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GT 5 Reconfiguraes do Trabalho
Curitiba 2013
RESUMO
A partir dos anos 1990 e na contramo do grande crescimento do emprego pblico nas seis dcadas anteriores, a
adeso dos governos brasileiros aos princpios do Consenso de Washington destaca o funcionalismo como ponto
fundamental na agenda das reformas necessrias retomada do crescimento econmico. Tais governos tenderam a
tratar o emprego pblico como um problema fiscal e atuaram no sentido de restringir sua dimenso. Em
simultneo, as condies e relaes de trabalho apresentaram-se mais precarizadas (evidenciadas pela ausncia de
reajuste salarial; o crescimento de formas variveis de remunerao; ampliao do quadro de temporrios e
terceirizados; postura autoritria diante da representao sindical). Este artigo tem por objetivo inventariar as
diversas iniciativas dos governos brasileiros ps-2003 no que diz respeito formatao de uma poltica de recursos
humanos e, dessa forma, verificar se houve melhoria das condies e relaes de trabalho no setor pblico
brasileiro. Atravs de pesquisa documental e bibliogrfica, poder-se- perceber que a reestruturao de vrias
carreiras, a retomada dos concursos, a criao da Mesa Nacional de Negociao Permanente, a reforma
previdenciria e os reajustes seletivos das remuneraes manifestam a ambigidade como marca fundamental das
polticas de recursos humanos. Isto porque, a um s tempo, os avanos nas condies de trabalho do servidor
pblico foram sempre acompanhados pela manuteno de parte da agenda conservadora dos anos 1990, sobretudo
no que diz respeito reproduo de limites fiscais rigorosos.
Palavras-chave: emprego pblico; condies de trabalho; negociao coletiva
Introduo
A partir dos anos 1930, com a estruturao do Estado e ampliao de suas funes
para alm das atividades consideradas tpicas, o Brasil experimentou grande crescimento do
emprego pblico. No perodo, foram expandidos os servios sociais e a produo de bens
realizada pelo Estado, movimento que se repetiu nas dcadas seguintes. Mas apesar do
crescimento, o emprego pblico no Pas no alcanou dimenso similar ao contabilizado nos
pases centrais. Enquanto a relao emprego pblico e Populao Economicamente Ativa era
de 16,6% em 1982 nos EUA, no Brasil o mesmo nmero era 8,16% em 1986 (Carvalho Filho,
2002).
No obstante a estabilidade na relao emprego pblico e emprego total, observou-se
piora nas condies de trabalho dos servidores pblicos nos pases centrais a partir dos anos
Os dados da Populao Economicamente Ativa, Populao Ocupada e Desocupada foram extrados a partir dos
microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).
Lei 10.887/04. Todavia, est em discusso no Congresso projeto de lei que elimina a contribuio.
Nesse campo as iniciativas foram variadas e tiveram incio com o governo Collor e foram acentuadas no governo
Cardoso, tais como: demisses de no-efetivos, limitaes de novas contrataes, privatizao das empresas
estatais. No governo Cardoso criou-se, ainda, o Plano de Demisso Voluntria (Pessoa, 2003).
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Projeto de Lei Complementar n. 248/98 (em tramitao).
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Registra-se que a questo foi levada ao Supremo Tribunal Federal (STF) pela representao sindical do
funcionalismo pblico. A ementa emitida pelo Tribunal foi confusa, uma vez que afirmou a legitimidade das
greves no servio pblico e, em simultneo, a impossibilidade de seu exerccio sem a edio da lei
complementar prevista na Constituio Federal. Instalou-se, dessa forma, longa discusso nos meios jurdicos e a
interpretao do governo foi a de que o parecer do STF amparava o desconto dos dias parados (ver em
http://www.conjur.com.br/2000-jun-15/uniao_dias_nao_trabalhados_descontados).
Ainda que os pilares da reforma j estivem presentes no programa de governo do ento candidato Lula (Marques;
Mendes, 2004).
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Pode ser listada outra iniciativa no mesmo sentido: o envio pelo Executivo do Projeto de Lei Complementar n.
1/07 que restringe os gastos com pessoal (em tramitao).
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Segundo nota na publicao MPOG/SRH (2010) o quantitativo de ingresso no servio pblico no um nmero
exato e no pode ser diretamente relacionado ao quantitativo de vagas ofertadas em concursos pblicos. Primeiro,
por se tratar de uma posio do dia em que a tabela foi confeccionada, pois o sistema utilizado para obteno dos
dados alimentado diariamente. Segundo, pelo fato do sistema no considerar como ingressante aquele que j
possua cargo no servio pblico. De qualquer forma, o nmero pode ser considerado uma boa estimativa da
evoluo dos ingressantes no servio pblico.
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Os dados sobre o quantitativo de servidores variam de acordo com o momento da extrao de dados do sistema,
pois a fora de trabalho do setor pblico est em constante movimento (devido ocorrncia de aposentadorias,
vacncias, trminos de contrato).
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Os quais representam em mdia 77% dos docentes ingressantes no servio pblico federal no perodo 2003 e
2009.
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A proposta de reestruturao da carreira de C&T defendida pelo Frum de C&T, por exemplo, contou com o
apoio decisivo de Jos de Alencar (vice-Presidente da Repblica). O frum rene a maioria dos sindicatos de
C&T.
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Hiptese que precisa ser confirmada a partir da anlise dos dados de todo o perodo do governo Rousseff (que
ainda est em curso).
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Muito embora tal argumento j fosse utilizado pela ortodoxia convencional quando da experincia pioneira de
reforma previdenciria chilena em 1981, ele ganhou sua forma definitiva em um texto de 1994 do Banco Mundial,
que inspiraria inmeras reformas ao redor do globo, intitulado, Averting Old Age Crisis: Policies to Protect the
Old and Promote Growth. Neste texto h a proposta do sistema multipilar: um primeiro, pblico-estatal, que
cobrisse apenas o suficiente para colocar o beneficirio fora da pobreza; o segundo, em que entrariam os fundos de
penso, responderia pelo complemento do primeiro, e caberia ao beneficirio estipular o quanto gostaria de
receber como benefcio, ainda que assumindo os riscos pelo mesmo, tido agora como investimento; e o terceiro,
tambm voluntrio, para os que quisessem uma renda suplementar, na forma de planos de penso ou de seguro
privado, poupanas individuais etc. (World Bank, 1994).
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Para tanto se deve ter em mente tambm o fato de que h anos o ncleo dirigente do sindicalismo cutista base
social originria do Governo Lula executava um movimento de aproximao e incorporao dos fundos de
penso sua prpria agenda poltica. Os fundos de penso faziam parte do cotidiano dos trabalhadores nos setores
produtivos de onde o sindicalismo-CUT extraa o grosso de sua fora. E, desde a dcada de 1990, importantes
lideranas sindicais propunham a bandeira da incorporao dos fundos de penso na agenda sindical como uma
frente potencial de aumento de poder dos sindicatos (Grn, 2003; Jardim, 2007; Soria, 2011).
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Os fundos de penso comporiam uma das trs frentes17 propostas pelo governo para
fortalecer a economia nacional, atravs da ampliao das fontes de financiamento internas
como meio de superar a dependncia de recursos externos (PT, 2002). Os fundos de penso
fariam parte do esforo do novo governo em ampliar a poupana domstica, somando-se
existncia dos fundos de poupana compulsria (Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS e Fundo de Amparo ao Trabalhador, o FAT) no financiamento de longo prazo da
economia nacional (PT, 2002).
Tal posicionamento crtico em relao previdncia dos servidores fora adotado logo
nos primeiros movimentos do novo governo, em uma notvel inflexo relativamente s
posies do PT quando era oposio aos governos tucanos.
A ruptura de posicionamento poltico caminha em paralelo, porm, com uma
continuidade de posicionamento no plano terico-ideolgico, pois que vinha de longa data a
afeio do ncleo dirigente petista e cutista relativamente aos fundos de penso e,
consequentemente, necessidade de reformulao da previdncia do servidor no sentido de se
buscar um sistema previdencirio nico, com teto e aposentadoria complementar (SORIA,
2011).
Assim, a reforma Lula concentrou-se principalmente no regime previdencirio dos
servidores do Estado, embora contasse com dispositivos referentes tambm ao Regime Geral
(INSS). Queiroz (2005) descreve as modificaes trazidas pelas Emendas Constitucionais 41
(EC 41/2003) e 47 (EC 47/2005 PEC Paralela). Em relao aos servidores pblicos, as
principais mudanas esto relacionadas no Quadro 1.
Quadro 1 -
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As outras duas frentes seriam a capacitao tecnolgica das empresas nacionais e a reconstruo da infraestrutura econmica do pas (PT, 2002).
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No que diz respeito aos fundos de penso, a EC 20/1998 abriu tambm a possibilidade
de os entes federados criarem regimes prprios de previdncia complementar para seus
funcionrios, estabelecendo limites de aporte de recursos por parte das patrocinadoras do
servio pblico, incluindo concessionrias de servio pblico que viessem a ser privatizadas.
Permitiu-se, ainda, a instituio de fundos de penso para associados de entidades sindicais ou
profissionais (SORIA, 2011).
As Leis Complementares 108/01 e 109/01 que, a despeito de terem sido votadas no
Governo FHC, tiveram como relatores parlamentares petistas comprometidos com a expanso
dos fundos de penso foram aprovadas para regulamentar os princpios da EC 20/98. A LC
108/01 regulamenta as relaes a relao entre entes pblicos (Unio, estados, Distrito
Federal, municpios, autarquias, fundaes, sociedades de economia mista e outras entidades)
e suas Entidades Fechadas de Previdncia Complementar (EFPCs). Regulamenta tambm as
EFPCs patrocinadas por empresas privadas concessionrias ou permissionrias de prestao
de servios pblicos, e determina a natureza jurdica das EFPCs e sua estrutura
organizacional. O custeio do plano de benefcios e a despesa administrativa correro por conta
do patrocinador e participantes, inclusive assistidos (beneficirios), e prev paridade na
contribuio (participantes podem fazer aportes adicionais, sem contrapartida do patrocinador,
cuja contribuio no pode ser superior do participante) (BELTRO, et. all. 2004).
A LC 109/01 revoga as leis 6.435/77 e 6.462/77, e define as novas regras da
previdncia complementar, tanto para as EFPCs quanto para as EAPCs. Como inovaes
principais, a LC 109/01 traz: a criao da figura do instituidor (da EFPC); o direito
participao dos trabalhadores nos conselhos das entidades; estrutura organizacional mnima
ou padro; plano de benefcios na modalidade de contribuio definida; direito portabilidade
(resgate, quando se rompe o vnculo empregatcio com o patrocinador ou associativo com o
instituidor, os recursos acompanham o participante) e benefcio proporcional diferido (o
benefcio
proporcional
assegurado
ao
participante/associado
que
se
desliga
da
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de ter realizado uma alterao estrutural no sistema previdencirio nacional. Ou seja, at aqui,
na prtica a reforma havia tido um carter somente paramtrico, embora fosse assim pelo
simples fato de no se ter ainda regulamentado a presena dos fundos de penso no setor
pblico nacional.
Isso finalmente foi alcanado no Governo Dilma Rousseff, eleito como sucessor do
Governo Lula. Em 30 de Junho de 2012 o Governo Dilma sancionou a Lei 12.618, que
instituiu o regime de previdncia complementar para servidores federais, criando a Fundao
de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal para os trs poderes (Funpresp).
Na Exposio de Motivos do projeto da mesma lei (EMI 00097/2007/MP/MPS/MF), o papel
do novo fundo de penso em relao ao mercado de capitais seria destacado: O porte e o
elevado potencial de acumulao de recursos deste novo investidor institucional poder
estimular a demanda por ativos no mercado financeiro de capitais, viabilizando o
fortalecimento do mercado secundrio de ttulos e promovendo maior liquidez, requisito
essencial para o desenvolvimento destes mercados.
O Funpresp foi institudo para os servidores pblicos titulares de cargo efetivo da
Unio, incluindo suas autarquias e fundaes, alm dos membros do poder Judicirio,
Ministrio Pblico da Unio e Tribunais de Contas da Unio. Embora vlido para todos, vem
dividido a partir das realidades de cada poder (tendo-se, assim, o Funpresp-Exe, FunprespLeg e Funpresp-Jud, respectivamente para servidores do Executivo, Legislativo e Judicirio).
Embora seja obrigatrio para servidores que ingressarem a partir da data de sua sano,
servidores que tenham entrado antes tambm podem optar pelo novo regime.
A partir do Funpresp, aos servidores pblicos federais tambm ficou estabelecido o
limite mximo estabelecido para os benefcios do regime geral de previdncia social (RGPS),
pagos pelo Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). Elimina-se, assim, a existncia de
Regimes Prprios para os mesmos18.
E, assim como no setor privado, o ingresso nos novos fundos de penso
complementares necessrio para aqueles que desejarem um benefcio previdencirio
superior ao teto. A contribuio de 11% sobre o total da remunerao do servidor
substituda pela alquota de 11% apenas sobre o valor que vai at o teto. Alm do teto, o
servidor pode contribuir adicional e livremente embora o ente patrocinador contribua
paritariamente at o limite de 8,5% - sobre a parcela da base de contribuio que exceder o
limite mximo do RGPS, para o Funpresp.
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A Mesa foi inaugurada em 2003 e seus objetivos esto declarados em seu regimento.
L se pode perceber que, a um s tempo, intenta-se criar um canal duradouro para o tratamento
dos conflitos e das demandas dos servidores da administrao direta, fundacional ou autrquica,
sempre em busca de uma sada negociada para os possveis impasses. Bem como permitir que
as relaes de trabalho sejam abordadas de modo totalizante dentro do servio pblico, no que
tange sua gesto, funcionamento da mquina, qualidade, carreira, remuneraes, direitos,
participao etc. importante ressaltar que, dentro dos marcos regimentais, a Mesa representa
enorme avano.
Alm de estabelecer uma importante ferramenta de dilogo, tambm institucionaliza
um espao para que o trabalhador da administrao pblica, atravs de seus representantes,
pense o Estado e seu aparelho. Reconhecendo e superando as demandas corporativas, setoriais
ou categoriais, inegavelmente importantes, a Mesa inaugura uma dimenso indita, isto , ela
assume a tarefa de repensar a administrao pblica no contra seus funcionrios, mas com
eles.
As temticas abordadas sero apreciadas e deliberadas por um plenrio dividido em
duas bancadas, a governamental e a sindical, representando as foras e os interesses envolvidos.
A bancada governamental composta pelas pastas diretamente afeitas ao contedo da
Mesa2017. Do outro lado, a bancada sindical comporta at 18 entidades de classe no mbito
nacional, representadas por delegados indicados e observadores. No momento da
implementao da mesa, a bancada sindical ainda no se encontrava completa, mas poderia, a
qualquer momento, preencher as cadeiras restantes, juntando-se s entidades presentes desde
sua fundao21.
O funcionamento paritrio ser acompanhado pelo respeito aos princpios
constitucionais que regulam a administrao pblica e o Estado de direito (participao e
liberdade sindical) e aos preceitos suplementares que garantem a democracia na negociao (a
tica, o acesso informao, a obrigatoriedade da busca pela negociao etc.). Erguida a
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que restaram existe o reconhecimento de que o mecanismo negocial deve ser recuperado e
consolidado, no entanto ser necessrio superar a desconfiana produzida por anos de um
funcionamento incompatvel com os objetivos expressos em sua fundao. o que se pode
constatar ao se consultar o peridico da Condsef (Confederao dos Trabalhadores no Servio
Pblico Federal), um dos importantes membros da bancada sindical da Mesa, publicada em
maro de 2010. Afirma a Confederao que
...quase 8 anos depois da solenidade oficial que marcou a instalao
das mesas de negociao no governo Lula, o sistema mostrou-se falho
e o que pior: alm de no garantir o atendimento dos acordos e
compromissos firmados em negociaes legitimadas pelo prprio
governo, a expectativa criada por reunies quase sempre infrutferas
passou a gerar grande revolta e inconformismo nos servidores.
Sentimentos que terminam por despertar na categoria a mesma
necessidade legtima de se organizar, mobilizar, pressionar, enfim,
lutar pelo cumprimento do que, afinal de contas, havia sido negociado
com o governo. (CONDISEF, 2010)
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Corresponde ao topo da carreira. A maior perda entre os pesquisadores da carreira do IBGE decorre do maior
peso da gratificao de desempenho (cujo valor cai pela metade) em relao restituio de titulao.
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almejados, o governo estipulou uma espcie de congelamento das negociaes por alguns
anos24.
Consideraes Finais
O artigo buscou levantar iniciativas dos governos Lula da Silva e Dilma Rousseff em
direo construo de uma poltica de recursos humanos que tenha por finalidade a melhoria
das condies e relaes de trabalho no servio pblico. Observou-se que vrios passos foram
dados e, apesar de recm-instituda, pode-se dizer que se avanou em relao ao perodo
anterior. Mas, cabe observar, notam-se traos de continuidade em relao ao governo Cardoso e
posies marcadas pela ambigidade. Na verdade, a ambiguidade marca as polticas pblicas
de forma geral e as polticas para o funcionalismo, de forma especfica. importante
mencionar, ainda, que no foram encontradas evidncias que o governo Lula e Rousseff, em
seus dois mandatos, tenha elegido o funcionalismo como o responsvel maior pela crise fiscal
e, conseqentemente, fez pesar sobre ele o foco das polticas de ajuste, como observado no
governo anterior. Todavia, restries de ordem fiscal impediram maior avano em vrios
campos (nos reajustes salarias, na suspenso temporria de contrataes).
Houve um esforo de recompor os quadros do funcionalismo pblico em reas
especficas, como a do ensino superior e tcnico/tecnolgico. Vrias carreiras foram
beneficiadas e puderam contar com concursos pblicos (ainda que, na maioria dos casos, o
nmero de servidores ainda esteja aqum do necessrio). Registra-se, tambm, um empenho na
(re)organizao de inmeras carreiras e de iniciativas no campo da qualificao dos servidores.
Do ponto de vista do relacionamento entre governo e representao sindical registramse avanos, pois houve uma postura clara de negociao de ambas as partes. A instituio da
MNNP um claro indcio da tentativa de dirimir conflitos por meio da negociao. Entretanto,
a trajetria da MNNP refora a leitura de que os governos ps-2003 empreendem suas polticas
pblicas de forma ambgua, ora avanando rumo a uma agenda mais progressista, afinada com
os interesses dos movimentos sociais, ora insistente nos marcos fundamentais da agenda
consolidada nos anos 1990, condicionando a totalidade da gesto aos limites fiscais. Se por um
lado foi aberto um importante canal de soluo para os embates que envolvem as relaes de
trabalho no setor pblico, bem como a construo de um frum permanente de participao do
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A carreira do magistrio superior foi uma das poucas que conseguiu negociar outros itens alm do salrio.
Conseguiu, na verdade, uma reestruturao na carreira, mas cresce, entre os docentes, a percepo que a nova
carreira trouxe mais prejuzos categoria.
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