O CONTROLE JURISDICIONAL DAS OMISSES LEGISLATIVAS

NO NOVO CONSTITUCIONALISMO LATINO-AMERICANO:

UM ESTUDO COMPARADO ENTRE BRASIL E COLMBIA1
CONTROL JUDICIAL DE LAS OMISIONES INCONSTITUCIONALES EN EL NUEVO
CONSTITUCIONALISMO LATINOAMERICANO: UN ESTUDIO COMPARATIVO
ENTRE BRASIL Y COLOMBIA
Eric Baracho Dore Fernandes2
Siddharta Legale Ferreira3

Sumrio: 1. Introduo. 2. O controle das omisses no novo constitucionalismo latinoamericano: uma abordagem comparada. 3. O controle das omisses inconstitucionais no
Brasil: A Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso (ADO) e o Mandado de Injuno
(MI). 4. Omisses inconstitucionais na Amrica Latina: o caso colombiano. 5. Concluses. 6.
Referncias bibliogrficas.
Resumo: O aprimoramento dos dois instrumentos de controle jurisdicional das omisses
inconstitucionais no Brasil ainda constitui um dos maiores desafios para conciliar democracia
e jurisdio constitucional, separao de poderes e efetividade da Constituio. Seja diante da
inefetividade da Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso quanto aos seus efeitos,
seja diante da ausncia de regulamentao legislativa do Mandado de Injuno, certo que os
estudiosos da matria frequentemente ainda buscam no direito comparado reflexes capazes
de inspirar solues mais adequadas aos problemas nacionais. O debate comparado sobre o
tema, todavia, tende a ignorar a experincia latino-americana, um celeiro aparentemente frtil
em reflexes sobre os problemas da realidade brasileira que possui dilemas sociais e
econmicos comuns aos pases da Amrica Latina. No contexto do que j vem sendo
chamado de novo constitucionalismo latino-americano, em razo das peculiaridades do
movimento constitucional em pases como Colmbia, Equador, Bolvia e Venezuela, o
presente texto reflete mais detidamente se o controle judicial das omisses inconstitucionais
adquire contornos prprios nesses pases, comparando em especial essa modalidade de

Agrademos ao nosso amigo e colega de mestrado, Adriano Correa de Sousa, que nos apresentou a textos
importantes do novo constitucionalismo latino-americano, alm de nos ceder gentilmente parte do material
que vem investigando para sua interessante dissertao de mestrado sobre o tema. Agradecemos tambm a nossa
colega, Ilana Al, que traduziu para o espanhol o resumo do texto.
2
Mestrando em direito constitucional pela Universidade Federal Fluminense.
3
Mestrando em direito constitucional pela Universidade Federal Fluminense. Professor substituto do
departamento de direito pblico da UFF. Membro da Associao Colombiana de Direito Processual
Constitucional.

controle judicial no Brasil e na Colmbia, de modo a fomentar um maior dilogo entre essas
culturas jurdicas na busca de solues para os atuais dilemas institucionais comuns.
Palavras-chave:

Constitucionalismo

latino-americano.

Jurisdio

constitucional.

Inconstitucionalidade por omisso. Poder Judicirio.

Resumen: El perfeccionamiento de los dos instrumentos de control judicial de las omisiones
inconstitucionales en Brasil todava constituye uno de los mayores desafos para conciliar la
democracia y la jurisdiccin constitucional, la separacin de los poderes y la efectividad de
la Constitucin. Frente a la ineficacia de la Accin Directa de Inconstitucionalidad por
Omisin (Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso) en relacin a sus efectos, o ante
la ausencia de regulacin legislativa de el Mandato de Injuno, los estudiosos en la
materia an siguen buscando, en el derecho comparado, reflexiones capaces de inspirar
soluciones ms adecuadas a los problemas nacionales. El debate comparado sobre el tema,
sin embargo, suele ignorar la experiencia latinoamericana, que es terreno aparentemente
frtil en reflexiones sobre los problemas de la realidad brasilea, ya que posee dilemas
sociales y econmicos comunes a los pases de Latinoamrica. En el contexto del llamado
nuevo constitucionalismo latinoamericano, de acuerdo a las peculiaridades del
movimiento constitucional en pases como Colombia, Ecuador, Bolivia y Venezuela, este texto
busca plantear de manera detallada si el control judicial de las omisiones inconstitucionales
posee caractersticas propias en eses pases. Para ello, se compara especialmente esa
modalidad de control judicial en Brasil y en Colombia, para que se pueda fomentar un
dilogo ms grande entre esas dos culturas jurdicas buscando una solucin para los
actuales dilemas institucionales comunes.
Palabras clave: Nuevo Constitucionalismo latinoamericano. Jurisdiccin constitucional.
Inconstitucionalidad por omisin. Poder Judicial.

1. Introduo.

No apenas a violao material de um texto constitucional por ao, mas tambm a

falta de determinao poltica em dar cumprimento realizao de um projeto constitucional
tambm constitui uma das mais graves disfunes do direito constitucional contemporneo: a
omisso inconstitucional. To grave quanto violao da Constituio por ao, ver-se
diante de um direito constitucionalmente reconhecido, porm incapaz de ser exercido devido
omisso do poder pblico em cumprir o comando constitucional de regulament-lo e torn-lo
aplicvel em sua mxima extenso. Justamente por isso, a Constituio brasileira de 1988

inovou ao prever dois remdios aptos a enfrentar o problema: o Mandado de Injuno e a

Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso. Todavia, certo que a aplicao de tais
instrumentos ainda se depara com diversos problemas tericos e prticos.
O Mandado de Injuno, a despeito de sua intensa reconstruo pela jurisprudncia
recente do Supremo Tribunal Federal quanto aos efeitos da deciso de mrito, ainda carece de
adequada regulamentao infraconstitucional quanto aos seus aspectos processuais. A Ao
Direta de Inconstitucionalidade por Omisso, cuja deciso tem natureza meramente
mandamental, mostra-se incapaz quer de garantir a autoaplicabilidade dos dispositivos
constitucionais carentes de regulamentao, quer de subordinar a vontade poltica das
autoridades responsveis pela edio da norma, em especial do Congresso Nacional. As
solues normalmente propostas tendem a dois extremos igualmente indesejveis: de um lado
a total inefetividade do instrumento em questo e, do outro, propostas de um ativismo judicial
por meio do qual o Judicirio se imiscuiria da funo de legislador positivo para suprir as
lacunas normativas, soluo criticvel sob o prisma democrtico e da separao de poderes.
Diante das controvrsias ainda existentes, os debates acadmicos em torno da
inconstitucionalidade por omisso frequentemente recorrem ao mtodo comparativo,
buscando em outros ordenamentos ideias supostamente capazes de aprimorar o atual desenho
institucional. Instrumentos de pases como Alemanha, Itlia e Portugal so normalmente
apontados como anlogos ou fontes de inspirao para o Brasil no controle abstrato das
omisses inconstitucionais. Todavia, certo que a despeito dos modelos de tais ordenamentos
guardarem maior ou menor grau de semelhana com a experincia brasileira, o debate
comparado sobre o tema tende a no dar a merecida importncia experincia latinoamericana que, acreditamos, possa ser um celeiro frtil em reflexes sobre os problemas de
nossa realidade, o que se torna especialmente evidente diante do surgimento de um gradual
movimento de integrao regional que vem sendo chamado por alguns de um novo
constitucionalismo latino-americano.
Dois problemas fundamentais guiaro a elaborao do presente trabalho: possvel
reconhecer um contorno prprio para o controle judicial das omisses no Brasil e na
Colmbia? Esse tipo de controle judicial nesses pases insere-se numa experincia prpria do
novo constitucionalismo latino-americano? A Constituio brasileira data de 1988 e a
colombiana de 1991, logo, as respostas a esses problemas sero investigadas a partir desses
marcos temporais at os dias de hoje. A hiptese ou resposta preliminar a tais perguntas - no
h razo para suspense que estamos sob a gide do novo constitucionalismo latinoamericano e, ainda, a sensibilidade da jurisdio constitucional com as omisses em efetivar

direitos fundamentais bsicos, se no um trao caracterstico desse movimento, pelo menos

parece uma preocupao comum do constitucionalismo latino-americano, devido realidade
comum de carncia de efetivao de direitos humanos fundamentais vivenciada pelos pases
em desenvolvimento, como o Brasil e a Colmbia (CANOSA, 2010, p. 24 e 25).
O plano de trabalho para enfrentar o tema estrutura-se desta forma: (i) identificar os
principais problemas inerentes ao controle de constitucionalidade por omisso no Brasil a
justificar uma anlise comparada em busca de reflexes capazes de aprimorar o panorama
atual; (ii) uma explicao breve do novo constitucionalismo da Amrica Latina, destacando o
sistema colombiano; (iii) delimitar algumas experincias e elementos paradigmticos da
jurisdio constitucional desses pases, com objetivo de fomentar que experincias comuns
sejam compartilhadas.

2. O controle das omisses no novo constitucionalismo latino-americano: uma

abordagem comparada.

Pretende-se abordar, aqui, os pressupostos tericos utilizados para comparao do

controle das omisses no Brasil e na Colmbia, mais precisamente, o seguinte: (i) o que o
novo constitucionalismo latino-americano, problematizando como o controle judicial das
omisses inconstitucionais insere-se ou influenciado por esse movimento; e (ii) a
comparao como mtodo til para a interpretao constitucional.
O novo constitucionalismo latino-americano mais um produto dos movimentos
sociais do que de formulaes tericas dos professores de direito e, justamente por isso, no
possui sistema fechado de anlise ou a proposio de um determinado modelo constitucional.
Por outro lado, a ausncia de preciso no significa que no existam traos comuns aptos a
identificar o movimento. Um primeiro trao caracterstico a transposio de mecanismos de
relao entre a soberania e a Constituio, buscando recuperar uma origem revolucionria do
constitucionalismo, por exemplo, implementando referendos e plebiscitos. Da se falar que o
novo constitucionalismo latino-americano representa uma teoria democrtica da constituio
para transformar o status quo, cuja principal preocupao a desigualdade social e a proteo
da dignidade humana ou com o bem viver. em linhas gerais dentro desse quadro terico que
desejamos refletir, posteriormente, sobre a tenso entre jurisdio constitucional e
democracia, particularmente no controle das omisses na Amrica Latina em geral e, em
particular, no Brasil e na Colmbia.

Desde meados dos anos 80 e incio dos anos 90, importantes mudanas constitucionais
tm ocorrido na Amrica Latina, seja pela promulgao de novas cartas constitucionais, seja
pela introduo de reformas constitucionais profundas (UPRIMNY, 2010). Em linhas gerais,
a preocupao romper com a lgica liberal-individualista e eurocntrica das constituies
tradicionalmente operadas, reinventando o espao pblico. A expresso novo agregada ao
constitucionalismo latino-americano adquire um carter emancipatrio ou transformador.
Antonio Carlos Wollkmer e Lucas Machado Fagundes propem trs ciclos socais para
compreender esse novo constitucionalismo emergente (WOLLKMER e FAGUNDES, 2011).
So eles: (i) Um primeiro ciclo social de carter descentralizador, previsto nas Constituies
do Brasil (19884) e Colmbia (1991), ao qual talvez pudssemos acrescentar a do Paraguai
(1992); (ii) Um segundo ciclo social orienta-se para um constitucionalismo participativo e
pluralista do qual a Constituio da Venezuela de 1999 o exemplo mais emblemtico
(DALMAU e PASTOR, 2008); (iii) O terceiro ciclo pode ser representado pela Constituio
do Equador (1998 e 2008) e da Bolvia (2009), que expressam um constitucionalismo
plurinacional comunitrio no qual coexistem diversas sociedades interculturais, como a
indgena, comunais, urbanas e camponesas.
Reformas constitucionais importantes, como a da Costa Rica (1989), Mxico (1992) e
Argentina (1994) aconteceram. No entanto, as Constituies apresentadas acima que
parecem possuir as caractersticas centrais do novo constitucionalismo latino-americano. As
caractersticas desse movimento podem ser divididas em aspectos formais e materiais
(DALMAU, 2010). Do ponto de vista formal ou procedimental, chama-se ateno para o
contraste entre a simplicidade lingustica das novas Constituies com a existncia de uma
complexidade institucional e dos processos constituintes democrticos. Essa normativa
constitucional mais complexa pode ser percebida em mecanismos de participao e controle
do poder constitudo pelo poder constituinte, seja por meio de referendos, plebiscitos ou
iniciativa popular de lei ou reforma constitucional em Constituies como a da Bolvia 5 ,

Ainda demanda estudos mais aprofundados saber em que medida ou no possvel inserir o Brasil e a
Colmbia no bojo do novo constitucionalismo latino-americano ou no curso do neoconstitucionalismo. De
qualquer forma, nesse estudo, partiremos dos ciclos sociais propostos do Wollkmer que insere o Brasil nesse
movimento. Em sentido contrrio, Cf. OLIVEIRA, Fabio Correa Souza de; GOMES, Camila Beatriz Sardo. O
novo constitucionalismo latino-americano. In: CARVALHO, Flvia Martins de; VIEIRA, Jos Ribas (Orgs.).
Desafios da Constituio: Democracia e Estado no sculo XXI. Rio de Janeiro: UFRJ-FAPERJ, 2011, p.334 e
seguintes.
5
Constituio da Bolvia. Artculo 11. I. La Repblica de Bolivia adopta para su gobierno la forma
democrtica participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y
mujeres. II. La democracia se ejerce de las siguientes formas, que sern desarrolladas por la ley: 1 Directa y
participativa, por medio del referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato, la
asamblea, el cabildo y la consulta previa. Las asambleas y cabildos tendrn carcter deliberativo conforme a

Equador 6 e Venezuela 7 , seja pela ampliao dos direitos humanos de forma no apenas
retrica, mas pela previso de garantias para efetivao desses direitos, como Ombusdman e
Defensores del Pueblo.
Do ponto de vista material, por outro lado, sobressai a busca por integrao de grupos
marginalizados historicamente, como negros, mulheres e, em especial, os indgenas. Isso est
inserido em uma proposta de Estado social e democrtico de direito com constituies
dirigentes e analticas (OLIVEIRA e GOMES, 2011, p. 349). Impele-se, com isso, a uma
ruptura com a lgica de direitos individuais e coletivos, exigindo tambm aes afirmativas e
a previso da participao nesse cenrio, bem como uma valorizao do pluralismo, naes
pluritnicas ou pluriculturais. A valorizao pode ser constatada, por exemplo, em razo da
constitucionalizao de tradies indgenas, como, por exemplo, o regime do bem viver ou a
Pachamama8 (me terra, por analogia, pode ser traduzido tambm por Gaia), que simboliza
uma regra tica bsica do sumak kawsay, que um expresso linguista de origem quchua
que significa bem viver ou o viver pleno (ZAFFARONI, 2012, p. 111). Outro exemplo de
constitucionalizao desse tipo de reconhecimento da jurisdio indgena de estados
pluralistas ou pluritnicos em diversas Constituies9 (UPRIMNY, 2010). Ainda do ponto de
vista material, h quem afirme a superao de caractersticas confessionais (catlicas), porque
Ley. 2. Representativa, por medio de la eleccin de representantes por voto universal, directo y secreto,
conforme a Ley. 3. Comunitaria, por medio de la eleccin, designacin o nominacin de autoridades y
representantes por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indgena originario campesinos,
entre otros, conforme a Ley.
6
Constituio do Equador: Art. 103.- La iniciativa popular normativa se ejercer para proponer la
creacin, reforma o derogatoria de normas jurdicas ante la Funcin Legislativa o cualquier otro rgano con
competencia normativa. Deber contar con el respaldo de un nmero no inferior al cero punto veinte y cinco
por ciento de las personas inscritas en el registro electoral de la jurisdiccin correspondiente.
7
Constituio da Venezuela: Artculo 70. Son medios de participacin y protagonismo del pueblo en
ejercicio de su soberana, en lo poltico: la eleccin de cargos pblicos, el referendo, la consulta popular, la
revocacin del mandato, las iniciativas legislativa, constitucional y constituyente, el cabildo abierto y la
asamblea de ciudadanos y ciudadanas cuyas decisiones sern de carcter vinculante, entre otros; y en lo social
y econmico: las instancias de atencin ciudadana, la autogestin, la cogestin, las cooperativas en todas sus
formas incluyendo las de carcter financiero, las cajas de ahorro, la empresa comunitaria y dems formas
asociativas guiadas por los valores de la mutua cooperacin y la solidaridad.La ley establecer las condiciones
para el efectivo funcionamiento de losmedios de participacin previstos en este artculo.
8
Constituio do Equador: Art. 71.- La naturaleza o Pacha Mama, donde se reproduce y realiza la vida,
tiene derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneracin de sus ciclos
vitales, estructura, funciones y procesos evolutivos. Toda persona, comunidad, pueblo o nacionalidad podr
exigir a la autoridad pblica el cumplimiento de los derechos de la naturaleza. Para aplicar e interpretar estos
derechos se observaran los principios establecidos en la Constitucin, en lo que proceda. El Estado incentivar
a las personas naturales y jurdicas, y a los colectivos, para que protejan la naturaleza, y promover el respeto
a todos los elementos que forman un ecosistema.
9
Exemplificativamente, podemos citar os seguintes dispositivos da Constituio Equador: Art. 1. - El
Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia, social, democrtico, soberano, independiente,
unitario, intercultural, plurinacional y laico. (...) Constituio da Bolvia: Art. 1 Bolivia se constituye en un
Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrtico,
intercultural, descentralizado y con autonomas. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo poltico,
econmico, jurdico, cultural y lingstico, dentro del proceso integrador del pas."

as constituies, quando no se declaram laicas, pelo menos reconhecem uma igualdade

religiosa, inclusive em relao aos grupos indgenas. Uma abertura ao direito internacional
dos direitos humanos tambm ganha fora e adquire uma feio especial na Amrica Latina.
Especificamente no caso colombiano, podemos encontrar algumas caractersticas
desse novo constitucionalismo presentes em sua Constituio. Em primeiro lugar, h a
definio da Colmbia como um estado democrtico e social de direito, que constitui uma
republica participativa (art.1 10 ). A Constituio colombiana de 1991, em seu artigo 40 11 ,
garante o direito de todo cidado de participar para conformar ou fiscalizar o poder poltico.
Para tanto, o art. 4112 considera obrigatrio o estudo da Constituio nos estabelecimentos de
ensino de carter pblico ou de carter privado. No mesmo sentido, o art. 10313, prev uma
srie de mecanismos de participao popular, tais como plebiscito, referendo, consulta
popular, iniciativa legislativa, revocatria de mandato e cabildos abiertos (CALLE, 2008,
p. 131 e ss.)14. Chega-se, por isso, por exemplo, a prever a necessidade de um referendo para
revogar leis de iniciativa popular (377). Vale enfatizar a possibilidade de iniciativa popular
para aprovar uma lei ou reforma Constituio (art.155)15, bem como a de revogao do
mandato - recall- como uma forma de controle do poder poltico (art.40).

10

Artculo 1. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica unitaria,

descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, fundada
en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la
prevalencia del inters general.
11
interessante destacar do dispositivo, alm da participao do cidado em geral, o papel da mulher nesse
processo democrtico exigido em sede constitucional: Artculo 40. Todo ciudadano tiene derecho a participar
en la conformacin, ejercicio y control del poder poltico. () Las autoridades garantizarn la adecuada y
efectiva participacin de la mujer en los niveles decisorios de la Administracin Pblica.
12
Artculo 41. En todas las instituciones de educacin, oficiales o privadas, sern obligatorios el estudio de la
Constitucin y la Instruccin Cvica. As mismo se fomentarn prcticas democrticas para el aprendizaje de
los principios y valores de la participacin ciudadana. El Estado divulgar la Constitucin.
13
Artculo 103. Son mecanismos de participacin del pueblo en ejercicio de su soberana: el voto, el plebiscito,
el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa y la revocatoria del mandato. La ley
los reglamentar. El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones
profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas o de utilidad comn no gubernamentales,
sin detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en
las diferentes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin pblica que se
establezcan.
14
Os cabildos abiertos so uma espcie de reunio extraordinria e pblica de um conselho municipal ou
administrao local para participar de assuntos de interesse da comunidade. Para mais detalhes sobre esse e
outros mecanismos de participao direta na Colmbia. Cf. CALLE, Humberto de la. Instrumentos de
democracia directa. El caso de Colombia. In: LISSIDINI, Alicia; WELP, Yanina; ZOVATTO, Daniel (Org).
Democracia directa en latinoamrica. Buenos Aires: Prometeo libros, 2008, p. 131 e ss.
15
Artculo 155. Podrn presentar proyectos de ley o de reforma constitucional, un numero de ciudadanos igual
o superior al cinco por ciento del censo electoral existente en la fecha respectiva o el treinta por ciento de los
concejales o diputados del pas. La iniciativa popular ser tramitada por el Congreso, de conformidad con lo
establecido enel artculo 163, para los proyectos que hayan sido objeto de manifestacin de urgencia. Los
ciudadanos proponentes tendrn derecho a designar un vocero que ser odo por las Cmaras en todas las
etapas del tramite.

Em segundo lugar, a estruturao do estado colombiano pluralista, como declarado

logo no art. 1 da Constituio da Colmbia. Diversos mecanismos na Constituio tambm
revelam igual finalidade, como o art. 10 que reconhece os dialetos de grupos tnicos como
oficiais em seus territrios16. instigante o art. 171 da Constituio Colombiana que prev
um nmero adicional de senadores elegidos por uma circunscrio territorial especial pelas
comunidades indgenas, cuja exigncia ter exercido um cargo de autoridade tradicional ou
de liderana em uma organizao indgena17. O art. 176, com mesmo esprito, dispe que a lei
poder estabelecer uma circunscrio especial para assegurar a participao de grupos tnicos
e minorias polticas18. H inclusive a previso de que os territrios indgenas, assim como os
municpios, so entidades territoriais com autonomia para gesto poltica e tributria
(art.286)19. Isso significa resguardar direitos e privilgios a sua proteo de sua identidade
tnica e cultural ou o direito a se autogovernar segundo os seus usos e costumes (ESCOBAR,
2010, p.857 e seguintes). O art. 24620 reconhece ainda que as autoridades dos povos indgenas
possam exercer competncias jurisdicionais dentro do seu mbito territorial.
A pesquisa bibliogrfica investigada at o momento chama ateno para a fiscalizao
dos poderes e das garantias colocadas para efetivao dos novos direitos fundamentais como
um trao caracterstico do novo constitucionalismo latino-americano. Destaca igualmente a
interao entre o novo constitucionalismo latino-americano (DALMAU, 2010) e o
neoconstitucionalismo (LEGALE FERREIRA, 2010). No entanto, no localizamos nenhum

16

Artculo 10. El castellano es el idioma oficial de Colombia. Las lenguas y dialectos de los grupos tnicos son
tambin oficiales en sus territorios. La enseanza que se imparta en las comunidades con tradiciones
lingsticas propias ser bilinge.
17
Artculo 171. El Senado de la Repblica estar integrado por cien miembros elegidos en circunscripcin
nacional. Habr un nmero adicional de dos senadores elegidos en circunscripcin nacional especial por
comunidades indgenas. ()La Circunscripcin Especial para la eleccin de senadores por las comunidades
indgenas se regir por el sistema de cuociente electoral. Los representantes de las comunidades indgenas que
aspiren a integrar el Senado de la Repblica, debern haber ejercido un cargo de autoridad tradicional en su
respectiva comunidad o haber sido lder de una organizacin indgena, calidad que se acreditar mediante
certificado de la respectiva organizacin, refrendado por el Ministro de Gobierno.
18
Artculo 176. La Cmara de Representantes se elegir en circunscripciones territoriales y circunscripciones
especiales. Habr dos representantes por cada circunscripcin territorial y uno mas por cada doscientos
cincuenta mil habitantes o fraccin mayor de ciento veinticinco mil que tengan en exceso sobre los primeros
doscientos cincuenta mil. Para la eleccin de representantes a la Cmara, cada departamento y el Distrito
Capital de Bogot conformarn una circunscripcin territorial. La ley podr establecer una circunscripcin
especial para asegurar la participacin en la Cmara de Representantes de los grupos tnicos y de las minoras
polticas y de los colombianos residentes en el exterior.
19
Artculo 286. Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios
indgenas. La ley podr darles el carcter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se
constituyan en los trminos de la Constitucin y de la ley.
20
Artculo 246. Las autoridades de los pueblos indgenas podrn ejercer funciones jurisdiccionales dentro de
su mbito territorial, de conformidad con sus propias normas y procedimientos, siempre que no sean contrarios
a la Constitucin y leyes de la Repblica. La ley establecer las formas de coordinacin de esta jurisdiccin
especial con el sistema judicial nacional.

texto que confirme ou desminta de forma frontal e direta que o controle judicial das omisses
um trao caracterstico do novo constitucionalismo latino-americano.
Sabemos que o movimento preza por uma participao popular mais intensa, por
exemplo, por referendos e plebiscitos. Sabemos que o neoconstitucionalismo, por outro lado,
enxerga a Constituio como norma e jurisdio constitucional como uma garantia do
constitucionalismo 21 . No contexto de aproximaes e convergncias possveis, como
reconhecem os autores que advogam o novo constitucionalismo latino-americano, tudo
indica que h uma provocao para um manejo peculiar do controle de constitucionalidade
para que o legislador saia da inrcia e legisle para evitar direitos fundamentais. Se isso no
peculiar, tpico do novo constitucionalismo latino-americano, pelo menos, ganha contornos
prprios nesse constitucionalismo em seu primeiro ciclo social, ou seja, no Brasil e na
Colmbia.
Antes de realizarmos propriamente a comparao constitucional do controle judicial
da omisso nesses pases, preciso destacar que o direito comparado exige diversos cuidados
metodolgicos de modo a no incidir nos equvocos mais comuns ao uso desse mtodo. Dois
cuidados so essenciais (SILVA, 2009, p. 21-23). O primeiro a comparabilidade, ou seja,
algum grau de homogeneidade entre os objetos que se pretenda comparar em determinada
anlise jurdica. preciso um cuidado tanto na escolha das instituies a se comparar quanto
com o ramo do direito no qual tais institutos se inserem em cada ordenamento. O segundo
cuidado diria respeito ao erro comum a diversos autores, quando consideram como direito
comparado a prtica de meramente listar ou enunciar de forma exaustiva a incidncia da
legislao e jurisprudncia estrangeiras ao objeto do trabalho, indicando artigos
correspondentes em cdigos e Constituies de outros pases sem, contudo, fazer qualquer
tipo de comparao (NEVES, 2009, p. 178-179).
Outra questo metodolgica importante que comparao jurdica foi alada a
condio de princpio de interpretao. que em um mundo multipolar e complexo,
experincias interessantes passveis de imitao ou inspirao podem ser encontradas em
qualquer parte. A comparao jurdica como princpio ou mtodo de interpretao
constitucional, dentro dessa nova cultura jurdica global. A comparao permite
21

Em razo do neoconstitucionalismo ser um debate amplamente conhecido, no pretendemos explorar seus

aspectos. Em linhas gerais, afirma-se que o neoconstitucionalismo um movimento acadmico, enquanto o novo
constitucionalismo latino-americano, um movimento social. Como movimento acadmico, ele defende a
normatividade das constituies do ps-guerra, o ps-positivismo e uma fortalecimento da jurisdio
constitucional. Para mais detalhes, Cf. LEGALE FERREIRA, Siddharta. A Constituio reinventada pelas
crises: Do Neoconstitucionalismo ao constitucionalismo internacionalizado. Direito Pblico (Porto Alegre), v.
32, p. 158-174, 2010.

individualizar, distinguir, agrupar, classificar sistemas jurdicos e institutos, de modo a

imprimir um olhar crtico sobre as nossas prprias tradies ao contrast-las com as demais.
pensar, de forma terica sobre as tradies, que permite encontrar um espao de interseo
entre as culturas, povos e Estados de modo a pr diferenas de lado e superar a separao
rgida entre esses elementos (HBERLE, 2003, p. 163; GLENN, 2004, p.4).
A comparao jurdica pode ser classificada pelo menos em duas espcies:
comparao no tempo, vertical ou diacrnica, relaciona-se histria e ao encadeamento
temporal dos elementos de uma mesma comunidade, servindo para reconstruir processos
evolutivos constitucionais; e comparao no espao, sincrnica ou horizontal, cuja anlise
recai nos elementos de ordens jurdicas diferentes de uma mesma poca. Outra classificao
bastante conhecida contrape uma macrocomparao, ou seja, longos retratos sobre
instituies centrais e gerais de determinado pas, microcomparao, centrada em um
instituto particular (CONSTANTINESCO, 1998, p.339).
Considerando essas questes tericas e metodolgicas, enfrentaremos o nosso objeto
com os seguintes cuidados: (i) delimitao do contexto da comparao: primeiro ciclo do
novo constitucionalismo latino-americano no Brasil e na Colmbia, aps a promulgao das
respectivas Constituies; (ii) recorremos no apenas legislao e jurisprudncia, mas
tambm a algumas contribuies doutrinrias desses pases; (iii) a adoo no de uma
comparao dos dois pases como um todo, mas to somente de uma microcomparao
quanto controle judicial das omisses no Brasil pela Ao direta de inconstitucionalidade por
Omisso e do Mandado de injuno com a discusso da ampliao da Ao de
Cumprimento ou da Ao de Tutela para tutelar tambm a omisso com base no art. 86 e
87 da Constituio Colombiana que prev que os direitos fundamentais podem ser violados
por ao ou omisso; e, por fim, (iv) os critrios de comparabilidade, tomando em
considerao a competncia, legitimidade ativa e passiva, objeto e efeitos da coisa julgada
nesses dois sistemas.

3. O controle das omisses inconstitucionais no Brasil: A Ao Direta de

Inconstitucionalidade por Omisso (ADO) e o Mandado de Injuno (MI).

No direito brasileiro, o marco normativo em relao ao tema foi a Constituio de

1988, com a introduo de dois instrumentos especficos aptos a combater o vcio em questo:
a Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso (ADO) e o Mandado de Injuno (MI).
No que diz respeito ADO, prevista no art. 103, 2 da Constituio e regulamentada pelos

artigos 12-A a 12-H da Lei n 9.868/99 (aps alterao pela Lei n 12.063/2009), trata-se um
instrumento deflagrador de jurisdio constitucional, mediante controle abstrato e
concentrado, caracterizando processo tipicamente objetivo. Quanto ao MI, a previso do art.
5, LXXI da Constituio, que enumera o instrumento em questo dentre as garantias
fundamentais do Ttulo II, Captulo I da Carta. O MI um instrumento consideravelmente
distinto da ADO, posto disposio do cidado diante de omisso inconstitucional que
inviabilize o exerccio de um direito fundamental. No somente estamos diante de um
processo de ndole tipicamente subjetiva, mas de cabimento mais restrito que a ADO, apta a
impugnar qualquer omisso inconstitucional, mesmo aquelas no relacionadas a direitos
fundamentais. De modo a compreender de forma mais clara a finalidade de cada um dos
institutos, listaremos suas principais semelhanas e diferenas quanto aos seguintes critrios:
(i) legitimidade ativa; (ii) objeto; (iii) competncia; (iv) efeitos da deciso de mrito22.
Em relao legitimidade ativa, h diferenas sensveis entre os dois instrumentos.
Na ADO a legitimao de natureza extraordinria, restrita aos legitimados do rol numerus
clausus do art. 103 da Constituio. Diz-se extraordinria a legitimao daqueles com aptido
especfica para ajuizamento da ao em razo destes no serem titulares da relao jurdica
em questo. Em relao ao MI, a legitimidade ativa para sua impetrao , em regra, de
natureza ordinria, podendo este ser impetrado pelo titular do direito fundamental cujo
exerccio inviabilizado em razo de omisso normativa23. O Supremo tambm reconhece a
possibilidade de legitimao ativa extraordinria para a impetrao do MI, mesmo no
existindo previso constitucional para tanto. J no plano infraconstitucional, a despeito de no
existir nenhum diploma legislativo que busque listar de forma exaustiva o rol de legitimados,
algumas normas preveem a legitimidade ativa extraordinria de instituies como Ministrio
Pblico (a exemplo da Lei Complementar n 75/93) e Defensoria (Lei Complementar n
80/94).
Quanto ao objeto, a despeito de ambos os institutos terem por finalidade precpua a
tutela jurisdicional da inconstitucionalidade por omisso, o cabimento da ADO mais amplo
22

A anlise propositalmente incompleta em relao a questes como legitimidade passiva e procedimento, o

que tornaria esse trabalho mais denso do que o pretendido. A escolha dos quatro elementos apontados
(legitimidade ativa, objeto, competncia e efeitos da deciso) parece-nos adequada para uma compreenso inicial
sobre os institutos, suas semelhanas e diferenas sem, contudo, pretender exaurir o tema.
23
pertinente lembrar, aqui, do entendimento do Supremo Tribunal Federal acerca da titularidade dos direitos
fundamentais previstos no art. 5. A despeito de uma interpretao semntica do caput do dispositivo em questo
conduzir ao entendimento de que somente os brasileiros e os estrangeiros residentes no pas so titulares de
direitos fundamentais, o STF j entendeu que aos estrangeiros em trnsito tambm so titulares de direitos e
garantias fundamentais, bem como dos remdios que os asseguram, o que inclui o mandado de injuno. Porm,
deve-se observar que o objeto do writ inclui tambm prerrogativas relativas nacionalidade e cidadania, as quais
obviamente esto excludas da esfera de fundamentalidade dos estrangeiros em trnsito.

que do MI. A Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso instrumento apto a

impugnar qualquer tipo de omisso inconstitucional, ou seja, casos nos quais (i) exista um
dever constitucional de edio da lei ou ato administrativo24; (ii) que a norma que imponha tal
comando seja de eficcia limitada25; (iii) que, na circunstncia concreta da prtica legislativa
faltem as medidas necessrias para tornar exequvel a norma constitucional26 e, por fim; (iv) o
decurso de tempo razovel27 (CUNHA JUNIOR, 2008, p. 124). J em relao ao MI, alm de
todos os requisitos listados, a omisso deve ser inviabilizadora de direitos fundamentais. No
basta que exista uma inconstitucionalidade por omisso, sendo tambm necessrio que a
norma constitucional carente de autoaplicabilidade seja tambm norma definidora de direitos.
Em relao competncia para julgamento, interessante notar que tanto o MI
quanto a ADO possuem competncias originrias de julgamento previstas tanto na
Constituio Federal quanto nas Constituies Estaduais. No caso da ADO, a competncia
originria do Supremo Tribunal Federal, no caso de omisso federal ou estadual em relao
a normas da Constituio Federal, e do Tribunal de Justia, que poder instituir ADO estadual
no caso de omisses estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual. Quanto ao
MI, a competncia ser originria do STF quando a elaborao da norma regulamentadora
for atribuio do Presidente da Repblica, do Congresso Nacional, da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, do Tribunal de
24

Em regra, a atividade legislativa se insere na liberdade de conformao do legislador. Contudo, nos casos em
que a Constituio expressamente prev a necessidade de atuao normativa para que uma norma constitucional
seja capaz de produzir efeitos, sua absteno ser ilegtima e poder configurar uma omisso inconstitucional.
Incluem-se aqui os casos em que a Constituio expressamente prev a necessidade de edio de leis
complementares e/ou ordinrias, como o art. 5, XXVI e XXXII , art. 7, I e XI , art. 18 2 e 4 , art. 21, IV ;
art. 37, VII , art. 93 , art. 134, 1 , art. 172 , art. 178 e pargrafo nico , art. 201, 4 , art. 206, VIII.
25
Cuida-se aqui da classificao proposta por Jos Afonso da Silva em seu clssico Aplicabilidade das Normas
Constitucionais, na dcada de 1960. As normas constitucionais de eficcia limitada no receberam do
constituinte normatividade suficiente para sua aplicao, deixando ao legislador a tarefa de completar a
regulao das matrias nela traadas. SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das Normas Constitucionais. 7
edio. So Paulo: Malheiros, 2003.
26
Para que se reconhea uma omisso inconstitucional, uma inrcia ou inao do rgo ou Poder ao qual se
imputa a omisso necessrio que, concretamente, no existam medidas necessrias para se tornar exequvel a
norma constitucional. Se no caso concreto verifica-se que h um conjunto de medidas estatais efetivas para se
dar cumprimento ao comando constitucional, o Judicirio deve ser mais contido na declarao da
inconstitucionalidade por omisso, uma vez que, do contrrio, estaria exercendo um juzo de valor sobre as
decises polticas que escolheram os meios para tornar efetiva a Constituio.Um exemplo bastante claro de no
configurao desse pressuposto pode ser verificado na ADO n 1.698. Entendeu-se que no haveria como se
afirmar ter havido inrcia do Presidente da Repblica de modo a lhe imputar providncia administrativa que
ainda no tivesse sido por dele adotada. Tratava-se de ao direta de inconstitucionalidade por omisso, na qual
se alegava que o governo estava omisso em relao ao dever constitucional de erradicao do analfabetismo.
27
Em alguns casos, a prpria Constituio estabelece uma zona de certeza positiva, ao prever um prazo
especfico para a elaborao da norma. o caso, por exemplo, da elaborao do Cdigo de Defesa do
Consumidor, conforme o art. 48 do ADCT, que prev o prazo de 120 (cento e vinte) dias para a elaborao do
CDC. Nesse caso, configurar-se-ia a inconstitucionalidade por omisso a partir do dia seguinte ao esgotamento
do prazo constitucionalmente previsto. Na Constituio de 1988, temos diversos exemplos de prazo certo para a
regulamentao de norma constitucional. Exemplos extrados do ADCT: 2, 11 e PU, 12, 1 e 2 , 48, etc.

Contas da Unio, de um dos Tribunais Superiores, ou do prprio Supremo Tribunal

Federal. Similarmente, ser recursal ordinria do STF nos casos de Mandados de Injuno
decididos em nica instncia pelos Tribunais Superiores, se denegatria a deciso. A
competncia para julgamento de mandados de injuno ser originria do STJ quando a
elaborao da norma regulamentadora for atribuio de rgo, entidade ou autoridade
federal, da administrao direta ou indireta, excetuados os casos de competncia do Supremo
Tribunal Federal e dos rgos da Justia Militar, da Justia Eleitoral, da Justia do
Trabalho e da Justia Federal. Da mesma que a ADO, as Constituies Estaduais tambm
podem prever modelos prprios de competncia para o julgamento do MI28.
A ltima questo a analisar tambm a mais complexa em relao a ambos os
instrumentos processuais em anlise: os efeitos da deciso de mrito.
Em um primeiro momento, a jurisprudncia do Supremo foi extremamente tmida em
relao a ambos os institutos, atribuindo-lhes como efeito principal a mera cincia ao poder
ou autoridade omissa quanto ao dever normativo imposto pela Constituio, tanto no caso da
ADO quanto em relao ao MI. O curioso que nos trabalhos da prpria Assembleia
Nacional Constituinte, consignou-se claramente a posio de que a finalidade precpua do
Mandado de Injuno seria satisfazer, no caso concreto, o direito que a omisso
inconstitucional impede de ser exercido. o que se depreende, por exemplo, da fala de
Nelson Jobim em um dos debates ocorridos durante a 4 reunio ordinria em 14 de setembro
de 1988, na qual se discutia a regulamentao do instituto, tendo sido ditou que assegurou-se
que o Poder Judicirio pudesse, no caso concreto, no emitir a norma, mas satisfazer o
direito que a norma faltante no satisfaz. Este foi o objetivo29. Parece-nos no restar maiores

28

Aps pesquisa exauriente nas Constituies dos Estados, verificamos que todos os Estados e o DF possuem
previso de competncia originria do TJ local para o julgamento do MI. Alm disso, alguns poucos estados
preveem, tambm, a prioridade na tramitao do MI, sendo estes o Mato Grosso, Rio de Janeiro e o Acre. Na
redao dos artigos que preveem a competncia dos Tribunais de Justia, alguns poucos Estados apenas
previram genericamente a competncia do TJ (Acre, Mato Grosso, Paran, So Paulo), enquanto os demais
procuram descrever, exaustivamente, os casos de competncia do Tribunal. Algumas Constituies Estaduais
preveem competncia originria do TJ para julgamento do writ apenas em face de autoridades estaduais,
enquanto outros preveem tanto para autoridades municipais quanto para estaduais. Vide DORE FERNANDES,
Eric Baracho. Aspectos processuais do mandado de injuno e a ausncia de sua regulamentao. In: III
Seminrio do LAFEP - Laboratrio Fluminense de Estudos Processuais, 2011, Niteri. Anais do III Seminrio
do LAFEP, 2011 e DORE FERNANDES, Eric Baracho. Mandado de injuno e ausncia de disciplina
legislativa: anlise e crtica dos projetos de lei e modelos estaduais. Mimeo, 2012.
29
O SR. CONSTITUINTE NELSON JOBIM: Sr. Presidente, ns aprovamos no texto que o mandado de
injuno caberia a qualquer indivduo sempre que a falta de norma regulamentadora tornasse invivel o
exerccio dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes nacionalidade. O que se
assegurou? Assegurou-se que o Poder Judicirio pudesse, no caso concreto, no emitir a norma, mas satisfazer
o direito que a norma faltante no satisfaz. Este foi o objetivo. A ata est disponvel em: BRASIL. Senado
Federal.
Anais
da
Constituinte
de
1988.
Comisso
de
redao.
Disponvel
em:
<http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/redacao.pdf>. Acesso em: 10.04.2012, p. 93.

dvidas quanto inteno do Constituinte naquele momento. Em um trecho curioso e at

mesmo engraado da ata de 14 de setembro de 1988, Adolfo Oliveira deixou consignado que
se o novo texto constitucional j estivesse em vigor e pena que no esteja certamente
procuraria valer-me da figura do mandado de injuno para pleitear vantagens concedidas
aos que tm seis horas de turno ininterruptos de trabalho30.
O primeiro julgamento de mrito de um Mandado de Injuno foi o de n 107, tendo
o jurisdicionado o impetrado com objetivo de suspender o seu licenciamento do servio ativo
das foras armadas por contar com mais de nove anos de servio na condio de oficial. A
alegao era a omisso do Presidente da Repblica a quem caberia a iniciativa do projeto em
relao norma do art. 42, 9, que prev que a lei dispor sobre os limites de idade e
estabilidade e outras disposies de transferncia servidor militar para inatividade. O caso
suscitou duas questes de ordem basicamente: se a norma do art. 5, LXXI da Constituio de
1988 que prev o MI seria autoaplicvel sem uma lei que regulamentasse o seu procedimento;
e a natureza jurdica do MI e os efeitos da deciso. Por unanimidade e nos termos do voto do
relator, Ministro Moreira Alves, entendeu que a norma era sim autoaplicvel, sendo cabvel
aplicar por analogia o procedimento do Mandado de Segurana. Quanto segunda, entendeuse que sua natureza era mandamental, limitando-se a notificar a autoridade omissa com o
reconhecimento da mora e suspender processos judiciais ou administrativos em curso
(LEGALE FERREIRA e MACEDO, 2012).
Superando-se essa tendncia inicial ao menos em relao ao Mandado de Injuno,
observa-se que a jurisprudncia do STF tem, nos ltimos anos, reavivado a importncia deste
remdio, atribuindo-lhe feies capazes de dar maior concretude aos direitos fundamentais
por ele tutelados (MORAES, 2011, p. 186-192 31 ). Superando a tradicional posio no
concretista, segundo a qual a deciso teria efeitos meramente mandamentais, o STF tem
30

O SR. CONSTITUINTE ADOLFO OLIVEIRA: Sr. Presidente, se o novo texto constitucional j estivesse
em vigor e pena que no esteja certamente procuraria valer-me da figura do mandado de injuno para
pleitear vantagens concedidas aos que tm seis horas de turno ininterruptos de trabalho. Estamos completando
sete horas de turno ininterrupto. Mas vou procurar compensar a no vigncia da Constituio, procurando ser
breve. Reduzi para trs as quatorze sugestes que tinha a fazer. Procurarei ser breve. BRASIL. Senado Federal.
Anais
da
Constituinte
de
1988.
Disponvel
em:
<http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/redacao.pdf>. Acesso em: 10.04.2012..
31
Quanto aos efeitos da deciso de mrito proferida no julgamento mandado de injuno, o professor Alexandre
de Moraes (MORAES, 2011, p. 186-192) elaborou uma classificao sobre as diversas correntes adotadas pelo
Supremo Tribunal Federal ao longo de sua histria quanto aos efeitos de tais decises, classificao da qual nos
valeremos no presente trabalho. So elas: (i) no concretista (deciso de carter meramente mandamental), e (ii)
concretista (a deciso viabiliza parmetros concretos do direito fundamental), subdividindo-se esta ltima
hiptese em (iii) geral (efeitos erga omnes) e (iv) individual (efeitos inter partes), esta podendo ser (v) direta
(efeitos imediatos) ou intermediria ( estabelecido prazo para que o responsvel pela omisso saia da inrcia e,
caso este no o faa, o direito poder ser exercitado nos termos da deciso de mrito). Hoje a tendncia do
Supremo adotar decises de natureza concretista, com maior frequncia a de natureza individual e,
excepcionalmente, geral.

atribudo feies concretistas para tais decises, garantindo-se o efetivo exerccio do direito
pelo jurisdicional. A primeira deciso dita de normatividade supletiva do Supremo Tribunal
Federal foi o MI n 721 32 , no qual se entendeu que na ausncia da legislao sobre
aposentadoria especial dos servidores que prev o art. 40, 4 da Constituio, impe-se a
adoo, via pronunciamento judicial, daquela prpria aos trabalhadores em geral - artigo
57, 1, da Lei n 8.213/91. Contudo, muito mais divulgadas como representativas dessa
mudana de entendimento foram as decises proferidas no julgamento de trs MI impetrados,
respectivamente, pelo Sindicato dos Servidores Policiais Civis do Esprito Santo
(SINDIPOL), pelo Sindicato dos Trabalhadores em Educao do Municpio de Joo Pessoa
(SINTEM) e pelo Sindicato dos Trabalhadores do Poder Judicirio do Estado do Par
(SINJEP), que pretendiam garantir aos seus associados o exerccio do direito de greve dos
servidores pblicos previsto no art. 37, VII, da CF, ainda sem regulamentao. Em linhas
gerais, determinou-se a aplicao analgica da Lei 7.783/89 (que trata da greve no setor
privado) para a greve no servio pblico, adotando-se uma soluo dita concretista geral,
com efeitos erga omnes33 (MIRANDA NETTO, LEGALE FERREIRA e BASTOS, 2012).
Se por um lado a posio do STF quanto aos efeitos do mandado de injuno parece
ter evoludo sensivelmente, um exemplo dos ltimos anos demonstra a total inefetividade dos
efeitos da deciso no mbito da ADO. Trata-se do julgamento da Ao Direta de
Inconstitucionalidade n 3.682, na qual o Supremo fixou prazo para que o Congresso Nacional
sasse da inrcia e elaborasse a lei complementar federal a que se refere o art. 18, 4 da
Constituio, necessria para a regulamentao dos procedimentos de criao, incorporao e
fuso de municpios. O que se observou, contudo, foi alm da omisso do legislador em
regulamentar o dispositivo em questo, a edio de uma Emenda que acrescentou o artigo 96
ao ADCT, convalidando o vcio de inconstitucionalidade dos municpios j criados. Outra
questo complexa diz respeito possibilidade de prazo para que o Legislativo saia da inrcia.
O STF determinou que em um prazo de 18 meses o Congresso sanasse a omisso,
contemplando tambm as situaes aperfeioadas durante o estado de inconstitucionalidade
por omisso. Foram tambm julgadas parcialmente procedentes aes diretas contra leis
estaduais que criavam Municpios, estabelecendo-se prazo de 24 meses para que as leis
continuassem em vigor. Contudo, a reao do Legislativo foi de irresignao, tendo o
Presidente Cmara dos Deputados oficiado o Presidente do Supremo quanto a no reconhecer
32

BRASIL. STF. MI n 721. Rel. Min. Marco Aurlio. J. 30/08/2007.

BRASIL. STF. Mandado de Injuno n 670. Rel. Min. Gilmar Mendes. J. 25/10/2007. BRASIL. STF.
Mandado de Injuno n 708. Rel. Min. Gilmar Mendes. J. 25/10/2007. BRASIL. STF. Mandado de Injuno n
712. Rel. Min. Eros Grau. J. 25/10/2007. Cf. Informativo n 485 do STF.
33

a imposio de prazo para a atuao legislativa. Apesar da reao do Legislativo esvaziar a

eficcia da deciso do Supremo, a questo no to simples de resolver, j que durante a
Assembleia Nacional Constituinte houve debate expresso sobre o tema, tendo sido consignada
em ata a opo poltica de estabelecer prazo somente para o Executivo34.
A ineficincia dos instrumentos de controle das omisses inconstitucionais em sua
concepo tradicional, somada ao descaso com que as maiorias parlamentares ocasionais por
vezes tratam o dever constitucional de suprir tais lacunas, levou alguns doutrinadores a
afirmarem que a Constituio de 1988 teria previsto dois remdios para dar cincia ao rgo
omisso do Poder Pbico, mas nenhum para suprir a lacuna normativa (BARROSO, 2009, p.
269), propondo at mesmo a sua extino e substituio pela aplicao da analogia, costumes
ou princpios no caso concreto (BARROSO, 2006, p. 189-198). Mesmo aps a virada
jurisprudencial relativa aos efeitos das decises do mandado de injuno, a irresignao da
doutrina com a inrcia proposital do Congresso em face das decises proferidas nas aes
diretas de inconstitucionalidade por omisso levou alguns doutrinadores a proporem medidas
drsticas, como uma possvel aplicao analgica do trancamento de pauta caso o Legislativo
no sasse de seu estado de inrcia no prazo estabelecido pelo Judicirio. Outros defendem
uma postura mais ativista do Judicirio, com base na existncia de um direito fundamental a
efetivao da Constituio (CUNHA JUNIOR, 2008).
Diante de um contexto de absoluta ausncia de efetividade da ADO, j se cogitou at
mesmo a utilizao do carter subsidirio da Arguio de Descumprimento de Preceito
Fundamental de modo a obter uma efetiva integrao (em abstrato) das lacunas
inconstitucionais. Trata-se da ADPF n 4, na qual se pretendia impugnar a
inconstitucionalidade por omisso parcial da Medida Provisria n 2.190-1, que teria fixado o
valor do salrio mnimo em um patamar insuficiente ao que exigiria o art. 7, IV da
Constituio. O STF se dividiu quanto a admissibilidade da ADPF. Cinco Ministros votaram
pela admissibilidade (Seplveda Pertence, Celso de Mello, Marco Aurlio, Ilmar Galvo e
Carlos Velloso) e cinco consideraram-na inadmissvel (Octavio Gallotti, Nelson Jobim,
Maurcio Corra, Sydney Sanches e Moreira Alves). O voto de desempate coube ao Ministro
Nri da Silveira, que entendeu ser cabvel a ADPF para se obter o fim desejado em relao a
34

O SR. CONSTITUINTE NELSON JOBIM: Sr. Presidente, esta matria foi amplamente discutida. Havia
um texto, inclusive, que marcava prazo para o poder competente, e houve um entendimento no plenrio, onde foi
derrotada uma corrente, no sentido de se estabelecer uma distino. O Supremo somente comunica o fato da
omisso, e o poder competente que tome as suas providncias. Agora, quando se tratar de esfera administrativa,
compete marcar prazo. Ao Poder Legislativo no compete, nem tampouco ao Poder Judicirio. O SR.
PRESIDENTE (Ulysses Guimares): Correto. Esto de acordo em manter o texto? (Pausa) Aprovado.
BRASIL. Senado Federal. Anais da Constituinte de 1988. Comisso de redao. Disponvel em:
<http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/constituinte/redacao.pdf>. Acesso em: 10.04.2012, p. 217.

aquele ato normativo. Embora a edio de outra MP sobre o mesmo tema tenha resultado na
perda de objeto da ADPF, os debates que resultaram no precedente tm levado a doutrina a
questionar se, de fato, poder-se-ia admitir a utilizao desse instrumento como alternativa
mais eficaz que a ADO para o preenchimento de lacunas em abstrato pelo Judicirio.
Outra questo tormentosa diz respeito a eventual configurao de responsabilidade
civil do Estado por omisso legislativa (PINTO, 2008, p. 186-197). Como se sabe, a
Constituio contm diversas normas definidoras de direito dotadas de eficcia limitada.
assim, por exemplo, com a reviso geral anual dos servidores pblicos (art. 37, X). A reviso
foi introduzida pela EC 19/98, no tendo sido regulamentada pelo Estado no plano
infraconstitucional. Como resultado, os servidores comearam a levar a questo ao Judicirio
requerendo indenizao pela omisso legislativa, e o STF entendeu por mais de uma ocasio
que o servidor que no foi contemplado pela reviso geral anual no geraria indenizao.
Conforme concluiu o Supremo em julgamento notificado no informativo n 568 do Tribunal,
s h responsabilidade civil do Estado por omisso em relao ao art. 37, X se o STF j
tivesse estabelecido prazo para que o rgo ou o poder omisso sasse da inrcia. Mas a
questo adquire contornos problemticos diante do debate j apontado a respeito da
possibilidade de que se estabelea prazo para a atuao do Legislador. O prprio STF tem
sido parcimonioso em relao a determinar prazos para que a omisso seja sanada, tanto que
no o fez no julgamento de Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso em relao ao
art. 37, X (ADI 2061). Resultado: o reconhecimento da responsabilidade civil do Estado por
omisses legislativas fica condicionado a que o STF declare a mora e estabelea prazo para
que a lacuna seja sanada, embora o prprio STF no o faa e esgote em absoluto a
possibilidade de responsabilizar o Estado.
Como se v, muitas das questes atinentes ao tema da inconstitucionalidade por
omisso continuam em aberto ou ainda carecem de respostas adequadas aos problemas
enfrentados. Todo esse panorama de imprecises e incertezas representa um grande desafio
para o desenvolvimento daquilo que o professor Gilmar Ferreira Mendes chamou de uma
teoria brasileira da omisso inconstitucional (MENDES e BRANCO, 2011, p. 1285-1286).
De fato, como tambm assinala o professor Lus Roberto Barroso, toda a construo da
jurisprudncia do controle de constitucionalidade, desde o seu advento at pelo menos o final
do sculo passado, bem como os dois grandes modelos de controle de constitucionalidade
(austraco e norte-americano), foram concebidos para lidar com o fenmeno da
inconstitucionalidade por ao (BARROSO, 2011, p. 53-54).

Parece-nos que possveis reflexes para o aprimoramento do controle das omisses

inconstitucionais no Brasil podem ser obtidas atravs do estudo de trs fontes normalmente
negligenciadas por aqueles que estudam o tema.
A primeira delas diz respeito aos sistemas inaugurados pelas Constituies Estaduais.
No caso da ADO estadual, por exemplo, vrias Constituies adotaram tcnicas prprias de
controle, algumas inclusive estabelecendo sanes distintas das previstas pela Constituio
Federal. A Constituio do Piau, por exemplo, prev que o no cumprimento da solicitao
para suprir a lacuna normativa dentro do prazo assinalado pelo Tribunal de Justia resulta na
perda do cargo35 e, alm disso, configura crime de responsabilidade da autoridade competente
para editar a norma 36 - 37 . J no caso do MI, percebemos que h, tambm, diversas
peculiaridades dos modelos locais em relao a aspectos nos quais a Constituio Federal
omissa. Considerando a necessidade de se adotar um diploma normativo que discipline os
aspectos processuais e procedimentais do remdio, os modelos locais de mandado de injuno
tambm se mostra um campo frtil para coletar solues bem sucedidas.
Outra fonte promissora de estudos diz respeito aos projetos existentes no Poder
Legislativo para a regulamentao dos aspectos processuais do Mandado de Injuno. A
despeito da intensa reconstruo jurisprudencial ao redor do instituto em relao aos seus
efeitos, observa-se que, mesmo aps 20 anos de vigncia da Constituio Federal, diversos
aspectos processuais do mandado de injuno encontram-se sem uma regulamentao
apropriada sua natureza, sendo aplicadas as normas relativas ao Mandado de Segurana pela
vaga disposio do art. 24, pargrafo nico da Lei 8.038/90. No Congresso Nacional tramitam
alguns projetos de lei a respeito do tema38, embora seja questionvel se tais projetos atendem

35

Art. 5 (...) 1 Incorre na penalidade de destituio de mandato administrativo, de cargo ou funo de

direo, em rgo da Administrao direta ou indireta, o agente pblico que, dentro de noventa dias do
requerimento do interessado, deixar, injustificadamente, de sanar omisso inviabilizadora do exerccio de direito
constitucional.
36
Art. 124. (...) 3 Declarada a inconstitucionalidade por omisso de medida para tornar efetiva norma desta
Constituio, a deciso ser comunicada ao poder competente para a adoo das providncias necessrias
prtica do ato ou incio do processo legislativo e, em se tratando de rgo administrativo, para faz-lo em trinta
dias, sob pena de crime de responsabilidade, em qualquer dos casos.
37
No se desconhece o teor da Smula n 722 do Supremo, que veicula entendimento no sentido de que so da
competncia legislativa da unio a definio dos crimes de responsabilidade e o estabelecimento das
respectivas normas de processo e julgamento. Entretanto, a despeito da provvel inconstitucionalidade formal
do dispositivo, acreditamos que a anlise da proposta da Constituio do Piau ainda pode ser discutida em
relao sua aplicao em mbito federal.
38
No Senado, identificamos o PLS n 76 de 1988, que se encontra arquivado em definitivo desde 12/02/2007. Na
Cmara dos Deputados, a despeito da existncia de projetos arquivados (como o PL 1469/1996 ), identificamos
um nmero maior de projetos em tramitao, dentre os quais destacamos os seguintes: PL 6128/2009 , PL
6839/2006 , PL 3153/2000 , PL 4679/1990 , PL 6002/1990 e PL 998/1988 . Cf. DORE FERNANDES, Eric
Baracho. Aspectos processuais do mandado de injuno e a ausncia de sua regulamentao. In: III
Seminrio do LAFEP - Laboratrio Fluminense de Estudos Processuais, 2011, Niteri. Anais do III Seminrio

aos anseios de uma Constituio verdadeiramente efetiva e democrtica. Se por um lado

algumas das propostas legislativas vo contramo da jurisprudncia do Supremo e limitam
ao extremo as possibilidades do writ, outras pecam pelo excesso e vo de encontro ao
princpio da separao de poderes, com ideias to teratolgicas quanto possibilidade de
nomeao de um interventor judicial nos demais poderes constitudos at que a omisso seja
suprida39. O que certo que a consolidao definitiva de um modelo que legitime decises
de natureza concretista ou concretista geral com o batismo do devido processo legislativo
pode representar um elemento essencial de legitimao democrtica para as decises
judiciais40.
Por fim, entendemos que o mtodo comparativo tambm pode fornecer reflexes
interessantes sobre o problema da nossa realidade. No h como negar que a doutrina tem
empreendido esforos nesse sentido, especialmente em relao a pases como Alemanha 41,
Espanha42 e Portugal43. Todavia, acreditamos que as comparaes at ento feitas no tem se
debruado de forma mais detida sobre a realidade latino-americana, esforo que se justificaria
diante do gradual (mas constante) movimento de aproximao regional que tem sido chamado
de um novo constitucionalismo latino-americano. J identificados os principais problemas
no controle de constitucionalidade por omisso no Brasil, ser essa a proposta que
empreenderemos a partir de agora. O objetivo no ser apontar solues definitivas para os
problemas descritos, mas investigar se h de fato uma comparabilidade entre tais
do LAFEP, 2011. DORE FERNANDES, Eric Baracho. Mandado de injuno e ausncia de disciplina
legislativa: anlise e crtica dos projetos de lei e modelos estaduais. Mimeo, 2012.
39
Art. 20, Pargrafo nico, do PL 3153/2000: falta de cumprimento do mandamento judicial que no
envolva prestao de natureza pecuniria, o juiz, conforme o caso, poder suprir o ato administrativo necessrio
execuo, afastar simplesmente o responsvel pela sua prtica, ou afast-lo e designar outra pessoa que
desempenhe suas funes durante o tempo necessrio execuo.
40
o caso do PL 6128/2009. O art. 9 do PL adota como regra a chamada posio concretista individual, na
qual o Judicirio suprir a omisso ou lacuna inconstitucional com efeitos inter partes. Contudo, o 1 permite
que excepcionalmente se atribua efeitos erga omnes para as decises, quando for indispensvel para o exerccio
do direito objeto da impetrao, adotando-se, excepcionalmente, a teoria concretista geral, na qual o Judicirio
suprir a lacuna em abstrato at a supervenincia de ato normativo que discipline o tema.
41
Para um estudo comparativo exauriente entre a jurisdio constitucional de ambos os pases, ver MENDES,
Gilmar Ferreira. Jurisdio Constitucional. O Controle Abstrato de Normas no Brasil e na Alemanha. So
Paulo: Saraiva, 2009, p. 267-287.
42
Para a anlise comparada mais profunda entre Brasil e Espanha de que se tem notcia no tema das omisses
inconstitucionais, vide ROSA, Andr Vicente Pires. Las Omisiones Legislativas & su Control Constitucional.
Rio de Janeiro: Renovar, 2006, p. 225-275.
43
No direito portugus, a Constituio de 1976 introduziu o controle de constitucionalidade por omisso, sendo
at hoje uma das poucas que o consagraram expressamente, no art. 283. A importncia atribuda fiscalizao
abstrata das omisses inconstitucionais pelo direito portugus considervel, uma vez que foi includa de forma
expressa dentre os limites materiais ao poder de reviso constitucional, no art. 288. De fato, em uma
Constituio dirigente como a portuguesa de 1976, de se compreender que o constituinte tenha se valido de
instrumentos jurdicos para garantir as medidas necessrias para a concretizao da lei fundamental. Cf.
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7 edio. Coimbra:
Almedina, 2003, p. 918-919.

ordenamentos que seja capaz de justificar um dilogo constitucional apto a solucionar os

desafios que ainda enfrentamos.

4. Omisses inconstitucionais na Amrica Latina: o caso Colombiano.

Parece correto defender que o controle da omisso ganha contornos prprios no novo
constitucionalismo latino-americano, porque, embora no seja uma exclusividade desses
pases. H aes prprias para tutela da omisso em vrios deles, conforme enumera Eduardo
Andrs Velandia Canosa (CANOSA, 2010, p. 12-19) para a tutela jurisdicional dos direitos
fundamentais. Vejamos alguns exemplos pontuais na Venezuela e no Equador pases que
integram o novo constitucionalismo latino-americano, como dito anteriormente - antes de nos
debruarmos de forma mais detida sobre o modelo colombiano.
A Constituio da Venezuela prev expressamente o controle da inconstitucionalidade
por omisso no art. 336, 7, de competncia de rgo especfico do Supremo Tribunal de
Justia 44 . Diferentemente do Brasil, concentra-se na Corte Constitucional do pas a
competncia para declarar a inconstitucionalidade de omisses estaduais e municipais, o que
certamente se deve extenso territorial da Venezuela, que se distingue do modelo federativo
brasileiro. A parte final do dispositivo interessante, distinguindo-se do modelo brasileiro na
medida em que determina que caso se faa necessrio, a deciso pode especificar de forma
mais detalhada as formas para afastar a omisso. Trata-se de um interessante meio termo entre
as propostas tradicionais, uma vez que se respeita a conformao do legislador quanto ao
contedo da norma, mas tambm podem ser impostas as diretrizes necessrias para afastar a
omisso. No Brasil no h previso constitucional para tanto, embora de forma casustica o
Supremo acabe por traar algumas diretrizes ou parmetros para a norma a ser produzida,
como no caso da ADI n 3.682, cujo julgamento consignou a necessidade de diversas
providncias, como, por exemplo, a necessidade de disciplinar o regime dos Municpios
criados sem a lei complementar exigida (o que foi atendido ao menos em parte, com a EC
57/2008, que acrescentou o art. 96 ao ADCT).

44

Artculo 336. Son atribuciones de la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia: (...) 7. Declarar la
inconstitucionalidad de las omisiones del legislador o la legisladora nacional, estadal o municipal, cuando haya
dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de la Constitucin, o las
haya dictado en forma incompleta, y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de su correccin.

No Equador, a previso do art. 436, inciso 10 da Constituio de 200845, que dispe

ser de competncia originria da Corte Constitucional o controle da inconstitucionalidade por
omisso, seja parcial ou total, de qualquer autoridade pblica estatal. A redao um pouco
mais precisa do que a da Constituio do Brasil ao prever expressamente a existncia de
omisses parciais e totais, diferena em relao a qual a brasileira silencia (a despeito da
diferenciao ser bastante clara na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal). Em relao
aos efeitos da deciso, ao contrrio da ADO no Brasil, a Corte Constitucional do Equador
pode suprir a lacuna em abstrato ou garantir a execuo do ato, at que sobrevenha a lei ou ato
normativo em questo disciplinando a matria. A Constituio equatoriana parece ter
depositado maior confiana no Judicirio quanto ao controle das omisses inconstitucionais,
embora o mesmo s deva proferir decises de normatividade abstrata aps o decurso do prazo
previsto na Constituio para a elaborao da norma ou aps prazo que a Corte considere
razovel para que a autoridade omissa saia da inrcia. Nesse ltimo caso, se a omisso
persistir, dever o Judicirio suprir a lacuna temporariamente. A despeito de a experincia
brasileira atribuir efeitos bastante distintos em relao deciso de mrito, a observncia do
prazo expressamente previsto para a elaborao das normas em questo no parece levantar
maiores questionamentos. O problema est justamente na possibilidade ou no do Judicirio
determinar prazo para a atuao legislativa onde a Constituio silencia.
Analisemos de forma mais detida, por fim, o modelo colombiano. O Tribunal
Constitucional eleito pelo Senado a partir de listas elaboradas pelo Presidente para mandatos
de 8 anos sem reeleio (art.239)46. Veja-se que o simples fato de se prever esse modelo de
uma democracia participativa para uma emenda Constituio necessitando de um referendo
(art.377) j tem um impacto na jurisdio constitucional: impelir a uma maior autoconteno
do Judicirio, diante desse maior ndice de aprovao popular decorrente de um dilogo entre
o Parlamento e o povo (OLIVEIRA e GOMES, 2011, p.350). No prprio texto da
Constituio colombiana, porm, a tendncia de fato circunscrever a atuao da Corte

45

Art. 436. - La Corte Constitucional ejercer, adems de las que le confiera la ley, las siguientes atribuciones:
(...) 10. Declarar la inconstitucionalidad en que incurran las instituciones del Estado o autoridades pblicas que
por omisin inobserven, en forma total o parcial, los mandatos contenidos en normas constitucionales, dentro
del plazo establecido en la Constitucin o en el plazo considerado razonable por la Corte Constitucional. Si
transcurrido el plazo la omisin persiste, la Corte, de manera provisional, expedir la norma o ejecutar el acto
omitido, de acuerdo con la ley.
46
Artculo 239. La Corte Constitucional tendr el numero impar de miembros que determine la ley. En su
integracin se atender el criterio de designacin de magistrados pertenecientes a diversas especialidades del
Derecho. Los Magistrados de la Corte Constitucional sern elegidos por el Senado de la Repblica para
perodos individuales de ocho aos, de sendas ternas que le presenten el Presidente de la Repblica, la Corte
Suprema de Justicia y el Consejo de Estado.Los Magistrados de la Corte Constitucional no podrn ser
reelegidos.

Constituio a vcios formais ou no procedimental. De qualquer forma, interessante notar

que, apesar do que poderia se fazer crer pelo senso comum, esse modelo de democracia
participativa no atribui um papel menor nesse arranjo institucional: a prpria Corte
Constitucional que verifica a lisura procedimental da convocao de mecanismos de
participao popular, como um referendo ou plebiscito (art.241 47 ). Se esse parece o
movimento natural de que o Judicirio evite ter como inconstitucionais materialmente atos
deliberados publicamente de forma intensa, a dvida permanece em relao s omisses
inconstitucionais e como o Judicirio lidar com elas nesse contexto: instando a participao
popular ou resolvendo a omisso?
Eduardo Andrs Velandia Canosa destaca que a Colmbia enfrenta diversos casos
tpicos de omisso legislativa inconstitucional, como em relao ao artigo 53 (que prev a
criao de um Estatuto do Trabalho, norteado por uma srie de princpios enumerados no
artigo) 48 e ao art. 88 (no que diz respeito previso legal de responsabilidade objetiva para
ofensa a direitos metaindividuais) da Constituio. No entanto, percebe-se no haver remdios
voltados especificamente para lidar com a omisso legislativa inconstitucional de natureza
total ou absoluta (CANOSA, 2010, p. 23).
No que no existam remdios para enfrentar de alguma forma a
inconstitucionalidade em geral e a omisso em particular. Existem e so basicamente as
seguintes: (i) ao de tutela (accin de tutela); (ii) Ao de Cumprimento (Accin de
Cumplimiento; (iii) ao de nulidade por inconstitucionalidade (accin de nulidade por
inconstitucionalidad); e (iv) ao pblica de inconstitucionalidade (accin pblica de

47

Artculo 241. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y supremaca de la

Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este artculo. Con tal fin, cumplir las siguientes funciones:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos contra los actos
reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por vicios de procedimiento en su
formacin. 2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la constitucionalidad de la
convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin, slo por vicios de
procedimiento en su formacin. 3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las
consultas populares y plebiscitos del orden nacional. Estos ltimos slo por vicios de procedimiento en su
convocatoria y realizacin. 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin. verdade
que aparentemente ficou vedado o controle da constitucionalidade material de atos decorrentes desses
mecanismos de participao direta, enquanto o art. 241, 5 autoriza tal controle de atos do Poder Executivo: art.
241 (...) 5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los
decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artculos 150 numeral 10 y 341 de la
Constitucin, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formacin.
48
No mesmo sentido, defendo a possibilidade de se reconhecer a omisso total da Constituio (embora explique
que a jurisprudncia s possibilita o controle da omisso parcial), fundamentando tanto no Estado social e
democrtico de direito quanto nos direitos sociais, econmicos e culturais, previstos na Constituio da
Colmbia. Confira-se: CLEVES, Gonzalo Ramrez. El control de constitucionalidad sobre las omisiones
legislativas en Colombia. p.26. Disponvel em: <http://icr.uexternado.edu.co/Documentos/ponencia1.pdf>
Acesso em: 14.07.2012.

inconstitucionalidad) (REGUERA, 2003). A ao de tutela ser abordada em primeiro lugar e

em mais detalhes por permitir uma comparao especfica no que diz respeito ao controle das
omisses. As demais sero mencionadas com uma viso superficial para se compreender
melhor o sistema de controle colombiano.
O art. 86 da Constituio49 prev uma Ao de Tutela regulamentada pelo Decreto
2591/1991, inspirada no recurso de amparo mexicano espanhol e alemo. Qualquer pessoa
pode propor essa ao para garantir a proteo de direitos fundamentais ameaados por aes
ou omisses do Poder Pblico no caso concreto (CASADO, 2012, p. 512). Mais
precisamente, o seu objeto se volta contra aes ou omisses prejudiciais do poder pblico ou
dos particulares prestao de um servio pblico diretamente associado ao interesse coletivo
e a efetivao dos direitos fundamentais (ESCOBAR, 2010, p. 314). Essas aes podem ser
remetidas para reviso da Corte Constitucional, o que gera efeitos naquele caso concreto
apenas, conforme dispe o art. 36 do mencionado decreto (efeitos interpartes), ainda assim se
diz que essa funo constitucional importante para a unidade interpretativa da Constituio.
Por meio desse instrumento processual, o Tribunal Constitucional tem atuado de forma
ativista de modo a garantir a efetividade de direitos fundamentais sociais50 (ARANGO, 2010,
p. 721-754), a exemplo do que vem ocorrendo no Brasil por meio da judicializao de direitos
como sade e educao51 atravs de aes ordinrias e de Mandados de Segurana52. Tanto no
49

ARTICULO 86. Toda persona tendr accin de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y
lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por s misma o por quien acte a su nombre, la
proteccin inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que stos resulten
vulnerados o amenazados por la accin o la omisin de cualquier autoridad pblica. La proteccin consistir
en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, acte o se abstenga de hacerlo. El fallo, que
ser de inmediato cumplimiento, podr impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, ste lo remitir a la
Corte Constitucional para su eventual revisin. Esta accin solo proceder cuando el afectado no disponga de
otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. En ningn caso podrn transcurrir ms de diez das entre la solicitud de tutela y su resolucin. La
ley establecer los casos en los que la accin de tutela procede contra particulares encargados de la prestacin
de un servicio pblico o cuya conducta afecte grave y directamente el inters colectivo, o respecto de quienes el
solicitante se halle en estado de subordinacin o indefensin.
50
Sentencia C-018/93: La jurisprudencia de la Corte debe ser universal, coherente y consistente, con el nimo
de realizar el principio de igualdad material, en virtud del cual se debe conferir igual tratamiento a situaciones
similares, as como propiciar un mnimo de certeza en el trfico jurdico. Tales atributos de la jurisprudencia
constitucional requieren de la existencia de un mecanismo de unificacin. La revisin de sentencias de tutela
por parte de la Corporacin es eventual, esto es, no se revisan todas las sentencias sino tan slo aquellas que
sean seleccionadas por tener un carcter paradigmtico. Tal carcter tiene dos implicaciones: es obligatorio y
es didctico. Mal hara la Corte en contribur a la didctica constitucional mediante sentencias contradictorias,
que antes que educar desorientan y crean confusin. Para ello entonces se cre el mecanismo unificador
regulado en la norma acusada.
51
A despeito das promessas por uma sociedade menos desigual, percebe-se que as Constituies programticas
e dirigentes, ao menos no Brasil, ainda no foram capazes de efetivamente conformar a realidade social ou
subordinar a vontade poltica dos governantes para tanto. Por essa razo, o direito contemporneo tem assistido a
um claro processo de judicializao das polticas pblicas, no qual o Judicirio tem dado a ltima palavra a
respeito da exigibilidade de tais direitos. O fenmeno de centralizao das discusses sobre polticas pblicas no
Poder Judicirio objeto de diversas crticas, como, por exemplo, o dficit de legitimidade democrtica dos

modelo brasileiro quanto no colombiano53, trata-se da tutela de um direito fundamental em

concreto, no havendo uma omisso inconstitucional abstrata (ausncia de regulamentao).
preciso avanar nos estudos, porm, at que ponto essa ao parece com um instrumento de
controle da inconstitucionalidade por omisso como a ADO ou o MI brasileiros.
O art. 87 da Constituio da Colmbia 54 , por sua vez, prev a possibilidade de
provocao da tutela jurisdicional para assegurar a execuo de lei (em sentido material) ou
atos administrativos. A regulamentao infraconstitucional da chamada Ao de
Cumprimento (Accin de Cumplimiento) est contida na Lei n 393/1997. Todavia, trata-se
de um remdio destinado a assegurar a execuo de um ato normativo (lei em sentido formal
ou material) j existente, no sendo apto a impugnar omisses normativas em abstrato. Ainda
preciso refletir mais sobre as possveis semelhanas e diferenas, mas essa ao parece
aproximar-se mais do mandado de segurana brasileiro. Embora diversos autores colombianos
enfatizem a importncia da ao para efetivar o Estado social e democrtico de direito,
promovendo o cumprimento da legislao (CANOSA, 2010), a previso do art. 87 parece
insuficiente para a tutela da inconstitucionalidade por omisso em abstrato especificamente da
Constituio da Colmbia, quando inexiste lei.
O art. 237, 2 da Constituio da Colmbia prev a competncia do Conselho de Estado
para conhecer da ao de nulidade por inconstitucionalidade (accin de nulidade por
inconstitucionalidad) contra decretos ditados pelo governo nacional, desde que no sejam no
mbito da Competncia da Corte Constitucional 55.

magistrados, o carter programtico de diversas normas constitucionais relativas a direitos sociais e a ausncia
de expertise tcnica do Judicirio para a elaborao de polticas pblicas. Por tais motivos, doutrina e
jurisprudncia vm trabalhando com a ideia de parmetros de atuao e audincias pblicas para enfrentar o
problema. DORE FERNANDES, Eric Baracho . Estado Social de Direito no Brasil: o desafio de equacionar
democracia e judicializao das polticas pblicas. Direito Pblico (Porto Alegre), v. 8, n. 42, p. 84-102, 2011.
52
A despeito de a jurisprudncia brasileira admitir a possibilidade de impetrao de Mandado de Segurana para
garantir direitos fundamentais sociais, filiamo-nos ao entendimento de que tal remdio no deveria ser cabvel
para a tutela desses direitos, em especial do direito sade. Sendo um remdio destinado a tutelar direito lquido
e certo, o procedimento no comporta dilao probatria, o que acaba sendo essencial nos casos em que a
Administrao Pblica deseja produzir prova pericial para comprovar suspeitas de laudos mdicos falsos ou
fraudes similares. Todavia, nada impede que, presentes os requisitos, o magistrado receba a inicial do Mandado
de Segurana como se de procedimento ordinrio fosse, considerando que este igualmente capaz de tutelar o
direito material em questo, com a possibilidade de antecipao dos efeitos da tutela (art. 273 do CPC) e
julgamento antecipado (art. 330 do CPC).
53
Um exemplo recente foi a deciso da Corte Constitucional da Colmbia para proteger direitos sociais de
cidad hipossuficiente que participava de programas sociais implantados pelo governo. Determinou-se que o
Banco Agrrio cumprisse sua funo social de forma adequada, eis que o mesmo recusava-se a pagar o
benefcio social para a requerente em razo de perda de documento de identidade. Vide a Sentencia T-069/12.
54
ARTICULO 87. Toda persona podr acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de
una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la accin, la sentencia ordenar a la autoridad renuente
el cumplimiento del deber omitido.
55
ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado: 1. Desempear las funciones de tribunal supremo
de lo contencioso administrativo, conforme a las reglas que seale la ley. 2. Conocer de las acciones de nulidad

O art. 241 da Constituio colombiana de 1991 e seus incisos prev a ao pblica de

inconstitucionalidade (accin pblica de inconstitucionalidad) 56 . importante destacar,
porm, que se trata de uma ao tradicional no constitucionalismo colombiano, com mais de
100 anos. Desde o Ato legislativo 3 de 1910, existe a autorizao para ento Suprema Corte
de Justia atuar como legislador negativo no plano abstrato. Note-se, portanto, que isso
ocorreu muito antes do Tribunal austraco e muito antes de Kelsen engendrar suas teorias
(GONZALEZ, 2010). A legitimidade para propor tal ao de todo o cidado, sem
necessidade de demonstrao de um interesse concreto ou particular, para impugnar uma lei
ou decreto que repute inconstitucional. Trata-se de uma ao pblica e informal que
consubstancia um direito de participao poltica do Cidado em fiscalizar e controlar o
legislador, o que se insere na lgica da democracia participativa que a Constituio
colombiana encampa nos arts. 1 e 40 j referidos. Diga-se de passagem que, mesmo com um
rol amplo de legitimados do art. 103, da Constituio brasileira, o cidado no legitimado
para propor a ADI, ADC, ADO ou ADPF57. Por fim, importante ressaltar que a sentena da
Corte Constitucional faz coisa julgada operando efeitos obrigatrios/vinculantes, gerais (erga
omnes) e no retroativos ou a partir do momento da deciso (ex nunc).
At mesmo em razo da pluralidade de aes e desse modelo participativo de
democracia, constata-se que a Colmbia e o Brasil tm vivenciado um maior ativismo judicial
(FLOREZ MUNOZ, 2010). No obstante a inexistncia de instrumentos tpicos para enfrentar
a omisso legislativa inconstitucional absoluta uma realidade possvel na Colmbia diante
de normas constitucionais que impem um dever expresso de legislar. De fato, at o momento
a jurisprudncia s tem enfrentado de alguma forma as omisses ditas relativas 58 . Como
enfrentar o problema?
Eduardo Andrs Velandia Canosa prope uma reforma do art. 87, ampliando o
cabimento da Ao de Cumprimento para as hipteses de omisso legislativa parcial ou
total. A sentena de procedncia estabeleceria prazo para que a lacuna inconstitucional fosse
suprida, aps o qual seria proferida pela via jurisdicional a regulamentao temporria para o
por inconstitucionalidad de los decretos dictados por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a
la Corte Constitucional.
56
ARTICULO 241. () 1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos
contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por vicios de
procedimiento en su formacin. () 4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los
ciudadanos contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formacin.
57
Chegou-se a cogitar da possibilidade do cidado ser legitimado para propor a ADPF, porm, o veto
presidencial ao dispositivo da Lei 9882/99 suprimiu tal possibilidade.
58
Vide por exemplo a definio dada pela Corte na Sentencia C-038/06, na qual se define a
inconstitucionalidade por omisso relativa e os mtodos de interpretao utilizados para enfrent-la, como a
interpretao conforme a Constituio.

direito (CANOSA, 2010, p. 24-25). O autor chega at mesmo a remeter de forma expressa ao
Mandado de Injuno brasileiro como fonte de inspirao para a sua proposta, o que refora a
utilidade e a importncia de os dois pases conhecerem melhor os modelos adotados. Diante
disso, parece-nos mais uma vez que h uma semelhana entre os problemas e desafios dos
pases integrantes do constitucionalismo latino-americano de modo a justificar o dilogo entre
ordenamentos como possvel soluo para os problemas constitucionais.
H quem possa dizer que traos distintivos entre os ordenamentos impeam que a
experincia brasileira sirva de modelo para uma ao de controle das omisses na Colmbia
(ou o inverso), em especial diferenas na dinmica das relaes entre os poderes e a jurisdio
constitucional. Contudo, no parece ser o caso, eis que da mesma forma que no Brasil, a
jurisdio constitucional na Colmbia tem adquirido feies ativistas, como no caso da tutela
dos direitos sociais, em que se justifica uma interferncia na atividade tpica de outro poder de
modo a realizar de forma efetiva as promessas de um Estado social e democrtico de direito.

5. Concluses.

Duas questes iniciais guiaram o trabalho que se aproxima do seu desfecho:

possvel reconhecer um contorno prprio para o controle judicial das omisses no Brasil e na
Colmbia? Esse tipo de controle judicial nesses pases insere-se numa experincia prpria do
novo constitucionalismo latino-americano?
A anlise comparada fora a concluir que a inconstitucionalidade por omisso um
problema comum ao Brasil e a Colmbia, a despeito dos meios existentes para enfrentar o
vcio em cada um dos ordenamentos serem consideravelmente distintos. No Brasil, os efeitos
da deciso na Ao Direta de Inconstitucionalidade por Omisso ainda so incapazes de
responder ao problema e possuem uma regulamentao apenas recentemente com a Lei n
12.063/09, enquanto a regulamentao processual do Mandado de Injuno sequer foi trazida
de forma mais precisa por lei.
Na Colmbia, apesar da doutrina local reconhecer o problema e a prpria
Constituio impor uma srie de deveres positivos ao legislador, ainda no existem
instrumentos tpicos de controle da inconstitucionalidade por omisso da Constituio em
abstrato. A despeito disso, instrumentos como a Ao de Tutela demonstram que o
Judicirio da Colmbia exerce um papel anlogo ao Brasil na tutela dos direitos fundamentais
diante de aes e omisses em relao aos direitos fundamentais de outros poderes
constitudos em situaes concretas. As feies semelhantes da atividade jurisdicional em

ambos os pases parecem justificar um dilogo constitucional mais intenso, como propem
alguns autores colombianos em relao a um modelo prximo do Mandado de Injuno.
No contexto de aproximaes e convergncias possveis, como reconhecem os
autores que advogam o novo constitucionalismo latino-americano, tudo indica que h uma
provocao para um manejo peculiar do controle de constitucionalidade para evitar que o
legislador saia da inrcia e legisle para proteger direitos fundamentais. Se isso no peculiar
ao novo constitucionalismo latino-americano, pelo menos, ganha contornos prprios nesse
constitucionalismo em seu primeiro ciclo social, ou seja, no Brasil e na Colmbia. Em uma
anlise menos profunda do que a realizado no modelo colombiano, verificamos que
Venezuela e Equador tambm reconhecem o problema da inconstitucionalidade da omisso e,
diferentemente da Colmbia, preveem instrumentos tpicos para seu enfrentamento. As
peculiaridades de tais instrumentos fornecem um terreno frtil de comparao com a realidade
brasileira, com semelhanas e distines que tivemos a oportunidade de apontar.
No finalizaremos este trabalho com uma soluo milagrosa para os problemas
brasileiros a partir de parmetros extrados da comparao com o modelo Colombiano ou o
contrrio sugerindo exportar nossos institutos jurdicos. A proposta foi mais modesta:
reconhecer e comparar e no a de criticar para reformar o ordenamento brasileiro ou o
colombiano. Comparar e descrever um primeiro passo para perceber que as experincias
latino-americanas compartilham de dilemas constitucionais comuns. Com isso, espera-se
estimular reflexes para superar esses desafios que ainda enfrentamos para a realizao da
fora normativa da Constituio e dos projetos sociais almejados pelos cidados.

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