FACULDADE FORTIUM

FABOLA GAD NEGCIO OLIVEIRA

INVESTIGAO CRIMINAL PELO MINISTRIO

PBLICO

BRASLIA - DF
MARO 2014

FABOLA GAD NEGCIO OLIVEIRA

INVESTIGAO CRIMINAL PELO MINISTRIO

PBLICO
Artigo apresentado ao Ncleo de Ps-graduao e MBA
s da Faculdade FORTIUM, como requisito para
obteno do ttulo de especialista em Direito Pblico

BRASLIA - DF
MARO 2014

RESUMO
Este trabalho tem por objetivo analisar a constitucionalidade e a legalidade da investigao
criminal conduzida pelo Ministrio Pblico. Diante da atualidade do tema, consubstanciada,
principalmente, na discusso no Parlamento da PEC n 37/2011 e do julgamento, pelo
Supremo Tribunal Federal, do RE n 593.727/MG, fez-se necessrio apresentar o debate entre
os defensores da ideia de que o Parquet instituio constitucionalmente autorizada a
conduzir investigaes policiais, ao lado da ideia de que, em razo de ser parte interessada na
futura ao penal decorrente da investigao, o rgo ministerial no pode capitanear a fase
pr-processual da persecuo criminal. Para melhor compreenso da controvrsia, foi preciso
apresentar o perfil institucional do Ministrio Pblico, a partir do que est dito na
Constituio e na legislao infraconstitucional que o rege. Alm disso, houve necessidade de
apresentar a teoria dos poderes implcitos, utilizada pelos defensores da ampliao dos
poderes do Ministrio Pblico para fundamentar a defesa da sua atuao frente das
investigaes criminais.
PALAVRAS-CHAVE: Ministrio Pblico, investigao criminal, teoria dos poderes
implcitos, inqurito policial.

SIGLAS E ABREVIATURAS
ACP

Ao Civil Pblica

ADC

Ao Declaratria de Constitucionalidade

ADCT
ADI
ADPF

Ato das Disposies Constitucionais Transitrias

Ao Direta de Inconstitucionalidade
Aguio de Descumprimento de Preceito Fundamental

AgR

Agravo Regimental (STF)

AgRg

Agravo Regimental (STJ)

CF
CNMP
CONAMP

Constituio Federal (5.10.1988)

Conselho Nacional do Ministrio Pblico
Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico

CPC

Cdigo de Processo Civil (Lei n 5.869/73)

CPP

Cdigo de Processo Penal (Decreto Lei n 3.689/41)

DJ

Dirio de Justia

DJe

Dirio de Justia Eletrnico

EC

Emenda Constituio

HC

Habeas Corpus

IBCCrim
Inq
LDO
LONMP

Instituto Brasileiro de Cincias Criminais

Inqurito
Lei de Diretrizes Oramentrias
Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico (Lei n 8.625/93)

MP

Ministrio Pblico

MS

Mandado de Segurana

PEC

Proposta de Emenda Constituio

Pet

Petio

Rcl

Reclamao

RE

Recurso Extraordinrio

REsp

Recurso Especial

RMS

Recurso Ordinrio em Mandado de Segurana

QO

Questo de Ordem

SUMRIO
INTRODUO..........................................................................................................................6
1. PERFIL INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO...................................................9
1.1. Origens............................................................................................................................10
1.2. Antecedentes no Brasil....................................................................................................11
1.3. Perfil constitucional atual................................................................................................14
1.4. Princpios institucionais...................................................................................................15
1.4.1. Unidade............................................................................................................................15
1.4.2. Independncia funcional..................................................................................................16
1.4.3. Indivisibilidade................................................................................................................18
1.5. Garantias..........................................................................................................................19
1.5.1. Autonomia.......................................................................................................................19
1.5.2. Vitaliciedade....................................................................................................................20
1.5.3. Inamovibilidade...............................................................................................................20
1.5.4. Irredutibilidade dos subsdios..........................................................................................20
1.6. Vedaes..........................................................................................................................21
1.6.1. Percepo de honorrios..................................................................................................21
1.6.2. Exerccio da advocacia....................................................................................................21
1.6.3. Atividade poltico-partidria...........................................................................................22
1.7. Funes............................................................................................................................23
1.7.1. Titularidade da ao penal pblica..................................................................................23
1.7.2. Controle de constitucionalidade......................................................................................23
1.7.3. Controle externo da atividade policial.............................................................................23
2.

O INQURITO.................................................................................................................26

2.1. Conceito e natureza jurdica............................................................................................26

2.2. Caractersticas do Inqurito Policial................................................................................27
2.3. Instaurao e trancamento...............................................................................................28
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
3.5.

A INVESTIGAO PELO MINISTRIO PBLICO....................................................29

Consideraes iniciais.....................................................................................................29
Posies doutrinrias.......................................................................................................30
A teoria dos poderes implcitos.......................................................................................32
Postura atual do Supremo Tribunal Federal....................................................................36
A PEC 37/2011................................................................................................................37

CONSIDERAES FINAIS....................................................................................................40
REFERNCIAS........................................................................................................................42

INTRODUO
O regime democrtico pressupe a adoo de padres ticos e morais que
compatibilizam a preservao do aparelho pblico e a proteo dos indivduos contra os
abusos do Estado. Ao nortear o processo de preservao da coletividade com base nesses dois
pilares, a Constituio Federal estatuiu ou consagrou numerosos mecanismos de controle da
Administrao Pblica e das atividades particulares que possam causar reflexos deletrios na
coisa pblica. Nesse sentido, o carter protetivo da atual Constituio muito criticado, mas
reconhecidamente inovador busca garantir o equilbrio entre a eficincia da prestao dos
servios pblicos e a transparncia nessa prestao.
No entanto, o fantasma da corrupo assombra o funcionamento desse
modelo, supostamente imune a investidas inescrupulosas, porque dotado de tantos
mecanismos de controle. A pilhagem do errio pblico, promovida por agentes polticos,
funcionrios pblico e empresrios, povoa o noticirio, dando a impresso que se est vivendo
uma epidemia de falta de escrpulos contra os cofres pblicos. No obstante o reconhecido
vnculo univitelino entre autoritarismo e corrupo, os escndalos envolvendo o assalto
sistemtico aos recursos pblicos apareceram com mais vigor depois da redemocratizao.
No h como afirmar, seguramente, se os cofres pblicos so mais
violentados hoje do que eram h quatro dcadas. O que se sabe que a ampliao dos
mecanismos de controle e de fiscalizao fizeram emergir uma quantidade sem precedentes de
escndalos envolvendo autoridades pblicas, capites da indstria e altos funcionrios da
Administrao Pblica. Ao contrrio do que possa parecer, h algo de positivo nisso. Quando
os corruptos emergem, sinal que o controle, seja o da lei, seja o da sociedade, est
funcionando. E se esses mecanismos funcionam, sinal que a democracia, apesar dos seus
numerosos pontos de fissura, est funcionando (RIBEIRO, 2004, p. 15-16).
Os chamados crimes de colarinho branco sempre povoaram os noticirios,
mas apenas h pouco tempo foi possvel ver, efetivamente, pessoas influentes, tanto
econmica quanto politicamente, sendo punidas com penas privativas de liberdade pela
prtica de crimes. Muito embora o senso comum ainda associe os crimes dos grandes com a
impunidade (STRECK, 2012).
Essa mudana fruto de longo e problemtico processo de reapropriao do
espao pblico. A sociedade brasileira sempre foi caracterizada pela profunda confuso entre

a esfera pblica e privada e isso se reflete na postura dos detentores de funes pblicas no
trato dos negcios de Estado.
A prpria histria do Brasil como nao independente marcada por essa
confuso. O processo de ruptura com a antiga metrpole foi marcado pela tentativa de
conciliar interesses antagnicos dos donos do poder, personificados em uma anacrnica e
deslocada monarquia, e os interesses da coletividade.
O processo de transformao e de amadurecimento da sociedade brasileira
foi bastante lento e somente com a consolidao do regime democrtico, depois de longos,
ainda que intermitentes, perodos de exceo, foi possvel redesenhar um modelo de
administrao mais preocupado, ao menos na teoria, em garantir a preservao dos espaos
pblicos e privados sem a promiscuidade trazida pela indevida superposio de interesses que
quase sempre caracterizou a administrao dos negcios do Estado (JATAHY, 2008, p. 26).
A corrupo institucional, isto , aquela que dilapida no apenas o
patrimnio administrado pelos governos, mas alcana qualquer instituio de natureza
pblica, estatal ou no, fenmeno generalizado e antigo (GRANZOTTO, 2006, pp 35-41). A
ONG Transparncia Internacional realizou um levantamento em que ficou constatado que
mais da metade (69%) dos pases do mundo possuem graves problemas relacionados gesto
da coisa pblica e m administrao de recursos do Estado. A situao mais graves em
pases arrasados por governos ditatoriais e conflitos internos, especialmente na frica
subsaariana. A Somlia ficou na primeira posio da lista divulgada pela entidade, que
classifica os pases de acordo com a percepo da corrupo. A anlise no cuida apenas de
rgos e instituies ligadas aos governos, mas tambm avalia a percepo que as pessoas tm
das instituies religiosas, educacionais e da mdia.0
As ferramentas de combate a esse mal so inmeras. O arcabouo legal surgido especialmente
aps a promulgao da Carta de 1988 mostra uma preocupao muito grande com o controle
das aes dos agentes polticos e servidores estatais. No entanto, a percepo de que a
corrupo explodiu com a redemocratizao (fruto, talvez, da falta de censura nos meios de
comunicao, mas no apenas por isso) faz a sociedade desconfiar desses mecanismos. H
quem cogite que o controle, tido por excessivo, serve, em verdade, para escamotear
verdadeiros ralos por onde escoem, livremente, os recursos pblicos desviados para cofres
0 TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Global corruption barometer 2013. Disponvel
em: http://www.transparency.org/. Acesso em 5 fev. 2014.

particulares, financiando no apenas os luxos da vida cotidiana, mas at mesmo outras

atividades criminosas e retroalimentando a indstria da corrupo.
A Constituio de 1988 inovou no s no controle. De fortes inspiraes
garantistas, a Carta Magna buscou aparelhar o Estado para assegurar os direitos e garantias
individuais, fazendo prevalecer o modelo de aplicabilidade imediata, alm de ampliar os
mecanismos de interveno direta da sociedade na vida pblica, com vistas a coibir abusos.
O protagonismo dado ao Ministrio Pblico pode ser explicado dentro deste
contexto de maior aproximao da sociedade do palco das decises polticas. Embora tenha
preservado a secular tripartio de funes estatais, a Constituio de 1988 posicionou em
lugar para essa instituio, deixando-a margem dos Trs Poderes, mas listando-o como
funo essencial Justia. Assim, o Parquet assume o papel de defensor da sociedade e de
guardio dos interesses coletivos difusos.
A projeo alcanada pelo Ministrio Pblico depois de 1988 enorme e
encontra uma explicao na histria recente do Brasil. Findo o longo perodo de exceo,
instalado com o golpe militar-empresarial de 1964, a sociedade brasileira necessitava de uma
instituio forte, que no estivesse formalmente vinculada aos poderes institudos, e que
funcionasse como um escudo protetor contra eventuais aes, especialmente das instituies
pblicas, tendentes a violar direitos coletivos, seja por parte de entes pblicos ou de
particulares. Assim nasceu o novo Ministrio Pblico.
Dentre as muitas novas funes assumidas pela instituio, destacou-se,
sobretudo nos ltimos anos, o poder de investigao. Cercado de polmicas e de dvidas
quanto sua constitucionalidade, o poder investigatrio do Parquet tem sido alvo de
frequentes crticas de muito questionamento no Poder Judicirio. Recentemente, esta
polmica foi levada ao Congresso Nacional, que discutiu uma proposta de emenda
constitucional cujo propsito era pacificar a questo, definindo atribuies exclusivas
relacionadas ao poder de movimentar a investigao criminal.
A partir do perfil constitucional desenhado pela Constituio de 1988 para
o Ministrio Pblico, este trabalho aborda o papel do Parquet na investigao criminal e os
limites de sua atuao na fase inquisitorial, especialmente em face das garantias
constitucionais referentes ao devido processo legal. Em primeiro lugar, foi apresentado o
perfil constitucional da instituio, cujo perfil atual, conforme se perceber a partir da notcia
dos seus antecedentes histricos, no encontra precedentes. Num segundo momento, ser

apresentada uma breve explanao acerca do inqurito, instrumento de materializao da

investigao criminal. O terceiro tpico apresentar o papel do Ministrio Pblico nesse
cenrio, trazendo a discusso doutrinria e jurisprudencial estabelecida em torno do tema.

A PEC 37/2011, que integrou a pauta das mobilizaes populares de julho

de 2013, tambm ser objeto de breve explanao. Apesar de ter sido sepultada pelos
parlamentares, diante da presso da opinio pblica, compreender o debate instaurado em
torno da proposta de extrema relevncia para o deslinde da polmica instalada acerca do
tema.
O cerne do trabalho orbitar aspectos relativos constitucionalidade e
legalidade da investigao criminal pelo Ministrio Pblico, ainda que mantida a atual
configurao constitucional, conciliando o papel constitucional de rgo de controle externo
da atividade policial, expressamente consignado ao Parquet pela Constituio Federal, com a
funo inquisitorial.
Diante da interferncia alegadamente indevida do Ministrio Pblico em
atividades atribudas aos rgos policiais, parece razovel supor que h certo esgaramento no
que se refere s suas atribuies. Como o papel do Ministrio Pblico foi definido em funo
das necessidades da sociedade, esclarecer se ela deseja ou no que o Ministrio Pblico
continue contribuindo para elucidar crimes essencial.
A construo de uma sociedade livre, justa e solidria um dos objetivos
fundamentais da Repblica, insculpido no texto constitucional. Isso s possvel com a
distribuio racional dos recursos e com o respeito aos limites entre o que pblico e o que
no , coisa que demanda vigilncia e ateno por parte dos rgos institucionalmente
configurados para defender a sociedade, e que foi uma funo delegada pela Constituio ao
MP.

10

1. PERFIL INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO

Do ponto de vista constitucional, o Ministrio Pblico no foi incorporado a
nenhum dos Trs Poderes, permanecendo associado ao Judicirio, como uma das funes
essenciais da Justia. Alm da Constituio, a organizao do Ministrio Pblico coube Lei
Complementar n 75/93, que dispe tambm sobre as atribuies e o estatuto do Parquet em
seus diversos ramos, e a Lei n 8.625/93, aplicvel aos Ministrios Pblicos estaduais.
A compreenso do papel atual do Ministrio Pblico passa por suas razes
histricas e pelo estudo de seus elementos diferenciadores. Este tpico abordar, brevemente,
a evoluo do Ministrio Pblico at a atual conformao e o modo como ele est atualmente
organizado no texto constitucional e nas normas infraconstitucionais.
1.1.

Origens
Na Frana do sculo XIV, os procuradores do Rei exerciam diversas

funes administrativas, dentre as quais o recrutamento de funcionrios e a fiscalizao de

atividades relacionadas prestao de servios pblicos. Com o tempo, passaram a
desempenhar outras funes, relacionadas execuo de penas pecunirias. Ao lado deles, os
advogados do rei, escolhidos dentre os advogados atuantes na Corte, atuavam na defesa dos
interesses do soberano. Assim, o advocat e o procureur tinham suas atividades dirigidas a um
s fim, que era a defesa dos interesses do Estado, personificado na figura do rei.
Em 1302, o rei Felipe IV determinou que as duas magistraturas fossem
desempenhadas por uma s pessoa. A criao desse corpo de funcionrios destinados a zelar
pelos interesses do Estado (isto , tanto pelo patrocnio das causas em que o soberano fosse
parte quanto no que se refere persecuo criminal) foi uma verdadeira inovao. J havia
algumas prerrogativas e vedaes aos membros dessa magistratura que persistem at os dias
de hoje, como a proibio de patrocinar outras causas, exceto aquelas que envolvam os
interesses diretos do Estado. Nascia ento o Ministrio Pblico nos moldes em que se tem
hoje.
A verdadeira definio institucional do Ministrio Pblico, porm, s
ocorreria aps a Revoluo. Fruto da codificao promovida por Napoleo Bonaparte, o
Ministrio Pblico francs, ainda hoje, guarda estreita correlao com aquele criado no sculo
XVIII. A expresso Parquet, por exemplo, largamente adotada como sinnimo de Ministrio
Pblico, originada do estrado existente nas salas de audincia, no qual os procuradores do

11

rei sentavam-se ao lado dos juzes, denotando a igualdade (ou ausncia de hierarquia) entre
eles. Nesse sentido, vale a reproduzir a lio de Hlio Tornaghi (apud JATAHY, op. cit., p. 6):
O Ministrio Pblico constituiu-se em verdadeira magistratura diversa da dos
julgadores. At os sinais exteriores dessa proeminncia foram resguardados;
os membros do Ministrio Pblico no se dirigiam aos juzes do cho, mas de
cima do mesmo estrado (Parquet) em que eram colocadas as cadeiras
desses e no se descobriam para lhes enderear a palavra, embora tivessem
que falar de p (sendo por isso chamados magistrature debout,
Magistratura de p.

A primeira meno a um rgo com as caractersticas do Ministrio Pblico

em terras lusitanas data de 1289. Um dito real que criou a figura do Procurador do Rei foi o
documento que primeiro mencionou a instituio em Portugal. Posteriormente, entre 1446 e
1447 a figura do Procurador da Justia, criada nas ordenaes Afonsinas, responsabilizava-se
por todos os feitos da justia, e das vivas e dos rfos, e miserveis pessoas que se
dirigissem Corte. As ordenaes de 1521 aproximam a instituio portuguesa dos moldes
franceses, com a principal diferena de que, no caso ibrico, a evoluo do rgo ministerial
esteve sempre conectada com a evoluo dos rgos judiciais em que atuava.
1.2.

Antecedentes no Brasil
A primeira meno figura do Promotor de Justia no Brasil data de 1609,

quando foi implantada a Relao da Bahia0. Em 1808, a Relao na Cidade do Rio de Janeiro
se transformou em Casa de Suplicao, sendo a mais alta Corte de Justia na nova sede da
Coroa Portuguesa. Nesse Tribunal, as funes de promotor e de procurador de justia eram
desempenhadas separadamente.
A Constituio de 1824 no menciona o Ministrio Pblico. Os promotores estavam previstos
na legislao infraconstitucional. O Cdigo de Processo Criminal de 1832 previa as
atribuies e requisitos para nomeao dos promotores:
Art. 36. Podem ser Promotores os que podem ser Jurados; entre estes sero
preferidos os que forem instruidos nas Leis, e sero nomeados pelo Governo
na Crte, e pelo Presidente nas Provincias, por tempo de tres annos, sobre
proposta triplice das Camaras Municipaes.
Art. 37. Ao Promotor pertencem as attribuies seguintes:
1 Denunciar os crimes publicos, e policiaes, e accusar os delinquentes
perante os Jurados, assim como os crimes de reduzir escravido pessoas
livres, carcere privado, homicidio, ou a tentativa delle, ou ferimentos com as

0 As Relaes funcionavam como Tribunais de Apelao. Para mais informaes sobre o

funcionamento do Poder Judicirio no perodo colonial: SCHWARTZ, Stuart B. Burocracia e
sociedade no Brasil colonial. So Paulo: Perspectiva, 1979.

12

qualificaes dos artigos 202, 203, 204 do Codigo Criminal; e roubos,

calumnias, e injurias contra o Imperador, e membros da Familia Imperial,
contra a Regencia, e cada um de seus membros, contra a Assembla Geral, e
contra cada uma das Camaras.
2 Solicitar a priso, e punio dos criminosos, e promover a execuo das
sentenas, e mandados judiciaes.
3 Dar parte s autoridades competentes das negligencias, omisses, e
prevaricaes dos empregados na administrao da Justia.
Art. 38. No impedimento, ou falta do Promotor, os Juizes Municipaes
nomearo quem sirva interinamente0.

A Lei n 261, de 1841, regulamentou a nomeao dos promotores, nos seguintes termos:
Art. 22. Os Promotores Publicos sero nomeados e demittidos pelo
Imperador, ou pelos Presidentes das Provincias, preferindo sempre os
Bachareis formados, que forem idoneos, e servir pelo tempo que convier.
Na falta ou impedimento sero nomeados interinamente pelos Juizes de
Direito.
Art. 23. Haver pelo menos em cada Comarca um Promotor, que
acompanhar o Juiz de Direito: quando porm as circumstanciaes exigirem,
podero ser nomeados mais de um.
Os Promotores vencer o ordenado, que lhes fr arbitrado, o qual, na Crte,
ser de um conto e duzentos mil ris por anno, alm de mil e seiscentos por
cada offerecimento de libello, tres mil e duzentos ris por cada sustentao no
Jury, e dous mil quatrocentos ris por arrazoados escriptos.

A primeira Constituio republicana, de 1891, tambm no trata do

Ministrio Pblico, seno indiretamente. O Procurador-Geral da Repblica, chefe do
Ministrio Pblico Federal, era escolhido dentre os Ministros do Supremo Tribunal Federal, e
tinha suas competncias fixadas pelo Decreto n 848/1890:
Art. 22. Compete ao procurador geral da Republica:
a) exercer a aco pblica e promovel-a at final em todas as causas da
competencia do Supremo Tribunal;
b) funccionar como representante da Unio, e em geral officiar e dizer de
direito em todos os feitos submettidos jurisdico do Supremo Tribunal;
c) velar pela execuo das leis, decretos e regulamentos, que devem ser
applicados pelos juizes federaes;
d) defender a jurisdico do Supremo Tribunal e a dos mais juizes federaes;
e) fornecer instruces e conselhos aos procuradores seccionaes e resolver
consultas destes, sobre materia concernente ao exercicio da justia federal.

A Carta de 1934 a primeira a tratar do Ministrio Pblico. De acordo com

a organizao proposta naquela Carta, o rgo se prestava cooperao nas atividades
governamentais, sendo organizado por lei federal na Unio, Distrito Federal e territrios, e
por legislao prpria, nos estados. Pela primeira vez, foram constitucionalizadas as
prerrogativas e garantias dos membros e se regulamentou a investidura mediante concurso
pblico. O chamado quinto constitucional, ou seja, a reserva de um quinto dos lugares nos
0 Manteve-se nesta e em todas as menes legislao antiga, a ortografia vigente poca da
publicao.

13

Tribunais Superiores aos membros da carreira do Ministrio Pblico de notrio merecimento

e reputao ilibada, escolhidos de lista trplice (...) (art. 104, 6) e aos advogados faz sua
estreia nesta Constituio. A Constituio alem de 1919 inspirou profundamente todo o texto
de 1932 e serviu de fonte para a ideia de fortalecimento dos rgos ministeriais. O aumento da
preocupao social tambm agiu no sentido de transformar o papel da instituio, fazendo-a
guardi dos interesses coletivos pela primeira vez.
Em 1937 foi outorgada uma Constituio que, novamente, no tratava do
Ministrio Pblico. Havia previso da atuao do Procurador-Geral da Repblica perante o
Supremo Tribunal Federal e foi mantido o quinto constitucional (art. 105). Sob a vigncia
da polaca (apelido pelo qual ficou conhecida a Carta de 1937, em razo da forte influncia
recebida da Constituio polonesa, outorgada em 1935), foram editados o Cdigo Penal, em
dezembro de 1940, e o Cdigo de Processo Penal, em outubro de 1941.
O retorno do Ministrio Pblico ao texto constitucional coincidiu com o
processo de redemocratizao. A Constituio de 1946 trazia, alm da organizao e
funcionamento da instituio, as prerrogativas, garantias e vedaes dos seus membros. A
representao judicial da Unio cabia aos Procuradores da Repblica, delegvel aos
promotores de justia nas comarcas do interior.
O golpe militar-empresarial de 1964, que resultou na ditadura que se
prolongou at 1985, instaurou uma nova ordem constitucional, a partir da outorga de uma
Carta poltica, em 1967. Nesta Constituio, o Ministrio Pblico aparece vinculado ao Poder
Judicirio pela primeira vez. Os seus membros passaram a ter garantias e prerrogativas tpicas
dos magistrados. A organizao e as vedaes permaneciam as mesmas da ordem
constitucional anterior. A Emenda Constitucional n 1/69, que, na prtica, revogou a Carta de
67, deslocou o Ministrio Pblico para a esfera de influncia do Poder Executivo. Sob esse
novo modelo estatal, foi editado o Cdigo de Processo Civil at hoje em vigor, que consagrou
as duas funes precpuas do rgo ministerial: autor de determinadas aes (rgo agente,
dominus litis) e fiscal da lei (rgo interveniente, custos legis) (GARCIA, op. cit.,p. 112).
A costura da nova Carta Constitucional, encerrada a ditadura, foi marcada
por intensos debates, em todos os setores da sociedade, em que se discutia o papel de cada
uma das instituies, especialmente as pblicas, no novo cenrio poltico. Com o Ministrio
Pblico no foi diferente. Um congresso reunindo os procuradores dos diversos ramos do MP
foi realizado em 1985 e resultou na formulao de propostas para o texto constitucional a ser

14

aprovado no Congresso Nacional. Basicamente, os promotores estavam preocupados em dar

feies sociais a um rgo j tradicionalmente ligado preservao do Estado Democrtico de
Direito (JATAHY, op. cit, p. 7).
O Encontro Nacional de Procuradores e Promotores de Justia, realizado em
Curitiba, em 1986, consolidou a vocao social, que passaria a marcar a atuao do Ministrio
Pblico. Com esse esprito, foi aprovado um documento institucional, encaminhado
Assembleia Nacional Constituinte, e apresentado ao relator da matria na ocasio, o
constituinte Plnio de Arruda Sampaio (JATAHY, op. cit., p. 7). O Ministrio Pblico, tal
como se conhece hoje, surgiu em 12 de abril de 1988, quando foram aprovados os artigos
relativos instituio.
1.3.

Perfil constitucional atual

A topografia constitucional do Ministrio Pblico diz muito sobre a forma

como o constituinte o caracterizou. A Constituio Federal de 1988 o situou em um captulo

apartado na organizao dos Poderes, no o incluindo no Poder Judicirio, como ocorreu em
67, nem o vinculando ao Executivo, como fazia a ordem constitucional imediatamente
anterior. O legislador constituinte deixou o Ministrio Pblico pairando (GARCIA, op. cit.,
113) sobre os Trs Poderes, o que lhe assegura maior autonomia no concerto dos Poderes da
Repblica.
A melhor conceituao para o Ministrio Pblico dada pelo prprio texto
constitucional:
Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do
regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis.
(grifos acrescentados)

A defesa da ordem jurdica pressupe o controle de todas as atividades

estatais relevantes, observadas sob o prisma da constitucionalidade e da legalidade e dos
princpios jurdicos para alm do Direito Positivo. Em outras palavras:
O Ministrio Pblico tem o dever funcional de defender a ordem jurdica, o
que pressupe a aferio de todos os atos praticados pelos rgos do Estado,
podendo ajuizar as medidas necessrias coibio de abusos ou ilegalidades,
sempre buscando mant-los adstritos aos limites da Constituio e do Direito.
Ordem jurdica no guarda similitude com a lei, mas, sim, com o
Direito, sendo noo eminentemente mais ampla (GARCIA, op. cit., p. 49,
grifos acrescentados)

15

O Ministrio Pblico responsvel pela tutela do regime democrtico,

podendo ser autor de aes interventivas destinadas a preservar as instituies que do
sustentculo ao modelo de regime poltico preconizado pela Constituio. A interveno
federal motivada pela violao dos chamados princpios constitucionais sensveis
(BARROSO, 2013) uma das formas mais visveis dessa atuao, e pode ser capitaneada
pelo Procurador-Geral da Repblica.
Foram constitucionalizados os princpios institucionais e asseguradas
garantias e prerrogativas aos membros do Ministrio Pblico, analisados com mais vagar a
seguir.
1.4.

Princpios institucionais
Constitucionalmente, os princpios institucionais do Ministrio Pblico

esto previstos no art. 127, 1, da Carta de 1988.

1.4.1.

Unidade
Este princpio informa que o Ministrio Pblico, no obstante as suas

reparties constitucionalmente previstas (art. 128, I e II), um rgo nico. Por essa razo, o
Parquet no comporta divises funcionais, mas apenas compartimentalizaes quanto s suas
atribuies perante os rgos do Poder Judicirio e Tribunais de Contas.
Pela unidade, os membros do Ministrio Pblico esto todos sob uma
mesma direo e ordenados sob estrutura administrativa nica. Os membros do MP atuam sob
o nome da instituio como um todo, independentemente do ramo ao qual se filiem.
Com base nesse entendimento, o STF estabeleceu que os recursos
constitucionais advindos de causas originalmente jugadas nas Justias Especializadas
(Trabalho, Eleitoral e Militar) devem ser manejados pelo Procurador-Geral da Repblica, que
o representante constitucionalmente legitimado para atuar perante o Pretrio Excelso. H
inmeras decises nesse sentido, como a que se segue:
RECLAMAO - ALEGADO DESRESPEITO A DECISO PROFERIDA
PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL EM SEDE DE FISCALIZAO
ABSTRATA - MINISTRIO PBLICO DO TRABALHO ILEGITIMIDADE PARA ATUAR, EM SEDE PROCESSUAL, PERANTE
O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL - PRINCPIO DA UNIDADE
INSTITUCIONAL DO MINISTRIO PBLICO (CF, ART. 127, 1) RECURSO NO CONHECIDO. - O Ministrio Pblico do Trabalho no
dispe de legitimidade para atuar, em sede processual, perante o Supremo
Tribunal Federal, eis que a representao institucional do Ministrio Pblico
da Unio, nas causas instauradas na Suprema Corte, inclui-se na esfera de

16

atribuies do Procurador-Geral da Repblica, que , por definio

constitucional (CF, art. 128, 1), o Chefe do Ministrio Pblico da Unio,
em cujo mbito se acha estruturado o Ministrio Pblico do Trabalho.
Precedentes.
(STF. Rcl 5873 AgR, Relator(a): Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno,
DJe-027 PUBLIC 12-02-2010)

No corpo do voto, o relator acolhe a pretenso trazida a lume pela

Procuradoria-Geral da Repblica, que alerta para o fato de no ser possvel que o MPT atue
na Excelsa Corte sem violar expressa determinao constitucional:
Assiste plena razo douta Procuradoria Geral da Repblica, quando
sustenta que o Ministrio Pblico do Trabalho - que se acha integrado na
estrutura institucional do Ministrio Pblico da Unio (CF, art. 128, I) - no
dispe de legitimidade para atuar, em sede processual, perante o Supremo
Tribunal Federal.

que
compete,
exclusivamente,
ao
Procurador-Geral
da
Repblica - que , por expressa definio constitucional, o Chefe do
Ministrio Pblico da Unio (CF, art. 128, 1 o) -, a representao dessa
Instituio (o MPU) perante o Supremo Tribunal Federal.
Essa compreenso do tema tem suporte no princpio da unidade institucional
do Ministrio Pblico, que representa importantssimo vetor de natureza
eminentemente constitucional (CF, art. 127, 1 o), conformador da
organizao e estruturao do "Parquet".

As atribuies dos membros do Ministrio Pblico so delimitadas pela

Constituio e pela legislao de regncia. A autorizao legal para atuar perante determinado
rgo judicirio ou Tribunal de Contas decorre da vinculao a determinado ramo.
Os conflitos de atribuio entre os membros so dirimidos de acordo com o
nvel em que eles ocorrem. Se o conflito ocorrer entre membros de uma mesma unidade
institucional, em mbito estadual, a soluo fica a cargo do Procurador-Geral de Justia,
conforme o art. 10, X, da Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico (LONMP). Se o
conflito ocorrer entre membros do Ministrio Pblico da Unio (MPU), a questo submetida
Cmara de Coordenao e Reviso, com recurso ao Procurador-Geral da Repblica. Soluo
semelhante dada quando os conflitos envolverem membros do Ministrio Pblico do
Trabalho (MPT) ou do Ministrio Pblico Militar (MPM), com diferena apenas no caso de
recurso que, na primeira hiptese, submetido apreciao do Procurador-Geral do Trabalho
e, no segundo, ao Procurador-Geral Militar. Se o conflito envolver o Ministrio Pblico
Federal (MPF) e o Ministrio Pblico Estadual, entende a doutrina que o conflito deve ser
submetido ao STF, pois a ingerncia do Procurador-Geral da Repblica poderia traduzir-se em
violao garantia da independncia funcional (JATAHY, op. cit., p. 116-118).
1.4.2.

Independncia funcional

17

No desempenho de suas atribuies constitucionais, o membro do

Ministrio Pblico no se subordina a nenhum rgo ou Poder. Apenas a lei e a conscincia
do representante do Parquet devem gui-lo nas suas aes e decises.
Como decorrncia desse princpio, tem-se que a hierarquia entre o chefe da
instituio e seus membros apenas administrativa, no havendo dever de obedincia no que
diz respeito observao dos deveres funcionais.
Isso significa que, um promotor, ao substituir outro na conduo de uma
ao penal, por exemplo, no fica adstrito s decises previamente tomadas, podendo, por
exemplo, recorrer mesmo quando o antecessor entender que no h razo para isso. A
jurisprudncia pacfica nesse sentido:
PENAL E PROCESSO PENAL. RECURSO ESPECIAL. HOMICDIOS
QUALIFICADOS. INTERESSE RECURSAL E PREQUESTIONAMENTO.
EXISTNCIA. CONTINUIDADE DELITIVA. REEXAME DE MATRIA
FTICO-PROBATRIA. IMPOSSIBILIDADE. SMULA 7/STJ.
1. So princpios do Ministrio Pblico a unidade e a indivisibilidade,
assim como a independncia funcional (art. 127, 1, CF). Assim, os
membros do Ministrio Pblico que se substiturem no processo no
esto vinculados s manifestaes anteriormente apresentadas pelos seus
antecessores (HC n. 171.306/RJ, Ministro Gilson Dipp, Quinta Turma,
DJe 4/11/2011). Presente, portanto, o interesse recursal.
(...)
3. As instncias ordinrias assentaram, de forma expressa, a presena dos
requisitos objetivos e subjetivos necessrios configurao da hiptese de
continuidade delitiva. Portanto, para desconstituir tal concluso, na forma
pretendida pelo recorrente, seria necessria uma incurso no conjunto
probatrio dos autos, revelando-se inadequada a anlise da pretenso
recursal, em funo do bice previsto pela Smula 7/STJ. Precedentes.
4. Recurso especial no conhecido.
(STJ. REsp 1095253/DF, Rel. Ministro SEBASTIO REIS JNIOR, Sexta
Turma, DJe 30/04/2013)

Um dos pontos nodais na questo da independncia funcional a previso

do art. 28, do Cdigo de Processo Penal (CPP):
Art. 28. Se o rgo do Ministrio Pblico, ao invs de apresentar a denncia,
requerer o arquivamento do inqurito policial ou de quaisquer peas de
informao, o juiz, no caso de considerar improcedentes as razes
invocadas, far remessa do inqurito ou peas de informao ao
procurador-geral, e este oferecer a denncia, designar outro rgo do
Ministrio Pblico para oferec-la, ou insistir no pedido de
arquivamento, ao qual s ento estar o juiz obrigado a atender.

Da letra da lei, extrai-se que o arquivamento ato complexo, a ser praticado

por ordem do juiz, mas a pedido do membro do Ministrio Pblico. Se houver discordncia
entre eles, a questo dever ser submetida ao Procurador-Geral de Justia, que, discordando
do posicionamento do membro do Parquet que requereu o arquivamento, oferecer a

18

denncia. Vasta jurisprudncia tem firmado posio no sentido de que o pedido de

arquivamento formulado pelo Procurador-Geral de Justia irrecusvel:
INQURITO. ARQUIVAMENTO. PEDIDO FORMUILADO PELO
MINISTRIO PBLICO FEDERAL, TITULAR DA AO PENAL
PBLICA ("DOMINUS LITIS"). IRRECUSABILIDADE. PRESCRIO.
FATOS OCORRIDOS ENTRE 1999 E 2001. ARTS. 316, 317, 332 e 333 DO
CD. PENAL. CRIMES DE AO CIVIL PBLICA. ARQUIVAMENTO
DETERMINADO.
1. - Inqurito instaurado para apurar a suposta prtica dos crimes
previstos nos arts. 316, 317, 332 e 333, todos do Cdigo Penal. Condutas
praticadas, em tese, entre os anos de 1999 e 2001. Ocorrncia da prescrio
da pretenso punitiva estatal.
2. - No oferecida denncia e considerada a pena mxima abstrata cominada
aos crimes de mais alta sano, tem-se aplicvel o prazo prescricional de 12
anos, nos termos do artigo 109, III, do Cdigo Penal, alcanado em julho de
2013.
3. - Irrecusabilidade do pedido de arquivamento, formulado pelo Ministrio
Pblico, titular ("dominus litis") da ao penal pblica, irrecusvel o pedido
de arquivamento por ele formulado. Precedentes.
4. - Arquivamento deferido.
(STJ. Inq .473/GO, Rel. Ministro SIDNEI BENETI, Corte Especial, DJe
27/11/2013)

1.4.3.

Indivisibilidade
Os membros do Ministrio Pblico substituem-se uns aos outros sem

soluo de continuidade das funes institucionais (JATAHY, op. cit., p. 127). Esta garantia
est intimamente vinculada ao princpio do Promotor natural e garantia da inamovibilidade,
que ser estudada mais adiante.
O ato praticado por promotor sem atribuio deve ser ratificado por um
promotor competente para a prtica de determinado ato. Isto porque o princpio da
indivisibilidade no tem o condo de validar ato praticado por promotor desprovido de
atribuio. A jurisprudncia do STJ e do STF pacifica no sentido de aceitar que os atos
processuais praticados por promotor sem atribuio so vlidos, desde que ratificados
posteriormente. Esta ratificao dispensvel se os atos forem praticados por membros
vinculados ao mesmo ramo, em respeito ao princpio da unidade, previamente estudado:
AO PENAL. Denncia. Ratificao. Desnecessidade. Oferecimento pelo
representante do Ministrio Pblico Federal no juzo do foro em que morreu
uma das vtimas. Declinao da competncia para o juzo em cujo foro se deu
o fato. Foros da Justia Federal. Atuao, sem reparo, do outro
representante do MP. Atos praticados em nome da instituio, que una
e indivisvel. Nulidade inexistente. HC indeferido. Aplicao do art. 127,
1, da CF. Inteligncia do art. 108, 1, do CPP. O ato processual de
oferecimento da denncia, praticado, em foro incompetente, por um
representante, prescinde, para ser vlido e eficaz, de ratificao por
outro do mesmo grau funcional e do mesmo Ministrio Pblico, apenas

19

lotado em foro diverso e competente, porque o foi em nome da

instituio, que una e indivisvel
(STF. HC 85137, Relator(a): Min. CEZAR PELUSO, Primeira Turma, DJ 2810-2005. Grifos acrescentados)

Vale dizer que os atos no podem ter sido praticados com a inteno de
burlar o princpio do Promotor natural:
CRIMINAL. HC. ENTORPECENTES. USO DE DOCUMENTO PBLICO.
INCOMPETNCIA DO JUZO ESTADUAL. REMESSA DOS AUTOS
JUSTIA FEDERAL. RATIFICAO DA DENNCIA E DOS ATOS
PROCESSUAIS. VIOLAO AO PRINCPIO DO PROMOTOR
NATURAL. INOCORRNCIA. SUSPEIO DE TESTEMUNHA.
AUSNCIA DE PREVISO LEGAL. ORDEM DENEGADA.
Se o representante do Ministrio Pblico Federal confirma a denncia
anteriormente ofertada por Promotor Estadual, ratificando-se a pea
acusatria e os atos processuais j praticados, no h que se falar em ofensa
ao princpio do promotor natural.
Precedente desta Corte.
A suposta relao de amizade entre o Juiz e testemunha no a torna impedida
de ser ouvida em Juzo, eis que ausente proibio legal.
Ordem denegada.
(STJ. HC 34.382/SP, Rel. Ministro GILSON DIPP, Quinta Turma, DJ
04/10/2004, p. 332)

1.5.

Garantias
No exerccio de suas atividades, os membros do Ministrio Pblico

necessitam de proteo adicional, alm daquelas dadas, ordinariamente, aos servidores

pblicos e aos agentes polticos, em razo da natureza das atividades desempenhadas. A
autonomia dos rgos ministeriais, a vitaliciedade dos membros, nos mesmos moldes da
concedida aos membros do Poder Judicirio, a inamovibilidade e a irredutibilidade so as
garantias constitucionalmente previstas aos integrantes das carreiras do Parquet.
1.5.1.

Autonomia
O Ministrio Pblico goza de autonomia funcional e administrativa. Isto

significa que o prprio rgo o responsvel pela sua estruturao, respeitando os ditames da
sua lei orgnica. A proviso de cargos e a organizao dos servios auxiliares so feitas
diretamente pelo MP, sem a interferncia de outro Poder. O limite a investidura do
Procurador-Geral de Justia chefe do Ministrio Pblico nos Estados, e do Procurador-Geral
da Repblica chefe do Ministrio Pblico Federal. Os atos de autogesto permitidos aos
Ministrio Pblico esto listados no art. 3, da Lei Complementar n 75/93.
O oramento do Ministrio Pblico elaborado tendo por limites aqueles
fixados na LDO. O repasse das verbas feito pelo Poder Executivo respectivo (estadual ou

20

federal), conforme determina o art. 168 da Constituio Federal (JATAHY, op. cit., p. 139140).
A sano prevista para o desrespeito a autonomia do Ministrio Pblico est
prevista na Constituio. Nos termos do art. 85, II, comete crime de responsabilidade o chefe
do Executivo que assim agir.
O Ministrio Pblico pode deflagrar o processo legislativo, na forma da
iniciativa de leis outorgada ao Procurador-Geral da Repblica, observado o princpio da
predominncia de interesses (GARCIA, op. cit., p. 114).
1.5.2.

Vitaliciedade
O membro do Ministrio Pblico, como os magistrados, adquire

vitaliciedade aps dois anos de efetivo exerccio. Isto significa que a perda do cargo s poder
ocorrer por sentena judicial, transitada em julgado, nas hipteses previstas em lei. Enquanto
no preenchido o requisito objetivo para a vitaliciedade, o promotor pode ser demitido por
meio de processo administrativo disciplinar.
A LONMP prev as hipteses de perda do cargo no seu art. 38, 1:
Art. 38. Os membros do Ministrio Pblico sujeitam-se a regime jurdico
especial e tm as seguintes garantias:
(...)
1 O membro vitalcio do Ministrio Pblico somente perder o cargo por
sentena judicial transitada em julgado, proferida em ao civil prpria, nos
seguintes casos:
I - prtica de crime incompatvel com o exerccio do cargo, aps deciso
judicial transitada em julgado;
II - exerccio da advocacia;
III - abandono do cargo por prazo superior a trinta dias corridos.
2 A ao civil para a decretao da perda do cargo ser proposta pelo
Procurador-Geral de Justia perante o Tribunal de Justia local, aps
autorizao do Colgio de Procuradores, na forma da Lei Orgnica. (grifos
acrescentados)

1.5.3.

Inamovibilidade
A Constituio Federal assegura aos membros do Ministrio Pblico a

garantia de no serem removidos do rgo em que estejam lotados exceto mediante

manifestao voluntria, salvo por motivo de interesse pblico, mediante manifestao do
colegiado competente (Conselho Superior do Ministrio Pblico). A inamovibilidade decorre
do princpio do Promotor Natural e da indivisibilidade, j abordados anteriormente.
1.5.4.

Irredutibilidade dos subsdios

21

Os membros do Ministrio Pblico so remunerados mediante subsdio,

que, conforme define a Constituio Federal (art. 39, 4) o valor pago fixado em parcela
nica, vedado o acrscimo de qualquer gratificao, adicional, abono, prmio, verba de
representao ou outra espcie remuneratria, obedecido, em qualquer caso, o disposto no
art. 37, X e XI.
Os subsdios dos membros do Ministrio Pblico estadual esto limitados ao
teto de 90,25% dos subsdios dos membros do Supremo Tribunal Federal.
Vale lembrar que a garantia de irredutibilidade opera em carter nominal.
Portanto, o reajuste com o objetivo de recompor os valores do subsdio de maneira
automtica, em perodos de espiral inflacionria no goza de proteo legal, segundo
entendimento majoritrio na jurisprudncia.
1.6.

Vedaes
Alm das vedaes ordinrias, comuns a todos os servidores pblicos e aos

agentes polticos, a lei impede outras prticas aos membros do Ministrio Pblico, com a
inteno de preserv-los no exerccio de suas funes e de assegurar a plenitude da defesa dos
interesses coletivos no desempenho das suas atividades cotidianas.
1.6.1.

Percepo de honorrios
A remunerao dos membros do Parquet feita, conforme j dito, mediante

o pagamento de subsdio. Assim, no h qualquer possibilidade de que o procurador ou

promotor pblico receba, verba a ttulo de sucumbncia (JATAHY, op. cit., p. 159-160).
Quanto possibilidade reversa, isto , do pagamento de sucumbncia pelo
MP, vale dizer que o rgo, muito embora possua capacidade processual, desprovido de
personalidade jurdica, devendo, portanto, a sucumbncia ser suportada pela Fazenda Pblica.
Nesse sentido:
PROCESSUAL - DUPLICIDADE DE RECURSOS ESPECIAIS IMPOSSIBILIDADE - AO CIVIL PBLICA - MINISTRIO PBLICO
- HONORRIOS - CUSTAS - M-F.
A parte no tem o direito de interpor dois recursos especiais para impugnar o
mesmo acrdo, a no ser na hiptese de embargos infringentes.
O Ministrio Pblico no pode responder por honorrios de advogado,
custas e despesas processuais, em ao civil pblica, a no ser quando
age com m-f. S neste caso a Fazenda Pblica arcaria com os nus da
sucumbncia.
Recursos providos.

22

(STJ. REsp 120.290/RS, Rel. Ministro GARCIA VIEIRA, Primeira Turma,

DJ 17/05/1999, p. 128)

1.6.2.

Exerccio da advocacia
Os membros do Ministrio Pblico so proibidos de quaisquer das

atividades listadas no art. 1, da Lei n 8.906/94 (Estatuto do Advogado). Como j visto, a

prtica da advocacia importa na perda da vitaliciedade ou demisso, mediante instaurao de
processo administrativo, daquele que ainda no for vitalcio. A vedao ao exerccio da
advocacia se estende, inclusive, impossibilidade de atuar em defesa prpria em processo
administrativo disciplinar ou em fase preliminar de processo penal, em razo da ausncia de
capacidade postulatria. Nesse sentido:
HABEAS CORPUS. PROCESSO PENAL. AO PENAL ORIGINRIA.
L. 8.038/90. MEMBRO DO MINISTRIO PBLICO. AUTO-DEFESA.
IMPOSSIBILIDADE. ESTATUTO DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO
BRASIL. L. 8.906/94. Nas aes penais originrias, a defesa preliminar (L.
8.038/90, art. 4), atividade privativa dos advogados. Os membros do
Ministrio Pblico esto impedidos de exercer advocacia, mesmo em
causa prpria. So atividades incompatveis (L. 8.906/94, art. 28). Nulidade
decretada.
(STF. HC 76671, Relator(a): Min. NRI DA SILVEIRA, Relator(a) p/
Acrdo: Min. NELSON JOBIM, Segunda Turma, DJ 10-08-2000 grifos
acrescentados)

Antes da atual ordem constitucional, era facultado o exerccio da advocacia

aos membros do Parquet. Visando preservar os procuradores que j exerciam a funo antes
de 1988, o art. 29, 3 do ADCT trouxe a soluo para o problema:
Art. 29. Enquanto no aprovadas as leis complementares relativas ao
Ministrio Pblico e Advocacia-Geral da Unio, o Ministrio Pblico
Federal, a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, as Consultorias Jurdicas
dos Ministrios, as Procuradorias e Departamentos Jurdicos de autarquias
federais com representao prpria e os membros das Procuradorias das
Universidades fundacionais pblicas continuaro a exercer suas atividades na
rea das respectivas atribuies.
(...)
3 - Poder optar pelo regime anterior, no que respeita s garantias e
vantagens, o membro do Ministrio Pblico admitido antes da promulgao
da Constituio, observando-se, quanto s vedaes, a situao jurdica na
data desta.

1.6.3.

Atividade poltico-partidria
O art. 128, 5, II, e, do texto constitucional veda, expressamente, o

exerccio de atividade poltico-partidria por membro do Ministrio Pblico. A LONMP, por

sua vez, autoriza a filiao partidria, mas exige afastamento das funes ministeriais em
razo da incompatibilidade entre o desempenho profissional e a postulao de cargo eletivo. A

23

EC 45/04, ao alterar a redao do dispositivo acima apontado, retirando-lhe a expresso

salvo excees previstas em lei pretendeu tornar absoluta a proibio do exerccio de
atividade poltica, importando em verdadeira supresso de direito fundamental, qual seja, a
capacidade poltica passiva de uma determinada classe de pessoas, o que, para alguns
doutrinadores, de constitucionalidade controvertida (ALMEIDA, 2007).
1.7.

Funes
As funes do Ministrio Pblico foram estabelecidas pela Constituio

(art. 129) e detalhadas na Lei Orgnica do Ministrio Pblico, conforme mandamento

constitucional (art. 128, 5).
1.7.1.

Titularidade da ao penal pblica

O regime democrtico instaurado com a nova ordem constitucional no se

coaduna com a possibilidade de procedimentos penais ex officio. Assim, no foram

recepcionados pela atual ordem constitucional os dispositivos que autorizavam a instaurao
de procedimentos de persecuo penal sem a apresentao de pea vestibular prpria. O
Ministrio Pblico oferece denncia, inaugurando a fase processual da persecuo penal, nos
casos de ao penal pblica incondicionada.
O Ministrio Pblico tambm atua nas aes penais pblicas condicionadas.
H determinados delitos cuja persecuo penal depende de representao do ofendido ou de
requisio do Ministro da Justia, nos casos especificados na lei.
1.7.2.

Controle de constitucionalidade
O Procurador-Geral da Repblica, nos termos do art. 103, VI, da Carta de

1988, pode propor aes cujo objetivo preservar a supremacia da Constituio. Tanto o
Procurador-Geral da Repblica, conforme expressamente previsto no texto legal
supramencionado, quando a CONAMP, na qualidade de entidade de classe de mbito
nacional, podem propor as aes destinadas preservao da Constituio (ADI, ADI por
omisso, ADC, ADPF, etc.)
A doutrina consagra a possibilidade de o Ministrio Pblico valer-se da ao
civil pblica como instrumento de controle difuso de constitucionalidade. H muita
controvrsia jurisprudencial nesse aspecto, em larga medida pelo fato de a ACP possuir
efeitos erga omnes, o que poderia servir para esvaziar a ADI

24

1.7.3.

Controle externo da atividade policial

Mesmo antes de 1988, o Ministrio Pblico j atuava junto s corporaes

de polcia judiciria, fosse requisitando instaurao de inquritos policiais, fosse orientando a

conduo deste. Nada mais natural, uma vez que o trabalho desenvolvido pela Polcia
Judiciria tem como principal finalidade a formao da opinio do MP acerca do fato
criminoso e, a partir da, orientar a tomada de decises. O legislador, porm, no afirmava
categoricamente que ao Ministrio Pblico cabia o exerccio da atividade de controle da
atividade policial. Foi preciso que a discusso avanasse no ritmo da redemocratizao do
pas para que esta postura pudesse no apenas ser explicitada, como tambm
constitucionalizada (GUIMARES, 2008, p. 70-71).
Os sistemas de controle so inerentes ao modelo de separao de Poderes
adotado pelo texto constitucional de 1988. A operacionalizao do controle externo da
atividade policial pelo Ministrio Pblico foi feita a partir de mecanismos prticos, ainda que
no explicitados no texto constitucional. Embora no tenha adotado a possibilidade de
avocao e de superviso, respeitando a segregao de funes que existe entre o rgo
acusatrio e o investigativo, a Constituio abriu caminho para a correio feita pelo Parquet
das atividades investigativas ou a solicitao de diligncias. O texto do anteprojeto trazia,
expressamente, a possibilidade de avocao e requisio de procedimentos investigatrios,
ampliando os poderes do MP sobre a Polcia, mas esta no foi a redao aprovada, que fez a
opo pela previso mais genrica, que possibilitou a imposio de limites a esta atividade
pela legislao infraconstitucional.
Na doutrina, no h consenso sobre o que seja controle externo nem sobre
o alcance ou mecanismos de exerccios. Resumidamente, pode-se estabelecer que o controle
traduz um conjunto de atos de vigilncia e de verificao administrativa. So atos de
superviso, sobre atividades de pessoas, rgos, departamentos, dentre outros, cujo objetivo
garantir a observncia dos preceitos legais (GUIMARES, op. cit., p. 79). O controle da
atividade policial desempenhado pelo Ministrio Pblico com o objetivo de buscar um
trabalho policial bem conduzido, de modo que gere subsdios necessrios para o
desencadeamento da ao penal pblica.
Para exercer o controle, a Lei n 8.625/93 assegura aos membros do MP o
exame de autos de flagrante e inquritos em curso, com liberdade para copiar peas
encartadas nos autos e fazer apontamentos. Sobre esse assunto, importante anotar a lio de
Carlos Roberto de Castro Jatahy (op. cit., p.38):

25

Nesse cenrio do controle externo da atividade policial, h que se fazer uma

ressalva, que, na prtica, objeto de decises equivocadas. O Ministrio
Pblico no tem poderes para determinar Autoridade Policial que a
investigao criminal seja levada a efeito por determinada unidade da polcia
judiciria. A indicao de qual unidade policial atuar no caso concreto
matria de alada privativa da chefia daquela instituio. Pensar de forma
diferente supor uma hierarquia administrativa que, como visto, inexiste
entre as instituies, ainda que a autoridade policial se sujeite a cumprir
requisies emanadas do Parquet. No porque existe uma Delegacia
Especializada em defraudaes, por exemplo, que um crime de estelionato
no possa ser investigado por outra Delegacia de Polcia legitimamente.
Eventual redistribuio deve ser levada a efeito pela Chefia da Polcia e no
pelo Ministrio Pblico, ainda que tal fato acarrete uma alterao do rgo do
Ministrio Pblico que ter atribuio para a ao penal dos crimes
investigados pela Delegacia daquela regio administrativa.

O controle exercido de maneira difusa ou concentrada. O controle difuso

feito por todos os membros com atribuio criminal, nos processos que lhes forem atribudos.
O controle concentrado fica a cargo de membros cujas atribuies especficas incluem
atividades correcionais nas instituies policiais. A princpio, submetem-se ao controle
externo do Ministrio Pblico todas as instituies elencadas no art. 144, da CF.
A delegao constitucional da atividade de fiscalizao da atividade policial
ao Ministrio Pblico j foi alvo de crticas, mas hoje compreendida como um instrumento
de aperfeioamento do sistema de segurana pblica. por meio dessa atividade de controle
que se evita a nefasta influncia da Polcia na fase de instruo processual, em que o crime
ser objeto de apreciao judicial. Nesse sentido, vale reproduzir as palavras de Guimares
(op. cit., p. 83):

Como a investigao criminal, de regra se inicia junto a Polcia, acaba sendo

esta que decide se realmente investigar, ou no, determinado caso, ao passo
que o Ministrio Pblico e o Judicirio somente tomaro conhecimento do
fato criminoso, se a Polcia assim o entender. Ou seja, na atual estrutura de
Justia Criminal Brasileira, tanto o Ministrio Pblico quanto o Judicirio
acabam trabalhando somente naquilo que interessa Polcia.

Assim, a principal funo do controle externo garantir que a Polcia

investigue todos os fatos criminosos relevantes, e no apenas aqueles em que houver
repercusso. Alm disso, notria a corrupo que grassa os rgos investigativos, com
inmeros exemplos0 e, justamente para evitar a prtica de atentados s liberdades individuais

0 Rodrigo Rgnier C. Guimares, na obra j citada, apresenta alguns desses exemplos que
corroboram essa afirmao, baseando-se em relatos colhidos na cobertura jornalstica dos
casos.

26

e o desrespeito aos princpios constitucionais pela investigao criminal, a atuao do

Ministrio Pblico, como fiscal da atividade policial to relevante (LIMA, 2011).

2. O INQURITO
O inqurito policial a marca mais importante da fase inquisitorial do
processo e para compreender os limites da atuao do Ministrio Pblico na investigao
policial, fundamental entender como funciona a fase inquisitorial do processo, por meio da
compreenso do instrumento que a materializa.
2.1.

Conceito e natureza jurdica

O inqurito policial um procedimento administrativo, inquisitrio e

preparatrio, consistente em um conjunto de diligncias realizadas pela polcia investigativa,

cujo objetivo a apurao da autoria e da materialidade da infrao penal (LIMA, op. cit., p.
113).
A responsabilidade pela conduo do inqurito da autoridade policial, que
deve observar os limites legais da investigao e respeitar as garantias constitucionais do
investigado. Normalmente, a atribuio para tanto definida em razo do local da infrao
(ratione loci) ou em razo da natureza da infrao cometida (ratione materiae). Vale dizer que
se trata de atribuio e no de competncia, pois esta ltima est adstrita s autoridade
judiciais, embora ambas guardem ntima relao, sendo possvel saber da atribuio para
instaurar o inqurito a partir do conhecimento acerca da competncia para processamento e
julgamento da ao penal dele advinda.
Na instaurao do inqurito, a autoridade policial realizar a definio
jurdica do fato que, embora no vincule o Ministrio Pblico nem o juiz, tem reflexos na fase
pr-processual, como na concesso de benefcios cautelares (fiana, por exemplo).
Para a apurao das infraes de menor potencial ofensivo 0, substitui-se o
inqurito pelo termo circunstanciado, tambm chamado de termo circunstanciado de
ocorrncia. Para alguns doutrinadores (GRINOVER, et. al, 2012), o termo circunstanciado
nada mais que um boletim de ocorrncia mais detalhado, em que a autoridade policial, ao
0 Nos termos da Lei n 9.099/95, infrao de menor potencial ofensivo so as contravenes
penais (Decreto-Lei n 3.688/41) e aqueles crimes cuja pena mxima cominada de at dois
anos, cumulada, ou no, com multa, e no sujeitos a procedimento especial.

27

tomar conhecimento do fato delituoso que se enquadre nos termos do art. 61, da Lei n
9.099/95, proceder sua lavratura, descrevendo o fato e identificando os autores.
O investigado, nesta fase, denominado indiciado. Indiciar algum significa atribuir, ainda
que provisoriamente, a autoria de uma infrao penal. O indiciamento ato privativo da
autoridade policial e depende de prova da existencia do crime e de indcios de autoria. Em
regra, qualquer pessoa pode ser indiciada, desde que seja penalmente imputvel (LIMA, op.
cit., p. 164-169).
O inqurito tem natureza jurdica de procedimento administrativo. Portanto,
eventual ilegalidade cometida no curso do inqurito policial no tem o condo de contaminar
o processo. S se fala em nulidade no curso do processo.
O inqurito policial serve para que se acumulem elementos informativos
acerca da infrao penal investigada. Diferentemente das provas, colhidas na fase judicial do
processo, aqui no h contraditrio nem ampla defesa (Idem, op. cit., p. 116-117). Os
elementos informativos se prestam para, dentre outras providncias, decretao de medidas
assecuratrias, tais como as previstas no art. 319, do CPP. Os elementos informativos servem
de base para a formao da opinio delicti, que fundamentar a pea inicial da fase processual
propriamente dita da persecuo penal.
H duas correntes quanto ao valor dos elementos informativos: a primeira
corrente afirma que estes no podem fundamentar uma condenao, pois no foram
produzidos sob o crivo do contraditrio e da ampla defesa. Por outro lado, h quem afirme
que embora os elementos informativos, isoladamente considerados, no possam fundamentar
uma condenao, no devem ser ignorados pelo juiz, e devem ser somados s provas
produzidas em juzo. Nesse sentido:
AGRAVO REGIMENTAL EM RECURSO EXTRAORDINRIO. OFENSA
AO ART. 5, INCISOS LIV E LV. INVIABILIDADE DO REEXAME DE
FATOS E PROVAS. SMULA STF N 279. OFENSA INDIRETA
CONSTITUIO FEDERAL. INQURITO. CONFIRMAO EM JUZO
DOS TESTEMUNHOS PRESTADOS NA FASE INQUISITORIAL (...) 3.
Ao contrrio do que alegado pelos ora agravantes, o conjunto probatrio
que ensejou a condenao dos recorrentes no vem embasado apenas nas
declaraes prestadas em sede policial, tendo suporte, tambm, em
outras provas colhidas na fase judicial. Confirmao em juzo dos
testemunhos prestados na fase inquisitorial. 4. Os elementos do inqurito
podem influir na formao do livre convencimento do juiz para a deciso
da causa quando complementam outros indcios e provas que passam
pelo crivo do contraditrio em juzo. 5. Agravo regimental improvido.
(STF. RE 425734 AgR, Relator (a): Min. ELLEN GRACIE, Segunda Turma,
DJ 28-10-2005 PP-00057. Grifos acrescentados).

28

2.2.

Caractersticas do Inqurito Policial

So quatro as principais caractersticas do inqurito, segundo a doutrina

majoritria, so as seguintes (LIMA, op. cit., p. 125-138):

a) Escrito: O inqurito policial pea escrita, conforme declara o art. 9, do
CPP. Apesar disso, possvel a insero de depoimentos por meio de recursos de gravao
magntica, estenotipia, digital ou tcnica assemelhada.
b) Instrumental: O inqurito policial o instrumento utilizado para a coleta
de elementos de informao quanto autoria e materialidade do delito. Importante deixar
marcada, desde j, a diferena entre elementos de informao e provas. Os elementos
informativos, mencionados no art. 155, do CPP, so colhidos na fase inquisitorial, e no so
submetidos ao crivo do contraditrio e no so contestados pela defesa, sem que isto
signifique violao ao corolrio constitucional da ampla defesa.
c) Obrigatoriedade e dispensabilidade: Quando h um mnimo de elementos,
a autoridade policial deve instaurar o inqurito. Se o delegado se recusar a faz-lo, caber
recurso, movido pelo ofendido ou representante legal, ao Chefe de Polcia. No entanto, no h
necessidade de prvia instaurao de inqurito para ajuizamento da ao penal. Se o titular da
ao penal dispuser de elementos suficientes de autoria e de materialidade, poder apresentar
a pea exordial cabvel, passando-se, diretamente, para a fase judicial, conforme determina o
art. 27, do CPP. O inqurito policial indisponvel. Isto significa que somente o juiz,
mediante requerimento do Ministrio Pblico, poder determinar o seu arquivamento. A
conduo do inqurito coordenada pela autoridade policial, que pode, livremente, decidir
sobre as medidas a serem tomadas no seu curso (NUCCI, 2011, p. 155).
d) Sigiloso: O inqurito goza de proteo contra a divulgao do seu
contedo. Isto compreensvel, pois a divulgao indevida pode inviabilizar o
prosseguimento das investigaes. O acesso aos autos franqueado ao juiz e ao Ministrio
Pblico. O acesso do advogado, em regra, depender de procurao, caso estejam encartados
nos autos peas protegidas por regras especiais de sigilo, como relatrios de sigilo bancrio ou
telefnico, por exemplo. De modo geral, o advogado tem acesso s informaes j
introduzidas no inqurito, mas no s diligencias em andamento, conforme reza o art. 5,
LXIII, da Constituio Federal e o art. 7, XIV, do Estatuto da Advocacia (Lei n 8.906/94).
Contra a negativa de acesso aos autos, cabe mandado de segurana. H doutrinadores que
entendem que cabe habeas corpus, uma vez que h ameaa de priso.

29

2.3.

Instaurao e trancamento
A instaurao do inqurito depende da espcie de ao penal demandada

pelo delito em apurao. Na espcie mais comum a ao penal pblica incondicionada o

inqurito pode ser instaurado de ofcio, pela autoridade policial, mediante a expedio de
portaria, por requisio do juiz ou do Ministrio Pblico 0. Ainda possvel a instaurao de
inqurito em razo da priso em flagrante ou por meio de delatio criminis, que a notcia de
um crime levada autoridade por qualquer pessoa do povo.
Nas aes pblicas condicionadas, a instaurao depende de representao do ofendido ou de
requisio do Ministro da Justia, conforme o caso. Nas aes penais privadas, o inqurito
est condicionado ao requerimento do ofendido.
Uma vez instaurado, o inqurito poder ser trancado por meio de
determinao judicial. O instrumento jurdico comumente utilizado para isso o habeas
corpus. O trancamento normalmente determinado em face da ausncia de materialidade
delitiva ou de indcios de autoria que justifiquem o indiciamento. Caso a autoridade coatora
seja o delegado (nas hipteses de requisio, representao do ofendido, de ofcio, etc.), o
habeas corpus dever ser julgado pelo juiz de primeiro grau. Caso o inqurito derive de
requisio do Ministrio Pblico, este ser a autoridade coatora, e a competncia para o
habeas corpus desloca-se para o Tribunal de Justia ou Tribunal Regional Federal respectivo.
O mesmo vale para o caso de priso em flagrante, cuja autoridade coatora o juiz que a
decreta, sendo, de igual modo, encaminhado o habeas corpus ao Tribunal de Justia ou ao
Tribunal Regional Federal, conforme o caso.

3. A INVESTIGAO PELO MINISTRIO PBLICO

4.1.

Consideraes iniciais
A participao do Parquet no est adstrita fase processual propriamente

dita da persecuo criminal. Na fase preliminar, cabe ao Ministrio Pblico o controle externo
da atividade policial, requisitar a instaurao de inqurito policial e a solicitao de
diligncias adicionais para a colheita de elementos informativos que subsidiem a denncia a
ser oferecida em juzo.
0 H quem entenda que a requisio do MP sinnima de ordem, estando o delegado de polcia obrigado a atend-la. Por
outro lado, h doutrina que entenda que a requisio no pode ser entendida como uma ordem, pois no h hierarquia entre o
Ministrio Pblico e a autoridade policial. Nesta segunda linha, perfilha-se NUCCI (op. cit. 161).

30

O embarao da questo reside na possibilidade de o Ministrio Pblico atuar

de maneira mais direta e incisiva na fase preliminar, seja instaurando, conduzindo e
concluindo a investigao criminal e, em seguida apresentando a pea vestibular, elaborada a
partir dos elementos coligidos na fase inquisitorial.
Por um lado, a falncia dos rgos repressores na conteno da
criminalidade especialmente aquela que envolve alto padro de organizao e movimenta
quantias considerveis de recursos financeiros aponta no sentido de que quanto mais
instrumentos o Estado dispuser para o combate ao predatria das organizaes criminosas
que atuam no trfico de entorpecentes, de pessoas e de armas, melhor ser para diminuir-lhes
o poder de influncia.
Por outro lado, esta postura sofre pesadas crticas, fundamentadas,
especialmente no fato de que o sistema constitucional brasileiro resiste possiblidade de que
o rgo acusador tambm conduza as investigaes que sustentaro as alegaes apresentadas
em juzo.
4.2.

Posies doutrinrias
Santini (apud CARNEIRO, 2007, p. 90) aponta que a ineficincia do

sistema de preveno pblica da criminalidade flagrante, pelos altos ndices de

criminalidade nas cidades. H quem afirme (GRANZOTTO, op. cit., p. 90) que, j que a
inrcia do MP no oferecimento da ao penal pblica pode ser suprida pelo particular,
ofertando ao penal privada subsidiria, o mesmo pode ocorrer diante da inrcia dos rgos
investigativos, cabendo ao Parquet assumir o controle das investigaes, sempre com o
interesse no melhor deslinde da questo.
Guilherme de Sousa Nucci categrico ao afirmar que a Constituio fixou
as atribuies do Parquet e no autorizou o exerccio da polcia judiciria pelos rgos
ministeriais (CARNEIRO, op. cit., p. 91). A Constituio reservou a funo investigativa aos
rgos policiais, deixando ao Parquet a responsabilidade por iniciar a fase jurisdicional da
persecuo penal. Em razo da necessidade de preservao do equilbrio institucional, Nucci
postula a impossibilidade de presidncia do inqurito por um membro do MP, pois isto
resultaria em uma instituio superpoderosa (Apud CARNEIRO, op. cit., p. 92).
H quem aponte a possibilidade de, na fase inquisitorial, serem produzidas
provas direcionadas s concluses a que se pretende, prejudicando a imparcialidade exigida
nesta fase pr-processual (Idem, ibid.). Nem Nucci, nem os doutrinadores que apontam na

31

direo da parcialidade do inqurito, no entanto, excluem a hiptese, constitucionalmente

vivel, de requisio de diligncias complementares destinadas supresso de deficincias no
inqurito. O que no se vislumbra, neste aspecto, a possibilidade de coleta direta de provas e
de direo dos trabalhos investigativos, ao custo da imparcialidade, prejudicando, com isso, o
alcance do fim ltimo do processo penal, que chegar verdade real acerca do fato apurado.
Na trincheira oposta, Lenio Luiz Streck e Luciano Feldens entendem que o
argumento da ausncia de previso constitucional (CARNEIRO, op. cit., p. 97-98) no
prospera, porque o texto do art. 129 no arrola, de maneira taxativa, a s funes atribudas ao
Parquet, sobretudo previso genrica do inciso IX do citado dispositivo, in verbis:
Art. 129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
(...)
IX - exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis
com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria
jurdica de entidades pblicas.
(...)

Luiz Streck, no entanto, entende que este poder investigatrio no pode ser
livremente exercido, demandando a presena de mecanismos de controle por parte do
Judicirio (STRECK, op. cit.):
evidente que o poder investigatrio do Ministrio Pblico deve ser
controlado (no sentido da regulao). At as pedras (que no estudaram)
sabem disso. Assim como evidente que a atividade policial deve ser
controlada. Alis, a CF diz que o MP controlar a atividade policial... No vi
nenhuma PEC preocupada com isso. tambm evidente que a atividade
judiciria deve ser controlada. Em qualquer tombadilho se diz isso. Afinal, os
juzes decidem praticamente como querem. O STJ um dia decide de uma
maneira; dias depois, decide de outro modo; dias depois, volta a decidir como
no incio. Basta ver o modo como o STJ interpreta o prazo para escutas
telefnicas...
Ou seja, necessrio que se coloque freios nas diversas atividades
investigatrias-decisrias. Elementar: tudo o que invasivo deve ser
controlado, para no virar autoritarismo. No especfico da PEC da
Insensatez, seu mentor pretende colocar a atividade investigatria como
exclusiva (ou privativa) para a polcia. Esquece sua Excelncia que nenhum
pas democrtico do mundo faz isso. Mas terrae brasilis tem que dar
esse passo em direo ao fundo do poo. Ateno, Deputados: o Ministrio
Pblico condutor da investigao criminal na Alemanha, desde 1975,
Portugal, desde 1988, na Itlia, desde 1989. Nem vou falar dos Estados
Unidos da Amrica. E tampouco da Espanha, em que as discusses se
encaminham para alm do poder investigatrio. Pergunto: isso pouco?

Para alm da discusso quanto constitucionalidade da conduo do

inqurito pelo MP, Streck e Feldens, em outro texto, ressaltam que a Lei
Complementar n 75/93 consignou ao Ministrio Pblico da Unio atribuies
relativas conduo do inqurito, conforme se observa a seguir:

32

Art. 8 Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da Unio

poder, nos procedimentos de sua competncia:
(...)
V - realizar inspees e diligncias investigatrias;
(...)
VII - expedir notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos e
inquritos que instaurar;
VIII - ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter pblico
ou relativo a servio de relevncia pblica;
IX - requisitar o auxlio de fora policial.
(...)
1 O membro do Ministrio Pblico ser civil e criminalmente
responsvel pelo uso indevido das informaes e documentos que requisitar;
a ao penal, na hiptese, poder ser proposta tambm pelo ofendido,
subsidiariamente, na forma da lei processual penal.
(...)
5 As requisies do Ministrio Pblico sero feitas fixando-se prazo
razovel de at dez dias teis para atendimento, prorrogvel mediante
solicitao justificada.

4.3.

A teoria dos poderes implcitos

Importante pilar de sustentao da postura favorvel ao poder de

investigao do Parquet a chamada teoria dos poderes implcitos, de inspirao norteamericana, e desenvolvida a partir de um julgamento notrio da Suprema Corte daquele pas.
Em verdade, esta teoria anterior ao caso a seguir descrito. Ainda no sculo
XVIII, os tericos da Revoluo Americana James Madison, Alexander Hamilton e John Jay
escreveram uma srie de artigos, publicados em 1788 sob o ttulo de O Federalista, previram
a necessidade de que se estabelecessem mecanismos limitadores dos poderes e que fosse
criado um sistema eficaz que permita que cada uma das esferas de poder controle as
atividades da outra sem, contudo intervir nas atividades regulares de cada um desses poderes.
No incio do sculo XIX, quando a Suprema Corte dos Estados Unidos
estava sob a presidncia do juiz John Marshall (1755-1835), importantes marcos
constitucionais foram estabelecidos, como, por exemplo, a consolidao da fora normativa
da

Constituio,

consubstanciada

na

possibilidade

de

controle

concentrado

de

constitucionalidade e a noo de que algumas lacunas de poder podem ser preenchidas a partir
do uso de uma hermenutica sistemtica, que reconhea a existncia de atribuies no
expressas, mas que estejam de acordo com o esprito constitucional (BENTES, 2006).
O precedente que deu origem teoria dos poderes implcitos foi julgado em
1819, e ficou conhecido como caso McCulloch versus Maryland.
A controvrsia se iniciou quando foi criado o Segundo Banco dos Estados
Unidos, em 1816. Dois anos mais tarde, o estado de Maryland aprovou lei, obrigando o banco

33

ao pagamento de diversas taxas. McCulloch, funcionrio do banco, recusou-se a pagar as tais

taxas e o caso foi levado ao Poder Judicirio. A controvrsia levantada tinha dois pontos
centrais: em primeiro lugar, discutia-se a competncia do Congresso para criar bancos. Em
segundo lugar, havia a questo da competncia do estado de Maryland para criar taxas e exigilas de um banco de propriedade da Unio.
A deciso afirmou a competncia do Congresso para a criao de
instituies financeiras. Segundo o voto condutor, do presidente da Corte, John Marshall, o
Congresso possua inmeros poderes, no explicitados no texto constitucional. Ademais, a
mesma deciso reconheceu a possibilidade de os estados criarem tributos e taxas, como
manifestao de sua autonomia, mas que estavam impedidos de assim agir porque as leis
federais no poderiam se submeter vontade do legislador estadual (CABRAL, 2010).
Na prtica, a deciso cristalizou o entendimento que a Constituio no
apenas previa os poderes explcitos para os rgos e entidades estatais, mas, ao prever
objetivos a serem alcanados, indiretamente estava a lhes dar poderes implcitos para a
consecuo de tais objetivos. Em outras palavras, a Constituio, ao prever, explicitamente, os
fins, tambm estabelecia os meios, implicitamente.
Transportando essa teoria para o ordenamento jurdico brasileiro, a primeira
meno teoria dos poderes implcitos foi feita por Ruy Barbosa, ao comentar a Constituio
de 1932. O Ministro Celso de Mello citou o trecho em que o jurista baiano faz meno
teoria, em voto proferido no julgamento do MS 24510-7/DF, da relatoria da Ministra Ellen
Gracie:
No constitui demasia relembrar, neste ponto, Senhor Presidente, a lio
definitiva
de
RUI
BARBOSA
("Comentrios

Constituio Federal Brasileira", vol. 1/203-225, coligidos e ordenados por

Homero Pires, 1932, Saraiva), cuja precisa abordagem da teoria dos poderes
implcitos
aps
referir
as
opinies
de
JOHN
MARSHALL, de WILLOUGBY, de JAMES MADISON e de JOO
BARBALHO assinala:
"No
so
as
Constituies
enumeraes
das
faculdades atribudas aos poderes dos Estados. Traam
elas uma figura geral do regime, dos seus caracteres
capitais, enumeram as atribuies principais de cada
ramo da soberania nacional e deixam interpretao e
ao critrio de cada um dos poderes constitudos, no uso
dessas funes, a escolha dos meios e instrumentos com
que os tem de exercer a cada atribuio conferida.
A cada um dos rgos da soberania nacional do nosso
regime, corresponde, implicitamente, mas inegavelmente
o direito ao uso dos meios necessrios, dos
instrumentos convenientes ao bom desempenho da misso
que lhe conferida.

34

(...)
(STF. MS 24510, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado
em 19/11/2003, DJ 19-03-2004 PP-00018 EMENT VOL-02144-02 PP-00491
RTJ VOL-00191-03 PP-00956)

H vasta coleo de julgados em que se menciona a teoria dos poderes

implcitos. Nesse sentido, vejam-se, no Pretrio Excelso, o HC 93.930, Relator Min. Gilmar
Mendes, e o MS 24.510, Relatora Min. Ellen Gracie. No STJ, a questo tambm objeto
frequente de discusso, conforme se extrai da leitura do HC 244.554/SP, Rel. Ministro Marco
Aurlio Bellizze e da Rcl 6.834/AM, Rel. Ministro Og Fernandes.
No julgado do STF de onde se extraiu a citao mencionada anteriormente,
aquela Corte considerou que os poderes do Tribunal de Contas da Unio excedem aqueles
elencados no texto constitucional, autorizando-o a utilizar procedimentos acautelatrios, como
a suspenso de procedimento licitatrio para resguardar a sua finalidade constitucional de
fiscal das contas pblicas. Compreenso semelhante se extrai do RMS 26.978/MT, Rel.
Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 16/06/2009, DJe 29/06/2009, do STJ,
cuja ementa a que segue:
CONSTITUCIONAL - RECURSO ORDINRIO EM MANDADO DE
SEGURANA - COMPETNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS
ESTADUAL - MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSO DE CONTRATOS
- LEGALIDADE - INTERPRETAO PRINCIPIOLGICA A PARTIR DA
CF - PRINCPIO DA SIMETRIA DA CONSTITUIO ESTADUAL COM
A CONSTITUIO FEDERAL - PRERROGATIVAS DO TRIBUNAL DE
CONTAS - FISCALIZAO - EFETIVIDADE DAS DECISES PREVENO DE LESO AO ERRIO - VALIDADE DE MEDIDAS
CAUTELARES.
1. luz do princpio da simetria, a Constituio do Mato Grosso seguiu o
padro da tripartio dos poderes, reproduzindo as disposies da
Constituio Federal sobre a organizao e o relacionamento entre o
Judicirio, Legislativo e o Executivo, especialmente quanto ao Tribunal de
Contas Estadual, conforme o art. 75 da Constituio Federal.
2. Para dar efetividade s suas decises e prevenir leso ao errio, os
Tribunais de Contas podem valer-se dos poderes implcitos s suas
prerrogativas constitucionais. Assim, embora no expressamente
previstas, so necessrias e vlidas as medidas cautelares (Precedentes do
STF: MS 23550, e MS 24510).
3. O Tribunal de Contas Estadual agiu, em carter acautelatrio, de acordo
com a Constituio Federal (art. 71, IX) e a Constituio Estadual (art. 47,
X), ao assinar prazo para que o Executivo (Secretaria de Estado de Sade)
adotasse as providncias necessrias ao cumprimento da lei, diante de
indcios de ilegalidade.
4. Recurso ordinrio no provido.

Existem inmeros exemplos de invocao da teoria dos poderes implcitos

pelos Tribunais Superiores para reconhecer a prtica de atos administrativos e providncias
legais tomadas por rgos e entidades pblicas no sentido da preservao de suas
competncias. Por exemplo, o reconhecimento da possibilidade de os Tribunais de Justia

35

conhecerem e julgarem reclamaes interpostas para preservao de sua competncia, cuja

constitucionalidade foi reconhecida no julgamento da Ao Direta de Inconstitucionalidade,
ementado da maneira a seguir:
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 108, INCISO
VII, ALNEA I DA CONSTITUIO DO ESTADO DO CEAR E ART. 21,
INCISO VI, LETRA J DO REGIMENTO DO TRIBUNAL DE JUSTIA
LOCAL. PREVISO, NO MBITO ESTADUAL, DO INSTITUTO DA
RECLAMAO. INSTITUTO DE NATUREZA PROCESSUAL
CONSTITUCIONAL, SITUADO NO MBITO DO DIREITO DE
PETIO PREVISTO NO ARTIGO 5, INCISO XXXIV, ALNEA A DA
CONSTITUIO FEDERAL. INEXISTNCIA DE OFENSA AO ART. 22,
INCISO I DA CARTA. 1. A natureza jurdica da reclamao no a de um
recurso, de uma ao e nem de um incidente processual. Situa-se ela no
mbito do direito constitucional de petio previsto no artigo 5, inciso
XXXIV da Constituio Federal. Em consequncia, a sua adoo pelo
Estado-membro, pela via legislativa local, no implica em invaso da
competncia privativa da Unio para legislar sobre direito processual (art. 22,
I da CF). 2. A reclamao constitui instrumento que, aplicado no mbito
dos Estados-membros, tem como objetivo evitar, no caso de ofensa
autoridade de um julgado, o caminho tortuoso e demorado dos recursos
previstos na legislao processual, inegavelmente inconvenientes quando
j tem a parte uma deciso definitiva. Visa, tambm, preservao da
competncia dos Tribunais de Justia estaduais, diante de eventual
usurpao por parte de Juzo ou outro Tribunal local. 3. A adoo desse
instrumento pelos Estados-membros, alm de estar em sintonia com o
princpio da simetria, est em consonncia com o princpio da efetividade das
decises judiciais. 4. Ao direta de inconstitucionalidade improcedente.
(STF. ADI 2212, Relator(a): Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado
em 02/10/2003, DJ 14-11-2003 PP-00011 EMENT VOL-02132-13 PP02403)

No mbito penal, houve uma tentativa de utilizao da teoria dos poderes

implcitos para entender como constitucional a alterao no art. 84, do CPP, que trata do foro
por prerrogativa de funo. O que se discutia era a possibilidade de preservao do foro,
mesmo quando o inqurito tivesse sido iniciado depois de cessado o exerccio da funo que
garantia a prerrogativa de foro. Foi ventilada a possibilidade de o Congresso Nacional
modificar a competncia de rgo do Poder Judicirio estabelecida na Constituio. O STF
considerou que tal interpretao era inadmissvel pois usurparia a competncia daquela Corte
para interpretar a Constituio.
No que se refere ao poder de investigao do Ministrio Pblico, o STF tem
afirmado que o uso da teoria dos poderes implcitos encontra integral aplicao. Embora o
prprio Tribunal veja com reservas a possibilidade de o Parquet presidir o inqurito,
conforme se verifica a seguir:
PENAL. PROCESSUAL PENAL. HABEAS CORPUS. HOMICDIO.
ALEGAO DE NULIDADE DAS PROVAS QUE EMBASARAM A
DENNCIA. INOCORRNCIA. DESNECESSIDADE DE INQURITO

36

POLICIAL PARA OFERECIMENTO DA DENNCIA. EXISTNCIA DE

ELEMENTOS DE CONVICO TRAZIDOS AO MINISTRIO
PBLICO. LEGITIMIDADE DO PARQUET PARA OITIVA DE OUTRAS
PESSOAS PARA FORMAO DE SUA OPINIO DELICTI. ORDEM
DENEGADA. I O inqurito policial dispensvel quando o Ministrio
Pblico j dispuser de elementos capazes de formar sua opinio delicti. II O
fato de o Ministrio Pblico ter oferecido ao penal com base nos elementos
de convico a ele trazidos por outro meio que no o inqurito policial no
significa dizer que ingressou em seara reservada Polcia Judiciria, nem
mesmo que tenha presidido inqurito policial. III - No houve parte do
Ministrio Pblico a presidncia de inqurito policial, esse, sim, exclusivo
das autoridades policiais, mas apenas a realizao de diligncias
complementares para formao da opinio do rgo acusador,
consubstanciada na notificao e oitiva de pessoas que tiveram
conhecimento dos fatos relatados, espontaneamente, por um dos corrus.
IV - O homicdio pelo qual os pacientes so acusados j havia sido
investigado por meio de inqurito policial, que resultou no oferecimento de
denncia contra corru. Assim, os elementos referentes ao crime, em sua
maioria, j haviam sido apurados, surgindo novos fatos apenas em relao a
suposta coautoria. IV - Ordem denegada.
(STF. HC 96638, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Primeira
Turma, DJe-020 PUBLIC 01-02-2011)

Mas quem postula a impossibilidade de que a investigao criminal seja

conduzida por rgo ministerial tambm se utiliza da mesma teoria. H quem afirme que a
Constituio atribui ao Ministrio Pblico o poder de requisitar a instaurao de inqurito
policial, sendo, pois, vedado o exerccio de atividade privativa da Polcia Judiciria.
4.4.

Postura atual do Supremo Tribunal Federal

A controvrsia ganhou novos contornos a partir da interposio do RE

593.727/MG, ao qual foi reconhecida repercusso geral (art. 593-A 2, do CPC). O cerne
deste apelo extremo a impossibilidade de ser recebida denncia fundada em procedimento
investigatrio patrocinado pelo Ministrio Pblico, uma vez que no h permisso
constitucional expressa nesse sentido.
A postulao alega transgresso dos artigos 5, LIV e LV, 129, III e VIII, e
144, 4, da Carta de 1988, alm de violao dos princpios do contraditrio e da ampla
defesa. A repercusso geral foi reconhecida aos 28 de julho de 2009.
O julgamento teve incio aos 27 de junho de 2012, tendo sido proferidos os
votos do relator, que conheceu e deu provimento ao recurso, reconhecendo, entretanto, a
competncia do Ministrio Pblico para realizar diretamente atividades de investigao da
prtica de delitos, para fins de preparao e eventual instaurao de ao penal apenas em
hipteses excepcionais e taxativas, nos termos do seu voto, no que foi acompanhado pelo
Ministro Ricardo Lewandowski, e aps os votos dos Senhores Ministros Gilmar Mendes,

37

Celso de Mello, Ayres Britto e Joaquim Barbosa, que negavam provimento ao recurso,
reconhecendo base constitucional para os poderes de investigao do Ministrio Pblico, nos
termos dos seus votos, pediu vista dos autos o Ministro Luiz Fux.
Em sesso realizada aos 19 de dezembro de 2012, o Ministro Luiz Fux
proferiu voto-vista, negando provimento ao recurso e reconhecendo a legitimidade do poder
investigatrio do Ministrio Pblico, modulando os efeitos da deciso, nos termos do seu
voto, pediu vista dos autos o Ministro Marco Aurlio. No participa da votao o Ministro
Teori Zavascki por suceder ao Ministro Cezar Peluso. Ainda no h data para a concluso do
julgamento. Portanto, h quatro votos pelo desprovimento, e dois pelo provimento do recurso.
Faltam os votos de quatro ministros, em razo do impedimento do Ministro Teori Zavascki.
4.5.

A PEC 37/2011
Com o objetivo de encerrar a controvrsia sobre o tema, foi apresentada, em

8 de junho de 2011, uma proposta de Emenda Constituio cujo escopo era definir a
competncia para a investigao criminal pelas polcias federal e civis dos Estados e do
Distrito Federal. O texto submetido apreciao, depois das emendas sofridas nas comisses
por onde tramitou, tinha por objetivo a incluso de um pargrafo no art. 144, da Constituio,
com a seguinte redao:
Art. 144 (...)
10. A apurao das infraes penais de que tratam os 1 e 4 deste artigo,
incumbem privativamente s polcias federal e civis dos Estados e do Distrito
Federal, respectivamente.

No texto de justificao, o autor da proposta, Deputado Federal Lourival

Mendes (PT do B-MA), esclarece que o objetivo da alterao no texto definir regras para a
investigao criminal:
A falta de regras claras definindo a atuao dos rgos de
segurana pblica neste processo tem causado grandes problemas ao
processo jurdico no Brasil Nessa linha, temos observado procedimentos
informais de investigao conduzidos em instrumentos, sem forma, sem

38

controle e sem prazo, condies absolutamente contrrias ao estado de direito

vigente0.

O autor do projeto prossegue afirmando que o objetivo da proposta evitar que as aes
penais decorrentes de inquritos policiais conduzidos pelo Ministrio Pblico terminem sendo
questionadas no Poder Judicirio, o que pode significar prejuzo para a investigao criminal
e para a persecuo criminal.
Em 5 de novembro de 2011, a proposta foi apreciada na Comisso de
Constituio e Justia da Cmara dos Deputados. A relatoria ficou a cargo do Deputado
Federal Arnaldo Faria de S (PTB-SP). Em seu relatrio, o Deputado destaca o carter
controvertido da matria, especialmente no tocante questo de que rgos so competentes
para a conduo de investigaes criminais:
A relevncia da tratativa dessa questo se destaca na necessidade de
repudiarmos qualquer procedimento informal de investigao criminal,
conduzidos por meio de instrumentos, na maioria das vezes, sem forma, sem
controle e sem prazo, condies absolutamente contrrias ao estado de direito
vigente, e que ferem, inclusive, as garantias do cidado, em especial o direito
constitucional defesa.
Nesse contesto [sic], parece a proposio pugnar por uma investigao
criminal respeitosa aos direitos individuais e voltada efetiva realizao da
justia, ao exigir que so competentes para tanto, aqueles operadores do
direito, cuja investidura nos respectivos cargos que compem as polcias
judicirias, lhes autoriza o exerccio desse fundamental mister, por meio de
instrumento legal denominado inqurito policial0.

Objeto de crticas ainda durante a tramitao na Comisso de Constituio e Justia e de

Cidadania da Cmara dos Deputados, a proposta seguiu adiante, tendo sido aprovada por
aquele rgo fracionrio aos 13 de dezembro de 20110. A proposta foi encaminhada,

0 BRASIL. Cmara dos Deputados. Proposta de Emenda Constituio n 37/2011.

Acrescenta o 10 ao art. 144 da Constituio Federal, que dispe sobre a competncia para a
investigao criminal pelas polcias federal e civis dos Estados e do Distrito Federal.
Disponvel

em

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra;jsessionid=5C092457058E99FE19D5C8BE059
EEDA3.node1?codteor=969478&filename=PEC+37/2011. Acesso

em 23 Fevereiro 2014.

0 BRASIL. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania. Proposta de
Emenda

Constituio

n 37/2011.

Relator:

Deputado Arnaldo Faria

de

S.

Disponvel

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?codteor=927709&filename=PRL+1+CCJC+
%3D%3E+PEC+37/2011. Acesso em 23 Fevereiro. 2014.

em

39

posteriormente, Comisso Especial0, ocasio em que ocorreram audincias com diversas

autoridades sobre o tema. De um lado, membros do Ministrio Pblico, dos mais diversos
ramos, apontavam para os problemas que decorreriam da aprovao da alterao no texto
constitucional, podendo significar, na prtica, uma verdadeira mordaa aos atuantes
membros da instituio. Ouvido na segunda audincia pblica, o advogado Edson Alfredo
Smaniotto defendeu a alterao no texto, alertando para o fato de que ele no retira poderes do
MP, mas apenas d carter subsidirio s investigaes conduzidas pelos membros do
Parquet:
Admite que o MP possa investigar incidentalmente, no inqurito policial
presidido pela autoridade policial, porque a atuao direta daria ao MP, como
parte acusadora no futuro, a possibilidade de criar a verdade material que
mais interesse estratgia da acusao, em detrimento do contraditrio e das
garantias individuais da Constituio, entendendo tambm que a expresso
privativa no induz exclusividade0.

Os debates seguiram nesta mesma toada. Os representantes dos rgos ministeriais, de um

lado, manifestando-se contrariamente aprovao da proposta. De outro lado, representantes
das instituies policiais e advogados militando no sentido de que a aprovao da PEC
serviria para regulamentar a investigao policial, dando exclusividade quelas instituies
para a conduo dos trabalhos prvios ao ajuizamento da ao penal.
Instados a se manifestar sobre o assunto pelo IBCCrim, o professor Ives
Gandra da Silva Martins manifestou-se favoravelmente aprovao da PEC, entendendo que
o texto proposto apenas reitera algo que j est implcito na Constituio. (MARTINS, 2013).
Prossegue dizendo que os delegados, quando agem como Polcia Judiciria, esto a servio,
em primeiro lugar, do Poder Judicirio, e no do MP ou da advocacia, partes no processo de
investigao e que, por isso mesmo, no podem assumir a direo deste. Mesmo entendendo
0 Essa data a que consta da ata de aprovao da proposta, muito embora, no relatrio da
Comisso Especial conste 13 de dezembro de 2012.
0 Nos termos do art. 34, I, do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
0 BRASIL. Cmara dos Deputados. Parecer da Comisso Especial destinada a proferir
parecer Proposta de Emenda Constituio n 37/2011. Relator: Deputado Federal Fbio
Trad.

Disponvel

em:

http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/prop_mostrarintegra?

codteor=1001565&filename=PRL+1+PEC03711+%3D%3E+PEC+37/2011. Acesso em 23
Fevereiro 2014.

40

que a PEC desnecessria, pois s refora algo j explcito no texto, o jurista entende a
pertinncia da discusso, pois, num pas como o nosso, sempre bom deixar o bvio, mais
bvio (Idem, ibid.).
Tambm convidado pelo mesmo Instituto a se manifestar a respeito do tema,
o constitucionalista Jos Afonso da Silva tambm apresentou parecer favorvel aprovao
da PEC. Segundo ele, ao contrrio do que se afirma, a Constituio no silente quanto ao
tema, mas clara ao desautorizar o desempenho de atividades investigativas pelo Ministrio
Pblico. Sobre a teoria dos poderes implcitos, o eminente constitucionalista incisivo, ao
declarar que:
Essa concepo da doutrina dos poderes implcitos, com a devida vnia, no
correta. Primeiro, preciso indagar se entre a investigao penal e a ao
penal ocorre uma relao entre meio e fim. O meio para o exerccio da ao
penal consiste no aparato institucional com a habilitao, competncia
adequada e condies materiais, para faz-lo. (SILVA, 2013)

Em meio onda de protestos que teve lugar em diversas capitais brasileiras,

a proposta foi levada a Plenrio, em 25 de junho de 2013. Por 430 votos a 9, com 2
abstenes, a proposta foi rejeitada. Denominada PEC da Impunidade 0, a proposta foi
associada a tentativas de enfraquecimento dos rgos ministeriais, sobretudo no que se refere
ao combate corrupo nas esferas pblicas. Diante da forte resistncia apresentada tanto por
renomados juristas quanto pela populao em geral, a Cmara dos Deputados arquivou a PEC
37/2011.

CONSIDERAES FINAIS
inegvel a importncia do Ministrio Pblico para a defesa das instituies democrticas e
da sociedade. Por isso, no pode ser aceitvel a imposio de limites sua atuao
descabidos, sem que isto signifique violao s normas constitucionais ou legais.
No entanto, no se pode cair na armadilha maniquesta de acreditar que a
defesa dos poderes investigativos do Ministrio Pblico representa, necessariamente, a defesa
da ordem constitucional, ao passo que pensar contrariamente, ou seja, postular a imposio de

0 Integrantes do MP realizam atos contra a PEC da Impunidade. O Globo. 12/4/2013.

Disponvel em http://oglobo.globo.com/pais/integrantes-do-mp-realizam-atos-contra-pec-daimpunidade-8100026. Acesso em 23 Fevereiro 2014.

41

limites atuao do Parquet, queira dizer defender a impunidade e a diminuio das

ferramentas de combate corrupo.
O Ministrio Pblico pode investigar. A Constituio o autoriza a fazer isso.
Mas no pode fazer isso por sponte propria. Ou seja, o promotor pblico no pode, de seu
gabinete, mandar investigar, ordenar que sejam vigiadas pessoas, grampeados telefones,
quebrados sigilos. Quem faz isso a Polcia Judiciria.
A populao aprendeu a esperar uma atuao sempre positiva dos rgos do
Ministrio Pblico na elucidao de ilcitos penais, especialmente aqueles ligados a crimes de
difcil esclarecimento, principalmente aqueles ligados a prticas de atos de corrupo.
Os protestos, certamente, erraram o alvo ao atacar a PEC 37/2011. A
proposta apresentada no pretendeu excluir a atribuio j dada pela Constituio ao rgo
para auxiliar os trabalhos investigatrios. Pretendeu, to somente, fixar o lugar da instituio
nessa fase pr-processual. Como bem disse o professor Ives Gandra Martins, a PEC era at
desnecessria, pois o texto constitucional j deixou estabelecidos os papeis da Polcia
Judiciria e do Parquet na persecuo penal.
O argumento comumente usado pelos defensores da possibilidade de o
Ministrio Pblico capitanear as investigaes criminais o do quanto mais, melhor. De
fato, quanto maior o nmero de instituies, entidades e agentes voltados a atividades de
fiscalizao e de investigao, mais eficientes estas tendem a ser. Mas o respeito s regras
constitucionais no pode ser deixado em segundo plano.
muito comum dizer que os rgos policiais so ineficientes, pouco
funcionais, e at corruptas. Essa postura fomentada pela percepo comum das pessoas, mas
tambm recorrente no discurso dos promotores pblicos e defensores do papel investigativo
do Parquet. A estrutura policial definida na Constituio pressupe a presidncia do inqurito
por um Delegado de Polcia profissional formado em Cincias Jurdicas, previamente
aprovado em concurso pblico. Do mesmo modo, para ser promotor pblico exigida a
prvia aprovao de bacharis em Direito em concurso pblico. Assim, a diferenciao entre
delegados e professores de atribuio, no existindo distino de natureza tcnicoprofissional, uma vez que ambos so profissionais que militam na mesma rea do
conhecimento.
A corrupo policial deve ser combatida com aes direcionadas. Alm
disso, os rgos ministeriais, como de resto, nenhuma instituio, seja pblica ou privada, est

42

livre de ter, em seus quadros, pessoas descompromissadas e preocupadas em beneficiar-se em

detrimento da instituio a que servem.
O principal problema da investigao dirigida pelo Ministrio Pblico a
preservao das garantias constitucionais aos investigados. O procedimento ministerial no se
assemelha ao inqurito policial, especialmente porque no h previso legal e, portanto, no
h regncia. Obviamente, o inqurito policial no apresenta as mesmas garantias do processo.
At porque inviabilizaria o alcance dos objetivos inquisitoriais a interferncia do investigado
e de seus representantes nas atividades investigativas. O grande problema que, enquanto o
delegado atua submetido ao controle judicirio e do prprio Ministrio Pblico, o promotor
pblico no presta contas a nenhum outro rgo.
A investigao pode e deve ocorrer. Porm, o respeito aos direitos
constitucionalmente assegurados, sem abusos. O cuidado na divulgao das informaes
colhidas, o respeito ao princpio da presuno de inocncia e, principalmente, a
responsabilidade na conduo das investigaes so fundamentais para o aperfeioamento das
instituies democrticas e para a preservao do modelo de Estado defendido pela
Constituio Federal.

REFERNCIAS
ALMEIDA, Renato Franco. Atividade poltico-partidria por membros do Ministrio Pblico: anlise
da alnea "e" do inciso II do 5 do art. 128 na redaao da Emenda Constitucional n 45/2004.
Ministrio
Pblico
de
Minas
Gerais,
2007.
Disponivel
em:
<https://aplicacao.mpmg.mp.br/xmlui/bitstream/handle/123456789/755/3.1.2%20Atividade%20pol
%C3%ADtico-partid%C3%A1ria.pdf?sequence=1>. Acesso em: 15 Fevereiro 2014.
BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional contemporneo. 4. ed. So Paulo:
Saraiva, 2013.
BENTES, Fernando Ramalho Ney Montenegro. Separao de Poderes da Revoluo Americana
Constituio dos Estados Unidos: O Debate entre os Projetos Constitucionais de Jefferson, Madison e
Hamilton, Rio de Janeito, 2006. Disponivel em: <http://www.maxwell.lambda.ele.pucrio.br/11347/11347_1.PDF>. Acesso em: 21 Fevereiro 2014.
CABRAL, Bruno Fontenele. "Supremacy clause": estudo histrico sobre a supremacia da Constituio
e das leis federais nos Estados Unidos. Jus Navigandi, 2010. Disponivel em:
<http://jus.com.br/artigos/17784>. Acesso em: 21 Fevereiro 2014.
CARNEIRO, Jos Reinaldo Guimares. O Ministrio Pblico e suas investigaes independentes.
So Paulo: Malheiros, 2007.
GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: organizao, atribuies e regime jurdico. 3. ed. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2008.
GARCIA, Monique Julien. A origem do Ministrio Pblico e sua atuao no Direito Comparado.
Revista Jurdica da Escola Superior do Ministrio Pblico de So Paulo , So Paulo, Jan/Dez
2012. 111-130.

43

GRANZOTTO, Cludio Geoffroy. Investigao direta pelo Ministrio Pblico: incompatibilidade

com o Processo Penal Constitucional. Rio de Janeiro: Letra Legal, 2006.
GRINOVER, Ada Pellegrini; GOMES FILHO, Antonio Magalhaes; et. al. Juizados Especiais
Criminais. 6. ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2012.
GUIMARES, Rodrigo Rgnier Chemim. Controle externo da atividade policial pelo Ministrio
Pblico. 2. ed. Curitiba: Juru, 2008.
JATAHY, Carlos Roberto de Castro. Curso de princpios institucionais do Ministrio Pblico. 3.
ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008.
LIMA, Renato Brasileiro de. Direito Processual Penal. So Paulo: Impetus, 2011.
MARTINS, Ives Gandra da Silva. A direo do Inqurito Policial. Consultor Jurdico, 2013.
Disponivel em: <https://conjur.com.br/dl/parecer-ives-gandra-pec-37-parecer.pdf>. Acesso em: 23
Fevereiro 2014.
NUCCI, Guilherme de Souza. Manual de Processo Penal e Execuo Penal. 9. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2011.
RIBEIRO, Antnio Silva Magalhes. Corrupo e controle na Administrao Pblica Brasileira.
So Paulo: Atlas, 2004.
SILVA, Jos Afonso da. Parecer PEC 37/2011. Consultor Jurdico, 2013. Disponivel em:
<http://s.conjur.com.br/dl/parecer-jose-afonso-silva-pec-37.pdf>. Acesso em: 23 Fevereiro 2014.
STRECK, Lenio Luiz. PEC 37 - A emenda da insensatez e os ps de Curupira. Consultor Jurdico,
2012. Disponivel em: <http://www.conjur.com.br/2012-jun-21/senso-incomum-pec-37-emendainsensatez-pes-curupira>. Acesso em: 18 janeiro 2014.