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Finanas pblicas e evoluo recente

da noo de disciplina fiscal *1


Neide Csar Vargas **

Resumo

O objetivo deste artigo evidenciar a perspectiva de disciplina fiscal atualmente dominante, visando
desnaturalizar essa questo to dogmatizada pelo mainstream. O delineamento de dois contextos
institucionais no mbito da histria recente do capitalismo mundial, segundo a concepo hegemnica
no que tange disciplina fiscal, permite identificar um primeiro contexto em que prevalece uma viso de
disciplina fiscal frouxa e um segundo, no qual predomina a viso de disciplina fiscal forte, evidenciando
o carter historicamente datado dessa noo e a sua particularidade no contexto atual.
Palavras-chave: Finanas pblicas; Disciplina fiscal; Poltica fiscal; Economia do setor pblico;
Estado rentista.
Abstract
Public finance and the recent evolution of the concept of fiscal discipline
The aim of this essay is to highlight the currently dominant perspective of fiscal discipline in order
to denaturalize this question treated dogmatically by mainstream. The design of the two institutional
contexts in the recent history of world capitalism, according to the hegemonic conception of fiscal
discipline, identify a first context of soft budget constraint and a second of hard budget constraint,
revealing the historically datedcharacter of this notion and its particularity in the current context.
Keywords: Public finance; Fiscal discipline; Fiscal policy; Economics of the public sector; Rentier
state.
JEL H00, H30, H60.

Introduo
Nas ltimas dcadas, a noo de disciplina fiscal vem assumindo um papel
central nas vises dominantes a respeito das Finanas Pblicas1.3A austeridade fiscal
aparece como uma exigncia inequvoca no mbito das polticas pblicas e mesmo
do senso comum. O controle do endividamento pblico, a busca de reduo ou, no
mnimo, de estabilizao dos nveis da dvida pblica, e a ideia da necessidade de
Trabalho recebido em 3 de maio de 2010 e aprovado em 18 de setembro de 2011. Sintetiza algumas das
concluses presentes em Vargas (2006).
**
Professora Associado I e pesquisadora do Departamento de Economia da Universidade Federal do
Esprito Santo, Vitria, ES, Brasil. E-mail: neide.vargas@uol.com.br..
(1) Um survey acerca das principais vertentes da Macroeconomia mainstream encontra-se em Lopreato
(2006). Especificamente sobre a perspectiva de austeridade fiscal do Hard Budget Constraint, ver Kornai (1986) e
Kornai et al. (2004). Uma das abordagens seminais de austeridade fiscal pela Escolha Pblica focada especificamente
na crtica Keynes encontra-se em Buchanan e Wagner (1977).
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gerao recorrente de supervits fiscais para alcanar tais objetivos encontram-se


relativamente disseminados pelo mundo e mesmo no Brasil. A questo do porqu
restringir a atuao do Estado soa como bvia para o pensamento que se tornou
hegemnico tanto no campo terico quanto prtico. Verificou-se uma naturalizao
da noo de disciplina fiscal, a qual alimenta a submisso do Estado a crescentes
restries fiscais e, em ltima instncia, aos interesses da valorizao de capital,
notadamente em sua forma de capital fictcio.
Entender de maneira crtica esse contexto requer estabelecer alguns
vnculos bsicos entre tais concepes: a natureza da disciplina fiscal e as grandes
transformaes sofridas pelo Estado e pela Economia no capitalismo mundial. Essas
transformaes mais gerais desencadearam mudanas nos Estados-Nao, alando
a questo da restrio fiscal e financeira do setor pblico a um papel de destaque.
necessrio evidenciar o aspecto histrico dessa perspectiva que passa a nortear
o trato das Finanas Pblicas e traz consigo a centralidade e a complexificao do
conceito de disciplina fiscal.
Sob a tica dos interesses dos detentores de crdito, seus maiores
beneficirios no mbito da ordem atual, a disciplina fiscal pode ser analisada em dois
grandes contextos institucionais: o primeiro, que vai do ps segunda guerra at fins
dos anos 70, etapa na qual a perspectiva corrente de disciplina fiscal considerada
frouxa, e o segundo, que parte do final da primeira etapa at os dias atuais, no qual
se dissemina a noo de disciplina fiscal forte2.4
O objetivo deste artigo , por meio do delineamento desses dois contextos,
evidenciar a perspectiva atualmente dominante de disciplina fiscal, a viso de Estado,
de dficit e de dvida pblica que lhe so correlatas, visando desnaturalizar essa
questo to dogmatizada pelo mainstream.
Este artigo est dividido em dois itens: o primeiro destaca o contexto
institucional de disciplina fiscal fraca (1) e o segundo aborda o contexto recente
de disciplina fiscal forte (2). Em ambos contextos, as vises tericas prevalecentes,
relacionadas atuao do Estado, concepo hegemnica acerca do dficit e
dvida pblicos, bem como viso de disciplina fiscal so evidenciadas em subitens
especficos (1.1 e 2.1). No segundo contexto, agregou-se tambm o subitem (2.2),
que apresenta as novas concepes de disciplina fiscal forte desde a matriz terica da
Economia do Setor Pblico (Escolha Pblica e Nova Economia Institucional). Esta
ltima matriz , na maioria das vezes, desconsiderada nas discusses heterodoxas
acerca da questo fiscal. Por fim, o artigo apresenta algumas notas, guisa de
concluso.
(2) Kornai (1986, 2004) apresentam, de maneira estilizada, dois contextos segundo a tica da disciplina
fiscal. Este um autor muito citado pelo mainstream, tendo introduzido a ideia de restrio oramentria forte (hard
budget constraint).
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1 Primeiro contexto: a disciplina fiscal fraca


A noo de disciplina fiscal pode ser analisada num contexto que se
configurou no ps segunda guerra sob a presso de um ambiente poltico prvio
extremamente conturbado. A disseminao de questionamentos sobre as virtudes da
economia de mercado e do laissez-faire caracterizava aquele ambiente, reunindo
desde o descontentamento generalizado na Europa com os efeitos das guerras
mundiais, a grande depresso e os pavores do nazifascismo at a ameaa de adeso
ao comunismo por parte dos pases fragilizados. O contexto configurado englobava,
no plano do Estado, um padro de articulao social que se refletia na esfera
pblica atravs da montagem do Welfare State nos principais pases desenvolvidos.
A ampla e crescente atuao do Estado que passou a se verificar tanto na esfera
econmica quanto social contribuiu para sustentar uma longa fase de prosperidade,
com grande liberdade para que os vrios Estados Nacionais conduzissem as suas
polticas econmicas e de desenvolvimento, inclusive os pases da periferia mundial
(Belluzzo apud Affonso, 2003, p. 11).
O modelo de acumulao de capital ento prevalecente, irradiado a partir
da economia norte-americana, promovia internamente, na esfera macroeconmica,
o que Belluzzo (2000, p. 100) denomina de uma Economia da Demanda Efetiva.
Esse modelo incorporava, como um de seus elementos de dinamismo, o Gasto
Pblico, podendo ensejar situaes de dficit fiscal. Desde as experincias concretas
dos anos 30, nas quais vrios pases obtiveram resultados favorveis no combate
recesso a partir do uso do gasto pblico, o dficit pblico tornou-se uma alternativa
aos governos que se viam politicamente pressionados por quadros recessivos e de
elevado desemprego3.5
O Estado passou gradualmente a ser visto como um ente afirmativo, capaz
de adotar um comportamento ativo no mbito da dinmica econmica e social,
promovendo, a partir de polticas pblicas, aes indutoras do bem-estar econmico
e social. A presso poltica para que o Estado assumisse a posio de estabilizador
de expectativas redundou numa ordem na qual se destacou como ente fundamental,
tornando possvel, sempre que se considerava necessrio, recorrer a polticas de
dficit pblico financiadas de maneira relevante por meio do crdito. O ambiente
institucional que se criou foi capaz de garantir crdito barato e dirigido acumulao
produtiva, promovendo nveis de crescimento econmico relevantes nas principais
economias industriais com manuteno do pleno emprego e da inflao em patamares
rastejantes4.6
(3) Sobre algumas experincias de recuperao econmica com atuao do Estado no ps-guerra, ver
Bleaney (1985).
(4) Acerca dos chamados anos gloriosos, ver Van Der Wee (1987), Zysman (1983), Glyn et al. (1990) e
Guttmann (1994).
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Com o dficit e o gasto pblicos alados estratgia de atuao governamental


mais relevante, a poltica fiscal se transformou no instrumento por excelncia dessa
atuao. A tendncia era a adoo de uma poltica fiscal flexvel, voltada para a
ampliao do gasto pblico com a aceitao social do dficit oramentrio enquanto
instrumento de promoo do pleno emprego, do crescimento econmico e da
equidade.
O ambiente de poltica fiscal ativa conjugou-se ao de uma poltica monetria
acomodatcia, voltada para sancionar as decises de gasto das empresas, das famlias
e do governo. O Estado compartimentalizava e regulava com severidade a atuao
das instituies financeiras com o controle dos fluxos de capital especulativo. No
plano interno aos pases, a restrio atuao dessas instituies passou a predominar
com amplo direcionamento da oferta de crdito s aplicaes produtivas. O crdito
era disponibilizado s corporaes, s famlias e aos governos a taxas de juros baixas
e estveis (Belluzzo, 2000, p. 100-101).
No plano internacional, num quadro de guerra fria, verificou-se a
disseminao do modelo de acumulao norte-americano, estabelecendo-se uma
relao de complementaridade entre essa economia hegemnica, os principais pases
industriais e mesmo parcela da periferia mundial. A relativa complementaridade
entre as naes configurava-se, na esfera produtiva, atravs da gradual absoro,
pelo mercado interno norte-americano, das exportaes de outros pases. Tambm
provinham desse pas, e posteriormente dos pases europeus, fluxos de investimento
direto vinculados expanso de empresas transnacionais, disseminando seu padro
de acumulao pelo mundo.
O crdito internacional proveniente das economias mais desenvolvidas,
em especial dos EUA, tambm se dirigia, em carter prioritrio, para a acumulao
produtiva, financiando a expanso econmica em escala mundial. Nesse contexto, o
banco central norte-americano atuava, na prtica, como um emprestador de ltima
instncia para os demais pases. Esse direcionamento dos fluxos de capital para
investimento direto ou para crdito ao investimento direto contribua para garantir
o regime de cmbio fixo ento vigente e para o quadro geral de promoo da
acumulao produtiva e de forte atuao do Estado.
As taxas de juros e de cmbio relativamente estveis e orientadas pelos
governos de forma a estimular a acumulao produtiva levaram a uma ampla expanso
da tomada de crdito voltado para a esfera da produo. O contexto institucional
vigente estimulava a captao de recursos da parte de todos os agentes, sendo o lado
devedor o mais favorecido das relaes de crdito no mbito social como um todo,
potencializando a gerao de riqueza produtiva (Belluzzo, 2000, p. 100).

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Frente relevante atuao do Estado, direta ou indiretamente, ampla


utilizao de polticas de demanda efetiva e do crdito, bem como s polticas de
desenvolvimento nacionais de forma disseminada em mbito mundial, a ideia de
austeridade fiscal, de oramento equilibrado e seus congneres perdeu espao para
vises tericas mais ajustadas quela situao. A disciplina fiscal foi relegada a
questo de segunda ordem tendo em vista o peso pouco relevante do dficit e da
dvida pblica para os pases mais avanados, em especial at meados dos anos 60.
Ante esse contexto institucional especfico, demandaram-se teorias na Economia
mais compatveis com o crescente papel do Estado e que abrangessem o governo, o
gasto e dficit pblicos, bem como as suas funes.
1.1 Vises tericas da atuao do governo, do dficit, da dvida pblica e a
disciplina fiscal fraca
A arquitetura poltica do ambiente gestado nessa primeira etapa de
predomnio de polticas econmicas e sociais ativas, ao alar o Estado a um
papel fundamental, requereu teorias que justificassem essa atuao. Esse contexto
ensejou o nascimento da Macroeconomia moderna, bem como o da Economia do
Setor Pblico. Keynes tornou-se um referencial terico fundamental no que tange
questo da atuao ativa do Estado nas economias capitalistas. Mas a Sntese
Neoclssica, em especial a abordagem de Samuelson, que forneceu as bases efetivas
para a justificao e a ampliao da presena do Estado na sociedade daquela ocasio.
Esse amplo movimento terico, que se tornou consensual e disseminado a partir dos
anos 50, resultou de simplificaes da teoria de Keynes. Filtrou-a de seus elementos
centrais, especialmente a noo de incerteza distinta de risco e da ocorrncia do
desemprego involuntrio, reintroduziu o paradigma do equilbrio e tratou a questo
do desemprego a partir da noo de rigidez no mercado de trabalho (Affonso, 2003,
p. 12), compatibilizando a viso terica preexistente com a de Keynes por meio
de modelos matemticos, IS-LM, nos quais as expectativas dos agentes estavam
totalmente ausentes5.7
Tais simplificaes alteraram de maneira substancial o pensamento original
de Keynes68ao mesmo tempo que ensejaram uma generalizao da utilizao de
modelos keynesianos no mbito dos pases, disseminando-os como um instrumento
hegemnico de conduo da poltica econmica. A poltica fiscal foi alada, por essa
perspectiva dominante, esfera preferencial de observao terica e ao papel de
poltica econmica por excelncia, com a tarefa de gerar, atravs do dficit pblico,
(5) Criado nos anos 30 e incio dos anos 40 por John Hicks e Alvin Hansen, conforme Blanchard (2004).
(6) A viso original de Keynes est longe de defender o dficit pblico como ferramenta de atuao
governamental de uso indiscriminado e de resultados automticos como tende a ocorrer na Sntese Neoclssica.
Nesta, o dficit pblico funciona como um mecanismo de gerao de demanda efetiva nas situaes de depresso
cclica, e no como um instrumento de uso continuado (Keynes, 1985).
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o pleno emprego, sendo teorizada sob os supostos vigentes de taxas de cmbio fixo
e taxas de juros baixas e estveis. A noo da curva de Phillips, que se agregou
a esse instrumental, difundia a ideia de que era necessrio aceitar certa inflao
para se reduzir o desemprego. Sob a leitura desse keynesianismo bastardo, so
estabelecidas as justificativas tericas de polticas econmicas ativas pautadas em
mecanismos anticclicos automticos voltados para suavizar as crises e efetuar
transferncias de renda a segmentos socialmente fragilizados cujo cerne estava dado
pela poltica fiscal.
No debate acadmico de ento prevalecia o embate dos autores da Sntese
Neoclssica versus Monetaristas, cujo foco acerca da disciplina fiscal se concentrava
nos efeitos do dficit pblico sobre a inflao e o balano de pagamentos (os
chamados dficits gmeos) e, de outro, no impacto do gasto pblico na demanda
agregada e nos investimentos privados em decorrncia do crowding out (Lopreato,
2006, p. 2).
A Economia do Setor Pblico um dos desdobramentos tericos da Sntese
Neoclssica, incorporando, sob seu vis, a perspectiva keynesiana. Em ambas,
o Estado reduzido noo de governo, sendo tratado de maneira a-histrica e
separada da poltica. Economia do Setor Pblico caberia estudar as situaes
nas quais o governo se torna necessrio, provendo o que Samuelson chamou de
Bens Pblicos. Ela se configurou, em especial, a partir de um quadro conceitual
que conjugava as teorias de Samuelson, Musgrave e Arrow (Oates, 2005, p. 350),
sendo a atuao governamental entendida como complemento s situaes em que
o mercado falhava.
Musgrave e Musgrave (1980) agregaram aspectos adicionais viso
de Samuelson, evidenciando que a ao do governo se tornava necessria para
corrigir e suplementar o mercado. Amplamente influenciados pela Sntese
Neoclssica, esses ltimos autores definem que as funes do governo deveriam ir
alm da alocao de bens e servios. Envolveriam tambm a atuao na esfera da
estabilizao, na forma de polticas de promoo de pleno emprego sem impacto
inflacionrio e na da distribuio pautada na persecuo de padres de equidade
considerados socialmente aceitveis a partir da adoo de polticas distributivas.
Essa viso das funes do governo relacionadas de forma fundamental esfera
fiscal passaria a configurar a abordagem posteriormente difundida pelo mainstream
de que cabe ao governo exercer funes na esfera Alocativa, da Estabilizao e da
Distribuio, tendo a poltica fiscal ativa como um importante instrumento.
Kenneth Arrow incorporou, nos anos 70, outro avano terico de destaque na
Economia do Setor Pblico com a distino de papis dos setores pblico e privado.
Pautado no equilbrio geral walrasiano, utilizava, como sustentculos tericos, a
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noo de timo de Pareto e a racionalidade maximizante dos agentes econmicos.


O conceito de falha de mercado desenvolvido e tipificado, passando a se difundir
e fornecendo a justificativa terica para uma atuao governamental em amplas
esferas (Affonso, 2003, p. 13).
A teorizao do governo pela Economia do Setor Pblico assentava-se
numa viso que prescindia da sua dimenso poltica, bem como a insero em um
contexto histrico particular. Aplicvel a qualquer pas, essa teorizao identificava
no governo um ente interventor voltado para corrigir as falhas de mercado, uma
caixa preta sobre a qual no se teorizava. Era um deus ex machina capaz de decidir
e produzir os bens e servios pblicos que no podiam ser produzidos pelo mercado.
A Economia do Setor Pblico consolidou-se como uma rea de conhecimento
voltada para o estudo das falhas de mercado e das funes do governo. Nela, a ideia
de disciplina fiscal tinha pouco destaque, tal como na Macroeconomia da Sntese
Neoclssica. O momento histrico e a prpria perspectiva terica hegemnica
justificavam a ocorrncia de dficits pblicos, o uso do crdito e da dvida para
financi-los. Se existiam restries, elas eram efetivamente voltadas para o campo
monetrio/financeiro e para dirigir os recursos pblicos e privados ao gasto
produtivo, orientando os fluxos internacionais de capitais, resultando em economias
cujo funcionamento era relativamente fechado e com ampla participao do Estado.
A ideia de falha de mercado justificava amplas intervenes do Estado,
coadunando-se com a expanso da atuao estatal tanto na forma do Welfare State
quanto nos Estados Desenvolvimentistas da periferia mundial. No campo fiscal,
chancelava uma concepo de flexibilidade fiscal para uma atuao governamental
cada vez mais abrangente.
A concepo de disciplina fiscal prevalecente nesse contexto era frouxa, com
facilidade para a tomada de crdito pelos diversos agentes. O baixo risco ao qual
os tomadores de recursos estavam submetidos ampliava os nveis de investimentos
globais e potencializava o crescimento econmico. No caso do governo, essa
facilidade possibilitava os dficits oramentrios, borrando os limites entre a esfera
fiscal e financeira de sua atuao. No obstante, a perda de dinamismo do modelo de
acumulao nele implcito em meados dos anos 60 gradualmente abriu espaos para
a instaurao de um novo contexto institucional.
2 Segundo contexto: a disciplina fiscal forte
A perspectiva de flexibilidade no trato com a questo oramentria foi
prevalecente no Estado capitalista at a perda de funcionalidade do padro de
acumulao predominante desde o ps segunda guerra. Isso se deu em meados dos
anos 60, com a intensificao de seus efeitos deletrios nos anos 70, especialmente

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na forma de estagnao, inflao e crescimento da dvida pblica (Coutinho;


Belluzzo, 1998, p. 11). Com a corroso do poder financeiro do dlar, os controles
sobre os fluxos de capital passaram a se tornar sem efeito, com fugas de capital
da economia hegemnica para os mercados de eurodlares, crise e estagnao nas
economias centrais. A ruptura no regime de cmbio de Bretton Woods desencadeou a
liberalizao cambial nas economias de maior peso, a qual, somada aos dois choques
de preo do petrleo ao longo da dcada de 70, resultou em grande turbulncia
no funcionamento das esferas pblica e privada mundiais. A deciso do governo
norte-americano de elevar de maneira significativa a taxa de juros, em 1979, trouxe
implicaes decisivas sobre essa realidade, tornando-a insustentvel. Ante o contexto
econmico desfavorvel, passaram a tomar corpo as ideias conservadoras de que a
crise mundial era consequncia das polticas de Bem-Estar Social e keynesianas at
ento praticadas (Fiori, 1997, p. 116). Vitoriosas no plano poltico, nos EUA, tais
ideias resultaram num conjunto de reformas neoliberais do Estado, em diferentes
planos, inicialmente com polticas fiscal e monetria restritivas, com ampla
desregulamentao dos mercados e privatizaes, culminando numa nova ordem
internacional7,9trazendo consigo tambm uma nova concepo de disciplina fiscal.
As polticas econmicas ortodoxas tenderam a se disseminar pelos pases
mais desenvolvidos, especialmente nos anos 80, influenciadas pela poltica
macroeconmica norte-americana restritiva aplicada no incio daquela dcada,
levando a uma forte recesso mundial. Ocorreram repercusses negativas sobre os
resultados fiscais e as dvidas pblicas dos diferentes governos, com ampliao do
componente de juros e ascenso vertiginosa do estoque de dvida. A retomada do
crescimento dos EUA em 1983, pautada numa poltica fiscal ativa e assentada na
ampliao da dvida em ttulos pblicos, inaugurou um perodo de recuperao do
crescimento mundial8 e ao mesmo tempo um novo regime de financiamento das
demandas pblicas e privadas de liquidez. Nos demais pases, manteve-se a presso
para a continuidade ou adoo de polticas monetria e fiscais restritivas.
No plano estrutural, o movimento de desregulamentao ento desencadeado
envolveu o desmonte das restries institucionais gerais que j havia sido iniciado
no mercado de cmbio desde os anos 70 e avanou pelo mercado de bnus
privados e pblicos ao longo dos anos 80, atingindo tambm o mercado de aes,
correspondendo, no conceito de Chesnais, ao processo de mundializao financeira
(Chesnais, 1998, p. 12).
No que tange ao Estado, o dficit e dvida pblicos norte-americanos
assumiram um papel de base e motor do processo de globalizao financeira, ou,
(7) Sobre a nova ordem internacional e a retomada da hegemonia norte-americana, ver Tavares (1997) e
Fiori (1997).
(8) Sobre a questo da recuperao dos EUA a partir de 1983, ver Baer (1994, p. 43), Cline (1989, p. 53-57)
e Marris (1987, p. 42-43).
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nos termos de Braga (2000, p. 279), a base da financeirizao da riqueza, dadas as


caractersticas dos mercados de ttulos pblicos9.11Ao longo da dcada de 80, grande
parte da liquidez internacional foi absorvida por essa economia na forma de ttulos,
monetizando, de maneira geomtrica, a dvida pblica norte-americana.
Os governos dos principais pases industrializados do mundo aderiram a
essa nova ordem, interessados no financiamento de seus dficits e dvida crescentes.
A liberalizao e a internacionalizao do mercado de bnus redefiniram as formas
desse financiamento. Estabeleceu-se uma correspondncia entre o aumento dos
dficits pblicos dos pases industrializados e o crescimento potencial do capital
globalizado e liberalizado.
Na Macroeconomia adotada pelos governos, passaram a prevalecer os
interesses do lado credor/detentor de crditos e da riqueza, com a lgica financeirizada
pressionando para a adoo de uma poltica econmica pautada em taxas de juros
reais elevadas e inflao extremamente baixa, alm do compromisso inequvoco dos
governos com o pagamento dos juros da dvida pblica.
Em termos gerais, a poltica monetria traduziu-se no principal instrumento
de regulao macroeconmica, e a poltica fiscal foi sendo gradativamente relegada
a uma funo passiva e controlada. A poltica fiscal perdeu a autonomia relativa
e, subordinada esfera financeira, foi submetida a uma crescente disciplina. A
prioridade absoluta dos governos passou a ser a luta contra a inflao e a estabilidade
monetria10,12perdendo importncia poltica, como objetivo governamental, a
questo do emprego, do investimento e do crescimento. A poltica fiscal tornouse, desde ento, refm de um mecanismo que confere crescente importncia ao
Estado no sentido de ser avalista de ltima instncia do processo de valorizao
financeira do capital. Esse novo padro de atuao pblica se insere num contexto de
baixo crescimento do investimento e do produto, com reduo das principais bases
de cobrana de tributos a renda de assalariados, os lucros provenientes da esfera
produtiva e as transaes vinculadas ao processo produtivo.
A nova ordem, tanto no plano de reformas estruturais voltadas para a
desregulamentao e a reduo do tamanho do Estado quanto no plano da poltica
econmica, resultou num quadro mundial de finanas desreguladas, com ampla
liberalizao dos fluxos de capitais. A crescente liberalizao privada correspondeu
ao surgimento de fortes restries fiscais e financeiras na esfera pblica, essas ltimas
cuja intensidade seria equivalente ao poder de determinao de cada Estado-Nao
no quadro de foras internacionais.

(9) Principalmente pelas virtudes de ser o mercado mais profundo e mais lquido.
(10) Conforme comprova Plihon (1995) para os pases europeus.
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Num contexto institucional em que o foco se encontra na preservao da


riqueza, e no na sua gerao, disseminou-se uma nova viso de Estado, de dvida e
do dficit, com a prevalncia da questo da disciplina fiscal. Tal viso sustentou-se,
no mbito dos governos, no paulatino desmonte da institucionalidade regulatria
estatal, tpica do Estado de Bem-Estar Social, na intensificao dos processos de
privatizaes, no desmonte das redes de proteo social e na desregulamentao
pblica da atividade econmica. O mercado passou a ser visto como a esfera capaz
de promover a eficincia e a concorrncia (Affonso, 2003, p. 83).
O aprofundamento e avano das reformas e polticas neoliberais em
termos mundiais nos anos 90, com a incorporao dos ento chamados mercados
emergentes, ampliou os nveis de instabilidade global, levando a um ambiente
internacional extremamente voltil, de crescente instabilidade das taxas de cmbio e
das taxas de juros, com tendncia ocorrncia de choques e sobressaltos financeiros.
As crises financeiras verificadas desde meados da dcada atingiram em especial
os pases com maior vulnerabilidade em termos dos seus balanos de pagamentos,
trazendo riscos de perdas em escala global.
A explicitao dos riscos dessa nova ordem internacional fez crescer, entre
os seus prprios beneficirios, a preocupao de que os governos mais endividados
passassem a atender de maneira inequvoca aos requisitos oramentrios e financeiros
mais rigorosos, garantidos no apenas por medidas de curto prazo, mas tambm
por um comprometimento desses pases com as dvidas prvias e com um regime
de austeridade fiscal. Notadamente, isso se verificou em pases de maior risco,
sujeitos a problemas estruturais e dependentes de ajuda de instituies financeiras
internacionais e do Fundo Monetrio Internacional, e mais suscetveis a presses.
Desde as crises dos anos 90, o enquadramento prtico da poltica fiscal
s restries macroeconmicas tornou-se mais premente, e as mudanas exigidas
demandaram um controle mais estrito do Estado. A disciplina fiscal colocou-se como
uma concepo dominante, passando a assumir nveis cada vez mais especficos,
capazes de promover a austeridade em todas as esferas da atuao governamental,
complexificando-se gradualmente. Os ajustes fiscais estruturais passaram a
ser priorizados, requerendo mudanas institucionais continuadas para que se
concretizassem. Nos pases que no detinham moedas fortes e estavam s voltas
com elevados nveis de endividamento, as presses sobre a poltica fiscal impingiam
a necessidade de gerao de elevados e recorrentes supervits primrios.
Nesse contexto institucional, novas vises tericas acerca do dficit e da
dvida passaram a ser incorporadas no mbito da poltica econmica desses pases,
assentadas em perspectivas negativas da atuao governamental, a serem discutidas
a seguir.

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Finanas pblicas e evoluo recente da noo de disciplina fiscal

2.1 Vises tericas da atuao do governo, do dficit, da dvida pblica e a


disciplina fiscal forte
O questionamento radical das polticas keynesianas e do uso de polticas de
dficit pblico como instrumento de promoo do investimento e do crescimento
da economia foi empreendido pela viso das expectativas racionais, amplamente
hegemnica na Macroeconomia mainstream desde os anos 80. Para alm de Friedman
e do monetarismo, que consideravam as polticas econmicas ativas mais um mal do
que um bem, Lucas afirmava que as mesmas s poderiam fazer mal. Seu argumento
que sendo os agentes econmicos racionais, eles incorporariam polticas monetrias
previsveis s suas expectativas, anulando seu efeito, restando ao governo adotar
polticas aleatrias, o que, por outro lado, geraria efeitos instabilizadores sobre a
produo. Isso leva Lucas a concluir que [...] qualquer poltica monetria que vise
estabilizar o ciclo econmico seria ou ineficaz ou contraproducente (Krugman apud
Affonso, 2003, p. 37-38)
Os autores das expectativas racionais levantaram objees acerca dos efeitos
benficos de polticas econmicas ativas, tanto no curto quanto no longo prazo,
preconizando o abandono de polticas discricionrias e sugerindo a adoo de regras
como a melhor forma de estabelecer a relao do governo com o mercado. Segundo
essa viso, alm de desnecessrio para promover o crescimento e a renda, melhor
providos pelo mercado e pelo setor privado, o governo requeria um controle estrito
atravs de regras. Essa teoria rompeu com a viso relativamente positiva do Estado e
do governo na Macroeconomia, passando a v-los como agentes de distrbio.
Em termos mais especficos, a fundamentao da Macroeconomia
mainstream, desde o princpio da expectativa racional, implicou a aceitao da
concepo de que se o governo muda as regras do jogo econmico isto desencadeia
alteraes no comportamento dos agentes privados em conformidade com as novas
condies vigentes. O relativo consenso que se formou em torno dessa concepo
passou a requerer que as autoridades econmicas levassem em conta o impacto
das suas decises nas expectativas dos agentes, as quais se formariam a partir de
avaliaes do regime de poltica econmica e do ambiente econmico esperados,
com respostas diferentes conforme a leitura da poltica vigente e a confiana na
continuidade da estratgia adotada (Lopreato, 2006, p. 4).
Sob essa nova perspectiva terica hegemnica, a disciplina fiscal alada
posio de sustentculo da poltica econmica, que tambm deveria ter no seu
cerne a credibilidade dos agentes nas polticas que o governo adota; credibilidade,
essa, a ser construda por meio de medidas coerentes e estruturais voltadas para o
estabelecimento de um novo regime de poltica econmica.

Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 643-666, dez. 2012.

653

Neide Csar Vargas

Fundamenta a noo de disciplina fiscal forte, o conceito de sustentabilidade


da dvida pblica, o qual busca discutir a capacidade de pagamento da mesma
luz de determinada situao macroeconmica, bifurcando-se em duas abordagens
mais importantes11:13uma, pautada na restrio oramentria intertemporal do setor
pblico e outra, na sustentabilidade do crescimento da dvida pblica.
Deve-se destacar que a noo de sustentabilidade financeira intertemporal
pessimista, buscando prevenir a situao mais desfavorvel aos detentores dos
recursos investidos, ou seja, na qual a taxa de juros real superior ao crescimento
real do produto. Ela impe que, no longo prazo, a taxa de crescimento da dvida
pblica seja menor que a taxa de juros, o que compatvel com oscilaes na
relao dvida/PIB ao longo do tempo. , portanto, relevante a comparao entre a
capacidade dos governos de gerao, no tempo, de fluxos de supervits primrios,
descontados em valor presente pela diferena entre a taxa real de juros e a taxa de
crescimento da economia e o nvel inicial da dvida. Busca-se que os nveis desses
supervits cubram a parcela de juros reais no financiada pelo imposto inflacionrio
ou pelo crescimento do produto. Considera-se que o servio da dvida no deve
ser indefinidamente pago com nova dvida e que os nveis de supervit devem ser
ajustados, no caso de situaes que capitalizam a dvida, ao invs de reduzi-la,
ampliando os riscos para os credores12.14 Para determinada vertente, o foco tende a se
deslocar para a capacidade de elevao sustentvel da carga tributria pelo governo
de forma a gerar os supervits necessrios13.15
A partir dessas concepes de sustentabilidade, so derivadas novas formas
de mensurar os impactos da poltica fiscal, definindo meios para seus desdobramentos
ao longo do tempo. A noo de resultado fiscal e de Necessidade de Financiamento
do Setor Pblico ou medidas diversas de dficit pblico, indicadores usuais de
Finanas Pblicas, passaram a ser consideradas insuficientes para caracterizar uma
situao fiscal de determinado governo. Sob o foco das expectativas racionais, a
expectativa de sustentabilidade financeira intertemporal da poltica fiscal alada a
um papel nodal14,16articulando essa esfera questo do endividamento e inserindo-a
numa moldura financeira. A persecuo de novos indicadores quantitativos para
(11) Conforme os autores citados e classificados por Guardia (1999, p. 22), segundo as vertentes que
estudam a restrio oramentria intertemporal do setor pblico (Barro; Sargent; Wallace) e as que estudam a
sustentabilidade do crescimento da dvida pblica (Domar; Barro; Spaventa; Blanchard).
(12) Essa noo de sustentabilidade classificada por Rocha (2004) como sendo a abordagem do valor
presente.
(13) Nas controvrsias acerca dos efeitos de uma poltica de gerao de supervits primrios sobre as
variveis envolvidas na poltica de ajuste fiscal, pode-se perceber que existem diferentes posies no que tange ao
perfil adequado, conforme destaca Rocha e Giuberti (2005). A concepo de sustentabilidade de Guardia (1999),
segundo a qual a gerao de supervits remete diretamente ao aumento da carga tributria, a que prevaleceu no
Brasil durante o governo Fernando Henrique Cardoso.
(14) Lopreato (2004) discute explicitamente esse aspecto de novidade na viso do papel da poltica fiscal,
focando sua abordagem na atuao do FMI.
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Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 643-666, dez. 2012.

Finanas pblicas e evoluo recente da noo de disciplina fiscal

a avaliao da poltica fiscal manifesta, de forma explcita, a estratgia de buscar


meios prticos para efetivamente control-la.
Recursos economtricos cada vez mais sofisticados passaram a moldar
essa busca de indicadores intertemporais de poltica fiscal, incorporando a nova
perspectiva de restrio. Isso resultou na construo de indicadores da capacidade
de pagamento da dvida pblica dos diversos pases, viabilizando um controle
estrito e continuado das polticas fiscais dos mesmos luz de diferentes situaes
macroeconmicas, tendo a sustentabilidade financeira da dvida pblica como base.
Segundo Lopreato (2006, p. 26), a ideia de sustentabilidade da dvida
incorporou a viso prospectiva anlise da situao das contas pblicas, bem como
requereu o comprometimento dos governos com a garantia dos ganhos esperados
dos investidores privados. Para o autor, a teorizao da Macroeconomia mainstream
legitimou esse compromisso segundo duas frentes de anlise: a primeira, assentada
na idia de solvncia da dvida pblica como parte do rol de ativos usados como
espao de valorizao dos capitais; a segunda, que estabeleceu as articulaes
com as outras variveis determinantes dos ganhos esperados dos investidores.
Essa ltima engloba anlises que discutem as interaes entre poltica monetria
e poltica fiscal (Lopreato, 2006, p. 12, 20-22, 26), vertentes que atrelam medidas
de austeridade fiscal e combate aos dficits fiscais prospectivos como estratgia
de preveno de crises cambiais (Lopreato, 2006, p. 17-19), alm de abordagens
que relacionam a poltica fiscal, as taxas de juros, os fluxos de capital e prmios de
risco. Em todas essas frentes de anlise terica, atribui-se papel central adoo de
medidas de disciplina fiscal forte.
Sob um regime fiscal pautado em restrio oramentria forte, tendem a
ser exigidos crescentes detalhamentos no sentido de compromisso com medidas de
ajuste fiscal estrutural, com anlises feitas de forma cada vez mais amide: estrutura
da dvida pblica, qualidade da receita e do gasto, obrigaes governamentais de
longo prazo, notadamente as previdencirias, avaliao prospectiva de riscos de
socorro ao sistema bancrio e de comprometimento com corporaes, bem como
operaes fiscais no registradas no balano (Lopreato, 2006, p. 9). A financeirizao
das contas pblicas define o perfil do ajuste fiscal que deve se concentrar no no
aumento das receitas pblicas e, sim, no corte dos gastos ou, mais especificamente,
no corte dos salrios do setor pblico e das transferncias (Lopreato, 2006, p. 24).
O consenso hegemnico atribuiu papel central poltica fiscal, mas, ao
mesmo tempo, retirou-lhe, quase que totalmente, a autonomia. Lopreato (2006,
p. 26) evidencia as razes dessa contradio aparente: ela vista como responsvel por
influenciar a expectativa de rentabilidade dos ttulos pblicos e o comportamento das
variveis observadas pelos investidores no momento de escolher onde alocar o capital
disponvel, isto , a tarefa da poltica fiscal sinalizar o baixo risco das aplicaes
Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 643-666, dez. 2012.

655

Neide Csar Vargas

e dar confiana aos investidores. Dessa forma, a poltica fiscal se transforma, no


mbito da perspectiva mainstream e nos termos de Lopreato, em fiadora do espao
de valorizao do capital, ncora da estabilidade macroeconmica, farol do
comportamento esperado de outras variveis econmicas (Lopreato, 2006, p. 7-8).
A ideia de sustentabilidade financeira intertemporal da poltica fiscal , por
conseguinte, um elemento importante da nova viso de disciplina fiscal que passa a
ser adotada, a qual se coaduna fortemente com as demandas do mercado financeiro
globalizado de minimizao de riscos em suas aplicaes, garantindo espaos de
valorizao de capital na forma da solvabilidade da dvida dos governos. Verifica-se
a incorporao, na esfera das contas pblicas, e especialmente da poltica fiscal, da
mesma perspectiva que os aplicadores utilizam para seu clculo corrente no mercado
financeiro, embutindo a avaliao de risco e tornando essa a tica prevalecente ao
considerar todos os elementos referidos atuao governamental com impacto na
dvida pblica.
Os componentes da poltica fiscal passam a estar subordinados a esse prisma
hegemnico, fazendo com que as restries financeiras atuao dos governos
assumam crescente importncia. Isso pressiona os governos a darem prioridade s
despesas financeiras e a elegerem os nveis de supervits fiscais como meta de curto
prazo, sntese da poltica fiscal.
Essa nova ambincia histrica e terica criou um mecanismo de controle
indireto das finanas pblicas dos governos partcipes da economia global estabelecido
pelos mercados financeiros internacionalizados, intensificando as restries do
mercado em escala mundial sobre os pases. Tais restries correspondem aos nveis
de abertura e liberalizao dos fluxos de capital empreendidos pelos diferentes
pases. A introduo de indicadores fiscais nos clculos de risco pas que orientam
as movimentaes financeiras dos aplicadores globais equivale, na prtica, a um
enquadramento das polticas fiscais dos pases a uma concepo ortodoxa das
finanas pblicas.
Todavia, apesar de sua centralidade, essa no a nica linha analtica que
contribui para uma nova viso de disciplina fiscal dos governos. Uma outra, de
destaque, est apoiada na abordagem da Economia do Setor Pblico a partir de uma
concepo ainda mais estrita de disciplina fiscal. Apresenta-se, a seguir, essa linha
de anlise.
2.2 A concepo de disciplina fiscal das novas vises de Economia do Setor
Pblico
A viso tradicional da Economia do Setor Pblico tornou-se inadequada para
racionalizar o Estado capitalista sob a primazia da concepo neoliberal. Uma nova
fundamentao terica foi encontrada, especialmente em Buchanan, antikeynesiano
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Economia e Sociedade, Campinas, v. 21, n. 3 (46), p. 643-666, dez. 2012.

Finanas pblicas e evoluo recente da noo de disciplina fiscal

e adepto de uma perspectiva radicalmente liberal de Finanas Pblicas, resgatando


a viso de que o Estado no deveria gastar mais do que arrecadava e deveria ser
estritamente controlado. A viso buchaniana traz, como elemento novo, a aplicao
dos supostos Neoclssicos esfera poltica. Esse simples redirecionamento de foco
produziu ideias de forte apelo ao senso comum referente atuao estatal. Seu
papel sancionador/justificador, no que tange demolio do Estado keynesiano, foi
inquestionvel.
A mudana no quadro histrico/terico coloca como ponto central a restrio
do Estado e a sua reconstruo de forma compatvel com a nova ordem mundial
financeirizada. Duas escolas de pensamento respondem pelo aprofundamento das
concepes de disciplina fiscal no mbito da Economia do Setor Pblico: a Escolha
Pblica e a Nova Economia Institucional, tratadas a seguir.
2.2.1 A escolha pblica e o novo papel da disciplina fiscal
Na Economia do Setor Pblico, a Escolha Pblica largamente disseminada
a partir dos anos 8015, trazendo, para o centro do debate, os processos decisrios
no mbito do Estado e as motivaes dos agentes polticos neles envolvidos. A
novidade a introduo da poltica e dos agentes polticos como elementos-chave
para a explicao da atuao do Estado.
Uma frente de crtica radical e direta viso keynesiana de Finanas
Pblicas ao papel que confere ao Estado e poltica fiscal foi empreendida por
Buchanan e Wagner (1977). Os autores questionam a viso de dvida e do dficit
pblico keynesianos, explicitando os processos polticos envolvidos nas polticas
pblicas16. Segundo essa crtica, os anos de ouro do capitalismo, nos quais
predominava o ativismo fiscal, seriam perodos de exceo, de desvio da boa prtica
fiscal e cujos efeitos negativos ter-se-iam manifestado, num momento posterior, na
forma de estoques crescentes de dvida.
Keynes, segundo os autores, teria dado legitimidade intelectual a um
regime de dficits, de inflao e de ampliao do tamanho do Estado, sendo que o
dficit e a inflao contribuiriam para o crescimento do mesmo, gerando presses
inflacionrias. Ele teria transferido ao Estado a responsabilidade de manter a
prosperidade da economia ao considera-lo diferente dos indivduos, no que tange
aos gastos. Para Buchanan e Wagner, os keynesianos no se preocupavam com a
direo do desequilbrio oramentrio ao longo do tempo, negando, explicitamente,
que o financiamento do dficit e o endividamento trariam nus para os contribuintes
(15) Para um panorama da Escolha Pblica, ver Aguirre e Moraes (1997), Moraes (2001) e Casas Pardo
(1984).
(16) Alm da obra de Buchanan e Wagner (1977), que trata especificamente da questo fiscal, pode-se
encontrar os fundamentos da perspectiva de governo desse autor em Buchanan e Tullock (1993) e Buchanan (1981).
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Neide Csar Vargas

futuros, favorecendo as pessoas, na atualidade, s expensas das mesmas no


futuro17.19Mas o ponto crucial, para esses autores, seria o fato de Keynes no levar
em conta os processos de deciso poltica envolvidos na aplicao das polticas
pblicas. O resultado seria, segundo tal ponto de vista, uma mistura instvel derivada
da justaposio de prescries econmicas pautadas no dficit, nos gastos pblicos
e na democracia poltica.
O keynesianismo questionado, sendo responsabilizado pela quebra da
regra de equilbrio oramentrio que antes teria sido sustentada, de maneira informal,
pela viso prevalecente de responsabilidade fiscal. Para os autores, o keynesianismo
alteraria as restries institucionais, segundo as quais uma poltica democrtica
operaria, dando livre expresso s tendncias ao gasto excessivo dos polticos,
introduzindo dois vieses: um, em direo a um grande governo e outro, em direo
inflao. Segundo essa viso, mesmo os ajustes posteriores do keynesianismo
voltados para compatibilizar a ideia de oramento equilibrado com o pleno emprego
seriam insuficientes para promover uma verdadeira responsabilidade fiscal.
Seria necessrio, para tanto, compatibilizar os pressupostos orientados pelo
comportamento otimizador dos agentes envolvidos na poltica em democracias e a
viso de responsabilidade fiscal pautada na noo de oramento equilibrado e na
consistncia temporal. Defende, portanto, a restaurao do princpio fiscal clssico,
com uma definio mais estrita da atuao governamental pautada na proviso de
bens e servios. A norma fiscal quebrada deveria ser restabelecida por meio de sua
formalizao numa lei constitucional. Deveria ser uma regra simples e direta que
oferecesse um critrio claro de aderncia e violao, buscando refletir e expressar os
valores do cidado. Ela restringiria a expanso oramentria, atuando como uma regra
externa e superior, restaurando as restries fiscais por essa via, controlando o Estado
e o mpeto natural dos polticos em gastar. Aumentaria a responsabilidade global dos
agentes polticos sobre os assuntos de natureza oramentria, compatibilizando a
atuao governamental e a democracia por meio do contrato constitucional.
Uma ideia basilar da Escolha Pblica que se deseja destacar para a questo
da disciplina fiscal o mercado poltico, seguidamente aprimorada (Affonso,
2003, p. 43-45). O mercado poltico seria composto de agentes (eleitores, burocratas
e polticos) cujo comportamento otimizador de determinada funo-objetivo,
atuando segundo os parmetros do modelo concorrencial de mercados. Adotaria
como pressupostos adicionais o carter democrtico dos processos polticos, regras
polticas que possibilitariam uma participao poltica ampla, direta ou indireta,
de todos os membros da coletividade, com o voto expressando as preferncias do
eleitor, orientado por um comportamento racional e maximizante, o elevado grau
(17) Esse aspecto da crtica se aplica muito mais viso da Sntese Neoclssica do que a Keynes, que s
defende o uso do dficit pblico para combater problemas de demanda efetiva.
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Finanas pblicas e evoluo recente da noo de disciplina fiscal

de institucionalizao das regras sociais e formas preestabelecidas para atingir o


consenso social aceitas pelos representantes polticos (Affonso, 2003, p. 52).
Segundo essa perspectiva, o mercado poltico seria um elemento de disciplina por
excelncia que os indivduos/eleitores exerceriam sobre o Estado, impondo-lhe suas
preferncias.
Um dos veios mais radicais da Escolha Pblica encontra-se na noo
de falhas de governo1820por meio do comportamento rent seeking1921do agente
privado. Esse despenderia de recursos para viabilizar a sua participao em uma
poltica de favorecimento criada pelo Estado, conforme Buchanan (1981, p. 214215). Essa falha seria estabelecida pela tendncia do Estado em criar situaes de
monoplio favorecedoras dos agentes privados. Nesse perfil de polticas dirigidas,
incluem-se as polticas de desenvolvimento, as polticas industriais e as polticas
creditcias e fiscais de favorecimento a segmentos particulares, tpicas do Estado
keynesiano e desenvolvimentista e amplamente combatidas pela Escolha Pblica.
Sob esse prisma, impor disciplina junto ao setor pblico requereria atuaes radicais
e de desmonte, visando extinguir e evitar, no mbito do governo, mesmo a simples
meno de quaisquer polticas que privilegiassem segmentos ou setores especficos
da Economia, o que, segundo essa perspectiva, minimizaria as ineficincias que o
prprio Estado promoveria no mercado, ou, nos seus termos, reduziria as chamadas
falhas de governo.
Com base nesse arcabouo terico, as aes de privatizar, desregulamentar
e descentralizar teriam o condo de, ao minimizar o tamanho do Estado e a sua
interveno, deslocando para o mercado o mximo de funes, estimulando a
concorrncia entre os nveis de governo, tanto horizontalmente quanto verticalmente,
promover uma situao oramentria equilibrada e a eficincia econmica. Seu
resultado global seria o funcionamento do mercado sem amarras e o Estado mnimo.
A Escolha Pblica tem sido uma importante referncia terica e ideolgica
para as iniciativas concretas de reduo dos mecanismos tpicos do Welfare State, bem
como de desmonte dos Estados Desenvolvimentistas, sancionando a minimizao da
atuao governamental em amplas esferas e a extino de restries s atividades
privadas, notadamente na esfera financeira. Ela foi eficiente para justificar o desmonte
da viso keynesiana de Estado e questionar os fundamentos de suas polticas
econmicas. Chancelou uma ampla abertura de espao para a atuao das foras
(18) O conceito de falhas de governo na Escolha Pblica a contraface do conceito de falha de mercado na
Welfare Economics. Como exemplo de falhas de governo, alm do comportamento rent seeking, temos o paradoxo
do voto, o poder de agenda, o logrolling, a instabilidade de maiorias e os grupos de interesse (Borsani, 2004,
p. 109-119).
(19) Segundo Borsani (2004, p. 116, nota 20), o primeiro a desenvolver esse conceito foi Tullock (1959),
sendo que Krueger (1974) cunhou o termo e, posteriormente, Buchanan (1981) tambm o desenvolveu no mbito
da Escolha Pblica.
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de mercado, relegando ao Estado o papel de promotor da desregulamentao, da


liberalizao, da privatizao e da descentralizao, pautado num ambiente em que
a disciplina fiscal seria reentronizada por uma regra simples, pelo Estado mnimo e
pelo funcionamento do mercado poltico.
2.2.2 A Nova Economia Institucional e os avanos adicionais da idia de
disciplina fiscal
A viso liberal extrema no que tange ao Estado e ao seu papel apresentada
pela Escolha Pblica foi eficiente para demolir, mas incapaz de sustentar, uma
reconstruo dos mesmos na ordem capitalista globalizada. As proposies
dessa viso, levada s ltimas consequncias, passaram a apresentar um contedo
instabilizante ao prprio capital. No plano prtico, no dispunha de sadas
convincentes para as crises financeiras mundiais verificadas desde meados dos anos
90. No plano terico, a sua fundamentao, a partir do comportamento individual
maximizante, era questionada enquanto elemento suficiente para promover a ordem
e a explicao das aes coletivas no cooperativas. Autores demonstravam que os
comportamentos egostas no levavam a uma soluo global eficiente do ponto de
vista da alocao dos recursos econmicos20.22Uma alternativa para esse dilema,
no campo do mainstream, dada pela Nova Economia Institucional por meio da
flexibilizao de alguns dos pressupostos da Escolha Pblica.
Centrando-se tambm na escolha coletiva, bem como mantendo a
fundamentao no individualismo metodolgico, a Nova Economia Institucional
busca arranjos eficientes para se alcanar uma situao de timo paretiano ou, em
outras palavras, uma situao de ordem e coordenao. Conserva-se o core da
Teoria Neoclssica, alterando alguns de seus pressupostos importantes considerados
irrealistas e rgidos. O agente seria racional, mas estaria sujeito racionalidade
limitada ou a um ambiente de informao imperfeita. A ausncia de informaes
suficientes21 levaria ao comportamento no cooperativo, ao antissocial e ao
chamado comportamento oportunista. Esse comportamento se daria pela desconfiana
do agente de que os demais perseguiriam escolhas que no maximizam o bem-estar
social e teriam ganhos extras por isso. Em funo dessas imperfeies, falhas de
mercado generalizadas, haveria problemas nas transaes entre os indivduos, tanto
no campo econmico quanto poltico, problemas, esses, que gerariam custos. Segundo
essa perspectiva, os contratos seriam a forma institucional capaz de minimizar esse
problema (Moraes, 2001, p. 50).
(20) Aspectos formalizados na Economia por Kenneth Arrow e na Cincia Poltica, por Mancur Olson.
(21) A assimetria de informao baseia-se em trs premissas bsicas: seleo adversa, caracterizada pela
falta de informao, que conduz as pessoas a fazerem uma escolha errada; risco moral, caracterizado por um
comportamento oportunista do interlocutor que possui mais informao; excluso de produtos de boa qualidade,
caracterizando uma situao em que o desconhecimento da qualidade de produtos propicia uma sada dos produtos
de melhor qualidade do mercado tendo em vista a concorrncia desleal dos produtores (Stiglitz, 2000).
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Finanas pblicas e evoluo recente da noo de disciplina fiscal

Tambm focada nos processos decisrios, a Nova Economia Institucional


busca consider-los no apenas no mbito do mercado estricto senso ou do mercado
poltico/governo, mas, sim, tendo em conta as diferentes instituies que os
restringem.
Possibilitando a introduo das peculiaridades de cada contexto especfico
e por meio dos contratos, seriam criados incentivos e penalidades para as decises
particulares dos indivduos participantes da escolha coletiva. Segundo essa viso, o
Estado deveria utilizar seu poder de compulso para promover institucionalidades
(contratos) que levassem a aes cooperativas, redesenhando-as por meio de
incentivos e punies para que a escolha coletiva se desse de forma cooperativa.
A perspectiva da Nova Economia Institucional reintroduz a necessidade de
atuao ativa do Estado, ao mesmo tempo que mantm a viso negativa tpica da
Escolha Pblica. Apesar de romper com aspectos importantes da Escolha Pblica,
persiste, com sua nfase nos processos decisrios envolvidos nas polticas pblicas,
a preocupao com a atuao dos rent seekers e dos free riders; em outras palavras,
aprofunda a concepo restritiva de poltica fiscal22.
O papel do Estado seria, portanto, o de gerar, de forma artificial, as
institucionalidades consideradas necessrias para a fundao uma ordem pautada
na economia de mercado e na democracia, reformando Estado e Mercado luz da
experincia dos pases capitalistas centrais. Aplicar-se-ia, notadamente, aos pases
perifricos sujeitos a problemas fiscais e financeiros ao longo do processo de
disseminao da globalizao financeira nos anos 90 (AFFONSO, 2003, p. 91). Tal
atuao compreende anlises de como as instituies associadas atuao fiscal e
financeira do Estado foram criadas nesses pases e como podem ser transformadas
e moldadas para que gerem comportamentos cooperativos, visando conformar as
polticas correlatas a rgidos padres de disciplina fiscal, restringindo ao mximo o
que consideram ser os efeitos danosos do comportamento inadequado dos agentes.
No campo estritamente fiscal, a perspectiva da Nova Economia
Institucional disseminou a noo de que diferentes instituies interferem na sua
conformao, dependendo do contexto em que essa poltica governamental est
inserida23.25A promoo artificial da disciplina fiscal deveria se dar no mbito das
diversas instituies envolvidas com as polticas pblicas, existentes ou a serem
(22) Oliveira (2009, p. 60-61) destaca o aspecto de a Nova Economia Institucional geralmente embutir a
viso de austeridade fiscal pautada nas concepes da Macroeconomia mainstream moderna, notadamente a ideia
de sustentabilidade financeira da dvida.
(23) Guardia (1999) um exemplo de abordagem nesses moldes, tratando a poltica fiscal brasileira luz
das institucionalidades que elege como bsicas para seu entendimento.
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criadas. O resgate do Estado como ator ativo pela Nova Economia Institucional
resulta, por conseguinte, em mudanas na forma de pensar a noo de disciplina
fiscal. Ela reconstruda de maneira adequada ao novo papel que lhe deve caber no
quadro mais abrangente da ordem financeirizada.
A viso buchaniana de estabelecer uma regra simples para instaurar a
austeridade fiscal desdobra-se em propostas detalhadas de controle da poltica fiscal,
impostas especialmente aos pases perifricos desde fins dos anos 90. A disciplina
fiscal passa a incorporar mecanismos para promover a transparncia da atuao
pblica e controles cada vez mais especficos do funcionamento da poltica fiscal nos
moldes das Leis de Responsabilidade Fiscal.2426Essas so normas detalhadas, voltadas
para a viabilizao da gerao de excedentes fiscais por meio do compromisso em
lei de conferir prioridade absoluta ao pagamento das despesas financeiras no mbito
interno dos Estados Nacionais. Um caso limite, mas no nico, o Brasil, cuja
normatizao atingiu as diferentes esferas de governo (federal, estadual e municipal)
e os trs poderes, adotando um verdadeiro cdigo de controle fiscal voltado para
garantir a remunerao dos detentores de dvida pblica.
Concluso
Este artigo destaca, num primeiro contexto, a centralidade e a autonomia da
poltica fiscal no mbito da poltica econmica, tendo em vista a disseminao de
polticas cambiais assentadas em taxas de cmbio relativamente fixas e a prevalncia
de um regime monetrio/financeiro disciplinado, com taxas de juros nominais e reais
sob controle. A estabilidade no plano cambial e monetrio possibilitava uma poltica
fiscal mais soberana e expansionista, articulada a um ciclo longo de expanso do
investimento privado cuja conjugao pblico/privada alava a esfera da produo a
um papel relevante na acumulao de capital. Essa ambincia institucional virtuosa,
sob o ponto de vista do crescimento econmico, estimulava o gasto pblico e a
expanso das atividades do Estado. Sua contraface foi o gradual endividamento dos
governos, das empresas e das famlias, flexibilizando a restrio oramentria desses
agentes desde a expanso generalizada do crdito e a prevalncia dos interesses do
lado devedor da equao financeira.
Posteriormente, evidencia-se um segundo contexto que favorece os agentes
privados credores do Estado e em que a poltica fiscal se apequena, subordinada
volatilidade das taxas de juros e de cmbio consequentes das polticas governamentais
(24) Oliva (2001) evidencia as vrias experincias de implantao da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), destacando, como as mais abrangentes, as da Nova Zelndia (1994), Colmbia (2000), Equador (2001) e
Brasil (2000), considerando esta ltima, como uma das mais completas do gnero. Estas trs ltimas experincias
ocorreram no bojo de acordos com o FMI. Outro pas latino-americano com acordos junto ao FMI, que aprovou uma
LRF para a esfera central, foi a Argentina em 1999. O Peru tambm adotou uma LRF no mesmo ano, no contexto de
um emprstimo junto ao Interamerican Development Bank.
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Finanas pblicas e evoluo recente da noo de disciplina fiscal

desregulamentadoras no plano financeiro e da reduo das oportunidades/taxas


de rentabilidade do investimento produtivo privado. O crdito se transforma
numa mercadoria em si, e as decises de gasto das famlias, empresas e governos
passam a estar condicionadas s expectativas de retorno financeiro dos investidores
privados. A poltica fiscal se v submetida a uma disciplina fiscal forte, cujo efeito
a financeirizao de sua lgica, pressionando-a a funcionar como espao de
valorizao dos capitais, bem como absorver, por meio de um ajuste fiscal estrutural,
os impactos disruptivos das polticas cambial e monetria.
Este ltimo contexto tem como consequncia o esvaziamento da poltica
fiscal de seu contedo potencializador no plano econmico e social, reduzindo-a a
um autismo fiscal25,27posto que passa a atender predominantemente a funo de
garantia de remunerao das aplicaes em ttulos da dvida pblica. Pelo fato de
o Estado se tornar refm do crculo vicioso de gerar recursos fiscais para honrar o
servio da dvida, dissemina-se uma noo de disciplina fiscal forte que se assenta
notadamente na ideia de credibilidade da poltica fiscal, sustentabilidade financeira da
dvida pblica e nas vises de desmonte e redesenho institucionais tpicas da Escolha
Pblica e da Nova Economia Institucional. Esta ltima tende a criar regulamentaes
crescentes atuao do Estado, viabilizando os meios para que a financeirizao
avance em mltiplas frentes da atuao governamental, aprofundando os mecanismos
de restrio fiscal de forma a garantir os excedentes fiscais considerados necessrios
cobertura das despesas financeiras do Estado capitalista.
A disseminao, aprofundamento e complexificao da concepo de
disciplina fiscal resultam na tendncia a uma concepo de curto prazo das Finanas
Pblicas, voltada para a ampliao da carga tributria, conjugada estagnao ou
mesmo reduo da qualidade do gasto pblico, com vistas a gerar excedentes fiscais.
Esse contexto realimenta as concepes negativas de Estado, de dficit e de dvida
pblica, no sentido de que extraem recursos da sociedade e ao mesmo tempo reduzem
os retornos que lhe proporcionam na proviso de bens pblicos. Com um potencial
aspecto positivo, instaura-se um ambiente que pressiona por um uso mais racional e
transparente dos recursos pblicos no plano corrente do oramento governamental,
mas cujo impacto favorvel sociedade depende fortemente de sua capacidade de
mobilizao poltica e de fiscalizao do Estado.
Por fim, deve-se ponderar que a crise financeira internacional, que se
acirrou desde a Economia Central, entre 2007 e 2008, e se manifestou novamente
em 2011, tanto nos EUA quanto na Europa, no reverteu esse quadro institucional,
tendo em vista ser a disciplina fiscal uma base fundamental do capitalismo
financeirizado em escala mundial. O socorro governamental verificado no reverteu
a desregulamentao privada nem reduziu de maneira sustentada a presso pela
(25) Termo utilizado por Hermann (2008) para se referir ao perfil da poltica fiscal na atualidade.
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promoo da disciplina fiscal no mbito do Estado capitalista. A flexibilizao fiscal


ocorrida foi basicamente dirigida s instituies financeiras, com baixos efeitos sobre
a demanda efetiva e a retomada do crescimento econmico. Os aspectos estruturais
que definem o papel da poltica fiscal crescentemente pautada pela austeridade fiscal
e pela lgica da restrio oramentria forte permanecem arraigados e funcionais
ordem financeirizada que prevalece, a despeito da profundidade da crise atual.
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