizada, prestada
diretamente ou prestada atravs da celebrao de contratos com particulares20.
Em Portugal, a Administrao Pblica goza do poder discricionrio de optar por
contratar com privados, sem necessidade de estar sujeita a um teste de eficcia e eficincia, ao
contrrio do que acontece nos pases anglo-saxnicos21.
Contudo, na hiptese remota de se enveredar sempre pela contratao
interadministrativa, deve considerar-se que o direito livre iniciativa econmica e a regra da
coexistncia do setor privado com o sctor pblico constituem limites a essa opo sistemtica
(cfr. artigos 61., 80., alneas b) e c) e 82. da CRP)22.
Em contrapartida, a imposio constitucional da coexistncia do setor privado com o
setor pblico, a par com o princpio da livre organizao dos servios da Administrao Pblica,
tambm afastam a ideia, referida por alguma doutrina, de que existiria, no espao europeu,
uma opo normativa orientada para a privatizao23.

19

V. PETER VINCENT-JONES, The new Public Contracting, Oxford, 2006, pgs. 51 e 52.

20

Cfr. ANNE C. L. DAVIES, Accountability. A Public Law Analysis of Government y Contract, Oxford, 2001,

pgs. 3 e 35 e EVA NIETO GARRIDO, El New Public Management y el gobierno a travs de contratos en el
Reino Unido, in Revista de la Administracin Pblica, n. 162, 2003, pg. 393. Este teste comeou a ser
aplicado no Reino Unido a partir da dcada de 80 com o Local Government Planning and Land Act de
1980.
21

Neste sentido, v. BERNARDO AZEVEDO, Contratao in house: entre a liberdade de auto-organizao

administrativa e a liberdade de mercado in Estudos de Contratao Pblica I, obra coletiva, Coimbra,


2008, pg. 120.
22

Referindo-se, por isto, a uma reserva de Direito Administrativo assente na clusula constitucional de

bem-estar ou de Estado social; na reserva dos poderes de soberania em favor das entidades pblicas; bem
como nos artigos 212., n. 3, e 268., n. 4, da CRP, entre outros aspetos, de natureza econmica, tais
como a garantia constitucional de apropriao pblica de meios de produo, v. PAULO OTERO,
Coordenadas jurdicas da privatizao da Administrao Pblica, in Os Caminhos da Privatizao da
Administrao Pblica, IV Colquio Luso-Espanhol de Direito Administrativo, obra coletiva, Coimbra, 2001,
pgs. 53 a 56.
23

V. GUIDO CRECO, Imprese pubbliche, organismi di Diritto Pubblico, affidamenti in house: ampliamento

o limitazione della concorrenza?, in Rivista Italina di Diritto Pubblico Comunitario, n. 1, 2005, pg. 76.

171

Contratos interadministrativos

Alis, a opo sistemtica pela externalizao pode mesmo pr em causa a capacidade


de resposta da Administrao Pblica, a experincia e o Know-how dos funcionrios pblicos24,
conduzindo perda de controlo sobre o resultado final e eventual diminuio da qualidade
dos servios prestados.
Nesta linha, muitos Autores norte-americanos tm vindo a questionar este recurso
numa escala sem precedentes contratao com privados o outsourcing , que, nos Estados
Unidos da Amrica, inclui mesmo sectores como a defesa, o sistema prisional, o controlo de
fronteiras e a segurana interna25, defendendo, pelo contrrio, a procura de solues dentro
da Administrao, designadamente atravs da contratualizao com agncias ou empresas
pblicas26.
A circunstncia de um contrato no se integrar na exceo do artigo 5., n. 1, do CCP
no significa que no se verifiquem os requisitos para que se recorra ao ajuste direto como
forma de seleo do co-contratante. Com efeito, deve distinguir-se entre os contrato excludos
da aplicao das regras relativas aos procedimentos pr-contratuais daqueles outros que esto
submetidos quelas regras, mas relativamente aos quais permitida a sua celebrao por
ajuste direto em funo da natureza personalssima das prestaes em causa. que o ajuste
direto constitui ainda um procedimento administrativo pr-contratual tipificado, que culmina
com a prtica de um ato administrativo de adjudicao e ao qual se aplicam as regras do CCP,
designadamente, os artigos 112., 113. e 127. deste diploma.
Pelo contrrio, na formao dos contratos excludos da Parte II do Cdigo, a entidade
adjudicante pode optar por utilizar qualquer procedimento pr-contratual, tipificado ou no,
ou limitar-se a celebrar o contrato sem qualquer tipo de procedimento.
Assim, todos os contratos de cooperao paritria entre entidades administrativas
integram-se na excluso do artigo 5., n. 1, do CCP, uma vez que as prestaes que so objeto
de tais contratos no esto, nem so suscetveis de estar, submetidas concorrncia de
mercado.
Alis, dificilmente estes contratos se podem considerar onerosos para efeitos de
aplicao das regras dos mercados pblicos. Apesar de, mesmo no Direito Civil, o conceito de
contrato prescindir quer do valor econmico das prestaes [artigo 391., n. 2, do Cdigo Civil
24

Como salientam JODY FREEMAN e MARTHA MINOW, Introduction: reframing the outsourcing debates,

in Government by Contract. Outsourcing and American Democracy, obra coletiva, Cambridge


(Massachusetts), 2009, pgs. 1 e 2.
25

V., por todos, JODY FREEMAN e MARTHA MINOW, op. cit., pg. 20.

26

V. MARK FREEDLAND, Government by contract and Public Law, in Public Law, 1994, em especial as pgs.

86 a 89.

172

Contratos interadministrativos

(CC)], quer da patrimonialidade dos interesses das partes, a verdade que esses contratos no
esto sujeitos aos procedimentos pr-contratuais de escolha do adjudicatrio. que estes
contratos nem so passveis de valorao econmica para efeitos do artigo 17. do CCP, nem
despertam o interesse concorrencial de uma diversidade de agentes que atuam no mercado27.
Assim, a formao dos contratos entre entidades do artigo 2., n. 1, do CCP, que esto
excludos das regras da Parte II do CCP, por via do disposto no artigo 6., n. 1, acabam por se
pautar por uma certa informalidade.
Mas a verdade que nem mesmo a atividade administrativa informal um espao
liberto do princpio da legalidade, pelo que se aplicam sempre algumas regras de Direito
Pblico28.
Neste sentido, as alneas a) e b) do n. 6 do artigo 5. do CCP estabelecem que os
contratos excludos do mbito de aplicao do CCP esto submetidos quer aos princpios
gerais da atividade administrativa e s normas do CPA que concretizem preceitos
constitucionais, quer a outro tipo de procedimentos, por exemplo, se se tratar de um contrato
substitutivo de um ato administrativo ou de uma norma de Direito Administrativo, caso em
que aplicvel o mesmo procedimento a que estariam sujeitas estas atuaes unilaterais. A
ratio desta soluo fcil de descortinar e prende-se com a necessidade de evitar a utilizao
da forma contratual como fuga s regras procedimentais.

3.1.2. Em especial, as relaes in house providing

A celebrao de contratos entre entidades adjudicantes pode ainda ser excecionada da


aplicao da Parte II do CCP por se tratar de relaes in house providing, teoria construda
pretorianamente pelo TJUE e acolhida no artigo 5., n. 2, do Cdigo29.

27

Cfr. MARK KIRKBY, Aspetos relativos aplicabilidade objetiva e subjetiva das novas regras da contratao

pblica, in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, volume XLIX, n.s 1 e 2, Coimbra,
2008, pg. 156. Sobre o conceito de contrato sujeito concorrncia de mercado, v. MIGUEL ASSIS
RAIMUNDO, op. cit., pgs. 587 e seguintes.
28

Como refere EBERHARD SCHMIDT-ASSMANN, Recenti sviluppi del Diritto Amministrativo generale in

Germania, in Diritto Pubblico, 1997, pg. 69.


29

A teoria das relaes in house foi tambm consagrada na Espanha no artigo 24., n. 6, da Ley de

Contratos del Sector Pblico; na Frana, artigo 3., n. 1, do Code des Marchs Publics; e ainda na Itlia,
atravs do artigo 13. da Lei n. 326/2003, de 24 de novembro, com a alterao introduzida pela Lei n.
248/2006, de 4 de agosto de 2006, embora s ao nvel local.

173

Contratos interadministrativos

A figura das relaes in house foi adotada pela primeira vez pelo TJUE no Acrdo
Teckal30. De acordo com esta teoria, todos os contratos de prestao de bens e servios
esto sujeitos s regras dos mercados pblicos constantes ( data) das Diretivas n. 93/36/CEE
e n. 92/50/CEE, mesmo quando as partes no contrato sejam ambas entidades adjudicantes,
exceto quando a entidade adjudicante exera sobre o adjudicatrio um controlo anlogo ao
que exerce sobre os seus prprios servios e esse adjudicatrio realize o essencial da sua
atividade para a entidade adjudicante.
Refira-se que no Acrdo Teckal estava em causa um contrato de fornecimento de
bens, regido pela Diretiva n. 93/36/CEE, tendo o TJUE salientado que a doutrina a adotada
no se aplica aos contratos pblicos de servios, uma vez que o artigo 6. da Diretiva n.
92/50/CEE exclui do seu mbito de aplicao os contratos atribudos, em certas condies, a
entidades adjudicantes. No entanto, posteriormente, o TJUE alargou este entendimento
tambm aos contratos de prestao de servios (no s concesses de servios pblicos),
atravs do seu Acrdo Stadt Halle31.
A ratio subjacente teoria das relaes in house providing prende-se com o
entendimento segundo o qual as regras dos mercados pblicos, que so, em princpio,
aplicveis a todos os contratos de prestao de bens e servios e de empreitadas de obras
pblicas celebrados por entidades adjudicantes, s no o sero quando esses contratos se
assumam como uma operao meramente interna. Por outras palavras: a necessidade de abrir
um procedimento pr-contratual s afastada se, apesar de haver um acordo entre dois
sujeitos de Direito formalmente diferentes, existir na verdade - no plano substantivo - uma
relao de dependncia entre eles que elimine completamente a autonomia da vontade de um
desses sujeitos.
Os dois critrios consagrados no Acrdo Teckal so cumulativos e assumem um
contedo muito fluido, de difcil densificao, como acontece com todos os conceitos de
construo jurisprudencial, que, alis, se caracterizam por estar em permanente evoluo. A
indefinio dos critrios provoca, alis, uma certa incerteza na aplicao do Direito, nada
desejvel do ponto de vista da segurana jurdica, at porque pe em causa a uniformidade do

30

Acrdo do TJUE de 18 de novembro de 1999, proferido no Processo C-107/98 (Teckal SRL contra Comune

di Viano e Azienda Gas Acqua Consorziale AGAC - di Reggio Emilia), in http://eur-lex.europa.eu.


31

Acrdo do TJUE de 11 de janeiro de 2005, proferido no Processo C-26/03, in http://europa.eu,int/eur-

lex.

174

Contratos interadministrativos

Direito da Unio Europeia, na medida em que so os tribunais nacionais de cada Estadomembro que vo aplicar esses critrios aos casos concretos32.
Quanto ao conceito de controlo anlogo, a jurisprudncia comunitria tem
entendido que este no pressupe que o poder pblico tenha formalmente as mesmas
possibilidades jurdicas de influncia que tem sobre os seus prprios servios, por exemplo, o
direito de dar instrues no caso concreto. O que determinante saber se a entidade
adjudicante est, efetivamente, em condies de impor integralmente a prossecuo dos
objetivos de interesse pblico na empresa em causa. Neste sentido, o TJUE considerou, no
Acrdo Parking Brixen33, que a empresa adjudicatria pode ter autonomia, mas a entidade
adjudicante tem de possuir uma influncia decisiva sobre os objetivos estratgicos e as
decises significativas da empresa, o que mais do que o mero controlo societrio.
Este conceito no , por isso, sinnimo de influncia dominante - a que se refere o
artigo 9. do RJSEE34 -, mas sim algo mais intenso, traduzindo-se num absoluto domnio sobre a
autodeterminao da vontade do prestador do bem ou servio.
Contudo, tambm no pressupe a existncia de hierarquia administrativa, ou seja, do
poder de direo e do correlativo dever de obedincia35, at porque o controlo anlogo tem a
ver com a convergncia de interesses, no sendo necessria a equiparao total ao controlo
que exercido sobre os servios sem personalidade jurdica.
No projeto de diretiva em matria de contratos pblicos (Projeto n. 2011/0896, j
aprovado pelo Parlamento Europeu em 15 de janeiro de 2014), o artigo 11. consagra a figura
das relaes in house e o segundo pargrafo do n. 1 deste preceito esclarece que uma
autoridade adjudicante exerce sobre uma pessoa coletiva um controlo anlogo ao que exerce
sobre os seus prprios servios, na aceo da alnea a) do primeiro pargrafo, quando exerce
uma influncia decisiva sobre os objetivos estratgicos e as decises relevantes da pessoa
coletiva controlada.

32

Como assinala MARIA RANGEL MESQUITA, In house: desenvolvimentos recentes da jurisprudncia do

Tribunal das Comunidades Europeias, separata da obra Homenagem da Faculdade de Direito de Lisboa ao
Prof. Doutor Inocncio Galvo Telles: 90 anos, Coimbra, 2007, pg. 903.
33

Trata-se do Acrdo do TJUE de 13 de outubro de 2005, proferido no Processo n. C-458/03, in

http://eur-lex.europa.eu.
34

Aprovado pelo Decreto-Lei n. 113/2013, de 3 de outubro.

35

Como defende, por exemplo, CLUDIA VIANA, Contratos Pblicos in house em especial, as relaes

contratuais entre municpios e empresas municipais e intermunicipais, in Direito Regional e Local, n. 00,
2007, pgs. 37.

175

Contratos interadministrativos

Pode dizer-se, com segurana, que os contratos celebrados entre o Estado e um


instituto pblico so sempre contratos in house, uma vez que os poderes de tutela e de
superintendncia se subsumem claramente no conceito de controlo anlogo.
Diversamente, a questo afigura-se muito mais complexa no que se refere s
empresas integradas no Setor Empresarial do Estado, no Setor Empresarial Local ou no Setor
Empresarial Regional.
A contratao direta por um ente pblico de uma sociedade por ele participada
depende de dois requisitos: a participao pblica maioritria ou dominante e o
desenvolvimento de uma atividade fora do jogo da livre concorrncia, o que ocorre, por
exemplo mas no apenas -, quando a empresa criada especificamente para fornecer bens
ou servios em sectores especiais, subtrados total livre concorrncia.
Na apreciao do requisito do controlo anlogo deve destrinar-se consoante as
empresas pblicas adjudicatrias sejam unipessoais ou pluripessoais, ou seja, se apenas uma
entidade pblica o Estado ou uma autarquia local participa no seu capital social ou se, pelo
contrrio, a empresa constituda por diferentes entidades. Por sua vez, neste ltimo caso,
ainda h que distinguir consoante todos os scios sejam pblicos ou, pelo contrrio, nela
participem tambm scios privados.
No caso das empresas unipessoais, basta verificar se o nico subscritor do capital
exerce o controlo anlogo nos moldes referidos supra.
Mais complexa a situao no caso das empresas pluripessoais, ainda que todos os
scios sejam entidades pblicas. Nestes casos, h dois entendimentos possveis: considerar
que apenas so in house os contratos celebrados entre a empresa e o scio (pblico)
maioritrio; ou, pelo contrrio, que podem ser in house todos os contratos celebrados entre
a empresa pblica e qualquer das entidades pblicas que participam no seu capital social.
Contudo, neste ltimo caso, tal s ocorre se existir uma coincidncia de interesses entre todas
as Administraes-matriz, em termos tais que a empresa seja instrumental relativamente a
todas elas.
De facto, por vezes o que est subjacente constituio de uma empresa pblica
pluripessoal, independentemente da forma adotada, so instrumentos de cooperao entre as
entidades scias. Alis, a constituio da empresa pode, inclusivamente, ser precedida da
celebrao de um contrato interadministrativo entre estas entidades, como forma de garantir
a existncia de interesses, objetivos e meios de ao comuns.
Contudo, a existncia de uma situao deste tipo no prescinde da verificao em
concreto do requisito do controlo anlogo relativamente a cada uma das empresas, mesmo
176

Contratos interadministrativos

que este no decorra da deteno da maioria do capital social, mas sim do facto de haver um
instrumento de concertao entre as entidades subscritoras do capital social no sentido de
todas terem os mesmos poderes sobre a empresa.
Por isso

mesmo, excludos aqueles

casos em

que

exista um

contrato

interadministrativo de cooperao entre as entidades detentoras do capital da empresa, quer


este contrato constitua ou no uma associao atravs da qual o capital seja subscrito,
dificilmente se podero considerar in house os contratos celebrados entre a empresa
adjudicatria e todas as entidades que nela participam.
A pr-existncia de um contrato interadministrativo de cooperao entre as entidades
que detm o capital da empresa diferencia-se, por sua vez, da situao prevista no artigo 39.
do CCP, que admite a possibilidade de as entidades adjudicantes se agruparem para formarem
um contrato no interesse de todas. que, neste caso, apesar de o agrupamento poder resultar
tambm da celebrao de um contrato interadministrativo, no s este celebrado
exclusivamente para proceder adjudicao daquele contrato, como as entidades includas no
agrupamento no so detentoras do capital da entidade adjudicatria. Por isso mesmo, aquele
preceito no referido em sede de operaes in house.
Da que, tendencialmente, possam considerar-se relaes in house as que se
estabelecem com empresas pblicas (estatais ou municipais) unipessoais, e, no caso das
empresas pluripessoais, s com o ente pblico dominante como alis, j foi reconhecido pelo
TJUE no Acrdo ARGE36.
verdade que aquele Tribunal j aceitou uma interpretao mais ampla do conceito
de relaes in house no Acrdo Tragsa37, no qual considerou que o contrato celebrado
com uma empresa que era detida a 99% pelo Estado e a 1% por quatro comunidades
autnomas espanholas era in house relativamente a todas as entidades subscritoras do seu
capital social. No entanto, este acrdo no s vai ao arrepio da restante jurisprudncia do
TJUE, como tem sido alvo de profundas crticas por parte da doutrina.
No mesmo sentido, aparentemente, o CCP admite um controlo anlogo conjunto, nos
termos do artigo 5., n. 2, o que parece permitir a contratao in house por qualquer uma
das entidades detentoras de capital de uma empresa pblica, mesmo que minoritariamente.
Contudo, s existe controlo conjunto quando este resulte de formas institucionalizadas
de

colaborao
36

interadministrativa,

que

decorram

da

lei

ou

de

um

contrato

Acrdo do TJUE ARGE, de 7 de dezembro de 2000, proferido no Processo C-94/99, in http://.eur-

lex.europa.eu.
37

Acrdo de 19 de abril de 2007, proferido no Processo n. C - 295/05, in http://.eur-lex.europa.eu.

177

Contratos interadministrativos

interadministrativo de cooperao celebrado anteriormente entre vrios municpios ou o


municpio e o Estado. O contrato, por sua vez, pode ter contedos diversos: definir objetivos e
meios de ao comuns; permitir que a entidade que detm a maioria do capital social da
empresa a coloque ao servio de uma outra entidade pblica, atravs de um contrato
semelhante ao mandato; ou criar um ente instrumental por exemplo, uma associao ou um
consrcio que exerce o controlo sobre a empresa pblica. O controlo conjunto como forma
de cooperao interadministrativa pressupe tambm que haja uma coincidncia de fins entre
todas as Administraes-matrizes e a entidade por estas controlada.
Na mesma linha, o TJUE entendeu, no Acrdo Coditel Brabant38, que o controlo
anlogo pode ser exercido conjuntamente por vrias entidades adjudicantes participantes no
capital da entidade adjudicatria, na medida em que no o admitir seria impor a abertura dos
contratos concorrncia sempre que as entidades adjudicantes pertencessem a um
agrupamento, o que constituiria uma limitao inaceitvel ao princpio da colaborao
interadministrativa.
Com efeito, a exigncia de controlo anlogo no pode funcionar como um obstculo
colaborao interadministrativa, pelo que tem de se admitir que aquele controlo seja exercido
em conjunto por diversas entidades-matrizes, quando isso resulte claramente de modelos de
cooperao. Neste sentido, o controlo conjunto uma manifestao de colaborao
interadministrativa.
No caso do SEE, pode discutir-se se a celebrao de um contrato in house com um
determinado ministrio implica, automaticamente, que o mesmo se aplica a toda a
Administrao central, visto que os ministrios no tm personalidade jurdica e se inserem
todos no Estado, mas a verdade que isso poria em causa a ideia de controlo anlogo.
Sobre este aspeto, o artigo 11., n. 3, da Diretiva aprovada em 15 de janeiro de 2014,
vem admitir o exerccio conjunto, por vrias autoridades adjudicantes, do controlo anlogo,
desde que esse controlo decorra (i) da existncia de rgos de deciso da pessoa coletiva
controlada compostos por representantes de todas as autoridades adjudicantes participantes;
(ii) do exerccio conjunto de uma influncia decisiva sobre os objetivos estratgicos e as
decises relevantes da pessoa coletiva controlada; e (iii) de a pessoa coletiva controlada no
prosseguir interesses contrrios aos interesses das autoridades adjudicantes que a controlam.
Quando as empresas adjudicatrias sejam meramente participadas - ou seja, naqueles
casos em que a entidade adjudicante detm a maioria do capital social ou o controlo da gesto
38

Acrdo do TJUE de 13 de novembro de 2008, Processo n. C 324/07, in http://eur-lex.europa.eu.

178

Contratos interadministrativos

-, o TJUE entendeu, no Acrdo Stadt Halle39, que a participao ainda que minoritria de
uma empresa privada no capital social da empresa adjudicatria afasta de imediato o requisito
do controlo anlogo porque a presena de uma entidade privada implica sempre a
prossecuo de interesses privados.
Alm disso, a adjudicao nestas condies viola o princpio da igualdade de
tratamento face a outras empresas privadas que poderiam pretender contratar com a
Administrao.
Na verdade, a adjudicao de contratos in house a sociedades que incluem empresas
privadas no seu capital social constitui uma forma de favorecimento destas ltimas, em
violao dos princpios da imparcialidade, da igualdade e da no discriminao.
No obstante o entendimento restritivo que o TJUE tem nesta matria, exigindo que o
capital social da empresa adjudicatria permanea totalmente pblico durante toda a durao
do contrato40, a verdade que no me parece que a presena de privados constitua um bice
celebrao de contratos in house se a(s) empresa(s) privada(s) que participa(m) no capital
social da empresa pblica forem escolhidas, por sua vez, atravs de mecanismos respeitadores
do princpio da livre concorrncia41.
Alis, o TJUE j aceitou este entendimento, no Acrdo Acoset42, a propsito da
adjudicao de um contrato de gesto do servio integrado de guas a uma sociedade
annima de capitais mistos, maioritariamente pblicos, tendo considerado que se o parceiro
privado nesta sociedade tiver sido escolhido atravs de um procedimento concorrencial no
necessrio lanar outro procedimento para a adjudicao do contrato.
39

V. tambm o Acrdo do TJUE Modling, de 10 de novembro de 2005, proferido no Processo C-29/04,

relativo a uma ao de incumprimento contra Repblica da ustria, in http://europa.eu.int/eur-lex/ e o


Acrdo Carbotermo, de 11 de maio de 2006, proferido no Processo C-340/04, http://.eur-lex.europa.eu.,
no qual se consagra o entendimento de que a participao pblica alm de ser total tem de ser direta, no
pode ser atravs de uma holding, a no ser que esta tambm seja detida a 100% por uma entidade
pblica.
40

Cfr. o Acrdo Mdling, j citado, e o Acrdo ANAV, de 6 de abril de 2006, proferido no Processo n.

C-410/04, in http://eur-lex.europa.eu.
41

Cfr., neste sentido, o Acrdo SeaSrl contra Comune do Ponte Nossa, de 10 de setembro de 2009,

Processo n. C-573/07, in http://eur-lex.europa.eu.


42

Acrdo de 5 de outubro de 2009, proferido no Processo n. C-196/08, in http://eur-lex.europa.eu. Sobre

este acrdo v. ALEXANDRA LEITO, Comentrio ao Acrdo do Tribunal de Justia, de 5 de outubro de


2009, Processo n. C-196/08 (Acoset SpA c. Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Idrico Ragusa e
o.), in Estudos em Homenagem ao Conselheiro Cunha Rodrigues, Lisboa, 2013 e RODRIGO ESTEVES DE
OLIVEIRA, Acrdo Acoset: as alternativas procedimentais na constituio de uma PPPI vistas luz do
Direito Comunitrio, in Cadernos de Justia Administrativa, n. 92, 2012.

179

Contratos interadministrativos

Por outras palavras: se a concorrncia foi j assegurada num momento anterior,


aquando da seleo do parceiro privado, no necessrio voltar a sujeitar a adjudicao do
contrato de concesso de servio pblico a essa mesma empresa a um novo procedimento
concorrencial.
Ora, de acordo com o artigo 16., n. 2, a adjudicao de um contrato de sociedade (ou
seja, a seleo do scio privado) est sujeita s regras da contratao pblica, exceto quando o
capital social se destine a ser integralmente subscrito por outras entidades adjudicantes do
artigo 2., n. 1, nos termos do artigo 5., n. 4, alnea d) do CCP.
Trata-se de evitar a sujeio a um duplo procedimento, que a Comisso j
considerou intil e difcil de aplicar, na comunicao interpretativa sobre a aplicao do Direito
da Unio Europeia em matria de contratos pblicos e de concesses s parcerias pblicoprivadas institucionalizadas (PPPIs), publicada no JOUE n. C 91/4, de 12 de abril de 2008.
Saliente-se, contudo, que, apesar de o TJUE referir, neste Acrdo, que a soluo
adotada visa (tambm) salvar a prpria viabilidade das parcerias pblico-privadas
institucionalizadas, uma vez que a exigncia de um duplo procedimento seria um fator
dissuasor para os privados concorrerem, a verdade que o alcance do Acrdo se estende
para l da figura das parcerias.
Efetivamente, a ratio decidendi do aresto tem uma aplicao mais ampla, a todas as
situaes em que possa ocorrer um duplo procedimento concorrencial.
A soluo adotada no Acrdo semelhante que est prevista no artigo 7., n. 1,
alnea b) para as entidades que gozam de direitos especiais ou exclusivos, que, por sua vez, s
esto sujeitas s regras da contratao pblica quando esses direitos no tenham sido
atribudos no mbito de um procedimento concursal. Isto significa, a contrario sensu, que,
quando esses direitos tenham sido concedidos atravs de um procedimento concursal, as
entidades que os detenham no so consideradas entidades adjudicantes, visto que a
concorrncia j foi assegurada atravs daquele procedimento, sem prejuzo da obrigao de
cumprir o disposto no artigo 277. do CCP.
verdade que, mesmo quando o scio privado escolhido de forma concorrencial, a
adjudicao do contrato sem sujeio a um procedimento pr-contratual pode sempre causar
distores concorrncia43, mas essas distores so afastadas ou minimizadas se no primeiro
procedimento de escolha do scio privado se inclurem critrios de seleo relativos ao
43

Como salienta MIGUEL ASSIS RAIMUNDO, As empresas pblicas nos tribunais administrativos. Contributo

para a delimitao do mbito da jurisdio administrativa face s entidades empresariais instrumentais da


Administrao Pblica, Coimbra, 2007, pg. 184.

180

Contratos interadministrativos

objeto do contrato a celebrar subsequentemente com a sociedade. Apreciar-se-, assim, no


apenas a capacidade financeira dos candidatos, mas tambm a sua capacidade tcnica em
funo do objeto concreto do contrato, em termos tais que quando escolhe o scio, a entidade
adjudicante est tambm, simultaneamente, a escolher o melhor co-contratante para executar
o contrato em apreo44.
Contudo, na Diretiva aprovada pelo Parlamento Europeu em 15 de janeiro de 2014, o
artigo 11., n. 1, alnea c) estabelece que s sero considerados in house os contratos
celebrados entre uma entidade adjudicante e outra pessoa coletiva quando no haja
participao direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceo das
formas de participao de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas
pelas disposies legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que no exercem
influncia decisiva na pessoa coletiva controlada.
Na minha opinio, deveria admitir-se a celebrao de contratos in house quando a
empresa adjudicatria seja ela prpria um organismo de Direito Pblico e, consequentemente,
uma entidade adjudicante, independentemente do capital ser totalmente pblico ou no. Isto
no prescinde, contudo, da verificao dos dois requisitos do artigo 2., n. 2, alnea a) e, alm
disso, se se tratar de uma empresa de capitais mistos, de o scio privado ter sido escolhido de
acordo com regras concorrenciais. Por isso, duvidoso que a mera existncia de uma
obrigao legal (v.g. nos estatutos da empresa) de abrir o capital a privados afaste, por si s, o
preenchimento dos critrios in house, desde que, depois, na escolha dos privados se
observe, por sua vez, a concorrncia.
Esta concluso parte tambm de um entendimento da concorrncia como um valor
muito importante, mas no absoluto, designadamente, quando se encontrar em confronto
com o princpio da prossecuo do interesse pblico.
Por outras palavras, o princpio da concorrncia no pode pr em causa nem a
liberdade de auto-organizao administrativa, nem a escolha de opes que se revelem mais
eficazes para o interesse pblico45.
O segundo critrio avanado pela jurisprudncia comunitria reside na exigncia de
que a empresa adjudicatria realize o essencial da sua atividade para a entidade pblica que a

44

V. DIOGO DUARTE CAMPOS, Parcerias pblico-privadas institucionais e duplo (triplo) concurso, in

Estudos de Contratao Pblica, volume III, obra coletiva, Coimbra, 2010, pg. 436 e 437.
45

Como sempre tenho vindo a defender. V., por exemplo, ALEXANDRA LEITO, Lies de Direitos dos

Contratos Pblicos, Lisboa, 2014, pgs. 73 e seguintes.

181

Contratos interadministrativos

detm. Para tal, deve ter-se em conta a atividade efetiva e no aquela que resulta do seu
objeto social.
A jurisprudncia comunitria sobre esta matria no muito abundante, uma vez que,
adotando o TJUE uma interpretao restritiva do requisito do controlo anlogo, as suas
decises acabam por afastar muitas vezes a figura das relaes in house logo pela anlise
daquele primeiro requisito, tornando intil a apreciao do segundo.
De qualquer modo, na prtica, a verificao deste critrio pressupe que a atividade
da empresa esteja to fortemente ligada ao poder pblico que os contratos podem ser
equiparados a relaes internas, o que no sucede se a empresa atuar no mercado como
qualquer empresa comercial. Isto significa que a empresa pode realizar prestaes para
terceiros, mas isso tem de ter uma relevncia mnima no contexto geral do seu volume de
negcios.
O TJUE j entendeu, no Acrdo Carbotermo46, que na determinao do volume de
negcios relevante, deve ter-se em conta quer as prestaes realizadas para a prpria
entidade adjudicante, quer em favor de terceiros (por exemplo, no caso de uma concesso de
servios pblicos), sendo irrelevante o mbito territorial em que a atividade desenvolvida.
No mesmo sentido, o Tribunal de Contas tem sempre afastado a possibilidade de
celebrao de contratos in house quando a empresa, apesar de controlada pela entidade
com a qual pretende contratar, desenvolva um relevante volume de negcios com o sector
privado47.
Todavia, noutras decises, o Tribunal de Contas salientou que, alm do critrio do
volume de negcios, ainda determinante talvez mais determinante mesmo apurar se a
empresa adjudicatria atua no mercado como concorrente de outras empresas privadas, em
termos tais que o Estado poderia contratar com qualquer uma delas48. Entendeu aquele
Tribunal que *A+ condio da essencialidade tem por objetivo assegurar que a Diretiva
comunitria relativa aos processos de adjudicao de contratos pblicos continue a ser
aplicvel quando esteja ativa no mercado uma empresa relativamente qual seja exercido um
controlo anlogo, e que, em virtude dessa atividade no mercado,

possa entrar em

concorrncia com outras empresas.

46
47

Acrdo de 11 de maio de 2006, proferido no Processo n. C-340/04, in http://eur-lex.europa.eu.


Cfr., por todos, o Acrdo n. 151/09, de 22 de setembro, proferido no Processo n. 1249/09, in

www.tcontas.pt.
48

V. os Acrdos n. 106/2009 e n. 1/2010, de 11 de maio de 2009 e de 19 de janeiro de 2010,

respetivamente, ambos proferidos no Processo n. 193/09, in www.tcontas.pt.

182

Contratos interadministrativos

Na nova Diretiva sobre contratos pblicos, j referida supra, estabelece-se, no artigo


11., n. 1, alnea b), que aquele requisito verifica-se quando *M+ais de 80% das atividades da
pessoa coletiva controlada so realizadas no desempenho de funes que lhe foram confiadas
pela autoridade adjudicante que a controla ou por outras pessoas coletivas controladas pela
referida autoridade adjudicante.
Por outro lado, nos casos de empresas pluripessoais, coloca-se a questo de saber se a
empresa adjudicatria tem de realizar o essencial da sua atividade apenas para a entidade que
efetivamente exerce o controlo anlogo e no para o conjunto dos scios pblicos; ou se,
pelo contrrio, se admite que o essencial do volume de negcios seja aferido em funo do
conjunto das entidades subscritoras do capital social da empresa. Na minha opinio, deve
admitir-se esta ltima hiptese exatamente nos mesmos termos em que se admite um
controlo conjunto, ou seja, por existir uma repartio em partes iguais do capital social ou por
haver um contrato de cooperao entre as entidades-matriz que precede a criao da empresa
pblica.
Verifica-se ainda um outro conjunto de situaes que, em princpio, permitem a
celebrao de contratos in house providing, a saber: quando o prprio objeto social da
empresa adjudicatria inclui, por determinao legal, em regime de exclusividade ou no, a
realizao da atividade que contratualizada49.
A criao de empresas destinadas exclusivamente ao desenvolvimento de
determinadas tarefas ou atividades tem lugar sobretudo no caso das concesses de servios
pblicos.
Mesmo antes da aprovao da Diretiva sobre concesses, a 15 de janeiro de 2014, no
existia uma total indiferena comunitria50 relativamente s concesses, tendo a Comisso
Europeia aprovado duas Comunicaes Interpretativas sobre as Concesses em Direito
49

Esta situao aproxima-se daquelas outras em que uma entidade goza de direitos exclusivos ou especiais,

por determinao legal ou atravs de um ato (ou contrato) adotado mediante habilitao legal [estes
direitos so definidos na Diretiva n. 2004/17/CE como os direitos concedidos por uma autoridade
competente do Estado-membro em questo, por meio de qualquer disposio legislativa, regulamentar ou
administrativa que tenha por efeito reservar a uma ou mais entidades o exerccio de uma atividade definida
nos artigos 3. a 7. e afetar substancialmente a capacidade de outras entidades exercerem essa mesma
atividade (artigo 2., n. 3)]. Esta exceo s se aplica, contudo, relativamente aos contratos de prestao
de servios e no aos de fornecimentos e de locao de bens, em face do disposto no artigo 18. da Diretiva
n. 2004/18/CE.
50

A expresso de MARIA JOO ESTORNINHO, Concesso de servio pblico Que futuro?, VI Colquio

Luso-Espanhol de Direito Administrativo, separata do volume especial de Direito e Justia, Lisboa, 2005, pg.
25.

183

Contratos interadministrativos

Comunitrio. Nestas Comunicaes acentuado que os Estados-membros esto obrigados a


respeitar os princpios gerais e as regras do Tratado, designadamente, a livre circulao de
mercadorias (artigos 23. e seguintes do TFUE), o direito de estabelecimento (artigos 49. e
seguintes do TFUE), a livre prestao de servios (artigos 56. e seguintes do TFUE) e os
princpios da no-discriminao e da igualdade de tratamento, da transparncia, da
proporcionalidade e do reconhecimento mtuo.
O tratamento diferenciado que o Direito da Unio Europeia confere aos contratos de
concesso compreende-se pela sua natureza intuitu personae, dado que o elemento fiducirio
assume a elevada relevncia, justificando a livre escolha do concessionrio pela Administrao
concedente.
Nesta linha, e indo alm do Direito da Unio Europeia ( data), o artigo 6., n. 1,
consagra expressamente a sujeio dos contratos de concesso s regras da concorrncia,
independentemente da natureza das partes contratantes, o que os aproxima, pelo menos ao
nvel do regime jurdico aplicvel formao do contrato, dos contratos de prestao de
servios, de fornecimento de bens e das empreitadas de obras pblicas. Alis, isto j resultava
do artigo 180. do CPA, enquanto princpio geral, mas a verdade que este preceito nunca se
aplicou verdadeiramente s concesses de servios pblicos.
Sendo assim, os contratos de concesso de servios pblicos s so excludos da Parte
II do CCP se preencherem os requisitos da doutrina in house ou se resultarem da atribuio
de direitos exclusivos.
A figura da contratao in house providing uma forma de alcanar um equilbrio
entre o Direito da Unio Europeia e o Direito interno, entre os princpios comunitrios da
concorrncia e da transparncia e os princpios da prossecuo de interesse pblico e da
liberdade de auto-organizao da Administrao51.

3.1.3. Inovaes dos novos projetos de Diretivas

A nova Diretiva sobre contratos pblicos dedica um preceito o artigo 11. - matria
da contratao entre entidades no setor pblico, demonstrando, mais uma vez, a indiferena
do Direito da Unio Europeia quanto s classificaes nacionais sobre a natureza pblica ou
privada das pessoas coletivas, bastando que estejam integradas no setor pblico.
O preceito consagra a teoria das relaes in house providing no seu n. 1, alneas a) b)
e c), mantendo a exigncia do controlo anlogo, bem como o critrio de que mais de 80% das
51

V. ALEXANDRA LEITO, Contratos , cit., pg. 290.

184

Contratos interadministrativos

atividades da pessoa coletiva adjudicatria sejam realizadas no desempenho de funes que


lhe foram confiadas pela autoridade adjudicante que a controla ou por outras pessoas
coletivas controladas pela referida autoridade adjudicante e ainda que no haja participao
direta de capital privado na pessoa coletiva controlada, com exceo das formas de
participao de capital privado sem poderes de controlo e sem bloqueio exigidas pelas
disposies legislativas nacionais, em conformidade com os Tratados, e que no exercem
influncia decisiva na pessoa coletiva controlada.
O preceito esclarece ainda que se *C]onsidera que uma autoridade adjudicante exerce
sobre uma pessoa coletiva um controlo anlogo ao que exerce sobre os seus prprios servios,
na aceo da alnea a) do primeiro pargrafo, quando exerce uma influncia decisiva sobre os
objetivos estratgicos e as decises relevantes da pessoa coletiva controlada. Esse controlo
pode ser igualmente exercido por outra pessoa coletiva, que, por sua vez, controlada da
mesma forma pela autoridade adjudicante. Isto significa que a Diretiva admite o controlo
indireto, tal como acontece no caso dos organismos de direito pblico de segunda gerao52.

Por sua vez, o n. 2 alarga o instituto das relaes in house providing aos contratos em
que a entidade controlada que adjudica o contrato entidade que a controla (o preceito
determina que *O] n. 1 aplica-se igualmente quando uma pessoa coletiva controlada que
uma autoridade adjudicante adjudica um contrato autoridade adjudicante que a controla, ou
a outra pessoa coletiva controlada pela mesma autoridade adjudicante, desde que no haja
participao direta de capital privado na pessoa coletiva qual o contrato pblico
adjudicado, com exceo das formas de participao de capital privado sem poderes de
controlo e sem bloqueio exigidas pelas disposies legislativas nacionais em conformidade com
os Tratados, e que no exercem influncia decisiva na pessoa coletiva controlada).
Mas, alm de consagrar expressamente pela primeira vez a teoria das relaes in
house, a nova Diretiva sobre contratos pblicos prev ainda uma outra exceo aplicao
das regras da contratao pblica quando estejam em causa contratos entre entidades
pblicas, tambm na linha do que j havia sido preconizado pelo TJUE no Acrdo de Acrdo
de 9 de junho de 2009, acima citado.
Trata-se de admitir a celebrao, sem sujeio a quaisquer procedimentos prcontratuais, de contratos entre uma autoridade adjudicante e uma pessoa coletiva de direito
pblico ou privado integrada no setor pblico, mesmo que a primeira no exera controlo
52

V. RUI MEDEIROS, mbito do novo regime da contratao pblica luz do princpio da concorrncia, in

Cadernos de Justia Administrativa, n. 69, 2008. cit., pgs. 20 e 21.

185

Contratos interadministrativos

anlogo sobre esta ltima, desde que estejam preenchidas as seguintes condies cumulativas
(n. 4 do artigo 11.):
i) o contrato tenha sido celebrado exclusivamente entre duas ou mais autoridades
adjudicantes;
ii) o contrato estabelea ou execute uma cooperao entre as autoridades adjudicantes
participantes, a fim de assegurar que os servios pblicos que lhes cabe executar
sejam prestados com o propsito de alcanar os objetivos que tm em comum;
iii) a execuo da referida cooperao seja unicamente regida por consideraes de
interesse pblico; e
iv) as autoridades adjudicantes participantes exeram no mercado livre menos de 20%
das atividades abrangidas pela cooperao.

A grande dificuldade na aplicao desta figura prende-se com a distino, por vezes
muito tnue, entre um contrato de cooperao interadministrativa e um verdadeiro e prprio
contrato de prestao de servios, de fornecimento de bens ou, inclusivamente, uma
empreitada de obras pblicas.
No acrdo em apreo o TJUE utilizou dois critrios essenciais: o tipo de prestaes
pactuadas entre as partes53 e a circunstncia de o contrato controvertido visar a realizao de
uma misso de interesse pblico comum, a saber, a eliminao de resduos. Estes aspetos
correspondem a clusulas contratuais que permitem demonstrar que o contrato em apreo
no se subsume num contrato de prestao de servios na aceo das diretivas comunitrias,
designadamente, por no ter natureza onerosa para efeitos de aplicao das regras da
contratao pblica [alnea a) do n. 2 do artigo 1. da Diretiva n. 2004/18/CE].
O TJUE mostrou-se, assim, sensvel ao fundamento cooperativo do contrato,
salientando que o Direito Comunitrio de maneira nenhuma impe s autoridades pblicas,
para assegurar conjuntamente as suas misses de servio pblico, que recorram a uma forma
jurdica especial. Esta afirmao tem subjacente a ideia de que a sujeio deste tipo de
contratos s regras comunitrias da contratao pblica equivaleria a impedir a adoo de
formas contratualizadas de cooperao interadministrativa, pondo em causa o princpio da
liberdade de auto-organizao da Administrao Pblica.

53

No Acrdo acentua-se o facto de o preo a pagar ser apenas o reembolso pelos custos suportados pela

outra entidade e no uma remunerao pelo servio. Contudo, mesmo essa exigncia foi abandonada na
ltima verso da Diretiva recentemente aprovada.

186

Contratos interadministrativos

O alargamento das situaes em que se permite a duas entidades pblicas estabelecer


diretamente formas de cooperao contratual ou institucional sem ter de recorrer
necessariamente ao mercado merece o meu aplauso, na lgica do aproveitamento de sinergias
dentro da Administrao Pblica e de evitar o endividamento de longo prazo perante privados.

3.2. Execuo dos contratos interadministrativos


3.2.1. O artigo 338. do Cdigo dos Contratos Pblicos. Em especial, os poderes de
conformao da relao contratual nos contratos interadministrativos
O artigo 338. trata do regime aplicvel aos contratos interadministrativos54,
estabelecendo que a Parte III do Cdigo, ou seja, a parte relativa ao regime substantivo dos
contratos administrativos, no diretamente aplicvel aos contraentes pblicos que
contratam entre si num plano de igualdade jurdica, segundo uma tica de harmonizao do
desempenho das respetivas atribuies(cfr. o n. 1 daquele artigo).
Na verdade, o regime substantivo dos contratos administrativos s aplicvel, com as
necessrias adaptaes, aos contratos celebrados entre contraentes pblicos pelos quais um
deles se submeta ao exerccio de poderes de autoridade pelo outro (cfr. o n. 2).
Deste preceito retiram-se vrias ilaes.
Em primeiro lugar, que o legislador partiu do pressuposto de que os contratos
interadministrativos so, em regra, paritrios e equiordenados e que a situao inversa
excecional.
Em segundo lugar, que a celebrao do contrato num plano de igualdade jurdica no
afasta apenas a existncia de poderes de conformao da relao contratual, mas tambm
impede a aplicao (pelo menos direta) de todos os preceitos da Parte III do CCP, ou seja, do
regime substantivo dos contratos administrativos.
Assim, aparentemente, a Parte III do Cdigo s seria suscetvel de aplicao aos
contratos interadministrativos de subordinao, isto , queles em que uma das partes detm
poderes de conformao da relao contratual sobre a outra parte.
Ora, no me parece que seja necessariamente assim.

54

Ou contratos entre contraentes pblicos, designaes que so, aparentemente, sinnimos para efeitos

do Cdigo.

187

Contratos interadministrativos

Efetivamente, o carter absolutamente paritrio de um contrato interadministrativo


afasta, naturalmente, aqueles poderes, mas no exclui a possibilidade de aplicao de outros
aspetos do regime jurdico do contrato administrativo tal como traado na Parte III do CCP.
Isto significa que a associao direta e necessria que o legislador do Cdigo
estabelece entre a existncia de poderes de conformao da relao contratual e a aplicao
do regime geral do contrato administrativo no se justifica.
A referida soluo cria uma lacuna, deixando o intrprete e o aplicador sem saber qual
o regime jurdico dos contratos administrativos que se integram no n. 1 do artigo 338. e,
mesmo relativamente aos que cabem no n. 2 do mesmo preceito, sem conseguir descortinar
quais as adaptaes necessrias.
Este preceito acaba por consagrar a dicotomia entre os contratos interadministrativos
que estabelecem formas de cooperao paritria; e os que esto sujeitos a uma lgica de
mercado, sendo comuns contratos administrativos de sujeio.
Deve, por isso, distinguir-se, dentro do ttulo I da Parte III do Cdigo - que aplicvel
aos *C+ontratos administrativos em geral -, aqueles aspetos que, sendo especficos dos
contratos de colaborao subordinada, no se podem aplicar a contratos interadministrativos
paritrios, daqueles outros cuja aplicao faz sentido em qualquer tipo de contrato.
O regime jurdico traado pelo Cdigo para a invalidade, execuo, cumprimento e
incumprimento, modificao e extino dos contratos so aplicveis aos contratos
interadministrativos referidos no n. 1 do artigo 338., exceo daquelas disposies que
pressupem a utilizao de poderes de autoridade.
Por outro lado, mesmo os contratos interadministrativos de subordinao comportam
especificidades relativamente aos contratos administrativos celebrados entre a Administrao
e os particulares que, apesar de no impedirem a aplicao de vrios aspetos do regime
jurdico consagrado no Cdigo, traduzem a autonomia daqueles contratos.
Em primeiro lugar, no que concerne aos poderes de conformao da relao
contratual, de salientar que a prossecuo de interesses pblicos pelas partes nos contratos
interadministrativos no afasta, por si s, a existncia de tais poderes em favor de um dos
contraentes, desde logo porque nada obsta a que um desses interesses deva prevalecer sobre
o segundo, o que implica que o contraente que prossegue o interesse prevalecente tenha
sobre o outro poderes de autoridade.
Outra especificidade dos contratos entre entidades administrativas prende-se com a
verificao de situaes qualificveis como factum principis, visto que, sendo as partes
pblicas, as mesmas podem, no exerccio das suas prerrogativas de autoridade
188

Contratos interadministrativos

extracontratuais, tomar decises que afetem as condies que estiveram na base do negcio.
Na sequncia disso, ambas as partes podem resolver unilateralmente o contrato quer o
contraente pblico a quem imputvel a alterao, quer o outro mas s o primeiro que
tem obrigao de indemnizar o co-contratante.
Pelo contrrio, nos contratos celebrados entre a Administrao e os particulares, s a
primeira goza de poderes de autoridade cujo exerccio consubstancia, eventualmente, uma
situao de factum principis.
Ao nvel do cumprimento do contrato, apesar da natureza vinculativa dos contratos
interadministrativos e da sua potencialidade para criar verdadeiros direitos e obrigaes para
as partes, a verdade que as prestaes acordadas tm muitas vezes natureza infungvel ou
consubstanciam meras obrigaes de meios. Isto no se traduz numa menor exigibilidade
jurdica daquelas prestaes, mas tornam muito mais difcil a sua exigibilidade judicial. Em
contrapartida, sempre que um contraente pblico se recusa a cumprir as obrigaes que
assumiu contratualmente perante outro contraente pblico est tambm a violar os princpios
da cooperao, da solidariedade e da lealdade institucionais. Ou seja: a posio institucional
dos contraentes torna mais intensa a vinculao obrigao contratualmente assumida.
No mesmo sentido, tambm as hipteses de se verificar uma situao de
impossibilidade subjetiva de cumprimento do contrato, que determinaria a extino do
mesmo, so mais reduzidas, visto que, apesar de as prestaes terem muitas vezes natureza
infungvel, o facto as partes serem sempre pessoas coletivas pblicas, assegura a sua
manuteno e continuidade.
Ainda a propsito do cumprimento do contrato, cumpre referir que nos contratos de
cooperao paritria a exceo de no cumprimento do contrato pode ser invocada por todos
os contraentes, visto que a aplicao da figura no depende de quem so as partes, mas sim
da natureza sinalagmtica do contrato, ou seja, aquele direito pode ser exercido desde que
exista um nexo sinalagmtico entre as prestaes em causa que preencha os requisitos do
artigo 428., n. 1, do CC. No entanto, ambos os contraentes podem bloquear a sua utilizao,
reconhecendo, atravs de resoluo fundamentada, a existncia de grave prejuzo para o
interesse pblico. Esta soluo compagina-se com a circunstncia de o contrato prosseguir
interesses pblicos integrados nas atribuies de todos os contraentes pblicos. Existindo,
assim, um entendimento diverso quanto adequao do contrato para prosseguir os fins
pblicos que so comuns s partes, s os tribunais podem dirimir o litgio da emergente.
A invalidade dos contratos interadministrativos comporta, por sua vez, dois aspetos
distintivos: por um lado, a menor fora invalidante dos vcios procedimentais pr-contratuais,
189

Contratos interadministrativos

atendendo circunstncia de, em regra, aqueles contratos no serem precedidos de


procedimentos de seleo do co-contratante; e, por outro lado, a (quase) no aplicao dos
vcios da vontade, por fora da objetivao da formao da vontade de ambos os contraentes,
atendendo sua natureza pblica.
No que se refere modificao objetiva e subjetiva dos contratos, existem diversas
especificidades a apontar.
Em primeiro lugar, a reduo do alcance da clusula rebus sic stantibus, uma vez que a
invocao da mesma poderia pr em causa os princpios da solidariedade e da cooperao
institucionais entre entidades pblicas, razo pela qual se opta, em regra, por prever que a
modificao do contrato em caso de alterao anormal e imprevisvel das circunstncias
compete ao rgo de acompanhamento e fiscalizao do mesmo, quer este seja um rgo
externo ao qual as partes atriburam essa funo, quer seja um rgo de composio mista.
Em segundo lugar, das regras legais destinadas a garantir a concorrncia no resultam
limites to significativos para a modificao objetiva dos contratos interadministrativos como
acontece relativamente aos contratos celebrados com particulares, exatamente devido ao
facto de a maioria destes contratos serem celebrados intuitu personae.
Em terceiro lugar, e relativamente modificao subjetiva, pode enunciar-se um
princpio segundo o qual nos contratos interadministrativos a cesso da posio contratual e a
subcontratao no so admitidas, uma vez que a isso se ope a natureza pessoal e fiduciria
do contrato. Tal s ser admissvel nos contratos sujeitos a uma lgica de mercado que no
tiverem sido celebrados in house providing ou com recurso ao ajuste direto. As mutaes
subjetivas decorrentes da sucesso de competncias, fuso ou ciso de uma das entidades
pblicas contratantes no configuram uma verdadeira cesso da posio contratual, desde
logo, porque no existe um negcio causal.

3.2.2. Exigibilidade das obrigaes contratuais decorrentes de contratos


interadministrativos

A principal questo que se coloca a propsito do cumprimento dos contratos


interadministrativos e que pressuposto da aplicao das regras gerais do CCP sobre essa
matria - prende-se com a exigibilidade jurdica das obrigaes assumidas contratualmente.
Trata-se de uma questo que se coloca sobretudo quanto aos contratos que tm como
fundamento a cooperao institucional e no aos que se integram numa lgica de mercado,
que podem ser celebrados quer entre entidades pblicas, quer entre estas e os particulares.
190

Contratos interadministrativos

Nestes ltimos, que incluem os contratos de empreitada e de concesso de obras pblicas, de


concesso de servios pblicos, de locao ou de aquisio de bens mveis e de aquisio de
servios, no h dvida de que as obrigaes assumidas pelas partes so exigveis
juridicamente e judicialmente.
Relativamente aos contratos cujo fundamento a cooperao interadministrativa,
pelo contrrio, a dvida coloca-se de forma mais pertinente.
Na verdade, para que as obrigaes estabelecidas pelas partes sejam juridicamente
vinculantes necessrio que o contedo do contrato seja preciso e as clusulas
suficientemente concretas para que as prestaes a que as partes se obrigam estejam bem
determinadas ou, pelo menos, sejam determinveis, independentemente de terem ou no
natureza patrimonial.
Assim, no so exigveis as obrigaes dos contratos que contenham apenas clusulas
de natureza programtica ou de contedo essencialmente poltico
Diversamente, dispensvel que o contrato seja sinalagmtico, uma vez que a
natureza obrigacional dos compromissos assumidos no depende da reciprocidade.
Da mesma forma, a circunstncia de as obrigaes assumidas serem de meios e no de
resultado o que acontece em muitos tipos de contratos interadministrativos to pouco
afasta a natureza vinculativa dessas obrigaes.
Cumpre, contudo, distinguir a vinculatividade jurdica do contrato, que faz incorrer em
responsabilidade contratual a parte que no cumprir ou cumprir defeituosamente o contrato,
da possibilidade de execuo coerciva atravs do recurso aos tribunais55.
Efetivamente, no restam dvidas de que os contratos geradores de obbligazioni e no
de meros obblighi acarretam responsabilidade contratual em caso de incumprimento ou
cumprimento defeituoso56.

55

Como salienta ENOCH ALBERT ROVIRA, Los Convenios entre el Estado y las Comunidades Autnomas,

in Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, n. 2, Murcia, 1990, pgs. 89 e 90, so exigveis as


obrigaes decorrentes dos contratos que versem sobre atividades das entidades administrativas envolvidas
e que estabeleam direitos e obrigaes recprocos e suficientemente concretizados, embora a exigibilidade
jurdica seja diferente da execuo judicial.
56

Sobre esta matria, v. ALEXANDRA LEITO, Da natureza vinculativa dos contratos interadministrativos

(Anotao ao Acrdo do STA de 28 de maro de 2012, Processo n. 01151/11), in Cadernos de Justia


Administrativa, n. 95, dezembro de 2012, pgs. 26 e seguintes.

191

Contratos interadministrativos

De facto, no restam dvidas de que mesmo quando se trate de meras obrigaes de


meios,h lugar a responsabilidade contratual quando no forem adotados todos os
comportamentos necessrios para o bom cumprimento do contrato57.
Problema distinto o da exigibilidade judicial dos contratos interadministrativos,
atendendo especial natureza dos direitos e deveres que so objeto dos mesmos.
Trata-se, muitas vezes, de obrigaes cuja execuo coerciva atravs do recurso aos
tribunais se afigura difcil ou mesmo impossvel, devido a duas razes fundamentais: sua
natureza infungvel e personalssima; e por corresponderem ao exerccio de competncias
administrativas58.
Alguma doutrina considera que nenhuma deciso judicial pode obrigar uma entidade
pblica a cumprir aquele tipo de contratos, na medida em que tal poria em causa o livre
exerccio das competncias administrativas, referindo-se mesmo ao carter platnico de tais
contratos59.
No entanto, este carter platnico tem mais a ver com a circunstncia de no ser
prtica corrente os contraentes pblicos intentarem aes judiciais, por razes de natureza
institucional e at poltica, do que com a (no) exigibilidade jurdica do contrato.
que no se pode deixar de lembrar que foram as entidades pblicas contratantes que
optaram por se vincular contratualmente, no exerccio da sua autonomia da vontade, pelo que
o cumprimento das obrigaes que se traduzam no exerccio de poderes pblicos exigvel
jurdica e judicialmente, desde que se trate de competncias vinculadas.
Ou seja: o limite execuo coerciva das prestaes no tem a ver com a circunstncia
de se tratar de um contrato interadministrativo, mas sim com a natureza discricionria ou
vinculada das competncias que so exercidas com vista execuo das prestaes.
Trata-se, assim, de um limite geral aos poderes dos tribunais administrativos em sede
de execuo das sentenas [artigo 168. do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos
(CPTA)] e no de um limite especfico que decorra da natureza destes contratos.
De facto, tambm h incumprimento do contrato quando uma das partes adote
comportamentos, designadamente, atos administrativos incompatveis com o objeto do
contrato ou que dificultem a execuo do mesmo.

57

Idem.

58

Cfr. PABLO MARTN HUERTA, op. cit., pg. 330.

59

Cfr., por todos, JACQUES MOREAU, Les matires contractuelles , in Actualit Juridique Droit

Administratif, Ano 54 (10), 1998, pg. 747, citando o Acrdo do Conseil dtat de 25 de outubro de 1996.

192

Contratos interadministrativos

Assim, a forma de conciliar o princpio da irrenunciabilidade da competncia com o


pacta sunt servanda e com o prprio princpio da colaborao passa por tutelar o cocontratante atravs da efetivao da responsabilidade contratual do contraente que viola o
contrato ao aprovar unilateralmente um ato contrrio ao estipulado.
A destrina assenta essencialmente na natureza fungvel ou infungvel das prestaes,
visto que no primeiro caso, a prestao suscetvel de execuo por terceiro a expensas do
devedor e no segundo caso tal no pode ocorrer, sem prejuzo de o artigo 829.-A do CC
prever a possibilidade de impor uma sano pecuniria compulsria como forma de obrigar o
devedor a cumprir no caso de prestaes infungveis, o que no tem paralelo no CCP60.
Ora, verdade que nos contratos interadministrativos h mais probabilidade de serem
contratualizadas prestaes infungveis, o que torna a imposio coerciva do seu cumprimento
mais complexa, designadamente, quando esto em causa prestaes de facto que se traduzem
na prtica de atos jurdicos e no de factos materiais. Mas isso no uma especificidade
absoluta dos contratos interadministrativos, colocando-se tambm nos contratos sobre o
exerccio de poderes pblicos celebrados entre a Administrao e particulares e at nos
contratos celebrados entre privados ao abrigo do Direito Civil, porque, tambm nestes, a
execuo especfica impossvel quando no possa ocorrer a substituio do devedor.

4. Breves notas sobre o contencioso dos contratos interadministrativos: algumas


especificidades

A primeira questo que se pode colocar a propsito do contencioso dos contratos


interadministrativos prende-se com a determinao da jurisdio competente, podendo
questionar-se se a resoluo dos litgios resultantes daqueles contratos cabe aos tribunais
administrativos ou aos tribunais civis.
O problema no suscita especial complexidade, atendendo ao que defendi sobre a
natureza administrativa dos contratos celebrados entre entidades pblicas, mesmo nos casos
em que essa natureza jurdico-pblica , aparentemente mais duvidosa, como acontece em
alguns contratos sobre bens imveis e em alguns contratos institucionais para constituio de

60

Embora a figura no seja desconhecida no CCP, uma vez que est prevista no artigo 372., n. 4, alnea a),

no caso de recusa do empreiteiro em executar os trabalhos a mais, mas tem uma consagrao muito
limitada e s pode ser exercida contra o contraente particular.

193

Contratos interadministrativos

pessoas coletivas com forma privada, mas integradas na Administrao Pblica em sentido
orgnico.
Assim, sendo os contratos interadministrativos, antes de mais, contratos
administrativos, os tribunais competentes para apreciar litgios sobre a respetiva
interpretao, validade, execuo so os tribunais administrativos, nos termos do artigo 4.,
n. 1, alneas e) e f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF).
Da anlise daquele preceito resulta que, de entre os vrios tipos de contratos
interadministrativos, todos cabem no mbito de aplicao de, pelo menos, um dos vrios
segmentos daquelas normas: (i) por serem precedidos de um procedimento pr-contratual; (ii)
por terem objeto passvel de ato administrativo; (iii) por serem regulados por normas de
Direito Pblico, e; (iv) por as partes os terem submetido a um regime substantivo de Direito
Pblico.
Alis, sendo contratos entre duas entidades administrativas, o Direito Administrativo
o Direito comum aplicvel s partes contraentes, independentemente at do regime que estas
pretendam convencionar.
Por isso, o artigo 4., n. 1, alnea j) do ETAF atribui competncia jurisdio
administrativa para conhecer dos litgios emergentes de relaes jurdicas entre pessoas
coletivas de Direito Pblico ou entre rgos pblicos, no mbito dos interesses que lhes
cumpram prosseguir. Isto significa que, mesmo que subsistissem dvidas quanto natureza do
contrato celebrado entre duas entidades pblicas, a competncia caberia sempre aos tribunais
administrativos em virtude do disposto neste preceito.
Cumpre agora analisar algumas questes de natureza processual.
Tratando-se de verdadeiros e prprios contratos excluindo-se, assim, os meros
acordos de cavalheiros - o meio processual principal a ao administrativa comum sobre a
interpretao, a validade e a execuo de contratos, prevista nos artigos 37., n. 1, alnea h) e
40. do CPTA.
Quanto legitimidade ativa, algumas das alneas dos n.s 1 e 2 do artigo 40. podem
no se aplicar a certos contratos interadministrativos, como, por exemplo, as que pressupem
um procedimento pr-contratual quando o contrato no esteja submetido s regras da
concorrncia ou seja celebrado in house.
Contudo, nada obsta a que a ao seja intentada por uma entidade pblica contra
outra, desde logo, atendendo ao disposto no artigo 37., n. 2, alnea j) do CPTA, que uma

194

Contratos interadministrativos

norma de legitimao processual que permite a qualquer entidade administrativa propor uma
ao administrativa comum no mbito de relao jurdica interadministrativa61.
Mesmo que se trate de um contrato interorgnico, tem de se admitir a legitimidade
ativa e passiva dos rgos no mbito de uma ao administrativa (especial ou comum).
PEDRO GONALVES, apesar de no atribuir personalidade jurdica aos rgos, defende
que estes so detentores de uma capacidade jurdica parcial, visto que, em alguns casos, so
titulares de direitos subjetivos, no mbito da relao que est subjacente ao litgio 62. O Autor
defende a existncia de um princpio geral da justiciabilidade dos litgios interorgnicos63,
que, alis, resulta expressamente do artigo 55., n. 1, alnea d) do CPTA, embora limitado
ao administrativa especial de impugnao de atos administrativos.
No mesmo sentido, pode acrescentar-se o argumento de que no existe uma total
coincidncia entre a personalidade jurdica e a atribuio de personalidade e capacidade
judicirias, admitindo-se que dois servios litiguem entre si na defesa dos interesses pblicos
que lhes compete prosseguir, ainda que sejam todos fins do Estado.
O artigo 40. do CPTA contm tambm regras relativas possibilidade de terceiros
impugnarem o contrato, seja por terem sido lesados no procedimento pr-contratual ou pela
ausncia deste alneas d), e) e f) do n. 1 ou para evitar prejuzos decorrentes da respetiva
execuo alnea g) do n. 1 , seja para obter o cumprimento integral do mesmo alnea b)
do n. 2. Estas regras aplicam-se aos contratos interadministrativos.
Efetivamente, no pode deixar de se admitir que terceiros intentem aes de
impugnao e de cumprimento dos contratos interadministrativos, na linha do que acontece
relativamente aos contratos administrativos.
No que respeita s aes de impugnao, pode estar em causa, por exemplo, a
celebrao in house do contrato, afastando a possibilidade de particulares concorrerem
adjudicao do mesmo, mas tambm pode colocar-se a questo da prpria validade intrnseca
do contrato.
Por sua vez, a execuo dos contratos interadministrativos tambm diz respeito a
terceiros, designadamente, quando se trate de um contrato de concesso de servios pblicos,
mas no s.

61

Cfr. MRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, Comentrio ao Cdigo de Processo nos Tribunais

Administrativos, Coimbra, 2005, pg. 186.


62

Cfr. PEDRO GONALVES, A justiciabilidade dos litgios entre rgos da mesma pessoa coletiva pblica, in

Cadernos de Justia Administrativa, n. 35, 2002, pgs. 22 e 23.


63

Idem, pg. 14.

195

Contratos interadministrativos

De facto, apesar de a norma do artigo 40., n. 2, alnea b) do CPTA ser um pouco


restritiva, uma vez que se refere aos terceiros em funo dos quais as clusulas contratuais
tenham sido estabelecidas, o que, para a doutrina maioritria, limita o alcance do preceito
aos utentes de servios pblicos geridos em regime de concesso64, a verdade que faz
sentido alargar tambm a legitimidade ativa a outros particulares, em vrias situaes. o
caso, por exemplo, das empresas que seriam beneficiadas por um projeto previsto num
contrato-plano que no esteja a ser cumprido. Por vezes, o terceiro , ele prprio, uma
entidade pblica.
Alguns Autores admitem, inclusivamente, que um terceiro - por exemplo, um utente venha exigir a celebrao de um contrato interadministrativo por considerar que tal
necessrio para melhoria da eficincia da Administrao Pblica num dado setor, por exemplo,
na gesto de um servio65.
Parece-me, no entanto, que, exceto nas situaes em que a prpria lei impe a
celebrao de determinado contrato, nenhuma entidade administrativa pode ser obrigada a
celebrar um contrato interadministrativo, tendo em conta a autonomia pblica.
A sindicabilidade da violao do dever de colaborao extremamente discutvel,
exatamente devido ao carcter voluntrio da maioria das formas de colaborao, limitando-se
quase exclusivamente vertente negativa daquele dever, ou seja, impugnao da validade
das condutas adotadas por entidades pblicas que prejudiquem diretamente a realizao de
competncias e tarefas cometidas a outras entidades pblicas66.
Apesar disso, pode haver lugar a algum tipo de responsabilidade perante os utentes de
um servio pblico, em virtude dos danos provocados pela deficiente gesto do mesmo, luz
das regras gerais da responsabilidade civil e do dever de boa administrao.
Ainda a propsito da legitimidade de terceiros, pode questionar-se se faria sentido
criar mecanismos acrescidos de controlo da legalidade dos contratos interadministrativos,
permitindo a uma entidade pblica alheia ao contrato impugn-lo com fundamento em
violao de lei. Contudo, no existe nenhum meio processual que permita esse tipo de
controlo, tendo em considerao o disposto no artigo 40. do CPTA, sem prejuzo da tutela de
legalidade sobre as autarquias locais, atravs dos meios estabelecidos na Lei n. 27/96, de 1 de
64

V., por todos, MRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, op. cit., pgs. 205 e 206.

65

V., por todos, FRANCESCO LONGO, Collaborazioni tra enti locali nella logica delleconomicit dellazione

Amministrativa, Milo, 2000, pg. 120.


66

Neste sentido, v. ENOCH ALBERT ROVIRA, Relaciones entre las Administraciones Pblicas, in La nueva

Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, obra
coletiva, Madrid, 1993, pg. 52.

196

Contratos interadministrativos

Agosto, bem como da legitimidade ativa do Ministrio Pblico para exerccio da ao pblica,
nos termos do artigo 40., n. 1, alnea b) do CPTA.
A propsito da ao de contratos, pode colocar-se um outro problema de natureza
processual que se prende com a legitimidade ativa e passiva no caso dos contratos
interorgnicos.
De facto, o artigo 10., n. 2, do CPTA determina que nas aes comuns a legitimidade
cabe s pessoas coletivas de Direito Pblico, pelo que, no caso dos contratos interorgnicos
entre ministrios ou entidades administrativas independentes sem personalidade jurdica -,
seria s o Estado a estar em juzo. Ora, no pode haver uma relao processual consigo
prprio, pelo que tem de se aplicar o disposto no artigo 10., n. 6, do CPTA, nos termos do
qual nos litgios que oponham rgos da mesma pessoa coletiva, a ao proposta contra o
rgo cuja atuao est na base do litgio.
verdade que, no que respeita aos ministrios, o artigo 42. do CPA determina a
competncia do Primeiro-Ministro para resolver conflitos de atribuies. No entanto, nem
todos os litgios entre ministrios se reconduzem a esse tipo de conflitos, nem aquele preceito
do CPA afasta a aplicao das regras do contencioso administrativo, de acordo com o disposto
no artigo 135. do CPTA.
Ainda no mbito da ao administrativa comum, pode questionar-se a aplicabilidade
do artigo 37., n. 3, do CPTA aos contratos interadministrativos, designadamente, aos
contratos de concesso. que este preceito refere expressamente particulares, o que exclui
as entidades pblicas67.
Ora, parece-me que o fundamento desta excluso prende-se com a circunstncia de a
condenao adoo ou absteno de comportamentos por parte de entidades pblicas j
estar contemplada nas alneas c), d) e e) do n. 2 do artigo 37. do CPTA, pelo que o n. 3 no
traz nada de novo.
Assim, mesmo no caso do contrato de concesso, quando o concessionrio for uma
entidade pblica, este pode ser demandado diretamente ao abrigo daquelas alneas do artigo
37., n. 2, e no do n. 3 do mesmo preceito, com a vantagem para o particular ou para a
entidade pblica lesada de no precisar de se dirigir previamente s autoridades competentes.
No entanto, deve ter-se presente que a circunstncia de nos contratos
interadministrativos estar vedada a utilizao por terceiros do meio previsto no artigo 37., n.
3, do CPTA, em virtude de as entidades contratantes serem pblicas, exige uma interpretao
mais ampliativa do mbito da legitimidade ativa para intentar uma ao de contratos, nos
67

No mesmo sentido, v. MRIO AROSO DE ALMEIDA e CARLOS CADILHA, op. cit., pg. 187.

197

Contratos interadministrativos

termos da alnea b) do n. 2 do artigo 40.. Se assim no se entender, a tutela judicial efetiva


dos terceiros pblicos ou privados que sejam afetados pela execuo de um contrato
interadministrativo fica diminuda relativamente aos terceiros que sejam lesados por um
contrato celebrado entre a Administrao e um particular.
Alm da ao administrativa comum sobre contratos, h outros meios processuais
principais que integram o contencioso dos contratos, a saber: a ao administrativa especial de
impugnao de atos administrativos pr-contratuais e de atos que violem o disposto no
prprio contrato; a ao de condenao prtica de ato devido, no caso dos contratos com
objeto passvel de ato administrativo; e o contencioso pr-contratual.
No que respeita ao de condenao prtica de ato devido, praticamente
consensual que este o meio adequado para obter a condenao do contraente que se tenha
comprometido a praticar determinado ato administrativo68.
No entanto, a utilizao desta ao num contrato interadministrativo est limitada
pelo facto de o artigo 68. do CPTA no conferir legitimidade ativa a rgos relativamente
atuao de outros rgos. que, apesar de nos contratos entre pessoas coletivas diferentes se
poder considerar que a legitimidade para intentar aes de condenao prtica de ato
devido est consagrada na alnea b) do n. 1 do artigo 68., o mesmo no acontece para os
rgos, atendendo a que este preceito no contempla uma soluo paralela do artigo 55.,
n. 1, alnea d) do CPTA para a ao de impugnao.
Por outro lado, tambm no existe um meio processual adequado para obter a
condenao na emisso de uma norma regulamentar no caso dos contratos normativos, visto
que a ao de condenao prtica de ato administrativo, tal como est prevista nos artigos
66. e seguintes do CPTA, no parece apta para esse fim.
Efetivamente, quer o argumento literal - os preceitos do CPTA referem-se sempre e s
a atos e no a normas -, quer a circunstncia de existir um meio processual especfico para
o caso de omisso de normas a declarao de ilegalidade por omisso, prevista no artigo 77.
do CPTA -, parecem corroborar aquele entendimento.
verdade que a ao administrativa especial de declarao de ilegalidade por omisso
de normas administrativas se cinge s situaes em que a adoo da norma seja necessria
para dar exequibilidade a atos legislativos carecidos de regulamentao, o que leva alguns
Autores a afastar a possibilidade de se obter a condenao na emisso de uma norma
contratualmente devida atravs deste meio69. Contudo, os mesmos argumentos que levam a
68

V., por todos, PEDRO GONALVES, O Contrato, cit., pgs. 166 a 168.

69

Cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, op. cit., pg. 456.

198

Contratos interadministrativos

aplicar a ao de condenao prtica de ato devido concorrem para a aplicao da ao


prevista no artigo 77. do CPTA se o ato devido for uma norma.

199

Videogravao da comunicao

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200

Outra documentao relevante

Jurisprudncia

Jurisprudncia do Tribunal Constitucional


(trabalho elaborado pelo Ncleo de Apoio Jurdico e Documental do
Tribunal Constitucional)

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

TEMAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO


Jurisprudncia Constitucional

AVALIAO DE DESEMPENHO
(O Regime de Avaliao de Desempenho: avaliao de desempenho, SIADAP, classificao de servio,
objectivos)

Acrdo n. 214/11 - Pronuncia-se no sentido da inconstitucionalidade das normas


constantes dos artigos 1. e 3. e pela inconstitucionalidade consequencial das restantes
normas do Decreto n. 84/XI, da Assembleia da Repblica (suspenso do actual
modelo de avaliao do desempenho de docentes e revogao do Decreto
Regulamentar n. 2/2010, de 23 de Junho).
Acrdo n. 248/10 - No julga inconstitucionais as normas constantes dos artigos 3.,
n. 2, e 5., n. 2, alneas b) e c), do Decreto-Lei n. 204/98, de 11 de Julho, na
interpretao segundo a qual o concurso de recrutamento de professores catedrticos
est sujeito s garantias previstas nas referidas alneas b) e c) do n. 2 do artigo 5., as
quais prescrevem a divulgao atempada dos mtodos de seleco a utilizar e do
sistema de classificao final, bem como a exigncia da aplicao de mtodos e
critrios objectivos de avaliao.
Acrdo n. 404/09 - No conhece do pedido de declarao de inconstitucionalidade,
com fora obrigatria geral, das normas constantes dos artigos 3., n.s 1 e 2, 6., 7., 9.,
n.s 1 e 3, e 10., n. 3, todos do Decreto Regulamentar n. 1-A/2009, de 5 de Janeiro,
que estabelece um regime transitrio de avaliao de desempenho do pessoal a que
se refere o Estatuto da Carreira dos Educadores de Infncia e dos Professores dos
Ensinos Bsico e Secundrio, aprovado pelo Decreto-Lei n. 139-A/90, de 28 de Abril.
Acrdo n. 491/08 - Julga inconstitucional a norma do artigo 18., n 2, alnea a), e n.
3, do Decreto-Lei n. 323/89, de 26 de Setembro, alterado pelo Decreto-Lei n. 34/93,
de 13 de Fevereiro, na interpretao segundo a qual a promoo dos docentes
universitrios, nas Universidades Pblicas, pode ser feita com dispensa de concurso
em que seja apreciado o seu mrito absoluto e relativo.
Acrdo n. 184/08 - No declara a inconstitucionalidade nem a ilegalidade da norma
constante do artigo 46., n. 3, do Estatuto da carreira dos educadores de infncia e dos
professores dos ensinos bsico e secundrio, aprovado pelo Decreto-Lei n. 139-A/90,
de 28 de Abril, na redaco dada pelo artigo 2. do Decreto-Lei n. 15/2007, de 19 de
Janeiro; no declara a inconstitucionalidade da norma contida no artigo 10., n. 8 do
Decreto-Lei n 15/2007; declara a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, da
norma contida no artigo, 15. n. 5, alnea c), do referido Decreto-Lei n. 15/2007
(avaliao do desempenho; carreira docente).
Acrdo n. 620/07 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma do artigo 2.,
n. 3, do Decreto da Assembleia da Repblica n. 173/X, na parte em que se refere aos
juzes dos tribunais judiciais (e, consequencialmente, das normas dos artigos 10., n. 2,

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

e 68., n. 2) e considera prejudicada a apreciao das normas constantes dos artigos


80., n. 1, alneas a) e c), 101., ns 1 e 2, e 112., n. 1; pronuncia-se pela
inconstitucionalidade da norma do artigo 36., n. 3, interpretada conjugadamente como
os subsequentes n.s 4 e 5 (e, a ttulo consequente, da norma do artigo 94., n. 2); no
se pronuncia pela inconstitucionalidade das restantes normas consideradas
(regime de vinculao de carreiras de remuneraes dos trabalhadores que
exercem funes pblicas).
Acrdo n. 55/05 - No julga inconstitucional a norma da alnea d) do n. 2 do artigo
4. da Portaria n. 21/94, de 8 de Janeiro, na interpretao segundo a qual no obsta
avaliao da competncia profissional e para avaliao curricular a existncia de
menos um dcimo de avaliaes individuais peridicas.

Maro de 2013

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TEMAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

DIREITO INFORMAO E SEGREDO MDICO


(direito informao, informao procedimental, sigilo mdico, processo clnico, dados pessoais, restrio do
direito informao)

Acrdo n. 355/97 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das normas do decreto do


Governo registado na Presidncia do Conselho de Ministros sob o n. 110/97, recebido
na Presidncia da Repblica no dia 11 de Abril de 1997 para ser promulgado como
decreto-lei, relativo criao de ficheiros informatizados de registos oncolgicos.
Acrdo n. 254/99 - No julga inconstitucionais as normas constantes do artigo 17.
do Decreto-Lei n. 72/91, de 8 de Fevereiro, do artigo 62. do Cdigo de Procedimento
Administrativo e do n. 3 do artigo 82. da Lei de Processo nos Tribunais
Administrativos, quando interpretadas de modo a permitirem recusar o acesso de
interessados ou de detentores de interesse legtimo a documentos apresentados para
instruo dos processos de autorizao de introduo no mercado de medicamentos,
de renovao dessa autorizao, e de alterao de medicamento, quando tais
documentos se devam considerar confidenciais por porventura revelarem segredo
comercial ou industrial, ou relativo propriedade cientfica.
Acrdo n. 248/00 - No julga inconstitucional a norma da alnea s) do n. 1 da
Portaria n. 854/97, de 6 de Setembro, interpretada no sentido de estabelecer o valor de
5 000$ pela passagem do certificado, entendendo-se tal valor como reportado ao
certificado no seu todo e no a cada uma das folhas que o compe (direito informao
procedimental).
Acrdo n. 368/02 - No conhece da constitucionalidade das normas nsitas nos
artigos 16., n.s 2, alnea a), e 6, e 17., n. 2, do Decreto-Lei n. 26/94, de 1 de
Fevereiro, na redaco dada pela Lei n. 7/95, de 29 de Maro. No julga
inconstitucionais as normas da alnea e) do n. 2 do artigo 13., dos n.s 1, 2, alneas b) e
c), 3, 4 e 5, do artigo 16., dos n.s 1 e 3 do artigo 17. e dos artigos 18. e 19. do
Decreto-Lei n. 26/94, de 1 de Fevereiro, na redaco dada pela Lei n. 7/95, de 29 de
Maro (dados de sade; exames mdicos; higiene, segurana e sade no trabalho).
Acrdo n. 666/06 - Declara, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade do
Despacho do Ministro da Sade n.2837/2004, de 8 de Janeiro, que regula o acesso dos
delegados de informao mdica aos estabelecimentos e servios do Servio
Nacional de Sade (SNS), incluindo hospitais S.A. e extenses dos centros de sade.

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NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

Acrdo n. 101/09 - No declara a inconstitucionalidade formal da Lei n. 32/2006, de


26 de Julho; no toma conhecimento do pedido de fiscalizao da legalidade da Lei n.
32/2006; no declara a inconstitucionalidade material das normas dos artigos 4., n. 2,
6., 7., n. 3, conjugado com o artigo 30., n. 2, alnea q), 9., n.s 2 a 5, conjugado com
o artigo 30., n. 2, alneas e) e g), 10., 15., n.s 1 a 4, 19., n. 1, 20., 21., 24., 25.,
27., 28., 29., 36. e 39. da Lei n. 32/2006, de 26 de Julho (Lei da procriao
medicamente assistida).
Acrdo n. 2/13 - Julga inconstitucional a norma do n. 5 do artigo 188. do DecretoLei n. 176/2006, de 30 de agosto, na redaco introduzida pela Lei n. 62/2011, de 12
de dezembro (acesso a informao procedimental; procedimento de autorizao de
introduo de medicamentos; arbitragem).

Maro de 2013

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TEMAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO

RESPONSABILIDADE DO ESTADO
(Responsabilidade do Estado por actos e omisses da funo legislativa: responsabilidade civil
extracontratual do Estado, responsabilidade pelo exerccio da funo legislativa)

Acrdo n. 153/90 - Julga inconstitucional a norma constante do n. 3 do artigo 53. do


Anexo I do Decreto-Lei n. 49368, de 10 de Novembro de 1969, na parte em que no
permite, em caso algum, que sejam ressarcidos os lucros cessantes sofridos pelos
utentes dos CTT.
Acrdo n. 107/92 - No julga inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2.,
alnea c), no "segmento relativo a retroactivos" e 8., n. 1, do Decreto-Lei n. 330/84,
de 15 de Outubro, quando estipulam que os militares, que foram afastados do activo,
por terem sido saneados aps o 25 de Abril de 1974, no tm direito a receber os
vencimentos correspondentes ao perodo do afastamento.
Acrdo n. 160/95 - No julga inconstitucional a norma constante do artigo 225., n.
1, do Cdigo de Processo Penal, que regula a atribuio de indemnizao a quem tiver
sofrido deteno ou priso preventiva, quando interpretada no sentido de nela se
inclurem apenas os casos de priso preventiva manifestamente ilegais.
Acrdo n. 576/96 - No julga organicamente inconstitucionais as normas do artigo
10., n. 4, do Decreto-Lei n. 138/85, de 3 de Maio, e do artigo 45., n. 1, do DecretoLei n. 260/76, de 8 de Abril (extino da CNN; responsabilidade do Estado).
Acrdo n. 238/97 - Julga inconstitucional a norma do artigo 4., n. 1, alnea b), do
Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, enquanto, interpretada em conjugao
com a norma do artigo 283. da Constituio, atribui ao Tribunal Constitucional
competncia para conhecer uma aco declarativa com processo comum na forma
ordinria intentada pela recorrente contra o Estado Portugus, para efectivao de
responsabilidade civil extracontratual fundada em omisses legislativas.
Acrdo n. 45/99 - No julga inconstitucional a norma constante do n. 2 do artigo 8.
do Decreto-Lei n. 28/91/M, de 22 de Abril (Regime da Responsabilidade Civil
Extracontratual das Entidades Pblicas - Macau).
Acrdo n. 301/01 - No julga inconstitucionais a norma do artigo 2., n. 1, do
Decreto-Lei n. 156/81, de 9 de Junho, nem as dos artigos 3. e 29. do Regulamento de
Passagens de Nvel, por aquele diploma aprovado, quando interpretados no sentido de
afastarem a responsabilidade da CP com base no risco ou em presuno legal de
culpa, ou em outros casos fora dos que a so taxativamente previstos, restringindo de
forma inadmissvel os casos em que a CP se pode ver obrigada a indemnizar.
Acrdo n. 303/01 - No julga inconstitucional a norma do artigo 2. do artigo 446.
do Cdigo de Processo Civil, interpretada no sentido de que cabe ao autor pagar as
custas do processo quando a aco foi considerada improcedente por ter sido declarada
inconstitucional, com fora obrigatria geral, a norma que constitua o fundamento da
pretenso deduzida em juzo.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

Acrdo n. 144/02 - Declara, com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade do


artigo 71., n. 3, da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovada pelo
Decreto-Lei n. 267/85, de 16 de Julho (prescrio da indemnizao por
responsabilidade civil extracontratual da Administrao).
Acrdo n. 247/02 - No julga inconstitucional a norma do artigo 226., n. 1, do
Cdigo de Processo Penal (prazo para exerccio do direito de aco para efeitos
indemnizatrios).
Acrdo n. 256/02 - Declara a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, das
normas da parte final do n. 1 e do n. 2 do artigo 8., do artigo 10., da alnea a) do
artigo 11. e do n. 3 do artigo 16. do Decreto-Lei n. 205/97, de 12 de Agosto, que
regulamenta o estatuto legal do Defensor do Contribuinte (regime especial de
irresponsabilidade).
Acrdo n. 192/04 - No julga inconstitucional a norma do artigo 287., alnea e), do
Cdigo de Processo Civil, aplicvel ao contencioso administrativo nos termos do artigo
1. do Decreto-Lei n. 267/85, de 16 de Julho, na medida em que determina a inutilidade
superveniente da lide num processo de recurso contencioso interposto contra um acto
administrativo em que tenha sido aplicada ao recorrente a pena disciplinar de
aposentao compulsiva por, entretanto, haver transitado em julgado deciso
jurisdicional de no provimento de outro recurso contencioso instaurado pelo mesmo
recorrente contra acto administrativo que lhe tenha aplicado a pena disciplinar de
demisso da funo pblica.
Acrdo n. 236/04 - No julga supervenientemente inconstitucionais as normas dos
artigos 2. e 3. n.s 1 e 2, do Decreto-Lei n. 48051, enquanto eximem de
responsabilidade, no plano das relaes externas, os titulares de rgos, funcionrios e
agentes do Estado e demais entidades pblicas por danos causados pela prtica de actos
ilcitos e culposos (culpa leve ou grave) no exerccio das suas funes e por causa delas.
Acrdo n. 650/04 - Declara a inconstitucionalidade, com fora obrigatria geral, da
norma constante do primeiro perodo do n. 1 do artigo 19. da Tarifa Geral de
Transportes, aprovada pela Portaria n. 403/75, de 30 de Junho, alterada pelas Portarias
n.s 1116/80, de 31 de Dezembro, e 736-D/81, de 28 de Agosto, na parte em que a
mesma exclui inteiramente a responsabilidade do Caminho de Ferro pelos danos
causados aos passageiros resultantes de atrasos, supresso de comboios ou perdas de
enlace; no declara a inconstitucionalidade das normas constantes dos artigos 78., n. 1,
79., n. 1, 80., n. 1, 81., n. 1, alneas a) e b), 82., n.s 1 e 2, e 83., n. 1, todos do
Regulamento do Servio Pblico de Correios, aprovado pelo Decreto-Lei n. 176/88,
de 18 de Maio.
Acrdo n. 5/05 - No julga inconstitucional a norma do n. 1 do artigo 2. do
Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967, na interpretao segundo a qual
exclui a legitimidade judiciria passiva de funcionrios ou agentes do Estado e
demais entidades pblicas, nos casos em que se procure determinar a responsabilidade
por uma conduta que imputada a tais funcionrios ou agentes a ttulo de mera culpa, e
no de dolo.
Acrdo n. 683/06 - No julga inconstitucionais os artigos 1. a 5. do Decreto-Lei n.
20-A/95, de 30 de Janeiro e os artigos 2.e 3. do Decreto-Lei n. 48051, de 21 de
Novembro de 1967 (venda directa; modalidade de reprivatizao).

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Acrdo n. 154/07 - Julga inconstitucional a norma constante do artigo 2., n. 1, do


Decreto-Lei n. 48051, de 21 de Novembro de 1967, interpretada no sentido de que um
acto administrativo anulado por falta de fundamentao insusceptvel, absolutamente e
em qualquer caso, de ser considerado um acto ilcito, para o efeito de poder fazer
incorrer o Estado em responsabilidade civil extracontratual por acto ilcito.
Acrdo n. 134/10 - Julga ilegal a norma do n. 1 do artigo 4. da Lei n. 83/98, de 14
de Dezembro, que criou o municpio da Trofa, por violao da alnea b) do artigo 9.,
com referncia s alneas e) e f) do n. 1 do artigo 8., da Lei n. 142/85, de 18 de
Novembro - lei com valor reforado.
Acrdo n. 185/10 - No julga inconstitucional a norma constante do n. 2 do artigo
225. do Cdigo de Processo Penal, interpretada no sentido de se no considerar
injustificada priso preventiva aplicada a um arguido que vem a ser absolvido com
fundamento no princpio in dubio pro reo (cfr. artigo 27., n. 5 da Constituio).
Acrdo n. 412/10 - No julga inconstitucional o n. 1 do artigo 70. da Lei de
Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), na interpretao segundo a qual a
aco para reconhecimento de direito ou interesse legtimo deve ser proposta contra
a autoridade competente para praticar os actos administrativos decorrentes, ou impostos,
pelo reconhecimento do direito ou interesse legtimo que o autor se arroga, e no contra
a pessoa colectiva em que aquela se integra.
Acrdo n. 478/10 - No julga inconstitucional a norma do artigo 369., n.s 1 e 2, do
Cdigo Penal, interpretada no sentido de que o mesmo no abrange as decises tomadas
por funcionrio competente, em sede de processo administrativo gracioso de
apreciao de pressupostos para a concesso de apoio judicirio.
Acrdo n. 525/11 - No julga inconstitucional a norma do artigo 8., n. 2, do Cdigo
das Expropriaes (aprovado pela Lei n. 168/99, de 18 de Setembro), na medida em
que, em caso de servido administrativa, resultante ou no de expropriao, restringe a
atribuio da indemnizao s utilidades actuais dadas parcela onerada com a
servido non aedificandi, no tendo em conta a potencialidade edificativa adveniente
classificao do solo, anterior constituio da servido, como solo apto para
construo.
Acrdo n. 635/11 - No julga inconstitucional a norma extrada da alnea b) do n. 1
do artigo 65. da Lei n. 98/97, de 26 de Agosto, que aprovou a Lei de Organizao e
Processo do Tribunal de Contas, de acordo com a redaco introduzida pela Lei n.
48/2006, de 29 de Agosto (responsabilidade por infraces financeiras).

Maro de 2013

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TEMAS DE DIREITO ADMINISTRATIVO


CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
Jurisprudncia Constitucional

Acrdo n. 130/09 - No julga inconstitucionais as normas dos artigos 115., n. 1, do


Cdigo do Trabalho, e 434., n. 2, do Cdigo Civil, quando interpretadas no sentido de
que em caso de contratos administrativos de execuo continuada, em que uma das
partes tenha beneficiado dos servios prestados que j no podero ser objecto de
restituio em espcie, a declarao de nulidade no abrange as prestaes efectuadas;
com a consequncia de se manter, em relao ao co-contratante, o dever de pagamento
do preo correspondente.
Acrdo n. 620/07 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma do artigo 2., n. 3,
do Decreto da Assembleia da Repblica n. 173/X, na parte em que se refere aos juzes dos
tribunais judiciais (e, consequencialmente, das normas dos artigos 10., n. 2, e 68., n. 2) e considera
prejudicada a apreciao das normas constantes dos artigos 80., n. 1, alneas a) e c), 101., ns 1 e 2, e
112., n. 1; pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma do artigo 36., n. 3, interpretada
conjugadamente como os subsequentes n.s 4 e 5 (e, a ttulo consequente, da norma do artigo 94., n. 2);

no se pronuncia pela inconstitucionalidade das restantes normas consideradas


(celebrao de contratos de tarefa e de avena pela Administrao Pblica).
Acrdo n. 317/07 - No julga inconstitucionais as normas constantes do artigo 226.
do Decreto-Lei n. 405/93, de 10 de Dezembro e do artigo 255. do Decreto-Lei n.
59/99, de 2 de Maro, relativas responsabilidade do empreiteiro.
Acrdo n. 218/07 - Julga inconstitucional a norma constante do artigo 53., n. 2, do
Decreto-Lei n. 81/91, de 19 de Fevereiro, que determina a competncia dos tribunais
civis ("o foro cvel da comarca de Lisboa") para as execues instauradas pelo Instituto
de Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e Pescas (IFADAP),
organismo pagador das ajudas previstas nesse diploma, em virtude do no cumprimento
pelos particulares dos respectivos contratos de atribuio.
Acrdo n. 385/05 - No julga inconstitucional a norma do n. 3 do artigo 166. do
Decreto-Lei n. 405/93, de 10 de Dezembro, enquanto estabelece que o direito a ser
indemnizado pelos prejuzos decorrentes da suspenso da empreitada devida a facto
imputvel ao dono da obra apenas se constitui na esfera jurdica do empreiteiro se este
proceder comunicao ao dono da obra, mediante notificao judicial ou carta
registada, com meno expressa da alnea constante do n. 2 do mesmo artigo ao abrigo
do qual procedeu suspenso.
Acrdo n. 685/04 - Julga inconstitucional a norma contida nos artigos 65., alnea d),
e 69. da Portaria n. 10 716, de 24 de Julho de 1944, interpretada no sentido de a
empresa que fornece a gua a um consumidor que cumpre regularmente o seu contrato
num local de consumo poder legitimamente privar desse fornecimento o consumidor
pelo simples facto de este faltar ao pagamento de contas de consumo e de aluguer de
contador ou outras contas devidas mesma empresa noutro local de consumo.

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

Acrdo n. 179/03 - No julga inconstitucional a norma constante do artigo 222 do


Decreto-Lei n 235/86, de 18 de Agosto, enquanto interpretada no sentido de o prazo de
prescrio nela previsto no ser aplicvel ao Estado (contrato de empreitada).
Acrdo n. 92/01 - No julga inconstitucional a norma do n. 2 do artigo 3. do
Decreto-Lei n. 134/98, de 15 de Maio, sobre o prazo de interposio de recurso
contencioso dos actos administrativos relativos formao dos contratos de
empreitada de obras pblicas, de prestao de servios e de fornecimento de bens.
Acrdo n. 128/00 - No julga inconstitucional a norma constante do n. 4 do artigo
4. do Decreto-Lei n. 134/98, de 15 de Maio, que qualifica como processo urgente o
recurso contencioso interposto dos actos administrativos referentes formao dos
contratos de empreitada de obras pblicas, de prestao de servios e de
fornecimento de bens.
Acrdo n. 21/00 - No julga inconstitucional a norma contida no n. 1 do artigo
1222. do Cdigo Civil segundo a qual, em caso de defeito na obra realizada no mbito
de um contrato de empreitada, o dono da obra s pode resolver o contrato com
fundamento no defeito no eliminado se ele tornar inadequada a obra ao fim a que se
destina.

MARO DE 2013

Jurisprudncia

Jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo


(trabalho elaborado pelo Gabinete do Presidente do Supremo Tribunal
Administrativo)

Supremo Tribunal Administrativo


A ACTIVIDADE REGULAMENTAR
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo
Processo: 064/05
Acrdo 07-07-2005
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - O art. 38 do Decreto Regulamentar n 15/94, de 6 de Julho, uma norma
transitria destinada exclusivamente a regular o prazo de apresentao dos pedidos de
apoio financeiro a aces de formao profissional iniciadas a partir de 1 de Janeiro de
1994, no visando delimitar o mbito de aplicao do Quadro Comunitrio de Apoio,
restringindo-o temporalmente s aces de formao ainda no terminadas em 31 de
Agosto de 1994.
II - O referido preceito no exclui, assim, a concesso daqueles apoios do FSE a aces
de formao iniciadas depois de 1 de Janeiro de 1994, ainda que terminadas antes da
apresentao do pedido de financiamento ou antes de 31 de Agosto de 1994.
Processo: 040044
Acrdo 28-05-2002
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - S os casos de mera ilegalidade de normas regulamentares pertencem ao
contencioso administrativo e so apreciados segundo os processos prprios deste, uma
vez que as inconstitucionalidades e as ilegalidades qualificadas cabem ao Tribunal
Constitucional (art. 281, n. 1, da CRP e 11, n. 5, do ETAF).
II - A impugnao directa dos regulamentos nos Tribunais Administrativos possvel,
exclusivamente, com base em incompetncia, vcio de procedimento, ou, por o seu
contedo contrariar fontes jurdicas superiores (que no as anteriores).
Processo: 0387/10
Acrdo 02-12-2010
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I Nos termos da Lei n 108/88, de 24 de Setembro (Autonomia das
Universidades) e dos Estatutos da Universidade de Coimbra, na verso da primeira
alterao, introduzida pelo Despacho Normativo n 30/2004, de 19 de Junho, a Seco
Disciplinar do Senado Universitrio competente para o exerccio do poder disciplinar,
cabendo-lhe o poder de punir, nos termos da lei, as infraces disciplinares praticadas
por docentes, investigadores e demais funcionrios e agentes.
II Nada em contrrio resulta do disposto no art. 35 do Regulamento do Senado,
nenhum sentido podendo retirar-se deste preceito regulamentar que afaste a
competncia que, Para efeitos de exerccio do poder disciplinar conferida Seco
Disciplinar do Senado Universitrio pela Lei de Autonomia das Universidades e pelos
Estatutos da Universidade de Coimbra.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0109/03
Acrdo 19-05-2004
3 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - O conjunto de regras contendo critrios e frmulas para a determinao do
rendimento do agregado familiar do estudante, com vista concesso de bolsa de estudo
e eventual clculo do respectivo montante, constitui um regulamento integrativo, de
eficcia externa, visto que projecta os seus efeitos para fora do mbito organizativo e
inter-orgnico da Administrao, servindo de suporte para a definio de situaes
jurdicas individuais.
II - Como tal, carece de ser publicado, sob pena de ineficcia jurdica.
III - Est viciado por erro nos pressupostos de direito o acto administrativo de recusa da
concesso de bolsa assente em clculos do rendimento familiar da interessada feitos
com aplicao das sobreditas normas.
Processo: 0566/07
Acrdo 13-09-2007
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - O trnsito do despacho impositivo de que um procedimento cautelar
seguisse como intimao para proteco de direitos, liberdades e garantias consolida
essa forma de processo, de modo que, se a posio jurdica do impetrante no for
subsumvel previso do art. 109 do CPTA mas merecer, ainda assim, proteco
jurdica, o tribunal emitir uma pronncia que a tutele, desde que o possa fazer sob a
forma tpica das intimaes.
II - A alterao superveniente das regras do concurso de acesso ao ensino superior,
admitindo que os alunos que realizaram a prova de Qumica na 1. fase dos exames
nacionais, tivessem, ao invs do previsto, duas hipteses de melhoria da classificao,
enquanto os estudantes que efectuaram a prova na 2. fase s tiveram essa nica
hiptese, ofendeu os princpios da segurana jurdica, da confiana e, sobretudo, da
igualdade de oportunidades no acesso quele grau de ensino.
III - Da a inconstitucionalidade do DL n 147-A/2006, de 31/7 e, ainda, a do
subsequente Despacho n. 16.076-A/2006, do SEE, dotado de natureza regulamentar na medida em que aquele diploma legal alterou medio tempore e retroactivamente as
regras do concurso referido em II.
IV - O aluno que se submeteu ao exame de Qumica na 2. fase tem um interesse
legtimo em ver reposta a igualdade de oportunidades rompida pela sobredita subverso
das regras do concurso de acesso ao ensino superior.
V - Se a revista no chegou a questionar o comportamento concreto que, nos autos de
intimao, as instncias impuseram aos Ministrios demandados, mostra-se excluda do
thema decidendum a questo de saber se a tutela jurisdicional efectiva do interesse
dito em IV poderia, ou no, realizar-se atravs da oferta ao aluno de um novo exame de
Qumica e do seu hipottico acesso Faculdade de Medicina, mediante a criao de
uma vaga adicional.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 060/07
Acrdo 12-07-2007
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Uma coisa o facto, a ocorrncia da vida, traduzida na existncia de um
regulamento no publicado, que se prova com a sua juno aos autos e outra, o seu
contedo normativo, que no deve figurar na matria de facto, por se tratar de matria
de direito.
II - O art119 da CRP estabelece o princpio da publicidade dos actos normativos, onde
se incluem os actos regulamentares da Administrao em sentido amplo, como decorre
da conjugao da alnea h) do n1 com os seus n 2 e 3.
III - Tratando-se de acto regulamentar de uma pessoa colectiva de direito pblico, como
as universidades, a lei que determina a forma de publicidade exigida e a consequncia
da sua falta, nos termos do n3 do referido art119 da CRP.
IV - No exigindo a lei a publicao, no Dirio da Repblica, de um regulamento
pedaggico, no pode manter-se a deciso recorrida que o julgou ineficaz, por falta
dessa publicao, tanto mais que, face ao alegado e no impugnado pela autoridade
recorrida, de presumir que o mesmo foi publicitado nos termos usuais, sendo at
referida no acto impugnado a existncia desse regulamento.
V - A autonomia pedaggica das universidades, e, portanto, o seu poder regulamentar
prprio nesse campo, tem limites, pois sendo praeter legem, no pode ser contra legem.
VI - Os regulamentos de execuo so tpicos regulamentos secundum legem.
VII - Assim, a FC no podia usar do seu poder regulamentar prprio, para alterar uma
norma de uma Portaria que estabelece que, no modo de clculo da classificao final
das licenciaturas dos cursos ali previstos, se proceder a um nico arredondamento, o da
mdia final, pretendendo estabelecer um duplo arredondamento, o da mdia final e o da
mdia dos 1 ao 4 anos, j que a Portaria um diploma hierarquicamente superior.
VIII - E tambm no podia, a pretexto de estar a executar aquela norma da Portaria, vir
estabelecer esse duplo arredondamento, ali no previsto, pois ele no necessrio para
aplicao dessa norma, sendo que os regulamentos de execuo so meios ou
instrumentos para uma efectiva e boa execuo dos diplomas que visam regulamentar,
no podendo restringir ou ampliar os direitos e obrigaes neles contidos.
IX - Logo, a norma do Regulamento Pedaggico que estabeleceu esse duplo
arredondamento ilegal.

Supremo Tribunal Administrativo


CONTRATAO ELECTRNICA
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo
Processo: 01056/11
Acrdo 08-03-2012
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - O CCP introduziu uma importantssima alterao na forma de
processamento dos procedimentos relativos formao dos contratos pblicos a qual
consistiu na desmaterializao integral dos seus termos o quer dizer que, desde a sua
entrada em vigor, as comunicaes, trocas e arquivo de dados e informaes
relacionados com aqueles procedimentos tero de ser feitas atravs de Plataformas
electrnicas, isto , atravs de um conjunto de meios, servios e aplicaes informticos
que constituem as infra-estruturas sobre as quais aqueles se desenrolam.
II - Plataformas que tendo de assegurar todas as funcionalidades inerentes a esses
procedimentos tm tambm de assegurar que o seu processamento feito com
observncias das regras e princpios que os disciplinam.
III - A apresentao da proposta [e documentos anexos] no mbito de procedimento
concursal desenvolvido sob a gide de Plataforma electrnica tem de ser produzida por
meio de transmisso electrnica e a sua assinatura deve ser feita electronicamente,
sendo que no caso do certificado digital no relacionar directamente o assinante com a
sua funo e poder de assinatura obrigatrio que o candidato/concorrente submeta
Plataforma um documento electrnico oficial indicando o poder de representao e
assinatura do assinante.
IV - A certificao e a assinatura electrnicas no so confundveis, visto a certificao
funcionar como um bilhete de identidade indispensvel ao acesso Plataforma e a
assinatura constituir a forma de vinculao dos concorrentes s propostas e documentos
apresentados, sendo uma condio de validade das mesmas.
V - A proposta um elemento fundamental do procedimento concursal e ela s vlida
se o seu contedo e formulao observarem as prescries legais exigidas. Ora, a
primeira dessas prescries, que uma condio da sua validade, a da assuno dos
seus termos pelo concorrente que a apresenta, assuno essa que s plena quando a
sua assinatura e a sua apresentao observam as formas legalmente exigidas.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0652/10
Acrdo 19-10-2010
2 SUBSECO DO CA
I - O n. 4 do art. 139. do Cdigo dos Contratos Pblicos probe que nos modelos de
avaliao das propostas sejam utilizados quaisquer dados que dependam, directamente
ou indirectamente, de atributos que no sejam apenas o de cada uma das propostas a
avaliar, pretendendo-se obstar a que a avaliao de cada uma das propostas possa ser
influenciada pelo contedo de qualquer outra proposta.
II - Viola o preceituado naquela norma uma regra do programa do concurso, relativa
avaliao do factor preo, nos termos da qual proposta de preo mais baixo
forosamente atribuda a pontuao de 30% e se calculam os valores a atribuir s
restantes propostas com base numa proporcionalidade inversa.
Processo: 01166/11
Acrdo 11-04-2012
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: 1 No concurso limitado por prvia qualificao as respectivas candidaturas
devem conter no s a pretenso dos candidatos pr-qualificao para o futuro
procedimento de contratao mas tambm os documentos destinados a comprovar a
capacidade financeira dos concorrentes, isto , os documentos que demonstrem que eles
podiam mobilizar os meios financeiros previsivelmente necessrios para o integral
cumprimento das obrigaes resultantes do contrato a celebrar
2 A indicao desses documentos deve resultar da lei ou do Programa do Concurso.
3 - Inexiste no CCP norma expressa que, na falta da apresentao daqueles documentos
no momento da submisso da candidatura, prescreva que o Jri deve notificar o
candidato para os juntar nem indicao indirecta de que o legislador quis que as
candidaturas s pudessem ser excludas se os candidatos, apesar de notificados para o
efeito, no juntassem os documentos em falta.
4 As candidaturas, semelhana do que acontece com as propostas, esto submetidas
ao princpio da imutabilidade ou intangibilidade que probe que, depois de apresentadas,
elas sejam objecto de alteraes ou correces posteriores.
5 - O pedido de esclarecimentos s legtimo quando for indispensvel compreenso
e/ou anlise dos documentos j apresentados ou avaliao da candidatura, isto ,
quando se destinar a tornar mais compreensvel o que j se encontrava na candidatura
e/ou aclarar ou fixar o sentido de algo que nela constava, ainda que de forma menos
inteligvel.
6 No podendo os esclarecimentos previstos na lei servir para alterar ou suprir
omisses da candidatura, designadamente dos documentos que a acompanham, por
maioria de razo ter-se- de concluir que, depois de apresentadas, as mesmas no
podem ser corrigidas ou completadas atravs da juno de documentos que a deveriam
instruir e que a no acompanharam.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0330/12
Acrdo 20-06-2012
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A assinatura electrnica avanada e a assinatura electrnica
qualificada so modalidades distintas de autenticao electrnica de documentos, com
diferentes nveis de segurana (art. 2 do DL n 290-D/99, na redaco do DL n
88/2009, de 9 de Abril).
II - Se o Programa de Concurso de Concurso, em harmonia com as prescries dos
artigos 11/1 do DL n 143-A/2008, de 25 de Julho e 27/1 da Portaria n 701-G/2008,
de 29 de Julho, exige que, na plataforma electrnica, as propostas sejam autenticadas
com assinatura electrnica qualificada, a autenticao e submisso com assinatura
electrnica avanada consubstancia a inobservncia de uma formalidade essencial
insusceptvel de degradao em mera irregularidade.
Processo: 038/13
Acrdo 30-01-2013
1 SECO
Sumrio: O Acrdo do TCA que julgou caducado o direito de aco sobre a formao
de contrato pblico de aquisio de servios em aplicao do prazo do art. 101. do
CPTA, contado a partir da publicitao em plataforma informtica da celebrao de um
contrato na sequncia de ajuste directo, em aplicao do art. 127. do CCP, sem haver
lugar a notificao, decide matria sobre a qual no existe pronncia do STA, que de
aplicao frequente e cuja interpretao deve ser previsvel e uniforme, pelo que a
admisso de revista excepcional se justifica tendo em vista uma melhor aplicao do
direito em sentido objectivo.
Processo: 0851/10
Acrdo 11-01-2011
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - No proibida, s por si, a participao simultnea num mesmo
procedimento adjudicatrio, com propostas autnomas, de empresas que se encontram
entre si numa relao de domnio ou de grupo.
II - S perante as circunstncias concretas da actuao dessas empresas no
procedimento concursal e da anlise das propostas por elas apresentadas que se ter de
avaliar se foi falseada a concorrncia, no se podendo fundar esse falseamento numa
mera presuno decorrente da sua antecedente e originria relao de domnio.

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Processo: 0302/07
Acrdo 27-06-2007
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I Se as clusulas do Programa de Concurso e do Caderno de Encargos de um
concurso para prestao de servios de outsourcing de infra-estruturas de
telecomunicaes so absolutamente explcitas, claras e circunstanciadas no que
respeita descrio dos servios a prestar pelo adjudicatrio e ao modo da respectiva
prestao, permitindo a qualquer destinatrio mdio aperceber-se com exactido do real
objecto do concurso, no ocorre, por parte do aludido documento de regulamentao do
concurso, qualquer violao do art. 13, n 2 do DL n 197/99.
II A definio de qual o tipo de experincia relevante, ou de capacidade tcnica
exigvel para a prestao do servio objecto do concurso, inegavelmente competncia
da entidade adjudicante, pois que quem contrata que estabelece a experincia ou
capacidade tcnica mnimas exigveis que pretende para levar a cabo a contratao.
III Decorre naturalmente da prpria gnese do concurso a ideia de seleco, a qual,
por seu turno, implica discriminao entre candidatos, numa primeira fase em termos de
admisso ou excluso de concorrentes (avaliao subjectiva) e depois em termos de
admisso ou excluso de propostas (avaliao objectiva).
IV S poder falar-se em violao dos princpios da igualdade e da concorrncia se a
discriminao operada pela aplicao dos regulamentos do concurso for infundada,
injustificada e sem critrio, ou seja, se a concretizao do que capacidade tcnica
adequada ao objecto do contrato (prestao de determinado servio) consubstanciar, em
termos reais e objectivos, a criao de uma situao arbitrria de desigualdade,
violadora do ncleo essencial da igualdade e da concorrncia.
V A expresso sempre que possvel, constante do n 5 do art. 7 do DL n 1/2005,
de 4 de Janeiro, reportada soluo de adjudicao por lotes, tem um valor
programtico, no sentido de sempre que conveniente ou sempre que adequado, e
no um valor estritamente literal, no sentido de sempre que fisicamente possvel.
Processo: 0320/09
Acrdo 20-05-2009
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A alnea d) do art. 89. do DL n. 197/99, de 8 de Junho, impe que sejam
especificados nos programas dos concursos para adjudicao de contratos de prestao
de servios os requisitos necessrios admisso dos concorrentes.
II - No se incluem entre tais requisitos os necessrios para apreciao da capacidade
financeira dos candidatos, que tem lugar na fase de apreciao dos concorrentes,
prevista no art. 105., e no na fase de admisso dos concorrentes, a que se refere o
art. 101., ambos daquele diploma.
III - O DL n. 197/99 inclui uma definio especial do princpio da transparncia, nos
termos da qual apenas se impe que o critrio de adjudicao e as condies essenciais
do contrato que se pretende celebrar devem estar definidos previamente abertura do
procedimento e ser dados a conhecer a todos os interessados a partir da data daquela

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abertura (art. 8., n. 1), no se incluindo no mbito das exigncias deste princpio a
definio dos critrios de avaliao da capacidade financeira dos concorrentes
Processo: 0934/11
Acrdo 28-03-2012
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I A atendibilidade de documentos insertos num procedimento cautelar
apenso no integra qualquer uma das hipteses que, nos termos do art. 102, n. 2, do
CPTA, motivam a abertura da fase de alegaes escritas.
II Se uma empresa foi convidada a apresentar proposta num concurso pblico na
qualidade, contratualizada e reconhecida pela Administrao, de chefe de um consrcio
j qualificado num acordo quadro, de concluir que tal empresa tinha o poder de
representar os outros dois membros do consrcio e que a assinatura electrnica da
proposta, provinda de um representante dela, vinculava as trs sociedades consorciadas.
III Ante a clusula do caderno de encargos onde se dispunha que o fornecimento a
contratar se faria em todos os dias teis do ano, podia o jri concretizar esses dias
teis para o ano em causa e concluir que eles eram 250.
IV Se o jri, confrontado com a proposta onde a recorrente contabilizara esses dias
teis em 220 e 240 conforme os estabelecimentos de diverso tipo credores das
prestaes admitiu que ela no violara a o caderno de encargos, impunha-se ento,
para se garantir a comparabilidade das propostas, que se apurasse o preo dirio que a
recorrente propunha e, multiplicando-o por 250, se achasse depois o verdadeiro preo
anual proposto.
V Esse mtodo no era criticvel pela recorrente se tal crtica tinha como pressuposto
necessrio que a sua proposta violara o caderno de encargos e devia ter sido excluda.
Processo: 01178/11
Acrdo 28-03-2012
1 SUBSECO DO CA
I - A atendibilidade de documentos insertos num procedimento cautelar apenso no
integra qualquer uma das hipteses que, nos termos do artigo 102, nmero 2, do Cdigo
de Processo nos Tribunais Administrativos, motivam a abertura da fase de alegaes.
II - Se uma empresa foi convidada a apresentar proposta num concurso pblico na
qualidade, contratualizada e reconhecida pela Administrao, de chefe de um consrcio
j qualificado num acordo quadro, de concluir que tal empresa tinha o poder de
representar os outros dois membros do consrcio e que a assinatura electrnica da
proposta, provinda de um representante dela, vinculava as trs sociedades consorciadas.

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CONTRATO ADMINISTRATIVO
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo
Processo: 01123/12
Acrdo 30-01-2013
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I A mera apresentao de 3 pastas "zipadas", cada uma contendo
documentos e outras pastas que por sua vez continham um conjunto de documentos,
tendo procedido assinatura digital de cada uma das pastas "zipadas no respeita a
exigncia do programa do concurso de envio sob assinatura electrnica qualificada de
todos os documentos do concurso;
II Esse desrespeito conduz excluso da respectiva proposta.
Processo: 081/10
Acrdo 09-06-2010
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Defende-se por impugnao, tornando inadmissvel a deduo de rplica, o
ru que simplesmente negue que, ao invs do pretendido pelo autor, um contrato
administrativo lhe impunha determinadas prestaes, a realizar num certo tempo.
II - Por se tratar de matria de direito, no pode formular-se um quesito novo em que se
pergunte pelo sentido juridicamente relevante de uma declarao negocial.
III - Transitado o despacho que admitiu a substituio de uma testemunha sob condio
da parte a apresentar, no pode ulteriormente discutir-se a bondade desse
condicionalismo, sob pena de se ofender o respectivo caso julgado formal.
IV - Se nada se alegou sobre a vontade real das partes, o sentido da declarao negocial
h-de apurar-se objectivamente, segundo o critrio inserto no art. 236, n. 1, do Cdigo
Civil.
V - Se a interpretao do contrato mostra que o ru se obrigou a pagar autora quantias
de montante indeterminado, o facto de a autora exigir em juzo importncias certas sem se haver preocupado em previamente promover ou simultaneamente pedir a
determinao das prestaes (que o ru unilateralmente fixara e pagara) e sem fornecer
os elementos donde se pudesse apur-las mediante juzos de equidade - conduz
improcedncia do correspondente pedido.
VI - A indeterminao da prestao pecuniria afasta a mora debitoris, nos termos do
art. 805, n. 3, do Cdigo Civil.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 01407/03
Acrdo 27-09-2005
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I Tendo adjudicado a determinada empresa e contratado com ela o
tratamento em aterro municipal de resduos slidos urbanos (RSUs) e de resduos
industriais no perigosos (RIs) pelo perodo de 1 ano e na previso de um certo nmero
de toneladas mensais de cada espcie, o Municpio deve indemnizar a outra parte pela
perda de receitas se as quantidades da segunda espcie ficaram muito aqum do
esperado e a execuo do contrato terminou meses antes do dito prazo, por deciso
unilateral da cmara.
II O facto de serem os industriais do concelho a entregar no aterro os RIs no
transforma a estimativa de tais quantidades num facto aleatrio e alheio ao municpio,
pois a interpretao do caderno de encargos, da proposta da adjudicatria e do prprio
contrato mostra que ela foi assumida pela cmara como uma verdadeira previso e
levada em conta pelo proponente na formao do preo oferecido.
III Um desvio quantitativo da ordem dos 40% susceptvel de afectar o equilbrio
financeiro do contrato, sendo a indemnizao uma via de o restabelecer.
IV Num contrato administrativo em que se comprometem dinheiros pblicos a fixao
das prestaes contratuais e demais condicionantes do esforo econmico do ente
pblico tm de fluir sem dificuldade do documento escrito que as incorpora, no
podendo ficar merc dum sentido que lhe seja atribuvel apenas com recurso a
elementos probatrios complementares.
V O tribunal de recurso s deve alterar a matria de facto em que assenta a deciso
recorrida se for evidente a m apreciao feita nessa instncia, pois as gravaes no
conseguem propiciar todos os elementos que so decisivos para o processo ntimo de
formulao da convico.
Processo: 0561/03
Acrdo 02-07-2003
3 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - S se pode falar em acto administrativo - e consequentemente s se pode
encarar a possibilidade recurso contencioso - quando um qualquer rgo da
Administrao, no exerccio de um poder pblico e ao abrigo de normas de direito
pblico profere uma deciso que interfere de forma autoritria na situao concreta do
administrado, atingindo os seus interesses ou direitos legalmente protegidos.
II - Por fora do disposto no art. 186. do CPA est vedado Administrao
pronunciar-se autoritariamente sobre a interpretao e validade dos contratos por ela
celebrados.
III - No constitui, assim, acto administrativo, mas acto opinativo, aquele em que a
CML, em resposta a um pedido de pagamento de uma indemnizao, fundado na
alegada violao de uma obrigao constituda aquando da celebrao de um contrato,
nega que o direito a tal indemnizao se tenha constitudo, acrescentando que, a ter-se
constitudo, tal direito j prescrevera.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 01042/10
Acrdo 22-03-2011
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I As propostas apresentadas pelos candidatos/concorrentes no mbito de um
concurso pblico, constituindo declaraes negociais, esto sujeitas a interpretao
como qualquer declarao de vontade, sendo aplicveis, na falta de disposio especial
nesta matria, os critrios interpretativos previstos no Cdigo Civil para os negcios
formais (art238 deste diploma).
II O princpio da intangibilidade ou estabilidade das propostas, corolrio do princpio
da concorrncia que vigora, em especial, no direito de contratao pblica, impede a sua
alterao at adjudicao (cf. art14, n2 do DL 197/99, de 08.06, aqui ainda
aplicvel), mas tal no obsta correco de lapsos e erros materiais que as propostas
apresentem, quando manifestos, sendo at de correco oficiosa e a todo o tempo, como
impem os art249 do CC e 148 do CPA, que consagram um princpio geral de direito.
III Como tambm no obsta a que sejam prestados esclarecimentos sobre qualquer
dvida ou ambiguidade que as propostas contenham, como decorre do art92, n3 do
citado DL 197/99.
IV Porm, o referido em I e II, deve apenas limitar-se a tornar clara qualquer
ambiguidade ou obscuridade de que a proposta padea, no podendo introduzir qualquer
elemento novo que possa influir na sua apreciao e avaliao, sob pena de violao dos
referidos princpios concursais.
V O equipamento objecto do contrato a celebrar deve conter as funcionalidades
exigidas nos diplomas concursais no momento da execuo do contrato, a no ser que
outra coisa resulte, inequivocamente, desses diplomas.
Processo: 01985/02
Acrdo 04-05-2006
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: I - No contrato administrativo de associao entre os servios do Ministrio da
Educao e um Colgio para este prestar servios de ensino em substituio do ensino
pblico, a Administrao tem, nos termos da alnea a) do artigo 180. do CPA, o poder
de modificar unilateralmente o contedo da sua prestao como contrapartida da
modificao da prestao do Colgio que no realizou o servio nos termos da estrutura
de custos prevista no oramento que serviu de base ao clculo das importncias
entregues como preo.
II - O artigo 186. do CPA no obsta ao exerccio do poder da parte pblica de alterar a
sua prestao e ordenar a reposio do indevidamente pago, porque no est em causa
uma controvrsia sobre a validade do contrato ou a interpretao de clusulas
contratuais, mas a deciso vinculativa de reposio do indevidamente prestado em
dinheiros pblicos, como modificao unilateral da prestao, dentro do objecto do
contrato e decorrente da antecedente alterao das condies estabelecidas no contrato
para a prestao do servio devido gesto da execuo do contrato que foi efectuada
pelo Colgio.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0739/04
Acrdo 08-03-2005
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Um dos princpios fundamentais da disciplina legislativa dos contratos o
princpio da confiana, que nos leva doutrina vlida em matria da sua interpretao,
que ter de ser sempre enformada pelo princpio da boa f, pois que este princpio deve
acompanhar toda a vida do contrato, desde a sua feitura at sua extino.
II - Num contrato celebrado entre uma autarquia e um arquitecto para elaborao de um
projecto de tanques de aprendizagem de natao, com uma rea de 800m2, em que foi
estabelecida uma clusula segundo a qual s haveria reviso de honorrios na parte
relativa assistncia tcnica de acordo com o valor final da obra, no pode esta clusula
impedir, em face da alterao do projecto, posterior celebrao do contrato, para uma
rea de construo de 1 400 m2, da reviso dos honorrios.
III - Tal facto violaria frontalmente o disposto no artigo 437. do CC, que permite a
alterao do contrato em caso de alterao anormal das circunstncias em que assentou
a deciso de contratar, e nos artigos 236. e 238. do mesmo diploma, afrontando o
princpio da boa f (artigo 761., n. 2, tambm do CC).
IV - Deve, por isso, essa clusula ser interpretada como visando apenas afastar a reviso
dos honorrios relativamente s fases no contempladas na fixao dos honorrios, mas
tendo em conta apenas o projecto apresentado e levado em conta no contrato celebrado
e j no afastar a reviso resultante da alterao e ampliao do projecto que pudesse vir
a verificar-se, para a qual, alis, havia norma expressa a contemplar essa alterao (cfr.
artigos 12. e 11., n. 8, das Instrues), pelo que, mesmo a admitir-se que a sua
aplicao pudesse ser afastada pela vontade das partes, nada inculca que tenha sido essa
a sua vontade, pois que, para alm da referida interpretao ter um alcance lgico bem
definido, interpretao contrria violaria flagrantemente o disposto no referido artigo
437. do CC (alterao anormal das circunstncias em que assentou a deciso de
contratar), pondo em causa o princpio da boa f, pelo que no pode ser feita.
Processo: 0379/07
Acrdo 30-10-2007
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - No domnio da nulidade do contrato e do seu regime especial de restituio
de tudo o que tiver sido prestado (art. 289. do C. Civil) est vedado o recurso aos
princpios do enriquecimento sem causa, em funo do carcter subsidirio deste (art.
474. do C. Civil).
II - A declarao de nulidade do negcio jurdico tem efeito retroactivo, devendo ser
restitudo tudo o que tiver sido prestado. (art. 289., n. 1 do C. Civil).
Todavia, nos contratos de execuo continuada, como o caso da empreitada, em que
uma das partes beneficie do gozo dos servios cuja restituio em espcie no
possvel, a nulidade no deve abranger as prestaes j efectuadas, produzindo o
contrato os seus efeitos como se fosse vlido em relao ao tempo durante o qual esteve
em execuo.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 01948/02
Acrdo 29-04-2003
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A deliberao de uma Cmara Municipal que rescinde um contrato de
compra e venda de um terreno celebrado entre essa entidade pblica e uma empresa
imobiliria privada com o fundamento no no cumprimento de uma clausula contratual
integra uma simples declarao negocial e no um acto administrativo .
II - que nessa situao a fonte do poder de rescindir o contrato, com a consequente
reverso do terreno no reside, como alega o recorrente, em hipottica deciso
autoritria da Administrao que, fora ou independentemente do contrato, imposta ao
contraente particular, mas no prprio acordo de vontades livremente negociado entre
ambos .
III - Deve, assim, ser rejeitado nos termos do artigo 57, 4, do RSTA, o recurso
contencioso interposto de tal deciso administrativa .
Processo: 0966/04
Acrdo 08-11-2005
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Estando em execuo um contrato-programa de desenvolvimento
desportivo, a declarao feita pelo contraente pblico sobre o termo do perodo negocial
em curso de que no quer a renovao ou a continuao do contrato, uma denncia
contratual em condies de paridade com a contraparte no contrato.
II - O tipo de denncia em que se inscreve tanto poderia ser realizado pelo contraente
pblico como pelo contraente particular, no possuindo a declarao de um ou de outro,
peso ou natureza diversos.

Supremo Tribunal Administrativo


EXECUO DE SENTENA
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo

Processo: 01438C/03
Acrdo: 17-01-2013
Sumrio: I - A execuo de sentenas anulatrias de actos administrativos, por
princpio, deve consistir na reposio da situao que existiria se o acto ilegal no
tivesse sido praticado e no cumprimento dos deveres que a Administrao no cumpriu
com fundamento nesse acto, por forma a que a ordem jurdica seja reintegrada e o
executado colocado na posio a que tem direito.
II - Todavia, casos h em que essa forma de execuo no pode ser realizada, quer
porque a referida reconstituio impossvel quer porque, atento o grave prejuzo para o
interesse pblico que dela decorreria, no exigvel.
III - Nesses casos, a lei prev que a Administrao invoque essa impossibilidade ou essa
inexigibilidade como fundamento para a recusa da reconstituio da realidade
cumprindo ao Tribunal verificar a procedncia dos fundamentos invocados e, sendo
caso disso, desoner-la da obrigao de executar a sentena dessa forma, ordenando que
se iniciem as diligncias destinadas fixao de uma indemnizao.

Processo: 0429A/03
Acrdo: 26-09-2012
Sumrio: O incumprimento de julgado anulatrio, por ocorrncia de causa legtima de
inexecuo, justifica a fixao de uma indemnizao pela perda da situao jurdica,
cujo restabelecimento a execuo da sentena teria proporcionado ao requerente.

Processo: 0198/12
Acrdo: 04-12-2012
Sumrio:
III - A reconstituio da situao actual hipottica no caso de anulao de um concurso
por vcio relativo ao respectivo aviso de abertura passa, em princpio, pela repetio
desse mesmo concurso desde o incio e no de outro, suprindo-se o vcio que gerou a
sua anulao.
IV - Sendo o acto impugnado anulado por a rea funcional do lugar posto a concurso ser
inexistente no quadro da orgnica do Ministrio das Finanas, o concurso anulado era
irrepetvel e, consequentemente, a execuo do acrdo anulatrio no poderia passar
pela abertura de um novo concurso com esse objecto.
V - Sendo o lugar posto a concurso inexistente, tambm no podia o Recorrente ter
criado qualquer legtima expectativa de alguma vez ser nomeado para esse lugar, pelo
que no ocorre qualquer causa legtima de inexecuo, a justificar uma indemnizao
pela chamada expropriao do direito execuo.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0941A/05
Acrdo: 14-10-2010
Sumrio: III A deciso que anulou um acto administrativo deve ser executada pela
Administrao, reconstituindo a situao actual hipottica como se o acto anulado no
tivesse existido na ordem jurdica.
IV Perante um acto anulado, a Administrao no pode ficar inactiva, sem nada fazer,
deixando subsistir a situao produzida pelo acto ilegal.
V De acordo com o disposto no art. 163, n. 1, do CPTA s so figurveis como
causa legtima de inexecuo, a impossibilidade absoluta de executar e o grave prejuzo
para o interesse pblico na execuo da sentena.

Processo: 0949/12
Data do Acrdo: 20-11-2012
Sumrio: I - Anulada a adjudicao de empreitada por falta de audincia prvia na
excluso de uma proposta, haveria que retomar o procedimento concursal superando a
ilegalidade detectada;
II - Se no j possvel retomar o procedimento por a empreitada se mostrar totalmente
executada, o concorrente que obteve a anulao tem direito a uma compensao pela
perda da situao jurdica cujo restabelecimento a execuo da sentena anulatria lhe
teria proporcionado.

Processo: 040141A
Acrdo: 24-01-2012
Sumrio: I - A indemnizao devida pela impossibilidade de restituio de um bem
deve corresponder ao valor actual desse bem, pois s assim se opera, embora por via
compensatria, a reconstituio da situao actual hipottica que existiria no fora o
acto anulado (cf. art 562 e 566, n2 ambos do CC).
II - Mas a reconstituio da situao actual hipottica em que os exequentes se
encontrariam no fora o acto anulado impe ainda a obrigao de indemnizar os
exequentes pelos danos decorrentes do ilegal desapossamento desse bem.
III - Se no puder ser averiguado o valor exacto desses danos, o tribunal julgar
equitativamente dentro dos limites que tiver por provados. (art 566, n3 do mesmo
diploma).

Supremo Tribunal Administrativo


IMPUGNAO DE NORMAS E
DECLARAO DE ILEGALIDADE POR OMISSO
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo
Processo: 0337/11
Acrdo 12-06-2012
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A procedncia das aces de declarao de ilegalidade por omisso de
normas depende da verificao cumulativa dos seguintes requisitos (artigo 77., n. 1, do
CPTA): (a) que exista um acto legislativo carente de regulamentao; (b) que exista e
seja exigvel uma obrigao legalmente imposta Administrao (obrigao de direito
pblico vencida e exigvel); (c) que o contedo dessa obrigao seja a emisso de
normas de natureza regulamentar.
II - O n. 3 do artigo 14. do DL n. 112/2001, de 6 de Abril, ao estabelecer a
possibilidade de, nos decretos regulamentares a emitir ao abrigo dos n.s 1 e 2 do
mesmo preceito, integrar nas carreiras de inspeco funcionrios integrados noutras
carreiras, no impe Administrao a obrigao de o fazer, mas apenas lhe confere
uma mera faculdade, ou seja, confere-lhe um poder discricionrio relativamente ao
contedo do regulamento a emitir.
III - Face ao descrito em II., no existe o dever de regulamentar relativamente a
funcionrios que exerceram, de facto, funes de inspeco na extinta Direco-Geral
de Viao, na vigncia da Lei Orgnica aprovada pelo DL n. 484/99, de 10 de
Novembro, mas que nela estavam integrados em carreiras do regime geral (tcnica
superior, tcnica e tcnica profissional).
Processo: 0460/08
Acrdo 14-04-2011
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: I - Quem invoque uma omisso do dever de regulamentar inserto no art 17,
n 2, do DL n 404-A/98, de 18/12, h-de, em princpio, alegar os elementos
constitutivos do seu pedido de condenao na emisso do regulamento.
II - Faltando essa alegao, e desconhecendo-se em absoluto os dados que permitiriam o
cotejo previsto na norma, o pedido condenatrio tende, ab origine, para a
improcedncia.
III - A falta de alegao desses elementos no pode ser suprida pelas circunstncias da
Administrao ter elaborado um projecto do regulamento cuja emisso os autores
almejam e que nunca frutificou e de uma das entidades demandadas, divergindo da
posio contrria de outra, se ter mostrado favorvel emisso do regulamento.
IV - Incorre em erro de direito, localizado na aplicao daquele art 17, n 2, o aresto
que o aplica sem dispor dos factos requeridos pela norma aplicanda.
V - Se a aco estava votada a uma fatal improcedncia, no possvel activar o art 45
n 1, do CPTA.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0819/08
Acrdo 11-03-2010
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A referncia a quem "alegue um prejuzo directamente resultante da
situao de omisso", constante do n 1 do art. 77 do CPTA, deve entender-se como
reportada invocao de um interesse individual, que pode consistir numa posio
jurdica substantiva ou num mero interesse de facto, devendo, em qualquer caso, tratarse de um direito subjectivo ou de interesse de facto que derive directamente da norma,
ou que seja por ela reconhecido, e que carea de regulamentao para se tornar
exequvel.
II - A esta luz, o prejuzo a que alude o preceito em causa reconduz-se ofensa desse
direito subjectivo ou interesse de facto, conferido ou reconhecido pela norma legal,
ofensa essa consubstanciada na omisso ilegal da regulamentao que era necessria
sua exequibilidade.
III - Ao no publicar a portaria de regulamentao prevista no n 6 do art. 195 do
EMGNR, a Administrao est, sem mais, e com essa omisso ilegal, a impedir os
Autores, detentores de formao superior como Licenciados, de usufrurem do seu
direito subjectivo, reconhecido na citada norma legal estatutria, de ingresso na
categoria de oficial dos quadros da GNR, aps a frequncia de tirocnio de formao
com aproveitamento, e no mbito do preenchimento regular das vagas nos respectivos
quadros, desfrutando consequentemente de todas as regalias inerentes a esse ingresso.
IV - A isso se reconduz, in casu, o prejuzo directamente resultante da situao de
omisso, a que alude o art. 77, n 1 do CPTA, pelo que os Autores tm legitimidade
para a aco administrativa especial de declarao de ilegalidade por omisso de
regulamentao, prevista neste preceito legal.
Processo: 0913/08
Acrdo 25-06-2009
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A emisso pelo Governo da regulamentao prevista nos n.s 2 e 3 do art.
17. do DL n. 404-A/98, de 18 de Dezembro, teria de se concretizar durante o seu
perodo de vigncia.
II - Revogado aquele diploma, pelo art. 116., alnea aq) da Lei n. 12-A/2008, de 27 de
Fevereiro, deixou de poder ser emitida regulamentao ao abrigo daquelas normas, por
falta de suporte legislativo e por impossibilidade jurdica de se emitir um diploma de
natureza regulamentar sem qualquer disposio dotada, cumulativamente, de
generalidade e abstraco.
III - No pode ter lugar a fixao da indemnizao devida referida no art. 45, n. 1,
do CPTA, para as situaes em que se verifique que satisfao dos interesses do
autor obsta a existncia de uma situao de impossibilidade absoluta, quando a
procedncia da aco no teria potencialidade para afectar a esfera jurdica do autor, que
entidade sem interesse pessoal na demanda (um sindicato), cuja legitimidade
processual assegurada nos termos do art. 9., n. 2, do CPTA.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0460/08
Acrdo 04-02-2009
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A viabilidade de uma aco de declarao de ilegalidade por omisso de
normas depende de se estar perante um diploma legislativo carente de regulamentao,
como se infere da parte final do n. 1 do art. 77. do CPTA, e que a obrigao de
regulamentar se tenha tornado exigvel, por ter decorrido o perodo de tempo em que
deveria concretizar-se.
II - A emisso pelo Governo da regulamentao prevista nos n.s 2 e 3 do art. 17. do
DL n. 404-A/98, de 18 de Dezembro, teria de se concretizar durante o seu perodo de
vigncia.
III - Revogado aquele diploma, pelo art. 116., alnea aq) da Lei n. 12-A/2008, de 27
de Fevereiro, deixou de poder ser emitida regulamentao ao abrigo daquelas normas,
por falta de suporte legislativo e por impossibilidade jurdica de emitir um diploma de
natureza regulamentar sem qualquer disposio dotada, cumulativamente, de
generalidade e abstraco.
IV - No pode ter lugar a fixao da indemnizao devida referida no art. 45, n. 1,
do CPTA, para as situaes em que se verifique que satisfao dos interesses do
autor obsta a existncia de uma situao de impossibilidade absoluta, quando a
procedncia da aco no teria potencialidade para afectar a esfera jurdica do autor, que
entidade sem interesse pessoal na demanda (um sindicato), cuja legitimidade
processual assegurada nos termos do art. 9., n. 2, do CPTA.
Processo: 0933/04
Acrdo 15-03-2005
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A caducidade de um Despacho Normativo, por revogao da lei por ele
regulamentada, implica em regra a inutilidade superveniente da lide, dado que a
respectiva declarao de ilegalidade em princpio s produz efeitos a partir do trnsito
em julgado art. 11 do ETAF.
II - Somente por razes de equidade ou interesse pblico de excepcional relevo pode o
tribunal, em deciso especificamente fundamentada, reportar os efeitos da declarao
data da entrada em vigor da norma, ou a momento ulterior art. 11, n. 3 do ETAF.
III - No existem razes de equidade ou interesse pblico de excepcional relevo
justificativas da atribuio de efeitos retroactivos eventual declarao de ilegalidade
do Despacho Normativo 867/703/MEF de 5/8/03, depois da revogao da Lei 116/85,
de 19/4, que o mesmo regulamentava impondo uma apreciao mais apertada da
avaliao das necessidades para o servio dos funcionrios requerentes da aposentao.
IV - Deve, em consequncia, manter-se a deciso do Tribunal Central Administrativo
que, com fundamento na revogao da lei regulamentada, julgou extinta a instncia por
inutilidade superveniente da lide de uma aco onde era pedida a declarao de
ilegalidade do Despacho Normativo acima referido.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0476/07
Acrdo 20-02-2008
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A revalorizao das carreiras prevista no DL 404-A/98, de 18.12 s se
aplicava directamente s carreiras do regime geral da administrao central que constam
do anexo ao referido diploma legal ( cf. seu art 17 n1).
II - No que respeita s carreiras/categorias com designaes especficas e s carreiras do
regime especial, a revalorizao prevista no referido diploma legal, seria feita mediante
decreto regulamentar e abrangeria to s, no primeiro caso, as que apresentassem um
desenvolvimento indicirio mais ou menos igual ao das carreiras/categorias dos
correspondentes grupos de pessoal do regime geral e, no segundo caso, aquelas em que
se justificasse a adaptao dos respectivos regimes e escalas salariais ( cf. n 2 e 3 do
citado art 17, respectivamente).
III - O Governo legislador conferiu, assim, ao Governo administrador uma larga
margem de apreciao, j que lhe conferiu a prerrogativa de avaliao e definio das
carreiras que seriam enquadrveis nas citadas disposies legais, e, portanto, a
faculdade de escolha dentro do universo existente, embora sujeita aos limites a
referidos, mais apertados no caso do n 2 e mais latos no caso do n 3 do referido art
17.
IV - O legislador no fixou qualquer prazo para que a administrao levasse a cabo tal
desiderato.
V - Assim, no se verificam os pressupostos da procedncia do pedido de declarao de
ilegalidade por omisso daquela regulamentao no que respeita aos trabalhadores do
MADRP integrados em carreiras/categorias com designaes especficas ou do regime
especial, pois no existia a necessria vinculao legal, que tornasse obrigatria e
exigvel, a aplicao aos mesmos da revalorizao prevista no referido DL 404-A/98.

Processo: 01825/02
Acrdo 26-03-2003
3 SUBSECO DO CA
I - Por via de regra as normas regulamentos no so directamente impugnveis nos
Tribunais Administrativos pois s o acto administrativo de aplicao que pode ser
objecto de sindicncia judicial.
II - S assim no ser quando tais normas se repercutem directa e imediatamente na
esfera jurdica dos seus destinatrios, sendo fonte de prejuzos para estes, antes mesmo
de qualquer intermediao de um acto administrativo.

Supremo Tribunal Administrativo


INEXISTNCIA E INVALIDADES DO ACTO ADMINISTRATIVO
SUPRIMENTO DE INVALIDADES
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo

Processo 043207
Acrdo: 29-11-2006
Sumrio: III - Enferma da nulidade enunciada na alnea c) do n2 do art 133 do CPA, o
acto que declara a utilidade pblica urgente da expropriao de terrenos com vista
execuo de certa obra pblica, mas que, nem a listagem que serviu identificao dos
bens, nem a planta publicada e relativa ao destino dos mesmos, permitem uma leitura
com legibilidade bastante para esclarecer se os bens do recorrente contencioso foram
sujeitos a expropriao.

Processo 047131
Acrdo: 16-01-2002
Sumrio: I - nulo, por usurpao de poder, o acto administrativo tendente
composio de um conflito de interesses que, pela sua natureza, cabe nas atri
buies dos tribunais.
II - Padece deste vcio a deliberao camarria que visa definir uma relao jurdica de
direito privado, como seja a extenso fsica de um direito real.
III - Padece ainda de nulidade a deliberao camarria que pretende revogar a
deliberao referida em II, uma vez que os actos nulos, no produzindo quaisquer
efeitos, so insusceptveis de revogao, nos termos dos artigos 132 e 139 do Cdigo de
Procedimento Administrativo.

Processo 0787/10
Acrdo: 06-09-2011
Sumrio: I - A invalidade do acto administrativo o valor jurdico negativo que afecta o
acto administrativo em virtude da sua ineptido intrnseca para a produo dos efeitos
jurdicos que devia produzir.
II - A regra geral afirmada pela nossa doutrina e jurisprudncia a de que todas as
formalidades previstas na lei so de considerar essenciais.
III - No basta que se esteja em sede de vinculao legal para fazer uso do princpio do
aproveitamento do acto administrativo pois pode haver elementos que contrariem o
aproveitamento.
IV - Ainda que se possa afirmar, em juzo de prognose, que o novo acto ser,
necessariamente, no mesmo sentido, ainda assim no se dever, pelo menos
automaticamente, fazer apelo a este princpio, como sucede nas situaes do acto
ablativo, impositivo de encargos ou sancionatrio.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0612/05
Acrdo: 23-11-2005
Sumrio: I O regime de invocao de vcio de liquidao que se baseie em norma
inexistente consubstancia-se em esse vcio poder ser invocado como fundamento de
oposio execuo fiscal at ao termo do prazo respectivo, mesmo depois do termo do
prazo adequado de impugnao de actos anulveis, mas no a todo o tempo.
II Apenas os actos que ofendam o contedo essencial de um direito fundamental so
nulos (cfr. art 133, n 2, al. d) do CPA).
III Todavia, esses actos ho-de ser aqueles que contendem com os direitos, liberdades
e garantias dos cidados, mas no aqueles que contendem com o princpio da legalidade
que so, assim, anulveis e no nulos.
IV Deste modo, a propositura de uma impugnao judicial de um acto de liquidao
com fundamento em norma inexistente ou na falta de suporte legal, est sujeita aos
prazos fixados na lei para tal propositura, j que aquele acto de liquidao ser
eventualmente anulvel, que no nulo.

Processo 01128/05
Acrdo: 23-01-2007
Sumrio: I A ratificao o acto administrativo pelo qual o rgo competente decide
sanar um acto invlido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o vicia.
II - O acto de ratificao-sanao substitui o acto sanado na ordem jurdica e determina
a perda de objecto do recurso contencioso que contra ele tenha sido interposto
III - Por essa razo a instncia do recurso contencioso extingue-se por impossibilidade
superveniente da lide.
IV - Para os efeitos do art. 51, n. 2 ("Revogado por substituio, o acto recorrido, pode
o recorrente substituir o objecto do recurso quando pretenda impugnar o novo acto com
os mesmos fundamentos..."), da LPTA no possvel equiparar a sanao-ratificao
revogao j que foi outra a opo do legislador.
V - Na verdade, no plano substantivo, o art. 137, n. 2, do CPA apenas as equipara para
efeitos de competncia e de legitimidade e a regra contida no art. 147, segundo a qual
"Na falta de disposio especial, so aplicveis alterao e substituio dos actos
administrativos as normas reguladoras da revogao" est excluda, se houver
disposio legal em contrrio, disposio essa que no caso era o referido art. 137, n. 2.
VI A matria contida nos arts 51, n 2 e 48 da LPTA encontra-se tratada nos arts. 64
e 65 do CPTA, epigrafados, de, respectivamente Revogao do acto impugnado com
efeitos retractivos e Revogao do acto impugnado sem efeitos retroactivos em
termos substancialmente idnticos.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0112/07
Acrdo: 11-09-2008
Sumrio: II - Um acto administrativo est suficientemente fundamentado desde que um
destinatrio normal possa ficar ciente do sentido dessa mesma deciso e das razes que
a sustentam, permitindo-lhe optar conscientemente entre a aceitao do acto ou o
accionamento dos meios legais de impugnao.
III - Segundo a jurisprudncia do STA, a inobservncia da audincia de interessados,
quando exigvel, ou seja, fora dos casos previstos no art. 103 do CPA, constitui um
vcio formal gerador de mera anulabilidade do acto.
Esta orientao jurisprudencial assenta na ideia de que esta formalidade no incorpora
um direito fundamental de participao, mas apenas um princpio estruturante do
processamento da actividade administrativa, pelo que a sua inobservncia no constitui
ofensa ao contedo essencial de um direito fundamental, tal como se prev no art. 133,
n 2, al. d) do CPA, gerando, assim, a anulabilidade do acto e no a sua nulidade.
Processo 0316/09
Acrdo: 09-09-2009
Sumrio: I - O despacho que revoga autorizao anteriormente concedida para a
celebrao de contrato de trabalho a termo certo com um bolseiro de investigao
constitui acto administrativo susceptvel de recurso contencioso.
II - Tendo sido praticado sem prvia audincia do interessado e sem qualquer indicao
das razes do no cumprimento dessa formalidade, o acto indicado em I anulvel, por
violao do citado artigo 100 do Cdigo do Procedimento Administrativo.
III - A jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo tem admitido que, em
aplicao do princpio do aproveitamento do acto administrativo, no se determine a
anulao do acto, proferido com preterio do direito de audincia, apenas quando seja
possvel concluir atravs de um juzo de prognose que a deciso foi acertada e a nica
possvel.

Processo 091/11
Acrdo: 25-05-2011
Sumrio: I - Em regra, os vcios dos actos administrativos e tributrios implicam a sua
mera anulabilidade, s ocorrendo nulidade quando falte qualquer elemento essencial do
acto, quando a lei expressamente o determine, ou quando se verifiquem as
circunstncias referidas nas diversas alneas do n. 2 do artigo 133. do CPA,
designadamente quando ocorra ofensa do contedo essencial de um direito fundamental.
II - A fundamentao do acto tributrio de liquidao no constitui um direito
fundamental, ou, sequer, um direito anlogo aos direitos, liberdades e garantias, e a sua
falta ou insuficincia no implica a ausncia de elemento essencial do acto, no
podendo, assim, gerar a nulidade do acto.
III - Esse vcio, sendo gerador de mera anulabilidade, tem de ser suscitado no prazo
previsto na alnea a) do n. 1 do artigo 102. do CPPT.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0883/07
Acrdo: 15-10-2008
Sumrio: I - Em processo de recurso contencioso possvel conhecer da sanao, por
via legislativa, de vcios dos actos recorridos.
II - Existe tal possibilidade nas situaes enquadrveis no Decreto-Lei n 497/99,
justificando-se, assim, que as alteraes legislativas efectuadas por aquele DL (maxime
pelo seu art 15), impeam que se extraiam as normais consequncias do vcio de
violao de lei de que padecia originariamente o acto recorrido conducente sua
nulidade.

Processo 0143/04
Acrdo: 11-05-2004
Sumrio: I - Ratificao-sanao, o acto administrativo pelo qual o rgo competente
decide sanar um acto invlido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o
vicia.
II - A prolao de um tal acto leva impossibilidade da lide no recurso contencioso que
o tenha como objecto.
III - Assume tal natureza a deliberao de uma cmara municipal que, constatando que
aquando da prolao de uma anterior deliberao, no foi cumprido o dever de
audincia, veio posteriormente, com a invocao de que antes se verificara lapso, e
fazendo apelo a pretensas razes de urgncia, e com invocao do disposto no n3, do
art 101, do Dec. Lei n 59/99, em conjugao com o disposto na alnea a) do n1, do
art 103 do CPA, a dispensar a audincia prvia dos concorrentes.

Processo 0121/09
Acrdo: 28-10-2009
Sumrio: I - S existe o dever do juiz identificar causas de invalidade geradoras de
anulao e no alegadas pelas partes (art. 95, 2 do CPTA) se do processo constarem
todos os factos necessrios para o respectivo julgamento.
II - O juiz administrativo pode negar relevncia anulatria ao erro da Administrao,
mesmo no domnio dos actos proferidos no exerccio de um poder discricionrio,
quando, pelo contedo do acto e pela incidncia da sindicao que foi chamado a fazer,
possa afirmar, com inteira segurana, que a representao errnea dos factos ou do
direito aplicvel no interferiu com o contedo da deciso administrativa porque no
afectou as ponderaes ou as opes compreendidas (efectuadas ou potenciais) nesse
espao discricionrio.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0208/10
Acrdo: 21-06-2011
Sumrio: I - A ratificao-sanao do acto contenciosamente impugnado pode ter lugar
na pendncia do processo at contestao da entidade demandada.
II - O art. 64 CPTA no revogou o art. 141/1 (parte final) do CPA.

Processo 0238/09
Acrdo: 26-05-2010
Sumrio: I A ratificao-sanao um acto secundrio que actua sob um acto
primrio visando suprir a incompetncia do seu autor ou outros vcios no atinentes ao
contedo do acto, ou seja, as invalidades formais e procedimentais quando estas sejam
superveis nesse momento post acto.
II Sendo a ratificao um acto secundrio que tem lugar aps a deciso final do
procedimento que conduziu ao acto primrio, e localizando-se a audincia prvia, como
fase procedimental que , a montante do acto primrio (ratificado), a sanao da falta de
audincia prvia pressupe que se volte fase procedimental o que s poderia acontecer
se a Administrao, em vez da ratificao, optasse pela revogao do acto invlido e,
em substituio do mesmo ordenasse o cumprimento da formalidade em falta.
III No foi, porm, o que aconteceu no caso dos autos j que a entidade recorrida no
revogou o acto impugnado, optando pela sua ratificao, que no substituindo o acto
primrio, constitui, antes, um novo acto que incide sob aquele, expurgando-o do vcio
formal que sofria e o tornava invlido, actuando a jusante do procedimento.
IV de concluir, pois, que o acto ratificativo no susceptvel de padecer do vcio de
forma por falta da audincia prevista no artigo 100, do CPA.

Supremo Tribunal Administrativo


O PRINCPIO DA PROTECO DA CONFIANA
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo

Processo 0164A/04
Acrdo: 13-11-2007
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: I - O princpio do Estado de Direito concretiza-se atravs de elementos
retirados de outros princpios, designadamente, o da segurana jurdica e da proteco
da confiana dos cidados.
II - Tal princpio encontra-se expressamente consagrado no artigo 2 da CRP e deve ser
tido como um princpio politicamente conformado que explicita as valoraes
fundamentadas do legislador constituinte.
III - Os citados princpios da segurana jurdica e da proteco da confiana assumemse como princpios classificadores do Estado de Direito Democrtico, e que implicam
um mnimo de certeza e segurana nos direitos das pessoas e nas expectativas
juridicamente criadas a que est imanente uma ideia de proteco da confiana dos
cidados e da comunidade na ordem jurdica e na actuao do Estado.
IV - O n 1, do artigo 161 do CPTA no viola os citados princpios constitucionais, no
violando tambm, o princpio da igualdade.
V - A situao que o legislador pretendeu tutelar com o citado n 1 do art 161 prendese de alguma maneira, com razes de justia material, visando obviar a possveis
disparidades, consubstanciadas em status diferenciados resultantes, em relao a alguns
particulares, da no impugnao atempada de actos, com contedo decisrio
perfeitamente igual e que tenham definido a mesma situao jurdica, assim tambm
fazendo valer o princpio da igualdade de tratamento das mesmas situaes jurdicas.

Processo 0203/09
Acrdo: 09-07-2009
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A violao da boa f pode configurar um facto ilcito gerador de
responsabilidade civil (art. 6-A do CPA).
II - No h frustrao da confiana legtima numa situao em que a aceitao pelos
interessados da nomeao na categoria de peritos tributrios de 1. classe foi precedida
de despacho do Director Geral das Contribuies e Impostos, relativo ao respectivo
reposicionamento no escalo salarial, mas no foi esse despacho - posteriormente
revogado por ilegalidade - determinante da aceitao do lugar.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0942/08
Acrdo: 02-07-2009
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: I - Apesar do legislador ter de acautelar a boa f dos destinatrios das normas
e estes tenham o direito de verem salvaguardadas as legtimas expectativas que lhe
foram criadas, s ocorre violao do direito proteco da confiana quando a alterao
introduzida se tenha traduzido numa mudana radical, inesperada, excessivamente
onerosa e violadora de expectativas legtimas, consolidadas e consistentes dos
destinatrios afectados.
II - A CRP no contm nenhuma referncia profisso de notrio ou, to pouco, ao que
se deve entender por acto notarial o que quer dizer que a substncia da sua actividade
no se encontra constitucionalmente balizada e, correspondentemente, que as nicas
limitaes com que o legislador ordinrio se confronta quando tem de legislar sobre
essa profisso ou actividade so as que resultam dos princpios fundamentais constantes
daquele Texto.
IV - Se assim , s se poder concluir pela inconstitucionalidade da reforma operada
pelo DL 263-A/2007, de 23/07 se a mesma violar algum desses princpios
fundamentais, maxime o da proteco da confiana e da concorrncia.
V - Ora, nem num nem outro desses princpios foram violados pelos procedimentos
implementados pelo citado diploma.

Processo 0864/10
Acrdo: 07-12-2011
2 SECO
Sumrio: I - O facto constitutivo do direito iseno de sisa previsto no n 31 do artigo
11 do CIMSISD a realizao do acto translativo do imvel e no a data do incio do
procedimento destinado obteno desse benefcio.
II - As transaces de imveis efectuadas aps a entrada em vigor da Lei n 30-G/00 de
29 de Dezembro, cujo n 3 do artigo 7 revogou a iseno de sisa prevista naquele
artigo, no gozam de iseno de sisa.
III - O artigo 7, n 3 da Lei n 30-G/00 no viola o princpio constitucional da proteco
da confiana, que decorre do princpio do Estado de direito enunciado no artigo 2 da
CRP.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0589/11
Acrdo: 06-07-2011
2 SECO
Sumrio: Independentemente da questo de saber se a AT obrigada a notificar a
recorrente para prestar nova garantia (caducada a anteriormente prestada) antes de
proceder compensao prevista no art. 89 do CPPT, tal compensao deve ter-se por
ilegal, por violao do princpio da boa-f, caso se provem circunstncias concretas das
quais se subsuma a ocorrncia de uma efectiva situao de confiana justificada,
traduzida, no caso, na convico por parte da reclamante na determinao da AT quanto
sua actuao subsequente em caso de caducidade da garantia prestada, e caso se
constate, por outro lado, uma actuao geradora de tal confiana, por parte da AT.

Processo 0267/11
Acrdo: 08-09-2011
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - As coisas pblicas esto fora do comrcio jurdico privado, o que significa
serem insusceptveis de reduo propriedade particular, inalienveis, imprescritveis,
impenhorveis e no onerveis pelos modos do direito privado, enquanto coisas
pblicas.
II - A atribuio do carcter pblico dominial a um bem resulta no da forma ou das
circunstncias da sua aquisio mas da verificao de um dos seguintes requisitos: (1)
da existncia de norma legal que o inclua numa classe de coisas na categoria do
domnio pblico, (2) de acto que declare que certa e determinada coisa pertence a esta
classe e (3) da afectao dessa coisa utilidade pblica, sendo que esta afectao tanto
pode resultar de um acto administrativo formal (decreto ou ordem que determine a
abertura, utilizao ou inaugurao), como de um mero facto (a inaugurao) ou de uma
prtica consentida pela Administrao em termos de manifestar a inteno de
consagrao ao uso pblico.
III - Todavia, o facto das coisas pblicas no poderem ser objecto de contratos de direito
civil, nem reduzidas propriedade privada ou ser objecto de posse civil no significa
que elas no possam ser subtradas ao domnio pblico e integradas no domnio privado
e que, na sequncia desta alterao, no possam ser objecto de actos de comrcio.
IV - O princpio da confiana envolve uma ideia de proteco da confiana dos cidados
e da comunidade na ordem jurdica exigindo que a actuao da Administrao se paute
pelo respeito do direito certeza e segurana jurdicas e proteco das suas legtimas
expectativas, o que conduz a que devam considerar ilegais os actos que de forma
intolervel, arbitrria ou demasiado opressiva violem aqueles mnimos de certeza e
segurana que as pessoas e a comunidade tm direito.
V - Porque assim, isto , porque nesta matria se confrontam os direitos e as legtimas
expectativas dos cidados com o dever da Administrao prosseguir o interesse pblico,
onde se inclui a liberdade de escolher as condutas que melhor satisfaam esse interesse,
importa proceder a um justo balanceamento nesse confronto, tanto mais quanto certo
que dele pode resultar o sacrifcio dos interesses dos particulares.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 01999/03
Acrdo: 13-11-2007
PLENO DA SECO DO CA

Sumrio: I - Na carreira de auditor do servio de apoio do Tribunal de Contas a


progresso nos escales remuneratrios no automtica, estando condicionada
avaliao de desempenho.
II - Estando os pressupostos da progresso nos escales na carreira taxativamente
fixados na lei cfr. artigos 14 e 18, do DL n. 440/99, de 2-11, alterado pelo DL n.
185/2001, de 21-06-, constituindo, pois, uma actividade vinculada da Administrao, a
deciso administrativa que indefere a pretenso de progresso automtica no viola o
princpio da confiana.

Processo 0905/06
Acrdo: 09-12-2009
2 SECO
Sumrio: I - Da anlise do art 11, n 31 do CIMSISD resulta claro que o legislador
elegeu como pressuposto da constituio do benefcio fiscal na esfera jurdica do
contribuinte a realizao do acto translativo, enquanto facto tributrio do qual emerge a
obrigao tributria e no a data do incio do procedimento destinado obteno do
benefcio.
II - No gozam do benefcio de iseno de sisa, ao abrigo do n. 31 do artigo 11. do
Cdigo do Imposto Municipal da Sisa e do Imposto sobre Sucesses e Doaes, as
transaces de imveis operadas no ano de 2003 - em data posterior entrada em vigor
da Lei n. 30-G/2000, de 29 de Dezembro, de revogao daquele benefcio.
III - O art 7, n 3 da Lei n 30-G/00 de 29/12 materialmente constitucional, j que
no viola o princpio da confiana, nsito na ideia de Estado de direito democrtico (art
2 da CRP).

Supremo Tribunal Administrativo


REGIME DE AVALIAO DE DESEMPENHO
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo

Processo 01118/11
Acrdo: 09-05-2012
2 SUBSECO DO CA

Sumrio: I - Conforme o artigo 3. do Decreto Regulamentar n. 6/2006, de 20 de Junho,


so utilizados os modelos de impressos de fichas de avaliao aprovados pela Portaria
n. 509-A/2004, de 14 de Maio, com as necessrias adaptaes no que respeita
identificao dos servios;
II - A utilizao desses modelos exclui a exigncia de qualquer registo escrito da
entrevista no incio da avaliao;
III - Sem prejuzo de prova em contrrio, havendo uma ficha de avaliao normalizada
de acordo com a portaria para que remete o diploma regulamentar, onde se reserva
espao para assinatura, por avaliador e avaliado, na data da fixao dos objectivos, a
prova da realizao da entrevista que nessa mesma data se faz logra-se, de forma
suficiente, com a apresentao da ficha de avaliao, devidamente assinada por ambos
os intervenientes;
IV - Segundo o artigo 8., n. 1, do Decreto Regulamentar n. 6/2006 O processo de
avaliao do desempenho no ano de 2006 inicia-se com a fixao de objectivos, a qual
ter lugar at ao final do ms de Junho de 2006;
V - Esse prazo meramente ordenador, pelo que se a sua ultrapassagem no ps em
causa a finalidade para a qual foi estabelecido, no h viciao do acto de avaliao;
VI - O perodo de contacto previsto no artigo 8., n. 3, do Decreto Regulamentar R
6/2006, respeita ao contacto na relao funcional, superior hierrquico/inferior
hierrquico, coordenador/coordenado, no ao contacto na qualidade de
avaliador/avaliado;
VII - No quadro do SIADAP 2004-2006, a impossibilidade de prosseguir objectivo
fixado no determinava, em todas as circunstncias, a inviabilidade da continuao da
avaliao;
VIII - Se estava garantido o nmero de objectivos necessrios para a avaliao da
componente objectivos, como estava garantido o objectivo de responsabilidade
partilhada, como estava garantida 75.% da ponderao atribuda a essa componente, a
avaliao deveria continuar;
IX - Continuando a avaliao, sem ter havido substituio do objectivo impossibilitado
de cumprir, tudo se deve passar na apreciao final como se aquele elemento que no
pde ser considerado no tenha chegado a existir;
X - Nessa apreciao final o adequado repartir o espao deixado vazio pelo demais
que foi realizado, na proporo fixada.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0308/08
Acrdo: 27-05-2009
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: III - Quanto avaliao, em si mesma, o preenchimento da Ficha de
Avaliao (em que se definem os "factores de avaliao", a que se fazem corresponder
vrios graus valorativos, com recurso a menes qualitativos e notaes quantitativos,
com a respectiva explicitao standardizada embora), proporciona ao interessado um
conhecimento adequado das razes pelas quais os Notadores optaram pela valorao
adoptada.
IV - A meno contida no artigo 7., n 1, alnea a), do referido Regulamento de que a
entrevista (com a fixao dos objectivos e aces) deve realizar-se no ms de Janeiro do
ano a que respeita a avaliao deve considerar-se um preceito de natureza
fundamentalmente instrumental.
V - Assim, no devem extrair-se efeitos invalidantes da circunstncia de tal entrevista
apenas se ter realizado em Maio (ainda dentro do perodo temporal de 6 meses,
relevante para efeitos da avaliao do desempenho-cf. artigo 4., n 1, do Regulamento)
quando o interessado, inclusive, se recusara, no princpio do ano (Fevereiro), a tomar
conhecimento dos objectivos que se prendiam com a avaliao, pois que no obstante a
sua preterio no foram afectadas ou restringidas as garantias procedimentais que se
pretendiam tutelar com a sua realizao naquela data.
VI - A no fixao dos objectivos e aces logo em Janeiro do ano respectivo (e, antes,
nas circunstncias j referidas) no ofende os princpios constitucionais da igualdade,
justia, proporcionalidade, e transparncia.
VII - Na avaliao do mrito do servio dos seus agentes a Administrao age no
mbito da chamada justia administrativa, dispondo de uma ampla margem de livre
apreciao, envolvendo a aplicao em concreto de conceitos jurdicos indeterminados,
a emisso de juzos de valor ou prognose, necessariamente subjectivos, nessa medida
jurisdicionalmente insindicveis, no podendo o tribunal, em tais casos, substituir pelos
seus os juzos formulados pela Administrao, circunscrendo-se a sindicabilidade
contenciosa, em tais situaes, existncia de erro grosseiro ou manifesto ou adopo
de critrios claramente desajustados.
VIII - Assim, a singela invocao de que a avaliao levada a efeito nos diversos
factores classificativos no reflectiu o trabalho desenvolvido pelo interessado ao longo
do perodo objecto de avaliao, por no ser de molde a evidenciar erro grosseiro ou
manifesto, ou adopo de critrio ostensivamente desajustado, no s no faz incorrer o
acto em afronta aos poderes que a Administrao detm no mbito em causa como no
corporiza erro sobre os pressupostos.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0182/10
Acrdo: 17-03-2011
PLENO DA SECO DO CA
Sumria: Se um funcionrio exercer actividade sindical mas preencher os requisitos
legais para ser submetido ao normal processo de avaliao deve a ele ser submetido, no
havendo, nesta situao, lugar a suprimento da avaliao.

Processo 01081/09
Acrdo: 05-05-2010
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: III - Enferma de vcio de falta de fundamentao o acto que atribui
classificao de servio em que se valora negativamente o factor produtividade, por
ela estar aqum daquela que seria desejvel e necessria, para o tipo de servio e para
os conhecimentos que possui, e por a funcionria no ter atingido os padres de
qualidade e produtividade, merecedores da notao mxima, havendo uma certa
diferenciao em relao a colegas dos mesmos servios, sem se revelar qual foi a
produtividade da funcionria em causa nem qual se considera desejvel e necessria,
nem qual o padro para obteno da notao mxima, nem em que consiste a certa
diferenciao entre a funcionria em causa e colegas seus dos mesmos servios, que
no se identificam.

Processo 0486/10
Acrdo: 13-03-2012
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I Em matria de avaliao, designadamente de magistrados do MP, a
Administrao detm uma ampla margem de liberdade de apreciao que limita a
sindicabilidade das decises nessa matria aos elementos vinculados do acto e
verificao de erro ou adopo de critrios manifestamente desajustados, no podendo o
tribunal, neste contexto, substituir pelos seus os juzos formulados pela Administrao.
II O factor produtividade e eficincia, a que, naturalmente, est ligado o factor
organizao, gesto e mtodo , hoje, indispensvel para que exista uma justia de
qualidade, pelo que no se pode dizer que estamos, neste campo, apenas perante
aspectos quantitativos, j que os atrasos processuais podem gerar injustias graves e
irremediveis e, por isso, contendem, sem dvida, com a qualidade do servio de justia
prestado.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0661/03
Acrdo: 17-03-2004
3 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A avaliao extraordinria de docentes, ao abrigo do disposto no art. 49 do
E.C.D., exige a fixao prvia dos respectivos parmetros de avaliao por despacho do
Ministro da Educao, nos termos do n 2 do citado normativo
II - A falta desse despacho impossibilita a Administrao de deferir pedido de avaliao
formulado por docente, ao abrigo da norma referida em I, por respeito pelo princpio da
legalidade consagrado no art. 266, n 2 da CRP e concretizado no art. 3 do CPA.

Processo 0701/09
Acrdo: 11-03-2010
1 SUBSECO DO CA
I - O art. 51, n. 1, do CPTA, introduzindo um novo paradigma de impugnao
contenciosa de actos administrativos lesivos, convive com a existncia de impugnaes
administrativas necessrias, no s quando a lei o disser expressamente, como tambm
em todos aqueles casos, anteriores vigncia do CPTA, que contemplavam
impugnaes administrativas, previstas na lei, comummente tidas como necessrias.
II - Deste modo, a regra geral contida naquele preceito ser inaplicvel sempre que
houver determinao legal expressa, anterior ou posterior sua entrada em vigor, que
preveja a necessidade de impugnao administrativa como pressuposto da impugnao
contenciosa.
III - Sendo assim, e sendo que no procedimento para avaliao do desempenho
regulamentado pela Lei n. 10/04 e pelos Decretos Regulamentares n. 19-A/04 e n.
6/06 est prevista a existncia de reclamao, qual se seguir recurso hierrquico, e
sendo que estes diplomas so posteriores entrada em vigor do CPTA foroso
concluir que a reclamao neles prevista necessria.

Supremo Tribunal Administrativo


REGIME DE MOBILIDADE NA FUNO PBLICA
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo

Processo 0538/10
Acrdo: 25-01-2011
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - O artigo 14., n. 2, b), da Lei n. 53/2006, de 7.12.2006, exige a
fundamentao da lista dos postos de trabalho necessrios;
II - Resultando dessa lista um nmero de postos de trabalho inferior ao nmero de
efectivos existentes, e sendo ela aprovada pelos membros do Governo, segue-se a
seleco do pessoal a colocar em situao de mobilidade especial;
III - Assim, aquela aprovao insere-se na tramitao conducente a acto final de
colocao em mobilidade especial, acto que lesivo dos colocados em tal situao, em
razo da perda de ocupao efectiva e de diminuio progressiva do vencimento
anteriormente auferido;
IV - Nessas circunstncias, o vcio consistente no incumprimento da exigida
fundamentao repercute-se no acto final, no podendo ser desvalorizado como se de
mera irregularidade, sem consequncias, se tratasse.

Processo 0110/09
Acrdo: 30-04-2009
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - O art. 16, n. 1, da Lei n. 53/2006, de 7.12, contempla dois mtodos de
seleco do pessoal a reafectar ou colocar em situao de mobilidade especial, a
Avaliao do desempenho e a Avaliao profissional.
II - O n. 2, alnea b), refere que o mtodo ser o da Avaliao profissional "se o pessoal
da mesma carreira" for avaliado "atravs de diferentes sistemas de avaliao".
III - O nico sistema de avaliao em vigor na altura era o da Avaliao do desempenho
previsto na Lei n. 10/2004, de 22.3 e no DR n. 19-A/2004, de 14.5, vigorando,
anteriormente, o sistema de avaliao contemplado no DR n. 44-A/83, de 1.6.
IV - A avaliao do currculo profissional prevista no art. 18 do DR n. 19-A/2004 no
um sistema de avaliao mas uma forma de suprimento da avaliao do desempenho.
V - Assim, se um trabalhador, com Avaliao do desempenho actualizada confrontado
com um trabalhador que a no tem mas que possui uma Avaliao curricular no pode
dizer-se que tais trabalhadores foram submetidos a "diferentes sistemas de avaliao".
VI - O que acontece, nesse caso, que o trabalhador sem Avaliao do desempenho
teve que ver suprida a falta de avaliao, atravs da Avaliao curricular contemplada
no art. 18 do DR n. 19-A/2004, prevista apenas para os concorrentes a concursos sem
Avaliao do desempenho, aplicao suscitada atravs da sua interpretao extensiva,
nos termos do art. 11 do CC.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0821/05
Acrdo: 23-11-2005
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Nos termos do art. 4, n. 2 do Dec-Lei 187/90, de 7 de Junho, quando o
titular do cargo de chefe de repartio de finanas ou de adjunto de chefe de repartio
for nomeado para cargo superior, ser-lhe- atribudo por fora da remisso para o art.
17 do Dec. Lei 353/A/89, o escalo de vencimento, que na estrutura remuneratria da
categoria para a qual se faz a promoo corresponda o ndice superior mais aproximado.
II - O art. 4, n. 2 do Dec-Lei 187/90 de 7 de Junho, no foi revogado pelo Dec. Lei
557/99, de 17 de Junho.
Processo 0505/02
Acrdo: 11-12-2002
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: I - O artigo 18. n. 1 do DL 353-A/89, de 16 de Outubro permite aos
funcionrios possuidores das habilitaes exigidas concorrer a lugares de categorias de
acesso de carreiras de um grupo de pessoal diferente desde que o lugar a que se
candidatam se insira na mesma rea funcional e, na estrutura dessa carreira, ao escalo 1
corresponda o mesmo ndice remuneratrio do escalo 1 da carreira de origem, ou o
imediatamente seguinte.
II - O n. 2 do mesmo artigo 18. determina, para se aplicar cumulativamente com o n.
1, que a integrao na carreira de destino se faz em escalo a que corresponda o mesmo
ndice remuneratrio e s quando no exista um ndice coincidente com o de origem, no
ndice superior mais aproximado.
III - Na adaptao da relao remuneratria exigida no artigo 17. n. 1 al. a) do DL
248/85, de 15/7 ao NSR, determinada pelo dito n. 1 do artigo 18., no se justifica a
interpretao restritiva de permitir a mobilidade para categorias de acesso de carreiras
de grupo de pessoal diferente apenas quando haja absoluta coincidncia de ndices
remuneratrios no primeiro escalo de ambas as carreiras, porque a lei pretende garantir
atravs da intercomunicabilidade, entre outros benefcios, maiores possibilidades de
progresso a mdio e longo prazo do funcionrio na nova carreira. mas estabelece uma
relao remuneratria restritiva para que no haja, no imediato, progresso superior
diferena de um ndice da carreira de origem, para evitar um rpido crescimento da
despesa oramental, sendo certo que esta no poder ocorrer, mesmo quando se permite
o concurso a lugar de carreira cujo escalo 1 seja o imediatamente seguinte ao escalo 1
da carreira de origem, por virtude de se aplicar tambm sempre o disposto no n. 2 do
referido artigo 18..

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0170/08
Acrdo: 30-04-2008
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - O princpio da intercomunicabilidade dos quadros da funo pblica
define-se como aquele que permite a qualquer funcionrio ser opositor a concurso para
lugar de categoria de acesso de carreiras de um grupo de pessoal diferente daquele em
que est integrado.
II - O art. 18 do DL 353-A/89, de 16.10, na redaco dada pelo DL 404-A/98, de 18.12,
constitui manifestao desse princpio, no sendo aplicvel s situaes de integrao
do funcionrio em nova carreira por via de concurso de ingresso.
III - Assim, no beneficia do regime previsto nesse preceito legal o funcionrio que,
integrando a carreira de tcnico de informtica, na categoria de tcnico de informtica,
nomeado para a categoria de tcnico de administrao tributria adjunto, na sequncia
de concurso externo de ingresso para admisso de liquidadores tributrios estagirios,
com vista ao posterior provimento de lugares da categoria de liquidador tributrio, da
carreira tcnica tributria, do grupo de pessoal tcnico de administrao fiscal do quadro
de pessoal da Direco-Geral dos Impostos, constante do mapa anexo Portaria na
663/94, de 19.7.

Processo 0290/05
Acrdo: 07-03-2006
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A reclassificao profissional de funcionrios da DGCI, ao abrigo do
disposto no artigo 15. DL n. 497/99, de 19/11, depende, nos seus prprios termos, da
verificao cumulativa dos quatro requisitos previstos nas alneas a) a d), do respectivo
n. 1;
II Nos termos do artigo 27. do DL n. 557/99, de 17 de Dezembro, o recrutamento
(normal) para as categorias de ingresso das carreiras do Grupo do pessoal de
administrao tributria faz-se de entre indivduos aprovados em estgio;
III A aprovao em estgio no integra nenhum dos requisitos previstos no artigo 15.
do DL n 497/99;
IV Sendo a reclassificao prevista no referido art. 15. concretizada sem estgio e
sem qualquer forma especfica de avaliao da aptido do funcionrio para o exerccio
das funes da carreira distinta daquela em que est integrado, de interpretar aquela
referncia ao exerccio de funes como reportando-se globalidade das funes desta
carreira ou, pelo menos, parte destas funes que exige maior qualificao.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo 0802/05
Acrdo: 04-04-2006
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: O art. 18 do D-L n 353-A/89, de 16.10, mostra-se concebido para
verdadeiras situaes de intercomunicabilidade ou mobilidade de funcionrios, no se
aplicando, por isso, quando se acede nova categoria atravs de um concurso de
ingresso e no de acesso.

Supremo Tribunal Administrativo


RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR ACTOS E OMISSES
DA FUNO LEGISLATIVA
Jurisprudncia Supremo Tribunal Administrativo

Processo: 0762/09
Acrdo 09-06-2011
1 SUBSECO DO CA
I - A responsabilidade por actos ou omisses na prestao de cuidados de sade em
estabelecimentos pblicos tem natureza extracontratual, incumbindo ao lesado o nus
de alegar e provar os factos integradores dos pressupostos dessa responsabilidade,
regulada, fundamentalmente, no Decreto-Lei 48 051, de 21 de Novembro de 1967.
II - Essa responsabilidade assenta na verificao cumulativa dos pressupostos da
idntica responsabilidade prevista na lei civil, que so o facto, a ilicitude, a imputao
do facto ao lesante, o prejuzo ou dano e o nexo de causalidade entre este e o dano.
III - A presuno legal, estabelecida no artigo 493, nmero 2 do Cdigo Civil respeita,
apenas, culpa como pressuposto autnomo de responsabilidade.

Processo: 0893/09
Acrdo 02-11-2011
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I uma aco baseada em actuao/omisso poltica do Estado, no quadro
do artigo 197., n. 1, j), da Constituio da Repblica, uma aco de condenao, por
responsabilidade civil, em que o autor alega no ter sido objecto da devida proteco
por parte do Estado portugus perante a actuao de que foi vtima por outro Estado,
apontando, no essencial:
que o Estado Portugus se limitou como nica aco visvel junto do aparelho de
Estado de [] , a remeter a nota datada de 13.08.1986, dirigida ao Vice-Ministro;
que O A, portanto, no mereceu do embaixador nem uma nota formal, nem sequer
uma nota verbal com rubrica;
que O caso do A foi tratado como rotineiro ou de importncia menor, servindo a nota
apenas para salvar as aparncias;
que Em suma: a Embaixada de Portugal e o Ministrio dos Negcios Estrangeiros de
Portugal ficaram, por omisso e comisso, muitssimo aqum do que lhes competia na
defesa dos interesses do A.
II Haja ou no aquela responsabilidade assacada ao Estado, seja em abstracto, seja em
concreto, so os tribunais administrativos os competentes para conhecer da aco.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 095/12
Acrdo 26-04-2012
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A aco ordinria prevista residualmente no art. 72 da LPTA meio
idneo para obter a condenao do Estado na responsabilidade civil emergente de um
acidente escolar, ao abrigo da Portaria 413/99, de 8 de Junho, mas atravs da qual se
pretende uma indemnizao da totalidade do dano (de acordo com a teoria da diferena)
e no apenas dos danos especificamente previstos naquela Portaria.
II - Tendo sido alegados e impugnados factos relevantes para a deciso que no foram
includos na base instrutria, deve ser anulada a sentena e ordenada a baixa para
ampliao da matria de facto oportunamente alegada.
Processo: 0798/11
Acrdo 12-04-2012
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A ampliao de um pedido de 25.000 para 50.000 euros pelo dano morte,
com fundamento apenas no decurso de um longo perodo temporal desde a data da
propositura da aco e na alterao jurisprudencial alegadamente verificada
relativamente ao valor desse dano desde a data dessa propositura no de considerar
desenvolvimento ou consequncia do especfico pedido primitivo formulado e,
consequentemente, essa ampliao, sem acordo das partes, no permitida ao abrigo do
disposto no artigo 273., n. 2, do CPC.
II - Constitui actuao ilcita e culposa, por violadora das leges artis da medicina e do
funcionamento dos servios hospitalares da rede pblica abaixo dos moldes que lhes so
exigidos de acordo com os padres standard estabelecidos para esses estabelecimentos
do servio nacional de sade, a assistncia prestada por um hospital pblico a uma
criana de 11 meses, que veio a falecer com meningite bacteriana cerca de 20 horas
aps ter dado entrada no seu servio de urgncia, em que : (i) havendo, ab initio,
suspeitas de que padecia de meningite, esteve cerca de duas horas sem ser examinada
por um mdico; (ii) s aps sete horas nos servios de urgncia, foi internada em
pediatria, em regime de isolamento; (iii) demorou mais de seis horas a ser-lhe efectuada
a puno lombar, meio apropriado ao diagnstico definitivo da meningite; (iv) s mais
de duas horas depois da realizao dessa puno lombar lhe foi administrada a
teraputica especfica para a doena.
III - A demora na assistncia, na realizao de exames complementares de diagnstico e
na administrao da medicao aconselhada so de considerar causais da morte, pois
que, a meningite, embora sendo uma situao clnica grave, potencialmente letal, no
sempre geradora da morte dos pacientes, sendo, desde que atempada e devidamente
tratada, estatisticamente curvel entre 90% a 95% dos casos, pelo que fortemente
provvel que, se a criana tivesse sido tratada devidamente, no teria ocorrido a sua
morte. E, assim sendo, as referenciadas condutas no so de considerar indiferentes na
produo do dano, pelo que de considerar verificado o nexo de causalidade entre as
condutas ilcitas e culposas referenciadas em II. e a morte dessa criana.

Supremo Tribunal Administrativo


Processo: 0565/12
Acrdo 09-10-2012
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - No mbito do recurso de impugnao da deciso da matria de facto, no
cabe despacho de convite ao aperfeioamento das respectivas alegaes.
II - No regime fixado pelo DL n 48051 de 21 de Novembro de 1967, na prtica de
actos administrativos ilegais, anulados por violao de normas legais ou regulamentares
o elemento culpa dilui-se na ilicitude, assumindo a culpa o aspecto subjectivo da
ilicitude.

Parte II Contratao Pblica

O mbito de aplicao do regime de contratao


pblica: organismos de direito pblico e entidades
privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

Comunicao apresentada na ao de formao Contratao Pblica, realizada pelo CEJ no dia 01 de


fevereiro de 2013, em Lisboa.

[Pedro Fernndez Snchez]

Texto da interveno

O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

(Elementos de apoio jurisprudenciais do Tribunal de Justia da Unio Europeia


para densificao do artigo 2., n. 2, al. a), do CCP)

A) CONSIDERAES INTRODUTRIAS:

1. Fonte comunitria do conceito de entidade adjudicante acolhido pelo Cdigo dos


Contratos Pblicos portugus: conceito de organismo de direito pblico constante do artigo
1., n. 9, da Directiva n. 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro.

2. Interpretao funcional do conceito de entidade adjudicante; irrelevncia da forma


jurdica da pessoa colectiva que adjudica o contrato.

3. Motivo dessa interpretao funcional: o objectivo do Direito da Contratao Pblica


consiste no controlo da fuga para o direito privado, em cujos termos se verifica um expediente
pelo qual uma pessoa colectiva (apenas) formalmente privada, mas verdadeiramente utilizada
como veculo de prossecuo do interesse pblico pela Administrao Pblica, escolhe o seu
co-contratante por consideraes no puramente econmicas, adoptando critrios
discriminatrios que subvertem o funcionamento do mercado interno comunitrio.

4. Soluo: a interpretao funcional recorre a um mtodo indicirio, que aprecia


conjugadamente todos os elementos de facto e de direito relevantes para o caso, raramente
existindo um elemento que, s por si, confirme ou desminta a qualificao de uma pessoa
colectiva como entidade adjudicante.

5. Exemplos de base jurisprudencial:


Acrdo de 1 de Fevereiro de 2001 (Proc. C-237/99 Comisso vs. Frana, n.s 41-42)
Acrdo de 13 de Dezembro de 2007 (Proc. C-337/06 Bayerischer Rundfunk, n. s 36 40)
Acrdo de 10 de Abril de 2008 (Proc. C-393/06 Ing. Aigner, n. s 36-37)

263

O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

B) NATUREZA CUMULATIVA DOS TRS REQUISITOS DE QUALIFICAO ENUNCIADOS NA AL. A)


DO N. 2 DO ARTIGO 2. DO CCP

6. A qualificao de uma pessoa colectiva como entidade adjudicante nos termos dessa
disposio depende da verificao cumulativa dos trs requisitos.

Base jurisprudencial (entre tantos outros exemplos):


Acrdo de 15 de Janeiro de 1998 (Proc. C-44/96 Mannesmann, n. 21)
Acrdo de 10 de Maio de 2001 (Procs. C-223/99 e C-260/99, apensos Agor, n. 26)
Acrdo de 22 de Maio de 2003 (Proc. C-18/01 Korhonen, n. 32)
Acrdo de 16 de Outubro de 2003 (Proc. C-283/00 Comisso vs. Espanha, n. 69)
Acrdo de 10 de Abril de 2008 (Proc. C-393/06 Ing. Aigner, n. 36)
Acrdo de 11 de Junho de 2009 (Proc. C-300/07 Hans & Christophorus Oymanns, n.
48).

C) REQUISITO DO CONTROLO PBLICO (ARTIGO 2., N. 2, ALNEA A), SUBALNEA II), DO


CCP)

7. Nota introdutria: ao contrrio dos trs requisitos para a qualificao de uma pessoa
colectiva como entidade adjudicante, que so cumulativos, os elementos de facto descritos
nesta subalnea so alternativos basta um deles estar verificado para se considerar cumprido
o requisito do controlo pblico
Exemplos de base jurisprudencial:
Acrdo de 3 de Outubro de 2000 (Proc- C-380/98 University of Cambridge, n. 20)
Acrdo de 1 de Fevereiro de 2001 (Proc. C-237/99 Comisso vs. Frana, n. 44)

C1) Controlo pblico atravs do financiamento maioritrio

8. Motivo da utilizao deste elemento de facto como meio demonstrativo da verificao de


uma dependncia de uma pessoa colectiva em face dos poderes pblicos: ainda que a
Administrao Pblica no disponha da capacidade directa ou imediata de controlar a
actividade de uma pessoa colectiva privada atravs da formao de uma maioria de votos para
a aprovao de deliberaes na Assembleia Geral ou, em especial, para a nomeao dos
titulares dos seus rgos sociais, pode admitir-se que tal pessoa colectiva privada continua

264

O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

ainda na efectiva dependncia do poder pblico se deste que provm o seu financiamento
maioritrio e se, por isso, tal financiamento pode ser utilizado como instrumento de presso
para a aprovao de certas deliberaes, para a implementao de uma certa estratgia de
gesto ou, sobretudo no que diz respeito ao regime de contratao pblica, para a escolha
de determinados co-contratantes em detrimento de outros. Em suma: o objectivo da
apreciao a realizar pelo intrprete deve consistir na identificao de pagamentos
efectuados por uma entidade adjudicante que tm como efeito a criao ou o
aprofundamento de um nexo especfico de subordinao ou de dependncia (cfr. Acrdo de
3 de Outubro de 2000, Proc- C-380/98 University of Cambridge, n. 21).

9. Elementos de densificao do conceito de financiamento maioritariamente pblico (o


Proc. University of Cambridge serve de base fundamental do qual o Tribunal de Justia nunca
se afastou at hoje):
a) Determinao do limiar quantitativo a partir do qual se entende que os financiamentos
pblicos so maioritrios nas receitas de uma entidade privada: soluo mais simples,
ou literal, segundo a qual deve interpretar-se no sentido de que se trata de mais de
metade (cfr. Acrdo de 3 de Outubro de 2000, n.s 27-33).
b) Determinao de quais as receitas relevantes em face das quais o financiamento deve
ser apurado: para o apuramento do peso relativo do financiamento obtido no contexto
das receitas da pessoa colectiva, devem ser contabilizadas todas as suas receitas (para
se chegar a uma apreciao correcta da percentagem de financiamento pblico de um
dado organismo, dever ter-se em conta o conjunto das receitas de que beneficia,
incluindo as resultantes de actividade comercial cfr. Acrdo de 3 de Outubro de
2000, n. 36).
c) Determinao de qual o lapso temporal relevante para a contabilizao das receitas da
entidade adjudicante: devem ser contabilizadas as receitas previstas para o exerccio
oramental em curso, ainda que, obviamente, por se tratar de um exerccio no
concludo, se apoie parcialmente em meras estimativas (por imperativos de segurana
jurdica, que permitam assegurar algum grau de previsibilidade, levando em conta o
facto de que o financiamento de uma entidade [pode] variar de ano para ano, o
clculo do seu modo de financiamento deve efectuar-se com base em nmeros
disponveis no incio do exerccio oramental, ainda que a ttulo de previso cfr.
Acrdo de 3 de Outubro de 2000, n.s 38-41).

265

O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

10.Questo-chave adicional: o que se entende por um verdadeiro financiamento pblico?


a) Necessidade de distinguir financiamento pblico e simples receita (de provenincia)
pblica: qualquer contrato oneroso celebrado com uma entidade pblica deve implicar,
obviamente, que o pagamento do preo corresponda a uma receita de origem pblica.
Mas evidente que esse preo no pode ser qualificado como financiamento: trata-se
simplesmente do pagamento de uma contrapartida especfica pela realizao de uma
prestao contratual no mbito de uma relao sinalagmtica livremente negociada
entre as partes. Ora, apenas as prestaes de financiamento ou de apoio, mediante
auxlio financeiro sem contraprestao especfica (desprovidas de um sinalagma
contratual),

podem

ser

qualificadas

como

financiamento

pblico

(cfr.,

desenvolvidamente, JOO AMARAL E ALMEIDA / PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, Os


Pressupostos de Qualificao de uma Entidade Privada como Entidade Adjudicante:
Em Especial, o Financiamento Maioritariamente Pblico, in Temas de Contratao
Pblica, Vol. I, Coimbra Editora, Coimbra, 2011, pp. 104-107).
b) Assim, se o intrprete puder identificar uma relao que se assemelhe existente nas
relaes comerciais normais nos contratos de natureza sinalagmtica livremente
negociados entre as partes, deve descartar a existncia de um financiamento (cfr.
Acrdo de 3 de Outubro de 2000, n. 25); o financiamento deve ficar reservado para os
casos em que se observa a criao ou o aprofundamento de um nexo especfico de
subordinao ou de dependncia. Apenas as prestaes de financiamento ou de apoio,
mediante auxlio financeiro sem contra-prestao especfica, das actividades da
entidade em causa podero qualificar-se como financiamento pblico (ibidem, n.
21).

11.Exemplos da aplicao desta doutrina do Processo University of Cambridge na


jurisprudncia posterior do Tribunal de Justia:
Acrdo de 13 de Abril de 2010 (Proc. C-91/08 Wall AG, n.s 54-55): apesar de boa
parte das receitas de uma entidade privada provirem da Administrao Pblica, mais
de metade do volume de negcios [da empresa] provm de contratos sinalagmticos
relativos eliminao de resduos e limpeza das vias pblicas.
Acrdo de 13 de Dezembro de 2007 (Proc. C-337/06 Bayerischer Rundfunk, n.s 4450): exemplo contrrio, em que reconhecida a existncia de um verdadeiro
financiamento pblico, mas isto, sublinhe-se, sem que a provenincia da receita seja
sequer pblica. Nesse caso, a receita de origem privada considerada como um

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O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

financiamento pblico porque a entidade de radiodifuso em causa i) recebe taxas dos


consumidores em virtude de uma determinao pblica (n. 44), ii) tais taxas no
podem ser consideradas como preo, no existindo pois sinalagma, uma vez que os
consumidores so obrigados a pagar a taxa pela simples deteno de um aparelho
receptor, independentemente da utilizao do servio proposto por estes organismos.
Consequentemente, os consumidores devem pagar a taxa, mesmo que nunca recorram
aos servios dos referidos organismos (n. 45); iii) e o Estado atribui prerrogativas de
poder pblico ao beneficirio do financiamento para a sua obteno, por colocar ao seu
dispor processos de execuo coactiva relativamente aos consumidores faltosos (n. 44).
Acrdo de 11 de Junho de 2009 (Proc. C-300/07 Hans & Christophorus Oymanns, n.s
16-22 e 52-59): exemplo semelhante, com receitas de provenincia privada a serem
qualificadas como financiamento pblico, visto que i) a entidade privada em causa,
uma caixa prestadora de servios de seguro de sade, recebe o seu financiamento por
meio de contribuies obrigatrias definidas por um acto jurdicopblico (n.s 53 e 55);
ii) no se observa qualquer sinalagma que justifique o montante dos pagamentos (a
estes pagamentos no est ligada nenhuma contrapartida contratual concreta, na
medida em que nem a obrigao de contribuio nem o seu montante constituem o
resultado de um acordo entre as caixas pblicas de seguro de doena e os seus inscritos,
estando estes obrigados por fora da lei ao pagamento da contribuio pelo simples
facto da sua inscrio, a qual tambm legalmente imposta n. 53); iii) a entidade em
causa beneficia de medidas jurdico-pblicas que garantem o financiamento, j que a
cobrana das contribuies se efectua sem qualquer possibilidade de interveno dos
beneficirios, sendo efectuada de forma compulsria, com base em disposies de
direito pblico, na prtica garantida pelos poderes pblicos (n.s 56 e 57).

12.Concluso:
Com base na jurisprudncia recente, o Advogado-Geral PAOLO MENGOZZI, nas recentssimas
Concluses que apresentou a este respeito (cfr. Concluses de 30 de Janeiro de 2013, no Proc.
C-526/2011, n.s 57-58), pde afirmar, em suma, que estes casos demonstram que o Tribunal
de Justia recorre a um mtodo indicirio, recusando uma frmula puramente matemtica de
clculo do financiamento que resolva, s por si, a questo da subsuno ao regime de
contratao pblica, levando em conta, conjugadamente, em primeiro lugar, a origem pblica
e vinculativa do recurso em questo, em seguida, o carter autoritrio da sua cobrana s
pessoas que a ele esto sujeitas e as suas modalidades de fixao bem como, se for o caso, o

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O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

alcance e a intensidade do controlo efetuado sobre estes ltimos pelas autoridades pblicas
de superviso e, por ltimo, as prerrogativas de poder pblico atribudas aos organismos em
causa para garantir a cobrana deste recurso. Nenhum indcio, s por si, resolve a questo
nem mesmo o indcio enumerado em primeiro lugar, isto , a origem pblica e vinculativa
do recurso em questo.

C2) Controlo pblico atravs do controlo de gesto

13.Questo a apreciar: se existe uma dependncia que permita Administrao Pblica


influenciar as decises fundamentais da pessoa colectiva em causa e determinar os actos
centrais da sua gesto (v.g., aprovao do oramento, relatrio e contas e plano de
actividades). Cfr., por exemplo, Acrdo de 27 de Fevereiro de 2003 (Proc. C-373/00 Adolf
Truley, n.s 69 e 74).

14.Mtodo a utilizar: embora a titularidade da maioria do capital social, na generalidade dos


casos, confirme que se detm a maioria dos votos e se controla a formao das decises
cruciais para a pessoa colectiva, necessrio confirmar se esse facto efectivamente garante a
uma ou mais entidades adjudicantes o controlo sobre a gesto da entidade privada.

15.Exemplo: Acrdo de 13 de Abril de 2010 (Proc. C-91/08 Wall AG, n. 50), em que, apesar
de uma entidade adjudicante deter 51% do capital social de uma certa empresa, se verificou
que a aprovao de decises dependia da formao de uma maioria de trs quartos dos votos
em assembleia geral, pelo que a deteno da maioria do capital social no implicava a
presena de um controlo de gesto.

C3) Controlo pblico atravs da designao de titulares dos rgos sociais

16.Questo a apreciar: se pelo menos um rgo de administrao, direco ou fiscalizao da


pessoa colectiva basta um destes tem a maioria dos seus titulares designados, directa ou
indirectamente, por entidades adjudicantes.

17.Novamente, a deteno da maioria do capital social o critrio suficiente para confirmar o


controlo da maioria dos votos e, logo, a designao de administradores ou directores. Mas
deve levar-se em conta: a possvel existncia de direitos especiais de designao de titulares

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O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

de rgos; a formao de maiorias qualificadas que sejam eventualmente exigidas nos


estatutos para a nomeao dos titulares (cfr., de novo, o Acrdo cit. de 13 de Abril de 2010,
referente ao caso em que cada deciso s podia ser aprovada com trs quartos dos votos
emitidos em assembleia geral); ou, ainda, a existncia de regras especiais, legislativas ou
regulamentares, que determinem que pelo menos o rgo de fiscalizao (v.g., fiscal nico)
nomeado por uma entidade adjudicante (v., por exemplo, as instituies de ensino superior
sob forma de fundao de direito privado previstas na Lei n. 62/2007).

D) REQUISITO DA PROSSECUO DE NECESSIDADES DE INTERESSE GERAL (ARTIGO 2., N. 2,


ALNEA A), SUBALNEA I), 1. PARTE, DO CCP)

18.Definio inicial do conceito: no processo que contm os elementos que continuam a servir
de base fundamental para a definio do conceito de entidade adjudicante (Proc. C-44/96
Mannesmann, cujas Concluses foram apresentadas pelo Advogado-Geral PHILIPPE LGER em
16 de Setembro de 1997 e cuja deciso constou do Acrdo de 15 de Janeiro de 1998),
sugeriu-se que as necessidades de interesse geral fossem definidas como aquelas cuja
prossecuo beneficia directamente a colectividade, por oposio aos interesses individuais
ou de grupo (n. 65 das Concluses de LGER).

19.Mas a jurisprudncia comunitria rapidamente ultrapassou essa definio por meio de um


entendimento extremamente expansivo e ambicioso que vai muito alm daquilo que
beneficia directamente a comunidade.

20.Uma possvel explicao para esta interpretao expansiva foi sugerida por SUE
ARROWSMITH: a ideia de limitar o Direito Administrativo da Contratao Pblica
prossecuo de necessidades de interesse geral pode parecer razovel e intuitiva; mas ela
de bondade muito discutvel se se recordar que o regime de contratao pblica tem o
propsito de assegurar as liberdades comunitrias inerentes realizao de um mercado
interno e, desde logo, evitar os obstculos que para esse efeito so criados pela adopo de
critrios discriminatrios na seleco dos co-contratantes da Administrao Pblica. Ora,
tendo isso em vista, ser difcil compreender por que se deve admitir que os poderes pblicos
sejam dispensados da aplicao do regime de contratao pblica e, portanto, estejam
legitimados para discriminar os nacionais de outros Estados-membros s porque esto
envolvidos na prossecuo de necessidades que no so de interesse geral. De facto, se uma

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O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

entidade pblica entende empreender uma actividade que no pode ser identificada com uma
dimenso colectiva ou pblica, no se v por que razo o legislador comunitrio entende
admitir que a escolha dos seus co-contratantes pode atentar contra as liberdades
fundamentais protegidas pela ordem jurdica comunitria (cfr. SUE ARROWSMITH, The Law of
Public and Utilities Procurement, 2. ed., Sweet & Maxweel, London, 2005, p. 266).

21.Consequncia deste entendimento: se, obviamente, o Tribunal de Justia no pode


ficcionar que o legislador comunitrio no colocou este requisito como aspecto a ser apreciado
pelo intrprete que pretende qualificar uma pessoa colectiva como entidade adjudicante, a
soluo consiste em levar to longe quanto possvel o conceito de necessidades de interesse
geral e, em suma, identific-las logo ali onde seja possvel encontrar um interesse da
colectividade que seja directa ou indirectamente prosseguido pela pessoa colectiva e seja
autonomizvel do interesse prprio dos respectivos scios, accionistas ou grupos de pessoas
cujos interesses privados lhe cumpre defender.

22.Exemplos de necessidades qualificadas como sendo de interesse geral em virtude da


aplicao desta tese jurisprudencial expansiva:
Fabricao de impressos oficiais como passaportes, cartas de conduo ou bilhetes de
identidade (Acrdo de 15 de Janeiro de 1998, Proc. C-44/96 Mannesmann)
Manuteno das florestas nacionais (Acrdo de 17 de Dezembro de 1998, Proc. C353/96 Comisso vs. Irlanda)
Planificao e construo de locais destinados locao a empresas privadas (Acrdo
de 22 de Maio de 2003, Proc. C-18/01 Korhonen: exemplo que esclarece bem o
alcance expansivo da interpretao do Tribunal de Justia, visto que, nesse aresto, a
soluo foi justificada pelo facto de, ao adquirir servios de planificao e de
construo no mbito de um projecto imobilirio relativo, nomeadamente, construo
de imveis para escritrios, a demandada no processo principal no age apenas no
interesse particular das empresas directamente interessadas no referido projecto, mas
tambm no interesse da cidade de Varkaus; estas podem, com efeito, ser
consideradas actividades que respondem a necessidades de interesse geral na medida
em que so susceptveis de incentivar as trocas, bem como o desenvolvimento
econmico e social da autarquia local em causa, pois a implantao de empresas no
territrio de uma autarquia tem, frequentemente, efeitos positivos para essa autarquia

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O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

em termos de criao de emprego, de aumento das receitas fiscais, bem como de


favorecimento da oferta e da procura de bens e servios cfr. n.s 44 e 45).
Organizao de iniciativas, eventos, feiras, exposies e congressos (Acrdo de 10 de
Maio de 2001, Procs. apensos C-223/99 e 260/99 Agor: outro exemplo bem
sugestivo, visto que, para o Tribunal, a organizao desse tipo de manifestaes satisfaz
necessidades de interesse geral, porquanto o organizador dessas manifestaes, ao
reunir num mesmo local geogrfico fabricantes e comerciantes, no actua apenas no
interesse especfico destes ltimos, que beneficiam assim de um espao de promoo
para os seus produtos e mercadorias, mas tambm oferece aos consumidores que
frequentam essas manifestaes uma informao que lhes permite efectuar as suas
opes em condies ptimas. A impulso a nvel do comrcio que da decorre pode ser
considerada de interesse geral cfr. n.s 33 e 34).
Aquecimento de residncias pela utilizao de energia proveniente de combusto de
resduos (Acrdo de 10 de Abril de 2008, Proc. C-393/06 Aigner: exemplo igualmente
esclarecedor porque o Tribunal sustenta que assegurar o aquecimento de uma
aglomerao urbana atravs de um procedimento que respeite o ambiente constitui um
objectivo de indubitvel interesse geral. No pode, portanto, ser contestado que a
Fernwrme Wien foi constituda especificamente para satisfazer necessidades de
interesse geral. A este respeito, indiferente que essas necessidades tambm sejam ou
possam ser satisfeitas por empresas privadas. Importa que se trate de necessidades que,
por razes ligadas ao interesse geral, o prprio Estado ou uma colectividade territorial
entendam satisfazer, em geral, ou em relao s quais pretendam manter uma
influncia determinante cfr. n.s 39 e 40).

23.Elementos adicionais que o Tribunal de Justia utiliza para levar ainda mais longe o alcance
do conceito de necessidades de interesse geral
a) Apesar de o legislador reduzir a aplicao do regime de contratao pblica a
entidades que tenham sido criadas especificamente para satisfazer necessidades de
interesse geral (cfr. al. a) do n. 9 do artigo 1. da Directiva n. 2004/18/CE; subal. i)
da al. a) do n. 2 do artigo 2. do CCP), o Tribunal de Justia simplesmente
desconsidera este elemento e impe uma soluo contra legem: uma entidade que
no foi criada para satisfazer de um modo especfico necessidades de interesse geral,
sem carcter industrial ou comercial, mas que posteriormente veio a assumir essas
necessidades, cuja satisfao assegura efectivamente desde ento, satisfaz a condio

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O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

*...+ para poder ser qualificada de organismo de direito pblico (cfr. Acrdo de 12 de
Dezembro de 2002, Proc. C-470/99 Universale-Bau, n. 63).
b) Apesar de, no mesmo segmento normativo, o legislador determinar que s entidade
adjudicante aquela pessoa colectiva que satisfaz especificamente necessidades de
interesse geral, o Tribunal de Justia, logo desde o Proc. Mannesmann, concluiu que
possvel qualifi-la como entidade adjudicante mesmo quando no esteja
unicamente encarregada de satisfazer essas necessidades; indiferente que, para
alm dessa misso, [...] tenha a liberdade de exercer outras actividades (cfr. Acrdo
de 15 de Janeiro de 1998, n.os 25-26).
c) Se, em si mesmo, esta ltima interpretao justificvel porque a exigncia constante
do referido normativo (que se prossiga especificamente necessidades de interesse
geral) no implica como o Tribunal de Justia correctamente concluiu que sejam
prosseguidas unicamente essas necessidades, j , porm razovel que se conclua
que o termo especificamente usado pelo legislador comunitrio signifique que, no
mnimo, as necessidades de interesse geral assumam uma importncia relevante na
sua actividade. Mas to-pouco essa interpretao moderada foi admitida pelo Tribunal
de Justia: A circunstncia *...+ de a satisfao das necessidades de interesse geral
constituir apenas uma parte relativamente pequena das actividades efectivamente
exercidas tambm no tem relevncia, uma vez que a referida entidade continua a
encarregar-se das necessidades que especificamente obrigada a satisfazer (cfr.
Acrdo de 15 de Janeiro de 1998, n. 25); A qualidade de organismo de direito
pblico no depende da importncia relativa da satisfao de necessidades de
interesse geral na actividade do organismo em questo (cfr. Acrdo de 10 de
Novembro de 1998, Proc. C- 360/96 BFI Holding, n. 56). Basta, pois, que uma das
necessidades prosseguidas, mesmo que a nvel residual, seja de interesse geral para
contaminar todas as outras que so prosseguidas a ttulo principal.
d) Finalmente, poderia questionar-se se, pelo menos, o Tribunal de Justia estaria
disposto a suavizar este entendimento quando se confirmasse objectivamente que a
pessoa colectiva em causa respeita um regime de separao contabilstica, podendo
libertar-se da obrigao de respeitar o regime de contratao pblica nos casos em
que prossegue actividades que no so de interesse geral. Tambm essa possibilidade
foi negada: Todos os contratos celebrados por um organismo que tem a qualidade de
entidade adjudicante, seja qual for a sua natureza, devem estar sujeitos s regras
dessa directiva. [...] Esta concluso tambm se impe s entidades que aplicam uma

272

O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

contabilidade que tem em vista uma clara separao interna entre as actividades que
exercem para desempenhar a sua misso de satisfazer necessidades de interesse geral
e as actividades que exercem em condies de concorrncia. Com efeito, como
sublinha o advogado-geral nos n.os 64 e 65 das suas concluses, pode seriamente prse em dvida que seja efectivamente possvel estabelecer essa separao entre as
diferentes actividades de uma entidade que constitui uma nica pessoa jurdica, que
tem um regime patrimonial e de propriedade nico e cujas decises em matria de
direco e gesto so tomadas por unanimidade, isto apesar de no ter em conta
muitos outros obstculos de ordem prtica quanto ao controlo, ex ante et ex post, da
separao absoluta entre os diferentes domnios de actividade da entidade em
questo e da incluso da actividade em causa num ou noutro domnio. Assim, por
razes de segurana jurdica, de transparncia e de previsibilidade, que regulam a
execuo dos procedimentos de todos os contratos pblicos, h que ter em
considerao a jurisprudncia do Tribunal de Justia exposta anteriormente (cfr.
Acrdo de 10 de Abril de 2008, Proc. C-393/06 Ing. Aigner, n.s 50-54).

24.Em suma, prossegue necessidades de interesse geral qualquer entidade que promove
(tambm, isto , mesmo que no exclusivamente) a defesa de interesses da colectividade
que possam ser autonomizados dos interesses privados dos seus associados ou dos grupos
de pessoas que lhe incumba defender, e ainda que o faa apenas residualmente (cfr. JOO
AMARAL E ALMEIDA / PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, A Aplicao do Regime de Contratao
Pblica aos Organismos de Direito Pblico, in Temas..., cit., pp. 66-70).

D) REQUISITO DO CARCTER *NO+ INDUSTRIAL OU COMERCIAL DAS NECESSIDADES


PROSSEGUIDAS PELA ENTIDADE ADJUDICANTE (ARTIGO 2., N. 2, ALNEA A), SUBALNEA I), 2.
PARTE, DO CCP)

25.A base fundamental do entendimento jurisprudencial seguido uniformemente nos ltimos


15 anos continua a ser o Proc. Mannesmann, cit., graas sobretudo aos elementos densificados
pelo Advogado-Geral PHILIPPE LGER nas Concluses apresentadas em 16 de Setembro de
1997.

26.Esclarecimento inicial: o carcter industrial ou comercial uma expresso


particularmente infeliz para sintetizar a inteno legislativa; pois, como esclareceu LGER, o

273

O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

critrio-chave consiste em saber se a pessoa colectiva em causa tem uma actividade que
escape, total ou parcialmente, lgica do mercado; que, se o legislador traou a fronteira
que separa os organismos cuja actividade est sujeita regulamentao sobre os contratos
pblicos dos demais organismos por intermdio do critrio resultante das necessidades de
interesse geral sem carcter industrial ou comercial, tal ocorreu porque estes ltimos esto
sujeitos a uma concorrncia por parte de outros operadores econmicos que os dissuade de
escolher os seus co-contratantes com base em critrios discriminatrios (cfr. n. 69 das
Concluses).

27.Como entender e densificar a ideia de submisso ou subtraco lgica do mercado e da


livre concorrncia? Esclarecimentos prestados pelo Tribunal de Justia:
a) Tal ideia no pode ser confundida com a mera verificao de que, num dado
momento, um organismo de direito pblico suporta concorrncia de outros
operadores econmicos e que, portanto, no actua num mercado monopolista: a
circunstncia de uma entidade actuar num mercado concorrencial constitui apenas um
indcio da natureza industrial ou comercial da sua actividade mas no permite, s por
si, afastar o regime de contratao pblica (cfr. Acrdo de 10 de Novembro de 1998,
Proc. C-360/96 BFI Holding, n. 43; Acrdo de 27 de Fevereiro de 2003, Proc. C373/00 Adolf Truley, n. 61; Acrdo de 22 de Maio de 2003, Proc. C 18/01
Korhonen, n. 50).
b) O que cabe confirmar se a concorrncia que eventualmente exista uma
concorrncia livre ou pura isto , no desvirtuada atravs de uma especial relao
que um dos concorrentes mantm com outros poderes pblicos. Isto , ainda quando
uma pessoa colectiva actua num mercado concorrencial, necessrio confirmar se o
faz nas mesmas condies a que todos os seus concorrentes se sujeitam ou se, por
fora de privilgios que ostenta na sua relao com a Administrao Pblica orgnica,
dispe de condies mais favorveis para o desenvolvimento de uma actividade
econmica o que equivale a admitir que dispe da flexibilidade necessria para
actuar de acordo com critrios no totalmente econmicos (discriminatrios), sendo a
perda de eficincia econmica da resultante suportada ou compensada por outras
entidades pblicas (cfr., para desenvolvimento, JOO AMARAL E ALMEIDA / PEDRO
FERNNDEZ SNCHEZ, A Aplicao do Regime..., cit., pp. 77-81).
c) O indcio mais decisivo neste sentido consiste na verificao de quem suporta o risco
econmico-financeiro da actividade dos operadores que actuam nesse mercado: um

274

O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

dos principais marcos identificadores da actividade industrial ou comercial cifra-se na


circunstncia de cada empresrio suportar o risco econmico-financeiro da sua
actividade; isso que pressiona o decisor a pautar as suas escolhas por critrios
puramente econmicos e de eficincia, visto que as consequncias negativas de
eventuais decises assentes em critrios discriminatrios sero suportadas pela
prpria empresa, pelo que, partida, a sua actividade no pode assentar seno em
critrios de rendimento e rentabilidade o que implica que o decisor j est
pressionado pelo prprio mercado a escolher os co-contratantes que apresentem
condies contratuais mais vantajosas, tornando desnecessrio e suprfluo o recurso a
um procedimento burocrtico de contratao pblica. Se, pelo contrrio, mesmo no
mbito de um mercado concorrencial, um dos competidores beneficiado com
compensaes financeiras por entidades pblicas ou se, pelo menos, existe a
possibilidade, legal ou estatutariamente prevista, de receber tais compensaes no
caso de vir a suportar dificuldades econmicas , no pode afirmar-se que tal
competidor pressionado pelo risco econmico-financeiro da sua actividade no
sentido de escolher os seus co-contratantes de acordo com critrios puramente
econmicos.
d) certo que o facto de uma entidade privada prosseguir necessidades de interesse
geral pode tornar perfeitamente legtima a atribuio de compensaes pblicas
destinadas a suportar os prejuzos resultantes da sua actividade; o problema no
reside, pois, numa alegada ilegalidade dessas compensaes. Antes, o problema reside
no facto de serem justamente essas compensaes que podem conduzir o decisor a
seleccionar os seus co-contratantes em razo de critrios no estritamente
econmicos: uma vez que o risco resultante da escolha de condies contratuais
menos vantajosas suportado (pelo menos parcialmente) por uma pessoa colectiva
pblica, a entidade beneficiria das compensaes no plenamente dissuadida de
adoptar critrios discriminatrios na formao dos seus contratos. por isso que a
existncia de privilgios resultantes de uma especial conexo com o sector pblico
desvirtua a concorrncia: porque quem adopta critrios discriminatrios sabe que a
perda de eficincia da resultante pode perfeitamente ser compensada por
compensaes pblicas. Tais privilgios constituem, assim, um incentivo a uma gesto
que se alheia dos critrios de racionalidade econmica.

275

O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

28.Exemplos da aplicao desta jurisprudncia que contm esta ideia-chave:


Acrdo de 22 de Maio de 2003 (Proc. C-18/01 Korhonen, n. 51): se o organismo
opera em condies normais de mercado, prossegue um fim lucrativo e suporta as
perdas associadas ao exerccio da sua actividade, pouco provvel que as necessidades
que visa satisfazer no sejam de natureza industrial ou comercial. Nesse caso, no , de
resto, exigida a aplicao das directivas comunitrias relativas coordenao dos
procedimentos de adjudicao de contratos pblicos, j que um organismo que
prossegue um fim lucrativo e que suporta, por si prprio, os riscos associados sua
actividade no se envolver, em princpio, num procedimento de adjudicao de
contratos em condies que no sejam economicamente justificadas.
Acrdo de 10 de Novembro de 1998 (Proc. C-360/96 BFI Holding, n. 43): em
contraste, j a mera perspectiva de apoio por parte dos poderes pblicos poderia fazer
com que uma entidade privada fosse levada a suportar prejuzos financeiros a fim de
prosseguir uma determinada poltica de compra da entidade de que depende
estreitamente e, portanto, estar livre da presso de mercado para realizar escolhas
economicamente racionais, adoptando critrios discriminatrios.

29.Obviamente, este critrio casustico obriga o intrprete a um difcil esforo de compilao


de todos os elementos de facto e de direito que sejam relevantes para discernir se existe pelo
menos a potencialidade de a pessoa colectiva em causa ser aliviada do risco econmicofinanceiro da sua actividade obtendo, assim, um apoio de que os seus concorrentes no
dispem.

30.Exemplos deste esforo casustico exigido pelo Tribunal de Justia e das inferncias acerca
da potencialidade de existncia de apoios pblicos:
Acrdo de 16 de Outubro de 2003 (Proc. C-283/00 Comisso vs. Espanha, relativo
actividade de uma pessoa colectiva sob forma privada SIEPSA gestora de
estabelecimentos penitencirios do Estado espanhol): Atenta-se no facto, referido pela
Comisso sem ser contrariada pelo Governo espanhol, de a SIEPSA ter registado
prejuzos financeiros considerveis nos exerccios de 1997 e 1998. A este respeito, h
que acrescentar que, independentemente da questo de saber se existe um mecanismo
oficial de compensao dos eventuais prejuzos da SIEPSA, afigura-se pouco provvel
que esta tenha de suportar ela prpria os riscos econmicos ligados sua actividade.
Efectivamente, tendo em conta o facto de o cumprimento da misso desta sociedade

276

O mbito de aplicao do regime de contratao pblica: organismos de direito pblico e


entidades privadas (artigo 2., n. 2, al. a) do CCP)

constituir um elemento fundamental da poltica penitenciria do Estado espanhol,


afigura-se verosmil que, na sua qualidade de nico accionista, o referido Estado adopte
todas as medidas necessrias para evitar a eventual falncia da SIEPSA. Nestas
condies, existe a possibilidade de que, num processo de adjudicao de um contrato
pblico, a SIEPSA se deixe levar por consideraes no meramente econmicas. Ora,
precisamente a fim de evitar essa eventualidade que se impe a aplicao das directivas
comunitrias em matria de contratos pblicos (cfr. n.os 90-92).
Concluses apresentadas pelo Advogado-Geral Yves Bot em 27 de Outubro de 2009
(Proc. C-91/08 Wall AG): Mesmo quando a empresa apresenta, no plano jurdico,
poucas diferenas com uma sociedade annima detida por operadores privados e,
formalmente, pareceria que suporta os riscos econmicos associados sua actividade e
pode igualmente ser declarada falida, resulta do despacho de reenvio que a Stadt
Frankfurt am Main no permitiria que tal se verificasse (cfr. n.os 100-101).

31.Em suma: ao determinar que a submisso lgica do mercado e da livre concorrncia


constitui o critrio fundamental de aferio do carcter industrial ou comercial, o Tribunal
de Justia, tambm neste ponto, obriga o intrprete a recorrer a um mtodo indicirio
segundo o qual tem de apreciar o leque de todos os elementos de facto e de direito relevantes
para confirmar se a pessoa colectiva se encontra ou no nas mesmas condies de mercado
dos demais concorrentes ou se, pelo contrrio, recebe privilgios, apoios, compensaes
financeiras ou prerrogativas pblicas que afastam o risco econmico-financeiro resultante das
suas decises e lhe garantem uma margem de escolha dos seus co-contratantes por motivos
alheios a critrios de eficincia e de pura racionalidade econmica na respectiva gesto (para
exemplos de aplicao deste critrio quanto actividade de empresas sob forma privada, cfr.
os casos reais apreciados in JOO AMARAL E ALMEIDA / PEDRO FERNNDEZ SNCHEZ, A
Aplicao do Regime..., cit., pp. 74-93).

32.Nota final: tambm quanto a este critrio o Tribunal de Justia continua a considerar
indiferente a questo de saber se a subtraco lgica concorrencial s se verifica quanto a
algumas das actividades da pessoa colectiva: cfr. Acrdo de 15 de Janeiro de 1998 (Proc. C44/96 Mannesmann, n. 31); Acrdo de 10 de Novembro de 1998 (Proc. C-360/96 BFI
Holding, n.os 55 e 56); Acrdo de 10 de Abril de 2008, (Proc. C-393/06 Ing. Aigner, n. 47).

277

Videogravao da comunicao

NOTA IMPORTANTE:

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No caso de no conseguir aceder s videogravaes das comunicaes, deve efetuar o login no


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278

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

Comunicao apresentada na ao de formao Contratao Pblica, realizada pelo CEJ no dia 08 de


fevereiro de 2013, em Lisboa.

[Ana Celeste Carvalho]

Texto da interveno

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

Sumrio:
1. Nota introdutria. 2. A autonomia e relevncia da deciso de adjudicao. 3. A
anlise do binmio deciso de adjudicao e dever de adjudicao. 4. A tutela da
deciso de adjudicao e do dever de adjudicao. 4.1.Tutela administrativa da deciso
de adjudicao. 4.2. Tutela judicial da deciso de adjudicao e do dever de
adjudicao.

1. Nota introdutria

O tema de que me ocuparei respeita deciso de adjudicao e ao dever de


adjudicao, sendo analisadas as principais questes que a seu propsito se suscitam, sem
esgotar o tema, o qual no s vasto, como pode ser analisado sob diferentes perspectivas.
Prevendo-se no artigo 76 do CCP o dever de adjudicao, importa atender aos aspectos
centrais, quer desse dever, quer da deciso de adjudicao.
A deciso de adjudicao, o acto definitivo que, em regra, pe termo ao procedimento
pr-contratual, correspondendo deciso final do procedimento, sendo de registar a novidade
em que se traduz a consagrao, pela primeira vez em letra de lei, do dever de adjudicar, com
as inevitveis consequncias que o seu incumprimento acarretar para a entidade adjudicante.

2. Da autonomia e relevncia da deciso de adjudicao

A propsito da autonomia e relevncia da deciso de adjudicao, impe-se a anlise da


natureza jurdica da deciso de adjudicao e a sua insero no mbito do procedimento prcontratual.
A deciso de adjudicao tem expressa referncia no artigo 73 do CCP, enquanto acto
definitivo do procedimento, mediante aceitao da nica proposta apresentada ou da escolha
de uma das propostas de entre as vrias apresentadas, que ser objecto do contrato a celebrar
e que, em princpio, pe termo ao procedimento pr-contratual, definindo a posio jurdica
da entidade adjudicante e de todos os concorrentes.
Atravs da deciso de adjudicao ficam delimitados, quer a proposta, quer o respectivo
adjudicatrio, assim como o contedo do contrato a celebrar, que tem por base o teor da
proposta adjudicada.

283

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

Durante algum tempo a doutrina cuidou de analisar o quid sobre que incidia a deciso
de adjudicao, enquanto deciso de escolha, se a escolha de uma proposta, se a de um
concorrente, questo que hoje est ultrapassada.
Antes do CCP tambm se questionava se se havia de qualificar a deciso de qualificao
como uma declarao negocial, isto , como uma declarao de aceitao de uma das
propostas apresentadas.
Actualmente, pela doutrina e jurisprudncia, a deciso de adjudicao tem merecido de
forma unnime a qualificao de acto administrativo, na acepo que ainda hoje se mantm
no artigo 120 do CPA, pelo que, comunga de todo o regime legal previsto, em especial e em
geral, para os actos administrativos cfr. artigo 121, relativo condio, termos e modo;
artigo 122, quanto forma dos actos; artigo 123 quanto s menes obrigatrias e artigo
125, quanto ao dever de fundamentao.
Assim, ao contrrio de outras decises tomadas pela entidade adjudicante durante o
procedimento, em que se discute a sua autonomia, qualificao jurdica e respectiva relevncia
impugnatria, como a deciso de contratar e a deciso de abertura do procedimento e sua
discusso em torno do respectivo anncio, se meramente publicitador ou verdadeiramente o
acto que procede abertura do procedimento, consensual para a doutrina e jurisprudncia,
a natureza jurdica do acto de adjudicao como acto administrativo e a sua autonomia no
mbito do procedimento pr-contratual, com repercusses quanto sua impugnabilidade
administrativa e contenciosa.
Atravs do acto de adjudicao firmam-se direitos e deveres para ambas as partes: o
direito e o dever recprocos a contratar, nos termos da proposta apresentada.
Na dogmtica dos actos administrativos, a deciso de adjudicao qualificada como
acto constitutivo de direitos para o adjudicatrio, por fazer nascer o direito a ser o cocontratante com a entidade adjudicante.
de questionar o mbito da tutela da posio jurdica do concorrente graduado em
primeiro lugar antes do acto de adjudicao ser praticado, isto , se merecedor de alguma
tutela jurdica e em que termos, o que nos remete para o dever de adjudicao.

3. Deciso de adjudicao e dever de adjudicao

Associada deciso de adjudicao, est o dever de adjudicao, enquanto perspectiva


diferente da mesma realidade.

284

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

Procede o artigo 76 do CCP consagrao em letra de lei do dever de adjudicao, no


que se traduz numa clarificao de regime, em face das crescentes dvidas, em momento
anterior ao CCP, sobre a manuteno da posio de que a abertura de um procedimento prcontratual no implicava o dever de adjudicar o contrato.
At ao CCP a posio maioritria da doutrina seguia o entendimento que, aberto um
procedimento, no recaa sobre a entidade adjudicante o dever de adjudicar.
Para MARCELLO CAETANO cabia na discricionariedade da Administrao (i) o poder de
declarar sem efeito o concurso chegado fase da adjudicao ou (ii) de recusar todas as
propostas por inconvenincia, sendo que o direito de no adjudicar s conhecia as restries
que a lei estabelecia para proteco da confiana dos concorrentes.
A deciso de no adjudicar podia ter dois fundamentos distintos:
(i)

baseado no juzo negativo quanto a todas as propostas apresentadas, traduzido no


exerccio da discricionariedade de escolha ou ainda

(ii) por razes supervenientes de interesse pblico, que determinam que a


Administrao perca interesse na celebrao do contrato.
O poder de no adjudicar resultava da posio assumida pela entidade adjudicante de
no ser proponente, mas mera destinatria de propostas, em relao s quais tem toda a
liberdade de aceitar ou no aceitar.
Embora tal posio tivesse sido posteriormente temperada, no sentido de com a
abertura do procedimento a entidade adjudicante se vincular perante os concorrentes a
apreciar as suas propostas com a finalidade de escolher a melhor e a tomar a deciso final de
adjudicao, mantendo-se o poder de no adjudicar por razes alheias qualidade das
propostas dos concorrentes, de acordo com o princpio da legalidade, apenas com o CCP se
tomou posio assertiva, pela mo do legislador, sobre a consagrao do dever legal de
adjudicao.
Assim, por a ordem jurdica estabelecer a imposio do dever legal de adjudicar a cargo
da entidade adjudicante, no podem hoje fundar-se mais dvidas sobre a existncia do dever
de adjudicao.
Alguma doutrina tende a tratar a deciso de adjudicao em paralelo com o critrio de
adjudicao, relevante em sede de avaliao das propostas, questionando se tal actividade de
avaliao se traduz numa actividade discricionria ou antes vinculada, mas esto em causa
questes distintas, no havendo em sede da deciso ou do dever de adjudicao de convocar a
actividade de avaliao das propostas.

285

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

Nesse sentido, associado o acto de adjudicao ao critrio de adjudicao, cfr. o


Acrdo do STA, de 02 de Abril de 2009, processo n 83/08, onde se extrai: II - Embora a
Administrao, nos concursos pblicos, goze de uma ampla margem de livre ponderao e
conformao na escolha dos critrios de avaliao das propostas e na valorao dos
respectivos factores, por se tratar de aspectos no vinculados do acto de adjudicao () todos
os factores que devam ser ponderados devem ser indicados (e quantificados) por ordem
decrescente de importncia. (realado nosso).
Em sentido idntico estabelece o Considerando 46 da Directiva 2004/18/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro de 2004, ao prever que A adjudicao de
um contrato deve realizar-se com base em critrios objectivos que assegurem o respeito dos
princpios da transparncia, da no discriminao e da igualdade de tratamento e que
garantam a apreciao das propostas em condies de concorrncia efectiva. importa
admitir unicamente a aplicao de dois critrios de adjudicao: o preo mais baixo e a
proposta economicamente mais vantajosa., assim como no artigo 53 da Directiva, sob
epgrafe Critrios de adjudicao, que d incio Seco 3, Adjudicao do contrato, do
Captulo VII, Evoluo do processo.
A maior ou menor discricionariedade concedida entidade adjudicante na avaliao das
propostas tem a sua medida pautada pelo modelo de avaliao e no deve ser confundida com
a deciso de adjudicao, enquanto deciso, como veremos, eminentemente vinculada.
Assim, se at entrada em vigor do CCP alguma doutrina1 considerava ainda existir
espao para se falar em discricionariedade entre as decises de adjudicar e de no adjudicar,
maxime quando se conclusse que nenhuma das propostas apresentadas se apresentasse
idnea ou satisfatria para a prossecuo do interesse pblico2, o que decorria ainda da

A este respeito, MARGARIDA OLAZABAL CABRAL, O Concurso , pg. 208. Em sentido contrrio, com o

qual concordamos, cfr. MRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Concursos , pg.
171, no sentido de o carcter administrativo do procedimento adjudicatrio, pelo menos em procedimentos
concursais, projecta-se tambm ao nvel da prpria vinculao de adjudicar (ou contratar): salvo em casos
excepcionais (legalmente determinados), a abertura do procedimento concursal corresponde a uma autovinculao da Administrao a contratar com o concorrente que apresente a melhor proposta e nos termos
desta. e pg. 569, onde se l que a abertura do procedimento concursal constitui a entidade adjudicante
no dever legal de adjudicao.
2

A razo de ser da Administrao e da sua organizao prende-se com a prossecuo do interesse pblico, o

que se manifesta e evidencia em diversas formas e modalidades de interveno dos poderes pblicos. Vide
O Esquecimento do Interesse Pblico no Direito Administrativo, LUS FILIPE COLAO ANTUNES, in O
Direito .

286

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

finalidade ltima em prosseguir o interesse pblico subjacente deciso de contratar,


entendemos que hoje a questo deve ser vista em termos diferentes.
Associava-se deciso de adjudicar o poder discricionrio de decidir adjudicar ou no
adjudicar conforme a valia ou perfomance das propostas, mas nos termos que resultam do CCP
de afastar este tipo de anlise, por uma dupla razo:
(i)

no s a deciso de adjudicao encerra em si um momento autnomo no mbito


do procedimento pr-contratual, traduzindo uma fase ou momento procedimental
distinto da fase de avaliao das propostas, como

(ii) decorre de forma clara do CCP uma maior preocupao conferida ao modelo de
avaliao das propostas, que mais no visa limitar a margem de livre apreciao da
entidade adjudicante na tarefa de avaliao, traduzindo-se numa forma de autovinculao administrativa e na consequente impossibilidade de invocar o poder
discricionrio para no adjudicar com base em razes relativas s propostas, com
isso, conferindo maior objectividade e transparncia ao procedimento prcontratual.
A no ser assim, ocorrendo a no adjudicao por falta de mrito das propostas, seria
conceder que o modelo de avaliao havia sido mal construdo, no reflectindo o objecto da
necessidade de contratar.
Porm, o CCP, no artigo 76, n 1, alm de estabelecer o dever de adjudicao, cuidou
de prever os termos em que a deciso deve ser tomada e ainda as consequncias do seu
incumprimento.
Salvo a ocorrncia de circunstncias que determinam a no adjudicao, previstas nas
vrias alneas do n 1 do artigo 79, a entidade adjudicante tem o dever legal de adoptar a
deciso final do procedimento pr-contratual num determinado prazo, a que se associa o
correspondente dever de manuteno das propostas pelos concorrentes.
Pese embora o dever de adjudicao, de questionar se existe entidade adjudicante
um direito de no adjudicao ou, por outras palavras, um dever de no adjudicar.
luz do disposto no artigo 79 de recusar que exista um direito genrico a no
adjudicar, por se encontrarem enunciados os fundamentos para essa deciso, pelo que,
apenas luz de uma dessas situaes de enquadrar tal deciso, no se concedendo esse
poder-dever de uma forma livre e incondicionada.
Apenas de conceber um dever de no adjudicao no caso de verificao de um dos
fundamentos legais, situao em que no s o princpio da legalidade, como o princpio da
competncia, previstos nos artigos 266, n 2 da Constituio e 3 do CPA, o impe, como a

287

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

finalidade do procedimento pr-contratual o deve ditar, isto , numa lgica de correcta


prossecuo do interesse pblico, fora do domnio da autonomia da vontade.
No existe um poder discricionrio em torno da deciso de adjudicao, sendo de
recusar que a entidade adjudicante disponha da liberdade de adjudicar ou de no adjudicar,
antes estando em causa uma deciso vinculada, em que existe o dever de adjudicao, salvo a
verificao de um dos eventos tpicos, previstos na lei de forma expressa, que legitimam a no
adjudicao.
O que dizemos releva igualmente quanto considerao da deciso de contratar e do
acto que procede abertura do procedimento pr-contratual, no sentido de no serem
decises livremente revogveis pela entidade adjudicante, sendo de recusar que a mesma
possa, a qualquer momento, optar pela revogao do procedimento.
Com a prtica da deciso de contratar a Administrao vincula-se a levar o
procedimento at ao fim, com a tomada de deciso que lhe ponha termo que, salvo alterao
das circunstncias, ser a da adjudicao.
Da que hoje defendamos a ilegalidade de clusulas no programa do procedimento que
prevejam uma reserva de revogao pela entidade adjudicante, por a possibilidade de no
adjudicao estar confinada s situaes legais previstas no artigo 79, n 1 do CCP, donde
(apenas) as circunstncias objectivamente imprevistas e supervenientes so de admitir.
Neste mbito, cabe questionar se o carcter imprevisvel e superveniente poder ser
subjectivo, decorrente de uma nova ponderao da entidade adjudicante ou se antes exigvel
que essa ponderao ocorra antes da deciso de contratar.
Inequvoco em face do regime legal traado que exista uma livre opo entre adjudicar
e no adjudicar, por em ambas as situaes e de acordo com os respectivos pressupostos
existir o dever vinculado a tomar uma dessas decises ou, nas palavras de SRVULO CORREIA3,
no assiste Administrao qualquer discricionariedade de silncio.
Assim, no devem existir dvidas quanto previso de um verdadeiro dever legal, isto ,
de no caso da deciso de adjudicao estar em causa o exerccio de um poder vinculado
quanto ao dever de agir por parte da entidade adjudicante, por estar excludo do elenco de
matrias em que predomine o exerccio de poderes discricionrios, quanto ao modo de agir,
quanto ao sentido ou contedo do dever de agir e ainda quanto ao juzo de oportunidade do
agir, incluindo-o na legalidade estrita.
Conforme assinalei, o dever de adjudicao apenas se encontra derrogado no caso da
ocorrncia de qualquer das circunstncias do artigo 79, n 1, do CCP, no que se traduz no
3

In O incumprimento , pg. 8.

288

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

poder de no adjudicao, em casos em que si mesmos, salvo no caso da alnea f), respeitante
ao procedimento de dilogo concorrencial, no dizem respeito valia da proposta.
Isto porque, nos termos em que as causas de no adjudicao se encontram previstas,
salvo a referida alnea f), extrai-se a sua natureza pretensamente objectiva, sem atender s
caractersticas da(s) proposta(s) apresentada(s), numa aparente limitao do poder de no
adjudicao
Com efeito, embora se afastem, em geral, nos motivos de no adjudicao, os fundados
na falta de valia ou perfomance das propostas, no deixa de ser concedida uma ampla margem
de liberdade entidade adjudicante para poder decidir pela no adjudicao, atenta a
redaco das alneas c), d) e f), do n 1, do artigo 79, em que utilizando-se clusulas abertas e
conceitos indeterminados, permite-se o seu preenchimento, em cada momento, pela entidade
adjudicante.
Assim, de afastar o poder de no adjudicar ou qualquer direito de no adjudicao
quando esteja em causa a apreciao do mrito da proposta ou a sua idoneidade para realizar
o interesse prosseguido com a deciso de contratar, isto , se as propostas no forem
satisfatrias, recusando-se que exista nestes casos, qualquer dever de no adjudicao.
Estando em causa a previso legal das circunstncias em que a entidade adjudicante
pode licitamente no adjudicar, no deixa a deciso de no adjudicao de estar sujeita ao
princpio da legalidade e ao escrutnio do juiz na verificao dos respectivos pressupostos
factuais e de Direito.
Reconhecendo-se ampla margem de deciso e espao de discricionariedade
administrativa no preenchimento de algumas das alneas do n 1, do artigo 79, domnio em
que por respeitar ao mrito ou oportunidade da deciso, em face do disposto no artigo 3, n
1, do CPTA, se encontra excluda a interveno do poder judicial, no , contudo, de afastar in
totum o poder dos tribunais administrativos na apreciao da legalidade de tal deciso de no
adjudicao.
Tal deciso como acto administrativo que , est sujeita ao dever de fundamentao,
enquanto importante arma dos interessados, na dupla perspectiva de fundamentao
formal, enquanto vcio de forma e fundamentao substantiva, de controle do eventual erro
grosseiro do mrito da deciso de no adjudicao cometido, para alm da admissibilidade,
como regra, da sindicabilidade dos conceitos jurdicos indeterminados.
Assim, este escrutnio no deve ser muito apertado, concedendo-se margem
Administrao, conquanto essa deciso se apresente suficientemente fundamentada.

289

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

Nas palavras de SRVULO CORREIA4, aps a introduo, em 1989, no texto da


Constituio, dos princpios da funo administrativa, os tribunais passaram a dispor de um
corpo de princpios gerais vocacionados a desempenhar o papel de parmetros de controlo de
exerccio da margem de livre deciso administrativa e como parmetros de sindicabilidade,
compatvel com a reserva parcial da Administrao, estabelecida pelo legislador quando
confere discricionariedade ou exige do rgo administrativo decisor um juzo valorativo ou de
prognose baseado em parmetros meta-normativos para apreciar se, no caso concreto, um
certo pressuposto do exerccio da competncia, enunciado atravs de um conceito jurdico
indeterminado, se deve considerar verificado (margem de livre apreciao). () a
desconformidade entre a situao de facto concreta e um pressuposto tal como configurado na
previso normativa provoca um vcio de violao de lei, seja ou no discricionrio o poder
exercido..

Tomando posio sobre a deciso de anulao do procedimento, no sentido da no


verificao dos pressupostos legais, cfr. o Acrdo do STA, de 07 de Janeiro de 2009, processo
n 912/08: I - Nos termos do art. 58 do Dec. Lei 197/99, de 8 de Junho, a entidade
competente para autorizar a despesa pode anular o procedimento quando: a) por circunstncia
imprevisvel, seja necessrio alterar os elementos fundamentais dos documentos que servem
de base ao procedimento; b) outras razes supervenientes e de manifesto interesse pblico o
justifiquem. II - , assim, ilegal o despacho que anula o procedimento ao abrigo do referido
preceito legal, sem que as circunstncias invocadas fossem imprevisveis ou supervenientes, na
data da sua abertura..

Por confronto com as alneas c) e d), do n 1, do artigo 79 do CCP, denota-se a


definio quanto ao limite temporal, por as circunstncias imprevistas poderem ditar a
alterao de aspectos fundamentais das peas do procedimento aps o termo do prazo fixado
para a apresentao das propostas e as circunstncias supervenientes, se atenderem ao
termo do prazo fixado para a apresentao das propostas.

Donde, associado ao dever de adjudicao, enquanto avano clarificador de regime, com


relevncia para os concorrentes que pretendam accionar tal dever, no deixa o CCP de manter
o poder-dever de no adjudicar, nas circunstncias previstas na lei, temperando o regime em

In Direito do Contencioso , pg. 620-622.

290

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

torno da deciso de adjudicao e do dever de adjudicar, num aparente equilbrio de


interesses.

4. Tutela da deciso de adjudicao e do dever de adjudicao

A contratao pblica encerra em si uma panplia de interesses e por isso, uma


diversidade de interessados, com tutelas e posies jurdicas substantivas nem sempre
equivalentes, as quais, na maioria das vezes, so merecedoras de proteco.
Assim, a ordem jurdica tutela, em simultneo, quer a deciso de adjudicao, quer o
dever de adjudicao, em termos que, iremos ver, no totalmente equivalentes, por em
relao deciso de adjudicao encontrarem-se previstas, quer as garantias administrativas,
quer as garantias contenciosas e em relao ao dever de adjudicao apenas as garantias
contenciosas, no sendo de admitir as impugnaes administrativas previstas no CCP.
Traduzindo-se a deciso de adjudicao no acto administrativo que pe termo ao
procedimento pr-contratual, enquanto deciso final desse procedimento, a mesma encerra
indiscutvel relevncia garantstica.
Sobre a tutela do dever de adjudicao pode questionar-se se a sua previso na ordem
jurdica foi acompanhada das respectivas sanes ou meios de reaco em caso de
incumprimento ou se antes, pelo contrrio, se trata de um dever jurdico imperfeito, a que o
legislador no associou qualquer tipo de consequncias.

4.1. Tutela administrativa da deciso de adjudicao


Consagra o CCP, nos artigos 267 e seguintes, um captulo dedicado s garantias
administrativas, isto , os meios de tutela junto da entidade adjudicante em relao s
decises administrativas tomadas em relao formao dos contratos pblicos, destinadas a
suscitar a sua reapreciao administrativa, mediante a apresentao pelo interessado de
reclamao ou de recurso administrativo.
Estando reservadas tais garantias administrativas s decises relativas formao dos
contratos, excluindo, por isso, os demais modos de exerccio do prosseguimento do
procedimento administrativo, no h dvidas, atenta a natureza incontornvel de acto
administrativo, de as mesmas se aplicarem deciso de adjudicao5.
5

Decises administrativas impugnveis para efeitos do CCP so todas as decises administrativas ou outras

quelas equiparadas, proferidas no mbito do procedimento de formao do contrato pblico, isto , as


decises que renam as caractersticas de acto administrativo e ainda aquelas que a lei autonomize, como

291

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

As impugnaes administrativas6 das decises relativas formao dos contratos


pblicos, regem-se nos termos do CCP e, subsidiariamente, pelo disposto no CPA, pelo que, a
sua disciplina tem assim a sua fonte directa no CCP, no que quanto a ns se considera ser uma
revalorizao das garantias administrativas no ordenamento jurdico.
No que respeita natureza jurdica de tais impugnaes, as mesmas tm natureza
facultativa, no sendo necessrias ou no constituindo condio para o uso dos meios
processuais contenciosos, semelhana do regime disciplinado no CPTA, o qual, em geral, no
exige, nem faz depender a impugnabilidade contenciosa de qualquer acto administrativo da
sua anterior impugnao administrativa, por vigorar a regra da desnecessidade da utilizao
de vias de impugnao administrativa para aceder via contenciosa7.
Contudo, consagra a lei de processo aplicvel um importante efeito no artigo 59, n 4,
do CPTA, no sentido de a utilizao dos meios de impugnao administrativa suspender o
prazo de impugnao contenciosa do acto administrativo, o qual s comea a correr com a
notificao da deciso proferida sobre a impugnao ou com o decurso do respectivo prazo
legal de deciso previsto8.
Quanto aos efeitos produzidos com o uso dos meios graciosos, o CCP consagra um
regime legal de suspenso mitigada, pois embora se preveja que a apresentao de quaisquer
impugnaes administrativas no suspende a realizao das operaes subsequentes do
procedimento, podendo o mesmo prosseguir os seus termos, prev-se, contudo, que
enquanto as impugnaes no forem decididas ou no tiver decorrido o respectivo prazo para
deciso, o contraente pblico no pode proceder deciso de qualificao, ao incio da fase de
negociao e deciso de adjudicao.

actos destacveis os actos procedimentais susceptveis de lesar direitos ou interesses legalmente


protegidos.
Nos termos do artigo 269, n 2, as peas do procedimento so tambm susceptveis de impugnao
administrativa.
6

Conforme PAULO OTERO, Impugnaes , as impugnaes administrativas encontram fundamento

directo, em termos constitucionais, no mbito do direito de petio lato sensu, merecendo o seu primeiro
regime legal com a entrada em vigor do CPA.
7

Vide MRIO AROSO DE ALMEIDA, Implicaes de direito substantivo . Em sintonia, apesar da

discordncia de parte da doutrina, entendemos no terem sido eliminadas da ordem jurdica todas as
situaes em que se faz depender a possibilidade de impugnao contenciosa do uso da impugnao
administrativa.
8

Nos termos do artigo 59, n 5, do CPTA, apresentada impugnao administrativa, o impugnante no fica

impedido de proceder impugnao contenciosa do acto, na pendncia dessa impugnao.

292

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

Assim, no s se consagra de forma expressa que enquanto as impugnaes


administrativas no forem decididas ou no tiver decorrido o respectivo prazo de deciso, no
pode a entidade adjudicante, proceder a nenhuma das decises previstas nas alneas do n 2,
do artigo 272, maxime, a deciso de adjudicao, como, pela primeira vez, se consagram no
CCP mecanismos destinados a evitar precipitaes na outorga do contrato.
Isto porque de modo a permitir o exerccio do direito de pronncia pelos eventuais
contra-interessados e com vista a evitar uma deciso precipitada, a celebrao do contrato
deve ocorrer no prazo de 30 dias a contar da data da aceitao da minuta ou da deciso sobre
a reclamao, mas nunca antes de decorridos 10 dias a contar da data da notificao da
deciso de adjudicao, nos termos do artigo 104, n 1, a), do CCP.
Prev-se, deste modo, que a apresentao da impugnao administrativa no tem a
aptido de paralisar todo o procedimento pr-contratual, embora com a virtualidade de evitar
decises precipitadas e factos consumados (celebrao do contrato), impedindo a tomada de
certas decises enquanto no tiver decorrido o respectivo prazo de deciso, o qual, por ser
reduzido, no compromete a celeridade do procedimento pr-contratual.
Atribuindo o CCP efeitos jurdicos ao silncio, a falta de deciso administrativa dentro do
prazo legal previsto equivale rejeio da impugnao, pelo que, prevendo-se o prazo de
cinco dias para o contraente pblico decidir, a contar da data da apresentao da impugnao
ou do termo do prazo fixado para a audincia prvia, a partir de ento recai sobre o
interessado o nus de impugnao judicial junto dos tribunais administrativos, mediante
instaurao da aco administrativa especial, dirigida pretenso administrativa requerida,
indeferida ou omitida (artigo 46 do CPTA) ou da aco administrativa de contencioso prcontratual urgente (artigo 100 do CPTA).
Concluindo, estando as garantias administrativas vocacionadas para a reaco contra a
deciso de adjudicao, implica que tal acto administrativo tenha sido tomado, pelo que,
tendem a ser usadas unicamente pelos demais concorrentes, que no o adjudicatrio,
discordantes com a deciso de adjudicao, situando-se no mbito da tutela da deciso de
adjudicao e fora do quadro do dever de adjudicar9.

No sentido de a deciso de adjudicao no admitir reclamao, luz do Decreto-Lei n 197/99, de 08 de

Junho, cfr. o Acrdo do STA, de 24 de Setembro de 2009, processo n 702/09.

293

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

4.2. Tutela judicial da deciso de adjudicao e do dever de adjudicao


Associando o legislador deciso de adjudicao, o dever de adjudicao e consagrando
de forma expressa e, por isso, inequvoca, o dever de adjudicao, de extrair relevantes
consequncias da actuao omissiva e na mora no cumprimento desse dever legal, cuja tutela
se encontra assegurada pelas garantias contenciosas.
Por estar em causa o incumprimento de um dever legal, decorrente do princpio da
legalidade, de recusar que se trate de um dever jurdico imperfeito, admitindo-se
genericamente que existe fundamento para vrio tipo de controlos, como seja, a
responsabilidade civil, disciplinar, poltica e/ou financeira do titular do rgo competente, que
tomou a deciso de contratar, para alm da tutela judicial directa, que tenha por objecto o
dever de adjudicao.
De entre a panplia dos meios de tutela judicial ao dispor dos interessados, o legislador
do CCP, de forma expressa no artigo 76, n 3, apenas se refere ao dever de indemnizar,
previsto para a situao de no ter sido respeitado o prazo para a adjudicao e o concorrente
cuja proposta foi escolhida, recusar a adjudicao.
Contudo, a par desta situao a que o legislador deu expressa guarida, importa
questionar se outro tipo de tutelas so de conceder aos interessados, analisando os termos em
que a deciso de adjudicao e o dever de adjudicao merecem a tutela do ordenamento
jurdico.
Assim, importa apreciar as situaes de (i) incumprimento do dever de adjudicao, (ii)
mora na adjudicao, (iii) reaco contra a deciso de adjudicao e (iv) tutela inibitria da
deciso de adjudicao.
Vejamos cada uma das hipteses.
(i) No caso de ocorrer uma situao de omisso da deciso de adjudicao,
considerando o dever de adjudicao previsto no artigo 76, n 1 e no tendo sido tomada a
deciso de no adjudicao a que alude o artigo 79, cumpre apreciar que tipo de tutela
concedida ao concorrente cuja proposta foi graduada em primeiro lugar e, bem ainda, analisar
se alguma tutela de conceder aos demais concorrentes.
Para o incumprimento definitivo do dever de adjudicao, isto , quando no seja
tomada a deciso final do procedimento at ao termo do prazo da obrigao de manuteno
das propostas, sem que ocorra qualquer das circunstncias referidas no artigo 79 do CCP e
constitua pretenso do concorrente cuja proposta foi graduada em primeiro lugar, forar a
entidade adjudicante a tomar a deciso final do procedimento, constitui meio prprio e

294

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

adequado a aco administrativa especial de condenao prtica de acto legalmente devido,


nos termos previstos no artigo 66 e seguintes do CPTA.
Isto porque em face do recorte normativo efectuado do dever de adjudicao, excludas
as situaes do artigo 79, no h dvidas em configur-lo como um verdadeiro dever legal de
adjudicao, impondo-se a partir da extrair as consequncias dessa sua qualificao, no
quadro legal e normativo aplicvel10.
Neste mbito de questionar se ao interessado na adjudicao de exigir o impulso a
que se refere o artigo 67, n 1, a), do CPTA, enquanto pressuposto processual especfico deste
meio processual, isto , se a instaurao da aco de condenao prtica de acto depende da
prvia apresentao de requerimento do interessado a solicitar a adjudicao, que constitua o
rgo competente no dever de decidir.
Considerando que a entidade adjudicante se encontra constituda ex lege no dever de
decidir e que o legislador cuidou de fixar o prazo limite durante o qual pode a deciso de
adjudicao ser livremente tomada, at ao termo do prazo para a obrigao de manuteno
das propostas, o qual por isso se encontra definido, desnecessrio suscitar ou provocar tal
dever legal de decidir, nos termos em que o mesmo decorre, em geral, da aludida norma
processual e do artigo 9 do CPA, conquanto alegue e comprove o atraso manifesto no
cumprimento desse dever legal.
Ao contrrio das situaes de indeferimento ou de denegao da pretenso, em que
existe uma deciso expressa, na situao configurada, de incumprimento do dever de
adjudicao, existe uma omisso, sem que a mesma seja de reconduzir ao antigo acto
silente.
O incumprimento pela entidade adjudicante no prazo legal do dever de decidir deve ser
tratado como de uma omisso, isto , como um mero facto constitutivo do interesse em agir
para obter uma deciso judicial de condenao prtica do acto devido omitido,
reconduzindo-se a tutela contenciosa directamente pretenso requerida (cfr. artigo 66 do
CPTA), donde traduzir-se a condenao prtica de acto devido no meio de exerccio da tutela
contenciosa do dever de adjudicao ou por outra, no accionamento judicial do dever de
adjudicar.

10

Na perspectiva do direito adjudicao, cfr. Acrdo do STA, de 24 de Setembro de 2008, processo n

402/08, quanto a ser conjunta e incindvel a titularidade do direito adjudicao e s em conjunto, em


convergncia de vontades, as duas empresas consorciadas tm, no plano substantivo, o poder de a
[adjudicao] exigir.

295

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

A este respeito de questionar a que deve corresponder tal dever de adjudicar nos
termos em que se encontram balizados os poderes de pronncia do tribunal, isto , se o
tribunal profere sentena condenatria prtica do acto devido de adjudicao ou se se limita
a explicitar as vinculaes a observar pela entidade adjudicante na emisso do acto devido,
sem determinar o contedo do acto a determinar (artigo 71 do CPTA).
Para a resposta questo em causa releva a dimenso da vinculatividade e, em
contraponto, da margem de livre deciso, em relao deciso a proferir.
Relevando o princpio legal, com assento constitucional, de que os tribunais no se
podem intrometer no espao prprio da Administrao que corresponda ao exerccio do poder
discricionrio, devido separao de poderes e interdependncia de poderes, cabendo-lhes
dizer e aplicar o Direito tal como resulta das normas e princpios que vinculam a
Administrao, em todos os domnios da sua actividade, no tendo sido tomada qualquer
deciso pela entidade adjudicante (de adjudicao e de no adjudicao), configuramos a
condenao em causa como condenao prtica do acto devido de adjudicao.
Excluda a situao em que tenha sido tomada a deciso de no adjudicao, j que
nesse caso no poder falar-se em qualquer actuao omissiva da adjudicao lato sensu,
mantendo-se a situao de inrcia ou omisso de deciso da entidade adjudicante, de
configurar o dever de agir como um dever de adjudicao, isto , como uma vinculao no s
(i) quanto oportunidade da actuao, no tendo a entidade adjudicante outra alternativa
seno agir, enquanto situao de reduo da discricionariedade quanto oportunidade da
actuao, como (ii) quanto ao contedo da deciso, no sentido de apenas conceber-se uma
soluo como possvel, caso em que a discricionariedade reduzida a zero.
Est em causa uma deciso legalmente obrigatria, em que o dever de decidir sobre a
pretenso se conjuga com o dever de decidir de acordo com a pretenso, em que o juiz no
constituindo os efeitos pretendidos pelo interessado, limita-se a condenar a entidade
adjudicante a exercer a sua competncia constitutiva em conformidade.
RUI MACHETE11, configura o caso dos actos vinculados, em que a aco administrativa
especial de condenao prtica de acto devido funcionalmente similar, s obrigaes de
resultado.
Assim, respeitada a legalidade financeira relativa autorizao da despesa associada
deciso de contratar e escolhida a melhor proposta, mediante elaborao do relatrio final,
aceite pelo rgo competente para a deciso de contratar (cfr. artigo 148, ns 3 e 4),
cumpridas as demais formalidades do procedimento pr-contratual e no tendo sido tomada
11

In A condenao , pg. 7.
296

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

qualquer deciso (existindo fundamentos que se subsumam ao artigo 79, n 1, a entidade


adjudicante tem o poder-dever de decidir no adjudicar, por a isso o determinar os princpios
da legalidade e da prossecuo do interesse pblico, com assento constitucional no artigo
266), nada resta entidade adjudicante que revista a natureza de poder discricionrio, pelo
que, configuramos a pretenso requerida do dever de adjudicar como impondo a prtica do
acto devido, nos termos do n 1, do artigo 71 do CPTA.
Nestas circunstncias, aps a sentena condenatria, mantendo-se o incumprimento da
entidade adjudicante, haver lugar a um processo de execuo de sentena, onde poder vir a
ser proferida uma sentena substitutiva do acto devido, se este tiver um contedo
estritamente vinculado (cfr. artigo 167, n 6, do CPTA).
Poder-se-, questionar, contudo, se intentada aco de condenao prtica de acto
devido sem que, quer a deciso de adjudicao, quer a deciso de no adjudicao, tenham
sido tomadas, pode a entidade adjudicante, com vista a evitar a sua condenao judicial, vir na
pendncia da lide a decidir no adjudicar.
Esta situao que de conceder, deve determinar uma modificao objectiva da
instncia, com vista a adaptar a aco administrativa especial de condenao prtica de acto
devido, fundada na omisso da deciso de adjudicao, nova situao jurdica e material
existente, decorrente da tomada da deciso de no adjudicao, mediante deduo do pedido
de impugnao contra tal acto, porventura, em acumulao com a nova pretenso
condenatria prtica de acto devido (artigo 70 do CPTA).
A situao suscitada no , contudo, de molde a inverter o entendimento expendido
quanto ao sentido do dever de adjudicao j que ou esto verificados os pressupostos para a
tomada da deciso de no adjudicao, caso em que nem sequer h que falar em dever de
adjudicao, por tal dever ser inexistente ou, no estando verificados tais pressupostos, o
dever de adjudicar constitui um dever eminentemente vinculado, impondo-se a prtica do
acto devido.
Assim, discordamos do sentido dado ao acto devido por MARGARIDA OLAZABAL
CABRAL12, que considera como acto devido no o acto de adjudicao, mas o acto que pe
termo ao concurso.

12

O entendimento expendido no s j havia sido adoptado pela autora em momento anterior ao CCP,

como se mantm aps o novo regime, no obstante a consagrao agora expressa do dever de adjudicao
a este respeito, cfr. O concurso pblico nos contratos administrativos, pg. 208 e mais recentemente, O
concurso pblico no Cdigo dos Contratos Pblicos, pg. 212.

297

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

Ao nosso entendimento subjaz a considerao do acto adjudicao no simplesmente


como o acto que pe termo ao procedimento mas tambm e, sobretudo, como o acto pelo
qual o rgo competente para a deciso de contratar aceita a nica proposta apresentada ou
escolhe uma de entre as propostas apresentadas, vertente esta que parece ser desconsiderada
na aludida doutrina.
Por outro lado, no est o concorrente cuja proposta foi graduada em primeiro lugar
inibido de optar pela tutela ressarcitria, decorrente do incumprimento do dever legal de
decidir, caso em que ser meio processual adequado a aco administrativa comum, de
responsabilidade civil pr-contratual da entidade adjudicante, destinado obteno de uma
indemnizao pelos encargos em que incorreu na elaborao e apresentao da proposta.
(ii) Na situao de mora na adjudicao, correspondente tomada da deciso de
adjudicao depois do termo do prazo da obrigao de manuteno das propostas sem
prejuzo da possibilidade de fixao de um prazo superior, os concorrentes so obrigados a
manter as respectivas propostas pelo prazo de 66 dias contados da data do termo do prazo
fixado para a apresentao das propostas (artigo 65 do CCP) cuidou o legislador de
consagrar o direito de recusa da adjudicao por parte do concorrente cuja proposta foi a
escolhida, concedendo-lhe o direito indemnizao pelos encargos em que comprovadamente
incorreu com a elaborao da respectiva proposta (artigo 76, ns 2 e 3).
A situao de mora na adjudicao mereceu, por isso, por via legal expressa, a tutela
ressarcitria do concorrente cuja proposta foi a escolhida, por via da responsabilidade civil
pr-contratual da entidade adjudicante, a se ressalvando as despesas relativas preparao e
elaborao da proposta.
A soluo apontada pelo legislador deve ser entendida como promovendo a resoluo
amigvel e extra-judicial da situao decorrente da mora na adjudicao, decorrente da
violao do prazo legal para decidir, em que o concorrente, mediante invocao da recusa da
adjudicao, pode dirigir o pedido de indemnizao pelos encargos em que incorreu na
elaborao da proposta, sem prejuzo de quando a entidade adjudicante extra-judicialmente
no der satisfao pretenso indemnizatria requerida poder recorrer a juzo para obter a
sua condenao.
Na situao descrita, em que existiu a recusa da adjudicao pelo concorrente da
proposta escolhida, em consequncia da mora na adjudicao, de questionar qual a tutela
conferida ao concorrente cuja proposta foi graduada no lugar subsequente e ainda dos
demais.

298

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

Isto , o concorrente graduado em segundo lugar, perante a recusa da adjudicao pelo


concorrente cuja proposta foi a escolhida, pode exigir a seu favor a deciso de adjudicao?
A questo suscitada exige que se compreenda a finalidade do procedimento prcontratual, enquanto procedimento administrativo especial e a ponderao dos vrios
interesses envolvidos, desde logo, decorrentes da prpria obrigao de manuteno das
propostas, numa teia que o legislador tem ciente que deve ser transparente e baseada em
critrios de deciso aprioristicamente definidos, em respeito do artigo 266 da Constituio,
sob a lgica da prossecuo do interesse pblico e da proteco e defesa dos direitos e
interesses legtimos dos particulares.
Da questionar-se se o concorrente da proposta subsequente tem uma posio distinta
dos demais concorrentes, no sentido de ter o direito adjudicao.
Nessa circunstncia, consideramos que aps a recusa da adjudicao, merece o
concorrente da proposta subsequente o mesmo mbito de tutela concedido ao concorrente
graduado em primeiro lugar, reconhecendo-lhe ser titular de um direito subjectivo
adjudicao e, consequentemente, valer para si a tutela que vale para o concorrente graduado
em primeiro lugar, beneficiando de uma situao jurdica diferenciadora dos demais
concorrentes.
O legislador no CCP, nos artigos 76 e 79, estabeleceu as condies em que se impe a
adjudicao e em que no h lugar a adjudicao e perante a consagrao de um dever de
adjudicao e das situaes em que a mesma no haver, no devem existir dvidas acerca da
predominncia dos interesses envolvidos, isto , o de dever efectuar-se a adjudicao a favor
da proposta subsequente, de forma a dar satisfao necessidade que determinou a abertura
do procedimento em causa.
Deste modo no s se satisfar o interesse pblico subjacente deciso de contratar,
como se dar aproveitamento e utilidade ao procedimento pr-contratual prosseguido pela
entidade adjudicante, sujeito a normas e princpios de direito pblico, em favor da eficincia e
da eficcia da actuao da entidade adjudicante13, como ainda ser concedida a tutela que
devida ao concorrente que sendo graduado em segundo lugar, tem antes da recusa a legtima
expectativa em poder ser o adjudicatrio e agora, o direito a reclamar a adjudicao.
13

A qual tem diferentes tipos de custos administrativos associados: os custos econmicos do desenrolar do

procedimento administrativo, relacionados com os meios humanos, tcnicos e materiais utilizados, como o
prprio custo associado demora na satisfao da necessidade pblica.
A este propsito de convocar o princpio do favor do concurso e dos concorrentes de que falam MRIO
ESTEVES

DE

OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES

DE

OLIVEIRA, Concursos , pg. 125, no sentido da primazia, em

benefcio at do princpio da concorrncia, do pro concurso ou pro concorrente/proposta.

299

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

De resto, no despiciendo o facto de o legislador no ter associado recusa da


adjudicao a extino do procedimento pr-contratual.
O procedimento pr-contratual, nos termos em que se encontra regulado no CCP mas
tambm j antes, no cuida apenas do estabelecimento de normas e de regras de actuao
com vista a escolher a melhor proposta, mas em assegurar a anlise e avaliao de todas as
propostas apresentadas que no devam ser excludas, de modo a saber-se, do ponto de vista
do interesse da entidade adjudicante, qual a proposta que melhor satisfaz a sua necessidade e
respectivas propostas subsequentes.
Nestas circunstncias , pois, de afastar o entendimento que apenas a proposta
escolhida satisfaa o interesse pblico, j que todas as propostas admitidas e que venham a
ser avaliadas so aptas, em maior ou menor grau, a satisfazer tal necessidade pblica.
Tal assim acontecer em todas as situaes em que a entidade adjudicante tiver tomado
a deciso de contratar independentemente de quem seja o co-contratante, situao em que
entidade adjudicante interessa receber as prestaes ou o bem e de entre os concorrentes que
apresentaram proposta, escolher aquele que melhor assegure a satisfao do fim do contrato,
sem que se imponha um determinado concorrente ou uma certa proposta.
Pelo que, de conceder tutela garantstica ao concorrente cuja proposta foi graduada
em segundo lugar, j que o mesmo dever ocupar o lugar do concorrente da proposta
escolhida, logo que alguma anomalia ou situao impeditiva da adjudicao venha em relao
ao mesmo ocorrer, isto , sendo feita a seu favor a deciso de adjudicao.
De resto, em situaes paralelas, quando aps a adjudicao o adjudicatrio no
cumprir os requisitos da habilitao ou no prestar cauo, previu o legislador que ocorra a
adjudicao proposta ordenada em lugar subsequente (cfr. artigos 86 e 87 e 91, do CCP).
Devido recusa da adjudicao est em causa uma situao prxima modificao
subjectiva, respeitante ao concorrente e modificao objectiva, respeitante proposta
escolhida, sem que seja de admitir a revogao da deciso de contratar.
Da que se deva erigir como princpio orientador do procedimento concursal que a
proposta escolhida e graduada em primeiro lugar no seja a nica a satisfazer as necessidades
da entidade adjudicante - pois doutro modo as demais apresentadas deviam ter sido excludas
, devendo ser tomada a deciso de adjudicar proposta subsequente, quer nas situaes
previstas expressamente nos artigos 86, 87 e 91 do CCP, mas tambm no caso de recusa da
adjudicao a que alude o artigo 76, n 2.
(iii) Quando tenha sido tomada a deciso de adjudicao, aplicam-se os meios de tutela
principal ou cautelar que, em geral, so previstos para a reaco contra o acto administrativo,

300

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

mediante invocao pelos restantes concorrentes de fundamentos do prprio acto de


adjudicao, quer em irregularidades ou ilegalidades ocorridas em fases anteriores, sem
especialidades que ora se imponham assinalar.
(iv) A situao configurada como de tutela inibitria, respeita a saber se de admitir a
tutela de natureza antecipatria ou preventiva, accionada previamente tomada da deciso
de adjudicao e com a finalidade precisa de impedir que tal deciso seja tomada.
Nesta sede de meios de tutela contenciosa de questionar se existe espao para as
aces inibitrias, isto , o meio processual usado por outros concorrentes ou at por outros
interessados que no hajam sequer apresentado proposta, destinados a impedir a tomada da
deciso de adjudicao.
Embora seja de fazer depender a instaurao da aco inibitria de um interesse em agir
qualificado, por estar em causa a imposio entidade adjudicante de uma proibio de agir,
no que traduz numa medida mais agressiva e intrusiva do poder ou da funo administrativa,
de conceder tal tutela contenciosa.
Para tanto, ser relevante o direito ou interesse legalmente protegido invocado, aferido
mediante a alegao de circunstncias que faam alicerar a pretenso subjectiva do
interessado, no bastando a simples invocao da necessidade de tutela objectiva ou da
legalidade, caso em que ser de recusar tal legitimidade e interesse processual em agir, para
alm da alegao fundada da inadequao ou impossibilidade da tutela impugnatria.
Neste sentido mostra-se relevante a mudana de paradigma do contencioso
administrativo, depois da reviso constitucional de 1997, decorrente da nova redaco dada
ao n 4 do artigo 268 da Constituio e a entrada em vigor do CPTA, transmutando o
contencioso administrativo de objectivista ou de legalidade, em predominantemente
subjectivista, em que relevam os direitos e interesses legalmente protegidos dos
administrados e o critrio da lesividade dos actos administrativos, num processo que de
partes, com alargamento dos poderes de cognio e de deciso do juiz.
Uma situao de configurar, seria aquela em que a entidade adjudicante, perante a
recusa do contratante cuja proposta foi a escolhida, ignorando a posio jurdica subjectiva
(que concedemos) do concorrente que apresentou a proposta subsequente, pretender a
adjudicao a favor do concorrente graduado em terceiro lugar.
Donde, com as limitaes ressalvadas, ser de admitir a aco inibitria no mbito do
procedimento pr-contratual, destinada a impedir a tomada da deciso de adjudicao.
No respeitante aos outros interessados que no apresentaram proposta, em face do
actual regime previsto para os esclarecimentos e rectificao das peas do procedimento (cfr.

301

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

artigo 50) e para a reclamao de erros e omisses (cfr. artigo 61), dificilmente de
conceber que possam vir invocar qualquer situao merecedora de tutela jurdica ou que
possam vir a ser lesados com o acto de adjudicao, em termos que legitime a aco inibitria.
Por ltimo, ainda de conceber a tutela da deciso de adjudicao, nas situaes em
que sendo praticado o acto de adjudicao, a entidade adjudicante se recuse celebrao do
contrato ou proceda revogao da adjudicao, as quais por sarem fora do ncleo central da
deciso de adjudicao e do mbito do dever de adjudicar, no nos debruaremos14.
Pelo que, quer na perspectiva da deciso de adjudicao, quer na vertente do dever de
adjudicao, existem vrias formas de tutelar as posies jurdicas subjectivas dos vrios
interessados, perante os diversificados interesses contrapostos envolvidos.

*
Em suma, analismos as questes centrais que se colocam a propsito da deciso de
adjudicao e do dever de adjudicar, sem o desiderato de esgotar toda a problemtica
envolvente, nem de consagrar verdades irrefutveis, que uma outra ponderao e, sobretudo,
a vivncia prtica, se encarregaro ou no de confirmar.

BIBLIOGRAFIA
AROSO DE ALMEIDA, Mrio, Implicaes de direito substantivo da reforma do
contencioso administrativo, in CJA, n 34, 2002,
COLAO ANTUNES, Lus Filipe, O Direito Administrativo e a sua Justia no Incio do
Sculo XXI, Almedina, 2001
ESTEVES DE OLIVEIRA, Mrio/ESTEVES DE OLIVEIRA, Rodrigo, Concursos e outros
Procedimentos de Adjudicao Administrativa, Almedina, 2003
LEITO, Alexandra, A Proteco Judicial dos Terceiros nos Contratos da
Administrao Pblica, Almedina, 2002

14

A este respeito, cfr. o Acrdo uniformizador de jurisprudncia do Pleno do STA, datado de 22 de Outubro

de 2009, processo n 557/08, publicado no D.R., 1 Srie, n 13, de 20 de Janeiro de 2010, segundo o qual
Se aps a adjudicao de uma empreitada de obras pblicas, o dono da obra no promover a celebrao do
contrato, o direito do adjudicatrio a ser indemnizado pelo dano negativo (dano da confiana) abrange as
despesas com a aquisio do processo de concurso e com a elaborao da proposta, as quais tm a ver com
o interesse contratual negativo, uma vez que possuem uma efectiva conexo com a ilicitude especfica
geradora da responsabilidade pr-contratual..

302

A deciso de adjudicao e o dever de adjudicao

MACHETE, Rui Chancerelle de, A condenao prtica de acto devido Algumas


questes, in CJA, n 50, 2005
OLAZABAL CABRAL, Margarida,
_

O Concurso Pblico nos Contratos Administrativos, Almedina, 1997

A anulao de um concurso pblico acto recorrvel. Acto ilcito? (anotao


ao Acrdo do STA (Pleno da 1 Seco), de 17/12/1999, P. 40 313), in CJA, n
32, 2002

O Concurso Pblico no Cdigo dos Contratos Pblicos, in Estudos de


Contratao Pblica I, CEDIPRE, Coimbra Editora, 2008

OTERO, Paulo, Impugnaes administrativas, in CJA, n 28, 2001


REBELO DE SOUSA, Marcelo/SALGADO DE MATOS, Andr, Direito Administrativo
Geral, Tomo III, 2 edio, D. Quixote, 2009
SRVULO CORREIA, Jos Manuel,
_

Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos, Almedina,


1987

Direito do Contencioso Administrativo I, Lex, 2005

O incumprimento do dever de decidir, in CJA, n 54, 2005

VIEIRA DE ANDRADE, Jos Carlos, A Justia Administrativa (Lies), 7 edio,


Almedina, 2005

303

Videogravao da comunicao

NOTA IMPORTANTE:

Para visionar as videogravaes das comunicaes


deve possuir os seguintes requisitos
de software: Internet Explorer 9 ou posterior; Chrome; Firefox ou Safari e o Flash Media Player
nas verses mais recentes.

No caso de no conseguir aceder s videogravaes das comunicaes, deve efetuar o login no


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304

Legislao europeia relevante 1

Trabalho realizado por Ana Isabel Pinto.

Legislao europeia relevante

I.

Contratos de direito pblico: de fornecimentos, de empreitadas de obras e de


servios
Directiva 89/665/CEE, do Conselho, de 21 de Dezembro de 1989, que coordena as
disposies legislativas, regulamentares e administrativas relativas aplicao dos
processos de recurso em matria de adjudicao dos contratos de direito pblico
de obras de fornecimentos (JOUE L 395, de 30.12.1989, p. 33-35).

Alterada por:

Directiva 2007/66/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro


de 2007, que altera as Directivas 89/665/CEE e 92/13/CEE, do Conselho no que diz
respeito melhoria da eficcia do recurso em matria de adjudicao de
contratos pblicos (JOUE L 335, de 20.12.2007, p. 31-46).
Directiva 2004/18/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro de
2004, relativa coordenao dos processos de adjudicao dos contratos de
empreitada de obras pblicas, dos contratos pblicos de fornecimento e dos
contratos pblicos de servios (JOUE L 134 de 30.4.2004, p. 114-)

Alterada por:

Regulamento 1874/2004/CE, da Comisso, de 28 de Outubro de 2004, que altera


as Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
relativamente aos limiares de valor aplicveis nos processos de adjudicao dos
contratos pblicos (JOUE L 326 de 29.10.2004, p. 17-18);
Directiva 2005/51/CE, da Comisso, de 7 de Setembro de 2005, que altera o
anexo XX da Directiva 2004/17/CE e o anexo VIII da Directiva 2004/18/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho sobre os contratos pblicos (JOUE L 257, de
1.10.2005, p. 127-128);
Directiva 2005/75/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de Novembro
de 2005 (JOUE L 323, de 9.12.2005, p. 55)

307

Legislao europeia relevante

Regulamento 2083/2005/CE, da Comisso, de 19 de Dezembro de 2005, altera as


Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
relativamente aos limiares de valor aplicveis nos processos de adjudicao dos
contratos pblicos (JOUE L 333, de 20.12.2005, p. 28-29);
Directiva 2006/97/CE, do Conselho, de 20 de Novembro de 2006, que adapta
determinadas directivas no domnio da livre circulao de mercadorias, em
virtude da adeso da Bulgria e da Romnia (JOUE L 363, de 20.12.2006, p. 107128);
Regulamento 1422/2007/CE, da Comisso, de 4 de Dezembro de 2007, altera as
Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
relativamente aos limiares de valor aplicveis nos processos de adjudicao dos
contratos pblicos (JOUE L 317, de 5.12.2007, p. 34-35);

Regulamento 213/2008/CE, da Comisso, de 28 de Novembro de 2007, que altera


o Regulamento 2195/2002/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao
Vocabulrio Comum para os Contratos Pblicos (CPV), e as Directivas do
Parlamento Europeu e do Conselho 2004/17/CE e 2004/18/CE, relativas aos
processos de adjudicao de contratos, no que respeita reviso do CPV (JOUE L
74, de 15.3.2008, p. 1-375);

Deciso 2008/963/CE, da Comisso, de 9 de Dezembro de 2008, que altera os


anexos das Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho sobre procedimentos aplicveis adjudicao dos contratos pblicos,
no que respeita s listas de entidades adjudicantes e de poderes pblicos (JOUE L
349, de 24.12.2008, p. 1-192);

Regulamento 596/2009/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de


Junho de 2009, que adapta Deciso 1999/468/CE, do Conselho certos actos
sujeitos ao procedimento previsto no artigo 251. do Tratado, no que se refere ao
procedimento de regulamentao com controlo (JOUE L 188, de 18.7.2009, p. 1492);

308

Legislao europeia relevante

Directiva 2009/81/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de


2009, relativa coordenao dos processos de adjudicao de determinados
contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de servios por
autoridades ou entidades adjudicantes nos domnios da defesa e da segurana, e
que altera as Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE (JOUE L 216, de 20.8.2009, p.
76-136);
Regulamento 1177/2009/CE, da Comisso, de 30 de Novembro de 2009, altera as
Directivas 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho no respeitante aos seus limiares de aplicao no contexto dos processos
de adjudicao de contratos (JOUE L 314, de 1.12.2009, p. 64-65);

Regulamento 1251/2011/U.E., da Comisso, de 30 de Novembro de 2011, que


altera as Directivas 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho no respeitante aos seus limiares de aplicao no contexto
dos processos de adjudicao de contratos (JOUE L 319, de 2.12.2011, p. 43-44).

Regulamento de Execuo 842/2011/U.E., da Comisso, de 19 de Agosto de 2011 ,


que estabelece os formulrios-tipo para publicao de anncios no mbito dos
processos de adjudicao de contratos pblicos e revoga o Regulamento (CE) n.
1564/2005 (JOUE L 222, de 27.08.2011, p. 1- 187).
Comunicao da Comisso Valores correspondentes em kunas croatas, a partir
de 1 de Julho de 2013, dos limiares previstos nas Directivas 2004/17/CE,
2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JOUE C 382, de
12.12.2012, p. 1).

II.

Contratos de direito pblico nos sectores da gua, da energia, dos transportes e dos
servios postais
Directiva 92/13/CEE, do Conselho, de 25 de Fevereiro de 1992, relativa
coordenao das disposies legislativas, regulamentares e administrativas
respeitantes aplicao das regras comunitrias em matria de procedimentos de
celebrao de contratos de direito pblico pelas entidades que operam nos

309

Legislao europeia relevante

sectores da gua, da energia, dos transportes e das telecomunicaes (JOUE L 76,


de 23.3.1992, p. 14-20).

Alterada por:

Acto relativo s condies de adeso do Reino da Noruega, da Repblica da


ustria, da Repblica da Finlndia e do Reino da Sucia e s adaptaes dos
Tratados em que se funda a Unio Europeia: Anexo I - Lista prevista no artigo 29
do Acto de Adeso - XI. Mercado interno e servios financeiros - E. contratos
pblicos (JOUE C 241 de 29.8.1994, p. 228).
Acto relativo s condies de adeso da Repblica Checa, da Repblica da Estnia,
da Repblica de Chipre, da Repblica da Letnia, da Repblica da Litunia, da
Repblica da Hungria, da Repblica de Malta, da Repblica da Polnia, da
Repblica da Eslovnia e da Repblica Eslovaca e s adaptaes dos Tratados em
que se funda a Unio Europeia - Anexo II: Lista a que se refere o artigo 20. do
Acto de Adeso - 1. Livre circulao de mercadorias - I. Contratos pblicos (JOUE L
236, de 23.9.2003, p. 70-92);

Directiva 2006/97/CE, do Conselho, de 20 de Novembro de 2006, que adapta


determinadas directivas no domnio da livre circulao de mercadorias, em
virtude da adeso da Bulgria e da Romnia (JOUE L 363, de 20.12.2006, p. 107128);

Directiva 2007/66/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro


de 2007, que altera as Directivas 89/665/CEE e 92/13/CEE, do Conselho no que diz
respeito melhoria da eficcia do recurso em matria de adjudicao de
contratos pblicos (JOUE L 335, de 20.12.2007, p. 31-46).
Directiva 2004/17/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Maro de
2004, relativa coordenao dos processos de adjudicao de contratos nos
sectores da gua, da energia, dos transportes e dos servios postais (JOUE L 134,
de 30.4.2004, p. 1-113).

310

Legislao europeia relevante

Alterada por:

Regulamento 1874/2004/CE, da Comisso, de 28 de Outubro de 2004, que altera


as Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
relativamente aos limiares de valor aplicveis nos processos de adjudicao dos
contratos pblicos (JOUE L 326 de 29.10.2004, p. 17-18);
Directiva 2005/51/CE, da Comisso, de 7 de Setembro de 2005, que altera o
anexo XX da Directiva 2004/17/CE e o anexo VIII da Directiva 2004/18/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho sobre os contratos pblicos (JOUE L 257, de
1.10.2005, p. 127-128);

Regulamento 2083/2005/CE, da Comisso, de 19 de Dezembro de 2005, altera as


Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
relativamente aos limiares de valor aplicveis nos processos de adjudicao dos
contratos pblicos (JOUE L 333, de 20.12.2005, p. 28-29);

Directiva 2006/97/CE, do Conselho, de 20 de Novembro de 2006, que adapta


determinadas directivas no domnio da livre circulao de mercadorias, em
virtude da adeso da Bulgria e da Romnia (JOUE L 363, de 20.12.2006, p. 107128);

Regulamento 1422/2007/CE, da Comisso, de 4 de Dezembro de 2007, altera as


Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
relativamente aos limiares de valor aplicveis nos processos de adjudicao dos
contratos pblicos (JOUE L 317, de 5.12.2007, p. 34-35);

Regulamento 213/2008/CE, da Comisso, de 28 de Novembro de 2007, que altera


o Regulamento 2195/2002/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo ao
Vocabulrio Comum para os Contratos Pblicos (CPV), e as Directivas do
Parlamento Europeu e do Conselho 2004/17/CE e 2004/18/CE, relativas aos
processos de adjudicao de contratos, no que respeita reviso do CPV (JOUE L
74, de 15.3.2008, p. 1-375);

311

Legislao europeia relevante

Deciso 2008/963/CE, da Comisso, de 9 de Dezembro de 2008, que altera os


anexos das Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho sobre procedimentos aplicveis adjudicao dos contratos pblicos,
no que respeita s listas de entidades adjudicantes e de poderes pblicos (JOUE L
349, de 24.12.2008, p. 1-192);
Regulamento 596/2009/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de
Junho de 2009, que adapta Deciso 1999/468/CE, do Conselho certos actos
sujeitos ao procedimento previsto no artigo 251. do Tratado, no que se refere ao
procedimento de regulamentao com controlo (JOUE L 188, de 18.7.2009, p. 1492);

Directiva 2009/81/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de


2009, relativa coordenao dos processos de adjudicao de determinados
contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de servios por
autoridades ou entidades adjudicantes nos domnios da defesa e da segurana, e
que altera as Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE (JOUE L 216, de 20.8.2009, p.
76-136);

Regulamento 1177/2009/CE, da Comisso, de 30 de Novembro de 2009, altera as


Directivas 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho no respeitante aos seus limiares de aplicao no contexto dos processos
de adjudicao de contratos (JOUE L 314, de 1.12.2009, p. 64-65);

Regulamento 1251/2011/U.E., da Comisso, de 30 de Novembro de 2011, que


altera as Directivas 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho no respeitante aos seus limiares de aplicao no contexto
dos processos de adjudicao de contratos (JOUE L 319, de 2.12.2011, p. 43-44).
Deciso 2005/15/CE, da Comisso, de 7 de Janeiro de 2005, sobre as normas de
execuo do procedimento previsto no artigo 30. da Directiva 2004/17/CE do
Parlamento Europeu e do Conselho relativa coordenao dos processos de

312

Legislao europeia relevante

adjudicao de contratos nos sectores da gua, da energia, dos transportes e dos


servios postais (JOUE L 7, de 11.1.2005, p. 7-17).

Comunicao da Comisso Valores correspondentes em kunas croatas, a partir


de 1 de Julho de 2013, dos limiares previstos nas Directivas 2004/17/CE,
2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JOUE C 382, de
12.12.2012, p. 1).

III. Contratos de direito pblico nos domnios da defesa e da segurana


Directiva 2009/81/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Julho de
2009, relativa coordenao dos processos de adjudicao de determinados
contratos de empreitada, contratos de fornecimento e contratos de servios por
autoridades ou entidades adjudicantes nos domnios da defesa e da segurana, e
que altera as Directivas 2004/17/CE e 2004/18/CE (JOUE L 216, de 20.8.2009, p.
76-136);

Alterada por:

Regulamento 1177/2009/CE, da Comisso, de 30 de Novembro de 2009, altera as


Directivas 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do
Conselho no respeitante aos seus limiares de aplicao no contexto dos processos
de adjudicao de contratos (JOUE L 314, de 1.12.2009, p. 64-65);
Regulamento 1251/2011/U.E., da Comisso, de 30 de Novembro de 2011, que
altera as Directivas 2004/17/CE, 2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento
Europeu e do Conselho no respeitante aos seus limiares de aplicao no contexto
dos processos de adjudicao de contratos (JOUE L 319, de 2.12.2011, p. 43-44).

(legislao disponvel em http://eur-lex.europa.eu/RECH_naturel.do)

Informao complementar:
Comunicao interpretativa da Comisso sobre o direito comunitrio aplicvel
adjudicao de contratos no abrangidos, ou apenas parcialmente, pelas
directivas comunitrias relativas aos contratos pblicos (JO C 179 de 1.8.2006, p.
2-7).
313

Legislao europeia relevante

Comunicao interpretativa sobre a aplicao do artigo 296. do Tratado no


mbito dos contratos pblicos no sector da defesa (COM/2006/0779 final) (no
publicada).
Comunicao da Comisso Valores correspondentes em kunas croatas, a partir
de 1 de Julho de 2013, dos limiares previstos nas Directivas 2004/17/CE,
2004/18/CE e 2009/81/CE do Parlamento Europeu e do Conselho (JOUE C 382, de
12.12.2012, p. 1).

(comunicaes disponveis em http://eur-lex.europa.eu/RECH_naturel.do)

IV. Vocabulrio comum para os Contratos Pblicos (CPV)


Regulamento 2195/2002/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 5 de
Novembro de 2002 relativo ao Vocabulrio Comum para os Contratos Pblicos
(CPV) (JOUE L 340, de 16.12.2002, p. 1-562).

Alterado por:

Regulamento 2151/2003/CE, da Comisso, de 16 de Dezembro de 2003 que altera


o Regulamento (CE) n. 2195/2002 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo
ao Vocabulrio Comum para os Contratos Pblicos (CPV) (JOUE L 329, de
17.12.2003, p. 1-270).
Regulamento 213/2008/CE, da Comisso, de 28 de Novembro de 2007, que altera
o Regulamento (CE) n. 2195/2002, do Parlamento Europeu e do Conselho,
relativo ao Vocabulrio Comum para os Contratos Pblicos (CPV), e as Directivas
do Parlamento Europeu e do Conselho 2004/17/CE e 2004/18/CE, relativas aos
processos de adjudicao de contratos, no que respeita reviso do CPV (JOUE L
74, de 15.3.2008, p. 1-375).

Regulamento 596/2009/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de


Junho de 2009, que adapta Deciso 1999/468/CE do Conselho certos actos
sujeitos ao procedimento previsto no artigo 251. o do Tratado, no que se refere
ao procedimento de regulamentao com controlo Adaptao ao

314

Legislao europeia relevante

procedimento de regulamentao com controlo Quarta Parte (JOUE L 188, de


18.7.2009, p. 14-92).

PROPOSTAS LEGISLATIVAS EM DISCUSSO:


Proposta de Directiva do Conselho que adapta determinadas diretivas no domnio
dos contratos pblicos, por motivo da adeso da Crocia (COM/2013/052 final).
Proposta de Regulamento do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao
acesso de bens e servios de pases terceiros ao mercado interno de contratos
pblicos da Unio Europeia e que estabelece os procedimentos de apoio s
negociaes sobre o acesso de bens e servios da Unio Europeia aos mercados
de contratos pblicos dos pases terceiros (COM/2012/0124 final).
Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos
contratos pblicos (COM/2011/0896 final).
Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa aos
contratos pblicos celebrados pelas entidades que operam nos setores da gua,
da energia, dos transportes e dos servios postais (COM/2011/0895 final).
Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa
adjudicao de contratos de concesso (COM/2011/0897 final).

(propostas disponveis em http://eur-lex.europa.eu/RECH_naturel.do)

315

Parte III Direito do Ambiente

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso


Justia em Matria Ambiental: a Conveno de Aarhus

Comunicao apresentada na ao de formao Direito do Ambiente, realizada pelo CEJ no dia 24 de


maio de 2013, em Lisboa.

[Ana Celeste Carvalho]

Sumrio, bibliografia, legislao e


jurisprudncia

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Plano da exposio

1. Nota introdutria
2. Conveno Aarhus
2.1. Consideraes gerais
2.2. O acesso informao
2.3. A participao do pblico
2.4. O acesso justia
3. Instrumentos normativos europeus que aplicam a Conveno Aarhus
4. A nova Proposta de Directiva sobre Acesso Justia
5. Instrumentos normativos nacionais
5.1. Em especial, a Lei de acesso informao ambiental
6. Jurisprudncia europeia e nacional

Bibliografia sumria

AMADO GOMES, Carla, Anotao ao Acrdo do Tribunal Constitucional n 136/05 (direito


informao ambiental), in Jurisprudncia Constitucional, n 9, Janeiro-Maro 2006,
Coimbra Editora, pg. 3 e segs.
BTAILLE, Julien, Accs a la Justice de L`Union Europenne, le Comit d`Examen du respect
des Dispositions de la Convention d`Aarhus simmisce dans le dialogue des Juges
Europens: a props de la Dcision n ACCC/C/2008/32 du 14 Avril 2011, in Revue
Juridique de l`Environnement, n 4
CORREIA, Srvulo, O direito dos interessados informao: ubi ius, ibi remedium, Anotao
ao Acrdo do Supremo Tribunal Administrativo (1 Seco), de 2.5.1996, in Cadernos
de Justia Administrativa, n 5, Setembro-Outubro 1997, pg. 3 e segs.
PEREIRA DA SILVA, Vasco, Verde Cor de Direito Lies de Direito do Ambiente, Almedina

Legislao europeia
Deciso 2005/370/CE, do Conselho, de 17 de Fevereiro de 2005, relativa celebrao, em
nome da Comunidade Europeia, da Conveno sobre o acesso informao, participao

323

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

do pblico no processo de tomada de deciso e acesso justia em matria de ambiente


(JOUE L 124, de 17.05.2005, p. 1-3).
Conveno sobre acesso informao, participao do pblico no processo de tomada de
deciso e acesso justia em matria de ambiente (JOUE L 124, de 17.05.2005, p. 4-20).
Directiva 2003/4/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de 2003,
relativa ao acesso do pblico s informaes sobre ambiente e que revoga a Directiva
90/313/CEE do Conselho (JOUE L 41, de 14.2.2003, p. 26-32).
Directiva 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de
2003, que estabelece a participao do pblico na elaborao de certos planos e
programas relativos ao ambiente e que altera, no que diz respeito participao
do pblico e ao acesso justia, as Directivas 85/337/CEE e 96/61/CE do
Conselho (JOUE L 156, de 25.6.2003, p. 17-25).
Alterada por:
Directiva 2008/1/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de Janeiro de
2008, relativa preveno e controlo integrados da poluio (Verso codificada)
(JOUE L 24 de 29.1.2008, p. 8-29).
Directiva 2011/92/U.E., do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de
Dezembro de 2011, relativa avaliao dos efeitos de determinados projectos
pblicos e privados no ambiente (JOUE L 26, de 28.1.2012, p. 1 -21).
Regulamento 1367/2006/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de Setembro de
2006, relativo aplicao das disposies da Conveno de Aarhus sobre o acesso
informao, participao do pblico no processo de tomada de deciso e acesso justia
em matria de ambiente s instituies e rgos comunitrios (JOUE L 264, de 25.9.2006, p.
13-19).
Deciso 2008/50/CE, da Comisso, de 13 de Dezembro de 2007, que estabelece normas de
execuo do Regulamento (CE) n. 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho
relativo aplicao das disposies da Conveno de Aarhus em matria de pedidos de
reexame interno de actos administrativos (JOUE L 13 de 16.1.2008, p. 24-26).
Directiva 2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2001,
relativa avaliao dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (JO L 197
de 21.7.2001, p. 30-37).
Directiva 2011/92/U.E., do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro
de 2011, relativa avaliao dos efeitos de determinados projectos pblicos e
privados no ambiente (JOUE L 26, de 28.1.2012, p. 1 -21).
324

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Proposta de Directiva
Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho relativa ao acesso justia
no domnio do ambiente (COM/2003/624 final).
(disponvel em http://eur-lex.europa.eu/RECH_naturel.do)

Legislao nacional
Resoluo da Assembleia da Repblica n 11/2003, de 19 de Dezembro de 2002,
ratificada pelo Decreto do Presidente da Repblica n 9/2003, de 25 de Fevereiro,
publicados no Dirio da Repblica, I Srie-A, n 47, de 25 de Fevereiro de 2003.
Lei n 19/2006, de 12 de Junho, que regula o acesso informao sobre ambiente,
transpondo para a ordem jurdica interna a Directiva n 2003/4/CE, do Parlamento e do
Conselho, de 28 de Janeiro.
Lei n 83/95, de 31 de Agosto, que define o direito de participao procedimental e de
aco popular, rectificada pela Declarao de Rectificao n 4/95, de 26 de Setembro.
Lei n 35/98, de 18 de Julho, que define o estatuto das organizaes no governamentais
de ambiente, rectificada pela Declarao de Rectificao n 14/98, de 28 de Agosto.
Decreto-Lei n 69/2000, de 3 de Maio, que aprova o regime jurdico de Avaliao de
Impacte Ambiental (AIA), transpondo para a ordem jurdica a Directiva n 85/337/CEE, de
27 de Junho, com as alteraes introduzidas pela Directiva n 97/11/CE, do Conselho, de 3
de Maro de 1997, rectificado pela Declarao de Rectificao n 7-D/2000, de 30 de Junho,
alterado pelos Decreto-Lei ns 74/2001, de 26 de Fevereiro e 69/2003, de 10 de Abril, pela
Lei n 12/2004, de 30 de Maro e pelos Decreto-Lei ns 197/2005, de 08 de Novembro e
60/2012, de 14 de Maro.
Decreto-Lei n 173/2008, de 26 de Agosto, estabelece o regime relativo preveno e
controlo integrados da poluio e regula o procedimento de licena ambiental, transpondo
a Directiva n 96/61/CE, do Conselho, de 24 de Setembro, com as alteraes introduzidas
pela Directiva n 2003/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio,
relativa participao do pblico na elaborao de certos planos e programas relativos ao
ambiente, codificada pela Directiva n 2008/1/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho,
de 15 de Janeiro, relativa preveno e controlo integrados da poluio (Diploma PCIP),
rectificado pela Declarao de Rectificao n 64/2008, de 24 de Outubro e alterado pelo
Decreto-Lei n 60/2012, de 14 de Maro.

325

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Decreto-Lei n 232/2007, de 15 de Junho, estabelece o regime a que fica sujeita a avaliao


dos efeitos de determinados planos e programa de ambiente, transpondo as Directivas ns
2001/42/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho e 2003/35/CE, do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio (Avaliao Ambiental Estratgica),
alterado pelo D.L. n 58/2001, de 04 de Maio.
Lei n 46/2007, de 24/08, regula o acesso aos documentos administrativos e a sua
reutilizao, revoga a Lei n 65/93, de 26 de Agosto, com a redaco introduzida pelas Leis
ns 8/95, de 29 de Maro e 94/99, de 16 de Julho e transpe para a ordem jurdica nacional
a Directiva n 2003/98/CE, do Parlamento e do Conselho, de 17 de Novembro, relativa
reutilizao de informaes do sector pblico (LADA).
Jurisprudncia do Tribunal de Justia da Unio Europeia1

Conveno de Aarhus
Acrdo do Tribunal de Justia de 16 de Julho de 2009, Comisso contra Irlanda, processo
C-427/07, Colectnea de Jurisprudncia 2009 p. I-6277 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 15 de Outubro de 2009, Djurgrden-Lilla Vrtans
Miljskyddsfrening, processo C-263/08, Colectnea de Jurisprudncia 2009 p. I-9967 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 8 de Maro de 2011, Lesoochranrske zoskupenie,
processo C-240/09, Colectnea de Jurisprudncia 2011 p. I-1255 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 18 de Outubro de 2011, Boxus e o., processos apensos C128/09 a C-131/09, C-134/09 e C-135/09 (ainda no publicado).
Acrdo do Tribunal de Justia de 12 de Maio de 2011, Bund fr Umwelt und Naturschutz
Deutschland, processo C-115/09 (ainda no publicado).
Despacho do Tribunal de Justia de 17 de Novembro de 2011, Le Poumon vert de la Hulpe e
o., processos apensos C-177/09 a C-179/09 (ainda no publicado).
Acrdo do Tribunal de Justia de 16 de Fevereiro de 2012, Solvay e o., processo C-182/10,
(ainda no publicado).
Acrdo do Tribunal de Justia de 15 de Janeiro de 2013, Krian e o., processo C-416/10
(ainda no publicado).
Acrdo do Tribunal Geral de 14 de Junho de 2012, Vereniging Milieudefensie, Stichting
Stop Luchtverontreiniging Utrecht, processo T-396/09 (ainda no publicado).

Trabalho realizado por Ana Isabel Pinto.

326

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Processos pendentes no Tribunal de Justia


Processo C-401/12 P, Vereniging Milieudefensie, Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht
Recurso interposto em 3 de Setembro de 2012 pelo Conselho da Unio Europeia do
acrdo proferido pelo Tribunal Geral, em 14 de Junho de 2012, no processo T-396/09.
Processo C-405/12 P, Comisso contra Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action
Network Europe Recurso interposto em 3 de Setembro de 2012 pela Comisso do acrdo
proferido pelo Tribunal Geral, em 14 de Junho de 2012, no processo T-396/09.
Processo C-404/12 P, Conselho contra Stichting Natuur en Milieu e Pesticide Action Network
Europe Recurso interposto em 3 de Setembro de 2012 pelo Conselho da Unio Europeia
do acrdo proferido pelo Tribunal Geral, em 14 de Junho de 2012, no processo T-396/09.
Processo C-403/12 P, Comisso contra Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop
Luchtverontreiniging Utrecht Recurso interposto em 3 de Setembro de 2012 pela
Comisso do acrdo proferido pelo Tribunal Geral, em 14 de Junho de 2012, no processo
T-396/09.
Processo C-402/12 P, Parlamento contra Vereniging Milieudefensie e Stichting Stop
Luchtverontreiniging Utrecht Recurso interposto em 3 de Setembro de 2012 pela
Comisso do acrdo proferido pelo Tribunal Geral, em 14 de Junho de 2012, no processo
T-396/09.
Processo C-605/11, Finlndia contra Comisso Recurso interposto em 29 de novembro de
2011 pela Rpublica da Finlndia do acrdo proferido pelo Tribunal Geral (Terceira
Seco) em 9 de setembro de 2011 no processo T-29/08, Liga para Proteo da Natureza
(LPN)/ Comisso
Processo C-530/11, Comisso contra Reino Unido Aco intentada em 18 de Outubro de
2011.
Processo C-260/11, Edwards Pedido de deciso prejudicial apresentado pela Supreme
Court of the United Kingdom (Reino Unido) em 25 de Maio de 2011.

Directiva 2003/4/CE
Acrdo do Tribunal de Justia de 17 de Fevereiro de 2009, Azelvandre, processo C-552/07,
Colectnea de Jurisprudncia 2009 p. I-987 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 16 de Dezembro de 2010, Stichting Natuur en Milieu e o.,
processo C-266/09, Colectnea de Jurisprudncia 2010 p. I-13119 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 22 de Dezembro de 2010, Ville de Lyon, processo C524/09, Colectnea de Jurisprudncia 2010 p. I-14115 e ss.
327

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Acrdo do Tribunal de Justia de 8 de Maro de 2011, Lesoochranrske zoskupenie,


processo C-240/09, Colectnea de Jurisprudncia 2011 p. I-1255 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 28 de Julho de 2011, Office of Communications, processo
C-71/10 (ainda no publicado).
Acrdo do Tribunal de Justia de 14 de Fevereiro de 2012, Flachglas Torgau, processo C204/09 (ainda no publicado).

Questes prejudiciais pendentes


Processo C-515/11, Deutsche Umwelthilfe Pedido de deciso prejudicial apresentado pelo
Verwaltungsgericht Berlin (Alemanha) em 3 de Outubro de 2011.
Processo C-279/12, Fish Legal, Emily Shirley Pedido de deciso prejudicial apresentado
pelo Upper Tribunal (Reino Unido) em 4 de Junho de 2012.

Directiva 2003/35/CE
Acrdo do Tribunal de Justia de 30 de Abril de 2009, Mellor, processo C-75/08,
Colectnea de Jurisprudncia 2009 p. I-3799 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 16 de Julho de 2009, Comisso contra Irlanda, processo
C-427/07, Colectnea de Jurisprudncia 2009 p. I-6277 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 15 de Outubro de 2009, Djurgrden-Lilla Vrtans
Miljskyddsfrening, processo C-263/08, Colectnea de Jurisprudncia 2009 p. I-9967 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 17 de Junho de 2010, Terre wallonne e o., processos
apensos C-105/09 e C-110/09, Colectnea de Jurisprudncia 2010 p. I-5611 e ss.
Acrdo do Tribunal de Justia de 12 de Maio de 2011, Bund fr Umwelt und Naturschutz
Deutschland, processo C-115/09 (ainda no publicado).
Acrdo do Tribunal de Justia de 18 de Outubro de 2011, Boxus e o., processos apensos C128/09 a C-131/09, C-134/09 e C-135/09 (ainda no publicado).
Despacho do Tribunal de Justia de 17 de Novembro de 2011, Le Poumon vert de la Hulpe e
o., processos apensos C-177/09 a C-179/09 (ainda no publicado).

Processos pendentes no Tribunal de Justia


Processo C-530/11, Comisso contra Reino Unido Aco intentada em 18 de Outubro de
2011.
Processo C-72/12, Gemeinde Altrip e o. Pedido de deciso prejudicial apresentado pelo
Bundesverwaltungsgericht Leipzig (Alemanha) em 13 de Fevereiro de 2012.
328

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Regulamento 1367/2006/CE
Acrdo do Tribunal Geral de 9 de Setembro de 2011, LPN contra Comisso, processo
T-29/08, (ainda no publicado) (recurso pendente no Tribunal de Justia C-514/11 P).
Despacho de 9 de Novembro de 2011, ClientEarth e o. contra Comisso, processo T-120/10
(ainda no publicado).
Despacho de 9 de Novembro de 2011, ClientEarth e o. contra Comisso, processo T-449/10
(ainda no publicado).
Acrdo do Tribunal Geral de 14 de Junho de 2012, Stichting Natuur en Milieu e o.,
processo T-338/08 (ainda no publicado).
Despacho do Tribunal Geral de 3 de Fevereiro de 2012, Ecologistas en Accin-CODA contra
Comisso, processo T-359/10 (ainda no publicado).
Acrdo do Tribunal Geral de 14 de Junho de 2012, Vereniging Milieudefensie, Stichting
Stop Luchtverontreiniging Utrecht, processo T-396/09, (ainda no publicado).
(todos

os

acrdos

despachos

esto

disponveis

em

http://curia.europa.eu/juris/recherche.jsf?language=pt)
(Este levantamento contou com a colaborao da Dra. Ana Isabel Pinto, Docente do CEJ e
Prof da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa)

Acrdos do Tribunal Constitucional


Acrdo n 136/2005, de 15 de Maro de 2005, processo n 470/02, 2 Seco, Relator
Conselheiro Paulo Mota Pinto.
Acrdo n 119/2010, de 26 de Maro de 2010, processo n 157/10, Plenrio, Relatora
Conselheira Catarina Sarmento e Castro.

Acrdos do Supremo Tribunal Administrativo


Acrdo n 0848/08, de 07 de Janeiro de 2009.
Acrdo n 141/07, de 17 de Maio de 2007.
Acrdo n 0429/02, de 22 de Janeiro de 2004.

329

Texto da interveno

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Sumrio:
1. Nota introdutria. 2. A Conveno de Aarhus. 2.1. Consideraes gerais. 2.2. Acesso
Informao na Conveno de Aarhus. 2.3. Participao do Pblico na Conveno de
Aarhus. 2.4. Acesso Justia na Conveno de Aarhus. 3. Instrumentos normativos
europeus que aplicam a Conveno de Aarhus. 4. A nova iniciativa da Comisso
Europeia sobre Acesso Justia. 5. Instrumentos normativos nacionais. 5.1. Em
especial, o acesso informao ambiental no ordenamento nacional. 6. Jurisprudncia
europeia e nacional. 7. Concluses.
Descritores: Direito informao ambiental, participao pblica, acesso justia,
Conveno de Aarhus.

1. Nota introdutria2

O presente tema, embora transversal magistratura, apresenta especial interesse para


a jurisdio administrativa, por ser a materialmente competente em grande parte dos litgios
em matria ambiental, designadamente, quanto estejam em causa procedimentos
administrativos com forte impacto sobre o ambiente.
Constituindo o Centro de Estudos Judicirios uma escola de formao dos magistrados
judiciais e do Ministrio Pblico, incumbe-lhe assegurar a sua formao, dotando os
magistrados das ferramentas necessrias ao exerccio da funo.
Para alm disso, constitui, na actualidade, interesse e poltica da Unio Europeia, no s
o incremento da poltica de ambiente ao nvel do espao europeu, como a aproximao e at,
em alguns casos, a uniformizao dos regimes jurdicos nacionais, aliada construo de um
regime comum de formao de magistrados3.
2

O presente texto corresponde, com algumas alteraes e actualizaes, comunicao proferida no

Colquio sobre Direito do Ambiente, realizado no Centro de Estudos Judicirios, em 24 de Maio de 2013.
3

Assumindo que a formao judiciria constitui um elemento crucial para a criao de uma cultura judicial

europeia e que a a Unio Europeia est alicerada no primado do direito, combinando o direito europeu,
com os sistema jurdicos e tradio diferentes, fixando o objectivo de at 2020, metade dos profissionais da
justia da Unio Europeia participe em actividades de formao judiciria europeia, utilizando todos os
recursos disponveis a nvel local, nacional e europeu, em conformidade com os objectivos do Programa de
Estocolmo, cfr. Comunicao da Comisso ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comit Econmico e
Social Europeu e ao Comit das Regies, Gerar confiana na justia escala da EU uma nova dimenso
para a formao judiciria europeia, Bruxelas, 13.09.2011, COM (2011) 551 final. Alm disso, conferindo o

333

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Insere-se neste mbito a iniciativa da Comisso Europeia, em 2012, de retomar o tema


sobre que versa a Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do Conselho, relativa ao
acesso justia no domnio do ambiente COM/2003/624 final4.
Assim, considerando tais citadas razes, aliadas ao facto de ser muito expressiva a
aplicao da Conveno de Aarhus no espao internacional e europeu, designadamente, ao
nvel dos vrios instrumentos de normao emitidos pelas instituies europeias Directivas,
Regulamentos e Decises , assim como de decises do Tribunal de Justia da Unio Europeia
(TJUE) e de, em oposio, ser reduzida a jurisprudncia nacional que verse sobre a matria
regulada na Conveno de Aarhus ou que a tenha aplicado, sendo praticamente desconhecida
tal Conveno em Portugal, est justificada a abordagem do presente tema.
Por isso, tendo presente o primado do direito europeu e o interesse e a poltica da
Unio Europeia nesta matria, constitui finalidade do presente trabalho divulgar o regime
jurdico da Conveno de Aarhus, dando conta dos principais instrumentos normativos,
europeus e nacionais, assim como dar nota da evoluo deste regime, nos termos em que o
mesmo se encontra a ser revisitado pelas instituies europeias, numa perspectiva actualista
e, por ltimo, expor uma breve referncia jurisprudencial, europeia e nacional, sobre a
matria.

2. A Conveno de Aarhus
2.1. Consideraes gerais

A Conveno da Comisso Econmica para a Europa das Naes Unidas (CEE/ONU)


sobre Acesso Informao, Participao do Pblico no Processo de Tomada de Deciso e
Acesso Justia em Matria de Ambiente, designada Conveno de Aarhus, foi adoptada em
25 de Junho de 1998, na cidade dinamarquesa de Aarhus, no mbito da Quarta Conferncia
Ministerial Ambiente para a Europa.
A Conveno entrou em vigor em 30 de Outubro de 2001, concludo o processo de
ratificao por 16 pases membros da CEE/ONU e pela Unio Europeia, conforme previsto no
artigo 20.

Tratado de Lisboa uma base jurdica para que a formao judiciria, pela primeira vez, seja concertada a
nvel europeu, em matria civil e penal, continuam os Estados-membros a ser os principais responsveis
pela formao judiciria cfr. artigos 81, n 2 e 82, n 1, do Tratado de Funcionamento da Unio Europeia
(TFUE).
4

Cfr. http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/site/en/com/2003/com2003_0624en01.pdf.

334

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Tendo a Conveno de Aarhus sido adoptada em 25 de Junho de 1998, Portugal Parte


da mesma Conveno, mediante a aprovao para ratificao pela Resoluo da Assembleia da
Repblica n 11/2003, ratificada pelo Decreto do Presidente da Repblica n 9/2003, de 25 de
Fevereiro5.
A concluso do processo de ratificao teve lugar em 9 de Junho de 2003, atravs do
depsito do instrumento legal de ratificao na sede das Naes Unidas, em Nova Iorque,
tendo a Conveno entrado em vigor, para Portugal, no 90 dia posterior data desse
depsito, ou seja, em 10 de Setembro de 2003 (cfr. artigos 17, 19 e n 3 do artigo 20 da
Conveno).
A Comunidade Europeia aprovou a Conveno de Aarhus em 17 de Fevereiro de 2005
pela Deciso 2005/370/CE do Conselho, de 17 de Fevereiro de 2005, relativa celebrao, em
nome da Comunidade Europeia, da Conveno sobre o Acesso Informao, Participao do
Pblico no processo de tomada de deciso e Acesso Justia em matria de ambiente,
entrando em vigor para a Comunidade Europeia em 18 de Maio de 2005, nos termos do artigo
20, n 3 da Conveno6.
objectivo da Conveno de Aarhus garantir os direitos dos cidados no que respeita a:
(i) acesso informao, (ii) participao do pblico e (iii) acesso justia em matria de
ambiente, sendo estes os seus trs pilares fundamentais.
Isso assumido, expressamente, no artigo 1 da Conveno, o qual traduz o
reconhecimento do direito subjectivo ao ambiente.
Nos termos desse preceito: De forma a contribuir para a proteco do direito que
qualquer indivduo, das geraes actuais ou futuras, tem de viver num ambiente adequado
sua sade e bem-estar, cada Parte garantir os direitos de acesso informao, participao
do pblico no processo de tomada de deciso e acesso justia em matria de ambiente.
Tratou-se de uma Conveno inovadora, enquanto acordo internacional em matria de
ambiente, por interligar os direitos ambientais com os direitos humanos, assumindo que o
desenvolvimento sustentvel s poder ser atingido com o envolvimento de todos os
cidados, realando a importncia das interaces que em democracia devem ser
estabelecidas entre o pblico e as diversas autoridades pblicas.
Dos considerandos iniciais da Conveno, extrai-se o acolhimento dos princpios
previstos em anteriores convnios sobre o ambiente, como seja o princpio 1 da Declarao de
5

Publicados no Dirio da Repblica, I Srie-A, n 47, de 25 de Fevereiro de 2003.

JOUE L 124, de 17.05.2005, p. 1-3 e Aviso n 188/2005, publicado no Dirio da Repblica, I Srie-A, n 86,

de 04 de Maio de 2005.

335

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Estocolmo sobre Ambiente Humano, o princpio 10 da Declarao do Rio sobre Ambiente e


Desenvolvimento, as Resolues da Assembleia Geral das Naes Unidas n 37/7, de 28 de
Outubro de 1982, sobre a Carta Mundial da Natureza, e n 45/94, de 14 de Dezembro de 1990,
sobre a necessidade de assegurar um ambiente saudvel para o bem-estar dos indivduos, e a
Carta Europeia sobre Ambiente e Sade, adoptada na 1 Conferncia Europeia sobre Ambiente
e Sade, realizada na Alemanha em 08 de Dezembro de 1989.
Tambm se afirma a necessidade de proteger, preservar e melhorar o estado do
ambiente, assim como assegurar um desenvolvimento sustentvel e que, para defender esse
direito, os cidados devem ter acesso informao, o direito a participar no processo de
tomada de deciso e de ter acesso justia.
Por sua vez, mostra-se assumido que a melhoria no acesso informao e a participao
dos cidados aumenta a qualidade da deciso, permitindo s autoridades pblicas considerar
as preocupaes do pblico, alm de se reconhecer o papel que os cidados individualmente,
as organizaes no governamentais e o sector privado, desempenham na proteco do
ambiente.
realada a importncia da educao ambiental para o conhecimento do ambiente,
assim como para o incremento da participao do pblico nas decises que afectam o
ambiente, afirmando-se a convico que a implementao da Conveno contribuir para o
fortalecimento da democracia no espao da Comisso Econmica para a Europa das Naes
Unidas (CEE).
O artigo 2, n 2, procede enunciao das entidades que integram o conceito de
autoridade pblica, como tal, submetidas ao mbito da Conveno:
(a) qualquer governo a nvel nacional, regional ou qualquer outro;
(b) as pessoas fsicas ou jurdicas desempenhando funes ou responsabilidades na
Administrao Pblica, de acordo com a legislao nacional, incluindo tarefas
especficas, actividades ou servios relacionados com o ambiente;
(c) qualquer outra pessoa fsica ou jurdica com responsabilidade ou funes na
Administrao Pblica ou desempenhando servios na Administrao Pblica, em
matria de ambiente, sob o controlo de um rgo ou pessoa definidos nos acima
mencionados e
(d) as instituies de qualquer organizao regional de integrao econmica que seja
uma Parte da Conveno.

336

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Para efeitos da Conveno, encontram-se excludos da noo de autoridade pblica e,


por isso, no abrangidos ou submetidos Conveno, os rgos ou instituies que
desempenham funes judiciais ou legislativas.
Nos termos da Conveno, impe-se a cada Parte que:
(i)

adopte as medidas legislativas necessrias sua compatibilidade com as


disposies da Conveno, implementando a informao, a participao do pblico
e o acesso justia, tal como previsto na Conveno;

(ii) se empenhe em assegurar que os funcionrios e as autoridades ajudem e orientem


o pblico na procura do acesso informao, facilitem a participao no processo
de tomada de deciso e no acesso justia em matria de ambiente;
(iii) promova a educao e a sensibilizao do pblico em matria de ambiente, em
especial no que respeita ao acesso informao, participao no processo de
tomada de deciso e ao acesso justia em matria de ambiente;
(iv) proporcione o reconhecimento apropriado e o apoio s associaes, organizaes
ou grupos que promovam a proteco do ambiente e assegure que o seu sistema
legal nacional seja compatvel com estas obrigaes;
(v) promova a aplicao dos princpios da Conveno nos processos internacionais de
tomada de deciso em matria de ambiente e no quadro das organizaes
internacionais em matrias relativas ao ambiente;
(vi) assegure que as pessoas que exeram os seus direitos em conformidade com as
disposies da Conveno no sejam de forma alguma penalizadas, perseguidas ou
importunadas pelo seu envolvimento;
(vii) assegure que o pblico que tenha acesso informao, possa participar no
processo de tomada de deciso e tenha acesso justia em matria de ambiente
sem discriminao quanto a cidadania, nacionalidade ou domiclio e, em caso de
pessoa colectiva, sem discriminao relativamente localizao da sua sede ou ao
centro efectivo das suas actividades.

Em concretizao destas disposies, consagram os artigos 4, 6 e 9 da Conveno,


respectivamente, o acesso informao, a participao do pblico e o acesso justia, em
matria de ambiente.

2.2. Acesso Informao na Conveno de Aarhus

337

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

No que respeita ao acesso informao, diz-nos o n 3 do artigo 2 da Conveno, o que


se deve entender por informao em matria de ambiente, como sendo qualquer
informao disponvel sob forma escrita, visual, oral, electrnica ou de qualquer outra forma
sobre:
a)

O estado dos elementos do ambiente, tais como o ar e a atmosfera, a gua, o solo,


a terra, a paisagem e os stios naturais, a diversidade biolgica e as suas
componentes (...);

b)

Factores, tais como substncias, energia, rudo e radiao, e actividades ou medidas


(...) que afectem ou possam afectar os elementos do ambiente (...), e custo benefcio
e outros pressupostos e anlises econmicas utilizados no processo de tomada de
deciso em matria ambiental;

c)

O estado da sade e da segurana do homem, as condies de vida humana, os


stios culturais e estruturas construdas, tanto quanto sejam ou possam ser
afectados pelo estado dos elementos do ambiente ou, atravs desses elementos,
pelos factores, actividades ou medidas acima mencionados no subpargrafo b).

Neste domnio, a Conveno prev que as autoridades pblicas, mediante solicitao de


informao em matria de ambiente, mas sem que o requerente tenha de provar ter um
interesse na questo, assegurem a sua disponibilizao na forma requerida, incluindo cpias
da documentao actualizada, excepto se for razovel adoptar forma diferente ou se a
informao j tiver sido divulgada por outra forma.
Alm disso, prevem-se as situaes em que pode haver o alargamento do prazo para a
satisfao do pedido de informao, assim como aquelas em que o pedido de informao pode
ser recusado.
Pela sua relevncia, enunciam-se as causas de recusa do pedido de acesso informao:
(i)

no caso de a autoridade no deter a informao, caso em que se impe


autoridade pblica, no mais curto espao de tempo, informar a autoridade a quem
o requerente pode solicitar a informao ou transferir o pedido para essa
autoridade, informando disso o interessado;

(ii) se o pedido no for razovel ou for muito vago;


(iii) se o pedido envolver matria inacabada ou comunicaes internas, mediante um
juzo de ponderao do interesse que essa divulgao tem para o pblico.

338

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Encontram-se previstas ainda outras situaes em que o pedido pode ser recusado,
neste caso, se a divulgao da informao prejudicar certos direitos ou interesses, como:
a)

a confidencialidade dos procedimentos das autoridades pblicas, quando esta


confidencialidade se encontre prevista na legislao nacional;

b)

as relaes internacionais, a defesa nacional e a segurana pblica;

c)

o curso da justia, o direito a um julgamento justo ou a capacidade de a autoridade


pblica conduzir uma investigao de natureza criminal ou disciplinar;

d)

a confidencialidade das informaes industriais ou comerciais quando protegidas


por lei, de forma a proteger um interesse econmico legtimo, prevendo-se que
sejam divulgadas as informaes sobre emisses que sejam relevantes para a
proteco do ambiente;

e)

os direitos da propriedade intelectual;

f)

a confidencialidade de dados e ou registos pessoais, quando a pessoa no tiver


autorizado a sua divulgao pblica e esta confidencialidade estiver prevista na
legislao nacional;

g)

os interesses de terceiros que forneceram a informao solicitada, sem que estes se


possam encontrar ou se encontrem juridicamente obrigados a disponibilizar essa
informao, e quando no permitam a divulgao desta matria; ou

h)

o ambiente a que se refere a informao, como reas de reproduo de espcies


raras.

Impressivo o facto de a Conveno de Aarhus prever expressamente que os


fundamentos para a recusa devem ser interpretados de forma restrita, tendo em considerao
o interesse do pblico servido pela divulgao da informao e se a informao solicitada se
relaciona com as emisses para o ambiente.
Alm disso, prev a Conveno que todas as situaes que integrem fundamento de
recusa do pedido de informao salvo as que se fundamentem no facto de a autoridade
pblica no deter a informao e de o pedido no ser razovel ou ser muito vago, porque
nestes casos no disponibilizada qualquer informao deve a informao isenta de
divulgao ser separada, mediante o expurgo da matria sobre que no pode recair o pedido
de informao e disponibilizando-se a informao na parte restante.
Tal procedimento traduz o acolhimento na Conveno de Aarhus do princpio da
proporcionalidade, j que apenas pode haver a recusa no acesso informao se a mesma for

339

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

estritamente necessria defesa dos direitos e interesses contrapostos envolvidos e na


medida da defesa desses direitos.
Alm disso, havendo fundamento para a recusa ou o indeferimento do pedido, no s se
exige que essa deciso seja tomada o mais rapidamente possvel, como devem ser indicadas as
razes que a determinam e ser prestadas as informaes sobre o acesso ao processo de
reviso dessa deciso, mediante indicao dos mecanismos de acesso justia, nos termos
previstos no artigo 9 da Conveno.
Outra preocupao assumida pela Conveno de Aarhus consiste a dos custos
associados ao acesso informao, participao do pblico e ao acesso justia, prevendose que a autoridade nacional possa cobrar uma quantia pelo fornecimento da informao, mas
que a mesma no possa ser superior a um custo razovel.
Para isso, deve ser disponibilizada uma tabela das taxas aplicadas, com indicao das
circunstncias em que so aplicadas e em que so previstas isenes.
Em paralelo, prev-se que o estabelecido na Conveno no condiciona os poderes dos
tribunais nacionais de estabelecer custas razoveis no mbito dos processos judiciais.
Como forma de concretizao do direito informao, prev a Conveno de Aarhus
que as autoridades pblicas possuam, actualizem e divulguem a informao sobre o ambiente,
designadamente, em bases de dados que sejam de fcil acesso ao pblico, as quais devem
conter relatrios sobre o estado do ambiente, legislao, listas, registos ou dados relacionados
com o ambiente, polticas, planos e programas de aco, assim como os acordos que hajam
sido celebrados sobre ambiente, como tratados internacionais e convenes e outra
informao relevante em matria de ambiente.

2.3. Participao do Pblico na Conveno de Aarhus

Neste mbito a Conveno visa assegurar que o pblico seja informado de forma
efectiva, atempada e adequada, quer atravs de notcia pblica, quer individualmente,
conforme for mais conveniente, no incio do processo de tomada de deciso.
Essa informao deve abranger:
a)

a actividade proposta e o pedido sobre o qual ser tomada a deciso;

b)

a natureza das decises possveis ou o projecto de deciso;

c)

a autoridade pblica responsvel pela tomada de deciso;

d)

o procedimento previsto, incluindo, como e quando esta informao pode ser


fornecida, relativamente:

340

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

(i)

ao incio do procedimento;

(ii) s oportunidades de participao do pblico;


(iii) data e local de qualquer consulta pblica prevista;
(iv) indicao da autoridade pblica que pode fornecer informao relevante e onde
se encontra a informao para consulta do pblico;
(v) indicao da autoridade pblica competente ou qualquer outro organismo
pblico ao qual possam ser submetidos comentrios ou perguntas e o respectivo
prazo de envio ou apresentao e
(vi) indicao sobre que informao relevante em matria de ambiente para a
actividade proposta se encontra disponvel; e
e)

se a actividade est sujeita a procedimento de avaliao de impacte ambiental (AIA)


a nvel nacional ou transfronteirio.

Prev a Conveno que os processos de participao do pblico devem incluir prazos


razoveis para as diferentes fases, de forma a conceder tempo adequado e suficiente para
informar o pblico e para que o pblico se possa preparar e participar efectivamente ao longo
do processo de tomada de deciso em matria de ambiente, que poder traduzir-se em
apresentar por escrito ou como for conveniente, quaisquer comentrios, informaes, anlises
ou opinies.
A informao relevante que deve ser disponibilizada ao pblico deve ser abrangente, de
forma a incluir, entre outras, a descrio da localizao e das caractersticas fsicas e tcnicas
da actividade proposta, incluindo uma estimativa das emisses e resduos previstos, a
descrio dos efeitos significativos sobre o ambiente, a descrio das medidas previstas para
evitar e/ou reduzir os efeitos, um esboo das principais alternativas estudadas e os principais
pareceres e relatrios enviados autoridade pblica.
Cada Parte dever tornar acessvel ao pblico, no s o texto das decises, como as
razes e consideraes em que a deciso se baseou, isto , quer a deciso propriamente dita,
quer a sua respectiva fundamentao.
Alm disso, prev a Conveno, em anexo, uma listagem das actividades em relao s
quais se prev a participao especfica do pblico.

341

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

2.4. Acesso Justia na Conveno de Aarhus

O direito de acesso justia em matria ambiental, enquanto terceiro pilar da


Conveno, considerado como um instrumento de concretizao e desenvolvimento do
direito ao ambiente, pois sem o acesso justia, o direito ao ambiente no passaria de uma
afirmao terica e ilusria, na expresso usada na jurisprudncia do Tribunal Europeu dos
Direitos do Homem.
Nesta gide, constitui finalidade da Conveno de Aarhus assegurar, de acordo com a
legislao nacional aplicvel, que qualquer pessoa que considere que de acordo com o
disposto no artigo 4 o seu pedido de informao foi ignorado, indevidamente recusado, em
parte ou na totalidade, respondido de forma inadequada, ou de qualquer forma no tratado
de acordo com o disposto naquele artigo, tenha acesso reviso da deciso ou do
procedimento atravs de um tribunal ou de outro rgo independente e imparcial,
estabelecido por lei.
Quando uma Parte promover esta reviso atravs de um tribunal, deve ser previsto um
processo expedito, nos termos estabelecidos na lei, que seja gratuito ou pouco dispendioso
para o seu requerente e que permita o reexame pela autoridade pblica ou a reviso por um
rgo imparcial e independente, que no seja o tribunal.
Alm disso, prev-se que as decises finais proferidas so vinculativas para a autoridade
pblica que detm a informao e que quando o acesso informao for recusado, as
respectivas razes devero ser apresentadas por escrito.
Assim, nos termos do artigo 9 da Conveno de Aarhus, segundo o disposto na
legislao nacional aplicvel, deve ser assegurado a todos os que tenham um interesse
legtimo ou em relao aos quais se mantenha a violao de um direito, o acesso reviso da
deciso e do respectivo procedimento atravs de um tribunal e ou de um qualquer rgo
imparcial e independente estabelecido por lei, para questionar a legalidade processual e/ou
substantiva de qualquer deciso, acto ou omisso sujeito s disposies do artigo 6.
O que constitui um interesse legtimo e uma violao de um direito ser definido de
acordo com o previsto na legislao nacional aplicvel e de modo compatvel com o objectivo
de dar ao pblico interessado um amplo acesso justia, de acordo com o mbito da
Conveno.
Para este efeito, o interesse de qualquer organizao no governamental que satisfaa
as condies previstas no pargrafo 5, do artigo 2, considerado suficiente, por se
reconhecer que estas organizaes tm direitos capazes de ser violados.

342

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

No que concerne ao acesso justia, a Conveno de Aarhus no veda a possibilidade


de existir um processo de reviso preliminar no mbito de uma autoridade administrativa e
no limita o requisito de exausto dos processos de reviso administrativa antes do recurso a
processos de reviso judicial, sempre que este requisito se encontre previsto na legislao
nacional aplicvel, reconhecendo a autonomia dos Estados nesta matria.
O essencial que quaisquer que sejam os critrios ou requisitos previstos na legislao
nacional, os membros do pblico tenham acesso aos processos administrativos ou judiciais
para questionar os actos ou as omisses de entidades privadas ou de autoridades pblicas que
infrinjam o disposto na legislao nacional aplicvel em matria de ambiente e que esses
procedimentos assegurem solues adequadas e efectivas, que sejam justas, equitativas,
atempadas e no proibitivamente dispendiosas para o interessado, incluindo a reparao
apropriada dos danos.
As decises dos tribunais e, sempre que possvel, as dos outros rgos, devem estar
acessveis ao pblico, devendo ser tambm divulgada ao pblico a informao referente ao
acesso aos processos de reviso administrativa e judicial.
Alm disso, devem ser estabelecidos mecanismos de assistncia apropriados para
remover ou reduzir os entraves financeiros e outros de acesso justia, o que traduz que os
custos administrativos e processuais com o acesso informao, a participao do pblico e o
acesso justia, assim como a existncia e o papel que conferido s organizaes no
governamentais, constituem questes importantes no seio da Conveno de Aarhus.

*
Analisados os trs pilares da Conveno de Aarhus, relativos ao acesso informao,
participao do pblico e ao acesso justia, pode dizer-se que a Conveno considera no seu
mbito os princpios de responsabilizao, da proporcionalidade, da transparncia e da
credibilidade, que se aplicam, quer aos indivduos, quer s instituies, de forma a fortalecer
os mecanismos de acesso informao, participao e acesso justia em matria de
ambiente, salvaguardando a possibilidade de cada Parte manter ou introduzir medidas que
estabeleam de forma mais ampla ou abrangente, para alm das definidas na Conveno, os
trs pilares fundamentais da Conveno de Aarhus.
Ressalta a importncia dada ao acesso informao enquanto modo de proteco
antecipatria ou de tutela preventiva do ambiente, segundo a mxima que mais vale prevenir
do que remediar e enquanto exerccio dos direitos de cidadania, a participao do pblico

343

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

como modo capaz de influenciar a deciso da autoridade pblica e o acesso justia como
uma via de assegurar a efectividade da tutela do direito ao ambiente.

3. Instrumentos normativos europeus que aplicam a Conveno de Aarhus

Tendo a Comunidade Europeia aprovado a Conveno de Aarhus sobre acesso


informao, participao do pblico no processo de tomada de deciso e acesso justia em
matria de ambiente, em 17 de Fevereiro de 2005, pela Deciso 2005/370/CE do Conselho, de
17 de Fevereiro de 20057, extrai-se dessa Declarao que a Comunidade Europeia, antes
mesmo desse processo de adeso, () j adoptou vrios instrumentos jurdicos, que ligam os
Estados membros, sobre a aplicao das disposies desta Conveno e que apresentar uma
lista destes instrumentos jurdicos ao depositrio, conforme estipula o artigo 10., n. 2, e o
artigo 19., n. 5, da Conveno. Mais particularmente, a Comunidade Europeia declara que os
instrumentos jurdicos em vigor no abrangem a totalidade da execuo das obrigaes
decorrentes do artigo 9., n. 3, da Conveno, visto eles respeitarem a procedimentos
administrativos ou judiciais para contestar os actos ou omisses dos particulares ou das
autoridades pblicas diferentes das instituies da Comunidade Europeia a que alude o artigo
2., n. 2, alnea d), da Conveno, e que, consequentemente, esses Estados membros so
responsveis pela execuo dessas obrigaes desde a aprovao da Conveno pela
Comunidade Europeia e continuaro a s-lo at que a Comunidade, exercendo as competncias
que lhe so conferidas pelo tratado CE, adopte disposies de direito comunitrio acerca da
execuo destas obrigaes. Enfim, a Comunidade reitera a declarao que fez aquando da
assinatura da Conveno, a saber, as instituies comunitrias aplicaro a Conveno no
mbito das suas regras actuais e futuras em matria de acesso a documentos e outras regras
pertinentes legislao comunitria cujo objecto est abrangido pela Conveno. A
Comunidade Europeia responsvel pela execuo das obrigaes decorrentes da Conveno
que se regem pela legislao comunitria em vigor. O exerccio da competncia comunitria ,
por natureza, chamado a evoluir continuamente..
Assim, conforme se extrai desta Declarao, j antes da Conveno de Aarhus, a
Comunidade

Europeia

dispunha

de

instrumentos

normativos

sobre

matria,

designadamente, o Regulamento (CE) n 1049/2001, que previa regras conformes com a


Conveno e abrangia todos os pedidos de acesso a informao ambiental detida pelas

JOUE L 124, de 17.05.2005, p. 4-20.

344

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

instituies ou organismos europeus, sem discriminaes de cidadania, nacionalidade ou


residncia dos requerentes.
No mbito da Unio Europeia, a Conveno de Aahrus aplicada atravs de diversos
instrumentos normativos, destacando-se ao nvel da legislao europeia, os seguintes:
(i)

Directiva 2003/4/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 28 de Janeiro de


2003, relativa ao acesso do pblico s informaes sobre ambiente e que revoga a
Directiva 90/313/CEE do Conselho, de 7 de Junho de 19908, relativa liberdade de
acesso informao em matria de direito de ambiente vertente do acesso
informao.

Nessa Directiva prevem-se como pontos principais:


um maior acesso do pblico s informaes sobre ambiente e a sua divulgao
contribuem para uma maior sensibilizao dos cidados em matria de ambiente,
para uma livre troca de opinies, para uma participao mais efectiva do pblico no
processo de deciso em matria de ambiente e, eventualmente, para um ambiente
melhor (considerando 1);
as disparidades entre as legislaes em vigor nos Estados-membros, em termos de
acesso informao sobre ambiente, podem criar desigualdade no acesso a essa
informao ou nas condies de concorrncia dentro da Comunidade;
necessrio garantir que qualquer pessoa singular ou colectiva tenha direito de
acesso informao sobre ambiente na posse das autoridades pblicas ou detida em
seu nome, sem ter de justificar o seu interesse;
necessrio que as autoridades pblicas disponibilizem ou divulguem informao
sobre o ambiente ao pblico, em geral, de forma to ampla quanto possvel,
nomeadamente, atravs de tecnologias de informao e comunicao;
a informao deve ser disponibilizada o mais rapidamente possvel e em prazo
razovel;
sendo o direito informao uma regra geral, as autoridades pblicas apenas podem
recusar o pedido de informao em casos especficos e claramente definidos,
devendo os motivos ser interpretados de forma restrita, mediante um juzo de
ponderao do interesse pblico protegido pela divulgao, por oposio ao
interesse protegido pela recusa;

JOUE L 41, de 14.2.2003, p. 26-32.

345

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

as autoridades pblicas podem cobrar uma taxa pelo fornecimento da informao


sobre ambiente, mas essa taxa deve ser razovel e no exceder os custos reais de
obteno da documentao, podendo ser exigido o pagamento prvio, mediante
disponibilizao de uma tabela das taxas aplicveis;
os requerentes devem poder recorrer administrativa e/ou contenciosamente dos
actos ou omisses de uma autoridade pblica.

(ii) Directiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de Maio de


2003, que estabelece a participao do pblico na elaborao de certos planos e
programas relativos ao ambiente e que altera, no que diz respeito participao do
pblico e ao acesso justia, as Directivas 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho
de 1985, relativa avaliao dos efeitos de determinados projectos pblicos e
privados no ambiente e 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro de 19969,
relativa preveno e controlo integrados de poluio vertente da participao
do pblico.
de realar que a participao do pblico tambm est garantida noutras
Directivas, como as relativas Avaliao Ambiental Estratgica (Directiva
2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2001,
referente avaliao dos efeitos de determinados planos e programas no
ambiente) e a Directiva Quadro da gua (Directiva 2000/60/EC do Parlamento
Europeu e do Conselho, de 23 de Outubro de 2000).
Relevam ainda a Directiva 2008/1/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15
de Janeiro de 2008, relativa preveno e controlo integrados da poluio (verso
codificada)10 e a Directiva 2010/75/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de
24 de Novembro de 2010, relativa s emisses industriais (preveno e controlo
integrado de poluio reformulao).

(iii) Regulamento 1367/2006/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de


Setembro de 2006, relativo aplicao das disposies da Conveno de Aarhus
sobre o acesso informao sobre o ambiente, participao do pblico no processo
de tomada de deciso e o acesso justia em matria de ambiente em relao s
instituies e rgos comunitrios. Tem aplicao sobre os documentos e
9

JOUE L 156, de 25.6.2003, p. 17-25.

10

JOUE L 24 de 29.1.2008, p. 8-29.

346

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

informaes que estejam na posse das instituies ou organismos comunitrios,


prevendo a sua disponibilizao em bases de dados electrnicas e facilmente
acessveis, assim como a participao do pblico na elaborao de planos e
programas comunitrios relativos ao ambiente e no processo de tomada de deciso
e o acesso justia em matria de ambiente no mbito das instituies e rgos
comunitrios11.

(iv) Deciso 2008/50/CE da Comisso, de 13 de Dezembro de 2007, que estabelece


normas de execuo do Regulamento (CE) 1367/2006 do Parlamento Europeu e do
Conselho, relativo aplicao das disposies da Conveno de Aarhus em matria
de pedidos de reexame interno de actos administrativos12.

(v) Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de


2001, relativa avaliao dos efeitos de determinados planos e programas no
ambiente13.

(vi) Directiva 2011/92/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de Dezembro


de 2011, relativa avaliao dos efeitos de determinados projectos pblicos e
privados no ambiente (codificada)14.

4. A nova iniciativa da Comisso Europeia sobre Acesso Justia

Considerado que a Unio Europeia adoptou duas Directivas, a Directiva 2003/4/CE sobre
o acesso informao ambiental e a Directiva 2003/35/CE sobre a participao do pblico na
elaborao de certos planos e programas relativo ao ambiente, no chegou a ser aprovada
nenhuma Directiva sobre o terceiro pilar da Conveno de Aarhus, relativo ao acesso justia
em matria ambiental.
Existindo desde h uma dcada a Proposta de Directiva do Parlamento Europeu e do
Conselho, relativa ao acesso justia no domnio do ambiente (COM/2003/624 final)15, a qual

11

JOUE L 264, de 25.9.2006, p. 13-19.

12

JOUE L 13 de 16.1.2008, p. 24-26.

13

JO L 197 de 21.7.2001, p. 30-37.

14

JOUE L 26, de 28.1.2012, p. 1-21.

15

Disponvel em http://eur-lex.europa.eu/RECH_naturel.do

347

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

nunca chegou a ser aprovada, h a considerar, na actualidade, o retomar do interesse desta


matria por parte da Comisso Europeia.
Nesse mbito, em 2012, constituiu a Comisso Europeia dois grupos de trabalho, um
constitudo, predominantemente, por professores de Direito de Ambiente e o outro, por juzes
dos diferentes Estados-membros da Unio Europeia16, destinados a analisar o estado da Justia
e o grau de efectividade dos mecanismos de acesso informao, participao do pblico e do
acesso justia no respectivo Estado a que pertenam, em especial, em matria ambiental17.
Nesse mbito, foi analisado o enquadramento constitucional do direito ao ambiente,
dos direitos difusos e do acesso justia, os meios administrativos e processuais ao dispor dos
interessados no mbito da tutela do direito informao, da participao do pblico e do
acesso justia, em especial, para defesa do direito ao ambiente, o critrio de legitimidade
nos diversos meios processuais, o critrio de impugnabilidade dos actos e das omisses
administrativas, o efeito associado instaurao da aco em juzo, o grau de efectividade e os
requisitos para a obteno da tutela cautelar, os efeitos dos recursos jurisdicionais, o papel e o
estatuto das organizaes no governamentais, a configurao e o papel da Comisso de
Acesso aos Documentos Administrativos (CADA) e do Provedor de Justia, o regime de apoio
judicirio e de custas judiciais, a referncia s bases de dados que disponibilizam informao
ambiental actualizada e as estatsticas existentes sobre a justia, entre outros.
Assim, consistiu intento de cada relatrio nacional dar a conhecer Comisso Europeia
as questes mais relevantes do ordenamento jurdico nacional em matria de acesso justia,
designadamente, o grau de efectividade dos mecanismos de acesso informao e de
participao procedimental administrativa e de reagir contra a recusa ou omisso das
autoridades nacionais, seja na vertente procedimental, perante o prprio rgo ou entidade
nacional ou perante a CADA, seja na vertente contenciosa, junto dos Tribunais Judiciais e

16

O grupo de trabalho dos juzes, composto por um juiz de cada Estado-membro, de entre juzes

administrativos e constitucionais, consoante o caso, designado por Aarhus Convention Commission Expert
Group for National Judges, reuniu-se em Novembro de 2012 e em Outubro de 2013, na Comisso Europeia,
em Bruxelas, com o objectivo de analisar vrios documentos relativos ao acesso informao, participao
do pblico e acesso informao, em especial, em matria de ambiente, de entre os quais, na segunda
reunio, o documento da Comisso Europeia, intitulado Commission Working Document on Possible
Options For a New Commission Initiative on Access to Justice, assim como responder a um conjunto
concreto de questes sobre o estado da Justia em cada um dos Estados-membros.
17

Tratam-se dos trabalhos preparatrios para a iniciativa legislativa a apreender pela Comisso Europeia e

de informao que dever ser aproveitada para ser disponibilizada no Portal Europeu da Justia, e-Justice.
Cfr. https://e-justice.europa.eu/home.do?action=home

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Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Administrativos, distinguindo o tipo de litgios que so dirimidos em cada uma das


jurisdies18.
Os trabalhos realizados no seio dos dois grupos de trabalho, deram origem a um
documento emanado do seio da Direco-Geral do Ambiente da Comisso Europeia19, que
poder estar na base de uma nova Directiva comunitria sobre o acesso justia ambiental,
que assuma o terceiro pilar da Conveno de Aarhus.
Est, por isso, em causa um tema que, no s encerra grande relevncia para o Direito
Europeu e para as instituies europeias, como reveste de grande actualidade, fazendo parte
da agenda europeia20.
Neste mbito, visar o novo instrumento normativo que vier a ser aprovado pelas
instituies europeias transpor para a ordem jurdica interna o estabelecido no artigo 9 da
Conveno, onde relevam, designadamente, as questes da forma do pedido de acesso, do
prazo de resposta, da forma do acesso e dos encargos pelo acesso justia.
Nos termos do n 1 do artigo 9 da Conveno de Aarhus:
Cada Parte assegurar, de acordo com a legislao nacional aplicvel, que qualquer
pessoa que considere que, de acordo com o disposto no artigo 4., o seu pedido de informao
foi ignorado, indevidamente recusado, em parte ou na totalidade, respondido de forma
inadequada, ou de qualquer forma no tratado de acordo com o disposto naquele artigo,
tenha acesso reviso do processo atravs de um tribunal ou outro rgo independente
imparcial estabelecido por lei.
Quando uma Parte promover esta reviso atravs de um tribunal, assegurar que esta
pessoa tenha tambm acesso a um processo expedito estabelecido na lei, que este seja
18

Sobre o panorama do grau de efectividade dos mecanismos do acesso justia, na vertente

administrativa e contenciosa em Portugal e, em especial, em matria de ambiente, mostrou-se relevante


dar conta das propostas legislativas apresentadas em Novembro de 2012, pelo Governo, Assembleia da
Repblica, relativas reviso da Lei de Organizao e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, do Cdigo de
Processo Civil, do regime jurdico da Mediao e ainda dos Julgados de Paz, assim como da constituio do
Grupo de Trabalho para a reviso do Cdigo de Procedimento Administrativo, do Estatuto dos Tribunais
Administrativos e Fiscais e do Cdigo de Processo nos Tribunais Administrativos, antevendo-se significativas
alteraes na principal legislao sobre o acesso justia administrativa em Portugal.
19

Em fase de audio pblica no perodo de 28 de Junho a 23 de Setembro de 2013, cfr

http://ec.europa.eu/environment/consultations/access_justice_en.htm
20

Integrou a ordem de trabalhos da reunio ocorrida em 13 de Maio de 2013, relativa apresentao pela

Comisso ao Conselho, do seguinte texto Commission Working Document on Possible Options For a New
Commission Initiative on Access to Justice, no mbito da presidncia irlandesa, entre 01 de Janeiro e 30 de
Junho de 2013.

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Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

gratuito ou pouco dispendioso para reexame pela autoridade pblica ou reviso por um rgo
imparcial e independente de outro que no seja o tribunal.
As decises finais ao abrigo deste pargrafo sero vinculativas para a autoridade pblica
que detm a informao.
Constituindo o parmetro normativo do instrumento que vier a ser emanado em
matria de acesso justia, o disposto no artigo 9 da Conveno de Aarhus, importa
perceber, perante o actual quadro normativo nacional e o que emergir da reforma legislativa
na rea da justia, se afigura significativa a conformao normativa nacional a apreender.

5. Instrumentos normativos nacionais

Tendo presente a Conveno de Aarhus e os vrios instrumentos normativos europeus,


vejamos agora os termos em que os mesmos foram transpostos para o direito nacional.
No direito portugus, no que se refere Conveno de Aarhus, releva a Resoluo da
Assembleia da Repblica n 11/2003, a qual aprova, para ratificao, a Conveno sobre
Acesso Informao, Participao do Pblico no Processo de Tomada de Deciso e Acesso
Justia em Matria de Ambiente, assinada em Aarhus, em 25 de Junho de 1998, ratificada pelo
Decreto do Presidente da Repblica n 9/2003, de 25 de Fevereiro, e a Lei n 19/2006, de 12
de Junho, que regula o acesso informao sobre ambiente, transpondo para a ordem jurdica
interna a Directiva 2003/4/CE do Parlamento e do Conselho, de 28 de Janeiro.
Importa ainda considerar que foi aprovada e vigora em Portugal diversa legislao que
transpe para a ordem jurdica interna os variados instrumentos europeus com relevo em
termos ambientais.
No que se refere Directiva 2003/35/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26
de Maio de 2003, que estabelece a participao do pblico na elaborao de certos planos e
programas relativos ao ambiente, a mesma encontra-se transposta e acolhida em vrios
diplomas legais, como no regime jurdico de Avaliao de Impacte Ambiental (AIA), aprovado
pelo Decreto-Lei n. 69/2000, de 3 de Maio21; no regime relativo Preveno e Controlo

21

Com as alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n 197/2005, de 8 de Novembro, bem como pela

Declarao de Rectificao n. 2/2006, de 6 de Janeiro (esta legislao transpe para a ordem jurdica
nacional a Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, com as alteraes introduzidas pela
Directiva n 97/11/CE do Conselho, de 03 de Maro de 1987, bem como, da Directiva 2003/35/CEE do
Conselho, de 26 de Maio.

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Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Integrado da Poluio (PCIP), aprovado pelo Decreto-Lei n 173/2008, de 26 de Agosto22; no


regime que aprova a Avaliao Ambiental Estratgica (AAE), aprovado Decreto-Lei n.
232/2007, de 15 de Junho23 e no prprio Cdigo do Procedimento Administrativo (CPA).
Tais diplomas procedem transposio para o direito nacional de outras Directivas Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de Setembro, relativa PCIP (revogada pela Directiva
2008/1/CE de 15 de Janeiro), bem como a Directiva 2003/35/CE; a Directiva 2001/42/CE, de 27
de Junho, relativa avaliao dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente e
a Directiva 2003/35/CE, de 26 de Maio, relativa participao do pblico na elaborao de
certos planos e programas relativos ao ambiente.

5.1. Em especial, o acesso informao ambiental no ordenamento nacional


O regime do acesso informao ambiental em Portugal mostra-se regulado na Lei n
19/2006, de 12 de Junho, o qual procede transposio da Directiva 2003/4/CE, de 28 de
Janeiro de 2003, com o mesmo objecto.
Antes de ser aprovada a Lei n 19/2006, o acesso informao ambiental encontrava-se
regulado no mbito da Lei de Acesso aos Documentos Administrativos (LADA), aprovada pela
Lei n 65/93, de 26 de Agosto, com a redaco introduzida pelas Lei n.s 8/95, de 29 de Maro
e 94/99, de 16 de Julho, mediante remisso para a Directiva 90/313/CEE, de 7 de Junho (cfr.
artigo 22).
A LADA, aprovada pela Lei n. 65/93, dava concretizao norma constitucional do n 2
do artigo 268, introduzida na reviso constitucional de 1989, em que se regulou o exerccio do
direito de acesso informao.
Assim, desde a reviso constitucional de 1989, Portugal tem previsto na sua ordem
jurdica o princpio do arquivo aberto, isto , do livre acesso aos documentos administrativos
pelo cidado, independentemente da invocao de um interesse, nos termos previstos no
aditamento de um pargrafo (o n 2) ao artigo 268, com o seguinte teor:
22

Alterado pelo Decreto-Lei n 60/2012, de 14 de Maro. Aps a redaco do presente texto foi publicado o

Decreto-Lei n 127/2013, de 30 de Agosto, o qual estabelece o regime de emisses industriais aplicvel


preveno e ao controlo integrado da poluio, bem como as regras destinadas a evitar e a reduzir as
emisses para o ar, a gua e o solo e a produo de resduos, a fim de alcanar um elevado nvel de
proteco do ambiente no seu todo, transpondo para a ordem jurdica nacional a Directiva 2010/75/EU do
Parlamento Europeu e do Conselho, de 24 de Novembro de 2010, relativa s emisses industriais
(preveno e controlo integrados da poluio). De acordo com o artigo 119 do Decreto-Lei n 127/2013 so
revogados um conjunto vasto de diplomas, de entre os quais o Decreto-Lei n 173/2008.
23

Alterado pelo Decreto-Lei n 58/2011, de 04 de Maio.

351

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Os cidados tm tambm o direito de acesso aos arquivos e registos administrativos,


sem prejuzo do disposto na lei em matrias relativas segurana interna e externa,
investigao criminal e intimidade das pessoas.
O estabelecido no artigo 268 da Constituio consiste numa manifestao do princpio
da transparncia da actividade administrativa, em que se reconhece o direito ao acesso
informao e aos documentos administrativos independentemente da existncia de qualquer
procedimento administrativo concreto.
Tendo Portugal procedido ratificao da Conveno de Aarhus antes da transposio
da Directiva 2003/4/CE, de 29 de Janeiro de 2003, veio a CADA a emitir o Parecer n 1/2005,
de 12 de Janeiro de 2005, processo n 3254, designado Parecer da CADA sobre o 1 Relatrio
Nacional Conveno de Aarhus, submetido a consulta pblica, que procedeu anlise da
compatibilidade do regime da LADA, aprovada pela Lei n 65/93, com a Conveno de Aarhus.
Esse parecer bastante esclarecedor quanto ao estado da arte data, em matria de
acesso informao, nele se tendo concludo que deveria ser dada ampla divulgao da
Conveno de Aarhus, bem como das alteraes que vierem a ser introduzidas na LADA, assim
como, devia ser dada concretizao a um programa estruturado de formao sobre o acesso
informao administrativa, dirigido aos trabalhadores das entidades sujeitas LADA.
Posteriormente, veio a ser aprovada a Lei n 19/2006, de 12 de Junho, relativa ao acesso
informao, tendo a LADA tambm sido alterada, nos termos que resultam da Lei n
46/2007, de 24 de Agosto.
Por isso, a actual LADA, aprovada depois da entrada em vigor da Lei que regula o acesso
informao ambiental, estatui quanto ao seu mbito que regula o acesso aos documentos
administrativos, sem prejuzo do disposto na legislao relativa ao acesso informao em
matria de ambiente (cfr. n 1, do artigo 2, da Lei n 46/2007).
No que concerne aos principais traos do regime de acesso informao ambiental
aprovado pela Lei n 19/2006, de 12 de Junho, importa sublinhar que o legislador elegeu como
objectivos da citada lei, garantir o direito de acesso informao sobre ambiente detida pelas
autoridades pblicas ou em seu nome, assegurar que a informao sobre ambiente
divulgada e disponibilizada ao pblico e promover o acesso informao atravs da utilizao
de tecnologias telemticas ou electrnicas.
Permitir que os cidados se informem e sejam informados uma forma de os cidados
ficarem a conhecer os actos praticados pelas entidades pblicas no desempenho das suas
funes e de exercer uma cidadania activa, num domnio do ambiente que interessa a todos.

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Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

No que respeita ao mbito subjectivo da lei que regula o acesso informao ambiental,
isto , quanto aos sujeitos activos do direito de acesso informao, a lei prev duas
categorias: o requerente, entendendo-o como qualquer pessoa singular ou colectiva que
solicite informaes sobre o ambiente e o pblico, o qual descrito como uma ou mais
pessoas singulares ou colectivas, associaes, grupos e organizaes representativas,
designadamente organizaes no governamentais de ambiente (cfr. alneas e) e f), do artigo
3).
Do lado dos sujeitos passivos, tal como na Conveno de Aarhus e o previsto na LADA,
tambm a Lei n 19/2006 previu o que se h-de entender por autoridade pblica, em termos
no divergentes com o prescrito nesses normativos.
No referente ao mbito objectivo consagra-se o princpio geral do regime de acesso aos
documentos administrativos, sem que o requerente tenha de justificar o seu interesse, ou
seja, assumindo que qualquer pessoa tem o direito de aceder informao contida em
documentos administrativos, sem necessidade de explicar ou justificar os respectivos
interesses ou motivos (cfr. n 1, do artigo 6).
No que concerne ao mbito material da Lei n 19/2006, constitui informao sobre
ambiente, quaisquer informaes, sob forma escrita, visual, sonora, electrnica ou qualquer
outra forma material relativas s situaes previstas nas vrias subalneas da alnea b), do
artigo 3.
Tal como a Conveno de Aarhus e a Directiva n 2003/4/CE, no dada na Lei n
19/2006 qualquer noo de documento administrativo, ao contrrio do disposto no artigo 3
da LADA, que prev essa noo.
Aludindo quer a Conveno, quer a Directiva relativa ao acesso informao, quer
ainda, a prpria Lei n 19/2006, apenas informao em matria ambiental, apresentam
estes normativos um mbito material mais restrito do que a LADA, cujo mbito de aplicao
mais abrangente.
Em face deste recorte possvel dizer que a Lei n 19/2006 tem, por um lado, um
mbito mais permissivo e abrangente do que o regime geral de acesso aos documentos
administrativos, mas, simultaneamente, mais restrito, no que toca ao seu mbito material, por
apenas respeitar informao ambiental.
A relevncia do acesso informao ambiental relaciona-se com a prpria tutela do
direito ao ambiente, cuja proteco partilhada entre entidades pblicas e privadas e com
uma dimenso, quer procedimental, quer processual.

353

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

O direito informao corolrio do envolvimento e da participao do pblico na


tomada de decises com impacto ambiental, prevendo e abrangendo, quer o direito
informao ou a ser informado, como o direito a participar, emitindo a sua opinio e que a
mesma seja tida em considerao na tomada de deciso, assim como o direito a conhecer a
deciso, onde se inclui a sua motivao.
Por isso, a prpria Conveco de Aarhus acentua expressamente a referncia
democracia participativa em matria ambiental, apelando educao ambiental como forma
de concretizao dos seus trs pilares.
Para efeitos da Lei n 19/2006, de 12 de Junho, os terceiros lesados com a divulgao de
informao, assim como as organizaes no governamentais que promovam a proteco do
ambiente e preencham quaisquer dos requisitos definidos na lei nacional, podem recorrer aos
mesmos meios de impugnao.
O ordenamento nacional contempla essa tutela s organizaes no governamentais na
Lei n 83/95, de 31 de Agosto, que define o direito de participao procedimental e de aco
popular, assim como na Lei n 35/98, de 18 de Julho, que define o estatuto das organizaes
no governamentais de ambiente, no mbito da qual se prev o seu direito de consulta e de
acesso informao, o direito de participao procedimental, a sua legitimidade para
promover e intervir em procedimentos administrativos em defesa do ambiente, a sua
legitimidade processual para instaurar aces judiciais, recorrer, apresentar queixa ou
denncia e ainda, a sua iseno de pagamento de emolumentos e de custas.
Alm disso, prevendo a Conveno de Aarhus que a reviso do processo perante a
autoridade nacional ou atravs do tribunal seja gratuito ou pouco dispendioso, norteado pelo
princpio da razoabilidade, entre ns comeou por vigorar a iseno de custas do processo
judicial de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de
certides, previsto e regulado no artigo 104 e seguintes do CPTA, nos termos da alnea b), do
n 2, do artigo 73-C do Cdigo das Custas Judiciais.
Com a entrada em vigor do Regulamento das Custas Processuais (RCP), esse processo
perdeu a referida iseno, passando a estar sujeito a custas, no obstante o valor da causa ser
reduzido em relao a outros meios processuais, prevendo-se um critrio especial de fixao
da base tributvel, nos termos da alnea b), do n 1, do artigo 12 do RCP e Linha 1.1 da Tabela
I-B anexa, no valor de 0,5 unidade de conta.
Assim, considerando:
a tutela que conferida pela Constituio, pelo CPA e pelo CPTA, traduzidos:

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(i)

na possibilidade de apresentar reclamao ou de interpor recurso hierrquico


perante a recusa, indeferimento ou satisfao parcial do pedido de acesso, nos
termos gerais dos artigos 166 e seguintes do Cdigo do Procedimento
Administrativo;

(ii) no direito de queixa CADA e ao Provedor de Justia;


(iii) na possibilidade de impugnar contenciosamente a legalidade do acto de recusa, de
indeferimento ou de satisfao parcial, neste caso, nos termos do processo de
intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de
certides, previsto e regulado no artigo 104 e seguintes do CPTA, processo que
tem natureza urgente e, por isso, com precedncia perante os demais, que
contempla uma tramitao simples e com prazos reduzidos;
perante os aspectos de regime consagrados na Lei n 19/2006, traduzidos:
(iv) na gratuitidade no acesso a registos e listas pblicas e a consulta de informao por
parte do pblico;
(v) na possibilidade de as autoridades pblicas cobrarem uma taxa pelo fornecimento
de informao sobre o ambiente, que deve seguir o regime previsto na LADA, sendo
a respectiva tabela afixada em local visvel e no stio da internet, mas que no caso
de se tratar de organizaes no governamentais de ambiente e equiparadas,
gozam da reduo de 50% no pagamento das taxas devidas;
a que acrescem,
(vi) as vrias alteraes legislativas que ocorrero em matria de justia, de entre as
quais, o recente regime jurdico da Mediao24,
de entender que o ordenamento jurdico nacional j contempla o essencial das
garantias administrativas e contenciosas previstas no artigo 9 da Conveno de Aarhus.
O ponto essencial no que respeita ao ordenamento jurdico portugus no se colocar
ao nvel dos instrumentos normativos em vigor, j que estes, na sua essncia, traduzem a
normatividade aprovada pela Conveno de Aarhus, assegurando a efectividade dos seus trs
pilares, mas sobretudo, na reduzida expresso que o exerccio do direito informao, da
participao pblica e do acesso justia em matria ambiental representam em Portugal, por
falta do seu exerccio pelos cidados.

24

Aprovado pela Lei n 29/2013, de 19/04. A mediao tende a traduzir-se numa nova prioridade para as

instituies europeias no mbito dos mecanismos de acesso justia, devendo os Estados-membros criar as
condies para que essa possibilidade se torne real e efectiva.

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Conveno de Aarhus

Em matria de ambiente, tal como noutros domnios, existe uma reduzida participao
cvica, ficando essa interveno quase exclusivamente remetida s organizaes no
governamentais de ambiente, o que o actual estado econmico e social do pas tender a
acentuar, considerando os custos que inevitavelmente esto associados ao exerccio desses
direitos.
So estas associaes que na grande maioria dos casos se dirigem Administrao, quer
solicitando pedidos de informao, quer participando no mbito de procedimentos com
expressivo impacto ambiental, quer ainda, recorrendo aos meios judiciais, requerendo a
adopo de providncias cautelares, a intimao prestao de informao ou a passagem de
certido ou ainda deduzindo as mais variadas pretenses conexas com actos administrativos.

6. Jurisprudncia europeia e nacional

Em funo do nmero de decises proferidas pelo TJUE, patente a importncia que o


tema da tutela do acesso informao, a participao do pblico e o acesso justia em
matria ambiental, encerra para os cidados europeus e para as instituies europeias.
De outro modo, em funo da sua reduzida expresso na jurisprudncia portuguesa,
designadamente, a administrativa, notria a reduzida importncia que tal tema tem tido no
nosso pas.
De entre o conjunto de acrdos do TJUE25 destaco, pela sua actualidade e interesse, a
deciso extrada do processo C-416/10, Krizan e Outros, de 15 de Janeiro de 2013, relativa ao
direito de acesso informao de uma deciso de planeamento urbano relativa a implantao
de uma instalao com importante impacto ambiental, no mbito de um pedido de deciso
prejudicial formulado pelo Najvy sd Slovenskej Republiky (Supremo Tribunal da Repblica
Eslovaca), que incidiu sobre a interpretao do artigo 191, ns 1 e 2 e do artigo 267 do
Tratado de Funcionamento da Unio Europeia, da Directiva 96/61/CE do Conselho, de 24 de
Setembro de 1996, relativa preveno e controlo integrados da poluio, dos artigos 1, 6,
15 e 15-A da Directiva 85/337/CEE do Conselho de 27 de Junho de 1985, relativa avaliao
dos efeitos de determinados projectos pblicos e privados do ambiente e dos artigos 2, 6, 9
25

De entre o universo das decises proferidas pelo Tribunal de Justia da Unio Europeia, destacamos pela

sua relevncia e sem o intuito de sermos exaustivos, as seguintes: processo C-72/95, Kraaijeveld; processo
C-237/07, Janecek; processo C-240/09, Slovak Brown Bears; processo C-263/08, Djurgarden-ruling; processo
C-115/09, Trianel; processo C-128/09, Boxus e Outros; processo C-182/10, Solvay e Outros; processo C427/07, Comisso v. Irlanda; processo C-260/11, Edwards; processo C-530/11, Comisso v. Reino Unido;
processo C-72/12, Altrip; processo C-201/12, Wells; processo C-416/10, Krizan e processo C-420/11, Leth.

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e 10 da Conveno de Aarhus, referente construo de um aterro de resduos, avaliao


dos efeitos desse projecto no ambiente e participao do pblico no respectivo processo
decisrio e sobre a possibilidade de um rgo jurisdicional de um Estado-membro submeter
um reenvio prejudicial ao Tribunal de Justia, que tem por objecto a qualificao ex officio do
direito da Unio Europeia relativo proteco do ambiente, mesmo que o Tribunal
Constitucional desse Estado tenha excludo essa aplicao atravs de uma deciso vinculativa
para o rgo jurisdicional de reenvio.
A opo pela referncia a este aresto deve-se similitude da situao jurdica nele
versada com o caso a que respeita o Ac. do TC n 136/2005, de 15 de Maro de 2005 e
diferena de decises a que chegaram ambos os Tribunais.
Extrai-se do aresto do Tribunal de Justia a afirmao de que o pblico deve ter acesso
deciso de planeamento urbano sobre a implantao de uma instalao, por a mesma revestir
importante impacto ambiental e que para recusar esse acesso no pode ser invocada a
proteco de um segredo de negcios.
Transmitindo aquela que a posio do TJUE sobre a matria: Nos termos da
Conveno de Aarhus, quando tem incio um processo decisrio com impacto sobre o ambiente,
o pblico em causa deve poder participar nesse processo desde o seu incio, isto , quando
todas as opes e solues estiverem em aberto e possa exercer uma influncia real. Alm
disso, o pblico deve, em princpio, poder consultar gratuitamente as informaes que
apresentam interesse para o processo decisrio e impugnar judicialmente a legalidade de
todas as decises resultantes do processo..
Por isso, no processo do TJUE onde estava em causa uma deciso de planeamento
urbano sobre a implantao de um aterro de resduos e tendo a autoridade nacional do
ambiente aberto um procedimento de licenciamento, no mbito do qual os habitantes da
cidade requereram a publicao dessa deciso, este rgo autorizou a construo e a
explorao do aterro, sem publicar previamente a deciso.
Na sequncia do recurso administrativo, a autoridade pblica confirmou a deciso e
publicou a deciso de planeamento urbano, o que motivou que os interessados tivessem
recorrido para os tribunais nacionais, tendo o Supremo Tribunal da Repblica Eslovaca
requerido ao Tribunal de Justia que precise o alcance do direito de participao do pblico
nos procedimentos de licenciamento de projectos com importante impacto ambiental.
No seu acrdo, o TJUE comeou por recordar que uma regra processual nacional no
pode pr em causa a faculdade de que dispem os rgos jurisdicionais nacionais de submeter

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ao Tribunal de Justia um pedido de deciso prejudicial, quando tm dvidas sobre a


interpretao do direito da Unio.
Delimitando o mbito do direito de acesso informao e participao do pblico em
procedimentos administrativos ambientais, afirmou o TJUE: a deciso de planeamento
urbano sobre a implantao do aterro () constitui uma das medidas com base nas quais ser
tomada a deciso final de autorizar ou no essa instalao. Alm disso, essa deciso inclui
informaes relativas ao impacto do projecto no ambiente, sobre as condies impostas
entidade exploradora para limitar esse impacto, sobre as objeces levantadas pelas partes no
procedimento de planeamento urbano e sobre os fundamentos para as escolhas efectuadas
pela autoridade competente para aprovar essa deciso. A deciso inclui informaes
relevantes para o procedimento de licenciamento, s quais o pblico em causa deve poder
aceder ao abrigo da Conveno e da directiva sobre a preveno e controlo da poluio, que
retoma essas disposies. Neste contexto, o Tribunal de Justia precisa que a recusa de
disponibilizar ao pblico a deciso de planeamento urbano no pode ser justificada invocando
a proteco da confidencialidade das informaes comerciais ou industriais..
O TJUE sublinhou ainda que o pblico em causa deve dispor de todas as informaes
relevantes desde o incio do procedimento administrativo de primeira instncia, antes de ter
sido adoptada uma primeira deciso, desde que essas informaes estejam disponveis nessa
fase do procedimento., sem que o direito da Unio se oponha a que uma recusa injustificada
de disponibilizao de uma deciso de planeamento urbano ao pblico em causa durante o
procedimento administrativo de primeira instncia possa ser regularizada durante o
procedimento administrativo de segunda instncia, na condio de todas as opes e solues
ainda estarem disponveis e essa regularizao permitir ao pblico exercer uma influncia real
no desfecho do processo decisrio..
Mais se extrai desse aresto que o objectivo da directiva, que consiste na preveno e no
controlo da poluio, no poderia ser alcanado se fosse impossvel evitar que uma instalao
susceptvel de ter beneficiado de uma licena concedida em violao desta directiva
continuasse a funcionar enquanto se aguarda uma deciso definitiva sobre a legalidade da
licena. Por conseguinte, a directiva exige que os membros do pblico em causa tenham o
direito de pedir a decretao de medidas provisrias susceptveis de prevenir essas poluies, o
que inclui a suspenso temporria da licena impugnada. ()..
Por ltimo, concluiu o TJUE, de entre o mais, que a Directiva 96/61/CE do Conselho, de
24 de Setembro de 1996, relativa preveno e controlo integrados da poluio, alterada pelo

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Regulamento (CE) 166/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de Janeiro, deve ser


interpretada no seguinte sentido:
impe que o pblico () tenha acesso a uma deciso de planeamento urbano ()
desde o incio do processo de licenciamento da instalao em causa;
no permite que as autoridades nacionais competentes recusem ao pblico () o
acesso a essa deciso com fundamento na proteco da confidencialidade das
informaes comerciais ou industriais previstas pelo direito nacional ou da unio a
fim de proteger um interesse econmico legtimo; e
no se ope a que uma recusa injustificada de disponibilizao ao pblico () de uma
deciso de planeamento urbano () no decurso do procedimento de primeira
instncia possa ser regularizada durante o procedimento administrativo de segunda
instncia, na condio de todas as opes e solues ainda serem possveis e de a
regularizao do procedimento nessa fase ainda permitir ao pblico em causa o
exerccio de uma influncia real no desfecho do processo decisrio, o que compete ao
rgo jurisdicional nacional verificar.
No que concerne jurisprudncia nacional, sendo a mesma escassa sobre a matria
sobre que versa a Conveno de Aarhus, releva o j referido Ac. do TC n 136/200526, que
versa directamente sobre a questo do acesso informao ambiental.
Enquadrando temporalmente tal aresto, o mesmo foi proferido em momento em que a
Conveno de Aarhus j havia sido ratificada para vigorar em Portugal, em 2003 e sido
aprovada pela Comunidade Europeia, em 2005, mas antes da entrada em vigor da Lei n
19/2006, de 12 de Junho.
Este acrdo tem como antecedentes um processo apresentado em 2001 por uma
associao ambientalista, no mbito do qual foi requerida a intimao emisso de certido,
de modo a avaliar a incidncia ambiental e concorrencial do projecto de implementao de
uma unidade industrial.
Em 2002 o TAC de Lisboa indeferiu o pedido de emisso de certido, interposto recurso,
por Ac. do TCA datado de 23 de Maio de 2002, foi negado provimento ao recurso e interposto
recurso para o TC, veio este Tribunal, por maioria, a julgar no inconstitucionais as normas do
n 1, do artigo 10, da Lei n 65/93, de 26 de Agosto (LADA), na redaco da Lei n 8/95, de 29
de Maro e do n 1, do artigo 13, do Decreto-Lei n 321/95, de 28 de Novembro.
26

Publicado no DR, II Srie, n 120, de 24 de Junho de 2005, p. 9289 e segs. Esse aresto foi anotado por

Carla Amado Gomes, A caminho de uma ecocidadania: notas sobre o direito informao ambiental, in
Jurisprudncia Constitucional, n 9, Janeiro-Maro de 2006, Coimbra Editora, p. 3 e segs..

359

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

Em causa estava a interpretao, entre outras, da norma do artigo 10 da Lei n 65/93,


de 26/08, quanto a saber a prevalncia entre as normas protectoras do segredo industrial, de
propriedade privada, de liberdade de iniciativa e da propriedade privada dos meios de
produo, em relao ao direito informao para proteco do ambiente por parte de uma
associao ambientalista, ou seja, um litgio onde se opunha a proteco do ambiente e,
reflexamente, a defesa da vida, a integridade fsica e moral das pessoas, incluindo a segurana,
na vertente da preveno contra essas violaes, e o direito de liberdade de iniciativa e da
propriedade privada dos meios de produo, designadamente, o segredo industrial.
A norma do n 1 do artigo 10 da LADA, relativa ao segredo industrial, previa: A
Administrao pode recusar o acesso a documentos cuja comunicao ponha em causa
segredos comerciais, industriais ou sobre a vida interna das empresas.
Por outro lado, o n 1, do artigo 13, do Decreto-Lei n 321/95, de 28 de Novembro,
convocado para disciplinar a matria, previa que: As informaes relacionadas com operaes
de investimento estrangeiro no podem ser divulgadas sem autorizao escrita dos seus
intervenientes, excepto quando susceptveis de conhecimento pblico..
Em tal aresto, o TC considerou com menor plenitude o contedo do direito informao
ambiental, nos termos em que o mesmo se encontra estabelecido nos ns 1 e 2, do artigo 268
da Constituio, olvidando que os direitos de procedimento adquiriram estatuto
constitucional, constituindo uma importante garantia dos interessados.
O que enforma o princpio do direito ao acesso informao ambiental a lgica
inversa do segredo, a qual foi a que, por maioria, vingou no aresto do TC.
No concordando com essa interpretao, a deciso do TC mereceu dois votos de
vencido, os quais, sem invocar a Conveno de Aarhus, patenteiam uma divergncia em
relao interpretao dos normativos constitucionais e legais aplicveis.
Assim, compreendendo a dimenso da tutela do direito informao ambiental que
estava em causa, que traduz a relevncia dos diversos interesses pblicos em jogo, a posio
minoritria apelou a um juzo de ponderao casustica, exigido pelo princpio da
proporcionalidade, que determina que ao invs de haver a recusa integral no acesso
informao, se deva expurgar a informao que no releve para o exerccio desse direito e que
consista em matria objecto de reserva por segredo industrial.
Tal entendimento salienta a importncia do direito informao e da participao
pblica, traduzido em estar informado sobre as actuaes com impacto sobre o ambiente,
enquanto forma de conhecer, quer a deciso pblica, quer a interveno privada, que incida
sobre o ambiente, numa interpretao das normas constitucionais que apontam para o Estado

360

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

portugus ser um Estado de Direito democrtico, que conta a seu cargo, de entre as suas
tarefas fundamentais, a proteco e defesa do ambiente, nos termos dos artigos 9, alnea e),
66, 20, n 2, 37, 48 e 268, ns 1 e 2, da Constituio, o qual est em sintonia com a
jurisprudncia do TJUE.
No que respeita jurisprudncia nacional, merecem ainda destaque os Acs. do TC ns
136/2005 e 119/10 e ainda o Ac. do STA, n 0848/08, de 07 de Janeiro de 2009.
O Ac. do TC n 119/2010, de 26 de Maro de 2010, processo n 157/1027, debrua-se
sobre a constitucionalidade de normas do Decreto n 8/2010 da Assembleia Legislativa da
Regio Autnoma dos Aores, de 10 de Fevereiro de 2010, que Regulamenta a elaborao e
disponibilizao de relatrios de informao pblica sobre o estado do ambiente, regula o
apoio s organizaes no governamentais de ambiente e altera a composio de normas de
funcionamento do Conselho Regional do Ambiente e do Desenvolvimento Sustentvel
(CRADS).
Considerando as normas cuja inconstitucionalidade foi suscitada, tal aresto versa sobre
um conjunto de temticas, com destaque para o regime jurdico aplicvel s organizaes no
governamentais de ambiente, relativo inscrio e registo dessas organizaes e o quadro dos
respectivos direitos e deveres decorrentes dessa inscrio.
Embora com vrias declaraes de voto, concluiu o TC pela inconstitucionalidade
orgnica de algumas das normas invocadas, por estar em causa matria subtrada aos poderes
legislativos das Regies Autnomas, integrando matria da competncia legislativa da
Assembleia da Repblica, conforme disposto na alnea b), do n 1 do artigo 165 da
Constituio, respeitante a direitos, liberdades e garantias.
No podem os rgos legislativos das Regies Autnomas, em virtude do mbito
regional da inscrio e registo de uma organizao no governamental, estender os direitos
previstos na Lei n 35/98 a associaes que tenham o limite mnimo de 50 associados, quando
a lei fixou esse nmero mnimo em 100 associados, pois isso significaria alargar o mbito
subjectivo de aplicao da lei, permitindo que associaes regionais com menos de 100
membros, que nunca se poderiam inscrever num registo nacional, gozem desses direitos.
Salienta ainda o aresto do TC que por via desse regime, existe a apropriao do regime
relativo legitimidade processual para a aco popular, tocando-se no mbito de proteco do
direito de aco popular, consagrado no artigo 52, n 3 da Constituio, configurando o
direito de aco popular por parte das organizaes no governamentais de ambiente como

27

Publicado no DR, 1 Srie, n 72, de 14 de Abril de 2010, p. 1255 e segs..

361

Direito Informao, Participao do Pblico e Acesso Justia em Matria Ambiental: a


Conveno de Aarhus

um verdadeiro direito de aco judicial, compreendido no catlogo dos direitos, liberdades e


garantias.
No que respeita ao Ac. do STA, n 0848/08, de 07 de Janeiro de 2009, proferido no
mbito de um processo de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos
ou passagem de certides, instaurado por uma organizao no governamental de ambiente,
que requereu informao relativa ao processo de construo e explorao da Barragem do
Baixo Sabor, analisou-se a questo da natureza da entidade detentora da informao
ambiental, qualificando-a como autoridade pblica para efeitos da Lei n 19/2006.
Trata-se de um aresto que se debrua directamente sobre matria regulada pela
Conveno de Aarhus, designadamente, quanto aos sujeitos sobre que impende o dever de
fornecer a informao ambiental.
Em suma, sem esgotar o universo da jurisprudncia nacional sobre a matria do acesso
informao, participao do pblico e acesso justia em matria ambiental, resulta que a
mesma comea por no acompanhar a jurisprudncia europeia, sendo reduzido o nmero de
decises dos Tribunais nacionais que directamente versem sobre os trs pilares da Conveno
de Aarhus.

Concluses:
A Conveno de Aarhus pouco conhecida em Portugal, seja pelos cidados em geral,
seja pela comunidade jurdica.
diminuto o grau de participao cvica em matria de ambiental em qualquer das suas
vertentes, do acesso informao, de participao do pblico ou atravs do acesso justia,
no obstante a existncia de mecanismos nacionais, quer ao nvel das garantias
administrativas ou do procedimento, quer ao nvel das garantias contenciosas ou do processo,
que permitem assegurar os trs pilares da Conveno de Aarhus.
Perspectiva-se um novo instrumento normativo europeu sobre acesso justia em
matria ambiental, que assuma o terceiro pilar da Conveno de Aarhus, enquanto
concretizao da poltica prosseguida pelas instituies europeias, de reforo dos mecanismos
de acesso justia em matria ambiental, no quadro mais vasto da defesa e promoo da
poltica de ambiente no espao europeu.
Apresentando os principais traos de regime da Conveno de Aarhus, esperamos
estimular o interesse por cada uma das vertentes da Conveno, assim suscitando a discusso
que, entre ns, ainda algo escassa.

362

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363

Outra documentao relevante

Jurisprudncia

Jurisprudncia do Tribunal Constitucional


(trabalho elaborado pelo Ncleo de Apoio Jurdico e Documental do
Tribunal Constitucional)

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia Constitucional

Acrdo n. 75/13 - No julga inconstitucionais as normas extradas do artigo 20., n.s


4 e 5, do Decreto-Lei n. 64/2008, de 8 de abril (Regime Jurdico dos Veculos em Fim
de Vida).
Acrdo n. 581/12 - No julga inconstitucional, quando aplicvel a equipamentos de
abastecimento de combustveis lquidos inteiramente localizados em propriedade
privada, o artigo 70., n. 1, 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Municpio de
Sintra para 2008, na verso publicada pelo Aviso n. 26235/2008 no Dirio da
Repblica, II Srie, de 31 de outubro de 2008, e mantido em vigor, sem qualquer
atualizao, no ano de 2009, por deliberao da Assembleia Municipal de Sintra, de 27
de fevereiro de 2009, conforme o n. 1 do Aviso n. 5156/2009, publicado no Dirio da
Repblica, II Srie, de 9 de maro de 2009 [pendente recurso para o Plenrio para
uniformizao).
Acrdo n. 387/12 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das normas contidas nos
artigos 1. e 2. do "decreto que determina a suspenso parcial do artigo 1. e a
suspenso dos artigos 2., 8., 9., 11. e 14. das normas de execuo do Plano de
Ordenamento Turstico da Regio Autnoma da Madeira", aprovado pela
Assembleia Legislativa da Regio Autnoma da Madeira em sesso plenria de 20 de
junho.
Acrdo n. 274/12 - No julga inconstitucional a Portaria n. 80/2006, de 23 de
janeiro, na parte em que estabelece, no que respeita s instalaes de combusto que
consomem coque de petrleo como combustvel, a obrigatoriedade de monitorizao
em contnuo das emisses de dixido de enxofre (SO2) independentemente do caudal
mssico.
Acrdo n. 110/12 e Acrdo n. 557/11 [Limites das coimas; Contraordenao
ambiental qualificada como muito grave] - No julgam inconstitucionais as normas do
artigo 22., n. 4, alneas a) e b), da Lei n. 50/2006, de 29 de agosto, na redao dada
pela Lei n. 89/2009, de 31 de agosto.
Acrdo n. 278/11 - No julga inconstitucionais as normas dos artigos 33., 36. e 37.
do Decreto-Lei n. 78/2004, de 3 de Abril, relativo ao regime jurdico da preveno e
controlo das emisses poluentes para a atmosfera.
Acrdo n. 119/10 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade de normas do Decreto n.
8/2010, da Assembleia Legislativa da Regio Autnoma dos Aores [regulamenta a
elaborao e disponibilizao de relatrios de informao pblica sobre o estado do
ambiente, regula o apoio s organizaes no governamentais de ambiente e altera a
composio e normas de funcionamento do Conselho Regional do Ambiente e do
Desenvolvimento Sustentvel (CRADS), aprovado a 10 de Fevereiro de 2010].

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

Acrdo n. 24/09 - Julga inconstitucional a norma do artigo 69., ponto 1.1., da Tabela
de Taxas e Licenas do Municpio de Sintra, aprovada pela respectiva Cmara
Municipal, em 6 de Novembro de 2001, e publicada na II Srie do Dirio da Repblica,
de 1 de Outubro de 2001, quando interpretada no sentido da sua aplicao a posto de
abastecimento instalado totalmente em terreno privado.
Acrdo n. 14/09 - No julga inconstitucional a norma constante do artigo 68., alnea
a), do Regulamento do Plano Director Municipal de So Pedro do Sul, aprovado pela
Assembleia Municipal de So Pedro do Sul em 23 de Fevereiro de 1995 e ratificado
pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 105/95, de 13 de Outubro, na interpretao
segundo a qual a utilizao de uma casa de habitao, existente em rea includa na
Reserva Ecolgica Nacional, como casa de hspedes, consubstancia uma alterao de
uso para efeito de proibio de realizao de obras de reconstruo e ampliao na casa
em questo.
Acrdo n. 522/08 [Contra-Ordenaes ambientais] a) No julga inconstitucional
a norma do artigo 55., n. 3, do Regime Geral das Contra-Ordenaes (Decreto-Lei n.
433/82, de 27 de Outubro, alterado, por ltimo, pela Lei n. 109/2001, de 24 de
Dezembro), na medida em que atribui aos tribunais judiciais competncia para julgar as
impugnaes judiciais de decises das autoridades administrativas, tomadas no mbito
de processo de contra-ordenao ambiental; b) No julga inconstitucional a norma do
artigo 73. do Regime Geral das Contra-Ordenaes, interpretada no sentido de que
irrecorrvel o despacho interlocutrio que, em primeira instncia, negue a realizao e
produo de meio de prova, no mbito de processo de contra-ordenao.
Acrdo n. 496/08 - No julga inconstitucional o artigo 20., n. 1, alnea b), do
Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Burgau-Vilamoura
(Regulamento do POOC), aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 33/99,
de 27 de Abril, em conjugao com os artigos 9., n. 2, e 91. desse mesmo
Regulamento do POOC e com o artigo 105., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 380/99,
de 22 de Setembro, (na redaco que lhe foi dada pelo artigo 1. do Decreto-Lei n.
310/2003, de 10 de Dezembro).
Acrdo n. 423/08 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do
n. 1 do artigo 2. do Decreto que "Adapta Regio Autnoma da Madeira a Lei n.
37/2007, de 14 de Agosto, que aprova normas para a proteco dos cidados da
exposio involuntria ao fumo do tabaco e medidas de reduo da procura
relacionadas com a dependncia e a cessao do seu consumo", aprovado pela
Assembleia Legislativa da Regio Autnoma da Madeira, em 18 de Junho de 2008, para
vigorar como decreto legislativo regional; no se pronuncia pela inconstitucionalidade
da norma constante do artigo 5. do mesmo Decreto.
Acrdo n. 258/06 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade de vrias normas do
decreto legislativo regional que "Define o regime de afixao ou inscrio de
mensagens de publicidade e propaganda na proximidade das estradas regionais e
nos aglomerados urbanos", aprovado pela Assembleia Legislativa da Regio
Autnoma da Madeira, em 7 de Maro de 2006.
Acrdo n. 139/06 - No julga inconstitucional a norma do artigo 97., alnea a), do
Regulamento das Condies Tcnicas e de Segurana dos Recintos de Espectculos e
Divertimentos Pblicos, aprovado pelo Decreto Regulamentar n. 34/95, de 16 de
Dezembro, enquanto impe como uma das condies que devem ser satisfeitas pelos

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

campos de tiro a existncia, no mnimo, de uma distncia de 800 metros entre as


origens de tiro e lugares habitados.
Acrdo n. 536/05 - Julga inconstitucional a norma do artigo 69., ponto 1.1., e n 2,
da Tabela de Taxas e Licenas do Municpio de Sintra, aprovada pela respectiva
Cmara Municipal, em 6 de Novembro de 2001, e publicada na II Srie do Dirio da
Repblica, de 1 de Outubro de 2001, quando interpretada no sentido da sua aplicao a
posto de abastecimento instalado totalmente em terreno privado.
Acrdo n. 136/05 - No julga inconstitucionais as normas do n. 1 do artigo 10. da
Lei n. 65/93, de 26 de Agosto, na redaco da Lei n. 8/95, de 29 de Maro, e do n. 1
do artigo 13. do Decreto-Lei n. 321/95, de 28 de Novembro (restries ao direito
informao; dever de confidencialidade e reserva; condies de realizao de contrato
de investimento; acesso de organizaes ambientalistas a tais informaes).
Acrdo n. 685/04 - Julga inconstitucional a norma contida nos artigos 65., alnea d),
e 69. da Portaria n. 10 716, de 24 de Julho de 1944, interpretada no sentido de a
empresa que fornece a gua a um consumidor que cumpre regularmente o seu contrato
num local de consumo poder legitimamente privar desse fornecimento o consumidor
pelo simples facto de este faltar ao pagamento de contas de consumo e de aluguer de
contador ou outras contas devidas mesma empresa noutro local de consumo (contrato
de fornecimento de gua).
Acrdo n. 360/04 - No julga inconstitucional a norma do n. 3 do artigo nico do
Decreto-Lei n. 204/2002, de 1 de Outubro, que retroage os efeitos desse diploma, que
manteve em vigor a classificao das reas protegidas operada pelos diplomas que
procederam sua criao ou respectiva reclassificao nos termos do Decreto-Lei n.
19/93, de 23 de Janeiro, ao termo dos prazos neles fixados para elaborao dos planos
de ordenamento e respectivos regulamentos.
Acrdo n. 544/01 - No julga inconstitucionais as normas constantes do artigo 17.,
n.s 1 (em conjugao com o n. 1 do artigo 4. e com a alnea d) do anexo II) a 6, do
Decreto-Lei n. 93/90, de 19 de Maro (sujeio a autorizao de operaes de
loteamento).
Acrdo n. 57/01 - No julga inconstitucional a norma constante do artigo 4., n. 2,
alnea c), do Decreto Regulamentar n. 12/96, de 22 de Outubro, relativa a actividades
interditas na rea abrangida pelo Monumento Natural das Pegadas de Dinossurios
de Ourm.
Acrdo n. 639/99 - No julga inconstitucionais as normas constantes dos n.s 1 e 2 do
artigo 1. do Decreto-Lei n. 327/90, de 22 de Outubro, referentes ocupao do solo
objecto de incndio florestal.
Acrdo n. 458/99 - No julga inconstitucionais as normas constantes do artigo 45.,
n.s 1 e 2, da Lei de Bases do Ambiente, na interpretao segundo a qual conferem
competncia aos tribunais judiciais, enquanto tribunais comuns, para conhecer das
aces nelas referidas.
Acrdo n. 203/95 - Julga inconstitucionais as normas dos artigos 2., n. 1, alnea d) e
3., n. 1 (na parte a que aquela alnea se refere) do Decreto-Lei n. 321/83, de 5 de
Julho, relativas proibio de certas aces em Reservas Ecolgicas Nacionais.
Acrdo n. 368/92 - Declara com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade da
norma constante da alnea c) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 321/83, de 5 de
Julho, bem como da norma constante do n. 1 do artigo 3. do mesmo diploma, com

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

referncia mesma alnea c) do n. 1 do artigo 2., nas quais se probe a realizao de


obras, construes, aterros, escavaes, destruio do coberto vegetal ou da vida animal
nas arribas, incluindo uma faixa at 200 metros para o interior do territrio,
contados a partir do respectivo rebordo, e, bem assim, limita, de harmonia com o n. 4
do artigo 282. da Constituio, os efeitos da inconstitucionalidade de molde a ressalvar
os casos decididos que no tenham sido objecto de recurso judicial pendente.
Acrdo n. 197/91 - Julga inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2., n. 1,
alnea c) e 3, n. 1, do Decreto-Lei n. 321/83, de 5 de Julho, que respeitam
constituio e regime da Reserva Ecolgica Nacional.

MARO DE 2013

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NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia Constitucional

Acrdo n. 75/13 - No julga inconstitucionais as normas extradas do artigo 20., n.s


4 e 5, do Decreto-Lei n. 64/2008, de 8 de abril (Regime Jurdico dos Veculos em Fim
de Vida).
Acrdo n. 581/12 - No julga inconstitucional, quando aplicvel a equipamentos de
abastecimento de combustveis lquidos inteiramente localizados em propriedade
privada, o artigo 70., n. 1, 1.1, da Tabela de Taxas e Outras Receitas do Municpio de
Sintra para 2008, na verso publicada pelo Aviso n. 26235/2008 no Dirio da
Repblica, II Srie, de 31 de outubro de 2008, e mantido em vigor, sem qualquer
atualizao, no ano de 2009, por deliberao da Assembleia Municipal de Sintra, de 27
de fevereiro de 2009, conforme o n. 1 do Aviso n. 5156/2009, publicado no Dirio da
Repblica, II Srie, de 9 de maro de 2009 [pendente recurso para o Plenrio para
uniformizao).
Acrdo n. 387/12 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade das normas contidas nos
artigos 1. e 2. do "decreto que determina a suspenso parcial do artigo 1. e a
suspenso dos artigos 2., 8., 9., 11. e 14. das normas de execuo do Plano de
Ordenamento Turstico da Regio Autnoma da Madeira", aprovado pela
Assembleia Legislativa da Regio Autnoma da Madeira em sesso plenria de 20 de
junho.
Acrdo n. 274/12 - No julga inconstitucional a Portaria n. 80/2006, de 23 de
janeiro, na parte em que estabelece, no que respeita s instalaes de combusto que
consomem coque de petrleo como combustvel, a obrigatoriedade de monitorizao
em contnuo das emisses de dixido de enxofre (SO2) independentemente do caudal
mssico.
Acrdo n. 110/12 e Acrdo n. 557/11 [Limites das coimas; Contraordenao
ambiental qualificada como muito grave] - No julgam inconstitucionais as normas do
artigo 22., n. 4, alneas a) e b), da Lei n. 50/2006, de 29 de agosto, na redao dada
pela Lei n. 89/2009, de 31 de agosto.
Acrdo n. 278/11 - No julga inconstitucionais as normas dos artigos 33., 36. e 37.
do Decreto-Lei n. 78/2004, de 3 de Abril, relativo ao regime jurdico da preveno e
controlo das emisses poluentes para a atmosfera.
Acrdo n. 119/10 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade de normas do Decreto n.
8/2010, da Assembleia Legislativa da Regio Autnoma dos Aores [regulamenta a
elaborao e disponibilizao de relatrios de informao pblica sobre o estado do
ambiente, regula o apoio s organizaes no governamentais de ambiente e altera a
composio e normas de funcionamento do Conselho Regional do Ambiente e do
Desenvolvimento Sustentvel (CRADS), aprovado a 10 de Fevereiro de 2010].

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Acrdo n. 24/09 - Julga inconstitucional a norma do artigo 69., ponto 1.1., da Tabela
de Taxas e Licenas do Municpio de Sintra, aprovada pela respectiva Cmara
Municipal, em 6 de Novembro de 2001, e publicada na II Srie do Dirio da Repblica,
de 1 de Outubro de 2001, quando interpretada no sentido da sua aplicao a posto de
abastecimento instalado totalmente em terreno privado.
Acrdo n. 14/09 - No julga inconstitucional a norma constante do artigo 68., alnea
a), do Regulamento do Plano Director Municipal de So Pedro do Sul, aprovado pela
Assembleia Municipal de So Pedro do Sul em 23 de Fevereiro de 1995 e ratificado
pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 105/95, de 13 de Outubro, na interpretao
segundo a qual a utilizao de uma casa de habitao, existente em rea includa na
Reserva Ecolgica Nacional, como casa de hspedes, consubstancia uma alterao de
uso para efeito de proibio de realizao de obras de reconstruo e ampliao na casa
em questo.
Acrdo n. 522/08 [Contra-Ordenaes ambientais] a) No julga inconstitucional
a norma do artigo 55., n. 3, do Regime Geral das Contra-Ordenaes (Decreto-Lei n.
433/82, de 27 de Outubro, alterado, por ltimo, pela Lei n. 109/2001, de 24 de
Dezembro), na medida em que atribui aos tribunais judiciais competncia para julgar as
impugnaes judiciais de decises das autoridades administrativas, tomadas no mbito
de processo de contra-ordenao ambiental; b) No julga inconstitucional a norma do
artigo 73. do Regime Geral das Contra-Ordenaes, interpretada no sentido de que
irrecorrvel o despacho interlocutrio que, em primeira instncia, negue a realizao e
produo de meio de prova, no mbito de processo de contra-ordenao.
Acrdo n. 496/08 - No julga inconstitucional o artigo 20., n. 1, alnea b), do
Regulamento do Plano de Ordenamento da Orla Costeira de Burgau-Vilamoura
(Regulamento do POOC), aprovado pela Resoluo do Conselho de Ministros n. 33/99,
de 27 de Abril, em conjugao com os artigos 9., n. 2, e 91. desse mesmo
Regulamento do POOC e com o artigo 105., n. 1, alnea b), do Decreto-Lei n. 380/99,
de 22 de Setembro, (na redaco que lhe foi dada pelo artigo 1. do Decreto-Lei n.
310/2003, de 10 de Dezembro).
Acrdo n. 423/08 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade da norma constante do
n. 1 do artigo 2. do Decreto que "Adapta Regio Autnoma da Madeira a Lei n.
37/2007, de 14 de Agosto, que aprova normas para a proteco dos cidados da
exposio involuntria ao fumo do tabaco e medidas de reduo da procura
relacionadas com a dependncia e a cessao do seu consumo", aprovado pela
Assembleia Legislativa da Regio Autnoma da Madeira, em 18 de Junho de 2008, para
vigorar como decreto legislativo regional; no se pronuncia pela inconstitucionalidade
da norma constante do artigo 5. do mesmo Decreto.
Acrdo n. 258/06 - Pronuncia-se pela inconstitucionalidade de vrias normas do
decreto legislativo regional que "Define o regime de afixao ou inscrio de
mensagens de publicidade e propaganda na proximidade das estradas regionais e
nos aglomerados urbanos", aprovado pela Assembleia Legislativa da Regio
Autnoma da Madeira, em 7 de Maro de 2006.
Acrdo n. 139/06 - No julga inconstitucional a norma do artigo 97., alnea a), do
Regulamento das Condies Tcnicas e de Segurana dos Recintos de Espectculos e
Divertimentos Pblicos, aprovado pelo Decreto Regulamentar n. 34/95, de 16 de
Dezembro, enquanto impe como uma das condies que devem ser satisfeitas pelos

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

campos de tiro a existncia, no mnimo, de uma distncia de 800 metros entre as


origens de tiro e lugares habitados.
Acrdo n. 536/05 - Julga inconstitucional a norma do artigo 69., ponto 1.1., e n 2,
da Tabela de Taxas e Licenas do Municpio de Sintra, aprovada pela respectiva
Cmara Municipal, em 6 de Novembro de 2001, e publicada na II Srie do Dirio da
Repblica, de 1 de Outubro de 2001, quando interpretada no sentido da sua aplicao a
posto de abastecimento instalado totalmente em terreno privado.
Acrdo n. 136/05 - No julga inconstitucionais as normas do n. 1 do artigo 10. da
Lei n. 65/93, de 26 de Agosto, na redaco da Lei n. 8/95, de 29 de Maro, e do n. 1
do artigo 13. do Decreto-Lei n. 321/95, de 28 de Novembro (restries ao direito
informao; dever de confidencialidade e reserva; condies de realizao de contrato
de investimento; acesso de organizaes ambientalistas a tais informaes).
Acrdo n. 685/04 - Julga inconstitucional a norma contida nos artigos 65., alnea d),
e 69. da Portaria n. 10 716, de 24 de Julho de 1944, interpretada no sentido de a
empresa que fornece a gua a um consumidor que cumpre regularmente o seu contrato
num local de consumo poder legitimamente privar desse fornecimento o consumidor
pelo simples facto de este faltar ao pagamento de contas de consumo e de aluguer de
contador ou outras contas devidas mesma empresa noutro local de consumo (contrato
de fornecimento de gua).
Acrdo n. 360/04 - No julga inconstitucional a norma do n. 3 do artigo nico do
Decreto-Lei n. 204/2002, de 1 de Outubro, que retroage os efeitos desse diploma, que
manteve em vigor a classificao das reas protegidas operada pelos diplomas que
procederam sua criao ou respectiva reclassificao nos termos do Decreto-Lei n.
19/93, de 23 de Janeiro, ao termo dos prazos neles fixados para elaborao dos planos
de ordenamento e respectivos regulamentos.
Acrdo n. 544/01 - No julga inconstitucionais as normas constantes do artigo 17.,
n.s 1 (em conjugao com o n. 1 do artigo 4. e com a alnea d) do anexo II) a 6, do
Decreto-Lei n. 93/90, de 19 de Maro (sujeio a autorizao de operaes de
loteamento).
Acrdo n. 57/01 - No julga inconstitucional a norma constante do artigo 4., n. 2,
alnea c), do Decreto Regulamentar n. 12/96, de 22 de Outubro, relativa a actividades
interditas na rea abrangida pelo Monumento Natural das Pegadas de Dinossurios
de Ourm.
Acrdo n. 639/99 - No julga inconstitucionais as normas constantes dos n.s 1 e 2 do
artigo 1. do Decreto-Lei n. 327/90, de 22 de Outubro, referentes ocupao do solo
objecto de incndio florestal.
Acrdo n. 458/99 - No julga inconstitucionais as normas constantes do artigo 45.,
n.s 1 e 2, da Lei de Bases do Ambiente, na interpretao segundo a qual conferem
competncia aos tribunais judiciais, enquanto tribunais comuns, para conhecer das
aces nelas referidas.
Acrdo n. 203/95 - Julga inconstitucionais as normas dos artigos 2., n. 1, alnea d) e
3., n. 1 (na parte a que aquela alnea se refere) do Decreto-Lei n. 321/83, de 5 de
Julho, relativas proibio de certas aces em Reservas Ecolgicas Nacionais.
Acrdo n. 368/92 - Declara com fora obrigatria geral, a inconstitucionalidade da
norma constante da alnea c) do n. 1 do artigo 2. do Decreto-Lei n. 321/83, de 5 de
Julho, bem como da norma constante do n. 1 do artigo 3. do mesmo diploma, com

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NCLEO DE APOIO DOCUMENTAL E INFORMAO JURDICA

referncia mesma alnea c) do n. 1 do artigo 2., nas quais se probe a realizao de


obras, construes, aterros, escavaes, destruio do coberto vegetal ou da vida animal
nas arribas, incluindo uma faixa at 200 metros para o interior do territrio,
contados a partir do respectivo rebordo, e, bem assim, limita, de harmonia com o n. 4
do artigo 282. da Constituio, os efeitos da inconstitucionalidade de molde a ressalvar
os casos decididos que no tenham sido objecto de recurso judicial pendente.
Acrdo n. 197/91 - Julga inconstitucionais as normas constantes dos artigos 2., n. 1,
alnea c) e 3, n. 1, do Decreto-Lei n. 321/83, de 5 de Julho, que respeitam
constituio e regime da Reserva Ecolgica Nacional.

MARO DE 2013

Jurisprudncia

Jurisprudncia do Supremo Tribunal Administrativo


(trabalho elaborado pelo Gabinete do Presidente do Supremo Tribunal
Administrativo)

Supremo Tribunal Administrativo


COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Processo: 046262
Data do Acrdo: 10-03-2010
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Para efeitos de aferir da tempestividade do recurso contencioso, como
pressuposto processual que , o que importa saber qual a consequncia jurdica da
eventual procedncia dos vcios imputados pelo recorrente ao acto impugnado,
independentemente da razo que assista ou no ao recorrente.
II - No se podendo antecipar a existncia de uma causa legtima de inexecuo de um
eventual acrdo anulatrio, no se pode colocar a questo da inutilidade superveniente
da lide e/ou dos efeitos indemnizatrios pretendidos pelas recorrentes.
III - No existem direitos fundamentais absolutos.
IV - No entanto, as restries aos direitos fundamentais no podem ofender aquele
mnimo para alm do qual o direito fundamental deixa de o ser, fica esvaziado enquanto
tal.
V - Esse mnimo intocvel constitui o chamado contedo ou ncleo essencial de cada
direito fundamental.
VI - O direito ao ambiente consagrado no art 66 da CRP um direito fundamental,
com uma dupla vertente: , por um lado, um direito negativo, ou seja, um direito
absteno, por parte do Estado e de terceiros, de aces ambientalmente nocivas, e, por
outro lado, um direito positivo a uma aco do Estado, no sentido de defender o
ambiente e prevenir e controlar as aces poluidoras que atentem contra este.
VII - Na sua dimenso negativa, o direito ao ambiente seguramente um dos direitos
fundamentais de natureza anloga a que se refere o art17 da CRP, sendo-lhe, portanto,
aplicvel, o disposto no seu art18.
VIII - No se tendo provado que o acto impugnado, que aprovou definitivamente o
traado do Sublano da Auto-Estrada do Sul (A2), na parte em que atravessa a ZEP de
Castro Verde, ofenda o contedo essencial do direito ao ambiente consagrado no citado
art 66 da CRP, no ocorre a nulidade prevista no art 133, n 2 d) do CPA.
Processo: 0399/10
Data do Acrdo: 23-09-2010
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A Lei n. 92/95, de 12/9, probe todas as violncias injustificadas contra
animais, o que envolve a admissibilidade de, sobre eles, que so juridicamente coisas,
se exercerem violncias como meio necessrio obteno de fins legtimos.
II - Essa lei no veda a prtica da modalidade desportiva do tiro aos pombos ou ao
voo, a qual constitui um fim legtimo.
III - A tutela constitucional do ambiente abrange a proteco das espcies - mas no a
dos respectivos indivduos, se a espcie no estiver em risco.

Supremo Tribunal Administrativo


COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Processo: 0961/09
Data do Acrdo: 11-02-2010
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Em conformidade com a regra geral, estabelecida no artigo 342, n 1, do
Cdigo Civil, sobre a repartio do nus de prova, cabe ao requerente de providncia a
sumria demonstrao da existncia dos respectivos requisitos legais.
II - O denominado princpio da precauo no tem o alcance de alterar aquela regra,
levando a que se resolvesse contra o requerido a eventual dvida sobre a verificao dos
requisitos de que depende, legalmente, a concesso da providncia.
III - Assim, deve ser indeferido o pedido da providncia cautelar de suspenso de
eficcia de acto administrativo de licenciamento da instalao de linha elctrica de alta
tenso, se os requerentes no fazem prova, ainda que sumria, de factos concretos, que
permitam ao tribunal concluir que, de tal instalao, resultar a produo de prejuzos
de difcil reparao para os interesses dos mesmos requerentes, traduzidos,
designadamente, em leso na sade desses requerentes e respectivos familiares.
Processo: 0169/10
Data do Acrdo: 12-05-2010
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A circunstncia de a lei prever que uma certa entidade proceda recepo,
registo e divulgao de dados relacionados com o cultivo de variedades geneticamente
modificadas no acarreta a incompetncia de outros servios pblicos para prestarem
informaes a partir de elementos que possuam nos seus acervos documentais.
II - A divulgao pblica de informaes, imposta pelo art. 6, n. 3, al. b), do DL n.
160/2005, de 21/9, s Direces Regionais da Agricultura, no exclui a genrica
possibilidade de qualquer cidado individualmente aceder a tais documentos
administrativos.
III - Embora o nome e a morada sejam dados pessoais, os documentos administrativos
que os contenham no so documentos nominativos para os efeitos dos arts. 3, n. 1,
al. b), e 6, n. 5, da Lei n. 46/2007, de 24/8, motivo por que admissvel o acesso aos
documentos continentes desses dados.
IV - O facto do conhecimento dos nomes e moradas dos agricultores e dos locais onde
eles cultivam variedades geneticamente modificadas tornar possveis aces atentatrias
das suas pessoas e bens no basta para recusar o direito de acesso queles dados, se a
alegao de tais riscos hipotticos no assenta num qualquer fundamento slido.

Supremo Tribunal Administrativo


COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Processo: 0848/08
Data do Acrdo: 07-01-2009
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - O art 3, alnea a)/ii, da Lei 19/2006, de 12 de Junho, equipara a
"Autoridade pblica", no s os "institutos pblicos", as "associaes pblicas", as
"empresas pblicas" e as "entidades pblicas empresariais, mas tambm toda e qualquer
"empresa participada" bem como toda e qualquer "empresa concessionria" que prestem
servios relacionados com o ambiente ou susceptveis de incidncia ambiental,
independentemente de pertencerem (ou no) administrao indirecta do poder central,
regional ou local e independentemente de exercerem (ou no) poderes de autoridade ou
funes administrativas pblicas.
II - Tal interpretao em nada contraria o estabelecido na Directiva 2003/4/CE, onde
expressamente se prev que as disposies nela contidas "no prejudicam o direito de
um Estado-Membro manter ou introduzir medidas que assegurem um acesso
informao mais amplo" (cf. ponto 24 dos respectivos "considerandos").
III - A A..., SA, na qualidade de empresa concessionria, usufruindo de bens ou
interesses pertencentes ao domnio pblico, equiparada a autoridade pblica, nos
termos e para os efeitos do estabelecido na Lei 19/2006, estando por isso obrigada ao
dever de prestar informao sobre ambiente, que a QUERCUS lhe solicitou.
Processo: 01069/09
Data do Acrdo: 16-12-2009
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A Resoluo do Governo Regional dos Aores que aprova a constituio
de um consrcio cujo o objecto proceder a todos os estudos geomtricos e trabalhos
de pesquisa, desenvolvimento e explorao dos recursos geotrmicos necessrios
produo de 13 MW elctricos deve ser juridicamente qualificada como uma
autorizao para os trabalhos de pesquisa e desenvolvimento necessrios explorao
dos recursos geotrmicos.
II - Tal resoluo integra o conceito de outra licena para o exerccio das actividades
nela referidas, para o efeito de a sujeitar ao regime do art. 8 do Dec. Regional 10/82/A,
de 18/6, que comina com nulidade as licenas municipais ou quaisquer outras passadas
com violao das disposies institudas com o presente diploma.
III - O ncleo essencial do direito ao ambiente aquele mnimo sem o qual esse direito
no pode subsistir e cuja violao geradora de nulidade, nos termos do art. 133, 2, d)
do CPA.
IV - Tendo sido alegada ofensa do ncleo essencial do direito ao ambiente no pode
rejeitar-se o recurso por extemporaneidade isto afastar conclusivamente a nulidade sem uma anlise exaustiva e concreta de todos os factos e das suas implicaes no
ambiente, pois s desse modo possvel saber se subsiste ou no o mnimo, sem o
qual esse direito no pode subsistir.

Supremo Tribunal Administrativo


COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Processo: 0141/07
Data do Acrdo: 17-05-2007
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Nos termos do art. 4. da Lei 83/95, de 31/08, a deciso sobre a
localizao e a realizao de obras pblicas com impacte relevante no ambiente ou nas
condies econmicas e sociais e de vida em geral das populaes devem ser
precedidos, na fase de instruo dos respectivos procedimentos, da audio dos
cidados interessados e das entidades defensoras dos interesses que possam vir a ser
afectados por essa deciso.
II - Obras pblicas de impacte relevante so as que se traduzem (1) em custos superiores
a um milho de contos e as que, (2) sendo de valor inferior, influenciem
significativamente as condies de vida das populaes de determinada rea.
III - Deste modo, e porque o mencionado normativo declara que se considera que uma
obra pblica tem impacte relevante quando o seu custo for superior a um milho de
contos ter-se- de entender que esse custo a totalidade do montante gasto com ela, isto
, que nesse custo esto englobados todos os valores parcelares efectivamente gastos e
no apenas uma parte destes.
Processo: 01456/03
Data do Acrdo: 05-04-2005
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - As zonas de proteco especial definem reas territoriais mais apropriadas
ao objectivo especifico de proteco das aves mencionadas no anexo A-1 do DL
140/99, de 24.4, bem como das aves migratrias cuja frequncia no territrio nacional
seja regular, por forma a evitar alteraes nessas reas com impactes negativos
significativos sobre as condies de sobrevivncia daquelas espcies. A criao das
zonas de proteco especial, atravs dos DL 140/99 e 384-B/99, de 23.9, corresponde
efectivao no direito interno da regulao exigida pela Directiva do Conselho de 2 de
Abril de 1979, relativa conservao das aves selvagens, 79/409/CEE.
II - A autorizao ou licenciamento na Zona de Proteco Especial (ZPE) da Costa
Sudoeste de um parque elico para produo de electricidade implicando a implantao
de um nmero de torres superior ao indicado no n. 3 do anexo II ao art. 1. n. 2 do DL
69/2000, de 3.05, refere-se a um projecto para rea sensvel (art. 2. n. 2 b) i) do DL
69/2000) pelo que est sujeito a avaliao de impacte ambiental.
III - A Declarao de Impacte Ambiental (DIA) negativa proferida pelo membro do
Governo competente a deciso emitida no procedimento de AIA de inviabilidade de
execuo do projecto cuja fora jurdica determina a nulidade dos actos no conformes
com o contedo da declarao ou com desrespeito dela art. 20. n.s 1, 2 e 3 do DL
69/2000.

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COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Atentas estas caractersticas, quando a DIA for desfavorvel ou imponha condies que
o proponente no aceitar, susceptvel de recurso contencioso (aps 1.1.04 de
impugnao em AAE) com fundamento em algum dos vcios prprios das decises
administrativas que so vinculativas para os particulares.
IV - O art. 10. do DL 140/99 permite que apesar de se ter concludo na AIA, ou
anlise de incidncias ambientais, que um projecto implica impactes negativos numa
ZPE ou outra zona protegida, na ausncia de soluo alternativa e ocorrendo razes
imperativas de interesse pblico, atendendo ainda aos condicionamentos traados
naquele dispositivo, seja declarada, em despacho conjunto do Ministro do Ambiente e
do ministro competente em razo da matria, a excepo inviabilidade da execuo do
projecto, autorizando-o.
A DIA negativa no pressuposto desta excepo, mas sim a situao complexa
descrita.
Processo: 0429/02
Data do Acrdo: 22-01-2004
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A instalao de um aterro controlado para deposio de resduos slidos
urbanos provenientes de diversos municpios corresponde realizao de obra com
impacte relevante no ambiente, para efeitos da previso do artigo 4, da Lei n 83/95, de
31de Agosto.
II - Assim, relativamente deliberao camarria que aprovou a localizao de uma tal
obra, existia o dever de audincia prvia dos interessados, nos termos do artigo 5 e
seguintes daquela lei.
III - O direito constitucional de audincia tem natureza instrumental, assumindo a
natureza de direito fundamental quando o for o direito dominante.
IV - O direito ao ambiente um direito fundamental de natureza anloga a que se refere
o artigo 17 da Constituio da Repblica Portuguesa, sendo-lhe aplicvel, por isso, o
regime constitucional especfico dos direitos liberdades e garantias.
V - A deliberao camarria indicada em 2., tomada sem prvia audincia dos
interessados, conforme o procedimento estabelecido nos artigos 5 e seguistes da citada
Lei 83/95, pe em causa o contedo essencial de um direito fundamental, sendo nula,
por fora do artigo 133, nmero 2, alnea d), do Cdigo do Procedimento
Administrativo.
Processo: 045296
Data do Acrdo: 17-06-2004
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: I. O regime de aplicabilidade directa, prprio dos direitos liberdades e
garantias, traduz-se em que, por um lado, os preceitos constitucionais relativos aos
direitos liberdades e garantias no carecem de mediao, desenvolvimento ou
concretizao legislativa para serem aplicveis, pelo que se aplicam mesmo na ausncia

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COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
de lei; e, por outro lado, em que so invlidas as leis que infrinjam os preceitos relativos
aos direitos liberdades e garantias (tal como as que infrinjam qualquer outra norma
constitucional), sendo eles aplicveis nesse caso, contra a lei e em vez da lei.
II. Assim, infundado o apelo a esse regime de aplicabilidade directa, se no se invoca
ausncia de concretizao legislativa do preceito constitucional em causa nem a
necessidade de se afastar a aplicao de norma legal que eventualmente o infrinja.
III. Nos termos do artigo 4, nmero 2, alnea a), do Decreto-Lei n 93/90, de 19 de
Maro, com a redaco dada pelo DL 213/92, de 12 de Outubro, exceptuam-se da
proibio estabelecida no nmero 1 do mesmo preceito as aces j previstas ou
autorizadas data da entrada em vigor da portaria de aprovao das reas a integrar e a
excluir da REN, prevista no nmero 1 do artigo 3 do referido diploma legal.
IV. Est abrangida por essa excepo a realizao de obra correspondente ultimao
da execuo de um projecto de rede de esgotos de determinada localidade, cuja
instalao estava prevista no correspondente Plano Director Municipal e respectivo
Regulamento, aprovados por Resoluo do Conselho de Ministros em data anterior da
publicao da portaria referida em III.
V. Aps a entrada em vigor do Cdigo das Expropriaes, aprovado pelo Decreto-Lei
n 438/91, de 9 de Novembro, manteve-se a vigncia do Decreto-lei n 181/70, de 28 de
Abril, nos termos do qual deve ser precedido de aviso pblico e audincia dos
interessados o acto da Administrao que constitua servido administrativa.
VI. No afecta a validade de um tal acto, por se degradar em mera irregularidade, o
vcio de forma consistente na preterio das formalidades prescritas no indicado DL
181/70, se o formalismo efectivamente seguido, embora no inteiramente
correspondente ao indicado neste diploma, atingiu os objectivos nele visados,
assegurando eficazmente a possibilidade de exerccio do direito de audincia dos
interessados.
VII. O artigo 30, nmero 1, da Lei n 11/87, de 7 de Abril (Lei de Bases do Ambiente)
prev, de modo genrico, a realizao de estudo de impacto ambiental, relativamente a
planos, projectos, trabalhos e aces que possam afectar o ambiente, os quais so
determinados, em concreto, por aplicao das normas legais densificadoras e
regulamentadoras do preceito daquele nmero 1, publicadas conforme a previso do n
2 do mesmo artigo 30 da Lei de Bases do Ambiente.
VIII. Assim, relativamente a aces no includas na previso de qualquer destas
normas legais regulamentadoras, no exigvel a realizao de estudo de impacte
ambiental.
IX. De acordo com a regra estabelecida no artigo 11 do Cdigo das Expropriaes de
1991, a competncia para a declarao de utilidade pblica cabe ao ministro a cujo
departamento compete a apreciao final do processo.
X. Nos termos do DL 191/93, de 24.5, que estabelece a orgnica do Instituto da gua
(INAG), cabe a este organismo a organizao do processo respeitante a pedido de uma
autarquia, formulado ao abrigo do Decreto-Lei n 34 021, de 11 de Outubro de 1944, de
declarao de utilidade pblica dos trabalhos de construo de infra-estruturas de
saneamento e drenagem de guas residuais no pluviais e consequente sujeio
correspondente servido administrativa dos terrenos de implantao dessa obra.

Supremo Tribunal Administrativo


COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
XI. Nos termos dos artigos 1 do referido DL 191/93 e 7, n 1, alnea a), do Decreto-Lei
n 230/97, de 30 de Agosto, o INAG tutelado pelo Ministro do Ambiente e do
Ordenamento do Territrio.
XII. Assim, desta ltima entidade a competncia para a declarao de utilidade
pblica referida em X.
Processo: 030275
Data do Acrdo: 18-04-2002
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: A 1. parte da al. b) do n. 2 do art. 2. do DL n. 121/90, de 9 de Abril,
encerra uma presuno legal quanto perigosidade dos resduos ali previstos, a qual
pode ser infirmada por contraprova a fazer nos termos da 2. parte do mesmo preceito
legal, a qual cabe ao particular interessado se a Administrao houver por acto seu
declarado certos resduos como perigosos ao abrigo da aludida 1. parte da al. b) do n. 2
do art. 2. do referido diploma, resduos detidos por aquele primeiro.
Processo: 042940
Data do Acrdo: 07-03-2002
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - No se verifica o vcio de falta de fundamentao quando no acto
expropriativo se expressa claramente o fim e os motivos da expropriao e a
necessidade dele.
II - Os actos que declaram a urgncia da expropriao por utilidade pblica devem
enunciar, ainda que sucintamente, os factos que constituem os motivos especficos que
determinaram a autoridade administrativa a usar o poder de fazer tal declarao.
III - Resulta do art 62 da CRP, que o direito de propriedade no goza de proteco
constitucional em termos absolutos, estando garantido o direito de no ser
arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado em caso de
desapropriao.
IV - Tendo a Administrao logrado demonstrar a necessidade e a utilidade da
expropriao para a prossecuo do interesse pblico substanciado num compromisso
do Estado Portugus perante a Unio Europeia de preservar ambientalmente a zona de
construo da ponte Vasco da Gama e, no tendo os recorrentes demonstrado que,
mantendo-se os terrenos na sua propriedade, os fins referidos seriam prosseguidos sem a
prtica do acto ablativo, atravs dos elementos de prova, para tanto oferecidos, no pode
o tribunal julgar verificada a violao do princpio da proporcionalidade.
V - A cauo a que se reporta o n 3 do art13 do Cdigo das Expropriaes no
corresponde a uma qualquer antecipao do valor definitivo da indemnizao a fixar
pelos tribunais para o efeito competentes.

Supremo Tribunal Administrativo


COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
VI - A invocao de razes ambientais, atenta a fundamentalidade constitucional da
matria (v. art 66 da CRP), seguramente subsumvel a "causa de utilidade pblica" a
que se refere o art 1 do Cdigo das Expropriaes.
Processo: 046058
Data do Acrdo: 18-04-2002
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: I - O ncleo da alterao introduzida no art. 268 da C.R.P. pela Lei Const.
n.1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade no na circunstncia do acto ser
"definitivo e executrio", mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma
garantia de accionabilidade em relao aos actos que lesem direitos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares.
II - O preceituado no n 1, do art. 25 da LPTA ter, por isso, de ser interpretado luz
do regime decorrente do n 4, do art. 268 da C.R.P..
III - A recorribilidade contenciosa no assenta num critrio formal-processual, que
atenda fundamentalmente funo do acto em relao ao acto final, antes relevando o
da idoneidade de que se revista tal acto, para lesar as posies subjectivas dos
particulares.
IV - O Parecer do membro do Governo, responsvel pela rea do Ambiente, emitido nos
termos dos artigos 4. e segs. do D.L. 186/90, de 6/6 no recorrvel contenciosamente.
V - Com efeito, trata-se de acto meramente dotado de uma funo preliminar e
instrumental pr-ordenada produo do acto final, esgotando-se nesta vocao
finalstica de preposio do acto final, sem envolver de "per si", a definio autoritria
de uma situao jurdica, no provocando, por isso, efeitos lesivos na esfera jurdica dos
particulares.
VI - Tal Parecer tem subjacente um juzo valorativo de uma dada realidade sem que,
contudo, se fixe o sentido vinculativo para a resoluo final a tomar pela Entidade para
o efeito competente, no prejudicando, assim, os poderes de administrao activa do
rgo decisor.

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COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Processo: 046262
Data do Acrdo: 10-03-2010
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Para efeitos de aferir da tempestividade do recurso contencioso, como
pressuposto processual que , o que importa saber qual a consequncia jurdica da
eventual procedncia dos vcios imputados pelo recorrente ao acto impugnado,
independentemente da razo que assista ou no ao recorrente.
II - No se podendo antecipar a existncia de uma causa legtima de inexecuo de um
eventual acrdo anulatrio, no se pode colocar a questo da inutilidade superveniente
da lide e/ou dos efeitos indemnizatrios pretendidos pelas recorrentes.
III - No existem direitos fundamentais absolutos.
IV - No entanto, as restries aos direitos fundamentais no podem ofender aquele
mnimo para alm do qual o direito fundamental deixa de o ser, fica esvaziado enquanto
tal.
V - Esse mnimo intocvel constitui o chamado contedo ou ncleo essencial de cada
direito fundamental.
VI - O direito ao ambiente consagrado no art 66 da CRP um direito fundamental,
com uma dupla vertente: , por um lado, um direito negativo, ou seja, um direito
absteno, por parte do Estado e de terceiros, de aces ambientalmente nocivas, e, por
outro lado, um direito positivo a uma aco do Estado, no sentido de defender o
ambiente e prevenir e controlar as aces poluidoras que atentem contra este.
VII - Na sua dimenso negativa, o direito ao ambiente seguramente um dos direitos
fundamentais de natureza anloga a que se refere o art17 da CRP, sendo-lhe, portanto,
aplicvel, o disposto no seu art18.
VIII - No se tendo provado que o acto impugnado, que aprovou definitivamente o
traado do Sublano da Auto-Estrada do Sul (A2), na parte em que atravessa a ZEP de
Castro Verde, ofenda o contedo essencial do direito ao ambiente consagrado no citado
art 66 da CRP, no ocorre a nulidade prevista no art 133, n 2 d) do CPA.
Processo: 0399/10
Data do Acrdo: 23-09-2010
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A Lei n. 92/95, de 12/9, probe todas as violncias injustificadas contra
animais, o que envolve a admissibilidade de, sobre eles, que so juridicamente coisas,
se exercerem violncias como meio necessrio obteno de fins legtimos.
II - Essa lei no veda a prtica da modalidade desportiva do tiro aos pombos ou ao
voo, a qual constitui um fim legtimo.
III - A tutela constitucional do ambiente abrange a proteco das espcies - mas no a
dos respectivos indivduos, se a espcie no estiver em risco.

Supremo Tribunal Administrativo


COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Processo: 0961/09
Data do Acrdo: 11-02-2010
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Em conformidade com a regra geral, estabelecida no artigo 342, n 1, do
Cdigo Civil, sobre a repartio do nus de prova, cabe ao requerente de providncia a
sumria demonstrao da existncia dos respectivos requisitos legais.
II - O denominado princpio da precauo no tem o alcance de alterar aquela regra,
levando a que se resolvesse contra o requerido a eventual dvida sobre a verificao dos
requisitos de que depende, legalmente, a concesso da providncia.
III - Assim, deve ser indeferido o pedido da providncia cautelar de suspenso de
eficcia de acto administrativo de licenciamento da instalao de linha elctrica de alta
tenso, se os requerentes no fazem prova, ainda que sumria, de factos concretos, que
permitam ao tribunal concluir que, de tal instalao, resultar a produo de prejuzos
de difcil reparao para os interesses dos mesmos requerentes, traduzidos,
designadamente, em leso na sade desses requerentes e respectivos familiares.
Processo: 0169/10
Data do Acrdo: 12-05-2010
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A circunstncia de a lei prever que uma certa entidade proceda recepo,
registo e divulgao de dados relacionados com o cultivo de variedades geneticamente
modificadas no acarreta a incompetncia de outros servios pblicos para prestarem
informaes a partir de elementos que possuam nos seus acervos documentais.
II - A divulgao pblica de informaes, imposta pelo art. 6, n. 3, al. b), do DL n.
160/2005, de 21/9, s Direces Regionais da Agricultura, no exclui a genrica
possibilidade de qualquer cidado individualmente aceder a tais documentos
administrativos.
III - Embora o nome e a morada sejam dados pessoais, os documentos administrativos
que os contenham no so documentos nominativos para os efeitos dos arts. 3, n. 1,
al. b), e 6, n. 5, da Lei n. 46/2007, de 24/8, motivo por que admissvel o acesso aos
documentos continentes desses dados.
IV - O facto do conhecimento dos nomes e moradas dos agricultores e dos locais onde
eles cultivam variedades geneticamente modificadas tornar possveis aces atentatrias
das suas pessoas e bens no basta para recusar o direito de acesso queles dados, se a
alegao de tais riscos hipotticos no assenta num qualquer fundamento slido.

Supremo Tribunal Administrativo


COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Processo: 0848/08
Data do Acrdo: 07-01-2009
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - O art 3, alnea a)/ii, da Lei 19/2006, de 12 de Junho, equipara a
"Autoridade pblica", no s os "institutos pblicos", as "associaes pblicas", as
"empresas pblicas" e as "entidades pblicas empresariais, mas tambm toda e qualquer
"empresa participada" bem como toda e qualquer "empresa concessionria" que prestem
servios relacionados com o ambiente ou susceptveis de incidncia ambiental,
independentemente de pertencerem (ou no) administrao indirecta do poder central,
regional ou local e independentemente de exercerem (ou no) poderes de autoridade ou
funes administrativas pblicas.
II - Tal interpretao em nada contraria o estabelecido na Directiva 2003/4/CE, onde
expressamente se prev que as disposies nela contidas "no prejudicam o direito de
um Estado-Membro manter ou introduzir medidas que assegurem um acesso
informao mais amplo" (cf. ponto 24 dos respectivos "considerandos").
III - A A..., SA, na qualidade de empresa concessionria, usufruindo de bens ou
interesses pertencentes ao domnio pblico, equiparada a autoridade pblica, nos
termos e para os efeitos do estabelecido na Lei 19/2006, estando por isso obrigada ao
dever de prestar informao sobre ambiente, que a QUERCUS lhe solicitou.
Processo: 01069/09
Data do Acrdo: 16-12-2009
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A Resoluo do Governo Regional dos Aores que aprova a constituio
de um consrcio cujo o objecto proceder a todos os estudos geomtricos e trabalhos
de pesquisa, desenvolvimento e explorao dos recursos geotrmicos necessrios
produo de 13 MW elctricos deve ser juridicamente qualificada como uma
autorizao para os trabalhos de pesquisa e desenvolvimento necessrios explorao
dos recursos geotrmicos.
II - Tal resoluo integra o conceito de outra licena para o exerccio das actividades
nela referidas, para o efeito de a sujeitar ao regime do art. 8 do Dec. Regional 10/82/A,
de 18/6, que comina com nulidade as licenas municipais ou quaisquer outras passadas
com violao das disposies institudas com o presente diploma.
III - O ncleo essencial do direito ao ambiente aquele mnimo sem o qual esse direito
no pode subsistir e cuja violao geradora de nulidade, nos termos do art. 133, 2, d)
do CPA.
IV - Tendo sido alegada ofensa do ncleo essencial do direito ao ambiente no pode
rejeitar-se o recurso por extemporaneidade isto afastar conclusivamente a nulidade sem uma anlise exaustiva e concreta de todos os factos e das suas implicaes no
ambiente, pois s desse modo possvel saber se subsiste ou no o mnimo, sem o
qual esse direito no pode subsistir.

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COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Processo: 0141/07
Data do Acrdo: 17-05-2007
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - Nos termos do art. 4. da Lei 83/95, de 31/08, a deciso sobre a
localizao e a realizao de obras pblicas com impacte relevante no ambiente ou nas
condies econmicas e sociais e de vida em geral das populaes devem ser
precedidos, na fase de instruo dos respectivos procedimentos, da audio dos
cidados interessados e das entidades defensoras dos interesses que possam vir a ser
afectados por essa deciso.
II - Obras pblicas de impacte relevante so as que se traduzem (1) em custos superiores
a um milho de contos e as que, (2) sendo de valor inferior, influenciem
significativamente as condies de vida das populaes de determinada rea.
III - Deste modo, e porque o mencionado normativo declara que se considera que uma
obra pblica tem impacte relevante quando o seu custo for superior a um milho de
contos ter-se- de entender que esse custo a totalidade do montante gasto com ela, isto
, que nesse custo esto englobados todos os valores parcelares efectivamente gastos e
no apenas uma parte destes.
Processo: 01456/03
Data do Acrdo: 05-04-2005
2 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - As zonas de proteco especial definem reas territoriais mais apropriadas
ao objectivo especifico de proteco das aves mencionadas no anexo A-1 do DL
140/99, de 24.4, bem como das aves migratrias cuja frequncia no territrio nacional
seja regular, por forma a evitar alteraes nessas reas com impactes negativos
significativos sobre as condies de sobrevivncia daquelas espcies. A criao das
zonas de proteco especial, atravs dos DL 140/99 e 384-B/99, de 23.9, corresponde
efectivao no direito interno da regulao exigida pela Directiva do Conselho de 2 de
Abril de 1979, relativa conservao das aves selvagens, 79/409/CEE.
II - A autorizao ou licenciamento na Zona de Proteco Especial (ZPE) da Costa
Sudoeste de um parque elico para produo de electricidade implicando a implantao
de um nmero de torres superior ao indicado no n. 3 do anexo II ao art. 1. n. 2 do DL
69/2000, de 3.05, refere-se a um projecto para rea sensvel (art. 2. n. 2 b) i) do DL
69/2000) pelo que est sujeito a avaliao de impacte ambiental.
III - A Declarao de Impacte Ambiental (DIA) negativa proferida pelo membro do
Governo competente a deciso emitida no procedimento de AIA de inviabilidade de
execuo do projecto cuja fora jurdica determina a nulidade dos actos no conformes
com o contedo da declarao ou com desrespeito dela art. 20. n.s 1, 2 e 3 do DL
69/2000.

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COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
Atentas estas caractersticas, quando a DIA for desfavorvel ou imponha condies que
o proponente no aceitar, susceptvel de recurso contencioso (aps 1.1.04 de
impugnao em AAE) com fundamento em algum dos vcios prprios das decises
administrativas que so vinculativas para os particulares.
IV - O art. 10. do DL 140/99 permite que apesar de se ter concludo na AIA, ou
anlise de incidncias ambientais, que um projecto implica impactes negativos numa
ZPE ou outra zona protegida, na ausncia de soluo alternativa e ocorrendo razes
imperativas de interesse pblico, atendendo ainda aos condicionamentos traados
naquele dispositivo, seja declarada, em despacho conjunto do Ministro do Ambiente e
do ministro competente em razo da matria, a excepo inviabilidade da execuo do
projecto, autorizando-o.
A DIA negativa no pressuposto desta excepo, mas sim a situao complexa
descrita.
Processo: 0429/02
Data do Acrdo: 22-01-2004
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - A instalao de um aterro controlado para deposio de resduos slidos
urbanos provenientes de diversos municpios corresponde realizao de obra com
impacte relevante no ambiente, para efeitos da previso do artigo 4, da Lei n 83/95, de
31de Agosto.
II - Assim, relativamente deliberao camarria que aprovou a localizao de uma tal
obra, existia o dever de audincia prvia dos interessados, nos termos do artigo 5 e
seguintes daquela lei.
III - O direito constitucional de audincia tem natureza instrumental, assumindo a
natureza de direito fundamental quando o for o direito dominante.
IV - O direito ao ambiente um direito fundamental de natureza anloga a que se refere
o artigo 17 da Constituio da Repblica Portuguesa, sendo-lhe aplicvel, por isso, o
regime constitucional especfico dos direitos liberdades e garantias.
V - A deliberao camarria indicada em 2., tomada sem prvia audincia dos
interessados, conforme o procedimento estabelecido nos artigos 5 e seguistes da citada
Lei 83/95, pe em causa o contedo essencial de um direito fundamental, sendo nula,
por fora do artigo 133, nmero 2, alnea d), do Cdigo do Procedimento
Administrativo.
Processo: 045296
Data do Acrdo: 17-06-2004
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: I. O regime de aplicabilidade directa, prprio dos direitos liberdades e
garantias, traduz-se em que, por um lado, os preceitos constitucionais relativos aos
direitos liberdades e garantias no carecem de mediao, desenvolvimento ou
concretizao legislativa para serem aplicveis, pelo que se aplicam mesmo na ausncia

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COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
de lei; e, por outro lado, em que so invlidas as leis que infrinjam os preceitos relativos
aos direitos liberdades e garantias (tal como as que infrinjam qualquer outra norma
constitucional), sendo eles aplicveis nesse caso, contra a lei e em vez da lei.
II. Assim, infundado o apelo a esse regime de aplicabilidade directa, se no se invoca
ausncia de concretizao legislativa do preceito constitucional em causa nem a
necessidade de se afastar a aplicao de norma legal que eventualmente o infrinja.
III. Nos termos do artigo 4, nmero 2, alnea a), do Decreto-Lei n 93/90, de 19 de
Maro, com a redaco dada pelo DL 213/92, de 12 de Outubro, exceptuam-se da
proibio estabelecida no nmero 1 do mesmo preceito as aces j previstas ou
autorizadas data da entrada em vigor da portaria de aprovao das reas a integrar e a
excluir da REN, prevista no nmero 1 do artigo 3 do referido diploma legal.
IV. Est abrangida por essa excepo a realizao de obra correspondente ultimao
da execuo de um projecto de rede de esgotos de determinada localidade, cuja
instalao estava prevista no correspondente Plano Director Municipal e respectivo
Regulamento, aprovados por Resoluo do Conselho de Ministros em data anterior da
publicao da portaria referida em III.
V. Aps a entrada em vigor do Cdigo das Expropriaes, aprovado pelo Decreto-Lei
n 438/91, de 9 de Novembro, manteve-se a vigncia do Decreto-lei n 181/70, de 28 de
Abril, nos termos do qual deve ser precedido de aviso pblico e audincia dos
interessados o acto da Administrao que constitua servido administrativa.
VI. No afecta a validade de um tal acto, por se degradar em mera irregularidade, o
vcio de forma consistente na preterio das formalidades prescritas no indicado DL
181/70, se o formalismo efectivamente seguido, embora no inteiramente
correspondente ao indicado neste diploma, atingiu os objectivos nele visados,
assegurando eficazmente a possibilidade de exerccio do direito de audincia dos
interessados.
VII. O artigo 30, nmero 1, da Lei n 11/87, de 7 de Abril (Lei de Bases do Ambiente)
prev, de modo genrico, a realizao de estudo de impacto ambiental, relativamente a
planos, projectos, trabalhos e aces que possam afectar o ambiente, os quais so
determinados, em concreto, por aplicao das normas legais densificadoras e
regulamentadoras do preceito daquele nmero 1, publicadas conforme a previso do n
2 do mesmo artigo 30 da Lei de Bases do Ambiente.
VIII. Assim, relativamente a aces no includas na previso de qualquer destas
normas legais regulamentadoras, no exigvel a realizao de estudo de impacte
ambiental.
IX. De acordo com a regra estabelecida no artigo 11 do Cdigo das Expropriaes de
1991, a competncia para a declarao de utilidade pblica cabe ao ministro a cujo
departamento compete a apreciao final do processo.
X. Nos termos do DL 191/93, de 24.5, que estabelece a orgnica do Instituto da gua
(INAG), cabe a este organismo a organizao do processo respeitante a pedido de uma
autarquia, formulado ao abrigo do Decreto-Lei n 34 021, de 11 de Outubro de 1944, de
declarao de utilidade pblica dos trabalhos de construo de infra-estruturas de
saneamento e drenagem de guas residuais no pluviais e consequente sujeio
correspondente servido administrativa dos terrenos de implantao dessa obra.

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Jurisprudncia
XI. Nos termos dos artigos 1 do referido DL 191/93 e 7, n 1, alnea a), do Decreto-Lei
n 230/97, de 30 de Agosto, o INAG tutelado pelo Ministro do Ambiente e do
Ordenamento do Territrio.
XII. Assim, desta ltima entidade a competncia para a declarao de utilidade
pblica referida em X.
Processo: 030275
Data do Acrdo: 18-04-2002
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: A 1. parte da al. b) do n. 2 do art. 2. do DL n. 121/90, de 9 de Abril,
encerra uma presuno legal quanto perigosidade dos resduos ali previstos, a qual
pode ser infirmada por contraprova a fazer nos termos da 2. parte do mesmo preceito
legal, a qual cabe ao particular interessado se a Administrao houver por acto seu
declarado certos resduos como perigosos ao abrigo da aludida 1. parte da al. b) do n. 2
do art. 2. do referido diploma, resduos detidos por aquele primeiro.
Processo: 042940
Data do Acrdo: 07-03-2002
1 SUBSECO DO CA
Sumrio: I - No se verifica o vcio de falta de fundamentao quando no acto
expropriativo se expressa claramente o fim e os motivos da expropriao e a
necessidade dele.
II - Os actos que declaram a urgncia da expropriao por utilidade pblica devem
enunciar, ainda que sucintamente, os factos que constituem os motivos especficos que
determinaram a autoridade administrativa a usar o poder de fazer tal declarao.
III - Resulta do art 62 da CRP, que o direito de propriedade no goza de proteco
constitucional em termos absolutos, estando garantido o direito de no ser
arbitrariamente privado da propriedade e de ser indemnizado em caso de
desapropriao.
IV - Tendo a Administrao logrado demonstrar a necessidade e a utilidade da
expropriao para a prossecuo do interesse pblico substanciado num compromisso
do Estado Portugus perante a Unio Europeia de preservar ambientalmente a zona de
construo da ponte Vasco da Gama e, no tendo os recorrentes demonstrado que,
mantendo-se os terrenos na sua propriedade, os fins referidos seriam prosseguidos sem a
prtica do acto ablativo, atravs dos elementos de prova, para tanto oferecidos, no pode
o tribunal julgar verificada a violao do princpio da proporcionalidade.
V - A cauo a que se reporta o n 3 do art13 do Cdigo das Expropriaes no
corresponde a uma qualquer antecipao do valor definitivo da indemnizao a fixar
pelos tribunais para o efeito competentes.

Supremo Tribunal Administrativo


COLQUIO SOBRE DIREITO DO AMBIENTE
Jurisprudncia
VI - A invocao de razes ambientais, atenta a fundamentalidade constitucional da
matria (v. art 66 da CRP), seguramente subsumvel a "causa de utilidade pblica" a
que se refere o art 1 do Cdigo das Expropriaes.
Processo: 046058
Data do Acrdo: 18-04-2002
PLENO DA SECO DO CA
Sumrio: I - O ncleo da alterao introduzida no art. 268 da C.R.P. pela Lei Const.
n.1/89, consistiu em fazer recair a recorribilidade no na circunstncia do acto ser
"definitivo e executrio", mas na sua lesividade, assim se pretendendo consagrar uma
garantia de accionabilidade em relao aos actos que lesem direitos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares.
II - O preceituado no n 1, do art. 25 da LPTA ter, por isso, de ser interpretado luz
do regime decorrente do n 4, do art. 268 da C.R.P..
III - A recorribilidade contenciosa no assenta num critrio formal-processual, que
atenda fundamentalmente funo do acto em relao ao acto final, antes relevando o
da idoneidade de que se revista tal acto, para lesar as posies subjectivas dos
particulares.
IV - O Parecer do membro do Governo, responsvel pela rea do Ambiente, emitido nos
termos dos artigos 4. e segs. do D.L. 186/90, de 6/6 no recorrvel contenciosamente.
V - Com efeito, trata-se de acto meramente dotado de uma funo preliminar e
instrumental pr-ordenada produo do acto final, esgotando-se nesta vocao
finalstica de preposio do acto final, sem envolver de "per si", a definio autoritria
de uma situao jurdica, no provocando, por isso, efeitos lesivos na esfera jurdica dos
particulares.
VI - Tal Parecer tem subjacente um juzo valorativo de uma dada realidade sem que,
contudo, se fixe o sentido vinculativo para a resoluo final a tomar pela Entidade para
o efeito competente, no prejudicando, assim, os poderes de administrao activa do
rgo decisor.

Ttulo: Direito Administrativo


Ano de Publicao: 2014
ISBN: 978-972-9122-84-2
Srie: Formao Contnua
Edio: Centro de Estudos Judicirios
Largo do Limoeiro
1149-048 Lisboa
cej@mail.cej.mj.pt

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