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POLTICA INDIGENISTA DEL REFORMISMO DE CARLOS III Y CARLOS IV.

Manuela Cristina Garca Bernal.


Es evidente que la dinasta borbnica que se instala en el trono espaol a la par que
comienza el siglo XVIII se ve enfrentada a la ardua, por no decir casi imposible, tarea de
resucitar una monarqua que, al decir de Glvez, haba quedado a la muerte de Carlos 11 "poco
menos cadavrica que su difunto dueo"1. Se trataba, pues, de recuperar y reconstruir un
imperio que haca aguas por todas partes y para ello se impona abordar una serie de reformas
que modernizaran la anticuada y anquilosada estructura administrativa de los Austrias e
impulsaran la regeneracin econmica de Espaa.
En este sentido no cabe duda que las directrices reformistas de los reinados de Felipe V
y Fernando VI constituyeron un primer paso en orden a conseguir lo que todos los ministros del
gobierno, tratadistas y pensadores ilustrados de la poca consideraban fundamental e
impostergable: la centralizacin administrativa, la racionalizacin fiscal y el fomento
econmico tanto en Espaa como en Amrica. Con todo, sera con Carlos III y, en menor
medida, con Carlos IV cuando se tomaran las medidas ms ambiciosas tendentes a lograr una
verdadera transformacin tanto en el mbito poltico-administrativo como en el econmico y
social2.
Desde un primer momento, dentro de lo que la corriente crtica del pensamiento hispano
del siglo XVIII planteaba como "problema de Espaa", siempre ocupaba un lugar primordial la
situacin de Amrica y la necesidad de incorporarla3 a los proyectos reformistas, pues nadie
ignoraba que el engrandecimiento de la monarqua espaola dependa en gran medida de las
posibilidades que su imperio indiano brindaba. Ahora bien, si de acuerdo con las ms puras
teoras mercantilistas, la importancia de Amrica era sobre todo valorada como factor clave para
la regeneracin econmica proyectada, no estuvieron ausentes de las inquietudes de los
ilustrados reformistas los problemas sociales y, sobre todo, la exigencia tico-religiosa de

Informe y Plan de Intendencias para el Reino de Nueva Espaa presentado por el visitador D. Jos de
Glvez y el virrey Marqus de Croix, Mxico, 15 enero 1768, reproducido en Navarro Garca, Luis:
Intendencias en Indias. Sevilla, Escuela de Estudios Hispanoamericanos, 1959, p. 164. Dicho Informe ha
sido estudiado y reproducido de nuevo en Navarro Garca, Luis: Las reformas borbnicas en Amrica. El
Plan de intendencias y su aplicacin. Sevilla, Universidad de Sevilla, 1995.
2
Ezquerra, Ramn: "La crtica espaola de la situacin de Amrica en el siglo XVIII", en Revista de
Indias, nms. 87-88 (Madrid, 1962), pp. 159-287, El autor rene a la mayor parte de autores espaoles,
tratadistas y hombres de gobierno que coincidieron en criticar la situacin de Espaa en general y de
Amrica en particular, proponiendo los remedios y medidas que consideraban adecuados para salir de tan
lamentable estado.
3
Ibdem, p. 160.

23

proteger a los indios que desde los tiempos de la conquista haba impregnado la poltica colonial
espaola.
Los planteamientos indigenistas de la poltica borbnica
Si se acepta la autora de Jos del Campillo y Cosa del Nuevo sistema de gobierno
econmico para la Amrica y la fecha de 1743 como el ao de su redaccin, se puede afirmar
que lo que es considerado como el texto fundamental de los reformadores ya inclua principios
de poltica indigenista en los que inspirarse los primeros monarcas de la dinasta borbnica.
Pero si, como plantea Navarro Garca, la atribucin del Nuevo sistema a Campillo es bastante
dudosa, como dudoso es tambin el supuesto plagio que de dicha obra hizo Bernardo Ward, y se
da como cierto que el proyectista annimo en que ste se inspir para redactar la segunda parte
de su Proyecto econmico (1762) escribi el manuscrito a principios de la dcada de los sesenta,
entonces cabra pensar que no fue Felipe V, sino Carlos III quien se sirvi de sus propuestas a la
hora de formular la poltica indiana4. Un planteamiento que, sin embargo, no parece aceptar
Navarro Garca, para quien las propuestas del Nuevo Sistema tuvieron escasa o ninguna
influencia en la poltica indiana de Carlos III5.
Pero, al margen de la controversia sobre el autor del Nuevo sistema y su mayor o menor
influencia en la poltica borbnica, lo cierto es que la famosa obra, tenida por sus ideas y
proyectos casi como la biblia de los que propugnaban todo un programa de reformas, inclua
interesantes observaciones sobre la poltica a seguir con los naturales de Amrica que deben ser
destacadas, a pesar de que en ella se parta de un supuesto interesado, el de que los indios eran
"el gran tesoro de Espaa" ... "las verdaderas Indias y la mina ms rica del mundo, que se debe
beneficiar con la ms escrupulosa economa"6. Y es que no deja de ser interesante el que en

Navarro Garca, Luis: "Campillo y el Nuevo sistema: una atribucin dudosa", en Temas Americanistas,
nm. 2 (Sevilla, 1983), pp. 2229. El autor, a travs de un interesante y minucioso anlisis del Proyecto
econmico de Ward y del Nuevo sistema, as como de otras obras atribuidas a Campillo, no slo ofrece
una nueva visin de la obra de Ward y de su supuesto plagio, sino que mediante una slida argumentacin
llega a la conclusin de que el que fue un destacado ministro de Felipe V no pudo ser el autor del Nuevo
sistema y que lo difcil ser demostrar que este famoso texto, publicado en 1789 bajo el nombre de
Campillo, no fue "copia de la segunda parte del Proyecto econmico".- Sobre la importancia del Nuevo
sistema en las reformas que se llevaron a cabo durante el reinado de Carlos 111, vase Artola. Miguel:
"Campillo y las reformas de Carlos 111", en Revista de Indias. nm. 50 (Madrid. 1952). pp. 685-714.
5
Navarro Garca, Luis: "El falso Campillo y el reformismo borbnico", en Temas Americanistas, nm. 12
(Sevilla, 1995), p. 6.
6

Campillo y Coso, Joseph del: Nuevo sistema de gobierno econmico para la Amrica. Estudio
introductorio a la segunda edicin de Eduardo Arcila Faras. Mrida (Venezuela), 1971, p. 90 (1' parte,
cap. IV, nm. 7).- Existe una reedicin ms reciente con introduccin y notas de Manuel Ballesteros
Gaibrois. Oviedo, 1993. Las citas de este estudio, sin embargo, estn extra Idas de la edicin de 1971.

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dicha obra se afirme que slo "la benignidad del trato" a los naturales y el no querer "cargarlos
demasiado de tributos" justificara el que las Indias produjeran tan escasamente, y que se
reconozca adems que tan insuficiente rendimiento no era, sin embargo, a cambio del bienestar
de los infelices indios cuya suerte era "la miseria y la opresin". Por eso para el autor del Nuevo
sistema la solucin que caba era la de "establecer una buena poltica, y por medio de un buen
Gobierno Econmico, reducir a los indios a vida civil, tratarlos con benignidad y con dulzura;
animarlos a la industria, y por este camino hacer de ellos vasallos tiles y Espaoles, y no mirar
con desprecio la calidad de indios, ni oprimirlos, como se ha hecho y hace hoy". Para ello
bastaba con introducir en Amrica el sistema de gobierno que ya prevaleca en Espaa, es decir,
las intendencias7.
Pero las propuestas que el Nuevo sistema inclua sobre la poltica a seguir con los
naturales iban mucho ms all del buen trato y del respeto a su dignidad, pues tendan nada
menos que a la plena integracin de los indios en la sociedad de espaoles con los que se
pretenda adems equiparar, "por ser como es de justicia, reputados y tenidos en los mismos
privilegios por tan Espaoles unos como otros". Para ello, quien fuera su autor (Campillo, Ward
o el proyectista annimo) diseaba toda una poltica agraria, partiendo del supuesto, bastante
progresista para la poca, de que "es regla sin excepcin que la tierra nunca estar bien
cultivada, si el fruto no es de quien la cultiva"8. En consecuencia, para que "ninguna tierra quede
sin fructificar, ni el indio sin el debido fomento hacia el trabajo, ni sin beneficio razonable y
seguro", slo caba repartir tierras a los indgenas en propiedad y libres de impuestos por quince
o veinte aos, pues, aunque por ley ya tenan algunas tierras y garantizado el fruto de su trabajo,
de qu serva "si la prctica es contra la ley? Esta se lo permite todo, ms el hecho es que
comnmente, aunque tengan propiedad, no tienen seguridad de nada para s y sus descendientes,
ni fomento para cosa alguna"9.
Es evidente que exista en el proyecto del Nuevo sistema la conciencia de que se deba
mejorar la situacin de los indios como vasallos que eran del monarca espaol y que para ello
slo haba que asimilarlos completamente a los espaoles, mediante su plena incorporacin a la
vida econmica de Amrica, responsabilidad que deba asumir el intendente. Que tales ideas y

Ibdem, pp. 67,73 Y 98-103 (1" parte, cap. 1, nms. 1, 3 Y 29 Y cap. VI).- Para Navarro Garca, sin
embargo, el patrn propuesto por el Nuevo sistema no tuvo nada que ver con las intendencias propuestas
por el visitador Glvez y el virrey Croix. Navarro Garca. 'El falso Campillo", pp. 10-11.
8
Ibdem, pp. 103 Y 112 (1" parte; cap. VII, nm. 1 y 38). El texto publicado por Arcila Faras del nm. 1
omite en este caso toda una frase, que ha sido completada con la cita que del mismo prra10 hace
Martnez Cards, Jos: "Don Jos del Campillo y Cosso", en Revista de Indias, nms. 119-122 (Madrid,
1970), p. 538.
9
Campillo y Coso, pp. 105, 108 Y 109 (1" parte, cap. VII, nms. 8, 9, 21 Y 25).

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propuestas fueran factibles ya es otra cosa. Pero lo verdaderamente interesante es que para el
autor del proyecto no caba rechazar sus propuestas sobre la poltica a seguir con los indios
mediante el argumento de que eran stos unos hombres "brutos, sin discurso, sin ambicin,
insensibles e incapaces para todo", pues no poda creer que la incapacidad de los indios fuera
"tanta como muchos quieren aparentar, negndoles aun hasta la calidad de racionales", sino que,
por el contrario, le merecan ms credibilidad los que aseguraban que los indios "tienen una
razn bien puesta, unas potencias claras y una comprensin, agilidad y aptitud, ni tan brbara, ni
aun tan vulgar como se afirma"10.
La propuesta de liberar a los naturales de Amrica de la opresin a que estaban
sometidos y de colocarlos en el lugar que les corresponda como personas libres e inteligentes
que eran, es decir, de procurar su total integracin econmica, social y cultural como espaoles
y vasallos tiles, demuestra que el proyectista no comparta la poltica de segregacin
practicada, sino que, al igual que otros reformadores ilustrados, estaba en cierto modo imbuido
de la creencia sobre la uniformidad de la naturaleza humana y convencido de que del esfuerzo
individual por el propio bienestar se segua el bien del Estado que era el que deba por ello
preocuparse de brindar a cada individuo las necesarias posibilidades para su desarrollo11.
Es posible, a pesar de la slida argumentacin de Navarro Garca en contra, que tales
ideas influyeran en la poltica indigenista de Carlos I1I y Carlos IV, sobre todo porque, adems
de otros tratadistas, muchos de sus colaboradores tambin las compartan y no dudaron en
manifestar su preocupacin por los indios y la necesidad de mejorar su situacin para que las
reformas propuestas surtieran los resultados esperados. En este sentido cabe sealar el sentir de
Glvez, aun antes de familiarizarse con los problemas americanos como visitador general de
Nueva Espaa y de asumir el Ministerio de Indias, que en unas Reflexiones sobre la decadencia
de las Indias Espaolas consideraba a los naturales "dignos a la verdad de la mayor lstima y

10

Ibdem, pp. 105 Y 106 (1" parte, cap. VII, nms. 10, 13 Y 15).- Sobre las contradicciones del
proyectista en lo relativo a su idea de los indios y la inviabilidad de sus propuestas agrarias, vase
Navarro Garca, "El falso Campillo", pp. 8-9 Y 11.
11
As lo evidencian algunos de sus asertos Ibdem, pp. 107-108 (1" parte, cap. VII, nms. 16 y 19).- Otros
autores han sealado cmo en el pensamiento de muchos tericos y estadistas ilustrados ya estaban
presentes ciertos principios del liberalismo, al propugnar el reconocimiento del talento y el mrito
personal para la provisin de oficios pblicos sin considerar el origen racial y social, y al concebir el bien
del Estado como la suma del bien Individual. Vase al respecto, Pietschmann, Horst: "Consideraciones en
torno a protoliberalismo, reformas borbnicas y revolucin. La Nueva Espaa en el ltimo tercio del siglo
XVIII", en Europa e Iberoamrica: cinco siglos de intercambios (Actas del IX Congreso Internacional de
Historia de Amrica, 1990. AHILA). Sevilla, 1992, vol. 111, pp. 328, 329 Y 331.

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compasin" ante el trato cruel que padecan por la codicia de corregidores y alcaldes mayores12.
No extraa por ello que uno de sus principales objetivos a la hora de plantear su programa de
intendencias para Nueva Espaa fuera liberar a este Reino de la "verdadera y ruinosa plaga de
ms de ciento cincuenta hombres, entre alcaldes mayores y corregidores", que, al no disponer de
otros medios para su mantenimiento y enriquecimiento personal que los del comercio con los
indios y la fraudulenta recaudacin de los tributos, no slo minaban la rentabilidad de "la mejor
heredad de la Corona" que perda por esta causa anualmente ms de medio milln de pesos, sino
que adems, junto con sus tenientes en los pueblos, aniquilaban dichas provincias mediante
"repartimientos forzados, negociaciones usurarias y las ms violentas injusticias"13.
Es evidente que, tal como sealaron Navarro Garca y Brading, la pretensin de Glvez,
luego poderoso ministro de Indias, era la de llevar a cabo mediante la introduccin del sistema
de intendencias una verdadera "revolucin" en la estructura del gobierno americano14, como
forma de subsanar "los gravsimos daos que se originan al Estado de la ruinosa constitucin en
que se halla el gobierno civil y econmico de nuestras Indias"15. Cierto que puede pensarse que
con tal revolucin lo que Glvez buscaba era ms la regeneracin poltica y econmica de
Amrica que acabar con la degradante situacin de los indgenas. Pero no por ello debe
ignorarse que sus reformas tuvieron importantes repercusiones en la estructura social y, por
tanto, en la poblacin india, sobre todo porque la opresin y la miseria en que vivan los
naturales se convertira para Glvez y dems reformadores borbnicos en el principal argumento
para justificar el proyecto de intendencias.
En este sentido puede considerarse el sistema de intendencias como causa y efecto de la
poltica indigenista de Carlos III, dado que el bienestar de los indios fue planteado como uno de
los principales objetivos de tan ambiciosa reforma, al tiempo que serva de estmulo a la misma.
No hay que olvidar que la implantacin de las intendencias conllevaba una ms racional y justa
recaudacin del tributo indgena y, sobre todo, la supresin del abominable sistema de
repartimientos, al quedar eliminados del organigrama poltico los nefastos corregidores y
alcaldes mayores que con su abusivo monopolio comercial atentaban contra la libertad natural
del indio. Es ms, el reconocimiento de la capacidad de ste para comerciar libremente y para
incorporarse como vasallo espaol a la sociedad y el rechazo a la tesis de su tradicional

12

Navarro Garca, "El falso Campillo", p. 6.Ezquerra, pp. 205-206.


Informe y Plan de Intendencias, Mxico. 15 enero 1768, en Navarro Garca, intendencias, pp. 166 y
168.
14
Navarro Garca. Intendencias, p. 5.- Brading. David A.: Mineros y comerciantes en el Mxico
borbnico (1 763-1810). Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1975, pp. 58, 63-64 Y 72.
15
Informe y Plan de intendencias, 15 enero 1768, en Navarro Garca, Intendencias, p. 166.
13

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indolencia sustentaban la reforma proyectada. En consecuencia, el sistema de intendencias no


slo represent la culminacin del nuevo estado borbnico, sino que adems constituy el
marco en el que habra de encuadrarse la poltica indigenista de los ltimos borbones, tanto por
la centralizacin buscada, lo que promovera la definitiva supresin de las encomiendas, como
por la aparente base tica en que pareca fundamentarse, al pretender una mejora de la situacin
indgena. No extraa por ello que Brading haya afirmado que la reforma diseada por Glvez
acab quedando "indisolublemente ligada a la antigua y tediosa cuestin de la naturaleza y
condicin del indgena16.
Con todo, cabe plantearse cul fue la principal cuestin en la poltica indigenista de
Carlos III y Carlos IV: los repartimientos de comercio? Las encomiendas? La controvertida
mita? Si se considera que la intendencia constituy el mximo instrumento de la nueva poltica
emprendida por Carlos 111 y sus ministros para una enrgica revitalizacin de las colonias
ultramarinas, no cabe duda de que la principal cuestin fueron los repartimientos. Se debe recordar que para Glvez y Croix el arraigo de la intendencia en Indias supondra nada menos que el
restablecimiento de la monarqua espaola en aquellos territorios. No slo se lograra
"uniformar su sistema pblico y econmico", sino sobre todo se conseguira, por medio de los
intendentes y de sus subdelegados, un doble objetivo: por una parte, ayudar al virrey "a sostener
la pesada carga" de unos reinos tan extendidos y, por otra, alcanzar un mayor rigor fiscal, al
desplazar a unos hombres, los corregidores y alcaldes mayores, cuya nica meta era la de
enriquecerse a costa de los miserables indios, para lo que no dudaban en recurrir a sus tributos,
de los que la Corona perda "cerca de una mitad por las usurpaciones y otros ilcitos convenios
que hacen los alcaldes encargados de su exaccin"17.
Aparentemente, el mayor argumento de los reformadores para la supresin de tales
cargos era de ndole econmica, pues de lo que se trataba era de facilitar la funcin primordial
de los intendentes y subdelegados, es decir, la recaudacin de impuestos y tributos, que llegara
a ser mucho ms eficaz y rentable. Pero su gran baza para lograrlo era, sin embargo, claramente
de carcter social, dado que resida en la necesidad de acabar con la tirana y vejacin que los
repartimientos de comercio representaban para los indios. De ah que la polmica en torno a la
conveniencia o no de los mismos para los indios acabara constituyendo el "leit motiv" de la
reforma, a pesar de que lo que en realidad se cuestionaba era la estructura del gobierno local. Se

16

Brading, p. 76.
Informe y Plan de intendencias, 15 enero 1768, en Navarro Garca, Intendencias, pp. 164-176. Las citas
corresponden a las pginas 168 y 169.
17

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explica as que se haya llegado a afirmar que los repartimientos fueron para los reformadores
del siglo XVIII lo que las encomiendas para los misioneros del siglo XVI18.
Con todo, el tema de las encomiendas no se olvid en esta segunda fase del reformismo
borbnico, a pesar de que el debate sobre las mismas pareca definitivamente zanjado y de que
el gran paso para su total extincin se haba dado con los primeros borbones. La controvertida
supresin de 1720, de la que se excluan las encomiendas de servicio personal, y las sucesivas
excepciones que la Corona tuvo que hacer, compelida por las especiales circunstancias que
concurran en algunos territorios indianos, contribuyeron a que la institucin no desapareciera
del todo de la poltica americana19.
Que la cuestin segua preocupando a los reformadores lo demuestra la alusin de
Glvez a la provincia de Yucatn -una de las exceptuadas de la incorporacin general de 1720-,
denunciando la notable decadencia que sufra, entre otras cosas, "por la destructiva constitucin
de sus encomiendas"20. De ah que dentro de la poltica indigenista de Carlos III y Carlos IV uno
de los problemas a resolver fuera el tema de las encomiendas subsistentes y su definitiva
incorporacin a la Corona. Los reformadores saban que sin ella no se podra completar la
proyectada centralizacin administrativa, principal objetivo de las medidas que en la segunda
mitad del siglo XVIII se adoptaron al respecto y que acabaran por extinguir la institucin en
todo el imperio espaol.
Se puede, por tanto, afirmar que si para Felipe V pesaron ms las necesidades del fisco
que los imperativos morales a la hora de decretar en 1720 la abolicin de las encomiendas, en
las sucesivas incorporaciones dictadas por Carlos III y Carlos IV influyeron ms las motivaciones polticas que las fiscales o ticas. No hay que olvidar que para entonces los tributos
devengados por las encomiendas existentes poco podan aportar al erario pblico, dado que en
la mayor parte de las mismas el tributo era pagado en servicio personal o, como en el caso de
Yucatn, representaban un ingreso bastante moderado. Y el que la total supresin se justificara
en esta segunda fase con el deseo de evitar a los indios los graves daos que por este concepto
padecan, no significa que el objetivo primordial fuera el bienestar de los mismos y su plena
integracin, dado que la desigualdad con los espaoles se mantena al subsistir el tributo. Un

18

Brading, p. 80.
Zavala, Silvio: La encomienda indiana. 2' edicin revisada y aumentada. Mxico, Ed. Porra, 1973, pp.
250-255.- Navarro Garca, Luis: "Felipe V y el Consejo de Indias: el debate de las encomiendas", en
Temas Americanistas, nm. 3 (Sevilla, 1983), pp. 511.
20
Informe y Plan de intendencias, 15 enero 1768, en Navarro Garca, Intendencias, p. 172.Sobre las
caractersticas de las encomiendas en Yucatn y el porqu de su permanencia, vase Garca Bernal,
Manuela Cristina: La sociedad de Yucatn, 1700-1750. Sevilla, E.E.H.A., 1972.
19

29

tributo que, aunque pagado ya a la Corona y no a particulares, para muchos ilustrados segua
siendo un vestigio de antiguas instituciones de vasallaje y la principal traba para la
incorporacin plena del indio a la sociedad diseada por los espaoles21. Es ms, todava est
por comprobar si se llevaron a efecto los repartos de tierras previstos en las Ordenanzas de
Intendentes de 1782, 1786 Y 1803 que parecan responder a ese objetivo de total integracin del
indio propuesto por el autor del Nuevo sistema22.
Repartimientos y encomiendas fueron, por tanto, los dos grandes temas de la poltica
indigenista de Carlos III y Carlos IV y en ellos se va a centrar, en consecuencia, este anlisis.
Porque el otro gran tema tocante a los indios, el de la mita, fue claramente el captulo, si no
olvidado, s al menos relegada de sus preocupaciones reformistas. Lo cual no deja de ser
extrao, aunque extrao fue tambin el comportamiento de Felipe V al respecto, quien despus
de haber firmado en 1719 un decreto de abolicin de la mita en las minas de Potos para impedir
que se continuara la "rigurosa esclavitud [de los indios], contra ley divina y humana", de forma
inexplicable orden retirarlo y anular su promulgacin, sin que volviera a pronunciarse sobre
ese asunto23.
La oportunidad para retomar el tema en la poca de Carlos 111 pudo haber estado a la
hora de introducir en Amrica las intendencias. Pero en las Ordenanzas para Buenos Aires de
1782 ni siquiera se aludi al tema, con lo que hubo gobernantes que no dejaron de insistir en la
necesidad de atender a los indios y de aliviarlos de sus cargas, apelando a los derechos del
hombre y a los sentimientos religiosos de los soberanos24. Slo en la Ordenanza de Intendentes
de Indias de 1803 se insert una breve referencia a tan debatido asunto, al recomendarse a los

21

Zavala, p. 255. Gibson, Charles: Los aztecas bajo el dominio espaol (1519-1810). Mxico, Siglo
XXI Editores, 1967, p. 223.
22
Artculo 57 de las Ordenanzas para Buenos Aires de 1782. artculo 61 de las de Nueva Espaa de 1786
y artculo 92 de la General para Intendentes de 1803, en Morazzani de Prez Enciso. Gisela: Las
Ordenanzas de Intendentes de Indias. Caracas, Universidad Central de Venezuela, 1972, p. 103.- Artola,
pp. 712-713. Este autor, sin embargo, slo hace referencia a los repartos previstos en las Ordenanzas de
1786.
23
Consulta del Consejo de Indias sobre los graves perjuicios que resultan de mantenerse la mita de indios
forzados que se estableci para que trabajasen en las minas de Potos, Madrid, 4 mayo 1718, y Real
Cdula sobre la extincin de la mita en las minas de Potos, Madrid, 3 marzo 1719, en Konetzke, Richard:
Coleccin de Documentos para la Historia de la Formacin Social de Hispanoamrica, 1493-1810. 3
vols. en 6 tomos. Madrid, C.S.I.C., 1953-1962, vol. 111, pp. 144-156 Y 160-162.Konetzke, Richard:
Amrica Latina 11. La poca colonial. Madrid, Siglo XX de Espaa Editores, 1971, pp. 188-189.- Sobre
el debate en torno a la mita durante la primera mitad del siglo XVIII, vase Zavala, Silvio: El servicio
personal de los indios en el Per (extractos del siglo XVIII. Mxico, El Colegio de Mxico, 1980, tomo
111, pp. 30-32.
24
En este sentido se manifestaba D. Francisco de Viedma, primer Intendente de Cochabamba, cuando
escriba a Jovellanos en 1789, segn lo recoge Acevedo, Edberto Oscar: Las intendencias altoperuanas
en el Rio de la Plata. Buenos Aires, Academia Nacional de la Historia, 1992. p. 58.

30

intendentes "meditar los arbitrios oportunos" para liberar a los indios de la mita25. Cabe en lo
posible que tal encargo, confiado al celo de los intendentes, estuviera en cierto modo motivado
por la trascendencia del debate surgido entre Victorin de Villava, fiscal de la Audiencia de
Charcas y protector natural de los indios, y Francisco de Paula Sanz, intendente de Potos, a raz
del Discurso sobre la Mita de Potos que el primero escribi en 1793 y en el que cuestionaba la
existencia de tan denostado sistema laboral26. La fuerte controversia entablada entre ambas
autoridades sobre fundamentos de derecho y procedimientos de gobierno y su amplia difusin
pudieron haber influido en el monarca para plantearse su posible abolicin. Pero parece que la
preocupacin de Carlos IV por el problema qued ah, en la confianza depositada en los
intendentes para que estudiaran el modo de suprimirla, sin que l, al igual que sus antecesores,
se decidiera a decretar su total extincin,
La controversia en torno a los repartimientos y sus consecuencias
Es evidente que los monarcas borbnicos se encontraron en el tema de los
repartimientos de comercio a los indios en un dilema similar al que tuvieron que enfrentar en el
siglo XVI los Austrias con la polmica sobre las encomiendas. Si en este ltimo caso se trataba
de hacer compatible la voluntad real de proteger a los indios y salvaguardar su libertad con la
necesaria explotacin de los recursos indianos y los intereses que en la misma tenan los
colonos27, en el problema de los repartimientos el conflicto planteado a la Corona era tambin
de carcter tico y econmico. Por una parte, se senta obligada a impedir que los indios
sufrieran las vejaciones y agravios que tales repartimientos conllevaban, mientras que, por otra,
no tena ms remedio que reconocer la precaria situacin econmica de alcaldes mayores y
corregidores y, por tanto, tolerar su tendencia a compensar la exigidad de sus sueldos con
actividades comerciales.
Pero la incertidumbre moral con que en este asunto se debata la Corona se arrastraba en
realidad desde el siglo XVI, aunque sera en el siglo XVII cuando se acentuara al generalizarse
la venta de oficios, pues la adjudicacin por dinero de dichos cargos y la aplicacin de
impuestos a los mismos acab por anular en la prctica sus retribuciones oficiales, generndose

25

Artculo 146 de la Ordenanza General de Intendentes de 1803, en Morazzani de Prez Enciso, p. 151.Navarro Garca, Intendencias, p.130.
26
Levene, Ricardo: Vida y escritos de Victorin de Villa va. Buenos Aires, Ed. Peuser, S.A., 1946, pp.
17-24.- Zavala, El servicio personal, tomo 111, pp. 100-113.
27
Garca Bernal, Manuela Cristina: Poblacin y encomienda en Yucatn bajo los Austrias. Sevilla,
E.E.H.A., 1978, p. 194.

31

as un progresivo y desmedido aumento de los abusos en los repartimientos de mercancas28. La


abundante legislacin emitida con el loable fin de limitar los excesos e, incluso, de acabar con
los repartimientos no pudo nunca imponerse a los intereses privados que sustentaban el sistema
erigido por las actividades comerciales de alcaldes mayores y corregidores.
La nueva dinasta reiter las prohibiciones y los castigos, pero sin xito. La clave del
problema resida en las magras o nulas retribuciones que estos funcionarios reciban por sus
competencias de gobierno y de justicia y en la imposibilidad de encontrar personas dispuestas a
ejercer el cargo si se intentaba aplicar a rajatabla las leyes que repriman los contratos y el
comercio con los indios. Los Borbones no ignoraban cul era la raz de tan debatida cuestin,
sobre todo porque el propio Felipe V haba suspendido a los alcaldes mayores de Nueva Espaa
el pago del salario estipulado por los Austrias, impulsndolos de esa forma a comerciar para
poder subsistir29.
Todo ello generaba un estado de confusin permanente entre las autoridades indianas,
enfrentadas adems a pareceres contrapuestos, pues mientras que unos exigan acabar con tan
abusiva prctica, en cumplimiento de las leyes que prohiban a estos jueces el comercio con los
indios, otros, en cambio, la defendan y aconsejaban su permisin. Como consecuencia de ello,
en algunas zonas los repartos eran severamente castigados, mientras que en otras eran
explcitamente tolerados. En realidad el problema no estaba en los repartimientos en s, cuyas
diferentes modalidades podan representar un beneficioso comercio para ambas partes, sino en
la forma cmo se hacan. En teora era un sistema comercial en virtud del cual las autoridades

28
Para el tema de alcaldes mayores y corregidores, as como de sus repartimientos, pueden consultarse:
Lohman Villena, Guillermo: El Corregidor de Indios en el Per bajo los Austrias. Madrid, 1957; Molina
Argello, Carlos: "Gobernaciones y corregimientos en el reino de Guatemala", en Anuario de Estudios
Americanos, XVII (Sevilla, 1960), pp. 105-132; Garca Gallo, Alfonso: "Corregidores y Alcaldes
Mayores", en Primer Congreso Venezolano de Historia. Caracas. 1972. tomo 1, pp. 229-347.- Yal
Romn, Alberto: "Sobre alcaldas mayores y corregimientos en Indias. Un ensayo de interpretacin", en
Jahrbuch fur Geschichte van Staat, Wirtschaft und Gesellschaft Lateinamerikas, vol. 9 (Colonia, 1972),
pp. 1-39; Pietschmann, Horst: "Alcaldes Mayores, Corregidores und Subdelegados. Zum Problem der
Distriktsbeamtenschaft im Vizek6nigreich Neuspanien", en Jahrbuch ... Lateinamerikas, vol. 9 (Colonia,
1972), pp. 172-270; Hamnett, Brian R.: Politics and Trade in Southern Mexico, 1750-1821. Cambridge,
University Press, 1971; Moreno Cebrin, Alfredo: El corregidor de indios y la economa peruana en el
siglo XVIII. Madrid, C.S.I.C., 1977.- En el caso de Yucatn fueron los gobernadores los que, tras la
supresin de alcaldes mayores y corregidores, asumieron tan lucrativo comercio: Garca Bernal, Manuela
Cristina: "La visita de Fr. Luis de Cifuentes, obispo de Yucatn", en Anuario de Estudios Americanos,
XXIX (Sevilla, 1972), pp. 229-260, Y "El gobernador de Yucatn Rodriga Flores de Aldana", en
Homenaje al Dr. Muro Orejn. 2 vols. Sevilla, Universidad de Sevilla, 1979, vol. 1, pp. 123-172.
29

Navarro Garca, Luis: "El virrey Marqus de Croix". en Caldern Quijano, Jos Antonio (Coord.): Los
virreyes de Nueva Espaa en el reinado de Carlos 1//. 2 tomos. Sevilla, E.E.H.A., 1967, 10mo 1, pp. 367369.- Hamnett, pp. 12-14 Y IB.- Brading, p. 76.- Moreno Cebrin, pp. 264-273.

32

provinciales repartan entre los naturales mercancas y animales domsticos a crdito, a la par
que adelantaban dinero en efectivo sobre productos locales. Las quejas provenan, sin embargo,
de los arbitrarios precios en que se distribuan las mercancas, claramente inflados cuando stas
eran repartidas a crdito a los indios e injustamente bajos cuando correspondan a productos
elaborados por stos, y sobre todo de la compulsin con que se efectuaban, de la inutilidad de
muchas de las mercancas repartidas y de la extorsin que representaba tanto el cobro en
metlico como la entrega de los gneros30.
Por ello para D. Sebastin de Eslava, que haba sido virrey de Nueva Granada, la
solucin estaba en conseguir, mediante una reglamentacin estricta, que dichos repartos se
hicieran en cantidades moderadas, a precios ajustados y facilitando, por medio de cmodos
plazos, el cobro o la entrega de gneros. De esa forma lo que era un grave perjuicio se poda
convertir en un gran beneficio para los indios, al poder disponer stos tanto de dinero como de
las mercancas que necesitaban, al tiempo que daban salida a los productos locales.
Es evidente que tal propuesta fue rpidamente asumida por Fernando VI ante la posibilidad que
brindaba de conciliar los intereses econmicos de corregidores y alcaldes mayores con el bienestar de los indios. Y fue as como en 1751 se reconoci por primera vez la prctica de los
repartimientos, al permitir su existencia bajo ciertas limitaciones que quedaron plasmadas en
unos aranceles o tablas de precios y cantidades. La Corona se sinti satisfecha, porque con dicha
medida no slo conseguira tranquilizar su conciencia, al poner coto a los abusos que sufran los
indios, sino que, adems, lograra poner fin a la sangra que tales repartos suponan para la
hacienda real, es decir, se acabara con el fraude generalizado en el cobro de tributos y
alcabalas, al contar dichos jueces con unos incentivos econmicos y no tener ya que ocultar sus
transacciones comerciales31.
Pero, en realidad, de la amplia legislacin de 1751 los nicos beneficiarios fueron los
alcaldes mayores y corregidores, en cuanto que vieron legalizadas sus ganancias comerciales.

Para las diferentes modalidades de los repartimientos, segn las regiones, puede consultarse, Hamnett,

30

pp. 13-19; Moreno Cebrin, pp. 167-231.- Garca Bernal, "La visita", pp. 245259, "EI gobernador", pp.
125-135 Y 151-172 Y La sociedad, pp. 126-133; Pietschmann, Horst: "EI comercio de repartimientos de
los alcaldes mayores y corregidores en la regin de Puebla-Tlaxcala en el siglo XVIII", en Estudios sobre
poltica indigenista espaola en Amrica. 3 tomos. Valladolid, Universidad de Valladolid, 1977, tomo
111, pp. 147-153.
31

Mijares, Lucio: "La permisin reglada de los repartimientos por los corregidores y alcaldes mayores",
en Estudios sobre poltica indigenista espaola en Amrica, cit., tomo 111, pp. 99105.- Moreno Cebrin,
pp. 307-316 Y "Dictmenes contrapuestos de dos excorregidores sobre los repartos de mercancas a los
indios del Per (I77B)", en Estudios sobre poltica indigenista espaola en Amrica, cit., tomo 111, p.
117.

33

Los indgenas siguieron siendo presa fcil de la codicia de dichos funcionarios, los cuales,
adems, no dudaban en embolsarse parte de los tributos cuando los ingresos de los
repartimientos eran insuficientes. Y es que, al ser pocos los que contaban con elevados recursos,
como los afortunados de la regin de Oaxaca donde se practicaba el comercio de la cochinilla,
la mayora de los alcaldes y corregidores tena que recurrir a un aviador para la obtencin de
capital o el abastecimiento de mercancas, lo que les impona la divisin de los beneficios.
Como consecuencia de ello, los excesos continuaron y los reglamentos acabaron por ignorarse
tanto en Mxico como en Per. Es decir, la situacin del indio se agrav, y todo porque, segn
Pedro Vicente Caete, teniente asesor de Potos, paradjicamente la reglamentacin impuesta
"redund la avaricia y vici los medios con que se intent contenerla", con lo que "se esclaviz
la libertad con el remedio de su abuso". Slo parece que se alcanz en cierta medida el objetivo
econmico, al conseguirse cobrar gran parte del derecho de alcabala que antes se perda, aunque
para los detractores de los repartos la supresin del monopolio de dichos funcionarios y el libre
comercio de los indios supondra para el real erario un ingreso mucho mayor que el
representado por las alcabalas32.
Fue as como Carlos 111 se encontr de nuevo con la polmica en torno a la
conveniencia o no de los repartimientos. Tanto l como sus colaboradores no tuvieron ms
remedio que reconocer su trascendencia y plantearse su posible extincin, a pesar de que no
ignoraban el costo poltico que tal reforma conllevaba por los muchos intereses en juego y la
disparidad de pareceres que sobre el tema existan. Si para el virrey Amat en Per los
corregidores eran meros "diptongos de mercaderes y jueces" que con su comercio y violencia
talaban "a sangre y fuego estos ricos y hermosos campos" y producan "desolacin y exterminio" de los indios33, para el oidor Conde de Tepa los repartimientos en Nueva Espaa eran "una
especie de sociedad entre los alcaldes mayores y los indios, en que unos ponen el servicio y
otros la industria; faltando el fomento de los alcaldes mayores, faltara la industria y trabajo de
los indios, y faltando sta vendra a su total ruina la Amrica"34.
Los propios contemporneos reconocan la dificultad del problema y el acaloramiento
que suscitaba el debate en torno a la determinacin a tomar, pues "es tanto lo que da de s este
asunto, y tanta la variedad de dictmenes con que se ha tratado, que insensiblemente se acalora

32

Hamnett, pp. 19-23.- Brading, pp. 76-77.Moreno Cebrin, El corregidor, pp. 362-384. La cita textual
procede de este ltimo autor, p. 383.
33
Citado por Ezquerra, pp. 253 y 254.
34
Citado por Navarro Garca, Intendencias, p. 111 (nota 13) y por Brading, p. 75.

34

y desliza la pluma, a ms de de lo que quisiera hablarse35. Y es que para la Corona no era tan
fcil decidir sobre la continuacin o abolicin de los repartimientos, toda vez que, como muy
bien expona el superintendente Francisco de Paula Sanz, era ese el problema "ms agitado en
esta Amrica, alegndose por una y otra parte razones que ni las unas prueban la total precisin
de mantenerlos, ni las otras proporcionan un seguro medio para reemplazaras"36.
La ocasin para abordar de nuevo el tema la brindaron los proyectos reformistas de
Carlos III que tendan a uniformar el gobierno peninsular e indiano y que exigan la creacin de
nuevas instituciones y de nuevos cargos. En este sentido, pues, el plan de intendencias
propuesto en 1768 para Nueva Espaa por Glvez y Croix brindaba, como ya se ha dicho, la
oportunidad de sustituir a unos hombres que con su violencia y ambicin provocaban la
destruccin de los indgenas, puesto que lo que propona era cambiar totalmente la estructura
del gobierno local. Sin embargo, la oposicin que encontr Glvez a innovaciones tan radicales
fue muy fuerte y de gran peso, sobre todo porque estuvo capitaneada por el virrey Antonio
Mara Bucareli, un gobernante hbil e inteligente, que con sus acertadas crticas a la reforma
propuesta consigui postergar el establecimiento de intendencias en Nueva Espaa ms de
quince aos37.
Pero el tema de los repartimientos no slo era importante para Glvez por su inters en
difamar el sistema para justificar su reforma, sino tambin para el Consejo de Indias,
preocupado por el fracaso de la reglamentacin de 1751. De ah que durante la dcada de los
setenta se iniciara a instancias del propio Consejo una serie de consultas con vistas a decidir si
lo que convena era proceder a un nuevo reajuste arancelario o simplemente determinar la extincin de los repartimientos "por la extorsin y vejamen que se ha experimentado en muchas de
ellas [provincias], por el exceso con que se han hecho aquellos, ya por el subido precio a que se
han cargado los efectos repartidos, ya por la violencia con que se han ejecutado". Pero, una vez
ms, las crticas sobre los abusos e injusticias cometidos por alcaides mayores y corregidores
fueron tantas como las alegaciones en pro del beneficio que para los indios y el comercio en
general representaban los denostados repartimientos38. Ante pareceres tan opuestos, de nuevo la
Corona se encontr sin saber a qu criterio atenerse.

35

Citado por Moreno Cebrin, El corregidor, p. 727.


Citado por Acevedo, Edberto Oscar: Las intendencias altoperuanas en el Virreinato del Ro de la
Plata. Buenos Aires, Academia Nacional de la Historia, 1992, p. 33.
37
Navarro Garca, Intendencias, pp. 28-31.Brading. pp. 73-75.
38
Navarro Garca, Intendencias, pp. 109-110.- Brading, pp. 75-80.- Moreno Cebrin, El Corregidor, pp.
445 -537 (la cita textual es recogida por la p. 503), y Dictmenes contrapuestos, pp. 107-139.
36

35

En Per, sin embargo, los acontecimientos vinieron a reforzar la posicin de los que
abogaban por su total desaparicin, al entenderse que una de las causas principales de la
sublevacin de Tupac Amaru haban sido los abusivos repartimientos de los corregidores.
Estaba claro que el detonante de la misma haba sido la desesperacin de los indios ante tan
tirnica carga, con lo que para el visitador Areche, partidario de su abolicin, solo caba quitar
la raz de la discordia. Y haciendo uso de las facultades que se le haban otorgado, decret la
total extincin de dicho comercio el 9 de diciembre de 1780, previendo, eso s, el pago de un
salario suficiente a los corregidores como forma de compensar sus servicios39.
Los violentos hechos acaecidos en Per vinieron a dar la razn a Glvez de la necesidad
de proceder a una profunda reforma poltico-administrativa que incluyera la sustitucin de los
corregidores en Per y de los alcaldes mayores en Nueva Espaa por magistrados escogidos y
remunerados con sueldos competentes40. El instrumento para dicha reforma no poda ser otro
que el sistema de intendencias que l haba diseado en el que los subdelegados pasaban a
asumir las funciones que antes tenan los corregidores y alcaldes mayores en las cabeceras de
los pueblos de indios, aunque con mayor poder y ms obligaciones y con la prohibicin tajante
de realizar cualquier tipo de repartimientos. Era evidente que para Glvez el punto de las
subdelegaciones iba unido al de los repartimientos, en cuanto que stos justificaban la supresin
de los anteriores jueces. No cay, sin embargo, en la cuenta de que lo que l presentaba como el
"Leit motiv" de la reforma acabara constituyendo "el autntico taln de Aquiles" de las
intendencias. Y es que intent crear un funcionario revestido de toda autoridad y decoro,
responsable de la justicia, polica, guerra y hacienda, pero, en cambio, no consider la necesidad
de asignarle un sueldo fijo, dado que en calidad de salario slo percibira un porcentaje de lo
que recaudara por tributos (el 3%, segn las Ordenanzas de Buenos Aires, y el 5%, segn la de
Nueva Espaa). De esta forma, tal como apunta Navarro Garca, el sistema impuesto "llevaba
cobijado en su seno el principio de su propia destruccin", desde el momento en que la errnea
concepcin de las subdelegaciones se converta en "los pies de barro del gigantesco cuerpo
administrativo creado por Glvez"41.
La clave del problema resida, por tanto, en que en la prctica los subdelegados vinieron
a ser alcaldes mayores y corregidores, pero sin repartimientos y sin sueldo fijo. Es decir, se

39

Navarro Garca, Intendencias, pp. 43-44.Moreno Cebrin, El corregidor, pp. 586-621.


Navarro Garca, intendencias, pp. 87-88.Fisher, John: "La rebelin de Tupac Amaru y el programa de
la reforma imperial de Carlos 111", en Anuario de Estudios Americanos. XXVIII (Sevilla, 1971), pp. 1015.
41
Navarro Garca, Intendencias, pp. 88-89 Y 108114. Las citas textuales corresponden a las pp. 109 Y
114.
40

36

creaba una estructura inviable para el gobierno local, toda vez que en tales circunstancias sera
muy difcil encontrar personas idneas para desempear el cargo nicamente por el honor y por
un premio tan corto. Slo caba, pues, permitir a los subdelegados ejercer el comercio para que
pudieran desempear el cargo con dignidad, lo que supona el retorno al viejo sistema de
gobierno local, como as fue. En esencia, el cambio acab estando slo en el nombre, con lo que
el espritu de las Ordenanzas qued totalmente anulado42.
La muerte de Glvez en 1787 precipit, sin duda, el fracaso de su reforma en el punto
de los repartimientos, del mismo modo que alter otros importantes aspectos del gobierno
instaurado por el sistema de intendencias. De todas formas, pasaran algunos aos antes de que
la Junta Superior de Real Hacienda, la autoridad central erigida por Glvez para dirigir la gran
revolucin borbnica en el gobierno, se decidiera a levantar en Nueva Espaa la prohibicin de
los repartimientos. En tal decisin, adoptada en 1794, jugaron un papel primordial los informes
recabados por el virrey Revillagigedo que, paradjicamente, haba sido el responsable de que la
obra de Glvez prevaleciera ante la vigorosa defensa que hizo del sistema de intendencias en
1790.
Precisamente fueron tales informes en torno al problema de los repartimientos los que le
permitieron alcanzar un mayor conocimiento de la realidad local, obligndole a reconocer aos
ms tarde que ciertamente las intendencias no haban reportado todas las ventajas esperadas.
Los primeros que solicit nada ms llegar (1789) le hicieron comprender que la diversidad
socioeconmica del vasto territorio novohispano hacia muy difcil la tarea de controlar el cumplimiento de lo dispuesto sobre los repartimientos. En las regiones del norte -Sonora, Durango,
Guadalajara y Zacateca s- apenas se practicaba el sistema, y en los lugares donde exista las
consecuencias de su abolicin eran totalmente diferentes, pues mientras que en Veracruz y
Yucatn su prohibicin haba provocado un notorio declive de su agricultura, en Oaxaca, sin
embargo, la medida haba liberado a los indios de su antigua servidumbre, sin que la agricultura
se resintiera por ello. Igualmente diferente era la situacin econmica de los subdelegados, ya
que en las regiones de escasa poblacin indgena los ingresos de dichos magistrados llegaban a
ser ridculos, mientras que en las del centro y sur, aun dndose notables variaciones, las
ganancias solan ser suficientes. Pero de todas formas, ni siquiera en este ltimo caso los salarios permitan a los magistrados una subsistencia digna, con lo que se vean obligados a
buscarse otra fuente de ingresos.

42

Ibdem, pp. 110-112.- Brading, pp. 125 Y 128.Rees Jones, Ricardo: El despotismo ilustrado y los
intendentes de la Nueva Espaa. Mxico, UNAM, 1979, pp. 165-166.

37

Todo, pues, coadyuvaba al restablecimiento del antiguo sistema de repartimientos,


puesto que no slo se beneficiaran los subdelegados, sino incluso los propios indios, cuya
agricultura haba empezado a acusar la falta de crdito, toda vez que dependa del mismo para el
abastecimiento de mulas. Estaba claro que los repartimientos constituan un importante estmulo
para la economa virreinal y que su supresin haba minado tanto la produccin agraria como la
propia estructura del comercio interno. Considerndolo as, la Junta Superior opt por permitir
que los subdelegados pudieran desarrollar actividades comerciales, siempre que stas no fueran
compulsivas ni monopolizaran el comercio de su distrito. Saba de sobras que lo nico que haca
era sancionar legalmente lo que en la prctica era una realidad, ya que era conocido que muchos
magistrados haban seguido con el antiguo sistema de repartos43.
Las autoridades metropolitanas nunca dieron su beneplcito al restablecimiento de los
repartimientos en Nueva Espaa y continuaron insistiendo en que el virrey se atuviera a las
Ordenanzas. Se resistan a admitir que una vez ms la realidad haba acabado por imponerse a la
voluntad legal y que, en consecuencia, tanto en Mxico como en Per, los repartimientos no
haban podido ser del todo erradicados por la vulnerabilidad de las Ordenanzas en el tema de los
subdelegados. El propio Jorge de Escobedo, visitador general del Per, haba acabado tambin
por reconocer que si las intendencias no haban producido "los favorables efectos que se esperaban era por no haberse arreglado el punto de subdelegados y repartimientos". Sus propuestas
en este asunto, claramente inspiradas en las de Revillagigedo, fueron recogidas en la reforma
que integraba la Ordenanza General de Intendentes de 1803, al establecerse tres clases de
subdelegados, con una escala de salarios y un plan de ascenso que sirviera de incentivo para
gobernar con rectitud, pero mantenindose la absoluta prohibicin de repartir. Se intentaba de
esta forma subsanar el error inicial para que la reforma pudiera llegar a las estructuras
provinciales. Sin embargo, la inexplicable anulacin de la nueva Ordenanza dej otra vez el

Navarro Garca, Intendencias, pp. 81-82 Y 125-126.- Daz-Trechuelo Spnola, M' Lourdes, Concepcin

43

Pajarn Parody y Adolfo Rubio Gil: "El virrey Don Juan Vicente de Gemes Pacheco, segundo Conde de
Revillagigedo", en Caldern Quijano, Jos Antonio (Coord.): Virreyes de Nueva Espaa (1787-1798). 2
tomos. Sevilla, E.E.H.A., 1972, tomo 1, pp. 166171.- Brading, pp. 100-101 Y 120-127.Hamnett, pp., 4194.- Interesa consultar las nuevas Interpretaciones que se han hecho sobre el comercio de los
repartimientos, en cuanto que ponen tambin ms nfasis en lo que dicho comercio representaba para la
economa campesina de los indgenas y para el funcionamiento de la economa colonial que en la
explotacin que conllevaban por sus excesos y carcter compulsivo. Pietschmann, "El comercio de
repartimientos... ", pp. 147-153.Golte, Jrgen: "El impacto del reparto de mercancas en la economa
colonial de Mxico y Per a partir de las diferencias de sus sociedades prehispnicas", en Bonilla,
Heraclio (ed.): El sistema colonial en la Amrica espaola. Barcelona, Ed. Crtica, 1991. pp., 50-57.

38

tema en el aire y sin solucin. Es ms, ante tanta controversia el Consejo de Indias acab en
1807 por aceptar que ms vala no tocar la cuestin44.
El fin de una desprestigiada institucin
Como ya se ha dicho, la institucin de la encomienda haba dejado de constituir un
problema desde 1720, fecha en la que Felipe V haba decretado la incorporacin a la Corona de
todas las encomiendas de Indias. Sin embargo, esta abolicin no haba sido efectiva, porque
tampoco haba llegado a ser general, al exceptuarse en el mismo decreto de extincin las
encomiendas de determinadas regiones, y excluirse posteriormente las de otras ante sus
peculiares condiciones econmicas.
Efectivamente, el decreto de 12 de julio de 1720, que dispona la prohibicin de otorgar
nuevas encomiendas y la incorporacin a la real hacienda de los tributos de las que fueren
vacando, inclua una serie de salvedades que haca imposible que la supresin fuera completa.
Por una parte, se salvaguardaban las encomiendas concedidas a perpetuidad "por los grandes
mritos de los conquistadores y por otros justos ttulos" y, por otra, se estableca "una extraa
excepcin", segn Zavala, al especificar que "en las encomiendas que hubiere de servicio
personal no se ha de hacer novedad alguna y quedarn en el estado en que hoy se hallan, por ser
de corta entidad y por los inconvenientes que de lo contrario podan seguirse al servicio de
Dios" y del rey.
Al margen de lo contradictorio que supona exceptuar unas encomiendas que
supuestamente estaban prohibidas desde el siglo XVI, lo interesante de tal exclusin es que
estaba claramente inspirada en el parecer que sobre este asunto haba dado el confesor del rey,
segn el cual la incorporacin no deba afectar a las encomiendas de servicio personal existentes
en territorios muy concretos, porque de procederse a su extincin se atentara "contra los indios,
aumento de la religin y servicio de Vuestra Majestad". Estos territorios eran el reino de Chile,
Tucumn, Buenos Aires y el que inclua los indios pez de Popayn, a los que aadira en otro
parecer posterior -aclaratorio de lo que se deba entender por encomiendas de servicio personal
ante la perplejidad que provoc su excepcin y que servira de orientacin al posterior y
definitivo decreto de 6 de diciembre 1720- las provincias de Santa Cruz de la Sierra, Paraguay
y "otras muchas, tanto en la Nueva Espaa como en el Per, Tierra Firme y Filipinas". La
importancia de mantener tales encomiendas resida en que, si no, "se seguiran los inconve
44

Navarro Garca, Intendencias, pp. 126-131 Y 135.- Brading, pp. 127-128.- Moreno Cebrin, El
corregidor, pp. 697-722 Y 726-735.

39

nientes de despoblarse aquellas tierras y por consecuencia perderse la cristiandad de los


indios"45.
De esta forma un amplio abanico de territorios, los ms pobres y marginales, quedaban
fueran de la incorporacin general. Pero las excepciones no quedaron ah, pues muy pronto
Yucatn pasara a integrar el grupo de regiones privilegiadas, a pesar de que sus encomiendas en
modo alguno podan ser consideradas de servicio personal, ni de corta entidad. En este caso las
razones que justificaban el decreto de 1721 -por el que se devolva al gobernador la facultad de
encomendar que le haba sido quitada en 1717- eran "los graves inconvenientes que de su
prctica [la supresin] se haban de originar contra los vecinos benemritos" ante su pobreza y
lo estril del terreno, y el deseo del rey de "atender a la manutencin de esa provincia y al
mayor consuelo y alivio de sus naturales por la fidelidad que siempre han manifestado"46.
Al mismo tiempo, en cdulas de 31 de agosto y 27 de septiembre del mismo ao, el
monarca insista en el debido cumplimiento de la abolicin decretada ante las instancias
recibidas para el mantenimiento de algunas encomiendas. Esta contradictoria actitud de la
Corona, junto con una errnea interpretacin de las cdulas de 1720, debi de motivar las
apelaciones de territorios que supuestamente estaban exentos de la incorporacin, como Chile y
Tucumn, para que en ellos no se llevara a efecto la misma. El rey se vio as otra vez en la
alternativa de reconocer la realidad socioeconmica de determinadas regiones indianas o de
aplicar su voluntad de extinguir las encomiendas, dilema que deba preocuparle, sobre todo
porque no ignoraba que, tal como apuntaba el consejero de Indias, Gonzalo Vaquedano, los
indios "quedaran sumamente consolados por este beneficio [la supresin] y el de reputarse ya
con la misma exencin que los espaoles". Pero de nuevo la realidad indiana se impuso a la
voluntad real, pues el monarca termin por declarar expresamente la exclusin de Chile (1724)
y de Tucumn (1733) de la providencia general47. Otro tanto ocurri con el territorio del Nuevo

45

Parecer del confesor del rey, 8 junio 1720; Real cdula, 12 julio 1720; Consulta del Consejo de Indias,
23 septiembre 1720; Parecer del confesor del rey, 24 noviembre 1720, en Konetzke, Coleccin de
Documentos, vol. 111, pp. 172175, 175-178, 178-180, 180-182, respectivamente.- Real cdula, 6
diciembre 1720, en Muro Orejn, Antonio: Cedulario americano del siglo XVIII. Sevilla, E.E.HA, 1969,
tomo 11, pp. 581-585. Es1e tema, brevemente estudiado por Zavala en su ya clsica obra sobre la
encomienda, pp. 252-254, es analizado de forma ms pormenorizada por Navarro Garca en su trabajo
sobre el debate de las encomiendas. ya citado, donde recoge todo lo concerniente a la pos1ura del Consejo
ante la supresin y explica el origen de la controvertida excepcin de 1720.
46
Real cdula, 19 septiembre 1721, reproducida en Garca Bernal La sociedad, pp. 169-170.
47
Amuntegui Solar, Domingo: Las encomiendas indgenas en Chile. Santiago de Chile, 1910, tomo 11,
pp. 232-236.- Gonzlez Poms, Mi Isabel. La encomienda indgena en Chile durante el siglo XVIII.
Santiago de Chile, Universidad Catlica de Chile, 1966, pp. 8889.- Gonzlez Rodrguez, Adolfo Luis: La
encomienda en Tucumn. Sevilla, Diputacin Provincial, 1984, pp. 193-194. La cita de Vaquedano

40

Reino de Granada, donde, tras el restablecimiento del virreinato, se devolvi al virrey D.


Sebastin de Eslava la facultad de proveer encomiendas, quiz como forma de facilitar su
gestin de gobierno y sus relaciones con los habitantes de su nueva jurisdiccin. Y aunque en
1760 de nuevo se priv de dicha facultad a la autoridad virreinal, el argumento del virrey
Messa de la Cerda de que en la regin concurran las mismas circunstancias que haban
motivado la excepcin de Yucatn y Chile hizo que en 1769 la Corona decidiera mantener "por
ahora" la facultad suspendida48.
Como consecuencia de todas estas excepciones, al asumir el trono Carlos II1 la
denostada institucin an segua vigente en diferentes zonas de Amrica. En realidad subsista
en las regiones marginales y menos desarrolladas, dado que en las zonas nucleares del imperio,
como Per y Nueva Espaa, la abolicin haba sido efectiva49. En el caso de Nueva Espaa
seguan perdurando las otorgadas a perpetuidad y las privilegiadas con una tercera vida, pero su
carcter de encomiendas prcticamente haba desaparecido, dado que se haban convertido en
rentas vitalicias de cantidad fija (con la excepcin de las concedidas a perpetuidad que variaban
segn las matrculas de indios y la regin) que se satisfacan de las Cajas Reales. Es decir,
haban pasado a ser meras pensiones reales, permaneciendo en manos de la Corona todo el
proceso de recaudacin del tributo y entrega de fondos. Se haba logrado, por tanto, que al
menos econmicamente el proceso de incorporacin de pueblos fuera efectivo. Y lo mismo
suceda en Per, donde lo que prevaleca era la concesin de rentas sobre el tributo de las
encomiendas vacantes, a pesar de estar autorizados los virreyes a continuar otorgndolas en las
dos terceras partes de su valor50.
Evidentemente, en la reestructuracin econmica proyectada por Carlos 111 estaba
tambin presente la reforma del ramo de tributos de los indios, a pesar de que en algunas reas,
como Nueva Espaa, los ingresos por el mismo eran considerablemente inferiores a los
devengados por otros impuestos. Los deseos de una efectiva centralizacin administrativa y una
mayor racionalizacin fiscal exigan no descuidar la recaudacin de los mismos. Por ello el
visitador Glvez trat de "poner el ramo en toda su perfeccin y arreglo", preocupndose por
conocer con claridad y distincin las reglas existentes en torno a la cuanta del tributo y a su

aparece en Consulta del Consejo de Indias, 12 abril 1719, en Konetzke, Coleccin de Documentos, vol.
111, p. 169.
48
Molino Garca, M' Teresa: La encomienda en el Nuevo Reino de Granada durante el siglo XVIII.
Sevilla, E.E.HA, 1976, pp. 24-25.
49
Zavala, La encomienda, pp. 700 Y 707.- Gibson, pp. 85-86.
50
Torres Saldamando. Enrique: Apuntes histricos sobre las encomiendas en el Per. Lima, Universidad
de San Marcos, 1967, p. 69.Amunategui Solar, tomo 11, pp. 231-232.Belaunde Guinassi, Manuel: La
encomienda en el Per. Lima, 1945, p. 249.

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cobro, as como los valores lquidos que en Nueva Espaa representaba, con miras a conseguir
"su equitativa igualdad y exaccin". De su inspeccin se deriv el que se considerara la
conveniencia de igualar la cuota de dicho tributo ante la gran variedad apreciada en las
diferentes alcaldas mayores, pero sobre todo el que por fin se concluyera el Reglamento de
dicho ramo iniciado por el virrey marqus de las Amarillas, cuyas Ordenanzas fueron aprobadas
por el rey en 177051.
Dicha reglamentacin fue extendida al Per con motivo de la implantacin de las intendencias,
ante la necesidad de controlar el gobierno y administracin de lo que en aquel reino constitua,
en contraste con Nueva Espaa, el mayor ramo52. Sin embargo, el deseo de uniformar la
contribucin del tributo slo se conseguira en Nueva Espaa, al establecerse por el artculo 137
de la Ordenanza de 1786 la obligacin de satisfacer anualmente cada tributario la misma cuota
de diez y seis reales desde los diez y ocho aos hasta los cincuenta, ya que en Per las cuotas
fijadas continuaron presentando notables variaciones en funcin de las calidades de los
tributarios53.
Ahora bien, el hecho de que en algunas regiones todava subsistiera la anacrnica
institucin de la encomienda supona lgicamente una rmora para la centralizacin proyectada
y, por tanto, la imposibilidad de lograr el control general de los tributos indgenas. De ah que
las medidas para la total incorporacin de las encomiendas no tardaran en llegar, inicindose en
1771 con la integracin de las de Tucumn y Nuevo Reino de Granada54, a la que en 1785 se
sumara la de las encomiendas de Yucatn55, para rematarse el proceso, ya en tiempos de Carlos

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Fonseca, Fabin de y Carlos de Urrutia: Historia General de la Real Hacienda. 6 vols. Mxico, 18451853. tomo 1, 428-429 Y 440-441. El Reglamento aparece reproducido en dicho tomo, pp. 475-518.- Para
la segunda mitad del siglo XVIII, de las cuatro amplias categoras en que podan dividirse los ingresos del
erario pblico en Nueva Espaa, el ramo de tributos era la ltima en cuanto al orden de importancia.
Brading. p. 52.
52
Art. 118 de las Ordenanzas de Buenos Aires de 1782, en Morazzani de Prez Enciso, p. 139.
53
Artculos 126 de las Ordenanzas de Buenos Aires y 137 de la de Nueva Espaa, en Morazzani de Prez
Enciso, p. 145.- Fonseca y Urrutia, p. 441.
54
Gonzlez Rodrguez, pp. 194-195.- Molino Garca, pp. 27-28.- Friede, Juan: "De la encomienda indiana
a la propiedad territorial y su influencia sobre el mestizaje", en Anuario Colombiano de Historia Social y
de la Cultura. tomo IV (1969), pp. 51-52.
55
Real Cdula, 16 diciembre 1785. AGI, Mxico, 3.139. Dicha cdula tambin se encuentra en el Archivo
General de la Nacin de Mxico, Civil, 1.358. y ha sido publicada por O'Gorman, Edmundo:
"Incorporacin a la Corona de las encomiendas de la provincia de Yucatn. Distritos de las Reales Cajas
de Mrida y Campeche', en Boletn del Archivo General de la Nacin, IX (Mxico, 1936). pp. 462-464.Garcla Bernal, La sociedad, p. 50.

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IV, con la abolicin en 1791 de las existentes en Chile56. La encomienda haba dejado al fin de
existir.
Conclusiones
A la vista de lo expuesto cabra preguntarse: tuvo la poltica reformista de Carlos I1I y
Carlos IV una verdadera proyeccin indigenista? Y si la tuvo, lleg a tener resultados
efectivos? Es evidente que la realidad indgena s inform los deseos borbnicos de promover
una profunda regeneracin de la sociedad en el Nuevo Mundo, aunque en el fondo slo sirviera
como pretexto para desprestigiar el sistema de gobierno que se pretenda reformar o
simplemente para alcanzar una mayor racionalizacin administrativa y fiscal. De todas formas,
tanto con la supresin de los repartimientos como con la de las encomiendas, el indgena
siempre saldra beneficiado.
Lo que ya no est tan claro es que las reformas realizadas repercutieran verdaderamente
en el bienestar de los indios, y mucho menos que se lograra su plena integracin en la sociedad,
lo que, segn el autor del Nuevo sistema, constitua la primera responsabilidad de los
intendentes. En el tema de los repartimientos el fracaso fue total, no tanto por la relajacin que
al morir Glvez acusaron las reformas por l impuestas, sino sobre todo por la vulnerabilidad de
que las mismas adolecan, al no haberse resuelto acertadamente el punto de los subdelegados.
Los repartos no slo no desaparecieron sino que incluso se restablecieron legalmente,
sancionando de esa forma un comercio que, aun con todas las supervisiones previstas, poda
llevar a la explotacin de los indios.
Mayor xito tuvo, sin embargo, la cuestin de las encomiendas, quiz porque en esta
etapa ya haba perdido su carcter polmico, al haber desaparecido de la mayor parte de las
provincias indianas, y su deseada extincin no provocaba tan agudas controversias como la de
los repartimientos. Pudo as lograrse el proyecto borbnico de erradicar la institucin de todo el
imperio espaol. Cierto que lo que en realidad se buscaba era ms una rigurosa centralizacin
administrativa y, por tanto, un mayor control de todos los tributos indgenas, que una
satisfaccin de las reivindicaciones indgenas. Pero no es menos cierto que con la total extincin
de las encomiendas y la reglamentacin de los tributos, aun buscndose la eficiencia y la
obtencin de efectos econmicos, los indios salieron considerablemente beneficiados, dado que
las cuotas se establecieron intentando conciliar sus intereses y posibilidades con el beneficio del
rey. De esta forma, el pasar a ser tributario del monarca ya supona un notable avance para el

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Amuntegui Solar, tomo 11. p. 256.- Gonzlez Pomes, pp. 92-93.

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indio. Slo faltaba, pues, suprimir el tributo para que la propugnada igualdad del indio con los
espaoles se hiciera realidad, pero para ello habra que esperar a que el imperio espaol se viera
convulsionado por los movimientos independentistas.

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