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CRISTINA KRUSSEWSKI
CURITIBA
2010
CRISTINA KRUSSEWSKI
CURITIBA
2010
TERMO DE APROVAO
CRISTINA KRUSSEWSKI
Orientadora:
AGRADECIMENTOS
RESUMO
ABSTRACT
The Administrative Sanction Law is a new field of study in Law Science and only
recently has drawn the attention of the Brazilian Doctrine. Initiating from the
characteristics of the post industrial society and the so called economic criminality,
which have been veering the society and the law to a sanctioning approach, a study
of the administrative infractions is proposed. The proposed study encompasses the
dogmatic perspective the contribution from the zetetic point of view. By means of a
critic position, considering the history of the Brazilian law, the goal is to unveil, aided
by the zetetic approach, the structure of power hidden by conceptions of law
apparently neutral. This path, benefiting from moments of wider interpretation in the
dogmatic, aims to establish limits to the governments sanctioning power. This
dissertation has as objective to narrow the gap between the administrative and penal
infractions and discuss the actual crisis in the Criminal Law by a paradigmatic
transition period when the Administrative Sanction Law arises as one of viable crisis
ending paths in the maintenance of a classic Criminal Law, while at the same time
serves as the instrument which will provide a higher state of assurance to the
individuals. In this work were presented the Unitarian Theory of the Government
Sanctioning Power and the dogmatic constructions of the Enforceable Penal Law,
Administrative Penal Law, Order Infractions, all the way to the Administrative Sanction
Law. Within this new framework its relation to the Penal Law, the Brazilian Federal
Constitution of 1988 and some basic notions of its originating principles are discussed.
SUMRIO
INTRODUO .....................................................................................................
1
12
1.1
12
1.2
23
1.2.1
23
1.2.2
24
1.2.3
26
33
1.3.1
33
1.3.2
39
1.3.3
1.3
o Ilcito .....................................................................................................
42
1.3.4
48
1.3.5
51
53
2.1
53
2.2
56
2.2.1
2.2.2
57
71
75
2.3.1
75
2.3.2
2.3
2.3.3
2.4
78
80
84
2.4.1
84
2.4.2
96
99
99
3.1.1
99
3.1.2
3.1.3
3.1.4
3.1
INTRODUO
10
Mas claro que, em qualquer caso, deve-se iniciar pela "Parte Geral" cujo
contedo acaba de ser enunciado [as Teorias Poder Sancionador ou
Prerrogativa Sancionadora; da Infrao; da Sano, assim como um Direito
Processual prprio] , pois sem ela muito difcil desenvolver de maneira
congruente os diferentes captulos da Parte Especial do Direito Administrativo
Sancionador. E me refiro experincia. Nos ramos do Direito escassamente
desenvolvidos como o caso do Direito Administrativo Sancionador, ao
menos at pouco tempo os autores limitam-se a glosar os preceitos
sancionadores de qualquer ramo do Ordenamento positivo (montes2, guas,
urbanismo). Contudo, quando querem retornar ao geral para sair da
exegese literal encontram a enorme dificuldade de no contar com um ponto
de referncia de dogmtica geral (por exemplo, sobre a culpabilidade ou a
reserva de lei), com a consequncia de que acabam sendo forados a elaborar
por si mesmos os conceitos essenciais da Parte Geral e inclu-los em sua
exposio setorial. Tudo isso com um custo quanto claridade sistemtica e
o risco de elaborar uma Parte Geral tendenciosa ante a unilateralidade da
regulao do setor que lhe serviu de base para o estudo.3
Vocbulo "Monte" pode fazer referncia a algo que menor que uma montanha e/ou terra que
no utilizada pela agricultura e que coberta por rvores, arbustos ou matas. regulado na
o
Espanha pela Lei n. 43/2003 que conceitua monte como um terreno, no utilizado para a
agricultura, em que so encontradas rvores, arbustos ou espcies herbceas que sejam espontneas
ou resultado de semeadura ou plantao e que possam desempenhar funes ambientais, protetoras,
produtoras, culturais, paisagsticas ou recreativas.
Traduo livre de: "Pero claro es, en cualquier caso, que por donde haba que empezar era por la
"Parte General" cuyo contenido acaba de ser enunciado , pues sin ella resulta muy difcil
desarrollar congruentemente los diferentes captulos de la Parte Especial del Derecho
Administrativo Sancionador. Y a la experiencia me remito. En las ramas del Derecho escasamente
desarrolladas como es el caso del Derecho Administrativo Sancionador, al menos hasta hace
poco los autores se limitan a glosar los preceptos sancionadores de cualquier rama del Ordenamiento
positivo (montes, aguas, urbanismo). Ahora bien, cuando quieren remontar el vuelo y salir de la
exgesis literal se encuentran con la enorme dificultad de no contar con un punto de referencia
dogmtica general (por ejemplo, sobre la culpabilidad o la reserva de ley), con la consecuencia de
que se ven forzados a elaborarse por s mismos los conceptos esenciales de la Parte General e
incluirlos en su exposicin sectorial. Todo ello a costa de la claridad sistemtica y a riesgo de
elaborar una Parte General sesgada por la unilateralidad de la regulacin del sector que le sirve de
a
base." (NIETO, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. 4.ed. 2. reimp. Madrid: Tecnos,
2008. p.24).
"Yet these seemingly paradoxical utterances were not made by visionaries or philosophers
professionally concerned to doubt the plainest deliverances of common sense. They are the outcome of
prolonged reflection on law made by man who were primarily lawyers, concerned professionally
either to teach or practice law, and in some cases to administer it as judges. Moreover, what they
sad about law actually did in their time and place increase our understanding of it. For, understood
in their context, such statements are both illuminating and puzzling: they are more like great
exaggerations of some truths about law unduly neglected, than cool definitions. They throw a light
which makes us see much in law that lay hidden; but the light is so bright that it blinds us to the
remainder so leaves us still without a clear view of the hole." (HART, Herbert Lionel Adolphus. The
concept of law. 1.ed. reeimp. Oxford: Oxford University Press, 1970. p.02).
11
Traduo livre de: "[...] la correccin de 'um' Derecho Administrativo Sancionador frente a la alternativa
de un racimo de infracciones y sanciones administrativas materiales, tan heterogneas que no puedan
reconducirse a un mnimo comn denominador; como tambin frente a la alternativa de una
pluralidad de Derechos Administrativos Sancionadores fraccionados en Comunidades Autnomas." e
"Cualquiera de estas dos opciones es plausible y si yo me he inclinado por la primera ha sido, entre
otras razones que ahora sera ocioso explicar, por una tan sencilla como pragmtica: en aquellos
pases que cuentan con una Parte General, las relaciones jurdicas de represin son incomparablemente
ms seguras, ms eficaces y ms satisfactorias para los interesados que en los pases donde tal
sistema no se ha implantado. Y tanto mejor si esta Parte General cuenta con un texto normativo de
calidad, como es el caso de Alemania e Italia. Aunque slo fuera por esta, debiera insistirse en la
elaboracin de la Parte General del Derecho Administrativo Sancionador." (NIETO, 2008, p.25).
12
1.1
"Por outro lado, sem perder suas mltiplas dimenses histricas, procuramos focalizar o direito
como ele se manifesta hoje, no mundo burocratizado das sociedades ocidentais. A percepo
dessa circunstncia histrica o direito nem sempre est numa mesma circunstncia nos fez
escolher uma forma de abordagem capaz de mostrar uma peculiaridade da nossa poca e de
fazer-lhe a devida crtica: o direito como um fenmeno decisrio, um instrumento de poder e a
cincia jurdica como uma tecnologia. [...] talvez seja importante, desde j, esclarecer como o
direito adquiriu culturalmente, em nossa civilizao, esta caracterstica. Para isso valemo-nos de
algumas consideraes de Hannah Arendt cuja obra 'A Condio Humana', embora no tenha por
tema o direito, permite-nos fecundas incurses sobre a questo." (FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio.
Introduo ao estudo do direito: tcnica, deciso, dominao. 2.ed. So Paulo: Atlas, 1994. p.22).
13
proporcionar a maior durao possvel vida e, por fim, a ao, que ao fundar e
preservar corpos polticos, cria a condio para a lembrana, para a histria.7
Outro elemento relevante o fato de que a vida do indivduo na antiguidade
clssica poderia ser dividida em familiar e bios-politikos, as quais corresponderiam
ao que hoje conhecemos por esfera privada e pblica, porm, com um significado
muito distinto daquele que atualmente lhes atribumos.8
A esfera privada tinha o sentido de "ser privado de". Era o espao para a
prtica dos atos essenciais sobrevivncia humana, portanto, um lugar de "no
liberdade", uma vez que todos estavam sujeitos coao da necessidade. A vida
privada ocorria no mbito da casa (oikia ou domus), no lugar do animal laborans e
do "processo ininterrupto de bens de consumo"9, em que se realizava o labor.
Tambm era um espao de desigualdade nas relaes, baseadas no comando e na
obedincia "donde a idia do pater famlias, do pai, senhor de sua mulher, seus
filhos, seus escravos".10
J o indivduo que alcanava o privilgio de ser considerado "homem livre",
isto , que tinha assegurada sua sobrevivncia e no estava mais sujeito coao
da necessidade, era chamado cidado ou cive e encontrava seus pares na esfera
pblica da polis ou civitas, onde o politikon zoon, o animal poltico, praticava a
ao, ou seja, a atividade humana dignificadora caracterizada por sua ilimitao
e imprevisibilidade.11
Diante da instabilidade dos negcios humanos e da poltica, a construo de
um espao pblico por meio de leis mostra-se necessrio para o desenvolvimento da
atividade poltica.
Hannah Arendt registra que na acepo grega as leis assumem o contorno
de sustentculo, de alicerce necessrio construo e manuteno do espao
pblico, criando e preservando instituies e, consequentemente, acabam por
fomentar a prpria atividade poltica, diferentemente da concepo romana em que a
ARENDT, Hannah. A condio humana. 10.ed. Rio de Janeiro: Forense Universitria, 2001. p.17-18.
Id.
10
Id.
11
Id.
14
12
13
14
"A ao se caracterizava em primeiro lugar pela sua ilimitao. Como se tratava de atividade
espontnea, como toda ao era concebida como criao de um fluxo de relaes polticas, no
havia como prever a ao. Agir, dizia-se, iniciar continuamente relaes. Por isso, alm da
ilimitao, [sic] ao era imprevisvel, no podendo suas conseqncias ser determinadas
logicamente de antemo. Isto explicava a inerente instabilidade dos negcios humanos, das
coisas da poltica de modo geral, cuja nica estabilidade possvel era aquela que decorria da
prpria ao, de uma espcie de virtude, como por exemplo o equilbrio e a moderao prpria da
prudncia. Da a necessidade da ars ou tchne. Para que essa estabilidade pudesse ser
alcanada, porm, eram necessrias certas condies: as fronteiras territoriais para a cidade, as
leis para o comportamento, a cerca para a propriedade, que eram consideradas limites ao,
embora a sua estabilidade no decorresse desses limites. Em outras palavras, a polis no era
propriamente um limite fsico e normativo, mas um conjunto fugaz de aes. Mas para que a polis,
enquanto teia de relaes surgisse, era no s necessria a delimitao fsica da cidade que era o
15
trabalho do arquiteto, mas tambm a legislao, que era o trabalho do legislador, considerado uma
espcie de construtor da estrutura da cidade. [...] O trabalho tem em si, portanto, a nota da violncia,
pois uma atividade que transforma a natureza, ao domin-la: da rvore que se corta, se faz a
mesa. Assim, na Antiguidade pode-se dizer: a legislao enquanto trabalho do legislador no se
confundia com o direito enquanto resultado da ao. Em outras palavras, havia uma diferena
entre lex e jus na proporo da diferena entre trabalho e ao. Deste modo, o que condicionava o
jus era algo imanente ao: a virtude do justo, a justia." (FERRAZ JUNIOR, 1994, p.24).
15
Id.
16
"O homo faber de certo modo degrada o mundo, porque transforma o significado de todas as
coisas numa relao meio/fim, portanto numa relao pragmtica. Com isto, torna-se impossvel
para ele descobrir que as coisas possam ser valiosas por elas mesmas e no simplesmente
enquanto instrumentos, enquanto meios. A tragdia desta posio est em que a nica
possibilidade de se resolver o problema do significado das coisas encontrar uma noo que em
si paradoxal, ou seja, a idia de um fim em que no mais meio para um outro fim, um
paradoxo, porque todo fim nesta concepo deveria ser meio para um fim subseqente. A idia de
um fim em si mesmo foi formulada de uma forma muito digna por Kant, que tentou resolver o
dilema dessa tragdia. Kant nos colocou diante da idia de que o homem nesta concepo
utilitria afinal aquele que um fim em si mesmo. Da a sua famosa concepo de que o homem
nunca deve ser objeto de um outro homem. [...] No mundo do homo faber a esfera pblica, que na
Antiguidade era a esfera do homem poltico, passa a ser a esfera do mercador." (Ibid., p.25).
17
Ibid., p.24-26.
16
18
19
"Em suma, com o advento da sociedade do animal laborans, ocorre uma radical reestruturao do
direito, pois sua congruncia interna deixa de assentar-se sobre a natureza, sobre o costume,
sobre a razo, sobre a moral e passa reconhecidamente a basear-se na uniformidade da prpria
vida social, da vida social moderna, com sua imensa capacidade para a indiferena. Indiferena quanto
ao que valia e passa a valer, isto , aceita-se tranquilamente qualquer mudana. Indiferena
quanto incompatibilidade de contedos, isto , aceita-se tranquilamente a inconsistncia e se
convive com ela. Indiferena quanto s divergncias de opinio, isto , aceita-se uma falsa idia
de tolerncia, como a maior parte de todas as virtudes. Este afinal o mundo jurdico do homem
que labora, para o qual o direito apenas e to-somente um bem de consumo. [...] As sociedades
esto em transformao e a complexidade do mundo est exigindo novas formas de manifestao
do fenmeno jurdico. possvel que, no to distantemente no futuro, esta forma compacta do
direito instrumentalizado, uniformizado e generalizado sob a forma estatal de organizao venha a
implodir, recuperando-se, em manifestaes espontneas e localizadas, um direito de muitas
faces, peculiar aos grupos e s pessoas que os compem. Por isso, a conscincia da nossa
circunstncia no deve ser entendida como um momento final, mas como um ponto de partida.
Afinal, a cincia no nos libera porque nos torna mais sbios, mas porque nos tornamos mais
sbios que a cincia nos liberta. Adquirir a sabedoria no ato nem resultado da cincia e do
conhecimento, mas experincia e reflexo, exerccio do pensar. E para isso, por fim, que
convidamos o leitor: pensar o direito, refletir sobre as suas formas hodiernas de atuao,
encontrar-lhe um sentido, para ento viv-lo com prudncia, esta marca virtuosa do jurista, que os
romanos nos legaram, e que no desapareceu de todo na face da Terra." (Ibid., p.28-29).
20
NOBRE, Marcos. A teoria crtica. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2004. p.51.
21
Istvn Mszros, filsofo marxista, um dos marcos tericos para quem estuda e procura combater
essa lgica destrutiva do capitalismo moderno, registra em "O desafio e o fardo do tempo
histrico" suas reflexes acerca do capitalismo positivado "[...] contra o coro dos que proclamam
que 'no h alternativa' para o sistema, Mszros reafirma que, na verdade, no h remdio capaz
de amenizar a gravidade extrema de suas contradies permanentes criadas e insolventes. [...]
Para o filsofo, as evidncias ameaadoras contra a humanidade emanadas dessa lgica
17
societria mantida sob o controle do capital, s podero ser verdadeiramente extirpadas numa
ordem social controlada pelos produtores livremente associados.
Baseado, ento, na atualidade clssica da concepo marxiana da histria, Mszros vem se
confirmando como um dos mais importantes tericos da revoluo e dos mais argutos idelogos dos
seus verdadeiros sujeitos histricos. Isso porque vem contribuindo decisivamente para a ativao do
potencial emancipatrio da classe trabalhadora reconfigurada pelas necessidades contingentes do
sistema de reproduo do capital que, das misrias atualmente impostas sobre ela, vm encontrando
novas e criativas formas de reorganizao e de reabertura da histria." (ANTUNES, Ricardo. Istvn
Mszros e sua ardorosa defesa da humanidade. Revista Cult, Edio comemorativa 10 anos,
ano 10, n.119, p.10, 2007).
22
Vide, nesse sentido, a filosofia da libertao em Henrique Dussel: "[...] implantao geopoltica da
prpria filosofia, medida que se encontra situada no 'centro' ou na 'periferia'. De fato, uma
filosofia 'da libertao' (genitivo objetivo: seu tema) parece que deveria antes de tudo partir de uma
libertao da 'prpria' 'filosofia' (genitivo subjetivo: o sujeito que a exerce e o prprio discurso
exercido)." (DUSSEL, Enrique. tica da libertao. 2.ed. Petrpolis: Vozes, 2002. p.67; bem
como ANIYAR DE CASTRO, Lola. Criminologia da libertao. Traduo de Sylvia Moretzsohn.
Rio de Janeiro: Instituto Carioca de Criminologia: Revan, 2005).
23
24
SANTOS, Boaventura de Souza. A crtica da razo indolente. 4.ed. So Paulo: Cortez, 2002.
p.15 e 16.
18
25
"A 'sociedade do risco' ou 'da insegurana' conduz, pois, inexoravelmente, ao 'Estado vigilante' ou
'Estado preveno'. E os processos de privatizao e de liberalizao da economia, em que nos
encontramos imersos, acentuam essa tendncia. Nesse contexto policial-preventivo, a barreira de
interveno do Estado nas esferas jurdicas dos cidados se adianta de modo substancial."
(SILVA SCHEZ, Jess-Mara. A expanso do direito penal. So Paulo: RT, 2002. p.127).
26
"'Fluidez' a qualidade de lquidos e gazes. O que os distingue dos slidos, como a Enciclopdia
britnica, com a autoridade que tem, nos informa, que eles 'no podem suportar uma fora
tangencial ou deformante quando imveis' e assim 'sofrem uma constante mudana de forma
quando submetidos a tal tenso."; "Os fludos se movem facilmente. Eles 'fluem', 'escorrem', 'esvaem-se',
'respingam', 'transbordam', 'vazam', 'inundam', 'borrifam', 'pingam'; so 'filtrados', 'destilados';
diferentemente dos slidos, no so facilmente contidos contornam certos obstculos, dissolvem
outros e invadem ou inundam seu caminho." E "Essas so razes para considerar a 'fluidez' ou
'liquidez' como metforas adequadas quando queremos captar a natureza da presente fase, nova
de muitas maneiras, na histria da modernidade." (BAUMAN, Zygmunt. Modernidade lquida.
Traduo de Plnio Dantzien. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. p.07, 08 e 09, respectivamente).
27
BAUMAN, Zygmunt. Em busca da poltica. Traduo de Marcus Penchel. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar, 2000. p.02.
28
29
A falta de segurana une as trs principais fontes de ansiedade em relao ao presente: (1) o
desemprego; (2) as perspectivas incertas da velhice e (3) os infurtnios da vida urbana, sendo a
oferta de um porto seguro o principal apelo do comunitarismo. Esse tema foi objeto de estudo de
Bauman pela primeira vez no ltimo captulo da obra "Modernidade Lquida", datada de 2000 e foi
aprofundado no livro "Comunidade: a busca por segurana no mundo atual", sendo que a ideia
bsica dessa obra de 2003 a de que a ordem global precisa de muita desordem local para se
estabelecer, o que explicaria a crescente sensao de insegurana que recebe na obra "Em busca
da poltica" a identificao de Unsicherheit, termo alemo que reflete uma fuso de experincias e
que expressa incerteza, insegurana e falta de garantia. Assim, partindo do modelo global, Bauman
demonstra que em sua oposio est a comunidade, a qual seria uma utopia de um "novo paraso
perdido", com "subrbios verdejantes, condomnios cercados, carros blindados, cmeras de vdeo
e ausncia de estranhos", porm, o preo de viver no paraso perdido da comunidade a
ausncia de liberdade, o que alm, de sufocar quem nela est, culmina no redirecionamento dos
investimentos em sade, educao e previdncia social em armas e presdios, pois quanto maior
a nfase dada segurana, maior a sensao de risco. [BAUMAN, 2001, p. 194]
30
Ibid., p.195.
19
31
32
Ibid., p.14.
33
Id.
34
Id.
35
Id.
20
36
37
Bauman, nesse captulo, observa que as leis trabalhistas protecionistas estabelecem entre
empregador e empregado uma relao social que visa redistribuio da riqueza, bem como
conferir algum poder de resistncia aos trabalhadores ante a dominao exercida pelos
empregadores. Essa relao camuflada sob a alegao de que se trata de um empecilho ao
desenvolvimento que conflita com um "princpio universal de sanidade econmica". Esse discurso
aceito, inclusive, pelos trabalhadores que, muito embora constatem as cada vez mais escassas
oportunidades de trabalho, aceitam essa condio, sem oferecer qualquer resistncia; alguns
apoiam tal circunstncia e, o que mais grave ainda, outros sequer esboam alguma reao,
mostram-se indiferentes. Isso tudo, gera mais insegurana ainda, como acentua o autor: "A
assimetria das condies manifesta-se nos graus respectivos de previsibilidade. O lado cuja gama
de opes comportamentais mais amplo introduz o elemento de incerteza na situao vivida
pelo outro lado, o qual, enfrentando uma liberdade de opo muito menor ou nenhum (sic) opo
em absoluto, no pode revidar. A dimenso global das opes dos investidores, quando
comparadas aos limites estritamente locais de opo do 'fornecedor de mo-de-obra', garante
essa assimetria, que por sua vez subjacente dominao dos primeiros sobre o segundo."
(Ibid., p.113). Diante disso, o socilogo traz tona a priso como fbrica de excluso e isolamento
da mo de obra excedente corroborando em alguma medida, ainda que no expressamente, o
pensamento de Dario Mellossi e Massimo Pavarini em "Crcere e fbrica: as origens do sistema
penitencirio (sculos XVI-XIX)" e que "Nas atuais circunstncias, o confinamento [priso] antes
uma alternativa ao emprego, uma maneira de utilizar ou neutralizar uma parcela considervel da
populao que no necessria produo e para a qual no h trabalho 'ao qual se reintegrar.
[...] A estratgia recomendada fazer os trabalhadores esquecerem, no aprenderem, o que
quer que pretendia ensinar-lhes a tica do trabalho nos dias dourados da indstria moderna. [...]
Os trabalhadores devem desaprender a dedicao ao trabalho duramente adquirida e o apego
emocional duramente conquistado ao local de trabalho, assim como o envolvimento pessoal no
conforto desse ambiente." (Ibid., p.119-120).
38
Sobre o aumento da punio, ensinou Carl Ludwig Von Bar que "Ali onde chovem leis penais
continuamente, onde por qualquer motivo surge entre o pblico um clamor geral de que as coisas
se resolvam com novas leis penais ou agravando as existentes, a no se vivem os melhores
tempos para a liberdade pois toda lei penal uma sensvel intromisso na liberdade, cujas
conseqncias sero perceptveis tambm para os que a exigiram da forma mais ruidosa -, ali se
pode pensar na frase de Tcito: pssima respublica, plurimae leges." (VON BAR. Geschichte des
deutschen Strafrechts um der Strafrechtstheorien. Berlim, 1988. Reimpr. Aalen, 1992. p.334 apud
SILVA SCHEZ, 2002 , p.19).
21
39
Ressalta o autor que esse movimento de expanso do Direito Penal difere dos movimentos de "lei
e ordem" (law and order) da dcada de 1970, pois alm de referir-se s caractersticas do fim do
sculo XX e incio do sculo XXI, a atual tendncia, uma unanimidade, como observa: "Em
particular, e para evitar desde logo interpretaes equivocadas, convm ressaltar, sobre esse
aspecto, que a profundidade e a extenso das bases sociais da atual tendncia expansiva do Direito
Penal no tm nada a ver com as que na dcada de 70 e posteriores respaldavam o
movimento, inicialmente norte-americano, de law and order. Por isso seria errneo pretender analisar
sob esse prisma a expanso do Direito Penal caracterstica de nosso particular fin de sicle, cujas
'causas' se pretende esboar neste texto. Efetivamente, as propostas do movimento de lei e
ordem se dirigiam basicamente a reclamar uma reao legal, judicial e policial mais contundente
contra os fenmenos de delinqncia de massas, da criminalidade das ruas (patrimonial e
violenta). Assim as coisas, uns setores sociais para simplificar os acomodados, apoiavam tais
propostas; outros os excludos, mas tambm os intelectuais e os movimentos dos direitos
humanos se opunham a elas. Nesse particular o debate em torno do referido movimento constitui
seguramente o ltimo exemplo da concepo convencional do Direito Penal como instrumento de
restrio de direitos individuais, particularmente sofrido pelas classes 'emergentes', e a cuja
intensificao estas, assim como os movimentos de direitos civis e polticos, se opem
frontalmente. fundamental sublinhar que a representao social do Direito Penal que dimana da
discusso sobre o movimento de lei e ordem no era em absoluto unvoca, seno, pelo contrrio,
basicamente dividida." E "A representao social do Direito Penal que comporta a atual tendncia
expansiva mostra, pelo contrrio, e como se ver, uma rara unanimidade. A diviso social
caracterstica dos debates clssicos sobre o Direito Penal foi substituda por um consenso geral,
ou quase geral, sobre as 'virtudes' do Direito Penal como instrumento de proteo dos cidados.
Desde logo, nem as premissas ideolgicas nem os requerimentos do movimento de 'lei e ordem'
desapareceram: ao contrrio, se integram (comodamente) nesse novo consenso social sobre o
papel do Direito Penal. As pginas que seguem se dedicam a formulao de algumas hipteses sobre
o porqu da cristalizao desse consenso." (SILVA SCHEZ, 2002, p.24-25).
40
"No infreqente que a expanso do Direito Penal se apresente como produto de uma espcie
de perversidade do aparato estatal, que buscaria no permanente recurso legislao penal uma
(aparente) soluo fcil aos problemas sociais, deslocando ao plano simblico (isto , ao da declarao
de princpios, que tranqiliza a opinio pblica) o que deveria resolver-se no nvel da instrumentalidade
(da proteo efetiva). Sem negar que tal explicao possa atribuir-se alguma razo, creio que
seria ingnuo situar as causas mais profundas, que fundam suas razes no modelo social que vem
se configurando no decorrer, pelo menos, das duas ltimas dcadas, na conseqente mudana da
22
expectativa que amplas camadas sociais tm em relao ao papel que cabe ao Direito Penal." E
"Realar esse ltimo aspecto me parece essencial. Com efeito, dificilmente poder interpretar a
situao de modo concreto e, em conseqncia, fixar as bases da melhor soluo possvel dos
problemas que suscita, se se desconhece a existncia no nosso mbito cultura de uma verdadeira
demanda social por mais proteo. A partir da, questo distinta que desde a sociedade se canalize
tal pretenso em termos mais ou menos irracionais como demanda de punio. Neste ponto,
provavelmente no seja demais aludir possvel responsabilidade que os formadores de opinio
possam ter em tal canalizao, dado o seu papel de mediadores." (SILVA SCHEZ, 2002, p.23).
41
Tecnologia tem o seguinte sentido aqui: "[...] a cincia dogmtica cumpre as funes tpicas de
uma tecnologia. Sendo um pensamento conceitual, vinculado ao direito posto, a dogmtica pode
instrumentalizar-se a servio da ao sobre a sociedade. Nesse sentido, ela, ao mesmo tempo, funciona
como um agente pedaggico junto a estudantes, advogados, juzes etc. que institucionaliza a
tradio jurdica, e como um agente social que cria uma 'realidade' consensual a respeito do direito, na
medida em que seus corpos doutrinrios delimitam um campo de soluo de problemas considerados
relevantes e cortam outros, dos quais ela desvia a ateno. [...] Nestes termos, um pensamento
tecnolgico , sobretudo, um pensamento fechado problematizao de seus pressupostos
suas premissas e conceitos bsicos tm de ser tomados de modo no-problemtico a fim de
cumprir sua funo: criar condies para a ao. No caso da cincia dogmtica, criar condies
para a decidibilidade de conflitos juridicamente definidos." (FERRAZ JUNIOR, 1994, p.87).
42
Ibid., p.22.
23
1.2
1.2.1
Zettica jurdica
A zettica tem seu foco nas perguntas, portanto, tem funo especulativa e
pode ser representada pela pergunta "o que ?"47. No possui o compromisso de
encontrar respostas, que podem ficar em aberto at que seu enfrentamento seja
43
VIEHWEG, Theodor. Ideologie und Rechtdogmatik. In: Ideologie und recht. Frankfurt: Vittorio
Klostermann, 1969 apud FERRAZ JUNIOR, 1994.
44
VIEHWEG, Theodor. Ideologie und Rechtdogmatik. In: Ideologie und recht. Frankfurt: Vittorio
Klostermann, 1969.
45
46
Ibid., p.41.
47
Id.
24
possvel, nem de manter suas premissas imutveis, pois estas podem ser adequadas,
redefinidas e at mesmo abandonadas ao longo da investigao.48
Destarte, a zettica no possui compromisso com a resoluo de conflitos, o
que a libera para a especulao, residindo, justamente neste ponto, a riqueza desse
enfoque49. Entretanto, so necessrios limites a essa reflexo caso contrrio, no
seria possvel terminar um estudo com esta abordagem
Como, porm, em toda a investigao zettica alguns pressupostos admitidos
como verdadeiros passam a orientar os quadros da pesquisa, possvel
distinguir limites zetticos. Assim, uma investigao pode ser realizada a
nvel emprico, isto , nos limites da experincia, ou de modo a ultrapassar
estes limites, ao nvel formal da lgica, ou da teoria do conhecimento ou da
metafsica, por exemplo. Alm disso, a investigao pode ter um sentido
puramente especulativo ou pode produzir resultados que venham a ser
tomados como base para uma eventual aplicao tcnica realidade.50
1.2.2
Dogmtica jurdica
48
"A zettica mais aberta porque suas premissas so dispensveis, isto , podem ser substitudas
se os resultados no so bons, as questes que ela prope podem at ficar sem resposta at que
as condies de conhecimento sejam favorveis. [...] se as premissas no servem, elas podem ser
trocadas." (FERRAZ JUNIOR, 1994, p.41).
49
Ibid., p.42.
50
Ibid., p.44.
51
Ibid., p.47.
52
Ibid., p.41.
25
53
54
Aqui Tercio Sampaio Ferraz Junior faz uma referncia obra de LUHMANN, Niklas. Rechtssystem
und Rechtdogmatik. Berlim: Kohlhammer, 1974. H uma verso em espanhol dessa obra chamada
"Sistema jurdico y dogmtica jurdica". Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1983.
55
Um exemplo o princpio da legalidade: "Um exemplo de uma premissa desse gnero, no direito
contemporneo, o princpio da legalidade, inscrito na Constituio, e que obriga o jurista a
pensar os problemas comportamentais a partir da lei, conforme lei, para alm da lei mas nunca
contra a lei." (FERRAZ JUNIOR, op. cit., p.48).
56
Ibid., p.49.
57
Id. Ainda, como exemplo: "Por exemplo, a Constituio prescreve; ningum obrigado a fazer ou
deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. O jurista conhece esta norma como o
princpio da legalidade. Prende-se a ele. Mas que significa a lei? Como que ele vai esclarecer
isto, cria-se para o jurista um certo mbito de disponibilidade significativa: lei pode ser tomado em
um sentido restrito, alargado, ilimitado etc." (p.50)
26
1.2.3
58
59
"[...] 'crtica' significa, antes de mais nada, dizer o que em vista do que ainda no mas pode
ser." (NOBRE, 2004, p.09-10).
60
"[...] ponto de vista crtico [...] que v o que existe da perspectiva do novo que ainda no nasceu,
mas que se encontra em germe no prprio existente" e outro de que ela "[...] capaz de apontar e
analisar obstculos a serem superados para que as potencialidades melhores presentes no existente
possam se realizar". (Ibid., p.10).
27
61
62
63
Ibid., p.15.
28
A partir disso, pode-se constatar, segundo Marcos Nobre, que a Teoria Crtica
diz respeito ao campo terico do marxismo, ou seja, a um campo de investigao
anterior prpria conceituao de Teoria Crtica proposta por Horkheimer em seu
artigo "Teoria Crtica e Teoria Tradicional".
E, como para todo conceito amplo h um conceito restrito, em relao
Teoria Crtica no poderia ser diferente.
A concepo estrita de Teoria Crtica diz respeito a uma teoria construda
com base em dois princpios fundamentais, quais sejam, o de (1) comportamento
crtico e o de (2) orientao para a emancipao.
Segundo Lus Srgio Repa, Horkheimer estabelece sua compreenso de
Teoria Crtica a partir de uma oposio entre ela e a Teoria Tradicional.64
A Teoria Tradicional analisada a partir das cincias da natureza e nela o
cientista mero observador, pois, desde Descartes, formulou-se a idia de que a
cincia uma cadeia dedutiva dotada de princpios gerais.65
O que o artigo de Horkheimer mostra que as cincias humanas tambm
buscaram sua afirmao utilizando-se do modelo cientfico das cincias naturais por
meio de um mtodo de investigao e de descrio dos fenmenos sociais que foi
construdo para implementar uma separao estanque entre "o que " e "o que deve
ser", pois na teoria social tradicional:
O cientista social pode estudar a efetividade dos valores sociais, mas no
pode compartilh-los enquanto pesquisador. Em correspondncia com isso,
os fenmenos sociais devem ser visto[sic] como fatos, como coisas que
tambm podem ser decompostas em seus elementos mais importantes e
recompostas segundo uma determinada perspectiva.66
64
REPA, Lus Srgio. Max Horkheimer: o formulador da teoria crtica e do programa de materialismo
interdisciplinar do Instituto de Pesquisa Social. Revista Mente, Crebro e Filosofia - Adorno,
Horkheimer, Fromm, Benjamin: o homem no caos do capitalismo moderno, v.7, p.10, 2008.
65
"[...] a teoria vista sempre como uma hiptese a ser testada por experincias artificiais, implementadas
em laboratrios. Se h uma contradio entre a hiptese e os dados da experincia, ento a teoria
deve ser corrigida ou as variveis consideradas na experincia devem ser revistas. Nessa atividade, o
papel do cientista consiste meramente em observar." (Ibid., p.11).
66
Id.
29
67
68
"Nas cincias sociais ningum pode conservar a fria imparcialidade do sbio. As relaes entre
homens no so relaes necessrias derivadas da natureza das coisas; so criadas pelos homens
e podem ser modificadas por ele. A humanidade sonha sempre em modific-las." (RIPERT, Georges.
Aspectos jurdicos do capitalismo moderno. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1947. p.12).
69
"Dessa maneira, a teoria tradicional cega para sua funo social real, a aplicao tcnica do saber
sob as condies sociais existentes. Sua autonomia e critrios de objetividade so aparentes e, ao
mesmo tempo, correspondem sua subordinao e aos interesses externos na sua aplicao nos
processos de produo e reproduo da sociedade. Enquanto o cientista no levar em conta o
papel social que cumpre sua atividade no conjunto da sociedade, ele permanecer cego para as
condies que determinam sua prpria atividade cientfica." (REPA, op. cit., p.12).
70
30
Observe-se que a Teoria Crtica no pode ser confundida com a mera utopia,
pois esta, como projeto social irrealizvel "[...] refora a realidade existente por no
identificar nela as possibilidades reais da realizao almejada da justia e da liberdade".73
71
72
Ibid., p.41.
73
31
74
De acordo com Marcos Nobre, no se pode confundir a etiqueta "Escola de Frankfurt" com a
acepo tradicional de "escola", pois esta significa "uma doutrina defendida por diversos pensadores"
e, no caso da Teoria Crtica, no se pode pretender homogeneizar e uniformizar essa que uma
das tradies de pensamento mais ricas e complexas da histria da filosofia e da teoria social,
porm, h que se destacar que existem aqueles que defendem essa unidade terica, como o
caso de Paul-Laurent Assoun na obra "A Escola de Frankfurt", fundamentando este posicionamento
sob a alegao de que todas essas teorias utilizam os princpios de Teoria Crtica de Horkheimer.
75
76
77
32
78
79
DICIONRIO AURLIO Sculo XXI, verso 3.0: Aporia: 1. Filos. Dificuldade de ordem racional,
que parece decorrer exclusivamente de um raciocnio ou do contedo dele. [Cf. antinomia (3) e
paradoxo (4).] 2. Hist. Filos. Conflito entre opinies, contrrias e igualmente concludentes, em
resposta a uma mesma questo.
3. E. Ling. Figura pela qual o orador finge hesitar, ter dvidas, na escolha de uma expresso, de
um rumo para o discurso.
* Aporias de Zeno. Filos.
1. Aporias de Zeno de Elia (v. eleatismo) em que pela primeira vez na Histria se emprega o
raciocnio por absurdo (q. v.).
33
1.3
1.3.1
80
NADER, Paulo. Introduo ao estudo do direito. 24.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001. p.31.
81
Ibid., p.21.
82
83
84
34
85
Ibid., p.06. "The most prominent general feature of law at all times and places is that its existence
means that certain kinds of human conduct are no longer optional, but in some sense obligatory."
86
"But attractive as this reduction of the complex phenomena of law to this simple element may
seem, it has been found, when examined closely, to be a distortion and a source of confusion even
in the case of a penal statute where an analysis in these simple terms seems most plausible. How
then do law and legal obligation differ from, and how are they related to, orders backed by threats?
This at all times has been one cardinal issue latent in the question 'What is law?'" (Ibid., p.07).
87
Id.
35
entre direito e moral nada mais que uma interferncia decorrente do fato de
direito e moral compartilharem um vocabulrio comum de direitos e deveres,
devem ter protestado contra isso em termos igualmente exagerados e
paradoxais.88
88
Traduo livre de: "This is the doctrine characteristic not only of scholastic theories of natural law
but of some contemporary legal theory which is critical of the legal 'positivism' inherited from
Austin. Yet here again theories that make this close assimilation of law to morality seem, in the
end, often to confuse one kind of obligatory conduct with another, and to leave insufficient room for
differences in kind between legal and moral rules and for divergences in their requirements. These
are at least as important as the similarity and convergence which we may also find. So the
assertion that 'an unjust law is not a law' has the same ring of exaggeration and paradox, if not
falsity, as 'statutes are not law' or 'constitutional law is not law'. It is characteristic of the oscillation
between extremes, which make up the history of legal theory, that those who have seen in the
close assimilation of law and morals nothing more than an inference from the fact that law and
morals share a common vocabulary of rights and duties, should have protested against it in terms
equally exaggerated and paradoxical." (HART, 1970, p.07).
89
Ibid., p.08.
90
Ibid., p.08-09.
91
Em Hart, como possvel observar, so trabalhadas as noes tanto de sanes negativas quanto
positivas.
36
Isso porque, segundo ele, dizer que uma regra existe significa afirmar que
um grupo de pessoas, ou a maioria delas, comporta-se de determinada maneira e de
acordo com a regra se presentes todas as circunstncias. Mas da advm a questo
da diferena entre uma regra social e um comportamento convergente e que pode
ser explicada, segundo Hart, linguisticamente.
O comportamento convergente pode existir sem que haja uma regra que
demande essa conduta. J no caso das regras jurdicas essencial o comando
normativo de um "dever":
No caso das regras jurdicas muito comum que o elemento de diferena
crucial (o elemento do obrigar ou dever) consiste no fato de que desvios em
relao a certos tipos de comportamento iro provavelmente enfrentar uma
reao hostil, e que no caso das regras jurdicas consistir em uma punio
imposta pelas autoridades. No caso daquilo que podemos chamar de meros
hbitos coletivos, como ir semanalmente ao cinema, desvios no encontram
uma punio, nem sequer uma reprovao; mas onde houver regras que
exijam certas condutas, mesmo regras no jurdicas como requerer que os
homens no utilizem chapus e bons em suas cabeas na igreja, algo
semelhante a uma punio poder acompanhar um desvio. No caso das
regras jurdicas essa conseqncia prevista, definida e organizada oficialmente,
enquanto que no caso no jurdico, em que uma reao semelhante a uma
punio provvel, ela no organizada, nem definida.92
92
Traduo livre de: "In the case of legal rules it is very often held that the crucial difference (the
element of 'must' or 'ought') consists in the fact that deviations from certain types of behaviour will
probably meet with hostile reaction, and in the case of legal rules be punished by officials. In the
case of what may be called mere group habits, like that of going weekly to the cinema, deviations
are not met with punishment or even reproof; but wherever there are rules requiring certain conduct,
even non legal rules like that requiring men to bare their heads in church, something of this sort is
likely to result from deviation. In the case of legal rules this predictable consequence is definite and
officially organized, whereas in the non-legal case, though a similar hostile reaction to deviation is
probable, this is not organized or definite in character." (HART, 1970, p.10).
37
como algo exterior, algo relativo lgica do universo e nesse mundo de fico, do
"dever ser", constri-se um "governo de regras e no de homens".93
Consequentemente, na viso de Hart, o aspecto preventivo94 no possui
relevncia quando da aplicao do direito o que muito diferente do relevo que se
atribui ao aspecto preventivo no Direito Penal e no Direito Administrativo Sancionador
hodiernamente, principalmente a partir das j mencionadas caractersticas da sociedade
ps-industrial no item 1.1.
Assim, destaca o autor que a corrente de ceticismo majoritria na Inglaterra
e nos Estados Unidos questiona um sistema legal inteiramente ou principalmente
constitudo por regras, pois no apenas as regras so incertas, mas a interpretao que
lhes conferida pelos julgadores pode ser no s autoritria, como final, isto , sem
possibilidade de mudana. Questiona se a concepo de direito como essencialmente
93
" assim se olharmos atentamente a atividade do juiz ou da autoridade quando punem as violaes s
regras jurdicas (ou a atividade daquelas pessoas que reprovam ou criticam as violaes s regras
no legais), veremos que o aspecto preventivo das regras est envolvido nessa atividade de uma
forma um tanto quanto inexplicvel. O juiz, ao punir, utiliza a regra como seu guia e a violao da
regra como sua razo e justificativa para a punio do ofensor. Ele no visualiza a regra como uma
declarao de que ele e os outros provavelmente puniro desvios, muito embora um espectador
possa enxergar a regra justamente dessa forma. O aspecto preventivo da regra (pensado de
maneira real) irrelevante, enquanto seu status de guia e justificativa essencial. O mesmo
verdade em relao s reprovaes informais administradas violao de regras no jurdicas.
Essas tambm no so meras reaes previsveis s violaes, mas algo em que a regra se pautada
e se justifica. Desta forma dizemos que reprovamos ou punimos um homem porque ele quebrou a
regra: e no apenas porque era previsvel [aspecto preventivo] que ns o reprovaramos ou
puniramos." Traduo livre de: "It is that if we look closely at the activity of the judge or official who
punishes deviations from legal rules (or those private persons who reprove or criticize deviations
from non-legal rules), we see that rules are involved in this activity in a way which this predictive
account leaves quite unexplained. For the judge, in punishing, takes the rule as his guide and the
breach of the rule as his reason and justification for punishing the offender. He does not look upon
the rule as a statement that he and the others are likely to punish deviations, thought a spectator
might look upon the rule in just this way. The predictive aspect of the rule (thought real enough) is
irrelevant to his purposes, whereas its status as a guide and justification is essential. The same is
true of informal reproofs administered for the breach of non-legal rules. These too are not merely
predictable reactions to deviations, but something which existence of the rule guides and is held to
justify. So we say that we reprove or punish a man because he has broken the rule: and not merely
that it was probable that we would reprove or punish him." (HART, 1970, p.11).
94
Muito embora o aspecto preventivo perfaa o objeto do segundo captulo do trabalho, importante
trazer aqui, a ttulo de ilustrao, a crtica feita por Alejandro Nieto (NIETO, 2008, p.31 e 34.) ao
enorme conjunto normativo em que esto previstos os ilcitos administrativos que inviabiliza ao
destinatrio dessas normas conhec-las todas, o que, evidentemente, prejudica o aspecto preventivo e
fomenta um sentimento social em que se deseja burlar a punio estatal que vista, nesses
casos, como uma verdadeira loteria, em que alguns "azarados" so sorteados e acabam sendo
punidos. Isso porque se as regras no so previsveis, no so passveis de absteno voluntria,
e, portanto, todos esto sujeitos a terem cometido algum ilcito, mesmo sem conhecimento de que
se tratava de uma conduta proibida. Destarte, nesse contexto no se opera o aspecto preventivo
da norma. Para que isso ocorra, Nieto sugere a retrao desse conjunto normativo de maneira tal
que seja compatvel com o aparato repressivo estatal.
38
95
Traduo livre de: "Scepticism about the character of legal rules has not, however, always taken
the extreme form of condemning the very notion of a binding rule as confused or fictitious. Instead,
the most prevalent form of scepticism in England an the United States invites us to reconsider the
view that a legal system wholly, or even primarily, consists of rules." E "To cap the tale sceptics
remind us that not only are the rules uncertain, but the court's interpretation of them may be not
only authoritative but final. In view of all this, is not the conception of law as essentially a matter of
rules a gross exaggeration if not a mistake? Such thoughts lead to the paradoxical denial which we
have already cited: 'Statutes are sources of law, not part of the law itself.'" (HART, 1970, p.11-12 e
13, respectivamente).
96
"Definio, como sugere a palavra, primeiramente uma questo de delimitar ou distinguir entre
uma coisa e outra, o que marcado, na linguagem, pela utilizao de palavras distintas para
design-las. A necessidade dessa delimitao experimentada por aqueles que esto vontade
com o uso comum da palavra, porm, no podem afirmar ou explicar as distines que, eles
sentem, que divide um tipo de coisa de outra." Traduo livre de "Definition, as the word suggests,
is primarily a matter of drawing lines or distinguishing between one kind of thing from another,
which language marks off bya a separate word. The need for such a drawing of lines is often felt by
those who are perfectly at home with the day-to-day use of the word in question, but cannot state
or explain the distinctions which, they sense, divides one kind of thing from another." (Ibid., p.13).
97
Traduo livre de: "It simultaneously provides a code or formula translating the word into other
well-understood terms and locates for us the kind of thing to which the word is used to refer, by
indicating the features which it shares in common with a wider family of things and those which
mark it off from others of that same family. In searching for and finding such definitions we 'are
looking not merely at words but also at the realities we use words to talk about. We are using a
sharpened awareness of words to sharpen our perception of the phenomena.'" (Ibid., p.14).
39
1.3.2
98
BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. Traduo de Maria Celeste Cordeiro Leite
dos Santos. 6.ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1995. p.21.
99
O autor menciona que esse foi o grande mrito da Teoria do Direito como instituio e que tem
como principais representantes o italiano Santi Romano (1875-1947) e Maurice Hauriou (18561929), na Frana. Destaca Bobbio que o italiano foi o pioneiro dessa concepo com a obra
"L'Ordinamento Giuridico" O Ordenamento Jurdico cuja primeira edio data de 1917.
100
Contudo, Canotilho numa obra escrita em parceria com Vital Moreira, com edio do mesmo ano, a
doutrina diversa. Nela se afirma que a norma se distingue do princpio porque contem uma regra,
instruo, ou imposio imediatamente vinculante para certo tipo de questes. Vale dizer, ento, que a
distino e feita entre princpios e normas, e estas diferem daqueles porque contm uma regra.
101
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23.ed. So Paulo: Malheiros,
2004. p.92.
40
102
103
Ibid., p.155-156.
41
104
BONAVIDES, Paulo. Curso de direito constitucional. 13.ed. So Paulo: Malheiros, 2003. p.267.
105
Segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico Sculo XXI, verso 3.0 de novembro de 1999, o
verbete refere-se "deontologia", do grego "dontos", 'o que obrigatrio, necessrio', + -logia.]
1. O estudo dos princpios, fundamentos e sistemas de moral.
2. Tratado dos deveres.
106
42
1.3.3
107
43
108
109
110
Id.
111
" verdade que a idia de regra no , de forma alguma, simples: como foi visto no Captulo III a
necessidade de que, se formos fazer justia complexidade do sistema jurdico, diferenciar dois
diferentes tipos de regras que esto entre si relacionadas. Nas regras que podem ser consideradas do
tipo bsico ou primrio, requer-se que as pessoas executem ou abstenham-se de certas aes,
independente do fato de essas pessoas quererem ou no agir dessa forma. Regras do outro tipo
so, em um sentido, parasitrias ou secundrias em relao ao primeiro tipo de regra; [...] Regras
do primeiro tipo impem deveres, regras do segundo tipo conferem poderes, pblicos ou privados.
Regras do primeiro tipo referem-se a aes que envolvem movimentos fsicos ou mudanas;
regras do segundo tipo fornecem [...] a criao ou variao de deveres ou obrigaes." Traduo
livre de "It is true that the idea of a rule is by no means a simple one: we have already seen in
Chapter III the need, if we are to do justice to the complexity of a legal system, to discriminate
between two different thought related types. Under rules of the one type, which may well be
44
considered the basic or primary type, human beings are required to do or abstain from certain
actions, whether they wish to or not. Rules of the other type are in a sense parasitic upon or
secondary to the first; [...]. Rules of the first type impose duties; rules of the second type confer
powers, public or private. Rules of the first type concern actions involving physical movement or
changes; rules of the second type provide [...] to the creation or variation of duties or obligations."
(HART, 1970, p.78-79).
112
"H quem prefira falar e normas de competncia (as que estabelecem poderes e procedimentos)
e normas de conduta (as que estabelecem obrigaes), como o caso de Alf Ross (1970:32).
Outros preferem falar em normas de organizao e normas de conduta (cf. Miguel Reale,
1974:105). De qualquer forma, a distino no rigorosa e mereceu de Bobbio (1977) um ensaio
ao qual remetemos o leitor." (FERRAZ JUNIOR, 1994, p.125).
113
Aqui, utilizo o mesmo recurso de Tercio Sampaio Ferraz Junior e fao referncia obra de
Norberto Bobbio: Dalla struttura All funzione. Milo: Edizione di Comunit, 1977.
114
O bem jurdico inserido aqui porque se trata de uma construo terica ainda necessria, como
aponta Juarez Cirino dos Santos: "Na verdade, o bem jurdico critrio de criminalizao porque
constitui objeto de proteo penal afinal, existe um ncleo duro de bens jurdicos individuais como
a vida, o corpo, a liberdade e a sexualidade humanas, que configuram a base de um Direito Penal
mnimo e dependem de proteo penal, ainda uma resposta legtima para certos problemas
sociais. Assim, evitar a criminalizao da vontade do poder, ou das expectativas normativas,
parece insuficiente para rejeitar o bem jurdico como objeto de proteo penal; alm disso,
admitir a proteo de bens jurdicos pela criminalizao no exclui a necessidade de relevncia
do bem jurdico para constituir objeto de proteo penal sempre subsidiria e fragmentria ,
nem implica incluir todos os bens jurdicos como objeto de proteo penal. Mas ainda, se a fonte
exclusiva de bens jurdicos selecionados para proteo a Constituio da Repblica o
fundamento poltico do moderno Estado Democrtico de Direito -, ento a criminalizao da
vontade do poder ou de meras expectativas normativas parece remota; ao contrrio, a rejeio do
bem jurdico como objeto de proteo fragmentria e subsidiria da criminalizao poderia criar
um vazio legal preenchvel pela vontade do poder, ou pelas expectativas normativas como objetos
de criminalizao sem falar na incmoda proximidade com a teoria sistmica de JAKOBS, que
despreza o bem jurdico tanto como objeto de proteo, quanto como critrio de criminalizao" E
"Na atualidade, juristas criminlogos crticos propem reservar o conceito de bem jurdico para os
direitos e garantias individuais do ser humano, excluindo a criminalizao (a) da vontade do
poder, (b) de papis sistmicos, (c) do risco abstrato, (d) ou dos interesses difusos caractersticos
de complexos funcionais como a economia,a ecologia, o sistema tributrio etc. Essa posio
reafirma os princpios do Direito Penal do fato, como leso do bem jurdico, e da culpabilidade,
como limitao do poder de punir, excluindo a estabilizao das expectativas normativas das
concepes autoritrias do funcionalismo de JAKOBS, por exemplo. Desse ponto de vista, consideradas
todas as limitaes e crticas, o conceito de bem jurdico, como critrio de criminalizao e como
objeto de proteo, parece constituir garantia poltica irrenuncivel do Direito Penal do estado
45
Democrtico de Direito, nas formaes sociais estruturadas sobre a relao capital/trabalho assalariado,
em que se articulam as classes sociais fundamentais do neoliberalismo contemporneo." (SANTOS,
Juarez Cirino dos. Direito penal: parte geral. 3.ed. rev. ampl. Curitiba: ICPC: Lumen Juris, 2008b.
p.15-16 e 17-18, respectivamente).
115
ZAFFARONI, Eugnio Ral; PIERANGELI, Jos Henrique. Manual de direito penal brasileiro:
parte geral. 8.ed. rev. atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. v.1. p.393.
116
Ver, sobre a infrao da norma como um recurso estilstico: BITTENCOURT, Terezinha Maria da
Fonseca Passos. A infrao da norma: um recurso estilstico. Niteroi, RJ: [s.n.], 1991.
46
117
ARAJO, Edmir Netto de. O ilcito administrativo e seu processo. So Paulo: RT, 1994. p.23.
118
Sobre as categorias jurdicas, conferir o artigo: CRETELLA JUNIOR, Jos. As categorias jurdicas
e o direito pblico. Revista da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, ano 62,
n.2, p.214, 1967.
119
Algumas obras, por seus ttulos, parecem abordar as infraes administrativas de uma forma ampla,
porm, a partir dos conceitos que trabalham, acabam por restringir as infraes administrativas a
infraes disciplinares, como o caso de Edmir Netto de Arajo (op. cit.).
120
121
122
ATALIBA, Geraldo. Hiptese de incidncia tributria. 6.ed. So Paulo: Malheiros, 2006. p.59.
123
124
125
Isso gerou na doutrina vrias discusses sobre os critrios de diferenciao dos ilcitos penais e
administrativos e que so objeto de anlise no captulo 3, inclusive, trabalhos que se dedicaram
exclusivamente a esta tarefa como a obra base para a anlise dessa questo neste trabalho que
a de Fernando Navarro Cardoso (Infraccin administrativa y delito: lmites a la intervencin
del derecho penal. Madrid: Editorial Colex, 2001).
47
126
"Este livro visa a oferecer um modelo de Teoria Geral da Infrao Administrativa a partir da Constituio
Federal de 1988: um plexo terico de petrechos aptos a demonstrar a presena ou ausncia do
ilcito administrativo in concreto." E "Neste contexto, o ensaio no se fez indito, mas novidadeiro
em relao pretenso deliberadamente adotada de se firmar nos slidos argumentos e
experimentos da doutrina penal [...]" (FERREIRA, 2009, p.19).
127
AMARO, Luciano da Silva. Infraes tributrias. Revista de Direito Tributrio, So Paulo, n.67,
p.25, 1997.
128
129
Um deles Rogrio Greco: "Temos ilcitos de natureza penal, civil, administrativa, etc. Ser que existe
uma diferena entre eles? Ou, numa diviso somente entre ilcitos penais e no penais, podemos
vislumbrar alguma diferena? Na verdade, no h diferena alguma. Ocorre que o ilcito penal,
justamente pelo fato de o Direito Penal proteger os bens mais importantes e necessrios vida em
sociedade, mais grave. Tambm aqui o critrio de distino poltico. O que hoje um ilcito
civil, amanh poder vir a ser um ilcito penal. O legislador, sempre observando os princpios que
norteiam o Direito Penal, far a seleo dos bens que a este interessam mais de perto, deixando
48
1.3.4
a proteo dos demais a cargo dos outros ramos do Direito." e acrescenta "A diferena entre ilcito
penal e o civil, obviamente observada a gravidade de um e de outro, encontra-se tambm na sua
conseqncia. Ao ilcito penal o legislador reservou uma pena, que pode at chegar ao extremo de
privar o agente de sua liberdade, tendo destinado ao ilcito civil, contudo, como sua conseqncia,
a obrigao de reparar o dano, ou outras sanes de natureza civil." (GRECO, Rogrio. Curso de
direito penal: parte geral. 11.ed. rev. amp. atual. Rio de Janeiro: Impetus, 2009. v.1. p.141).
130
No mesmo sentido Rafael Munhoz de Mello e Luciano da Silva Amaro: "No h diferena ontolgica
entre sano civil, sano penal e sano administrativa. Seja na esfera do direito civil, seja na
esfera do direito penal, seja, ainda, na esfera do direito administrativo, sano jurdica sempre a
conseqncia negativa atribuda prtica de um ilcito." (MELLO, R. M., 2008, p.255).
131
FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. O pensamento jurdico de Norberto Bobbio. In: BOBBIO,
Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. Traduo de Maria Celeste Cordeiro Leite dos
Santos. 6.ed. Braslia: Editora Universidade de Braslia, 1995. p.09.
49
Mas nem sempre foi conferido esse enfoque sano positiva, isto ,
aquelas consequncias jurdicas que no possuem o sentido de punio, mas que
so recompensas.
Em Jhering135 e Kelsen conferia-se maior relevo s sanes negativas atribudas
ao infrator da lei , o que se explica, de acordo com Bobbio, pela predominncia da
forma repressiva do Estado no sculo XIX poca do Estado de Polcia, e isso no
significa, em absoluto, que as sanes positivas no fossem conhecidas.136
O Estado atual no mais exerce apenas uma funo de proteo e represso,
pois seu papel foi ampliado de forma que hoje se configura como "produtor de servios
de consumo social, regulamentador da economia e produtor de mercadorias"137,
desenvolvendo, para dar sustentculo a todas essas atribuies, um complexo sistema
132
133
BOBBIO, Norberto. Dalla struttura alla funzione. Milo, 1977. p.71 apud FERRAZ JUNIOR, 1995. p.11.
134
135
A sano negativa em Jhering reproduzia a "[...] distino hegeliana entre sociedade civil e Estado e
a ciso entre interesses econmicos e a de interesses polticos, entre a condio de burgus e a de
cidado, tpica da sociedade industrial do sculo passado. Em princpio, nessa concepo, o Estado
assumia a funo de custodiador da ordem pblica e o Direito se resumia, particularmente, em
normas negativas (de proibio), com prevalncia obvia das sanes negativas." (Ibid., p.11-12).
136
Ibid., p.11.
137
Ibid., p.12.
50
tanto de sua organizao estrutural como de incentivos. E, nesse contexto, uma teoria
jurdica da sano restrita s sanes negativas mostra-se extremamente limitada.138
Bobbio, brilhante no desenvolvimento analtico da questo das sanes jurdicas,
justamente com o foco nessas novas funes estatais, chama a ateno para as tcnicas
tanto de encorajamento quanto de desencorajamento de condutas139, seja por meio
de medidas diretas, que visam conformar as condutas sociais com os comandos
normativos, seja por meio das indiretas, que dificultam os comportamentos indesejados.
O diferente relevo conferido pelo jurista italiano s sanes altera a abordagem
do tema na Cincia do Direito, pois esta no mais poder limitar-se ao estudo e
anlise da sano negativa e dos conceitos de obrigao e delito, devendo-se tambm
enxerg-la como uma 'promessa'.140
Assim, adota-se, para fins deste estudo, o conceito de sanes jurdicas de
Norberto Bobbio, pois, em que pese a crtica de Tercio Sampaio Ferraz Junior141,
trata-se da melhor noo diante das transformaes da sociedade moderna, visto
que o reforo da tica promocional do Direito a partir das sanes positivas que
vm crescendo e modificando a forma de controle social, como mencionou em sua
138
"Ora, nesse contexto, uma teoria jurdica da sano, limitada ao papel das sanes negativas e, pois,
ignorando o papel assistencial, regulador e empresarial do Estado, estaria destinada a fechar-se
num limbo, entendendo mais, porque entendendo limitadamente, a relao entre o Direito, o
Estado e a sociedade." (FERRAZ JUNIOR, 1995, p.12).
139
Para saber mais sobre os reflexos desse tipo de abordagem no comportamento humano,
recomenda-se a leitura das obras behavioristas ou comportamentalistas, em especial, de autoria
do alemo Burrhus F. Skinner.
140
141
Assim, por exemplo, Bobbio observa que, no uso de sanes positivas, como se trata de comportamentos
'permitidos', o agente 'livre' para fazer, isto , livre para valer-se de sua prpria liberdade. A meu
ver, isso cria a impresso de que, no uso das sanes positivas, o agente sancionador restringe
sua prpria fora, uma vez que no ameaa, mas encoraja; 'embora', ao que parece, aqui se
colocasse [sic] a importante questo de se saber se, no caso das tcnicas de encorajamento, 'a
autonomia da vontade no estaria sendo sutilmente escamoteada', implicando o reconhecimento
de que o Estado com funo promocional desenvolve formas de poder ainda mais amplas que o
Estado protetor. Isto , ao prometer, via subsdios, incentivos e isenes, ele substitui, como disse, o
mercado e a sociedade no modo de 'controlar' (no sentido amplo da palavra) o comportamento."
(Ibid., p.14).
51
1.3.5
Coao e sano
De acordo com Sebastio Cruz, o direito est ligado a vrios smbolos e dentre
eles, um dos mais emblemticos a balana com dois pratos, assim como a espada.143
A deusa grega Dik, filha de Zeus e Themis, com os olhos bem abertos o
que representava a sapincia e a prudncia como um equilbrio entre a abstrao e
a realidade , segurava a balana na mo esquerda e munia-se de uma espada em
sua mo direita, pois, assim, mostra-se atenta aos fatos e realidade, declarava o
justo quando os pratos estavam em equilbrio, utilizando-se, por meio da espada, da
fora necessria para executar o direito (iudicare).144
142
"H uma constante tentativa de superao das teorias do Direito, para adapt-las as modificaes
da sociedade moderna. Uma dessas modificaes foi o que levou Bobbio a pensar em um outro
modo de pensar o Direito, atravs das sanes positivas e da funo promocional do Direito. Esse
conceito de sano positiva no era largamente utilizado, apesar de existir em jusfilsofos antes
de Bobbio. O Direito que era visto como primordialmente coercitivo ganha tambm um papel de
promover comportamentos.
Esse crescimento das sanes positivas decorre, segundo Bobbio, de uma nova posio do Estado,
que aprova leis que incentivam alguns tipos de conduta. Muda-se a forma de controle social, que
ocorre antes da realizao da conduta. A hierarquia das fontes do Direito, estruturada a partir de
um escalonamento, passa a ter menos relevncia e isso d fora a fontes que eram antes
consideradas menores, como os contratos. O poder econmico ganha relevncia e comea a ser
utilizado nas normas, incentivando comportamentos. O sujeito da norma passa a atuar diretamente e
inverte-se a relao dever/Direito nas normas com sano positiva. A validade da norma que era
o critrio utilizado pelo positivismo jurdico, perde cada vez mais fora para o critrio da eficcia,
que no um critrio facilmente verificvel pela lgica, mas que contempla uma maior complexidade."
(SALGADO, Gisele Mascarelli. Sano na teoria do direito de Norberto Bobbio. 2008. Tese
(Doutorado em Filosofia) - PUC-SP, So Paulo, 2008. p.262).
143
Sobre o conceito de direito e toda sua simbologia, conferir: CRUZ, Sebastio. Jus derectum
(directum). Coimbra: Coimbra Editora, 1971.
144
52
145
146
VILANOVA, Lourival. Causalidade e relao no direito. 4.ed. So Paulo: RT, 2000. p.195.
147
53
2.1
De acordo com Marcello Caetano, a palavra "Estado" pode significar: (1) coletividade que possui originariamente o poder poltico em um determinado territrio;
(2) coletividade que detenha o poder poltico soberano em um dado territrio;
(3) sistema de rgos de uma coletividade que exerce o poder poltico no territrio
por ela assenhoreado e (4) pessoa coletiva, que tem por rgo o governo para fins
de relaes jurdicas de direito interno.148
Juarez Cirino dos Santos afirma que a criminologia radical149 trabalha com o
conceito de Estado como "organizao poltica do poder das classes econmicas",
sendo ele uma das bases do trabalho cientfico dessa criminologia, sendo visto como
controlador das relaes sociais "nos limites do modo de produo dominante na
formao social".150
Como ressalta Celso Ribeiro Bastos, Estado, fora, ordem jurdica, direito e
poder151 esto intimamente relacionados e esses vnculos tornam-se ainda mais
evidentes quando se observa a diferena entre fora fsica e poder:
148
CAETANO, Marcello. Manual de cincia poltica e direito constitucional. 4.ed. Lisboa: Coimbra
Editora, 1963. p.115.
149
"A Criminologia Radical tem por objeto geral as relaes sociais de produo (estrutura de
classes) e de reproduo poltico-jurdica (superestruturas de controle) da formao social, que
produzem e reproduzem seu objeto especfico de conhecimento especfico: o crime e o controle
social." (SANTOS, Juarez Cirino dos. A criminologia radical. 3.ed. Curitiba: ICPC: Lumen Juris,
2008a. p.125).
150
Ibid., p.127.
151
Adota-se aqui a noo de poder de Marcello Caetano: "5. O Poder. - Chama-se 'poder' a
possibilidade de eficazmente impor aos outros o respeito da prpria conduta ou de traar a conduta
alheia. Desde que a um grupo social reconhecida autoridade para estabelecer normas reguladoras
da conduta dos seus membros, que sejam obrigatrias sob pena de o desobediente ser compelido
a acat-las ou a sofrer determinado castigo, esse grupo possui poder sobre os seus membros.
O 'poder social' exercido por toda a coletividade, ou apenas por algum ou alguns dos membros
aos quais seja reconhecida qualidade para actuar em nome de todos. O exerccio do poder
consiste, portanto, em definir normas de conduta dos indivduos nas suas relaes entre si ou
com a colectividade e em fazer observar essas normas aplicando determinadas sanes previstas
para os desobedientes." (CAETANO, op. cit., p.4).
54
152
Sobre direito e violncia, conferir Walter Benjamin (Crtica da violncia. Disponvel em:
<http://www.nplyriana.adv.br/artigos1/critica_violencia.pdf>. Acesso em: 17 out. 2009) e a
dissertao de Bruno Meneses Lorenzetto (O silncio das sereias: tempo, direito e violncia na
modernidade. 2010. Dissertao (Mestrado) - Setor de Cincias Jurdicas, Universidade Federal
do Paran, Curitiba, 2010).
153
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de teoria do estado e cincia poltica. 6.ed. So Paulo: Celso
Bastos, 2004. p.99-100.
154
Segue, para melhor esclarecer, uma sntese das principais ideias sob as quais se assenta a
dominao legal com quadro administrativo burocrtico: (1) Todo direito pode ser estatudo racionalmente
com o intuito de ser respeitado pelos membros de um grupo bem como por aqueles que realizem,
no mbito deste grupo, aes sociais tidas como relevantes; (2) Que todo direito um conjunto de
regras abstratas institudas com determinadas intenes e aplicadas pela magistratura aos casos
concretos, sendo que a administrao o cuidado racional de interesses do grupo, dentro dos
limites das normas e de acordo com os princpios estabelecidos, aceitos ou no reprovados pelos
membros do grupo; (3) O "superior" enquanto ordena, obedece a uma ordem impessoal pela qual
orienta suas decises e quem "obedece" s o faz porque "membro" de um grupo.
155
Ver sobre modelos de gesto do estado e burocracia weberiana: SCHIER, Adriana da Costa
Ricardo. Administrao pblica: apontamentos sobre os modelos de gesto e tendncias atuais.
In: GUIMARES, Edgar (Coord.). Cenrios do direito administrativo: estudos em homenagem
ao Professor Romeu Felipe Bacellar Filho. Belo Horizonte: Frum, 2004. p.21 -56.
55
quem est exercendo a dominao, basta descobrir quem domina o aparelho burocrtico
e, destarte, tambm detm o poder poltico. 156
Para Marcello Caetano, poder poltico pode ser definido como: "[...] a faculdade
exercida por um povo de, por autoridade prpria157 (no recebida de outro poder)
instituir rgos que exeram o senhorio de um territrio e nele criem e imponham
normas jurdicas, dispondo dos necessrios meios de coaco."158
Destaque-se que poder poltico no se confunde com poder disciplinar, nem
com soberania, como anota o constitucionalista portugus:
[...] o poder poltico distingue-se dos simples poderes disciplinares porque estes
so particularistas e cessam logo que o indivduo se separe ou seja expluso
do grupo social restrito a que respeitam; enquanto que o poder poltico um
poder de imposio e de domnio a que os indivduos no podem subtrair-se
por ser necessrio e irresistvel, ao menos dentro do territrio do Estado a
que respeita.
[...] A soberania significa, portanto, um poder poltico supremo e independente,
entendendo-se por poder supremo aquele que no est limitado por nenhum
outro na ordem interna e por poder independente aquele que a sociedade
internacional no tem de acatar regras que no sejam voluntariamente aceites
e est em p de igualdade com os poderes supremos dos outros povos.159
Assim, fica claro que sob o manto estatal que se desenvolvem institutos
ligados ao controle social formal e dinmica do poder, em especial, o poder de
polcia e o chamado ius (ou jus) puniendi.
Isso demanda uma anlise das razes histricas de tais institutos para que
possam ser melhor compreendidos e, por que no, repreendidos naquilo que diz
respeito s suas respectivas atuaes na sociedade ps-industrial por meio do
Direito Administrativo Sancionador e do Direito Penal, devendo-se, para isso,
investig-los a partir do momento histrico do Estado de Polcia.
156
157
Adverte o autor que a autoridade constituinte aqui referida originria, prpria, enquanto a
autoridade administrativa conferida pelo Estado a seus rgos e entes por meio da Constituio
ou das leis delegada.
158
159
Id.
56
2.2
160
161
57
cincias, no apresenta uma histria separada do seu objeto, eis que a Cincia
Jurdica, ao mesmo tempo analisa e conforma o fenmeno por ela estudado.162
2.2.1
162
163
164
Max Weber nota que a dominao estamental aquela em que determinados poderes de mando
e as respectivas oportunidades econmicas foram apropriados pelo quadro administrativo, seja
por uma parte desse quadro ou por um indivduo e que, a, a apropriao tem carter vitalcio, de
hereditariedade ou de propriedade livre. Destarte, de acordo com o autor, a dominao estamental
significa: a) sempre: limitao da livre seleo do quadro administrativo pelo senhor, em virtude
da apropriao dos cargos ou poderes de mando, por parte de uma associao, por parte de uma
camada social estamentalmente qualificada ou b) freqentemente: a apropriao dos cargos e,
portanto, eventualmente, oportunidades aquisitivas proporcionadas pela deteno destes; dos
meios materiais de administrao e dos poderes de mando por parte de cada membro individual
do quadro. O servidor estamental pode ser sustentado alimentando-se na mesa do senhor, por
emolumentos, por terras funcionais, oportunidades apropriadas de rendas, taxas ou impostos e
por feudos. (WEBER, 1994.)
165
58
166
Quanto nomenclatura, Jorge Miranda adverte que o Estado Absoluto parte da idia de que h
uma mxima concentrao de poder nas mos do monarca sozinho ou com seus ministros e
em que a vontade do rei lei, mas desde que expressa em conformidade com as regras jurdicas,
as quais so exguas, vagas e, em regra, no escritas, sendo prefervel falar-se em Estado de
Polcia para ficar evidente que a vontade do rei encontra uma pequena limitao ao exerccio de
seu poder (MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional. 7.ed. rev. e atual. Coimbra:
Coimbra Editora, 2003. p.79).
167
168
Conferir sobre Thomas Hobbes: CONDREN, Conal. Thomas Hobbes: Twayne's English authors series,
TEAS 559. New York: Twayne Publishers, 2000; JESSOP, T. E. Thomas Hobbes: Bibliographical
series of supplements to British Book News on writers and their work, n. 130. [London]: Published
for the British Council by Longmans, Green, 1960; DIETZ, Mary G. Thomas Hobbes and
Political Theory. Lawrence, Kan: University Press of Kansas, 1990; MARTINICH, Aloysius.
Thomas Hobbes: British history in perspective. New York: St. Martin's Press, 1997; BOBBIO,
Norberto. Thomas Hobbes and the Natural Law Tradition. Chicago: University of Chicago
Press, 1993; MARTINICH, Aloysius. The Two Gods of Leviathan: Thomas Hobbes on Religion
and Politics. Cambridge: Cambridge University Press, 1992; GAUTHIER, David P. The Logic of
Leviathan: The Moral and Political Theory of Thomas Hobbes. Oxford: Clarendon P., 1969;
KRAYNAK, Robert P. History and Modernity in the Thought of Thomas Hobbes. Ithaca, N.Y.:
Cornell University Press, 1990. Em portugus: BITTAR, Eduardo C. B.; SOARES, Fabiana de
Menezes. Temas de filosofia do direito: velhas questes, novos cenrios. Barueri: Manole,
2004. Para ir um pouco alm: MARTEL, James R. Subverting the Leviathan: Reading Thomas
Hobbes As a Radical Democrat. New York: Columbia University Press, 2007.
169
BASTOS, 2004, p.158-160 e BONAVIDES, Paulo. Teoria do estado. 5.ed. rev. e atual. So Paulo:
Malheiros, 2004. p.31-35.
170
Sobre tal tenso, esclarece Paulo Bonavides: "J na segunda fase a teoria do Absolutismo se
desata dos laos teolgicos e metafsicos que eram, no raro, um freio ao monarca, por dever
este respeito e fidelidade s hierarquias eclesisticas, com as quais o soberano de direito divino
havia selado aliana, nem sempre isenta de disputas e rivalidades de supremacia em determinadas
matrias em que, por circunstncias histricas, o poder temporal colidia eventualmente com o
poder da Igreja, cuja ascendncia no reino espiritual era, por sem dvida, incontestvel." (Ibid., p.32).
171
59
racional para o exerccio do poder pelo governante, isto , o Estado passou a ser
notado como uma organizao voltada para a realizao do interesse pblico, cabendo
ao monarca, o primeiro funcionrio desta estrutura, a faculdade e a liberdade de
escolher os meios necessrios para o alcance dessa finalidade, residindo, neste
mote, a idia central do poder de polcia, como acentua Celso Ribeiro Bastos172:
A idia de polcia responsvel por fazer residir no prncipe o sujeito legitimado
a promover o desenvolvimento material, o avano intelectual e artstico. Era
a prpria civilizao que, por suas mos, caminharia mais celeremente.
A nica criao dessa poca que cobe muito parcialmente o poder do
prncipe o instituto do fisco. Por esta entidade jurdica deixava-se de lado o
Estado e o prncipe como responsveis pelo patrimnio que era trasladado
para a titularidade do aludido fisco. Por este estratagema muitas relaes
at ento travadas com a Administrao passaram a ser regidas pelo direito
civil e a serem julgadas por Tribunais independentes. Portanto, ao menos no que
diz respeito s relaes patrimoniais, chegou-se a um equilbrio praticamente
perfeito, no extensvel ao resto da atuao estatal, que continuava a atuar
ilimitada e irresponsavelmente.173
172
173
174
De acordo com Jos Maria Arruda, Wolff deturpa de tal modo as ideias de Leibnitz que alguns
argutos estudiosos, como Kant e Hegel, sequer diferenciam o pensamento de um e de outro autor,
consoante anota: "Uma segunda razo para a interpretao confusa e errnea do pensamento de
Leibniz ao longo do sculo XVIII reside no fato de que sua filosofia foi associada indissoluvelmente
com a filosofia de C. Wolff, com quem Leibniz se correspondeu de 1704 at 1716, ano de sua
morte. Atravs da filosofia de Wolff, o pensamento de Leibniz encontra uma intensa divulgao no
meio filosfico, por outro lado, suas idias aparecem a de modo to distorcido que quase no se
torna mais possvel reconhec-las. Podemos com todo rigor falar em uma wollfianizao das
teses de Leibniz, que teve um efeito ambguo: ao mesmo tempo em que ajudou a preservar o
nome de Leibniz no cenrio filosfico, essa wollfianizao impediu o acesso prpria obra de
Leibniz." E um pouco adiante: "A alcunha de Metaphysica Leibnitio-Wolffiana, que denuncia essa
mistura e desfigurao, surgiu provavelmente no ano de 1725 e se imps tanto entre os adversrios
quanto entre os entusiastas da filosofia de C. Wolff, tendo se consolidado ao longo dos anos to
fortemente na cena filosfica alem, que mesmo um estudioso arguto como Kant, em sua crtica
filosofia alem, no fazia nenhuma distino entre o pensamento de Leibniz e o sistema de Wolff.
Na mesma direo, Hegel chegou a afirmar que a filosofia de Wolff constitua uma sistematizao
da filosofia de Leibniz, e por isso era correta a alcunha de filosofia leibniz-wolffiana. Para Hegel,
no existe nenhuma diferena de contedo, mas somente de forma entre as filosofias de Leibniz
e Wolff. Ele afirma em suas lies da histria da filosofia: 'A filosofia de Wolff , em seu contedo
geral, apenas filosofia de Leibniz em sua forma sistemtica'. Esta interpretao do trabalho de
60
bem-estar social, valendo-se, nas palavras de Paulo Bonavides, da "[...] 'salus publica'
como pretexto para reforo dos laos de autoridade e consolidao do poder",
colocando-se o Estado acima do direito e cerceando as liberdades civis, pois, de acordo
com esse terico, o prprio Estado est em melhores condies de compreender as
necessidades individuais dos governados e assume uma posio protecionista de
direitos e interesses individuais, exprimindo a vontade dos indivduos em nome deles.175
Na obra intitulada enciclopdia de cincias sociais, Koppel S. Pinson descreve
Wolff como filsofo mais emblemtico do iluminismo alemo. Observa que ele construiu
um sistema filosfico, social e poltico lgico, de preciso matemtica, marcado por
um otimismo e eudemonismo176 utilitarista177 baseado em uma crena nos princpios
da razo, da lei e da religio naturais e que, diferente de Hobbes, concebeu um
estado de completa liberdade individual regulada por princpios de direito natural, a
partir de um contrato racional, cujo propsito assegurar aos cidados o maior bemestar e segurana.178
Enquanto a Glckseligkeit felicidade do povo era a preocupao central de
Wolff, o cameralista179 Johann Heinrich Gottlob von Justi180 sectrio do pensamento
Wolff, como aquele que conseguiu dar uma ordem sistemtica e coerente s idias fundamentais
de Leibniz, encontrou um assentimento geral por todo o sculo XVIII. O que estranho que os
estudiosos no se deram o mnimo trabalho de confirmar essa coincidncia de contedos entre as
duas filosofias checando os prprios escritos de Leibniz publicados at ento. No se lia Leibniz,
mas sim Wolff." (ARRUDA, Jos Maria. Leibniz e o idealismo alemo. Cadernos UFS - Filosofia,
v.10, p.21, 2008).
175
176
"Eudemonismo: Teoria moral fundada na idia da felicidade concebida como bem supremo."
(Dicionrio online: http://www.priberam.pt/DLPO/default.aspx?pal=eudemonismo).
177
"Utilitarismo: Sistema de moral que coloca no interesse particular ou geral a regra das nossas
aces." (Dicionrio online: http://www.priberam.pt/DLPO/default.aspx?pal=utilitarismo).
178
PINSO, Koppel S. New York: McMillan, 1935, v.15, p.435 apud BACKHAUS, Jrgen G. The
Beginnings of Political Economy. Nova Iorque: Springer, 2009.
179
61
180
Justi nasceu em 1702 na Prssia e estudou Direito e Cincias Camerais, porm teve que deixar
os estudos para servir ao exrcito prussiano. Embora capturado pelos austracos durante a
Guerra de Sucesso Austraca, conseguiu escapar para Leipzig, onde estudou mineralogia. Em
1750 foi apontado pela rainha e imperadora Maria Theresa para lecionar Cincias Camerais e
Retrica na recm-criada Academia Teresina de Cavaleiros, em Vienna. Em 1762 Frederico II da
Prssia nomeou-o para o mais alto cargo de superviso de minas e superviso geral das
atividades fisco-minerais, sendo acusado em 1768 de desfalque e antes de provar sua inocncia
o culpado pelo crime foi seu assistente, responsvel pela escriturao faleceu em 1771.
181
BACKHAUS, Jrgen G. From Wolff to Justi. In: _____. The Beginnings of Political Economy.
Nova Iorque: Springer, 2009. p.1-18.
182
Introduction. In: _____. The Beginnings of Political Economy. Nova Iorque: Springer, 2009.
183
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19.ed. So Paulo: Atlas, 2006. p.23 e
GORDILLO, Augustn. Pasado, presente y futuro del Derecho Administrativo. In: _____. Tratado
de Derecho Administrativo. Tomo 1. p.01. Disponvel em: <http://www.gordillo.com/Pdf/1-8/18II.pdf>. Acesso em: 01 fev. 2009.
184
185
62
186
DI PIETRO, 2006, p.126 e MELLO, Celso Bandeira de. Curso de direito administrativo. 23.ed.
So Paulo: Malheiros, 2007. p.39.
187
188
189
190
Ibid., p.25.
63
Assim sendo, na Frana, como havia uma grande necessidade de ruptura com o
Antigo Regime, foi criado o Conselho de Estado191 que passou a desempenhar, a partir
de sua criao em 1799, um papel primordial na construo dos princpios e concepes
que forjaram o Direito Administrativo. At hoje, tem fundamental papel no Direito
Administrativo francs192, sendo considerado "[...] o rgo responsvel pela formulao
das bases tericas do Direito Administrativo, as quais se espraiaram pelos pases
continentais europeus e, por via destes, aos por eles culturalmente influenciados."193
Tambm foi na Frana que a puissance publique surgiu como critrio
aglutinador a partir do qual se reconhecia uma situao regida pelo Direito
Administrativo, separando a competncia do Conselho de Estado e da Justia
comum.
Nessa esteira, Celso Antnio Bandeira de Mello, ao comentar as bases
ideolgicas do Direito Administrativo concebendo-o como "um conjunto de deveres da
Administrao em face dos administrados"194, esclarece a noo de puissance
publique:
[...] os que se ocuparam do Direito Administrativo na Frana, pas onde nasceu
esse ramo do Direito, buscavam encontrar um 'critrio', ou seja, uma idia
bsica, central, a partir da qual fosse possvel reconhecer quando se deveria
considerar presente uma situao a ser regida pelo Direito Administrativo,
isto , situao que despertasse a aplicao dos princpios e regras pertinentes
a este nascente ramo do Direito, e, pois, que em situaes conflituosas fosse
da alada do Conselho de Estado, e no da Justia comum. Pois, bem, a
idia base inicialmente considerada como fator de desencadeamento do Direito
Administrativo e plo aglutinador de seus vrios institutos foi a idia de
puissance publique, isto , da existncia de poderes de autoridade detidos
pelo Estado e exercitveis em relao aos administrados. Compreende-se,
ento, vista das razes enunciadas, que houvesse irrompido a impresso de
que o Direito Administrativo seria um direito armado ao propsito de investir
191
A concepo de tripartio dos poderes francesa, aliada preveno dos revolucionrios iluministas
quanto ao Poder Judicirio considerado conservador e invasor de competncias administrativas,
fazendo, muitas vezes, o papel de administrador culminou na interpretao de que o controle
dos atos do Poder Executivo pelo Poder Judicirio configuraria uma grave ofensa a esse
princpio. Assim sendo, para solucionar esse problema, instituiu-se poca e mantm-se, at
hoje o Conselho de Estado francs. Trata-se de um rgo do Poder Executivo competente para
decidir sobre os conflitos existentes nas relaes travadas entre Administrao e administrados e
que se constitui em uma verdadeira jurisdio administrativa. Em que pese sua natureza
jurisdicional, o Conselho de Estado no possui vinculao com o Poder Judicirio.
192
193
Ibid., p.42.
194
Id.
64
195
Ibid., p.44.
196
DUGUIT, Leon. Trait de Droit Constitutionnel. 2.ed. Fontemoing, 1923. v.. p.55 apud MELLO,
Celso Bandeira de. Curso de direito administrativo. 27.ed. So Paulo: Malheiros, 2010. p.45.
197
O termo cidade-estado remete organizao poltica da Grcia na Antiguidade sculo XVII a.C.
at o sculo V d.C.
198
199
200
FLEINER, Fritz. Les principes gnraux du Droit Administratif allemand. Traduo de Ch.
Eisenmann. Paris: Librarie Delagrave, 1933. p.235.
201
Id.
65
202
Aqui, coao substituiu a palavra contrainte, a qual tem a seguinte definio em francs: "Contrainte:
Dans le vocabulaire quotidien, la 'contrainte' est une violence physique ou morale exerce sur une
personne. Dans le droit judiciaire actuel, le mot dsigne un type de titre excutoire, pris soit, par
l'Administration fiscale pour le recouvrement de certains impts soit, par les les organismes
sociaux (Caisses primaires d'assurance maladie, URSSAF, Caisses de retraite des professions
librales) pour le recouvrement des cotisations, des pnalits et des majorations pour retard dues
par les assurs et par les entreprises dont les cotisations sont impayes. Lorsque les sommes
sont dues un organisme de scurit sociale, l'affili ou le cotisant dispose d'une action dite
'opposition contrainte' qui est de la comptence exclusive du Tribunal des affaires de scurit
sociale. L'opposition en arrte l'excution, mais cette excution est reprise si le Tribunal rejette le
recours. recouvrer les prestations indues par voie de contrainte. Bibliographie Lamy, Protection
o
sociale, Recouvrement forc-Action civile en rcouvrement- La contrainte n. 1322 et s. d. Lamy."
(http://www.dictionnaire-juridique.com/definition/contrainte.php).
203
Traduo livre de: "Lorsque, au seizime sicle, la thoric du jus reformandi fournit la justificacion
de l'intervention des princes dans les affaires eclsiastiques, le jus politiae donna la formule
juridique l'aide de laquelle l'extension du cercle des tches tatiques dans le domaine sculier
fut fonde. Si l'tat mdival s'tait limit au maintien de la l'tat des seizime et dix-septime
sipaix juridique, le jus politiae fournit la justificacion do l'intervention des princes dans les affaires
eclsiastiques, le jus politiae donna la formule juridique l 'aide de laquelle l'extension du cercle
des tches t atiques dans le domaine sculier fut fonde. Si l'tat mdival s'tait limit au
maintien de la paix juridique, le jus politiae fournit l'tat des seizime et dix-septime sicles le
droit de veiller galement, l'aide de la contrainte tatique, au 'bien-tre commun'. Le jus politiae
fournit aux princes le pouvoir d'dicter toutes les mesures qui devaient raliser le bonheur
terrestre des sujets. Il confra ainsi l 'Etat la possibilit de faire valoir son pouvoir sur toutes les
activitas individuelles des habitants, et devint ainsi le fundateur de la puissance absolute de
l'Etat. L' 'Etat de police' fit place l'Etat absolutiste. 'Police' et gouvernment de l'Etat devinrent des
notions identiques." (FLEINER, 1933, p.234-235).
66
204
205
CARDIM, Pedro. Administrao e Governo: uma reflexo sobre o vocabulrio do antigo regime. In:
BICALHO, Maria Fernanda (Org.). Modos de governar: idias e prticas polticas no imprio
portugus (sculos XVI a XIX). So Paulo: Alameda, 2005. p.45-51.
67
206
207
Ibid., p.51-52.
208
Ibid., p.53-54.
209
Ibid., p.54.
68
210
211
212
http://pessoal.educacional.com.br/up/20021/1111376/t1325.asp
69
213
70
214
215
Ibid., p.2-3.
71
2.2.2
216
PEREIRA,2009, p.14.
217
Sobre a aplicao de penas: BUSATO, P. C. Por que, afinal, aplicam-se penas?. In: SCHMIDT,
Andrei Zencker Schmidt (Org.). Novos rumos do direito penal contemporneo. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2006. (Livro em Homenagem ao prof. Dr. Cezar Roberto Bitencourt). p.511-524.
218
72
219
Sobre esse primeiro perodo, Mathiesen recomenda a leitura das seguintes obras: (1) RUSCHE,
Georg; KIRCHHEIMER, Otto. Punishment and social structure. New York: Columbia University
Press, 1939 tem uma verso dessa obra em portugus que foi editada pela Revan na Coleo
Pensamento Criminolgico (RUSCHE, Georg; KIRCHHEIMER, Otto. Punio e estrutura social.
2.ed. Traduo de Gizlene Neder. Rio de Janeiro: Revan, 2004); (2) COLE, Charles Woosley.
Colbert and a century of french mercantilism. New York: Columbia University Press, 1939;
(3) SELLIN, Thorsten. Pioneering in penology: the Amsterdam Houses of Correction in the
sixteenth and seventeenth centuries. Philadelphia: University of Pennsylvania Press, 1944;
(4) FOUCAULT, Michel. Madness and civilization. London: Tavistock, 1967; (5) WILSON,
Charles. The other face of mercantilism. In: COLEMAN, D. C. (Ed.). Revisions in mercantilism.
London: Methuen, 1969. p.18-139. (6) OLAUSSEN, Leif Petter. Avspeiler fengselsstraffen
arbeidsmarkedssituasjonen? (Does the use of imprisionment mirror the labour market situation?).
Sociologi I dag, n.4, p.32-9, 1976; (7) MATHIESEN, Thomas. Rett og samfunn (law and
society). 2.ed. rev. Oslo: Pax, 1977.
220
No original "unemployed beggars and vagrants", expresso que foi traduzida como "desempregados
pedintes e desocupados andarilhos" porque a definio de "beggars" em ingls aproxima-se da
ideia de pedinte, mendigo e "vagrant" tem por definio ser a) aquele que no tem residncia fixa
e vagueia ociosamente de um lugar para outro sem meios legais ou visveis de suporte; b) aquele
cuja conduta constitua "crime de vadiagem".
221
MATHIESEN, 1990, p.11. O autor, ainda, esclarece que se instaurou um grande debate acerca
das causas do aumento das instituies punitivas em mil e seiscentos aps a edio de "Punio
e estrutura social" de Rusche e Kirchheimer em que enfatizaram as mudanas ocorridas no
mercado de trabalho como causa desse aumento, porm, como esses debates no eram o foco
de sua obra, assim como no o do presente trabalho, ser utilizada a mesma sada proposta
pelo autor: fazer referncia s obras que se dedicaram ao estudo desse perodo, e que foram
o
mencionadas na nota n. 219, para maiores esclarecimentos.
73
222
223
Id.
224
Ibid., p.12. Traduo livre de: 'It seemed senseless to use spectacular and arbitrary mutilations
when people were to be adapted to the pedantic an detailed types of disciplined work now
necessary in production."
225
"Jeremy Bentham publica o Panopticon em 1791. Foucault considera esse projeto como o modelo
de priso. Sob o Antigo Regime, a lei se baseava na soberania divina ou real. J. Benthan (17481832) renovou a teoria jurdica fundamentando a lei no princpio de utilidade (ou de nocividade):
assim como, num mercado livre, o dinheiro mede o prazer, do mesmo modo a lei regulamenta as
trocas entre os indivduos. Os que no respeitam a lei vo para a priso."; "Na periferia do
Panopticon, uma construo em forma de anel, comportando clulas com duas janelas: de uma
torre central, um vigilante observa os prisioneiros sem ser visto. Eles esto separados uns dos
outros por paredes entre as clulas; esto sempre visveis. O preso 'objeto de uma informao,
jamais sujeito de uma comunicao' [FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir. Traduo de Raquel
Ramalhete. Petrpolis: Vozes, 1977. p.202]. O essencial no que ele seja realmente observado,
mas que possa s-lo, por qualquer um e por qualquer motivo. A nova arquitetura da priso
reiventa ou reproduz o modelo da menageire [*Menageire: local em que eram expostos animais
raros ou exticos] que Le Vaux construra em Versalhes, com a pequena diferena de que o salo
do rei se transformou na torre do vigia e que 'o animal substitudo pelo homem' [FOUCAULT,
Michel. Vigiar e punir. Trad. Raquel Ramalhete. Petrpolis: Vozes, 1977. p.168]"; "H esse
modelo e a priso que existe historicamente... No Rasphuis de Amsterd (1596), a durao da
deteno determinada em funo do comportamento, o trabalho obrigatrio e o emprego do
tempo rigorosamente definido. Em Grand, o trabalho penal organizado em torno de imperativos
econmicos; o 'reformatrio' de Hanway (1775) acrescenta o isolamento na Filadlfia (Walnut
Street, 1790), os quacres acrescentam a no publicidade das penas, uma exortao religiosa e
um trabalho junto alma do detento. A priso um aparelho de saber, cujo campo de referncia
no tanto o crime cometido quanto a alma do preso. Como o asilo de Pinel, a priso de
Bentham encarcera para normalizar." (BILLOUET, Pierre. Foucault. Traduo de Beatriz Sidou.
So Paulo: Estao Liberdade, 2003. p.130-131).
74
surgiram como mtodo para disciplinar os indivduos mais pobres da nova classe
trabalhadora e traz-los para a linha de trabalho. 226
Conclui Thomas Mathiesen que possvel constatar trs pontos em comum
entre esses dois perodos e que tambm podem ser visualizados em nosso tempo e,
portanto, sugerem que estamos em uma terceira etapa no uso da soluo institucional
penal, quais sejam: (1) o aumento da populao carcerria em longo prazo227;
(2) aumento do significado da soluo institucional como componente da poltica
criminal e (3) aumento na necessidade de disciplinar segmentos ou grupos da populao.
A busca pela soluo institucional fez surgir na doutrina aquilo que se
convencionou chamar de ius puniendi, ou jus puniendi, que passou a ser invocado
como fundamento para a utilizao do Direito Penal para a resoluo de conflitos.
Consiste em um poder-dever de punio que emana para o Estado, seu titular
exclusivo, da norma penal incriminadora e que consiste no direito e dever de exigir
dos cidados que obedeam a essas normas, sendo limitado pela prescrio, pela
decadncia e pela perempo e que ser abordado com mais vagar no prximo captulo.
226
227
Esse aumento da populao carcerria pode sofrer uma queda diante de novas condies
histricas e foi caracterstico nos dois primeiros estgios. Quanto nomenclatura "etapa"
esclarece Mathiesen: "O conceito de etapa aqui utilizado no implica que o encarceramento
chegar a um novo e mais alto patamar que nas etapas anteriores, muito embora isso tenha sido
sugerido como uma possibilidade para alguns pases (sobre os Estados Unidos, ver a obra de
Austin e Krisberg, 1985 [AUSTIN, James; KRISBERG, Barry. Incarceration in the United States:
the extent and the future of the problem. Annals of American Political and Social Science, n.478,
p.15-30, 1985]. O conceito de etapa sugere que um aumento dramtico e de longo termo
aparea." Traduo livre de: "The concept of stage used here does not imply that incarceration
reaches a new and higher plateau than earlier stages, although this has been suggested as a
possibility for some countries (for the United States, see Austin and Krisberg, 1985 [AUSTIN,
James; KRISBERG, Barry. Incarceration in the United States: the extent and the future of the
problem. Annals of American Political and Social Science, n.478, p.15-30, 1985]). The concept of
'stage' only implies that a dramatic and long-term increase takes place."
75
2.3
2.3.1
228
229
230
Ibid., p.59.
76
231
232
233
234
235
Essa ideia ser retomada e desenvolvida com mais vagar no prximo captulo quando forem apresentadas
as diferenas entre infraes administrativas e penais e as teorias unitrias do ius puniendi.
236
237
77
238
Traduo livre de: "25.1.Nadie puede ser condenado o sancionado por acciones u omisiones que
en el momento de producirse no constituyan delito, falta o infraccin administrativa, segn la
legislacin vigente en aquel momento."
239
78
2.3.2
240
241
Ibid., p.17-18.
242
79
243
ZAFFARONI, Eugnio Ral; PIERANGELI, Jos Henrique. Manual de direito penal brasileiro:
parte geral. 2.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1999. p.108.
244
Id.
80
2.3.3
Juarez Cirino dos Santos observa que o Direito uma "relao social objetiva"
que possui uma funo ideolgica aparente, de acordo com a qual sua atribuio a
de traar os contornos da igualdade e da liberdade, e funes reais ocultas de "[...]
instituio e reproduo das relaes sociais de produo: a desigualdade das
relaes de classe (explorao) e a coao das relaes econmicas (dominao)
o contedo institudo e reproduzido pela forma livre e igual do Direito."245
Isso posto, a criminologia radical trabalha com a identificao dos objetivos
reais e ocultos do sistema punitivo, diferenciando-os dos objetivos ideolgicos aparentes
e que levam s hipteses de seu trabalho terico sobre o crime e o controle social,
quais sejam:
A insero metodolgica da poltica de controle do crime nas relaes estruturais
da formao social permite erigir as seguintes hipteses radicais de trabalho
terico: a) todo sistema de produo adota o sistema de punio que
corresponde s suas relaes produtivas, ou inversamente, todo o sistema
punitivo se enraza no sistema de produo da estrutura econmica da
245
81
246
247
Ibid., p.130-131.
248
Ibid., p.131.
249
"A poltica criminal alternativa da Criminologia Radical, como meio de reduzir as desigualdades de
classes no processo de criminalizao e de limitar as conseqncias de marginalizao social do
processo de execuo penal, distingue a criminalidade das classes dominantes, entendida como
articulao funcional da estrutura econmica com as superestruturas jurdico-polticas da sociedade,
de um lado, e a criminalidade das classes dominadas, definida como resposta individual inadequada
de sujeitos em posio social desvantajosa, de outro lado, propondo o seguinte:
a) No processo de criminalizao, (1) a penalizao da criminalidade econmica e poltica das
classes dominantes, com a ampliao do sistema punitivo e (2) a despenalizao da criminalidade
tpica das classes e categorias sociais subalternas, com contrao do sistema punitivo e substituio
de sanes estigmatizantes por no-estigmatizantes;
b) No processo de execuo penal, mediatizada pela mais ampla extenso das medidas alternativas
da pena e pela abertura do crcere para a sociedade, a abolio da priso: se o crime resposta
pessoal de sujeitos em condies sociais adversas, a correo do criminoso e a preveno do
crime depende do desenvolvimento da conscincia de classe e da reintegrao do condenado
nas lutas econmicas e polticas de classe.
So tarefas complementares da poltica criminal alternativa da Criminologia Radical (a) conjugar
os movimentos de presos com as lutas dos trabalhadores, (b) inverter a direo ideolgica dos
processo de formao da opinio pblica pela intensificao da produo cientfica radical e
difuso de informaes sobre a ideologia do controle social; (c) coordenar as lutas contra o uso
capitalista do Estado e a organizao capitalista do trabalho e (d) desenvolver o contrapoder
proletrio." (Ibid., p.131-132).
82
250
Sobre a criminalizao das classes dominantes: (1) BIGAUT, Christian. La Responsabilit Pnale
des Hommes Politiques. 1.ed. 1996. (Coleo: SYSTEMES); (2) CASTILHO, Ela Wiecko de. O
o
controle penal nos crimes contra o sistema financeiro nacional: Lei n. 7.492, de 16 de junho
de 1986. Belo Horizonte: Del Rey, 2001.
251
Silva Sches escreveu que, muito embora no seja um tema novo, de tempos em tempos esse
tema volta a ser discutido na doutrina. Trata-se da despenalizao das faltas (que traduzo como
correspondente s contravenes, pois possuem a mesma estrutura de um delito, porm, em
vista de sua menor gravidade, so "rotuladas" pelo legislador como faltas e, como consequncia,
so atribudas penas de menor gravidade como a de multa e as restritivas de direitos), assim
como as imprudncias leves como uma das formas de desafogar a jurisdio penal. O autor
preocupa-se, principalmente no que concerne aos delitos de imprudncia que a sua despenalizao
deles culmine na diminuio do aspecto preventivo, ainda que entre em cena o Direito Administrativo
Sancionador combinado com um Direito Civil de danos, alm de que, na perspectiva processual a
carga probatria seja menos rigorosa que no Direito Penal, da perspectiva da vtima, que alm de
no mais contar com o aparato estatal para defend-la inclusive no que diz respeito produo
probatria , estar sozinha contra a outra parte, que no caso, provavelmente, ser uma
companhia de seguros. Assim, questiona se a combinao do Direito Administrativo com o Direito
civil de danos poder ser um equivalente funcional do Direito Penal nessas situaes, registrando,
por fim, que a despenalizaco das imprudncias leves precisa de um debate mais profundo do
que apenas servir de efeito de esvaziar a administrao da justia penal. (SILVA SNCHEZ,
Jess-Mara. Despenalizacin de las imprudencias leves? Disponvel na internet:
<http://www.raco.cat/index.php/InDret/article/view/141385/192896>).
252
A concepo de crime como produto de normas (criao do crime) e de poder (aplicao das
normas) define a lei e o processo de criminalizao como 'causas' do crime, rompendo o esquema
terico do positivismo e dirigindo o foco para a relao entre estigmatizao criminal e formao
de carreiras criminosas: a criminalizao inicial produz estigmatizao que, por sua vez, produz
criminalizaes posteriores (reincidncias). O rtulo criminal, principal elemento de identificao
do criminoso, produz as seguintes conseqncias: assimilao das caractersticas do rtulo pelo
rotulado, expectativa social de comportamento do rotulado conforme as caractersticas do rtulo,
perpetuao do comportamento criminoso mediante formao de carreiras criminosas e criao
de subculturas criminais atravs de aproximao recproca dos indivduos estigmatizados
(ANIYAR [DE CASTRO, Lola. Criminologia de la reaccin social. Maracaibo: Universidad del
Zulia]1977, p.111-114). De certa forma, a estigmatizao penal a nica diferena entre comportamentos
objetivamente idnticos, porque a condenao criminal depende, alm das distores sociais de
classe, de circunstncias de sorte/azar relacionadas a esteretipos criminais, que cumprem funes
sociais definidas: o criminoso estereotipado o 'bode expiatrio' da sociedade, objeto de agresso
das classes e categorias sociais inferiorizadas, que substitui e desloca a sua revolta contra a
opresso e explorao das classes dominantes (Chapman, [Dennis. Sociology and the stereotype
of the criminal. Londres: Tavistock Publications] 1968, p.1997)." (SANTOS, J. C., 2008a, p.20).
253
83
254
255
Frase muito utilizada por Juarez Cirino dos Santos no curso de Especializao em Direito Penal e
Criminologia promovido pelo Instituto de Criminologia e Poltica Criminal e Universidade Federal
do Paran durante o ano de 2007.
256
257
84
2.4
2.4.1
258
259
Para saber mais sobre a dialtica da ilustrao, mais conhecida por dialtica do esclarecimento,
ver as obras: (1) ADORNO, Theodor; HORKHEIMER, Max. Dialtica do esclarecimento. Rio de
Janeiro: Zahar, 2006 e (2) NOBRE, 2004, p.48-52.
260
85
261
262
263
Ibid., p.57.
86
264
265
"1. tese ("A aplicao de penas e de medidas de segurana visa a proteco de bens jurdicos e
a reintegrao do agente na sociedade") Na inter-relao das trs disciplinas que formam a
"cincia conjunta do direito penal" correspondente a um entendimento renovado da gesamte
Dtrafrechtswissenschaft de que h um sculo falou v. Liszt o primeiro e indisputvel lugar deve
ser concedido poltica criminal. Por duas razes principais: porque poltica criminal que
pertence hoje definir o se e o como da punibilidade, isto , nesta acepo, os seus limites; e
porque (de algum modo, conseqentemente) os conceitos bsicos da doutrina do facto punvel,
muito para alm de serem "penetrados" ou "influenciados" por consideraes poltico-criminais,
devem pura e simplesmente ser determinados e cunhados a partir de proposies polticoa
criminais e da funo que por estas lhes assinalada no sistema. [...] 2. tese ("Em caso algum a
pena pode ultrapassar a medida da culpa") Funo do direito penal , exclusivamente, a
proteco subsidiria de bens jurdicos. Devendo sublinhar-se que no se trata da tutela de
quaisquer bens jurdicos, mas s de bens jurdico-penais, entendendo por tais os bens jurdicos
fundamentais vida comunitria e ao livre desenvolvimento da pessoa e que, por isso mesmo,
ho-de encontrar refraco no texto e na intencionalidade da Constituio, em matria de direitos
a
individuais, seja de direitos sociais, seja de organizao poltica e econmica. [...] 3. tese
("A medida de segurana s pode ser aplicada se for proporcionada gravidade do ilcito e
periculosidade do agente") A aplicao de pena e medidas de segurana comandada
exclusivamente por finalidades de preveno, nomeadamente da preveno geral positiva ou de
integrao e da preveno especial positiva ou de socializao; a culpa segundo a funo que lhe
poltico-criminalmente determinada, constitui somente condio necessria de aplicao de
pena e limite inultrapassvel da sua medida. Dentro do limite mximo permitido pela culpa, a pena
deve ser determinada no interior de uma "moldura de preveno geral positiva", cujo limite
superior oferecido pelo ponto ptimo de tutela dos bens jurdicos e cujo limite inferior
87
constitudo pelas exigncias mnimas de defesa do ordenamento jurdico; dentro desta moldura
de preveno geral positiva a medida da pena ser encontrada em funo de exigncias de
preveno especial, mxime, de socializao." (DIAS, Jorge de Figueiredo. Temas bsicos da
doutrina penal. Portugal: Coimbra Editora, 2001. p.155-157).
266
Ibid., p.157.
267
268
Id.
269
Conferir, a este respeito, o artigo de: GAUER, Ruth M. Chitt. Conhecimento e acelerao: mito,
verdade e tempo. Separata de: Revista de Histria das Idias, v.23. Faculdade de Letras da
Universidade de Coimbra, 2002. p.85-96.
270
88
271
272
273
274
Em nota de rodap afirma o autor que a posio estampada neste pargrafo uma sntese das
ideias defendidas por muitos autores, dentre eles W. Hassemer e F. Herzog.
89
Afirma Winfried Hassemer que a Teoria Crtica do Direito Penal tem como
base trs exposies literrias: a tese de doutorado de Felix Herzog e dois estudos
de Hassemer: um sobre preveno, publicado na revista Jus Ensino Jurdico em
1987, e outro sobre a natureza simblica do Direito Penal, que fora publicado na
Nova Revista de Direito Penal, em 1989.
Stratenwerth aponta duas consideraes sobre a via de superao
apresentada pelos Tericos Crticos do Direito Penal: o no reconhecimento da
necessidade de superao da razo tcnico-instrumental na ps-modernidade e o
que ele denomina de "ndole moral":
[...] no valer a pena, nem sequer ser socialmente aceitvel, o cultivo de
um direito penal que, seja em nome de que princpios for, se desinteresse
275
276
277
Id.
90
da sorte das geraes futuras e nada tenha para lhe oferecer perante o
risco existencial que sobre elas pesa.278
278
279
Ibid., p.166.
91
280
281
"[...] sem prejuzo de crena (justificada) nos benefcios que um pensamento funcional traz a
doutrina jurdico-penal, no deve ver-se nele o alfa e o omega da concepo penal, antes importa
reafirmar que e na preservao da dignidade da pessoa da pessoa do delinqente e dos outros
"que radica o axioma onto-antropolgico de todo o sistema penal". (Ibid., p.168).
282
"[...] o propsito da 'actuarial justice' no seria mais o de atuar sobre a vida de pessoas
individuais, propondo-se definir a sua responsabilidade, fazendo os culpados 'pagar pelos seus
crimes' ou transformando-os, mas o de regular certos grupos (de pessoas 'perigosas') como parte
de uma estratgia de gesto dos riscos." (Ibid., p.169).
92
283
284
Id.
285
93
i)
286
287
288
Aqui foi inserida a referncia a direitos individuais constitucionalmente tutelados, muito embora
no seja a terminologia utilizada por Winfried Hassemer, um dos expoentes da via de superao do
paradigma penal atual pela restrio da tutela penal a direitos individuais e pelo desenvolvimento
de um direito de interveno, devido ao movimento crescente na doutrina, na qual se desta Juarez
Cirino dos Santos, de constitucionalizao do Direito Penal e que, para a autora, essencial,
principalmente no que concerne definio dos direitos individuais como bens jurdico-penais.
94
289
CORREIA, Eduardo. Direito penal e direito de mera ordenao social. In: INSTITUTO DE DIREITO
PENAL ECONMICO E EUROPEU DA FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE
COIMBRA. Direito penal econmico e europeu: textos doutrinrios. Coimbra: Coimbra Editora,
1998a. v.1. p.5.
290
95
291
292
DIAS, Jorge de Figueiredo. Para uma dogmtica do direito penal secundrio. In: INSTITUTO DE
DIREITO PENAL ECONMICO E EUROPEU. Direito penal econmico e europeu: problemas
gerais. Coimbra: Coimbra Editora, 1998. v.1. p.48.
293
Id.
294
Segundo o Dicionrio Aurlio Eletrnico Sculo XXI, verso 3.0 de novembro de 1999, o
verbete Axiolgico um adjetivo filosfico que : 1. Concernente a, ou que constitui uma
axiologia; 2. Concernente a, ou que constitui um valor.
96
2.4.2
Criminalidade econmica
295
296
SUTHERLAND, Edwin H. White collar crime. New York: The Dryden, 1961. p.47 e seguintes, e
219 e seguintes.
97
297
Sobre o conceito de classe elevada, mdia e inferior, cf. RIMANN e ZIRPIS-TERSTEGEN, 1973 apud
SILVA, Luciano Nascimento. O moderno direito penal econmico: a cincia criminal entre o
econmico e o social. Disponvel em. <http://www.mundojuridico.adv.br>. Acesso em: 24 maio 2004.
298
299
SCHNEIDER, 1998 apud COSTA, Jos de Faria. O fenmeno da globalizao e o direito penal
econmico. In: PODVAL, Roberto (Org.); vrios autores. Temas de direito penal econmico.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p.17.
300
Sobre o Direito Penal Enonmico, ver: (1) CARVALHO, Mrcia Dometila de. Da fundamentao
constitucional do direito penal econmico e da relevncia do crime econmico e ambiental.
Tese (Doutorado em Direito Penal) - Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo FADUSP, So Paulo, 1990; (2) CIRINO DOS SANTOS, Juarez. Direito penal econmico. Revista
de Direito Penal e Criminologia, Rio de Janeiro, n.33, p.197-201, jan./jun. 1982.
98
301
99
3.1
3.1.1
302
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutria, parte
geral e parte especial. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p.43.
303
Sobre o conceito de interesse pblico: BORGES, Alice Gonzales. Interesse pblico: um conceito a
determinar. Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n.205, jul./set. 1996.
304
100
305
306
Administrao Pblica uma expresso que pode ser compreendida de duas formas que se
complementam: h o sentido orgnico ou subjetivo, segundo o qual a Administrao Pblica
consiste no agrupamento de pessoas jurdicas de direito pblico, seus respectivos rgos e
servios e que desenvolvem uma funo ou atividade administrativa, e tambm o mbito material
ou objetivo em que se reconhece a Administrao Pblica pelo exerccio da atividade
administrativa. Nesse sentido, conferir: TAVARES, Jos F. F. Administrao pblica e direito
administrativo. 3.ed. Coimbra: Almeidina, 2000. p.32 e 33.
307
Ibid., p.32.
308
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34.ed. So Paulo: Malheiros, 2008. p.40.
309
310
AMARAL, Diogo Freitas do. Curso de direito administrativo. 2.ed. Coimbra: Almeidina, 2001.
v.1. p.130.
101
atividade(s) que so exercidas por esses sujeitos e (3) as relaes jurdicas em que
estejam presentes esses sujeitos.
No que concerne a esse terceiro elemento, o das relaes jurdicas travadas
entre ou perante a Administrao Pblica, a que mais interessa para este estudo a
que decorre do poder/prerrogativa que autoriza o Estado a imputar sanes.
Trata-se, portanto, de uma rea de penumbra no sistema jurdico em que h
uma inter-relao entre Direito Administrativo, Direito Econmico, Direito Ambiental,
Direito Tributrio, Direito Financeiro e Direito Penal, todos ramos do chamado Direito
Pblico, em que ocorre a imputao de sanes pelo Poder Pblico, o que leva
indagao acerca da existncia ou no de um nico Poder Punitivo Estatal.
3.1.2
311
312
"O monoplio do poder de punir do Estado, com a proibio da vingana privada nas sociedades
modernas, implica desdobramentos necessrios. Primeiro, o monoplio do poder de punir cria
para o Estado o dever de proteger os cidados contra fatos criminosos, mediante normas legais
materiais e processuais de definio de crimes e de punio dos autores. Segundo, o monoplio
do poder punitivo do Estado reduz a insegurana social, mas aumenta o risco de condenar
acusados inocentes ou adversrios polticos do poder. Terceiro, a proteo de inocentes contra
abusos do poder punitivo pressupe a criao de garantias constitucionais e legais, sintetizadas
no conceito de processo legal devido do moderno Estado Democrtico de Direito tambm
expressas no princpio nulla poena sine culpa." (SANTOS, 2008b, p.671).
102
313
OSRIO, Fbio Medina. Direito administrativo sancionador. 2.ed. So Paulo: RT, 2005. p.120.
314
315
"A doutrina do Tatbestand representa na dogmtica penal 'a verso tcnica do apotegma poltico
nullum crimen sine lege', como quer M. Jimnez Huerta, ou 'o precipitado tcnico do princpio da
legalidade', para lembrarmos da expresso de G. Bettiol. Vale dizer que o tatbestand traduz, em
termos tcnicos jurdicos, a exigncia de certeza na configurao das figuras delituosas, limitando
o arbtrio dos governantes e, principalmente, daqueles que julgam." (LUISI, Luis. O tipo penal e a
teoria finalista da ao. Porto Alegre: Sergio Fabris, 1987. p.13).
103
em que o Estado manifesta seu poder soberano punindo o infrator da lei anteriormente
prevista no ordenamento jurdico.316
Quando o Estado se depara com uma infrao norma penal, o ius puniendi,
at ento abstrato, passa a ser concreto, estabelecendo-se a relao jurdico-punitiva
entre o Estado e o infrator, tambm chamada de punibilidade.317,318
Aps o estabelecimento dessa relao in concreto, devem ser observadas
as formalidades processuais para que se verifique a ocorrncia ou no do delito.
Constatados todos os nveis do conceito estratificado do delito, ou seja, a ocorrncia
de uma conduta humana, tpica, antijurdica e culpvel, impe-se mediante deciso
judicial transitada em julgado a sano penal correspondente. Essa deciso transforma
o ius puniendi concreto em ius executionis, isto , no poder-dever de se fazer cumprir
tal deciso319.
importante observar que Jos Frederico Marques ensina que o ius puniendi
um direito de coao indireta, o que o diferencia, substancialmente, portanto, do
Poder de Polcia.320 O ius puniendi s pode ser aplicado ao infrator da norma penal
se precedido do devido procedimento jurisdicional (nulla poena sine judicio),
portanto, mediante a interveno do Poder Judicirio, no podendo ser imposta
diretamente pelo Estado-Administrao.321,322
316
LOZANO JUNIOR, Jos Jlio. Prescrio penal. So Paulo: Saraiva, 2002. p.2.
317
Sobre punibilidade e pretenso punitiva, deve-se esclarecer que: "Cometido o delito e nascendo a
punibilidade, surge o tema da pretenso punitiva. Pretenso, segundo Carnelutti, a exigncia de
subordinao de um interesse alheio ao interesse prprio. Pretenso punitiva a exigncia de
que o poder-dever de punir do Estado subordine o direito de liberdade do cidado. Se a pretenso
punitiva do Estado a exigncia de punio, e se a punibilidade, que a possibilidade jurdica de
imposio da sano penal, surge do direito concreto de punir, confundem-se os conceitos de
punibilidade e de pretenso punitiva." (JESUS, Damsio de. Prescrio penal. 18.ed. So Paulo:
Saraiva, 2009. p.3-4).
318
Ibid., p.1-3.
319
Sobre a execuo das sanes administrativas: BORES, Alfonso Ybarra. La ejecucin de las
sanciones administrativas en el mbito de la Unin Europea. Sevilla: Junta de Andaluca.
Consejeria de la Presidencia, 2006.
320
A partir dessa concepo, pode-se afirmar que, ainda que indiretamente, Jos Frederico Marques
no concebe a unidade do ius puniendi.
321
104
322
Ainda, neste ponto, cabe registrar que para que sejam imputadas sanes administrativas deve
ser observado um prvio procedimento administrativo.
323
324
105
325
As relaes especiais de sujeio so consideradas por Miriam Wimmer "uma categoria anacrnica,
desnecessria e perigosa" e que carece que construes doutrinrias que justifiquem a sua utilizao.
(WIMMER, Miriam. As relaes de sujeio especial na administrao pblica. Revista de Direito
Pblico, n.18, p.51, out./nov./dez. 2007). Mas observe-se que se utiliza aqui a expresso para
caracterizar um especfico elo entre o sujeito e a Administrao Pblica que caracteriza uma
relao diferenciada entre esses sujeitos, mas sem significar uma maior restrio aos direitos
fundamentais dos envolvidos.
326
Sobre as relaes de sujeio especial, conferir: (1) Ibid., p.31-54; (2) HERRARTE, Iaki
Lasagabaster. Las relaciones de sujecion especial. Madrid: Civitas, 1994; (3) BENITEZ, Marian
Lopez. Naturaleza y presupuestos constitucionales de las relaciones especiales de
sujecin. Madrid: Civitas, 1994; (4) MACHO, Ricardo Garca. Las relaciones de especial
sujecin en la constitucin espaola. Madrid: Editorial Tecnos, 1992.
327
Sobre o tema, destaque-se: (1) ALCZAR, M. Baena del. Instrucciones y circulares como fuente del
derecho administrativo. Revista de Administracin Pblica, n.48, p.107-126, 1965. Disponvel em:
<http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1965_048_107.PDF>.; ARVALO, Francisco
Clavero. La doctrina de los principios generales del derecho y las lagunas del ordenamiento
administrativo. Revista de Administracin Pblica, n.07, p.51-104, 1952. Disponvel em:
<http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1952_007_051.PDF>.
328
329
"O chamado 'poder vinculado', na realidade, no encerra 'prerrogativa' do Poder Pblico, mas, ao
contrrio, d idia de restrio, pois, quando se diz que determinada atribuio da Administrao
vinculada, quer-se significar que est sujeita lei em praticamente todos os aspectos.
O legislador, nessa hiptese, preestabelece todos os requisitos do ato, de tal forma que, estando
eles presentes, no cabe autoridade administrativa seno edit-lo, sem apreciao de aspectos
concernentes oportunidade, convenincia, interesse pblico, eqidade. Esses aspectos foram
106
previamente valorados pelo legislador." E "A discricionariedade, sim, tem inserida em seu bojo a
idia de prerrogativa, uma vez que a lei, ao atribuir determinada competncia, deixa alguns
aspectos do ato para serem apreciados pela Administrao diante do caso concreto; ela implica
liberdade a ser exercida nos limites fixados na lei. No entanto, no se pode dizer que exista como
poder autnomo; o que ocorre que as vrias competncias exercidas pela Administrao com
base nos poderes regulamentar, disciplinar, de polcia, sero vinculadas ou discricionrias,
dependendo da liberdade, deixada, ou no, pelo legislador Administrao Pblica." (DI PIETRO,
2006, p.101).
330
Id.
331
107
332
333
Id.
334
JUSTEN FILHO, Maral. Curso de direito administrativo. So Paulo: Saraiva, 2005. p.385.
335
Observa Celso Antnio que esta uma nomenclatura utilizada notadamente pelos pases europeus,
exceto pela Frana.
336
Tambm sobre poder de polcia: (1) ALTAMIRA, Pedro Guillermo. Polica y poder de polica:
derecho penal administrativo, derecho penal disciplinario, poder de polica comunal. Buenos Aires:
Abeledo-Perrot, 1963.
337
338
RIVERO, Jean. Droit administratif. 3.ed., 1965. p.368 apud Ibid., p.823.
108
339
340
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Servio pblico e poder de polcia: concesso e delegao.
Revista Eletrnica de Direito do Estado, Salvador, n.7, p.06, jul./ago./set. 2006. Disponvel em:
<http://www.direitodoestado.com.br>. Acesso em: 13 set. 2006.
341
"O poder expressvel atravs da atividade de polcia administrativa o que resulta de sua
qualidade de executora das leis administrativas. a contraface de seu dever de dar execuo e
estas leis. Para cumpri-lo no pode se passar de exercer autoridade nos termos destas mesmas
leis indistintamente sobre todos os cidados que estejam sujeitos ao imprio destas leis. Da a
'supremacia geral' que lhe cabe." (MELLO, C. A. B., 2010, p.823).
109
342
"Artculo 10. 1. La dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre
desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los dems son fundamento
del orden poltico y de la paz social.
2. Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitucin
reconoce se interpretarn de conformidad con la Declaracin Universal de Derechos Humanos y
los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por Espaa."
343
"[...] a tutela dos direitos fundamentais a razo ultima que justifica a existncia de um sistema
sancionador. S porque necessrio proteg-los que existe tal sistema sancionador. Daqui
segue-se que, na realidade, o sistema sancionador engloba outros mbitos jurdicos distintos do
administrativo e do penal, envolvendo outros ramos e instrumentos necessrios para ter xito na
adequada tutela dos mesmos. Essa idia cobra no presente trabalho, em particular, na Cincia
Penal em geral, uma especial transcendncia por ocasio do processo de expanso do Direito
Penal. A anlise e valorao do dito processo requer uma compreenso do sistema penal em
sua globalidade. Nesse sentido, recupera hoje plena vigncia a idia de Von Liszt de 'gesamte
Strafrechtwissenschaft', de Cincia global del Derecho Penal." (CARDOSO, 2001, p.24).
344
Fritz Fleiner refere-se s regras de supremacia geral e supremacia especial com as expresses
puissance gnral e puissance particulier: "Mais Il y a de numbreuses obligations publiques qui ne
provienneat pas de ce rapport de puissance general, mais d'un rapport de puissance particulier.
Le citoyen qui devient fonctionnaire par exemple ou celui qui entre dans un tablissement public
(cole, arme, prison) ou qui tombe sous le coup d'une surveillance fiscale particulire entrent
dans un rapport de puissance particulier. Pouvoir hirarchique (Dienstgewall), pouvoir institutionnel
(Anstaltgewalt), pouvoir de surveillance (Uberwachungsgewalt), sont les principaux exemples de
rapports de puissance particulier." (FLEINER, 1933, p.107).
110
345
346
Sobre poder disciplinar, ilcitos administrativos e penais, conferir as obras: (1) TARAJANO, Francisco
Eugenio beda. Sanciones disciplinarias de derecho pblico: las relaciones entre ilcitos administrativos
y penales en el marco constitucional. Boletn de informacin del Ministerio de Justicia,
Espanha, ao 61, n.2033, p.985-1030, 2007. Disponvel em: <http://www.mjusticia.es/cs/Satellite?
blobcol=urldescarga&blobheader=application%2Fpdf&blobkey=id&blobtable=Boletin&blobwhere=
1161677921179&ssbinary=true>. Acesso em: 24 fev. 2010; (2) ARAJO, 1994. Conferir tambm:
(1) BARROS FILHO, Mrio Leite de. Direito administrativo disciplinar da polcia. 2.ed. rev.
atual. ampl. So Paulo: Edipro, 2007; (2) BONILHA, Ciro de Arajo Martins; BARROS FILHO,
Mario Leite de. Direito administrativo disciplinar. So Paulo: Edipro, 2006. (Coleo Concurso
Delegado de Polcia de So Paulo); (3) LUZ, Egberto Maia. Direito administrativo disciplinar:
teoria e prtica. 3.ed. So Paulo: RT, 1994.
347
Sobre a diferena entre o ilcito disciplinar e o penal, conferir a opinio de Cerezo Mir: "Entre o
ilcito disciplinar e o penal s h diferena de grau. O legislador estende a ameaa da pena s formas
mais graves de ilcito disciplinar. A sano disciplinar e a pena no se distinguem essencialmente.
[...] A sano disciplinar h de ser tambm justa, adequada gravidade da infrao e necessria.
A sano disciplinar, no entanto, dentro do limite fixado pela justia, leva em conta no s os fins
de preveno geral e a preveno especial, mas tambm as exigncias de prestgio e de bom
funcionamento da Administrao. As sanes penais e s(sic) disciplinares so, por isso,
independentes." e "A menor gravidade do ilcito disciplinar frente ao ilcito penal explica porque no
Direito Disciplinar as condutas no estejam reguladas, com freqncia em uma Lei [em sentido
estrito], mas em disposies de carter regulamentar, com uma simples habilitao legal. Sua
definio no costuma ser exaustiva, nem vem vinculada expressamente a cada uma delas uma
sano determinada. As sanes disciplinares no so aplicadas, pelo mesmo motivo, pela
jurisdio ordinria, mas pelas autoridades administrativas em resolues, em geral, revogveis."
(CEREZO MIR, Jos. Sanes penais e administrativas no direito espanhol. Revista Brasileira
de Cincias Criminais, So Paulo, ano 1, n.2, p.33-34, abr./jun. 1993).
111
348
349
"Hierarquia pode ser definida como o vnculo de autoridade que une rgos e agentes, atravs de
escales sucessivos, numa relao de autoridade, de superior a inferior, de hierarca a subalterno.
Os poderes do hierarca conferem-lhe uma contnua e permanente autoridade sobre toda a
atividade administrativa dos subordinados." e "Tais poderes consistem no (a) poder de comando,
que o autoriza a expedir determinaes gerais (instrues) ou especficas a um dado subalterno
(ordens), sobre o modo de efetuar os servios; (b) poder de fiscalizao, graas ao qual
inspeciona as atividades dos rgos e agentes que lhe esto subordinados; (c) poder de reviso,
que lhe permite, dentro dos limites legais, alterar ou suprimir as decises dos inferiores, mediante
revogao, quando inconveniente ou inoportuno o ato praticado, ou mediante anulao, quando
se ressentir de vcio jurdico; (d) poder de punir, isto , de aplicar as sanes estabelecidas
em lei aos subalternos faltosos; (e) poder de dirimir controvrsias de competncia, solvendo os
conflitos positivos (quando mais de um rgo se reputa competente) ou negativos (quando
nenhum deles se reconhece competente), e (f) poder de delegar competncias ou de avocar,
exercitveis nos termos da lei." (MELLO, C. A. B., 2010, p.150-151, original sem destaques).
350
351
Essas expresses remetem viso clssica do poder de polcia como instrumento da segurana e
da ordem pblica, conceito este que passou a adquirir novos significados a partir da incorporao
de novos valores, como o da dignidade da pessoa, como destacou Gilles Lebreton.
352
"A atividade de poder de polcia se orienta a produzir a realizao de direitos fundamentais dos
demais integrantes da coletividade. Traduz a concepo de que a convivncia social acarreta a
necessidade de limitao dos direitos individuais, de modo a evitar que a mxima liberdade de
cada um produza a reduo da liberdade alheia." e " necessrio afastar a subordinao dessa
competncia a clusulas abstratas, destitudas de contedo preciso, tal como 'ordem pblica',
'Bem Comum', 'interesse pblico', que propiciam a utilizao do aparato estatal para fins que
satisfazem antes o interesse do governante do que os direitos fundamentais." (JUSTEN FILHO,
2005, p.386).
353
112
do instituto do servio pblico, o qual tambm est relacionado com esse valor e,
portanto, ambos os institutos possuem finalidades qualitativamente semelhantes.354
O poder de polcia, tal qual a prpria Administrao Pblica, subordina-se
ao princpio da legalidade, e por que no dizer, juridicidade. Isso porque no se
trata de submisso apenas legalidade formal, mas sistemtica de princpios e
normas constitucionais.
Sob a tica da norma de conduta, o poder de polcia classicamente atrelado a
um non facere, uma absteno, eminentemente de carter preventivo.355
Ainda, como ressalta Fritz Fleiner, no exerccio do poder de polcia devem ser
utilizadas apenas as medidas necessrias para a manuteno da segurana pblica,
atendendo-se proporcionalidade entre as circunstncias e a medida aplicada,
salientando que o emprego das medidas mais enrgicas deve ser considerado como
ultima ratio.356
Alejandro Nieto, expressando um entendimento um pouco diferente, considera
que o objetivo do princpio repressivo fundamental alcanar o cumprimento das
normas estabelecidas no ordenamento jurdico de forma que no seja necessria a
imputao de sanes. Isso tem como consequncia outro preceito fundamental
menos conhecido, mas segundo o qual a sano negativa a ltima medida a ser
adotada pelo Estado e que utilizada apenas quando todos os outros meios de
coibir as condutas indesejadas se mostrem insuficientes ou falhos. Nesse sentido, o
recurso ao Direito Penal deve ser a ltima tentativa de coibir as aes indesejadas, e
dentre essas outras alternativas, a sano administrativa negativa deve ser utilizada
como "penultima" ratio.357
354
355
Id.
356
"Il rentre dans la fonction de la police de prendre les 'mesures ncessaires' pour le maintien de la
scurit publique. La restriction la libert individuelle ne doit pas employer des canons pour lirer
sur des moineaux. Si par exemple un aubergiste vend de l'alcool contrairement aux clauses de
l'autorisation d'exploiter un dbit qui lui a t donne, la police n'a pas le droit de fermer purement
et simplement le dbit ; elle dispose d'abord de moyens plus doux (peine d'execution, peine de
police). Le moyen le plus nergique doit toujurs rester l'ultima ratio. L'intervention de la police doit
tre adequate aux circonstaunces, elle doit rtre proportione." (FLEINER, 1933, p.246).
357
"El principio represivo fundamental (o sea, el de que objetivo real de la potestad sancionadora es
no tener que sancionar) se traduce inevitablemente en otro no menos conocido: la sancin es la
'ultima ratio' del Estado, quien slo debe acudir a ella cuando no se puedan utilizar otros medios
ms convincentes para lograr que los particulares cumplan las rdenes y las prohibiciones." e "Yo
113
no ignoro, desde luego, que lo que nicamente suele admitirse es que la pena sea la ultima ratio,
mas no la infraccin y sancin administrativas. Es decir, que se supone que el legislador slo ha
de acudir al Cdigo Penal cuando resultan intiles las dems medidas (incluida la legislacin
administrativa sancionadora) adoptadas o imaginadas para evitar determinadas conductas de los
ciudadanos. Lo cual es cierto y correcto; pero dentro de esas 'dems medidas' o medidas no
penales hay que dejar las sanciones administrativas para el ltimo lugar." (NIETO, 2008, p.35).
358
Sobre prescrio: BARROSO, Lus Roberto. A prescrio administrativa no direito brasileiro antes
o
e depois da Lei n. 9.873/99. Cincia Jurdica, v.18, n.118, p.20-45, jul./ago., 2004.
359
360
Ibid., p.25 e 26. Traduo livre: "A prescrio supe a atribuio ao mero transcurso de um
perodo de tempo, previamente determinado, o radical efeito de extinguir a possibilidade de que
os poderes pblicos declarem ou imputem responsabilidade ao infrator. Surge, a prescrio, como
uma limitao ao exerccio tardio do direito sancionador, em beneficio da segurana jurdica [...].
Sua fundamentao reside mais em razes de segurana jurdica que consideraes de justia
material; sua justificao ultima por um fim a uma situao de incerteza, contrria aos princpios
da segurana jurdica e interdio de arbitrariedade (art. 9.3 da Constituio Espanhola).". No
original: "La prescripcin supone atribuir al mero transcurso de un perodo de tiempo, previamente
determinado, el radical efecto de extinguir la posibilidad de que por parte de los poderes pblicos
se declare o se reprima la responsabilidad del infractor. Surge, la prescripcin, como una
limitacin al ejercicio tardo del derecho sancionador, en beneficio de la seguridad jurdica [...]. Su
fundamentacin radica ms en razones de seguridad jurdica que en consideraciones de estricta
justicia material; su justificacin ltima es poner fin a una situacin de incertidumbre, contraria a
los principios de seguridad jurdica e interdiccin de la arbitrariedad (art. 9.3 de la CE)."
361
Ibid., p.27-28. "Para el primero [ciudadano], la prescripcin supone una garanta de seguridad
jurdica: el administrado tiene derecho a conocer con certeza hasta qu momento es perseguible
el ilcito que cometi y se traduce en una contigidad o inmediacin temporal entre la comisin de
la infraccin y la imposicin de la sancin."
114
362
DES, 2006, p.28. "Para la Administracin, la prescripcin es una exigencia derivada del principio
de eficacia administrativa; as la prescripcin responde a la necesidad de 'pasar pgina', pues la
Administracin no puede estar pendiente de lo que sucedi aos atrs (mxime cuando, como es
sabido, las infracciones administrativas no despiertan, por lo general, la alarma social propia de un
delito); adems, los plazos de prescripcin desmesurados slo consiguen que la Administracin
tenga que estar casi ms pendiente de interrumpir tales prazos que de ejercer su potestad
sancionadora, de manera que el esfuerzo en mantener vivos los casos ms antiguos estorba y
entorpece la rpida persecucin de las infracciones recientes."
363
364
"El sistema jurdico-sancionador, como sistema de control social formal de reacin, tiene como
caractersticas fundamentales: estar dirigido a las condutas desviadas ms graves y, por tanto,
hacer uso de los mecanismos ms graves. Su fundamento principal se halla en el artculo 25 de la
Constituicin, que consagra, en su apartado primero, dos formas diferentes de manifestarse el
mencionado sistema: bien pueden calificarse ciertas conductas como infracciones administrativas
(Derecho Administrativo sancionador), o bien pueden apreciarse como delitos y faltas (Derecho
Penal)." (CARDOSO, 2001, p.23).
365
Rafael Munhoz de Mello traz como pressuposto de sua dissertao de mestrado a concepo
unitria do poder punitivo estatal: "O poder punitivo estatal, portanto, pode se manifestar atravs
das sanes penais e das sanes administrativas, as primeiras impostas no exerccio de funo
jurisdicional, as segundas no exerccio de funo administrativa. dizer, tanto a sano penal
como a administrativa so manifestaes de um mesmo poder estatal como a administrativa so
manifestaes de um mesmo poder estatal, o ius puniendi. Da se falar em unidade do poder
punitivo estatal, poder que abrange tanto as sanes penais (direito penal) como as sanes
administrativas (direito administrativo sancionador)." (MELLO, R. M., 2008, p.45).
115
366
367
368
"A mais importante e fundamental conseqncia da suposta unidade do ius puniendi do Estado
a aplicao de princpios comuns ao Direito Penal e ao Direito Administrativo Sancionador,
reforando-se, nesse passo, as garantias individuais. O objetivo fazer, de imediato, uma incurso
terica e histrica na formulao doutrinria posteriormente incorporada jurisprudncia das
Cortes Constitucionais europias em torno aos paradigmas da unidade do Direito Pblico
Punitivo." (OSRIO, 2001, p.120).
369
"Porque una vez integrada la potestad sancionadora de la Administracin en el ius puniendi del
Estado, lo lgico sera que aqulla se nutriera de la sustancia de la potestad matriz, y, sin embargo, no
sucede as, sino que la potestad administrativa a quien realmente se quiere subordinar es a la
actividad de los Tribunales penales y de donde se quiere nutrir al Derecho Administrativo
Sancionador es del Derecho y no Del Derecho pblico estatal." (NIETO, op. cit., p.26).
116
370
"En definitiva, nos encontramos, por tanto, con unos principios blandos o rebajados que se
distancian deliberadamente de la dureza caracterstica de su formulacin inicial." e que "[...] tomar
a prstamo las tcnicas garantistas del Derecho Penal, pero a conciencia de que no son siempre
adecuadas al Derecho Administrativo Sancionador." (NIETO, 2008, p.47 e 27, respectivamente).
371
No caso do Direito Administrativo Sancionador, assim como no chamado Direito Penal Econmico, h
uma dificuldade na elucidao dos tipos dos ilcitos por conta da farta utilizao de elementos
normativos, bem como em razo da utilizao de normas em branco, tipos penais abertos,
clusulas gerais, que, em conjunto, dificultam uma precisa identificao das vedaes a que se
refere aquele tipo de ilcito pelo destinatrio dessa norma. Corroborando este entendimento de
que a existncia de leis indeterminadas, que descrevem vagamente a conduta ilcita, impedem a
determinao da real abrangncia do preceito normativo, Francisco de Assis Toledo leciona no
que os tipos no podem deixar margem a dvidas, precipuamente em matria penal, mas que,
dada a semelhana entre ilcitos penais e administrativos, tambm a estes se aplica, pois os
ilcitos, independentemente de sua natureza, devem desempenhar uma funo pedaggica
motivando o comportamento humano, sendo inteligvel por todos e no apenas pelos juristas.
(TOLEDO, Francisco de Assis. Princpios bsicos de direito penal. 5.ed. So Paulo: Saraiva,
1994. p.29.)
372
373
MORILLAS CUEVA, Lorenzo. Apuntes sobre las relaciones entre el Derecho Penal y las dems
ramas del ordenamiento jurdico. Revista de la Faculdad de Derecho de la Universidad de
Granada, n.11, p.85-122, 1986.
117
3.1.3
374
375
"Lo que el lector, en cambio, echar en falta ser la bibliografa extranjera y, como su ausencia es
deliberada, precisa de explicacin. He renunciado, en efecto, a utilizar sistemticamente el
llamado Derecho comparado por varias razones. En primero trmino, por ser de ordinario
bastante conocido entre nosotros a partir, sobre todo, de la traduccin del primer volumen de la
obra de MATTES, complementada luego cronolgicamente por los estudios de SUAY y LOZANO.
En segundo lugar, para reducir en lo posible la extensin de una obra que ya ha resultado, sin
mayores citas, excesivamente voluminosa. Y, tercer lugar, porque he credo que ningn valor se
aadira con un acopio de erudicin superflua. El resultado han sido unas referencias bibliogrficas
extranjeras prcticamente testimoniales y unas alusiones doctrinales tan breves como
espordicas, reducidas a los casos en que me han parecido verdaderamente tiles. El Derecho
comunitario europeo se maneja, en cambio y por razones obvias, con cierta extensin a lo largo
de toda la obra." (NIETO, 2008, p.21-22).
118
376
Sobre Direito Administrativo Sancionador: (1) CANO CAMPOS, Toms. Derecho administrativo
sancionador: Es resea de: Derecho administrativo sancionador Alejandro Nieto Garca. Tecnos,
1994. Revista Espaola de Derecho Constitucional, ano 15, n.43, p.339-348, 1995. Disponvel
em: <http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/6/REDC_043_328.pdf.>. Acesso em: 03 jul. 2007;
(2) CARRETERO PREZ, Adolfo; SNCHEZ, Adolfo Carretero; SNCHEZ, Santiago Carretero;
MANZANO, Pablo Garca. Derecho administrativo sancionador. Madrid: Edersa, 1995; (3) CASTRO
LORA, Juan Carlos. Derecho administrativo sancionador y garantas constitucionales. San
Jos: Editorial Jurdica FPDP, 2006; (4) CORDOBA, Juan Pablo Leyva Y. Derecho sancionador
administrativo. Mxico: Univeridad Nacional Autonoma de Mexico, 1963.
377
378
119
379
CEREZO MIR, Jos. Sanes penais e administrativas no direito espanhol. Revista Brasileira de
Cincias Criminais. So Paulo: RT, Ano 1, n. 2, abril-junho-1993. p.34.
380
Sobre o Direito Penal Administrativo conferir: (1) ALEXANDER, Foerster M. Gerhard; FLREZ,
Andrs Garca. La sancin administrativa y el derecho penal administrativo. Santaf de
Bogot: Pontificia Universidad Javeriana, 1991; (2) ARENAS, Eduardo Silva. Derecho penal
administrativo. Bogot: Edit. Omnia, 1955; (3) CARSOLIO ZAYAS, Gabriel. Derecho penal
administrativo. Ciudad Universitaria, 1959; (4) AFTALIN, Enrique R. Derecho penal
administrativo. Buenos Aires: Ediciones Aray, 1955.
381
382
"O damnum emergens consistiria em uma 'insurreio de um portador de vontade contra a vontade
geral' (die Auflehnung eines Willenstrger gegen den allgemeinen Willen). Uma realidade em que
teramos, por um lado, um dano 'esfera de poder' (Machtphre) de um outro portador de vontade,
expressa juridicamente em um efetivo dano ao bem jurdico tutelado, e, por outro, a leso
vontade geral representada pela prpria norma. Ou ainda, de forma simples, duas precisas
dimenses, uma formal e outra material, ofendidas simultaneamente atravs da violao conjunta
tanto do preceito normativo, quanto do seu objeto de proteo. E somente aqui, na presena de
um damnum emergens, que poderamos falar em um ilcito de dignidade penal." (AVILA, Fabio
Roberto d'. Direito penal e direito sancionador: sobre a identidade do direito penal em tempos de
indiferena. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v.14, n.60, p.14, maio/jun. 2006).
383
120
384
385
Id.,
386
"[...] no estaria constitudo pela leso ou perigo concreto a um bem jurdico, mas somente pela
leso de um interesse da Administrao. O perigo aos bens jurdicos, , em suma, a ratio legis da
punio destas condutas. Esta distino qualitativa entre o ilcito administrativo e o criminal teria
logo sua repercusso na diversa funo e estrutura da sano administrativa e da pena criminal.
A sano administrativa no teria outro fim que chamar o desobediente e lembrar-lhe seus
deveres." (Id.).
121
387
388
"O critrio filosfico-jurdico sugerido por Wolf para a distino entre o ilcito penal e o administrativo
no tampouco convencedor. Conforme esse autor, seria possvel estabelecer uma diferenciao
mediante a referncia aos valores pelos quais devem se orientar a Administrao e o Direito, quer
dizer, no primeiro caso o bem estar e no segundo a justia. possvel admitir, no entanto, que a
Administrao no deve se orientar pelo valor de justia? Toda a atividade do Estado, observa,
com razo, H. Mayer, inclusive, quando gira em torno de interesses temporais da Administrao,
vai dirigida ao fim unitrio de criar uma ordem justa e til. O Estado, como legislador, disse
Mattes, no pode preservar quaisquer fins, mas-somente [sic] os assinalados pelo bem comum e
estes encerram um valor geral de justia." (Ibid., p.29).
389
Id.
390
Sobre infraes de ordem, conferir: (1) ARAGONS BELTRN, Emilio. Infracciones y sanciones en
el orden social: derecho sustantivo, procedimiento, procesos jurisdiccionales. 6.ed. Barcelona:
Illustre Consell de Collegis Oficials de Graduats Socials de Catalunya, 2003.
122
391
"El delito sera, segn esto, um ataque al orden moral; se quera ver em l no ya la lesin de
bienes jurdicos, sino un acto tico-moralmente reprochable, en el que se manifesta la voluntad
(anticomunitaria, mala) criminal (derecho penal de voluntad), la lesin de un deber." e "Tales
acciones com 'inmoralidad em s insignificante', que no afectan de modo inmediato a la
comunidad jurdica, deberan ser excluidas, como 'meras infracciones del orden', del derecho
penal criminal y recogerse en un particular derecho penal de orden." (MATTES; MATTES, 1979,
p.214 e 215).
392
"Porque si puede afirmarse que la primera etapa histrica (del Derecho Penal de Polica) ha sido
sensiblemente igual en ambos pases [Espanha e Alemana] y si en Espaa tambin ha habido
una fase de Derecho Penal Administrativo (siquiera breve y simplesmente doctrinal), entre
nosotros se ha llegado, casi por salto, a un Derecho Administrativo Sancionador de caracteres
originales y en nada tributario del Derecho extranjero." (NIETO, 2008, p.177).
393
"El gran objetivo, sustancialmente logrado, de este Nuevo Derecho consiste en explicar la existencia
de una potestad sancionadora de la Administracin, distinta de la penal aunque muy prxima a
ella, y adems en dotar a su ejercicio de medios tcnico-jurdicos suficientes, potenciando, al
efecto, las garantas del particular." (Id.).
394
123
395
396
397
Ibid., p.20.
398
"Ahora bien, uma vez pasada esta fase eminentemente garatista, como consecuencia lgica de
lgica de la reaccin a la situacin jurdica existente en el rgimen anterior, se puede observar
una tendencia jurisprudencial del TC de carter ms restrictivo por cuanto reconduce la plena
aplicacin de las garantas del artculo 24.2 a su mbito natural el proceso -, mientras que
excluye la vigencia de algunas de ellas en el procedimiento administrativo sancionador en base a
su incompatibilidad respecto a la natureza de ste." (Ibid., p.21).
124
399
"La utilizacin de esta denominacin implica, pues, una ruptura deliberada con concepciones del
pasado: se abandonan los campos de la Polica y del Derecho Penal para asentarse en el
Derecho Administrativo. La expresin adquiere as el valor de un emblema y de una confesin
doctrinal." (NIETO, 2008, p.172).
400
"Em definitiva, contra viento y marea hay que afirmar que el Derecho Administrativo Sancionador
es, como su proprio nombre indica, Derecho Administrativo engarzado directamente en el
Derecho pblico estatal y no un Derecho Penal vergonzante; de la misma manera que la potestad
administrativa sancionadora es una potestad aneja a toda potestad atribuida a la Administracin
para la gestin de los intereses pblicos. No es un azar, desde luego, que hasta el nombre del
viejo Derecho Penal Administrativo haya sido sustituido desde hace muchos aos por el ms
proprio de Derecho Administrativo Sancionar." (Ibid., p.27).
401
402
125
403
404
405
406
126
407
408
" urgente um reexame por parte do legislador dos limites entre o Direito Penal e o Direito Administrativo.
Entre o ilcito penal e o administrativo, penal e sano administrativa, cabe estabelecer, unicamente,
diferenas quantitativas e a demarcao h de ser traada pelo legislador. Na redistribuio da
matria, deve ser levado em conta, primordialmente, a gravidade das infraes, do ponto de vista
material (desvalor tico-social e cultural) e, somente em um segundo momento, consideraes de
poltica criminal (a rapidez e a eficcia da sano)." (CEREZO MIR, 1993, p.31).
409
Traduo livre de: "[...] uma sancin no penal, de la natureza que sea, debe tener limite como
lmite mximo la sancin penal, cuando ambas confluyan em um mismo sector econmico."
(CARDOSO, 2001, p.21).
410
HUNGRIA, Nelson. Ilcito administrativo e ilcito penal. Revista de Direito Administrativo, Rio de
Janeiro, Edio Histrica, v.1, p.15, jan. 1945.
127
Por fim, h que se falar do critrio formal, pertinente ao regime jurdico estabelecido para cada tipo de ilcito, para diferenciar um ilcito administrativo de um penal.
Os autores brasileiros que trataram do tema do Direito Administrativo
sancionador sob o enfoque da supremacia geral que no fizeram uma abordagem
setorial ou pertinente a uma relao especial de sujeio so unnimes em adotar
o critrio formal.
Fbio Medina Osrio escreve: "[...] quais os verdadeiros critrios dogmticos
que separam as sanes administrativas das penais? J disse que se trata do formal
sancionamento que indica, no fundo, a natureza penal ou extrapenal de um dado
tipo proibitivo [...]"411
Daniel Ferreira assinala que "A diferenciao entre os ilcitos penal e administrativo
est no especfico regime jurdico a que se subordina a sano correspondente."412
Rafael Munhoz de Mello considera que a utilizao de um critrio metajurdico,
alheio ao direito positivo, no se presta para uma anlise jurdica de diferenciao
entre um crime e uma infrao administrativa. Para esse autor, "[...] ao jurista no
importa a natureza das coisas, mas sim a forma como elas so disciplinadas pelo
direito positivo."413
Apresentados os critrios de diferenciao dos ilcitos administrativos, inclusive
a partir das sanes impostas, mostra-se necessrio retornar s caractersticas da
categoria jurdica sano, porm, especificamente quanto ao enfoque da espcie
sujeita ao regime jurdico administrativo.
411
412
413
128
414
415
No direito comunitrio: COMISIN EUROPEA. The system of administrative and penal sanctions
in the Member States of the European Communities. Luxembourg Office for Official Publications of
the European Communities 1994-1995.
416
417
"[...] a proteo de bens jurdicos realizada pelo Direito Penal de natureza subsidiria e fragmentria
e, por isso, se diz que o Direito Penal protege bens jurdicos apenas em ultima ratio: por um lado,
proteo subsidiria porque supe a atuao principal de meios de proteo mais efetivos do
instrumental scio-poltico e jurdico do Estado; por outro lado, proteo fragmentria porque no
protege todos os bens jurdicos definidos pela Constituio da Repblica e protege apenas parcialmente
os bens jurdicos selecionados para proteo penal.
A proteo de ultima ratio de bens jurdicos pelo Direito Penal limitada pelo princpio da
proporcionalidade, que probe o emprego de sanes penais desnecessrias ou inadequadas em
duas direes opostas: a) primeiro, leses de bens jurdicos com mnimo desvalor de resultado
no podem ser punidas com penas criminais, mas constituir contraverses ou permanecer na
rea da responsabilidade civil, como pequenos furtos em lojas, indstrias ou empresas em geral;
b) segundo, leses de bens jurdicos com mximo desvalor de resultado no podem ser punidas
com penas criminais desproporcionais ou absurdas como ocorre com os chamados crimes
hediondos, esse grotesco produto da imaginao punitiva do legislador brasileiro." (SANTOS, J. C.,
2008b, p.6).
129
418
419
Ibid., p.817.
420
Id.
421
422
ENTERRA, Eduardo Garca de. El problema jurdico de las sanciones administrativas. Revista
de Derecho Administrativo, n.10, p.399, 1976.
423
130
424
ARDIZZONE, U. Sanzione amministrative. Nuovo Digesto Italiano. Torino, 1939. T. XI. p.1085 e segs.
425
BOBBIO, Norberto. Sanzzione. Novissimo Digesto Italiano. Torino, 1969. v.16. p.530 e segs.
426
427
"Consiste a sano administrativa, portanto, em um mal ou castigo, porque tem efeitos aflitivos,
com alcance geral e potencialmente pro futuro, imposto pela Administrao Pblica, materialmente
considerada, pelo Judicirio ou por corporaes de direito pblico, a um administrado, jurisdicionado,
agente pblico, pessoa fsica ou jurdica sujeitos ou no a especiais relaes de sujeio com o
Estado, como conseqncia de uma conduta ilegal, tipificada em norma proibitiva, com uma finalidade
repressora ou disciplinar, no mbito de aplicao formal e material do Direito Administrativo.
A finalidade repressora, ou punitiva, j inclui a disciplinar, mas no custa deixar clara essa incluso,
para no haver dvidas." (OSRIO, 2005, p.104).
428
"Descabe conceituar sano administrativa como uma medida com carter ou finalidade puramente
repressiva. Melhor, nesse passo, anda a doutrina francesa, que salienta que a sano administrativa
no ostenta natureza necessariamente disciplinar, o que no significa, por bvio, que no possa
ser disciplinar. Em realidade, tal definio abarca as medidas disciplinares, mas no as torna
imprescindveis sano administrativa. As sanes disciplinares se integram nas sanes administrativas;
so, por certo, sanes administrativas cujos objetivos e caractersticas possuem algumas especificidades,
mas nem de longe esgotam o conceito de sano administrativa." (Ibid., p.101-102).
429
430
431
Nesse sentido Id. e PALMA DEL TESO, ngeles de. El principio de culpabilidad em el derecho
administrativo sancionador. Madrid: Tecnos, 1996. p.42-44.
131
432
433
434
132
435
"Ahora bien, para las Administraciones pblicas ofrece el Derecho Administrativo Sancionador una
cobertura ideal para el abuso y la arbitrariedad, para las represalias polticas y personales y para
la extorsin ms descarnada. Tal como ya he adelantado, la potestad sancionadora cuando
quiere y puede ejercerse no es otra cosa que la legitimacin de la violencia del Poder." e "El
ciudadano tal como se ha explicado antes sabe perfectamente que est en falta y su castigo
depende exclusivamente del azar y del capricho de la Administracin. El espaol juega cada da a la
lotera negativa [...], cuyos premios y sanciones hay que buscar (o esquivar) con entusiasmo y
aceptar con resignacin." e ainda, "Porque es sabido que, si la Administracin quiere, encuentra
infracciones e infractores sin dificultad alguna." (NIETO, 2008, p.31, 32 e 29, respectivamente).
436
Ibid., p.29.
437
"El ciudadano medio no puede defenderse: en parte porque se sabe infractor y en parte porque
los gastos de la defensa son de ordinario ms elevados que la multa. Por ello nicamente se
defienden los acosados, los desesperados y los pleitistas vocacionales. Con su sacrificio y a
133
439
134
3.1.4
440
441
Ibid., p.22.
442
Ibid., p.19.
135
443
444
Conferir, sobre principios: (1) ARVALO, 1952, p.51-104 e (2) COMA, Martn Bassols. Los
principios del Estado de derecho y su aplicacin a la Administracin en la Constitucin. Revista
de
Administracin
Pblica,
n.87,
p.133-159,
1978.
Disponvel
em:
<http://www.cepc.es/rap/Publicaciones/Revistas/1/1978_087_133.PDF>. Acesso em: 03 jul. 2007.
445
Traduo livre de: "[...] cuando todo son principios o, lo que es igual, cuando se denomina
principio a cualquier criterio, aunque se refiera a un aspecto meramente accidental, resulta que ya
nada es principio, lo que se traduce en una completa confusin acerca de la idea o de las pocas
ideas originarias de la institucin de que se trate." (NIETO, 2008, p.44).
136
446
Lembrar de que tambm aqui que se opera a preveno geral, portanto, as normas secundrias,
de acordo com os tericos penais da defesa social, abordados no segundo captulo, tambm so
direcionadas aos possveis infratores e no apenas aos agentes pblicos que aplicam as conseqncias
do descumprimento da norma.
447
Traduo livre de: "Una norma es completa (o perfecta) si contiene todos los elementos necesarios
para su efectividad, puesto que no se trata slo de que sea inteligible sino que, adems, ha de ser
potencialmente operativa. De ordinario, no obstante, estos elementos suelen aparecer en normas
distintas y por ello se distingue tradicionalmente entre:
- las normas primarias, que son las que contienen una prescripcin, es decir, la imposicin de una
conducta, y cuyo destinatario es precisamente quien ha de adoptar tal conducta;
- las normas secundarias establecen las consecuencias del incumplimiento de la conducta
impuesta y estn dirigidas a los rganos estatales (en ltimo extremo a los Jueces) encargados
de imponer tales consecuencias;
- las normas terciarias, en fin, establecen las reglas de procedimiento y competencia para
asegurar la ejecucin de las consecuencias dichas." (NIETO, 2008, p.44).
448
Nesse sentido a lio de Muz Quiroga: "[...] no Direito Administrativo Sancionador, em que se
aplicam normas elaboradas em tempos distintos e obedecem a mentalidades diferentes, que junto
a interesses gerais tm defendido interesses setoriais, o nico meio de conferir coeso ao
ordenamento aplicar princpios permanentes, cuja vigncia reforada quando abarcados pelos
preceitos constitucionais." Traduo livre de: "[...] en el Derecho Administrativo Sancionador, donde
se aplican normas elaboradas en tiempos distintos y que obedecen a mentalidades diferentes, en
las que junto a intereses generales se han defendido intereses sectoriales, el nico medio de dar
cohesin al ordenamiento es la aplicacin de principios permanentes, cuya vigencia se refuerza al
ser incardigados en los preceptos constitucionales." (MUOZ QUIROGA, A. El principio non bis in
idem. Revista Espaola de Derecho Administrativo, n.45, p.132, 1985).
137
449
Traduo livre de: "Es muy posible que esto se deba al extendido error de denominar principios a
las normas o reglas de carcter general que no estn consignadas en un texto positivo. En el
Derecho Administrativo Sancionador sucede que, por ejemplo, la prohibicin de la duplicidad de
sanciones por un mismo hecho no haba sido formulada con carcter general como principio sino
que se encontraba especificada en varias leyes sectoriales." (NIETO, 2008, p.44).
450
Nesse sentido, especificamente no direito brasileiro, h que se conferir a obra de MELLO, R. M., 2008.
451
"No direito administrativo sancionador deve ser observado o princpio da culpabilidade, que veda
a imposio de sano administrativa retributiva a sujeito que agiu sem dolo ou culpa stricto
sensu. [...] O princpio da culpabilidade tem como corolrio o princpio da pessoalidade da sano
administrativa [...] [retributiva que] deve ser imposta to-somente a quem, com dolo ou culpa
stricto sensu, realiza a infrao administrativa, sendo vedada a punio por fato de outrem.
A incidncia do princpio da culpabilidade no mbito do Direito Administrativo Sancionador torna
relevante o erro, que em certas circunstncias pode afastar a culpa do agente que pratica a
conduta tpica, tornando incabvel a imposio da sano." (Ibid., p.261 e 262).
452
Rafael Munhoz de Mello anota que "O princpio do non bis in idem veda a acumulao de
sanes administrativas pela ocorrncia de uma mesma conduta [...] [porm] no impede a
cumulao de sano administrativa com sano penal. Prevalece no Brasil o entendimento de
que so independentes as instncias administrativa e penal, de modo de que a concluso do
138
"O princpio do devido processo legal exige que a Administrao Pblica instaure um processo
antes de praticar ato que atinja a esfera jurdica dos particulares, tal qual ocorre com a sano
administrativa. Mas o princpio no atendido apenas com a instaurao de um processo prvio,
impondo tambm a observncia de garantias processuais necessrias a impedir a atuao
arbitrria do poder estatal. No se trata de qualquer processo, portanto, mas, sim, do devido
processo. No curso do processo administrativo sancionador devem ser observadas as seguintes
garantias processuais: (i) ampla defesa e contraditrio; (ii) igualdade; (iii) publicidade; (iv)
motivao; (v) autoridade administrativa natural; (vi) revisibilidade das decises administrativas.
Sem a observncia de tais garantias h um simulacro de processo administrativo." (MELLO, R. M., op.
cit., p.262 e 263).
454
Sobre a presuno de inocncia ver: (1) BACELLAR FILHO, Romeu Felipe. O direito fundamental
presuno de inocncia no processo administrativo disciplinar. A&C Revista de Direito
Administrativo e Constitucional, v.37, p.11-55, jul./set. 2009; (2) CARMONA RUANO, Miguel.
Prueba de la infraccin administrativa y derecho fundamental a la presuncin de inocencia.
Jueces para la democracia, n.9, p.22-30, 1990. Disponvel em: <http://osu.worldcat.org/wcpa/
oclc/279486574?page=frame&url=http%3A%2F%2Fdialnet.unirioja.es%2Fservlet%2Foaiart%3Fc
odigo%3D2531910%26checksum%3Dfab152d73ba2fe6c0c371826c9de2263&title=&linktype=digit
alObject&detail=>. Acesso em: 26 jan. 2010.
455
Sobre esse princpio: (1) BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. O princpio da legalidade e
algumas de suas conseqncias para o direito administrativo sancionador. Revista LatinoAmericana de Estudos Constitucionais, Fortaleza, v1, p.61-75, 2003; (2) CASINO RUBIO,
Miguel. El principio de la legalidad en el Derecho Administrativo sancionador: a vueltas con
la Ley de Orden pblico. Disponvel em: <http://hdl.handle.net/10016/1417>. Acesso em: 26 jan.
2010; (3) CAVALCANTI, Themstocles Brando. O princpio da legalidade e o desvio de poder.
Revista de Direito Administrativo, Rio de Janeiro, n. 85, p.1-7, jul./set. 1966.
456
139
457
458
FRANCO, Alberto Silva et al. Cdigo penal e sua interpretao jurisprudencial. 7.ed. So
Paulo: RT, 2001. p.6.
459
SALOMO, Helosa Estellita. Tipicidade no direito penal econmico. Revista dos Tribunais, So
Paulo, v.725, p.407-423, mar. 1996.
140
460
Traduo livre de PEREZ, Carlos Martinez-Bujn. Derecho penal econmico: parte general.
Valencia: Tirant lo blanch, 1998. p.125 e 126.
461
462
Conferir, sobre o assunto: COSTA, Jos de Faria; ANDRADE, Manuel da Costa. Sobre a concepo e
os princpios do direito penal econmico: notas a propsito do colquio preparado dela AIDP
141
(Friburg, setembro de 1982) In: Roberto Podval (Org.). Temas de direito penal econmico. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p.99-120.
463
PAVN, Pilar Gmez. Cuestiones actuales Del derecho penal econmico. Revista Brasileira de
Cincias Criminais, ano 12, n.48, p.158, maio/jun. 2004.
464
Ibid., p.159.
465
"O princpio da tipicidade no veda a utilizao de conceitos jurdicos indeterminados, mas, por
outro lado, seu uso no afasta a exigncia de tipicidade. Permanece sendo necessrio, quando
utilizando conceito indeterminado, que o comportamento proibido seja descrito com clareza e
objetividade, de modo a que os particulares possam evitar a aplicao da sano administrativa.
admitida no direito administrativo sancionador a tipificao indireta. Na tipificao indireta o
dispositivo legal que prev a infrao administrativa faz referncia a outro dispositivo, no qual foi
estipulada uma obrigao ou proibio, cuja inobservncia caracteriza ilcito administrativo. Desde que
seja possvel identificar a conduta proibida, a tipificao indireta no viola o princpio da tipicidade.
A tipificao global ou residual, atravs da qual se pretende tipificar como conduta sujeita
aplicao de sano administrativa todo e qualquer descumprimento de norma jurdica, sem
142
143
466
"No preciso reinventar a roda. Para que se propicie a adequada e precisa constatao do ilcito
administrativo, basta empregar, adaptando, a ferramenta do Direito Penal, que vem se
aperfeioando h sculos. Desta feita, adotar e aplicar um modelo de 'Teoria Geral da Infrao
Administrativa' facilitar o trabalho de todos os operadores do direito envolvidos com a
investigao e a represso do eventual descumprimento da lei, ou de ato normativo nela fundado,
no mbito do interesse da administrao pblica." (FERREIRA, 2009, p.19 e 360).
467
Ibid., p.364.
468
Sobre as teorias da conduta, ver GUARAGNI, Fabio Andre. As teorias da conduta em direito
penal: um estudo da conduta humana do pr-causalimo ao funcionalismo ps finalista. 2.ed. rev.
e atual. So Paulo: RT, 2009. (Coleo Direito e Cincias afins, v.2).
469
470
144
471
Considera que o termo voluntariedade deve ser empregado de forma restrita: "[...] como um
'querer algo' e 'ativo'." (FERREIRA, 2009, p.366).
472
473
Ibid., p.367.
474
145
jurdico, como, por exemplo, o clculo das multas deve ser efetuado de tal forma que
a conduta proibida deixe de ser atrativa ao destinatrio da norma em vista da
punio econmica que lhe atribuda na penalidade cominada em abstrato.
Tambm deve ser refutada a aparncia "neutra" que se procura conferir ao
sistema legal, bem como h que se estabelecer limites atuao da prerrogativa
sancionadora. Esse limite deve ser a Constituio Federal que, alm de conferir a
temporalidade ao direito, atribuindo a historicidade ao conceito estratificado de infrao
administrativa, constitui tambm uma fronteira material aos bens jurdicos, aos valores
constitucionalmente protegidos que, ao mesmo tempo, so objeto da tutela estatal e
constituem o fundamento para a existncia da prerrogativa sancionadora em um
Estado Democrtico de Direito.
146
CONCLUSO
147
148
mas
um
sentimento
de
compulso
que
os
indivduos
149
19. Desde o Estado de Polcia podem ser observados dois grandes perodos de
ampliao do poder punitivo estatal e em que houve um aumento na utilizao
da soluo institucional para os conflitos sociais. A partir das
caractersticas destes dois perodos, Mathiesen chama a ateno para
sinais de que estaramos adentrando, com a sociedade ps-industrial,
em um terceiro e novo perodo.
20. Com apoio nos ensinamentos de Antnio Manuel Hespanha, destacouse a importncia da Histria do Direito e do casusmo, pois a diversidade
e alguns importantes detalhes perdem-se no caminho para a
generalizao e expresso de um comportamento dominante em certo
contexto histrico.
21. No Brasil, durante o Antigo Regime, havia o direito de almotaaria por
meio do qual se imputavam de sanes de cunho administrativo pelos
almotacs, uma espcie rudimentar de fiscal. Esse direito mostra-se
como um campo de investigao valoroso para o Direito Administrativo
brasileiro, mas que ainda no foi propriamente averiguado.
22. A partir da anlise da origem do Direito Administrativo e da histria institucional
do ius puniendi na sua vertente penal, verifica-se uma semelhana entre
o poder punitivo do Estado enquanto administrador pblico e enquanto
detentor do poder-dever de punir aqueles que violam as normas penais.
23. O primeiro perodo na histria das instituies em que a priso desempenhou
um papel fundamental no controle social ocorreu no fim do sculo XVI e
durante o XVIII momento que coincide com o Estado de Polcia. Com a
quebra da ordem social feudal, a Europa estava superpovoada de
desocupados, pedintes e andarilhos, o que era um problema para o
comrcio. Diante de um nmero expressivo de pessoas pertencentes a
este grupo, a institucionalizao foi a sada encontrada para fazer com que
esses indivduos fossem inseridos no modo de produo mercantilista.
Uma vez institucionalizados, eram colocados para trabalhar em uma
atividade que fosse a mais lucrativa possvel, o que se coadunava com a
filosofia mercantilista da poca e com a autossuficincia dessas
instituies.
24. A segunda etapa em que priso tornou-se o elemento central da poltica
criminal ocorreu por volta de mil e oitocentos, quando a maioria dos pases
150
151
152
153
154
155
156
atividades
sancionadora
da
administrao
penal
so
complementares.
59. Quanto eficincia, a utilizao de sanes positivas, de incentivos,
desonera o aparelho estatal na medida em que incentiva o controle das
condutas pelos prprios interessados que buscam o benefcio oferecido.
No h necessidade de fiscalizao. espontneo. Fica dentro dos
limites de atuao do Estado.
60. Por fim, h que ser refutada a aparncia neutra que se procura conferir
ao sistema legal, bem como h que se estabelecer limites atuao da
prerrogativa sancionadora. Este limite deve ser a Constituio Federal
que, alm de conferir a temporalidade ao direito, atribuindo a historicidade
ao conceito estratificado de infrao administrativa, constitui tambm uma
fronteira material aos bens jurdicos, aos valores constitucionalmente
protegidos, especialmente os direitos fundamentais, que, ao mesmo tempo,
so objeto da tutela estatal e constituem o fundamento para a existncia
da prerrogativa sancionadora em um Estado Democrtico de Direito.
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Livros Grtis
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