APUNTES

DERECHO DE LA
UNION EUROPEA

GRUPO 31
DERECHO Y ECONOMA UC3M
2012

TEMA 1: EL PROCESO HISTRICO DE INTEGRACIN EUROPEO

CAPTULO 1: EL PROCESO HISTRICO DE LA INTEGRACIN EUROPEA
EL PROCEDIMIENTO HISTRICO DE LA INTEGRACIN EUROPEA
1. LA IDEA EUROPEA EN LA HISTORIA
La integracin europea no ha sido una idea espontnea, sino una constante utopa cuya
explicacin se basa en la existencia de una comunidad de culturas que han compartido y
comparten los movimientos ms importantes, races jurdicas comunes, pensamientos polticos
homogneos y guerras fratricidas.
a.

Los orgenes del proceso integrador hasta el siglo XIX

En primer lugar, en la Baja Edad Media tuvo lugar en Europa una idea de Cristiandad medieval
organizada, con una lengua y religin comunes, pero con una ineficaz unidad estructural.
Posteriormente, con la aparicin del Estado Moderno, Europa comienza a tener conciencia de s
misma (sistema de Estados Europeos -Paz de Westfalia 1648- e idea de organizacin europea
adoptando una separacin de poderes -Sobre la Paz Perpetua de Kant-).
Por ltimo, en el s. XIX, los nacionalismos no pudieron sofocar la idea de unin europea, defendida
por varios personajes importantes de la poca. Se consigui el inicio de una cooperacin
institucionalizada mediante la creacin por Estados europeos de las primeras organizaciones
internacionales. No obstante, se tuvieron que soportar las consecuencias sangrientas del Congreso
de Viena de 1815 y el fracaso del Pacto de la Santa Alianza, maquinado por las fuerzas
monrquicas y conservadoras al trmino de las guerras napolenicas y como reaccin a los
movimientos sociales y democrticos.
Comenzo en este mismo siglo un inicio de cooperacin institucionalizada mediante la creacin por
Estados europeos de las primeras organizaciones internacionales, cooperacin la cual era
voluntaria y para tan solo resolver problemas comunes y satisfacer interes propios de cada Estado.
b.

La idea europea entre 1900 y 1945: la iniciativa de A. Briand

A principios del S. XX, Europa estaba sumida en una profunda crisis poltica, sobre todo tras la
Primera Guerra Mundial. Tras ella, en el perodo de entreguerras, surgieron varias asociaciones y
tesis federalistas (el Manifiesto Paneuropa fue un modelo visionario) a favor de la unificacin
europea. Pero la iniciativa de mayor trascendencia poltica fue la del ministro de asuntos exteriores
francs Aristides Briand en un discurso en la Sociedad de Naciones en 1929: propuso la creacin de
una federacin llamada Unin Europea. Sin embargo, debido a la inversa crisis econmica (Gran
Depresin 1929), no recibi el apoyo suficiente.
Esta crisis econmica junto con el triunfo de los fascismos en Europa, provocaron un clima
nacionalista que desemboc en la Segunda Guerra Mundial. Sin embargo, se produjo un pequeo
proyecto de unificacin en 1943 entre los Gobiernos de Blgica, Pases Bajos y Luxemburgo
(BENELUX).

c.

La construccin europea despus de 1945: el movimiento europeo y el federalismo

europeo
Tras la guerra en 1945, Europa ya no era la misma.
Estaba moralmente rota tras lo horrores de la guerra, y de la pugna de los nacionalismos, la
superviviente Europa fue ideolgicamente amputada en su mitad oriental bajo dominio sovitico,
que junto con la penuria econmica y las divisiones polticas existentes, hacian temer un nuevos
enfrentamientos armados.
De esta manera, la necesidad de resucitar la idea de la unidad europea se hizo urgente entre la
poblacin, formandose multitud de asociaciones pro-europestas de carcter privado, que no eran
mas que movimientos de la opinin publica que no respondian a impulsos intragubernamentales,
de agrupaciones como sindicatos, universitarios, intelectuales, .... que tenian un amplio apoyo
popular a lo largo de todo Europa Occidental.
Los movimientos federalistas europeos compartan principios polticos sobre los que reposa el
pensamiento poltico federalista: autonoma, cooperacin y subsidiariedad. No obstante, Europa
nunca fue ni una identidad econmica ni una entidad poltica, sino una entidad cultural. De modo
que el error fue buscar un paralelismo entre la unificacin europea y los estados federales bien
conocidos ( Zollverein o union aduanera alemana o el precedente de los EEUU)
d.

El Plan Marshall: el despertar inmediato de la integracin europea

La situacin de penuria econmica, social y poltica tras la Segunda Guerra Mundial en Europa era
tal que surgi el temor a que pudiera caer bajo el control comunista de la URSS. Esto movi a EEUU
a presentar el Plan de Reconstruccin Europea en 1947 por el Secretario de Estado
norteamericano, el general George Marshall.
El Plan Marshall pondra en marcha la economa Europea mediante un gran desembolso
econmico, el cual consista en que el Gobierno EEUU pagara a los exportadores americanos que
vendieran productos a los Gobiernos y fabricantes europeos. Los importadores europeos pagaban
en sus monedas nacionales y este pago se giraba a una cuenta del Gobierno de EEUU en los
Bancos Centrales Nacionales, aceptando EEUU financiar con ese dinero inversiones de los Estados
Europeos. Esto exigia un acuerdo entre naciones europeas para el desarrollo de las mismas, "pero
el entendimiento sobre las necesidades y remedios para el desarrollo de los Estados europeos sera
asunto exclusivo de stos ltimos".
16 Estados europeos (entre los que no estaban Alemania, Espaa y los pases del Este)
respondieron para gestionar en comn la ayuda americana mediante la creacin de la
Organizacin Europea de Cooperacin Econmica, en la que ingres Alemania en 1949. Los
mritos del plan fueron muchos, pero sobre todo destaca la recuperacin y desarrollo de las
economas europeas y la gestin en comn de la ayuda americana mediante la OECE, que ense a
Europa la posibilidad de su unin.

e.

El Congreso de La Haya y la creacin del Consejo de Europa.

En 1948, en La Haya, en el Congreso de Europa, se reunieron cientos de representantes europeos a

favor de la unificacin. Aqui se hizo notar las 2 grandes corrientes existentes.
Corrientes intragubernamentales: una cooperacin intergubernamental estrecha y
permanente mediante instituciones con poderes consultivos, sin hacer cesin alguna de su
soberana (anglosajones)
Corrientes federalistas: una integracin de carcter federal, cediendo parte de su soberana
y de instituciones dotadas de poderes importantes.
Estas dos corrientes desembocaron en la creacin de organizaciones distintas:
- el Consejo de Europa (1949)== creada por los intragubernamentales
- la Comunidad Europea del Carbn y del Acero (CECA) == que satisfaca a la corriente federalista,
y que inici as el actual proceso de integracin europea.
2.

LA CREACIN DE LA COMUNIDAD EUROPEA DEL CARBN Y DEL ACERO: "la Declaracin

Schuman"
La CECA fue la primera de las 3 Comunidades Europeas, adems de ser la ms ambiciosa, aunque
limitada sectorialmente.
El proceso de integracin europea, propiciado por el Plan Marshall, naci mediante "la Declaracin
Schuman" presentada por el Ministro de Asuntos Exteriores francs Robert Schuman en 1950, pero
concebida y elaborada por Jean Monnet, Comisario del Plan de Modernizacin y Equipamiento.
Algunos fragmentos de ella se plasmaron en el Prembulo del Tratado de la CECA: gobierno francs
basaba su propuesta en la comn produccin franco-alemana de Carbn y Acero, as como de la
aceptacin de "una alta autoridad nueva, cuyas decisiones vincularn a Francia, Alemania y los
pases que se adhieran".
Surgi en Europa Occidental un nuevo espritu de convivencia y solidaridad. As, la puesta en
comn de la produccin asegurara inmediatamente el establecimiento de bases comunes de
desarrollo econmico, primera etapa de la Federacin Europea.
- El Tratado se autentic entre Alemania, Italia, Francia y los tres Estados del BENELUX en Pars en
1951, y entr en vigor el julio 1952. Monnet fue nombrado presidente de la Alta Autoridad. El
Tratado supuso el establecimiento de un mercado y objetivos comunes, con instituciones dotadas
de poderes efectivos e inmediatos. Con la CECA se inici un proceso irreversible de federalizacin
progresiva.
- Dado el xito que tuvo, Reino Unido se uni a ella en 1954 (antes no lo haba hecho ya que su
economa se basaba en sus colonias).
El Tratado de la CECA prevea su trmino 50 aos despues, y expir como estaba previsto en l en
el ao 2002, y su testigo lo recogi el Tratado de la Comunidad Europea, hoy Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea.

3.

EL FRACASO DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE DEFENSA Y DE LA COMUNIDAD POLTICA

EUROPEA
Tras la Segunda Guerra Mundial, dadas sus carencias econmicas y polticas, Europa podra haber
sido presa fcil de EEUU o de la URSS. Se evit caer en la dependencia de los norteamericanos
mediante la OECE, aunque militarmente Europa Occidental vivi amenazada entre 1945-1950 por
el temor de la invasin sovitica y del posible resurgimiento del militarismo alemn y sin apenas
medios para defenderse. Por otra parte, Reino Unido, Francia y Alemania firmaron en Dunquerque
en 1947 el Tratado de alianza y asistencia militar, al que se unieron un ao despus en Bruselas los
miembros del BENELUX mediante la firma del Tratado de colaboracin econmica, social y cultural
y legtima defensa colectiva.
En 1950, Churchill propuso la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa y sta apoy la creacin
de un ejrcito europeo unificado en el que Alemania participara, ya que no se poda pensar en un
ejrcito en el cual no estuviera Alemania. Pero Francia desconfiaba de la propuesta britnica, ya
que supona el rearme del ejrcito alemn, por lo que llev a cabo el "Plan Pleven" mediante el
encargo del presidente frances Rene Pleven a Monnet: en l se prevea la creacin de una
Comunidad Europea de Defensa, que se llev a cabo mediante un "Tratado CED 1952". La idea fue
evitar el resurgimiento del ejrcito alemn mediante su absorcin en un ejrcito europeo
conjunto. Su estructura fue similar al de la CECA, pero suscit un gran debate por la carencia de
legitimidad democrtica.
Ms tarde, y como solucion urgente a la falta de legitimidad democrtica, se propuso desde Italia
la creacin de una Comunidad Poltica Europea entre los 6 pases y con competencias comunes,
formando una Aamblea ad hoc formada por parlamentarios de la Asamblea de la CECA y del
Consejo de Europa, pero se rechaz en una votacin en 1954, sobre todo por parte de los
franceses.
La solucin al problema de la defensa que se encontr fue el Tratado de Bruselas: en 1954, Francia,
Reino Unido y los tres pases del BENELUX y ms Alemania e Italia formaron la Unin Europea
Occidental, una fuerza motriz de la unin europea. Tras las modificaciones de los cuatro Protocolo
de Pars del mismo ao, se rebautiz al Tratado como el Pacto de Bruselas, que permiti el rearme
alemn con restricciones severas, y su ingreso en la OTAN, que haba sido creada en 1949 como un
mecanismo democrtico para solucionar la confrontacin Oeste-Este.
4. LA CREACIN DE LA COMUNIDAD ECONMICA EUROPEA Y DE LA COMUNIDAD EUROPEA DE
LA ENERGA ATMICA (EURATOM)
Tras el fracaso de la CED (Comunidad Europea de Defensa), se encarg un proyecto de
relanzamiento de la integracin, y para ello se cre un Comit Intergubernamental de Expertos,
presidido por el belga Spaak, cuyo informe, incluido el esquema del tratado, fue la base de las
negociaciones que condujeron a la firma en Roma el 25 marzo de 1957 de los Tratados
constitutivos de la Comunidad Econmica Europea (CEE) y de la Comunidad Europea de la Energa
Atmica (EURATOM).

Ambos entraron en vigor un ao despus para sus miembros (Francia, Alemania, Italia, Belgica,
Paises Bajos y Luxemburgo, los 6 mismos de la CECA).
As, quedaron constituidas las 3 Comunidades Europeas. Tras la expiracin del Tratado de la CECA,
quedaron dos. Y ms tarde, la CEE cambi a Comunidad Europea por el Tratado de Maastricht de
1992, siendo sustituida luego por la Unin Europea en el Tratado de Lisboa de 2007.
5.

LA INTEGRACIN EUROPEA DESDE 1958 A 1985: las sucesivas ampliaciones y las crisis

internas
a. La creacin de la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA) y la primera ampliacin
Reino Unido propuso al resto de miembros de la OECE que no se sumaron a las Comunidades
Europeas crear la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC/EFTA), y as lo hicieron en el
Convenio de Estocolmo de 1960 con 7 paises firmantes, entre los que se encontraban Reino Unido,
Irlanda, Dinamarca y Noruega que poco despues en 1961 solicitaron el ingreso a las Comunidades,
pero Francia se opuso en 1963, pues desconfiaba de su compromiso europeo.
Sin embargo, en 1969, con Pompidou como presidente francs en lugar de De Gaulle, se acord la
ampliacin de dichos Estados en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de La Haya.
Un referemdum celebrado en Noruega de resultado negativo, impido a este a adherirse, siendo el
resultado positivo en los demas paises y con lo cual:
Por el Tratado 1969 , que entr en vigor en 1973, entraron a formar parte Reino Unido, Irlanda y
Dinamarcala y las Comunidades pasaron a tener 9 miembros.
Esta ampliacin dio problemas por la actitud britnica: en 1974 los laboristas pidieron salir de las
comunidades o permanecer al amparo de mejoras. En 1979, los conservadores de Margaret
Thatcher consiguieron dichas mejoras.
b.

Los problemas de la realizacin del mercado comn

La primera crisis interna de las Comunidades Europeas estalla en 1965 "la crisis de la silla vaca":
Francia estimaba que deba mantenerse la unanimidad para aquellas decisiones que supusieran un
inters muy importante para un Estado miembro, pero su interpretacin no fue aceptada por
violar los Tratados, as que Francia abandon el Consejo (no las Comunidades) en 1965. La crisis se
cerr un ao ms tarde con el acuerdo de Luxemburgo, cuando Francia volvi a asistir.
Entre 1958-1965 se dio solucin al problema de la unificacin institucional, y hasta los aos 70, se
intent dar cumplimiento pleno a los Tratados. A su vez, se llevaron a cabo reformas flexibles en el
sistema de financiacin de las Comunidades Europeas, hasta que en 1975 se las dot con un
sistema de financiacin propio y se inici una poltica de solidaridad con la creacin del Fondo
Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Tambin se atribuyeron al Parlamento Europeo
importantes poderes de codecisin presupuestaria y, adems, se democratiz mediante los
Tratados fundacionales de 1976.
La cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de 1972 haba solicitado a las Instituciones que
hicieran un informe sobre las relaciones de los Estados miembros en una unin europea. Fue el

Informe Tindemans de 1975 el que estableci las reformas necesarias para profundizar en las
Instituciones y en las competencias de las Comunidades Europeas, pero su debate no condujo a
ningn cambio.
c.

La segunda y la tercera ampliacin (el ingreso de Espaa). El reforzamiento institucional y

la profundizacin en la integracin.
El fin de las dictaduras en Grecia, Portugal y Espaa y su democratizacin augur su intencin de
entrar a formar parte del proceso de integracin.
- Grecia solicit la adhesin en 1975 y la consigui por el Tratado de Adhesin 1979 mediante un
tratado que entr en vigor dos aos despus, con un periodo de transicin de 7 aos.
- Espaa y Portugal la solicitaron en 1977, y tras las oportunas negociaciones, la obtuvieron en
1985 en Madrid y Lisboa, respectivamente, con el Tratado de Adhesin de los pases ibricos, que
entr en vigor un ao despus. Dado el impacto socioeconmico de Espaa, el perodo de
transicin fueron 10 aos (BOE 1 enero 1986)
Sin embargo, aunque el proceso de integracin avanzaba en cuanto a miembros (de 6 en 1951 a 12
en 1985), no se haba profundizado ni fortalecido la integracin, ya que las instituciones de los
aos 50 no haban experimentado transformaciones (excepto el Parlamento Europeo) a pesar de
los nuevos problemas que aquejaban a la sociedad (energa, sistema monetario).
La eleccin del Parlamento Europeo por sufragio universal a partir de 1979 dio un nuevo
dinamismo a la vida pblica europea: el Consejo Europeo era consciente de la necesidad de
reformas, por lo que adopt un acuerdo de naturaleza poltica. ste fue la Declaracin Solemne
sobre la Unin Europea de Stuttgart de 1983, en la que se definan las funciones del Consejo y de
la cooperacin poltica europea, se abandonaban los acuerdos de Luxemburgo de 1966 y se
estableci el compromiso de democratizar y profundizar en el acervo comunitario para sentar las
bases de la UE. Pero an fue ms importante el proyecto del Parlamento europeo: se cre la
Comisin Institucional permanente, que elaborara el proyecto Spinelli, de Tratado de la Unin
Europea. ste prevea importantes modificaciones institucionales, que aunque no se llevaron a
cabo, influiran en los posteriores.
6. DEL ACTA NICA EUROPEA AL TRATADO DE MAASTRICHT
Tras lo ltimo, el Consejo Europeo convoc en 1985 la Conferencia intergubernamental, que
terminara aprobando el texto del Acta nica Europea en 1986. sta supuso reformas importantes
a nivel poltico (la regulacin de la cooperacin poltica e insert al Consejo en la estructura de los
Tratados constitutivos) y econmico (sobre todo competencialmente y respecto al mercado comn
interior, que se defina como sin fronteras, para la libre circulacin de personas, servicios, capitales
y mercancas. Esto desemboc en la idea de crear una moneda nica.
Por otro lado, la aceleracin de la historia con la cada del Muro de Berln, trajo consigo la
necesidad de reformas vertiginosas. As, en 1991, el Consejo Europeo se reuni en Maastricht para
firmar el Tratado de la Unin Europea un ao ms tarde, el cual entrara en vigor en 1993.

El TUE provoc reformas constitucionales en Francia, Espaa, Alemania y Portugal y supuso la ms

importante reforma de los Tratados fundacionales, creando la UE sus 3 pilares bsicos:
1- Comunidades Europeas (pilar comunitario)
2- Cooperacin en la Poltica exterior y de seguridad comn (PESC)
3- Cooperacin en los mbitos de la justicia de los asuntos de interior.
El TUE modific los Tratados ampliamente y convirti a la CEE en la Comunidad Europea,
responsabilizndola de un papel poltico, y no slo econmico.
7.
a.

DE MAASTRICHT A LA GRAN AMPLIACIN

La cuarta ampliacin

- Austria, Suecia y Finlandia firmaron Acta de Adhesin 1994 en Corf (Noruega presento
adhesin aunque el pueblo noruego nuevamente se neg en referndum a la unin), entr en
vigor un ao ms tarde, la UE ya se compona de 15 miembros.
b.

El proyecto de Constitucin Europea del Parlamento Europeo

En 1989 arranc un proyecto de Constitucin Europea que traera consigo una serie de cambios
radicales en el sistema de fuentes (diferencia entre actos legislativos y reglamentarios), en el
institucional (se otorgara al Parlamento Europeo con el poder colegislativo en igualdad con el
Consejo-) y en la proteccin jurisdiccional (recurso de amparo ante el Tribunal de Justicia). Pero en
1994 se atasc ya que el trmino Constitucin era demasiado sensible.
c.

La Conferencia Intergubernamental de 1996: el Tratado de Amsterdam

En 1993, la UE se enfrentaba a una opinin pblica muy crtica deseosa de una profunda reforma
institucional y al deseo de muchos pases de sumarse a la integracin. De esta manera, la
Conferencia Intergubernamental comenz a trabajar en ello en Turn en 1996 y termin un ao
despus en Amsterdam con un Tratado que entrara en vigor dos aos despus. En l se incluyeron
muchas reformas y muy positivas: sistema de sanciones para los Estados miembros que violasen
los DDHH de forma grave y persistente, se reconoci la competencia del Tribunal de Justicia en
materia de violacin de derechos fundamentales, libre circulacin de personas No obstante,
fracas en la reforma institucional.
d.

El Tratado de Niza, la Carta de los Derechos Fundamentales y el debate sobre el futuro de

la Unin Europea
Se abog entonces por una nueva reforma institucional urgente y global. Para lograr la culminacin
de la integracin se lograra con una Constitucin. As, en el Consejo Europeo de Colonia de 1999
se acord redactar una Carta de los Derechos Fundamentales mediante una Convencin (asamblea
de representantes de los Parlamentos nacionales, del Europeo, de los Gobiernos y de la Comisin)
que la elaborara. sta fue firmada por la las presidencias del PE, del Consejo y de la Comisin en
Niza (sin embargo, el debate sobre el texto constitucional no acab aqu).

Tambin en esta ciudad termin la Conferencia Intergubernamental sus trabajos de reforma

adoptando el Tratado de Niza en 2001 (el cual no incorporaba dicha Carta), que entrara en vigor
en 2003. En este Tratado se modificaron el peso de los Estados en las votaciones por mayora
cualificada y se redujeron las de unanimidad.
e.

La gran ampliacin

El Consejo Europeo de Copenhague de 1993 acept la integracin de los Pases de Europa Central y
Oriental siempre que estuvieran dotados de instituciones que garantizasen la democracia, el
imperio de la ley, los DDHH y la proteccin y el respeto de las minoras, que funcionase su
economa de mercado, que tuvieran capacidad de hacer frente a la competencia y a las fuerzas del
mercado dentro de la UE y de responder a las obligaciones del acervo comunitario, incluidos los
objetivos de la unin poltica, econmica y monetaria (criterios de Copenhague).
En 1998 comenzaron las negociaciones con 10 pases (a los que se uniran ms tarde Bulgaria,
Rumana y Turqua). Pero dadas sus diferencias con los 15 miembros de la integracin, se les exigi
una serie de cambios en sus estructuras administrativas y econmicas para facilitar la adhesin.
- Con el Tratado de Adhesin a la UE de 2003 ingresaron: Republica Checa, Estonia, Chipre, Letonia,
Lituania, Hungria, Malta, Polonia, Eslovenia y Eslovaquia. Entrara en vigor en mayo 2004
- Tratado de Adhesin en 2005, ingresarian Bulgaria y Rumania, que entrara en vigor en 2007.
- Finalmente, Croacia se adhiri en 2011 con otro tratado que entrar en vigor en 2013;
El resto de candidatos son Islandia, Macedonia, Montenegro, Serbia y Turqua (ya que la
negociacin en este ltimo caso tiene un lejano horizonte).
8.

EL TRATADO DE LISBOA, LA CRISIS ECONMICO-FINANCIERA Y LAS NUEVAS REFORMAS

La Convencin para el Futuro de Europa, que comenz sus trabajos en 2001 para resolver la
incertidumbre acerca de "la Constitucin Europea", los termin en 2003 presentando al Consejo
Europeo de Tesalnica un Proyecto de Tratado por el que se estableca una Constitucin Europea.
ste sirvi de partida para que la ineludible Conferencia Intergubernamental (se acord en Niza
anteriormente) adoptara el texto del nuevo Tratado Constitucional en 2004, aunque llev a cabo
bastantes modificaciones para conseguir mejorar el proyecto de partida.
Este Tratado fue sometido a referndum por los 25 Estados miembros de la UE: en 2005, Espaa lo
aprob, pero Holanda y Francia no. El proceso se cerr en 2007, cuando Consejo Europeo renunci
a dicho tratado y convoc una nueva Conferencia Intergubernamental que adoptara en el mismo
ao el nuevo Tratado de Lisboa (Tratado de Funcionamiento de la UE) que modificara el Tratado
de la UE y el de la CE.
A su vez, la larga y grave crisis econmico-financiera llev a reforzar el gobierno econmico de la
UE mediante la reforma del art. 136 TFUE, el Tratado constitutivo del Mecanismo Europeo de
Estabilidad y el Tratado de estabilidad, coordinacin y gobernanza en la Unin Econmica y
Monetaria. Esto fue aceptado por los 27 miembros exceptuando a Reino Unido y Repblica Checa.

TEMA 2: SISTEMA COMPETENCIAL Y RELACIONES ENTRE LA UNIN

EUROPEA Y LOS ESTADOS MIEMBROS
CAPTULO 3: LAS COMPETENCIAS DE LA UNIN EUROPEA
1. FUNDAMENTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UE: EL PRINCIPIO DE ATRIBUCIN
Las competencias de la UE reside en la atribucin que hacen los Estados miembros en favor de la
UE por medio de los Tratados. Las competencias son de dichos Estados y se las ceden a la UE o
crean competencias nuevas como la armonizacin que ceden a la UE. La UE no tiene competencias
propias u originarias, son competencias derivadas y por ello, la UE solo pueden ejercer
competencias que se le han atribuido expresamente. Aproximacin confirmada por la Convencin
y las dos conferencias intergubernamentales de que la UE puede usar solo las competencias que se
le han atribuido para alcanzar los objetivos del tratado. Las competencias no atribuidas
expresamente a la UE siguen siendo de los Estados Miembros.
La UE no tiene competencias propias u originarias, ni se las confieren los Tratados
Son los Estados miembros quienes atribuyen a la UE competencias para que esta alcance
los objetivos asignados a la UE, los Estados renuncian a ejercer determinadas competencias
concretas y trasladan el ejercicio de la competencia a instituciones de la UE.
La UE habr de perseguir los objetivos asignados solo mediante las competencias atribuidas
y no de cualquier otra forma: no tiene competencias generales
Actuar slo dentro de los limites de las competencias que le atribuyen lso Estados en los
Tratados
Toda competencia no atribuida a la UE en los Tratados, corresponde a los Estados
miembros.
2. CARACTERES Y ESTATUTO DE LAS COMPETENCIAS DE LA UE
La UE tiene el derecho y el deber de actuar en el marco de las competencias atribuidas, sean
exclusivas o compartidas, y de los objetivos asignados en el TUE, formulando este principio de la
atribucin de competencia refirindolo a las Instituciones de la siguiente forma:
1. Competencia expresa y limitada: solo pueden ejercer las competencias atribuidas por los
Tratados, y no pueden adoptar actos jurdicos fuera de los Tratados. Por esta razn cada vez que las
Instituciones de la UE utilizan sus atribuciones tienen que justificarlas, so pena de nulidad del acto,
mediante su motivacin y precisar la base juridica o precepto de los Tratados constitutivos en el
que se les ha hecho la atribucin de esa competencia estatal. Debe dar pureba de ello indicando el
precepto de los Tratados que se la atribuyen y le permiten adoptar dicho acto con ese alcance
conforme al tipo normativo (reglamento, directiva, ) y el procedimiento de adopcin previsto en
el Tratado correspondiente Visto el articulo... del Tratado...
2. Competencia especfica: La UE no dispone de todas las competencias para alcanzar sus
objetivos. Las competencias no se atribuyen materialmente como en las Constituciones de los
Estados, sino funcionalmente y son habilitaciones para hacer algo concreto, por determinadas
instituciones y con un procedimiento y lmites predeterminados, es decir, son especficas.

3 Competencia funcional: la UE tiene una finalidad funcional y su poder est limitado por la
finalidad. Es decir, no dispone de poderes generales como un Estado que tiene una finalidad
integral. Las organizaciones internacionales no disponen de poderes generales, como un Estado,
sino especficos, concretados caso por caso en los Tratados.
4. Irreversibilidad y efectividad de la competencia de atribucin Las competencias atribuidas por el
tratado a la UE no pueden volver a ser competencias exclusivas de los Estados Miembros sin
modificar los Tratados. Unilateralmente no pueden disponer o recuperar las competencias
atribuidas, pero los Estados miembros por unanimidad pueden acordar una devolucion parcial de
las atribuciones mediante la revisin ordinaria del Tratado.
3. CLUSULA RESIDUAL GENERAL A FAVOR DE LOS ESTADOS MIEMBROS
Los Tratados no dicen ni deben decir en que mbitos tienen competencia los Estados, teniendo
estos siempre una competencia residual general implcita: todo lo que no esta regulado en los
Tratados permanece bajo la plena soberana nacional. El Tratado de Lisboa incluye este principio
de presuncin de competencia del Estado en:
Arts 4.1 y 5.2 TUE: Toda competencia no atribuida a la Unin en los Tratados corresponde a los
Estados Miembros. Es decir, la Unin solo tiene las competencias explcitamente previstas en los
Tratados, todas las dems corresponden a los Estados miembros. La Unin solo puede hacer lo que
le permiten los Tratados, los Estados, todo lo que los Tratados no atribuyen a la Unin.
4. DELIMITACIN DE LAS COMPETENCIAS
La clarificacin del sistema de competencias de la UE propuesto por Alemania a peticin de los
Lnders en el Tratado de Niza. Todos los artculos del 2 al 6 de TFUE y los artculos 1, 4.1 y 5 del
TUE repiten que las competencias de la UE son competencias atribuidas por los Estados, que la UE
solo tiene competencias si estn atribuidas concretamente, y si hay precepto concreto en que
fundar la competencia.
La clasificacin de las competencias no es una novedad material, porque ya la usaba la doctrina y
la jurisprudencia, pero s es una novedad que se explicite en los Tratados. Las competencias se
clasifican como exclusivas, compartidas y de apoyo, coordinacin y complemento. El TUE (art 2)
establece los mbitos (no materias) que se incluyen en cada categora (art 3 a 6). Esta delimitacin
de competencias entre Estados miembros y UE es independiente de la distribucin entre Estado
Central y, eventualmente, regiones en los Estados miembros, y las competencias de los Estados
miembros son las mismas, independientemente de su organizacin interna, aunque en cada pas la
distribucin interna pueda ser distinta.
5. COMPETENCIAS EXCLUSIVAS
Segn el art 2.1 del TFUE: Cuando los Tratados atribuyan a la Unin una competencia exclusiva en
un mbito determinado, slo la Unin podr legislar y adoptar actos jurdicamente vinculantes,
mientras que los Estados miembros, en cuanto tales, nicamente podrn hacerlo si son facultados
por la Unin o para aplicar actos de la Unin..

Si la UE no ejerce sus competencias la administracin nacional, regional o local puede regular. La

ejecucin administrativa corresponde siempre al Estado miembro (aunque puede ser una
autoridad nacional, regional o local quien efectivamente ejecuta). La lista de mbitos con
competencia exclusiva es cerrada y comprende (art 3.1 TFUE):
1. Regulacin de la Unin Aduanera (desde los aos 50);
2. Normas sobre competencia leal entre empresas necesarias para el funcionamiento del
mercado interior (prohibicin de prcticas restrictivas, abuso de posicin dominante y
autorizacin de operaciones de fusin o concentracin de dimensin europea);
3. Poltica comercial comn (conclusin de acuerdos comerciales) la competencia es exclusiva
en bienes, compartida en servicios y propiedad intelectual,
4. Poltica de conservacin y gestin de recursos pesqueros
5.

Poltica monetaria basada en emisin de billetes y fijacin del tipo de inters de los
Estados miembros cuya moneda es el euro (de momento 17 pases).

- Por otra parte, segn el art 3.2 TFUE: La Unin dispondr tambin de competencia exclusiva
para la celebracin de un acuerdo internacional cuando dicha celebracin est prevista en un acto
legislativo de la Unin, cuando sea necesaria para permitirle ejercer su competencia interna o en la
medida en que pueda afectar a normas comunes o alterar el alcance de las mismas.
6. COMPETENCIAS COMPARTIDAS
Competencias compartidas significa que la UE y los Estados miembros son titulares de las
competencias y concurren ambos a regularlas. Pero su regulacin fue desacertada ya que
realmente se refiere a competencias concurrentes, ya que la UE y los Estados miembros tienen
potestad para legislar y adoptar actos juridicos vinculantes pero los Estados ejercen nicamente su
competencia si la UE no ha ejercido la suya o haya decidido dejar de ejercerla y slo en la medida
que no lo haya hecho.
Los 2 concurren a regular, pero cuando lo hace la UE desplaza la competencia nacional y ocupa el
terreno, siendo la utilizacin de la UE de la competencia, priva al menos parcialmente de la
competencia a los Estados miembros (aunque por el principio de subsidiariedad y
proporcionalidad no les priva a los Estados totalmente).
Generalmente el campo de la competencia compartida se instrumenta por medio de la Directiva,
que requiere de una accin normativa por parte de los Estados miembros (la transposicin). Estas
competencias se definen por exclusin, es decir, ni son exclusivas, ni de apoyo, coordinacin o
complemento (art 4.2 TFUE), aunque el TUE nombra once mbitos principales donde las
competencias son compartidas:
a. el mercado interior;
b. la poltica social, en los aspectos definidos en el presente Tratado;
c. la cohesin econmica, social y territorial;
d. la agricultura y la pesca, con exclusin de la conservacin de los recursos biolgicos
marinos;
e. el medio ambiente;

f.
g.
h.
i.
j.
k.

la proteccin de los consumidores;

los transportes;
las redes transeuropeas;
la energa;
el espacio de libertad, seguridad y justicia;
los asuntos comunes de seguridad en materia de salud pblica, en los aspectos definidos en
el presente Tratado.
3. En los mbitos de la investigacin, el desarrollo tecnolgico y el espacio, la Unin dispondr de
competencia para llevar a cabo acciones, en particular destinadas a definir y realizar programas,
sin que el ejercicio de esta competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros
ejercer la suya.
4. En los mbitos de la cooperacin para el desarrollo y de la ayuda humanitaria, la Unin
dispondr de competencia para llevar a cabo acciones y una poltica comn, sin que el ejercicio de
esta competencia pueda tener por efecto impedir a los Estados miembros ejercer la suya.
7. COMPETENCIAS DE APOYO, COORDINACIN Y COMPLEMENTO
En estos mbitos la competencia de la UE es complementaria de la de los Estados miembros y de
fomento de la cooperacin. Quedara excluida expresamente la competencia de armonizacin del
2,5 TFUE. Excluye la armonizacin en estos mbitos que son, de acuerdo con el art. 6 TFUE:
a. la industria;
b. la cultura;
c. el turismo;
d. la educacin, la formacin profesional, la juventud y el deporte;
e. la proteccin civil;
f. la cooperacin administrativa.
Adems, el art. 5 atribuye a la UE la coordinacin de las polticas econmicas, de empleo y,
potestativamente, de las sociales. Para coordinar las polticas econmicas la UE dispone de las
orientaciones generales e iniciativas en sentido amplio. Finalmente los art 21 a 46 TUE incluyen las
normas especficas para el ejercicio de las competencias en materia de Poltica Exterior y de
Seguridad Comn y, vinculada a ella la poltica de comn de seguridad y defensa.
8. LA VIS EXPANSIVA DE LAS COMPETENCIAS DE LA UE (ART 352 TFUE): COMPETENCIAS
EVOLUTIVAS O IMPLICITAS
Con la doctrina de las competencias implcitas (implied powers) el derecho internacional admite
que una organizacin internacional puede disponer, adems de las competencias expresamente
atribuidas, de las competencias necesarias, incluso si son nuevas, para la realizacin de los
objetivos fijados en el tratado constitutivo.
Esta doctrina se encontraba en el antiguo art 235 del Tratado de la CE y ahora en el art 352 del
TFUE se permite tomar acciones (por unanimidad del Consejo y a propuesta de la Comisin y
previa aprobacin del Parlamento Europeo) para alcanzar un objetivo de la Unin cuando las
Tratados no hayan previsto los poderes de actuacin necesarios.
Pese a las crticas del antiguo art 235, se ha mantenido esta posibilidad para que la Unin pueda

reaccionar sin tener que acometer un proceso de revisin de los Tratados que es forzosamente
muy largo.
Las condiciones de utilizacin son:
1.

alcanzar un objetivo de la UE (puede ser un objetivo de carcter general o de una

disposicin especfica)
2.

que la accin de la UE sea necesaria (lo que requiere apreciaciones jurdicas y de hecho);

3.

que el Tratado no haya previsto los poderes de accin necesarios al respecto, (si los ha

previsto habr que seguir el procedimiento de decisin que se haya establecido) y

4.

(de acuerdo con el art 5 TUE) respetando el principio de subsidiariedad. La accin puede

ser cualquier tipo de norma de derecho derivado (decisin, reglamento, directiva) teniendo en
cuenta el principio de proporcionalidad.
9. EJERCICIO DE LAS COMPETENCIAS: PRINCIPIOS QUE LO RIGEN
El ejercicio de las competencias de la UE esta presidido por varios principios bsicos:
- si el mbito de accin es compartido, entonces la UE ejercer su competencia de manera limitada
y subsidiaria en relacin con la accin interna en lo que los Estados no sean capaces de alcanzar de
manera suficiente ni mejor (principio de subsidiariedad)
- deben ejercer sus competencias ya sean exclusivas o compartidas o de complemento o fomento
cuidando los efectos que produzca su accin sobre los ciudadanos (principio de proporcionalidad),
as como la UE tiene derecho a dotarse de los medios necesarios para alcanzar sus objetivos
(principio de suficiencia de medios)
9.1 PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD: Rige el modo de ejercer las competencias compartidas, nos
dice hasta donde debe llegar la UE cuando aprueba normas. Este principio no se incluy
expresamente en el Tratado de Maastricht, estaba en la base de los Tratados fundacionales de
1951 y 1957, y ahora en el prembulo y el art 5 del TUE. Cuando la UE acte en el mbito de una
competencia compartida su actuacin debe justificarse por:
1. La insuficiencia de la accin de las Estados tanto a nivel central, como regional o local,
2. La dimensin o efectos de la accin a escala de la Unin, y
3. La mayor eficacia de la accin comn
De acuerdo con el Protocolo sobre la aplicacin de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad todas las instituciones que intervienen en el proceso de decisin deben
comprobar previamente el cumplimiento de estos criterios. (Especialmente importantes son la
mayor eficacia de la accin de la UE y la dimensin del problema, no basta uno solo)
El Tribunal de Justicia puede (y debe) examinar que se han cumplido los criterios de subsidiariedad
en la aprobacin de una norma. Si las instituciones de la UE adoptan un acto en el mbito de las
competencias compartidas sin respetar los tres criterios de subsidiariedad, se puede pedir su
anulacin al TJUE.

9.2 EL CONTROL DEL RESPETO DEL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIEDAD POR LOS PARLAMENTOS
NACIONALES: El principio de subsidiariedad es tan importante en el TUE que se le dedica el art. 5 y
se desarrolla en un Protocolo (Protocolo sobre el cometido de los Parlamentos nacionales para la
aplicacin de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad), de modo que los Parlamentos
nacionales (y en su caso regionales) puedan controlar su aplicacin, hay dos fases en este control:
1 -Control preventivo (poltico) de acuerdo con el Protocolo, todos los proyectos de acto
legislativo deben incluir una ficha con todos los pormenores que permitan evaluar el cumplimiento
de los dos principios, subsidiariedad y proporcionalidad, su impacto financiero, y, en el caso de las
directivas sus efectos en la legislacin de cada Estado y debe enviarse el proyecto con la ficha a los
Parlamentos nacionales ( y estos a los regionales). Las Cmaras de los Parlamentos disponen de
ocho semanas pare emitir su informe (en un pas con parlamento bicameral seran dos informes).
Si la base jurdica es el art 352 TFUE (competencias implcitas) la Comisin debe subrayar este
aspecto para que los parlamentos sean conscientes de la posible ampliacin de las competencias
de la UE.
Si una Cmara valora autnomamente que el proyecto no respeta estos principios, emite un
informe motivando su posicin (emitir un voto negativo). Cuando 1/3 del total de los votos de las
Cmaras estiman que hay infraccin, la Comisin o la institucin autora de la propuesta debe
reexaminarla. Un proyecto que haya obtenido mayora de votos negativos de las Cmaras
nacionales puede ser devuelto en primera lectura por el legislativo (Parlamento o Consejo
Europeo). El Consejo adoptar la decisin de devolucin por el 55% de sus miembros o lo podr
hacer el Parlamento Europeo por la mayora de los votos emitidos.
2- Control a posteriori (judicial) : El Protocolo pone a disposicin de los Parlamentos nacionales un
control sobre el acto legislativo ya adoptado, es un control de naturaleza judicial. Una vez
adoptado el acto, el artculo 8 del Protocolo prev que los gobiernos nacionales pueden interponer
ante el TJUE un recurso de nulidad contra un acto por eventual violacin del principio de
subsidiaridad, en nombre de sus Cmaras Parlamentarias. En Espaa la decisin final ha quedado
en manos del Gobierno.
9.3. PRINCIPIOS DE PROPORCIONALIDAD Y SUFICIENCIA DE MEDIOS: Estos dos principios no se
limitan a los mbitos de competencias compartidas, como el de subsidiaridad, sino que se aplican
en todos los mbitos de decisin y afectan al ejercicio de toda clase de competencias. El art 5.4 del
TUE declara que en virtud del principio de proporcionalidad, el contenido y la forma de la accin
de la Unin no excedern de lo necesario para alcanzar los objetivos de los Tratados
Segn el art. 5 del Protocolo 2 para la aplicacin de los principios de subsidiariedad y
proporcionalidad, las cargas financieras o administrativas que recaigan sobre los gobiernos
nacionales, autoridades locales, agentes econmicos o ciudadanos se deben reducir al mnimo y
ser proporcionadas a los objetivos que se pretenden alcanzar. El Protocolo aade que las medidas
de la Unin deberan dejar un margen tan amplio como sea posible para que las decisiones se

tomen a nivel nacional examinando cuando proceda la dimensin local o regional de las acciones
previstas. Al igual que en el caso del principio de subsidiariedad, el de proporcionalidad puede
invocarse ante el TJUE para solicitar la anulacin de una norma.
Finalmente, el art. 3.6 TUE prev que la Unin disponga de los medios adecuados para alcanzar sus
objetivos y llevar a cabo sus polticas de acuerdo con las competencias que se le atribuyen.
La conclusin es que la UE solo actuar en la medida necesaria pero con todos los medios
necesarios, incluidos los recursos financieros.

TEMA 3: SISTEMA DE FUENTES Y PRINCIPIOS DEL DERECHO DE LA

UNIN EUROPEA
CAPTULO 18 : PRINCIPIOS DEL DERECHO DE LA UNIN EN SUS RELACIONES CON LOS
ORDENAMIENTOS JURDICOS INTERNOS (I)
1. PRINCIPIO DE AUTONOMA DEL DERECHO DE LA UNIN
La libre manifestacin del consentimiento de los estados de ser miembros de la UE y de obligarse
por los tratados produce la atribucin de competencias internas a favor de la UE. Este es el punto
de partida de la existencia del ordenamiento jurdico de la Unin.
- El Estado se reserva una serie de competencias bajo su soberana y regidas por el Derecho
Nacional.
- Pero en las materias cedidas rigen los Tratados y los actos de las Instituciones o Derecho
derivado.
Por tanto, los 2 ordenamientos coexisten en el interior de cada Estado miembro.
As se produce una relacin entre la norma de la Unin y la norma nacional. Esas relaciones estn
condicionadas por los principios de eficacia directa, primaca, cooperacin leal y tutela judicial
efectiva (incluido el principio de autonoma institucional y procesal en su aplicacin interna).
El Derecho de la Unin debe su nacimiento a normas de D.I. Es un subsistema del D.I con
caracteres singulares. El Derecho de la Unin tampoco es Derecho Interno, es autnomo respecto
del Derecho Interno, forma parte del derecho que se aplica en cada estado, pero no se confunde
con el derecho interno. Esto quiere decir que cuando las instituciones ejercen competencias
atribuidas, las ejercen en el respeto a los tratados.
En definitiva, el derecho de la Unin no se somete a los principios, ni a los modos de produccin
normativa ni a los efectos jurdicos establecidos en la Constitucin nacional y restantes normas
internas.
2. PRINCIPIO DE EFICACIA DIRECTA
2.1 FUNDAMENTO Y SIGNIFICADO: JURISPRUDENCIA VAN GEND EN LOOS
La eficacia directa significa que pueden desplegar por s mismas plenitud de efectos de manera
uniforme en todos los estados miembros a partir de su entrada en vigor y durante toda la duracin
de su validez. As crean derechos y obligaciones para todos aquellos que puedan verse afectados

por su mbito de aplicacin. La construccin de este principio est unida a la estructura y objetivos
de la Unin, a la especificidad y a la autonoma de su ordenamiento y a la participacin de los
pueblos de los estados miembros en la construccin europea.
El principio de eficacia directa se funda en el carcter objetivo de los tratados. El respeto a
los tratados y a los actos de las instituciones se impone a cualquiera. Las disposiciones de los
tratados pueden ser invocadas por los particulares. Esto ltimo lo apoya el Tribunal desde una
concepcin de comunidad de pueblos y porque el Tribunal opone a los Estados miembros sus
propios actos (estoppel= obligaciones asumidas en los Tratados y de su respeto y cooperacin leal,
habiendo aceptado el mecanismo de cooperacin judicial, mediante el cual los Estados han
reconocido que personas fisicas y juridicas puedan hacer valer derechos y obligaciones contenidos
en las normas de la UE ante los jueces nacionales en favor de sus pretensiones).
El efecto directo, segn la sentencia Van Gend en Loos significa:
- que las normas de los tratados pueden producir efectos jurdicos inmediatos (derechos y
obligaciones), sin precisar normas nacionales para su aplicacin.
- los particulares pueden hacer valer ante los poderes pblicos nacionales los derechos que se
deriven de las normas de la Unin y dichos poderes deben asegurar el respeto a las obligaciones
asumidas por los estados en los tratados y proteger los derechos individuales.
2.2 CRITERIOS PARA DETERMINAR LA EFICACIA DIRECTA
La calificacin de norma de efecto directo segn el Tribunal de Justicia en le asunto Van Gend
formul varios requisitos que se pueden simplificar en dos:
que la norma sea clara y precisa (o suficientemente precisa) desprovista de ambiguedades
que su mandato sea incondicional, no dejando margenes de apreciacin discrecional a las
autoridades pblicas nacionales o a las instituciones de la UE
2.3 PLENITUD EFICACIA DIRECTA EN TRATADOS Y REGLAMENTOS
- OBLIGACIONES DE NO HACER Y DE HACER
- En la Sentencia Van Gend en Loos el tribunal de Justicia se pronunci a favor del efecto directo de
una obligacin de abstencin en el marco de las relaciones verticales (particulares frente a
Estados).
- Respecto de las obligaciones de hacer, en la Sentencia Lutticke estim que tambin los Tratados
engendran derechos para los particulares que las jurisdicciones deben proteger. En este asunto se
trataba de una norma clara e incondicional, que estableca una obligacin de eliminar o modificar
las disposiciones contrarias al principio de no discriminacin en materia fiscal en un determinado
plazo, el incumplimiento de la obligacin de hacer la transforma en obligacin de abstenerse de
aplicar aquellas normas que se tenan que haber eliminado o modificado, en los que imponga a un
Estado o al Consejo un plazo determinado.

- RELACIONES VERTICALES (PODERES PBLICOS-PARTICULARES) Y RELACIONES HORIZONTALES

(ENTRE PARTICULARES)
El efecto directo es invocable, no slo en las relaciones del particular con las administraciones
pblicas (relaciones verticales) sino tambin en las relaciones entre particulares (relaciones
horizontales). Esto significa que dicho precepto impone a los Estados una obligacin de resultado
que deba imperativamente realizada en un plazo determinado, esa obligacin de resultado debe
ser aplicada directamente en las relaciones entre particulares, llegando incluso los rganos
jurisdiccionales deben proteger los derechos que esa posicin atribuye a los administrados, frente
a discriminaciones establecidas tanto en disposiciones legislativas como en convenios colectivos o
contratos de trabajo hasta incluso cualquier reglamentacin de una organizacin privada.
- PLENITUD DE EFICACIA DEL REGLAMENTO
Al reglamento tambin le ha sido reconocida eficacia directa plena en cuanto a la creacin de
derechos y obligaciones, tanto obligaciones de hacer como de no hacer. El artculo 288 TFUE dice
que: ser directamente aplicable por lo que produce efectos inmediatos y, confiere a los
particulares derechos que las jurisdicciones nacionales deben proteger, lo que se opone a la
aplicacin de cualquier medida legislativa, incluso posterior, incompatible con sus disposiciones.
Los Estados no pueden, por tanto, formular reservas, ni unilateralmente conceder excepciones ni
excusarse en disposiciones o prcticas de su orden interno para justificar el incumplimiento de las
obligaciones y plazos resultantes de los reglamentos comunitarios.
3. EFICACIA DIRECTA DE DECISIONES Y DIRECTIVAS
3.1 EFICACIA DIRECTA DE LAS DECISIONES DIRIGIDAS A ESTADOS MIEMBROS
El artculo 288 TFUE configura la Decisin como un acto obligatorio en todos sus elementos para
los destinatarios que designa.
Si bien las obligaciones contenidas en una Decisin dirigida a uno o varios Estados miembros no
pueden ser invocadas por los particulares, pues tales obligaciones incumben a los Estados
miembros.
3.2 EFICACIA DIRECTA DE LAS DIRECTIVAS
La directiva est, en principio, desprovista de efecto directo siempre que el Estado Miembro en
cuestin haya cumplido correctamente, en el plazo establecido, con el contenido y objetivos de la
directiva. Lo realmente importante es que el Estado miembro destinatario asegure el resultado
fijado: es una obligacin imperativa impuesta por el Tratado a los Estados miembros.
Aunque una directiva no sea en su totalidad susceptible de efecto directo, nada impide que alguna
de sus disposiciones s puedan ser invocadas por los particulares y aplicadas por los poderes
pblicos.
Las Sentencias Ratti y Ursula Becker condicionan la invocabilidad de una directiva y su efecto
directo a estas circunstancias:

 expiracin del plazo dado a los estados para su adaptacin interna

ausencia, insuficiencia o deficiencias en la adaptacin

que la disposicin invocada de una Directiva cumpla los requisitos generales del efecto
directo, es decir, que sea precisa e incondicional. Sin embargo el Tribunal de Justicia nunca
ha afirmado que una directiva sea directamente aplicable. El efecto directo de una directiva
nicamente emerge cuando un estado no lleva a cabo la trasposicin adecuada de la
directiva en un plazo fijado.
La directiva obliga al Estado miembro destinatario de la Directiva en cuanto al resultado
debe conseguirse
Principio de cooperacin o de lealtad para los compromisos asumidos
Principios de aplicacin uniforme y de no discriminacin por razn de la nacionalidad
3.3 EFECTO DIRECTO VERTICAL DE LAS DIRECTIVAS: INVOCABILIDAD DE DERECHOS RESPECTO
DEL ESTADO
El estado miembro que no ha adoptado en los plazos previstos las medidas de ejecucin impuestas
por una directiva no puede oponer a los particulares el incumplimiento de las obligaciones que le
impone la directiva. Por tanto, no puede seguir aplicando una norma interna que tena que haber
eliminado o modificado para adaptarla a la directiva, sta debe prevalecer sobre toda disposicin
nacional no conforme con la directiva. Aqu el efecto directo de una directiva aparece como un
correctivo mnimo frente al estado infractor.
3.3.1 ALCANCE DE LA NOCIN DE ESTADO ANTE EL QUE ES INVOCABLE UNA DIRECTIVA
El Tribunal de Justicia afirm que si se renen las condiciones requeridas para la invocabilidad de
una directiva, todos los rganos de la administracin tienen la obligacin de aplicarlas y de
descartar la aplicacin de las disposiciones del derecho nacional que no sean conformes ( todos los
rganos de la Administracin, incluso los descentralizados como Municipios).
Luego, ya acte en calidad de autoridad pblica o de forma anloga a un empresario, el estado no
puede sacar ventajas de haber ignorado el derecho comunitario.
3.3.2 ALCANCE DE LA NOCIN DE PARTICULAR
La nocin de particular no es lo que aparenta. EL Tribunal siempre se ha referido a los
administrados, a los nacionales o a los particulares, sin embargo, no puso reparos a que un poder
pblico, como un Ayuntamiento invocase una Directiva frente a un poder central y fuese
considerado asimilado a los particulares, o bien en Derecho Pblico que una Organizacin
Internacional sea considerada como los justiciables trmino que emplea desde entonces para
acuar a un sujeto que alega el contenido obligacional que debe cumplir un Estado miembro.
3.3.3 LA IMPOSIBILIDAD DE ALEGAR OBLIGACIONES POR PARTE DEL ESTADO EN LAS RELACIONES
VERTICALES
Como la directiva es obligatoria nicamente para el estado, en el supuesto de que imponga
obligaciones a los particulares, el estado no puede exigir el cumplimiento de tales obligaciones a
los particulares afectados. La cuestin del cumplimiento de las obligaciones o cargas impuestas por

una directiva a los particulares nos lleva a que en el orden interno no pueden resultar obligaciones
para los particulares, ni respecto de otros particulares, ni respecto del estado porque una directiva
no transpuesta no puede tener el efecto de determinar o agravar la responsabilidad penal de los
que actan en infraccin de sus disposiciones.
En definitiva, el estado no puede hacer cumplir una directiva que l mismo no ha respetado y
deber soportar la invocacin de los derechos o beneficios que los particulares puedan deducir en
su favor de una directiva no transpuesta. El correctivo contra el estado es doble:
tiene que soportar la invocacin por los particulares de los derechos
renunciar a exigir el cumplimiento de las obligaciones que pudiera establecer la disposicin
de efecto directo.
4. PROBLEMA DEL EFECTO HORIZONTAL DE LAS DIRECTIVAS
Cuando se trate de una relacin horizontal o inter privatos, una directiva no ejecutada
correctamente no puede crear obligaciones a cargo de un particular y tampoco ser invocada, en su
calidad de tal, contra dicha persona. Por tanto, en las relaciones entre particulares no cabe alegar
derechos u obligaciones establecidos en una directiva que no haya sido transpuesta en el derecho
interno.
4.1 EL CUMPLIMIENTO OBLIGATORIO DE LA DIRECTIVA POR LOS PODERES PBLICOS Y LOS
INEVITABLES PERJUICIOS PARA ALGUNOS PARTICULARES: EFECTOS INDIRECTOS O TRIANGULARES
La obligatoriedad para el Estado destinatario de la Directiva, reside tambin el fundamento de una
aproximacin a los inevitables efectos en las relaciones entre particulares: Si el Estado no puede
desentender de una directiva incumplida, en algunos casos, se producirn efectos inevitables,
aunque sean indirectos en las relaciones jurdicas entre particulares.
El resultado practico sera que el Juez aplique la directiva:
directamente === exige su cumplimiento a la autoridad que interviene en su aplicacin
indirectamente === a los particulares que en la relacin jurdica vean inaplicada la
legislacin nacional a sus pretensiones.
4.2 OTRAS SITUACIONES: EFECTO DE EXCLUSIN
Cuando el Estado incumple una obligacin contenida en una directiva de notificar una
reglamentacin tcnica, esa falta de notificacin constituye un vicio de procedimiento cuyo efecto
es que no puede ser invocada la reglamentacin tcnica frente a particulares.
Si bien una directiva no puede crear obligaciones respecto de un particular, en este caso, s.
El efecto de exclusin hace referencia a la invocacin por particulares de una disposicin de una
directiva para excluir la aplicacin de normas o actos nacionales. Como el Estado miembro est
obligado a adoptar todas las medidas necesarias para alcanzar el resultado fijado en la directiva,
ningn poder pblico puede desatenderse del contenido de la directiva tanto si ha sido
transpuesta como si no lo ha sido y, puede ser irrelevante que en el litigio estn enfrentados
particulares.

5. OBLIGACIN DE INTERPRETAR EL DERECHO NACIONAL CONFORME A LA DIRECTIVA

Las obligaciones derivadas de una directiva se imponen a todas las autoridades de los estados
miembros. Los jueces nacionales, cuando aplican el derecho nacional, estn obligados a
interpretarlo atenindose a las normas de la Unin, ya sean directamente aplicables o no.
Ante la falta de transposicin o en caso de transposicin incorrecta de una directiva, se traslada a
los jueces y tambin a los rganos del Estado, la obligacin de tomar las medidas necesarias para
alcanzar, en el litigio concreto, el resultado querido por la directiva, ya tengan efecto directo o no
sus disposiciones.
Como los jueces deben contribuir a lograr el resultado efectivo de una directiva, deben interpretar
el derecho nacional, anterior o posterior a la directiva, introduciendo o no para trasponer la
directiva, a la luz de la letra y de la finalidad de la directiva. Se trata de lograr cierta aplicacin
horizontal por el juez nacional sirvindose de la ley nacional.
La falta de efecto directo no implica la irrelevancia de las disposiciones de una directiva.
5.1 LMITES DEL CRITERIO INTERPRETATIVO
La obligacin de interpretacin conforme tiene varios limites:
-

No puede ser tenido en cuenta cuando no hay normas en esa materia en el derecho

nacional en vigor que permitan alcanzar el resultado de la directiva o existiendo no se presten a ser
interpretadas en sentido de la directiva.
-

El respeto a los principios generales del derecho, tales como los principios de legalidad

penal, seguridad jurdica e irretroactividad.

CAPTULO 19 : PRINCIPIOS DEL DERECHO DE LA UNIN EN SUS RELACIONES CON LOS
ORDENAMIENTOS JURDICOS INTERNOS (II)
1. LA PRIMACA DEL DERECHO DE LA UNIN
1.1 FUNDAMENTO DE LA PRIMACA: la sentencia Costa c. ENGEL
La primaca del derecho de la UE se sustenta en la naturaleza y caracteres especficos de la UE.
El Derecho de la UE, en su calidad de subsistema del Derecho Internacional, no difiere del DIP y
por tanto, todo Estado independientemente de sus preceptos constitucionales, como miembro de
la Comunidad Internacional, esta obligado a respetar sus compromisos internacionales. Los
Estados han corroborado el principio relativo a la no invocabilidad del derecho interno frente al
tratado internacional pacta sunt servada, codificado en Convenio de Viena 1969.
Las relaciones entre el derecho de la UE y el derecho interno hay que situarlas en esa lnea que
parte de la autonoma del propio ordenamiento jurdico de la Unin, de la atribucin de
competencias a favor de las instituciones y de la colaboracin o complementariedad funcional de
los dos rdenes jurdicos que se integran para formar parte del derecho que se aplica en cada
estado interno.
El Tribunal de Justicia a travs de una slida jurisprudencia sobre los cimientos de la Sentencia
Costa vs ENEL de 1964 fundamenta la primaca en cuatro bases:
1- La naturaleza y caractersticas especficas de las Comunidades Europeas (hoy UE) y de su
ordenamiento: fuerza obligatoria del Derecho de la UE no puede variar de un Estado a otro.

2- Primaca en el carcter obligatorio de las normas de derecho derivado, expresamente previsto

en el artculo 288 TFUE: los Estados han conferido a los Reglamentos, Directivas y Decisiones el
carcter de normas obligatorias.
3- El compromiso de cooperacin leal en el cumplimiento de los tratados y del derecho derivado les
obliga a abstenerse de toda medida susceptible de poner en peligro la realizacin de los objetivos
de los tratados (art 4 TUE): pacta sunt servanda
4- Los estados miembros han aceptado que los Tratados y el Derecho derivado se apliquen sin
discriminacin basada en la nacionalidad de los particulares.
- La primaca como condicin existencial: El Derecho de la UE no podra existir si se admitiese que
cada Estado miembro pudiera en razn de sus intereses derogarlo o modificarlo unilateralmente,
las normas de la UE buscan un inters comn y no cabra si cada Estado buscar un inters parcial.
- Efecto prctico de la primaca: exclusin o inaplicacin de la norma interna incompatible.
1.2 ALCANCE DE LA PRIMACA EN RELACIN CON LA LEY POSTERIOR: Sentencia Simmental
a)

Si la norma interna incompatible es anterior a la de la Unin, sta hace inaplicable de pleno

derecho desde su entrada en vigor toda disposicin contraria de la legislacin nacional.

b)

Si la norma interna incompatible es posterior a la de la Unin, la vigencia de esta ltima

impide la formacin vlida de nuevos actos legislativos nacionales.

c)

Ya sea anterior o posterior, el rgano judicial no debe esperar a que la norma interna

incompatible sea derogada ni debe plantear la cuestin de constitucionalidad.

d)

El juez del litigio concreto puede y debe excluir la norma interna y aplicar la de la Unin.

Adems se debe excluir la aplicacin de la norma interna posterior incompatible. Habr de dejar
sin aplicacin si fuere necesario, toda disposicin contraria de la ley nacional, ya sea anterior o
posterior de la norma nacional.
1.3 PRIMACA Y CONSTITUCIN DE LOS ESTADOS MIEMBROS
La constitucin de los miembros se aplica en los mbitos que siguen siendo competencia soberana
de ellos. Todo estado miembro debe adecuar su constitucin antes de su ingreso en la Unin.
La primaca se predica respecto de toda norma interna, no solamente respecto de la ley. Esta
primaca es absoluta sin distincin, ni freno, ni rango u origen de la norma.
2. LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA DE LOS DERECHOS DE LA UNIN
2.1 PRINCIPIOS DE COOPERACIN LEAL Y AUTONOMA INSTITUCIONAL Y PROCESAL
El Tribunal de Justicia fundamenta tanto la primaca como la eficacia directa y la responsabilidad
patrimonial del Estado por infraccin del derecho de la UE en el principio de cooperacin leal
previsto en el art.4.3 TUE: Los Estados miembros han asumido la obligacin general de dar plena
efectividad a la norma de la UE y adoptar las medidas necesarias para ello, imponindoselo a todos
los poderes de los Estados: ejecutivo (central, autonmico, local), legislativo y judicial,
especialmente el juez, realicen su ejecucin.
De ese principio de cooperacin leal tambin deriva el principio de autonoma institucional y

procedimental, aunque ste est condicionado por la idoneidad de los procedimientos y de los
poderes de los jueces nacionales para lograr el respeto del derecho de la UE.
2.2 DERECHO A TUTELA JUDICIAL EFECTIVA
Derecho a la tutela judicial efectiva reconocido por las Constituciones y en el Convenio Europeo de
DH e incluido en la Carta de los Derechos Fundamentales.
Este derecho no puede encontrar ningn obstculo en el derecho nacional:
- En primer lugar, es competencia de los jueces nacionales proteger los derechos reconocidos por
las normas de la Unin: derecho universal al juez nacional.
- En segundo lugar, todas las vas procesales internas son, en principio, susceptibles de servir para
hacer valer derechos fundados en el derecho de la Unin, no siendo necesarios procedimientos
especiales o separados de la norma interna principio de equivalencia.
- En tercer lugar, el acceso a las vas procesales nacionales no podr hacerse en condiciones menos
favorables que para las reclamaciones fundadas en normas internas y tampoco en condiciones
tales que hagan prcticamente imposible el ejercicio de los derechos conferidos por el orden
jurdico de la Unin, principio de efectividad.
- En cuarto lugar, toda decisin nacional que aplique derecho de la Unin debe ser motivada,
susceptible de control jurisdiccional y que ese control sea efectivo. El derecho al juez es un
principio esencial de la Unin de Derecho.
Para el Tribunal, los estados miembros estn obligados a adoptar medidas de eficacia suficiente
para alcanzar el objetivo de las normas de la UE y a hacerlo de tal manera que las personas
afectadas puedan invocar efectivamente los derechos as conferidos ante los tribunales nacionales.
Si la medida adoptada es la reparacin y la legislacin nacional establece lmites mximos a la
indemnizacin, entonces el juez nacional no podr tener en cuenta esos lmites al dictar sentencia
para asegurar la reparacin ntegra y sin lmites del perjuicio sufrido.
2.3 CREACIN DE NUEVOS RECURSOS ANTE LAS AUTORIDADES NACIONALES
El derecho a la defensa no puede encontrar lmite alguno en la actividad administrativa. El estado
de derecho contemporneo tiene que poner fin a los privilegios de las administraciones pblicas.
La tutela judicial efectiva no puede encontrar islas o crculos de inmunidad en materia
administrativa.
3. TUTELA CAUTELAR ANTE LAS JURISDICCIONES NACIONALES
3.1 SUSPENSIN CAUTELAR DE NORMAS INTERNAS CONTRARIAS
A las jurisdicciones nacionales les incumbe asegurar la proteccin jurdica que deriva del efecto
directo haciendo todo lo necesario a fin de tutelar efectivamente los derechos de los particulares
siempre en el mbito de su competencia. El juez nacional est facultado por el derecho de la UE
para acordar medidas cautelares suspendiendo la aplicacin de la Ley nacional, incluso en casos
que el sistema procesal no preve o no permite dicha suspensin, a fin de garantizar la plena
eficacia de la decisin judicial que deba decidir invocar sobre normas de la UE, para hacer todo lo
necesario para excluir las disposiciones internas que pudiesen ser un obstculo, incluso temporal, a

la plena eficacia del derecho de la UE.

La solicitud y concesin de medidas cautelares ha de fundarse en:
fumus boni iuris: apariencia de buen derecho (jurdicamente probable o aceptable)
periculum in mora: riesgo de ineficacia de la resolucin judicial.
3.2 MONOPOLIO DEL CONTROL DE LEGALIDAD COMUNITARIA Y SUSPENSIN CAUTELAR DE ACTOS
NACIONALES DE EJECUCIN DE NORMAS DE LA UNIN
La competencia para constatar la invalidez de un acto comunitario le est reservada por los
Tratados al propio Tribunal de Justicia. Ahora bien, si a resultas de ese examen por el juez nacional
creen que el acto comunitario puede ser invlido, no pueden, en modo alguno, declarar la
invalidez de un acto de las instituciones. Sin embargo el Tribunal en el asunto Zuckerfabrik que los
jueces nacionales puedan adoptar medidas cautelares de suspensin de actos nacionales en
ejecucin de normas comunitarias con ciertas condiciones: tenga serias dudas sobre la validez de
la norma comunitaria en que se basa aqul, adopte la suspensin de forma provisional y limitada a
los aspectos discutidos y, plantee la cuestin prejudicial de invalidez. En el marco de los recursos de
nulidad, los jueces debern acordar la suspensin nicamente en el supuesto de que concurran
adems los requisitos de: en caso de urgencia, que sobre la parte demandante pese la amenaza de
un perjuicio grave e irreparable y, siempre que se tenga en cuenta debidamente el inters de la
Unin.
4. PRINCIPIO RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR INCUMPLIMIENTO DEL DERECHO DE LA
UNIN
El principio de la responsabilidad del Estado por los daos causados a los particulares como
consecuencia de la violacin del Derecho de la Unin ha sido reconocido por el Tribunal de Justicia.
Los jueces nacionales deben garantizar la plena eficacia del derecho de la UE y la proteccin de los
derechos que confiere a los particulares y que esa eficacia se vera cuestionada y, la proteccin
debilitada, si los particulares no pudieran obtener una reparacin cuando sus derechos son
lesionados por una violacin de este ordenamiento imputable a un estado miembro.
A tenor de la sentencia Francovich surgira un derecho a ser indemnizado por el estado cuando
concurran tres requisitos:
1- que la norma comunitaria implique la atribucin de derechos a favor de particulares
2- que el contenido de estos derechos pueda ser identificado basndose en las disposiciones de la
directiva o de la norma en cuestin y
3- que exista una relacin de causalidad entre el incumplimiento de la obligacin que incumbe al
estado y el dao sufrido por las personas afectadas.
Cuando la violacin es imputable a una autoridad en un mbito en el que dispone de un margen
de apreciacin amplio para adoptar opciones normativas, los particulares lesionados tienen
derecho a una indemnizacin cuando: 1)- la norma tenga por objeto conferirles derechos, 2)- la
violacin est suficientemente caracterizada y, 3-) exista una relacin de causalidad directa entre
esta violacin y el perjuicio sufrido por los particulares.

Si las normas internas de responsabilidad son ms favorables se aplicaran stas y no los criterios
establecidos por el Tribunal.
Para calificar la violacin como suficientemente caracterizada, el criterio decisivo es el de la
inobservancia manifiesta y grave de los lmites impuestos a su facultad de apreciacin. Los jueces
nacionales tendrn en cuenta, adems, la relacin de causalidad entre la infraccin y el dao para
precisar el dao resarcible; la cuanta se determinar aplicando las normas nacionales.
5. CONSECUENCIAS PRCTICAS DE ESTOS PRINCIPIOS
Las consecuencias practicas de esta jurisprudencia sobre los principios de la autonoma, eficacia
directa y uniforme, primacia, responsabilidad del Estado y tutela judicial efectiva son
extraordinarias, las consecuencias del articulo 4.3 del TUE son:
las normas de la UE pueden crear derechos y obligaciones de hacer o no hacer
los derechos y obligaciones creados por normas UE son directamente exigibles a todos los
poderes pblicos y adems en las relaciones entre particulares.
Tienen que ser excluida toda aplicacin de norma interna contraria a una de la UE
La norma de la UE sustituye a la normal nacional en caso de contradiccin
El particular tiene derecho a una reparacin pecuniaria en caso de incumplimiento de las
normas de la UE cuando su infraccin por los poderes pblicos produce perjuicio a un
particular.
Las jurisdicciones nacionales son las competentes para proteger los derechos reconocidos
por el ordenamiento de la UE.
Todo juez nacional puede aplicar de oficio las normas de la UE.

TEMA 4: SISTEMA INSTITUCIONAL DE LA UNIN EUROPEA

CAPTULO 7: EL SISTEMA INSTITUCIONAL
2. COMPOSICIN
Desde la entrada en vigor del Tratado de Reforma de Lisboa de 2007 el sistema institucional de la
UE se compone de 7 instituciones (art 13 TUE):
-

Parlamento Europeo

Consejo Europeo

Consejo

Comisin Europea

Tribunal de Justicia

Banco Central Europeo

Tribunal de Cuentas

Se ha pasado de un sistema originariamente cuatripartito a un extenso sistema institucional. El

Tratado de la Unin slo le dedica un precepto de cabecera con sus roles, funciones y composicin
a las 5 primeras que son las fundamentales en el plano jurdico-poltico; para las otras dos remite
para conocer de sus funciones al TFUE.

El Parlamento, el Consejo y la Comisin en calidad de tringulo de decisin estn asistidos por

rganos auxiliares: Comit Econmico y Social y Comit de las Regiones, con funciones consultivas.
Adems nicamente el Consejo dispone de un destacado rgano especfico que le auxilia en sus
actividades: el Comit de Representantes Permanentes.
Los Tratados distinguen unos rganos principales, que llama instituciones; y otros secundarios, que
llama rganos consultivos. Entre ambas categoras hay otros organismos que ejercen con
autonoma sus funciones, lo cual aade complejidad al sistema de la Unin al incluir, adems un
nivel ambiguo de otros organismos y varias agencias.

Una agencia es un organismo regulado por el Derecho de la Unin, dotado de personalidad

jurdica propia; se crea mediante una disposicin de Derecho derivado y tiene estos objetivos:
descentralizacin administrativa y geogrfica y especializacin tcnica y cientfica o integrar
diversos grupos de inters.

Hay agencias reguladoras que pueden adoptar decisiones individuales, asesoran tcnica y

cientficamente a la Comisin y Estados miembros y asumen responsabilidad de actividades

operativas. Otras agencias son de carcter ejecutivo a las cuales se les delega la ejecucin de
determinadas programas. Fuera de todo esto est el Banco Europeo de Inversiones que no es ni
institucin ni rgano de la Unin, sino que tiene personalidad separada de la UE.
3. CARACTERES DEL SISTEMA INSTITUCIONAL
EL TUE en su Ttulo III Disposiciones sobre las instituciones describe qu hace cada institucin y
confirma el mtodo de pesos y contrapesos entre las 3 principales instituciones que encarnan la
funcin legislativa.
3.1

La originalidad:

Su original estructura se deriva de la naturaleza de las Comunidades Europeas en el pasado y de la

Unin Europea en el presente: son organizaciones internacionales que no admite fciles analogas
con una estructura estatal ni tan siquiera federal. La UE debe su creacin a tratados internacionales
y stos regulan relaciones internacionales, aunque no de forma exclusiva. Tampoco es fcil
compararla con el resto de organizaciones internacionales (fundadas en la cooperacin), por la
razn evidente de que stas no echan sus races en la soberana popular y no absorben poderes
legislativos, reglamentarios y judiciales de sus Estados miembros. La UE es una organizacin de
integracin de pueblos y Estados. Asienta su fundamento en la legitimidad internacional o
intergubernamental y democrtica y esa doble legitimidad se traduce tambin en su estructura
internacional. Por lo tanto la principal diferencia estriba en que la UE no es una organizacin
internacional de cooperacin, sino de integracin basada en la atribucin del ejercicio de una parte
de la soberana de cada Estado miembro.
En la UE slo el Consejo Europeo (Jefes de Estado o Gobierno) y el Consejo (ministros o
asimilados), incluyendo so rgano auxiliar COREPER (comit de representantes permanentes)
acogen la presencia legtima y la defensa de intereses nacionales, encarnando el principio de la
representacin de los Estados que forman la UE; el resto de instituciones representan y defienden

intereses distintos, independientemente de la forma de designacin o eleccin tienen en comn la

obligacin de ser independientes de los Gobiernos y no defender intereses nacionales.
3.2

El mtodo comunitario de la Unin

No se concibe un acto de la UE sin la colaboracin insustituible de la Comisin, que hace la

propuesta, con el Parlamento y el Consejo, que deciden los actos legislativos ordinarios (art 289 y
294 TUE). Sin el dilogo triangular (trilogo) no hay acto legislativo ordinario. Este sistema de
pesos y contrapesos es en el que se basa el mtodo comunitario, siendo ms prximo al sistema
americano que al europeo. En el Tratado de Lisboa. Aunque sin mencionarlo expresamente,
mantiene esta idea implcitamente: la presencia y dialctica de diversos intereses para identificar
el inters general y la interrelacin entre las instituciones.
3.3

La dialctica "intereses comunes-intereses nacionales"

Aunque la UE se aleja del modelo formal de las organizaciones internacionales, el mtodo de

cooperacin interestatal y la negociacin continuada ha estado y est presente en la vida diaria de
la Unin. De igual modo, las estructuras de integracin siguen el rumbo marcado por los Gobiernos
nacionales. En todo caso, es cierto que las influencias intergubernamentales en el proceso de
decisin no llegan a anular la voluntad propia de la Instituciones, que gozan de autonoma una vez
formada su voluntad.
El proceso de integracin y su sistema institucional es original, complejo y lleno de contradicciones
y ambigedades. Hay inspiracin y esencia federal en los moldes organizativos internacionales; hay
cooperacin intergubernamental en el mtodo de integracin.
3.4

Distribucin de funciones entre la Instituciones:

La analoga con los sistemas de divisin de poderes es casi imposible. Frente a la divisin de los
tres poderes clsicos del Estado, hay siete Instituciones de las cuales al menos cuatro participan y
concurren en el ejercicio de los poderes. Hay una separacin funcional, pero no una separacin
orgnica que permitiera identificar una institucin con una forma determinada de poder.
De entrada en la UE las denominaciones de las instituciones no se corresponden con las funciones
que asumen a la luz de las tradiciones estatales. Desde luego, el sistema institucional de la Unin
es muy complejo, como consecuencia de un proceso que integra no slo Estados, sino tambin
pueblos.
As, el Consejo de la Unin, formada por miembros de los Gobiernos, es ante todo el colegislador
de incuestionable legitimidad, no fundada en la representacin democrtica directa, sino en la
representatividad internacional o territorial, al estilo de las segundas cmaras federales. As pues el
Consejo comparte en pie de igualdad la funcin legislativa con el Parlamento Europeo, as como la
adopcin del presupuesto.
Adems de colegislador, el Consejo es el titular de amplios poderes ejecutivos, lo que significa que
adopta normas generales o de base y puede adoptar en casos justificados las de ejecucin o
atribuir la ejecucin a la Comisin bajo ciertas modalidades de seguimiento y control. As pues, el
poder ejecutivo en la UE se reparte entre el Consejo y la Comisin, adems de concretos y
relevantes poderes del Consejo Europeo y del Banco Central Europeo.

El Parlamento Europeo, adems de las compartidas funciones legislativas y presupuestarias, goza

de una competencia consultiva amplia, pero ni siempre muy influyente. Sin embargo, Parlamento
Europeo y Consejo apenas poseen iniciativa legislativa, que est depositada de forma generosa en
la comisin pero cada vez ms compartida con los Estados miembros en materias como el espacio
de libertad, seguridad y justicia y la poltica exterior.
Tan slo el Tribunal de Justicia y el Tribunal General asumen las funciones propiamente
jurisdiccionales equiparables a las que ejercen los altos rganos judiciales en un Estado, si bien el
Tribunal de Justicia es una instancia suprema con una diversidad de competencias.
En definitiva, en el sistema de la Unin tambin encontramos los tres poderes clsicos; lo que
sucede es que en el ejercicio de cada uno de los poderes pueden concurrir varias Instituciones.
Visto desde otra perspectiva, una institucin de la Unin puede ejercer poderes de muy distinta
naturaleza.
Este complejo tejido de interrelaciones podra subsumirse en dos poderes bsicos: poderes de
decisin (ASUMIDOS POR LA Comisin, el Parlamento, el Consejo, el Consejo Europeo y el Banco
Central Europeo) y poderes de control ( asumidos por la Comisin, el Parlamento, el Banco Central
Europeo, el Tribunal de Justicia y el Tribunal de Cuentas).
4. EL PRINCIPIO DEL EQUILIBRIO INSTITUCIONAL
El sentido de este principio fundamental reside en el ejercicio por cada institucin de las
competencias que le han sido atribuidas por los tratados en las modalidades y condiciones
previstas por los mismos (art. 13.2 TUE). Los poderes atribuidos estn, a su vez, protegidos frente a
invasiones de otras instituciones u rganos. Esta autonoma, sin embargo, no les permite
desentenderse de las tareas de las otras y deben colaborar entre s.
la doble consecuencia que se extrae es que:
b)

Los poderes atribuidos a una institucin no pueden ser ejercidos por otra institucin o por

rganos auxiliares (con la excepcin de la delegacin para actos no legislativos art 290 TFUE- y de
ejecucin art 291.2 TFUE-)
c)

Los poderes atribuidos a las instituciones tienen que ser ejercidos por stas en los lmites y

condiciones impuestos por los tratados.

A pesar de que los poderes de las Instituciones aparecen descompensados, los Tratados ponen un
gran cuidado en la reconduccin de estas situaciones hacia un dilogo y colaboracin entre las
Instituciones ( art 295 TFUE).
El equilibrio institucional significa tanto el respeto a las relaciones entre las instituciones como el
respeto al ejercicio de sus poderes respectivos. Cuando una institucin debe intervenir en el
proceso de decisin, el Tribunal ha estimado que la Institucin llamada a decidir no puede
prescindir de la opinin de otras instituciones ni fundarse en sus propias prcticas para despojar a
otra institucin de sus competencias. El Tribunal no tiene el poder de modificar el equilibrio
institucional (atribuido a los Estados) pero el Tribunal acepta perfeccionar ese equilibrio mediante
un recurso directo de toda Institucin contra los actos que atenten contra sus prerrogativas.

En definitiva, el equilibrio institucional es interdependiente y multipolar; es el equilibrio

establecido por la voluntad de los Estados y es controlado y protegido por el propio Tribunal de
Justicia.
5. LOS MEDIOS
5.1

La Funcin Pblica de la Unin

Las Instituciones, los rganos consultivos y diversos organismos disponen de un aparato

administrativo que emplea alrededor de 45.00 personas entre puestos permanentes y temporales.
Todos los funcionarios de la UE forman parte de una administracin nica y se rige por un Estatuto
jurdico nico. Adems, es habitual contratar para puestos temporales a otras personas los cuales
se rigen por el rgimen contractual suscrito en cada caso.
5.1.1 El acceso a la funcin Publica y las diversas categoras de funcionarios:
El concurso es el sistema general de acceso a la funcin pblica de la Unin, salvo en las ms altas
categoras cuya seleccin es mediante libre designacin combinada con criterios de reparto
equitativo por nacionalidades.
Se dividen en dos categoras: administradores y asistentes. Los administradores tienen formacin
universitaria. Sus funciones son de direccin, concepcin y estudio, se ocupan de la elaboracin de
polticas y aplicacin de la legislacin de la UE, tareas de anlisis y asesoramiento, as como
funciones de ejecucin y accin. A los asistentes no se les requiere un grado universitario y suelen
desempear tareas de apoyo.
Los agentes contractuales se contratan para prestar temporalmente servicios de apoyo cuando no
se dispone del nmero suficiente de funcionarios con la cualificacin requerida. Los agentes
temporales son contratados para realizar una amplia variedad de tareas altamente especializadas
o delimitadas en el tiempo durante un mximo de seis aos.
En el caso de los funcionarios siguen un sistema de carrera lineal con 16 niveles o grados. Los
administradores comprenden los grados 5 a 16. Los asistentes comprenden los grados 1 a 11.
Dentro de cada grupo de funcionarios cada institucin aplica una poltica propia para el
nombramiento de personal directivo.
La seleccin de los funcionarios se hace mediante concurso-oposicin convocado por las
instituciones que oferta la plaza. Esta prohibida toda discriminacin basada en la raza, creencias,
sexo o religin. Sin embargo, las Instituciones pueden establecer exigencias particulares, ya sean
de conocimientos especficos, experiencia profesional, niveles acadmicos, conocimientos
lingsticos o incluso compensar desequilibrios geogrficos aunque sin perjudicar los imperativos
del servicio. Los requisitos generales exigidos para el acceso a la funcin pblica de la Unin son:
ser nacional de un Estado miembro, gozar en l de todos los derechos civiles, estar en regla en
relacin con el servicio militar, reunir las condiciones de moralidad y aptitud fsicas requeridas;
conocer dos lenguas oficiales de la Unin; reunir las cualificaciones y experiencia profesional
especfica que exija la convocatoria y superar las pruebas necesarias, entre las que se incluye un
perodo en prcticas.

5.1.2 El Estatuto de los funcionarios de la Unin:

Derechos:
- Ser asistidos por la UE, ofrecerle facilidades en el perfeccionamiento profesional en la medida
compatible con las exigencias del buen funcionamiento de los servicios y conforme a sus propios
interese, etc.
- Derecho a conservar sus relaciones personales en su lugar de origen.
- Pueden presentar solicitudes a la Administracin de la UE y, en su caso, recurrir ante el Tribunal
General.
- En el caso de que sean objeto de una decisin tiene derecho a que sea motivada.
- A consultar y a que se les notifique su expediente individual.
- A obtener reparaciones por los perjuicios sufridos por culpa o negligencias administrativas.
- Como derechos de carcter colectivo cabe destacar la participacin en la gestin interna,
asociacin, sindicacin y huelga.
Obligaciones:
e)

Actuar con independencia en el desempeo de sus funciones en vistas nicamente a los

intereses de la Unin. No pueden solicitar o aceptar instrucciones de un Gobierno, autoridades,

rganos o personas extraas a la Institucin.
f)

La neutralidad les exige abstenerse de todo acto y , en particular, de toda expresin pblica

de opiniones que afecten a la dignidad de sus funciones.

g)

Actuar con honestidad y discrecin en cuanto a la aceptacin, una vez terminadas sus

funciones, de determinadas funciones o beneficios.

h)

Discrecin en cuanto a hechos o informaciones de las que tuviera conocimiento en el

ejercicio o con ocasin de sus funciones.

i)

Asistir y aconsejar con lealtad a sus superiores.

j)

Deber de lealtad y dignidad de la funcin. Si bien el deber de fidelidad a la UE no puede

entenderse en un sentido contrario a la liberta de expresin, sta puede ser objeto de limitaciones.
k)

Guardar secreto profesional cuando sea preciso en relacin con ciertas actividades

especficas. Cualquier publicacin o disertacin requiere la autorizacin de la autoridad

competente, sus tomas de posicin no pueden ser consideradas como posicin oficial y asumen las
responsabilidades a que d lugar.
l)

Residir en el lugar de destino.

Los funcionarios reciben una retribucin que comprende un sueldo base y unos complementos o
indemnizaciones diversas. La retribucin no est sujeta a la fiscalidad nacional sino a una
imposicin propia, garantizndose as a todos los funcionarios un trato fiscal igual. Tienen un
rgimen especfico de seguridad social y de jubilacin.

5.2 PRIVILEGIOS E INMUNIDADES DE LA UE

5.2.1. Edificios, bienes y archivos.: son inviolables y no pueden ser objeto de registro, requisa,
confiscacin o expropiacin; asimismo, sus bienes y activos no pueden ser objeto de ninguna
medida de apremio administrativo o judicial sin autorizacin del Tribunal de Justicia ni puede ser
objeto de imposicin fiscal directa.
Las comunicaciones oficiales y transmisin de documentos de las Instituciones gozan en el
territorio de los Estados miembros del mismo status de inviolabilidad o trato que se dispensan a
las misiones diplomticas extranjeras.
5.2.2. Personas al servicio de la UE: se les garantiza el disfrute de inmunidad de jurisdiccin en
cada uno de los Estados miembros, y an despus de haber cesado en sus funciones,
independientemente de su nacionalidad, respecto de los actos realizados con carcter oficial, sin
perjuicio de su responsabilidad administrativa interna. Pero la inmunidad no alcanza, en modo
alguno, a sus obligaciones privadas ni les dispensa a los funcionarios del cumplimiento de las leyes
internas del pas de destino. Tambin disfrutan de un rgimen de privilegios regulados en el
Protocolo (art 12 a 16), adems de los cargos mencionados, los funcionarios y agentes y sus
familias consistente en que no estarn sometidos a las disposiciones previstas para los extranjeros
ni a limitaciones de inmigracin; gozarn de importantes facilidades en materia monetaria y de
cambio y franquicia y de exportacin para el traslado de sus pertenencias personales tanto al
iniciar su funcin como al cese de la misma.
5.2.3. Representaciones de los Estados miembros y Misiones de terceros Estados:

todos los

miembros de las Representaciones Permanentes gozarn de las facilidades y privilegios habituales

durante el ejercicio de sus funciones y durante sus desplazamientos. Tambin las Misiones de
Estados terceros acreditadas ante la UE gozarn de los privilegios, inmunidades y facilidades
habituales.
5.3 EL RGIMEN LINGUISTICO
Los Tratados de la UE y de Funcionamiento han sido redactados en los 23 lenguas oficiales de los
Estados miembros. A peticin de Espaa se aadi un apartado segundo a ese precepto en el que
se prev que se pueda traducir a otras lenguas oficiales en el interior de los Estados, debiendo el
Estado entregar la copia certificada para su archivo en el Consejo. A su vez, el Diario Oficial de la
Unin Europea se publica tambin en todas las lenguas oficiales. Luego si se trata de un acto
normativo con alcance jurdico general cuya publicacin en el DO es condicin necesaria para su
validez, las 23 versiones son autenticas. Pero si el acto se dirige a un Estado miembro o a persona
bajo la jurisdiccin de un Estado miembro, slo ser autentica la lengua de ese Estado.
Aunque formalmente rige el principio de la diversidad lingstica junto al principio fundamental de
igualdad de los Estados y de sus lenguas (art 4.2 TUE) no siempre se respeta.
En las peticiones que se dirijan por los particulares se tiene derecho a usar cualquiera de las
lenguas oficiales, aunque es habitual que la contestacin sea en ingles, no respetando el Tratado
que exige respuesta en el mismo idioma. La UE usa criterios restrictivos y poco objetivos basados

en la riqueza de los Estados y nmero de la poblacin nativa que favorecen a Francia, Alemania y
Reino Unido frente a un multilingismo controlado que tenga en cuenta criterios objetivos basados
en las lenguas europeas cuyo conocimiento est ms extendido en Europa y el mundo y que
pueden dar proyeccin exterior y visibilidad a la UE en el exterior. Aunque es cierto que el
multilingismo conlleva gran gasto econmico y burocrtico, ese gasto se ve ampliamente
compensado por la satisfaccin de valores superiores como el respeto al principio de publicidad,
de seguridad jurdica y al principio de igualdad de todos los Estados miembros.
5.4 LAS SEDES
Los Tratados establecen que la decisin sobre las sedes es competencia de los Estados miembros
de comn acuerdo (art 341 TFUE). Pero ante los desacuerdos se decidi de forma provisional en
1965 el establecimiento en tres ciudades (Luxemburgo, Estrasburgo y Bruselas); excepto para el
Parlamento para el cual no se decidi lugar.
El Consejo Europeo reunido en Edimburgo en 1992 estableci de forma definitiva las sedes
acordadas en 1965 y adjudicaba nuevas sedes a las Instituciones y rganos. As pues, las sedes se
distribuyen de esta manera:
- Parlamento Europeo: sede en Estrasburgo para las sesiones ordinarias (12 al ao) y para las
extraordinarias Bruselas.
- Consejo: Luxemburgo tres meses al ao (abril, junio y octubre), y los restantes en Bruselas.
- Comisin: sede en Bruselas pero debe mantener ciertos servicios en Luxemburgo.
-Tribunal de Justicia.: sede en Luxemburgo.
-Banco Europeo de Inversiones: sede en Luxemburgo.
-Comit Econmico y Social y Comit de las Regiones: sedes en Bruselas.
-Banco Central Europeo: sede en Francfort.
-Europol y Unidad de Drogas de Europol. Sede en La Haya
- Oficina Comunitaria de Variedades Vegetales: sede en Angers.
-Agencia Europea de Seguridad Area: en Colonia
-Agencia Europea de Medioambiente: en Copenhague.
-Agencia Europea para la Seguridad Alimentaria: en Bruselas.
-Agencia Europea de Medicamentos: en Londres.
-En Espaa se han instalado la Agencia Europea de Seguridad y Salud en el Trabajo (Oviedo); la
Oficina de Armonizacin del Mercado Interior y su sala de recursos (Alicante); la Agencia
Comunitaria de Control de Pesca (Vigo).

TEMA 5: TIPOS DE RECURSOS ANTE EL TRIBUNAL DE JUSTICIA

CAPTULO 20: EL SISTEMA JURISDICCIONAL DE LA UNION EUROPEA
1. LAS COMPETENCIAS DEL TJUE.
El Tratado de Lisboa ha permitido la ampliacin del mbito de actuacin jurisdiccional del TJUE,
que ahora es el Derecho de la UE en su conjunto, salvo que los tratados dispongan otra cosa (vese
el art 19.3 TUE).
Se han suprimido los antiguos artculos que establecan restricciones a la competencial prejudicial
en el mbito de la libertad, la libertad y la justicia. El mbito policial y de la justicia penal se integra
en el Derecho comn y todos los rganos jurisdiccionales pueden plantear cuestiones prejudiciales
ante el Tribunal de Justicia.
Respecto a visados, asilo, inmigracin y otras polticas de libre circulacin de personas, tanto los
rganos jurisdiccionales superiores como los jueces nacionales pueden ahora plantear cuestiones
prejudiciales ante el Tribunal de Justicia (dispone de una competencia de Derecho comn en este
mbito).
Se mantiene una limitacin a sus competencias: el TJUE no ser competente para comprobar la
validez o proporcionalidad de operaciones efectuadas por la polica u otros servicios con funciones
coercitivas de un Estado miembro, ni sobre cuestiones de las responsabilidades de los Estados en
el mantenimiento del orden pblico y de la salvaguardia de la seguridad interior.
Asi mismo con el T. de Lisboa, la Carta de los Derechos Fundamentales de la UE se integra en el
bloque de legalidad sobre el que puede pronunciarse el TJUE.
El T. de Lisboa sigue previendo normas y procedimiento particulares para la PESC ,careciendo el
TJUE de competencia para controlar las disposciones en materia de PESC y actos adoptados en
base a ella, excepto:
-

Controlar la delimitacin entre las competencias de la Unin y de la PESC.

Conocer de los recursos de anulacin interpuestos contra las decisiones adoptadas por el

Consejo que establezcan medidas restrictivas frente a personas fsicas o jurdicas.

Para ejercer el control jurisdiccional del Derecho de la UE, el TJUE dispone un nmero limitado de
competencias, previstas en el TFUE, que se traducen en un conjunto de recursos de los que
conocen las tres instancias del TJUE ( Tribunal de Justicia, Tribunal General y tribunales
especializados) y que le atribuyen el monopolio de interpretacin del Derecho de la UE. Estas
competencias se pueden sistematizar de la siguiente manera:
-

Recurso de incumplimiento: control de las violaciones del Dercho de la UE imputables a los

estados miembros.
-

Recurso de anulacin y recurso por omisin: control de legalidad de la actividad o

inactividad de las Instituciones y rganos de la UE. Pueden ser interpuesto por los Estados, las
Instituciones y por los particulares en determinadas condiciones.
-

Cuestiones prejudiciales de interpretacin: interpretacin del derecho de la UE a titulo

prejudicial.
-

Cuestiones prejudiciales de apreciacin de la validez: examen de validez de los actos de las

Instituciones.
-

Constatacin de la responsabilidad extracontractual de la UE (la contractual se reserva a los

tribunales internos).
-

Litigios entre la UE y los funcionarios y dems agentes a su servicio.

Los dictmenes consultivos en relacin con los acuerdos internacionales.

Recursos de casacin contra resoluciones del TG . recursos de casacin y apelacin contra

resoluciones de los tribunales especializados slo en cuestiones de derecho.

Estas competencias permiten al Tribunal ser una pieza esencial en la integracin y contribuir con
su jurisprudencia a la configuracin del ordenamiento jurdico de la UE.
El TJUE dispone de atribuciones propias de los tribunales internacionales ya que los Estados
pueden conferirle competencias y conoce de recursos contra infracciones de las normas de la UE
cometidas por sus Estados miembros. Pero se diferencia porque su jurisdiccin es obligatoria y no
depende del consentimiento de los Estados.
El TJUE dispone atribuciones propias de los tribunales internos al garantizar la aplicacin e
interpretacin uniforme del derecho de la UE.
Adems ejerce funciones propias de la jurisdiccin C-A interna cuando procede al control de
legalidad de los actos administrativos de las Instituciones y rganos de la UE. Esto permite al TJUE
realizar funciones de control constitucional, de carcter material lo cual es muy importante para
resolver cuestiones fundamentales del ordenamiento jurdico de la Union.
Todos los recursos interaccionan y se complementan entre si para formar el sistema de control
jurisdiccional de la UE que asegura la tutela judicial efectiva.
Nos vamos a limitar al estudio de las vas de recurso ms importantes que son el recurso de
incumplimiento, los recursos destinados al control de la legalidad, el recurso por responsabilidad
extracontractual y las cuestiones prejudiciales.
2. RECURSO DE INCUMPLIMIENTO
Se prev como un mecanismo para controlar el cumplimiento por parte de los Estados de sus
obligaciones derivadas del Derecho de la Unin, recogido en los art 258 a 260 del TFUE. Tiene
carcter internacional.
El TJUE dispone de una competencia obligatoria y exclusiva para la declaracin judicial de los
incumplimientos de los Estados miembros as mismo las infracciones pueden ser perdeguidas por
la Comisin.
En cuanto al concepto de incumplimiento, el art 258 habla de violacin de una de las
obligaciones que le incumben en virtud de los tratados. Hay que tener en cuenta que las fuentes
de obligaciones son las normas de Derecho originario, los actos vinculantes de las Instituciones los
acuerdos y normas internacionales que obligan a la UE y las sentencias del TJUE, esto es el

ordenamiento jurdico de la UE considerado en su conjunto.

El incumplimiento puede consistir en una omisin o una accin positiva y puede ser realizado por
cualquiera de los rganos del Estado asi como por entidades subestatales.
La legitimacin activa corresponde a la Comision ( excepcionalmente al Consejo de Administracion
del Banco Europeo de Inversiones y al Consejo de Gobierno del Banco Central Europeo en sus
competencias) y a los Estados miembros. En la prctica es la Comsion la que hace uso frecuente de
esta facultad. Los recursos de incumplimiento constan de una fase precontenciosa y una fase
jurisdiccional que concluye con una sentencia.
a.

LA FASE PRECONTENCIOSA.

La Comision detecta las infracciones cometidas por sus Estados miembros mediante el control
sistemtico ejercido por sus servicios y atraves de las quejas presentadas por los particulares y
otros Estados.
Identificada la infraccion, se inicia formalmente la fase precontenciosa mediante el envio de un
escrito de requerimiento al Gobierno del Estado. El escrito describe los trminos de la infraccion
imputada y se solicita al Estado que presente las observaciones pertinentes. Si el Estado no
responde o su contestacin no convence a la Comsion, sta le enva un dictado motivado en el que
se delimita definitivamente el incumplimiento imputado e invita al Estado a poner fin a la
infraccion en un plazo determinado. Si el Estado no se adviene a las indicaciones del dictamen , la
Comision puede interponer la demanda de incumplimiento ante el TJUE.
El escrito de requerimiento y el dictamen motivado constituyen requisitos necesarios. En muchos
casos esta fase evita la demanda ante el TJUE y permite la eliminacin del incumplimiento.
Sealar que la facultad de la Comision para iniciar la fase precontenciosa y la presentacin de la
demanda es discrecional, es decir no est obligada a ello y tampoco est sujeta a un plazo.
b.

LA FASE JURISDICCIONAL.

En esta fase el TJUE determina si existe o no incumplimiento por parte del Estado de sus
obligaciones derivadas del ordenamiento jurdico de la Union. La Comision debe aportar al TJUE
los elementos necesarios para la prueba del incumplimiento, que no puede fundarse en
presunciones.
La demanda de la Comision ser admisible di ha transcurrido el plazo dado al Estado en el
dictamen motivado sin que ste haya acabado con su incumplimiento, si contiene una
identificacin clara de los motivos del incumplimiento y si se da identidad entre el dictamen
motivado y la demanda de incumplimiento.
Si el Estado pone fin a su incumplimiento con posterioridad al plazo fijado en el dictamen o
durante la fase jurisdiccional, no se produce automticamente la conclusin del procedimiento,
salvo que haya desistimiento de la Comision.
c.

LA SENTENCIA.

Cuando el TJUE declara la existencia de un incumplimiento, el Estado afectad oesta obligado a

adoptar las medidas necesarias para la ejecucin de la sentencia, que deben conducir a la
a)eliminacin del incumplimiento. Se trata de una sentencia de carcter meramente declarativo,

pues se constata el incumplimiento pero no se indica al Estado las medidas que debe adoptar.
Esta sentencia tiene efectos para los particulares ya que sirve de base para solicitar
indemnizaciones por daos y perjuicios a su Estado por la violacin del Derecho de la UE.
Existe un mecanismo sancionador para la inejecucin de stas sentencias (art.260 TFUE) por el cual
si la Comision estima que no se han llevado acabo medidas para acabar con el incumplimiento
puede solicitar al TJUE la imposicin de una suma a tanto alzado y/o una multa coercitiva al
Estado.
3. EL CONTROL JURISDICCIONAL DE LA LEGALIDAD DEL DERECHO DE LA UNION
Comporta por un lado, el control de legalidad en sentido estricto, que permite verificar la
conformidad de los actos comparables a los actos administrativos nacionales con las normas que le
sirven de fundamento.
Por otro lado, comporta un control de constitucionalidad ya que permite la revisin de la
conformidad de los actos normativos de carcter general con los Tratados constitutivos.
El control jurisdiccional de la legalidad del derecho de la Unin, se efecta por tres vas procesales:
recurso de anulacin, recurso por omisin y la excepcin de legalidad.
3.1 EL RECURSO DE ANULACION:
Permite controlar la legalidad de los actos jurdicos obligatorios adoptados por las Instituciones de
la Unin. Es un mecanismo jurdico esencial para asegurar el respeto de la legalidad y la proteccin
jurisdiccional de los intereses de los sujetos. Se regula en los art 263 y 264 del TFUE y sus aspectos
bsicos son:
a) Actos impugnables.
Son atacables los actos legislativos, los actos del Consejo, de la Comisin y del Banco Central
Europeo que no sean recomendaciones o dictmenes tambin los actos del Parlamento Europeo y
del Consejo Europeo destinados a producir efectos jurdicos frente a terceros.
Tambin se controlaran los actos de los rganos y organismos de la Unin destinados a producir
efectos jurdicos frente a terceros.
El TJUE acepta la posibilidad de recurso de anulacin contra el acto sui generis del Consejo o de
la Comisin

en el que se manifiesta el consentimiento de la UE para concluir el tratado

internacional. No cabe este recurso contra normas de Derecho originario ni pertenecientes a los
ordenamientos jurdicos de los Estados.
En cuanto a las condiciones, se descarta la aplicacin del criterio formal (irrelevancia de la
denominacin y forma externa), nicamente se atiende al contenido real en el que deben
concurrir las siguientes condiciones:
-

Acto productor de efectos jurdicos obligatorios: la situacin jurdica debe verse modificada

aunque no es necesario que sea inmediatamente, el art 263 excluye expresamente el recurso
contra actos no vinculantes (como recomendaciones y dictmenes).
-

Acto definitivo: estos son los que recogen la manifestacin definitiva de la voluntad de la

Institucin. No son atacables por tanto los actos preparatorios.

Actos con efectos jurdicos para terceros: no son impugnables los actos de las Instituciones

de carcter puramente interno.

b) La legitimacin.
En cuanto a la legitimacin activa, el art 263 del TFUE permite interponer recursos al Estado
miembro, al Parlamento Europeo, el Consejo o la Comisin, son los demandantes privilegiados ya
que se les reconoce una legitimacin activa de carcter general contra cualquier acto de las
Instituciones y no necesitan justificar inters alguno.
As mismo al Tribunal de Cuentas, al BCE y al Comit de las Regiones disponen de legitimacin
activa limitada a la defensa de sus prerrogativas.
Por ltimo las personas fsicas y jurdicas disponen de legitimacin activa mucho ms limitada, ya
que deben concurrir tres requisitos:
Afectacin directa.
Segn la jurisprudencia del TJUE para que una persona resulte directamente afectada la medida
impugnada debe surtir efectos directos en la situacin jurdica del particular, ser de carcter
automtico y derivar directamente de una norma comunitaria sin aplicacin de normas
intermedias.
Afectacin individual.
Solo se puede afirmar cuando le atae debido a ciertas cualidades que le son propias o una
situacin de hecho que le caracteriza respecto a otras personas. Es necesario que el particular
forme parte de un crculo cerrado de destinatarios cuya situacin fuese tenida en cuenta al
adoptar el acto de alcance general. Es el requisito ms controvertido.
Inters para ejercitar la accin.
Los particulares tienen que justificar un inters para ejecutar la accin y pedir la anulacin del
acto, demostrando que su situacin jurdica mejorara con la anulacin de ste. Plantea pocos
problemas porque se presume que el demandante recurre el acto porque le causa un perjuicio y el
inters para ejercitar la accin concurre siempre.
La limitacin de la legitimizacin activa constituye una laguna del derecho a la tutela judicial
efectiva. El tratado de Lisboa se hace eco de esta situacin y amplia la legitimizacin activa de los
particulares al permitir a las personas fsicas y jurdicas recurrir actos reglamentarios no
necesitados de medidas de ejecucin siempre que les afecten directamente y sin tener que probar
la afectacin individual.
Tambin se prev que en el TUE que el TJUE pueda a instancia del Estado interesado, pronunciarse
sobre la legalidad de un acto adoptado por el Consejo Europeo o por el Consejo por el que se
identifique la violacin grave de alguno de los valores de la UE por parte de dicho Estado.
En cuanto a la legitimacin pasiva, slo pueden ser demandadas las Instituciones cuyos actos son
impugnables a travs de este recurso.
c) Los motivos de anulacin.
Segn el art 230 son la incompetencia, los vicios subsanables de forma (se refieren a la legalidad
externa y pueden ser suscitados de oficio por el TJUE); violacin del tratado o de cualquier norma

jurdica relativa a su ejecucin y desviacin de poder

(legalidad interna, invocados por el

demandante).
-

La incompetencia.

Consiste en la falta de poder de la institucin que ha adoptado el acto o en la ausencia de

competencia de la UE para adoptarlo. Es un motivo escasamente suscitado.
-

Vicios sustanciales de forma.

Corresponde al TJUE apreciar las formalidades cuyo incumplimiento conlleva la nulidad del acto,
tiene en cuenta si influye en el contenido o no. Los principales vicios de forma son:
1.

El defecto de motivacin o la falta de motivacin.

2.

El incumplimiento de la obligacin de consulta de alguna institucin u rgano.

3.

La violacin de las garantas establecidas en los procedimientos contradictorios de carcter

sancionador.
4.

La errnea determinacin de la base jurdica del acto.

La violacin de tratados.

Es el motivo de anulacin ms importante. El TJUE ha de verificar la compatibilidad de un acto de

las Instituciones con el bloque de legalidad del Derecho de la Unin. Teniendo en cuenta la
jerarqua entra las distintas normas. Un acto puede ser anulado cuando infringe:
a)

Disposiciones de derecho originario (tratados constitutivos).

b)

Normas de derecho derivado con fuerza vinculante de rango superior.

c)

Tratados internacionales y normas de D. Internacional vinculantes para la UE.

d)

Principios generales del derecho

e)

Sentencias del TJUE que tienen autoridad absoluta y fuerza obligatoria.

La desviacin de poder.

Se define como el hecho de que una autoridad administrativa emplee sus atribuciones con una
finalidad distinta de aquella para la cual le fueron concedidas. Para aplicar esta causa deben existir
indicios objetivos, pertinentes y concordantes. Muy poco usado en la prctica.
d) Plazo de presentacin del recurso.
Se debern interponer en el plazo de dos meses a partir, segn los casos, de la publicacin del
acto, de su notificacin al recurrente o el da en que ste haya tenido conocimiento del mismo.
Destinado a preservar la seguridad jurdica.
e) Los efectos de anulacin.
Del art 264 del TFUE se infiere que la sentencia que declara nulo un acto posee una autoridad
absoluta, desplegando los efectos de cosa juzgada material y formal. La nulidad del acto produce
efectos ex tun, es decir, efectos retroactivos ya que se considera que el acto nunca ha existido y
que los efectos jurdicos que ha desplegado deben ser eliminados. Es posible que se declare
nicamente la nulidad parcial del acto.
As mismo, por el segundo prrafo del art 264 el TJUE puede modular el efecto retroactivo en los
supuestos de reglamentos y otro tipo de actos.
En cuanto a la ejecucin de la sentencia compete a la Institucin/es de las que emane el acto

anulado la adopcin de las medidas necesarias para ejecutar la sentencia. No se establecen por
tanto las medidas de ejecucin necesarias en la sentencia. Si el motivo es un vicio de forma la
Institucin podr subsanarlo y adoptar un acto de idntico contenido. Sino ejecuta la sentencia
cabe un recurso por omisin.
Sealar que prima la regla general de la inatacabilidad de los actos no recurridos y los destinatarios
que no interponen recurso no podrn beneficiarse de las sentencias de anulacin obtenidas por
otros.
3.2 EL RECURSO POR OMISION.
Recurso destinado a controlar la legalidad de las omisiones de las Instituciones contrarias al
Derecho de la UE. Regulado en el art 265 TFUE.
Se basa en la idea de que la inaccin ilegal del Consejo, la Comisin o el Parlamento Europeo
permita a las dems Instituciones , Estados miembros y particulares en determinados supuestos
recurrir ante el TJUE para que declare que la abstencin de actuar es contraria al Tratado. Las
decisiones negativas de las instituciones que rechacen requerimientos de los particulares de
impugnan por el recurso de anulacin.
La legitimizacin activa y pasiva para instituciones y personas es similar a la del recurso por
anulacin.
En cuanto al desarrollo, consta de dos fases. Fase precontenciosa se inicia cuando el demandante
invita formalmente a la Institucin acusada de la omisin a que adopte una posicin y defina su
postura. La institucin dispone de un plazo de dos meses para definir su posicin, si concluye este
plazo sin respuesta se abre un plazo de dos meses para la interposicin de la demanda ante el
TJUE, en este momento comienza la fase jurisdiccional. Las sentencias del TJUE se limitan a
reconocer o no la abstencin como contraria al Tratado, pero no pueden adoptar el acto ya que
esto compete en exclusiva a la Institucin cuya omisin se declara.
3.3 LA EXCEPCION DE LEGALIDAD.
Se trata de un incidente procesal previsto en el art 277 del TFUE Aunque haya expirado el plazo,
cualquiera de las partes de un litigio en el que se cuestiona un acto de alcance de general, podr
acudir al TJUE alegando la inaplicabilidad de dicho acto por los motivos previstos en el prrafo
quinto del art 263.
Se aplica por dos razones: la restringida legitimacin activa de los particulares para interponer
recursos de anulacin y el reducido plazo previsto en el art 263 (dos meses).
No conduce a la nulidad del acto de alcance general, slo la inaplicabilidad a la decisin concreta
atacada en el litigio. Slo produce efecto de cosa juzgada entre las partes del litigio y la Institucin
estar obligada a adoptar las medidas que se deriven de la sentencia.

4. RECURSO POR RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL.

Los sujetos del ordenamiento jurdico de la UE pueden obtener del TJUE la indemnizacin de los
daos y perjuicios de causados por la accin de las Instituciones que al asumir competencias
propias de los Estados miembros.
El art268 otorga competencia al TJUE para conocer de los litigios relativos a la indemnizacin por
daos.
La legitimacin activa corresponde a cualquier persona fsica o jurdica, a cualquier Estado
miembro con inters legitimo, es decir, que haya sufrido un dao.
La legitimacin pasiva es de la UE, pero la demanda debe dirigirse contra la Institucin u rgano al
que sea imputable el acto que causa el dao. La Unin responde tambin de los daos
ocasionados por sus agentes (funcionarios y contratados de la UE) en ejercicio de sus funciones. Se
prev un plazo de prescripcin de la accin por responsabilidad contractual de 5 aos a partir de la
adopcin del hecho que la motiv.
Raramente existe relacin directa de las Instituciones europeas con los particulares (principio de
administracin indirecta, el derecho de la UE se aplica por los Estados). Por lo que la
responsabilidad extracontractual derivada de la accin administrativa de las Instituciones no es
frecuente.
La responsabilidad extracontractual originada por la actividad normativa es una parte sustancial
del rgimen de responsabilidad de los poderes pblicos de la Unin.
La jurisprudencia ha marcado su carcter restrictivo pralos particulares y ha inmunizado la
actividad legislativa de la Unin contra posibles acciones indemnizatorias, reconocindola en muy
pocos casos. En el ao 2000 el TJUE unifico el rgimen de responsabilidad de los poderes pblicos
de la UE y estableci los requisitos que comprometen la responsabilidad: a) si se infringe una
norma que confiere derechos a los particulares; b) la violacin es suficientemente caracterizada
respecto del margen de apreciacin que realiza la autoridad, por lo que es de difcil aplicacin; c)
existe un vnculo directo entre la violacin y el dao causado.
As mismo, se elimin la dualidad del rgimen entre la responsabilidad por actos administrativos y
normativos.
5. LAS CUESTIONES PREJUDICIALES.
Es la pieza de control jurisdiccional mas importante establecida por el derecho de la UE, regulada
en el art 267 del TFUE.
Permite la a un rgano jurisdiccional nacional ante el que se esta suscitando un litigio que requiere
la aplicacin de una norma de la UE, dirigirse al TJUE para solicitarle que interprete o determine la
validez de la norma en cuestin. Tras la respuesta el juez nacional resolver el litigio principal.
Los jueces nacionales estn llamados a ser los jueces ordinarios del derecho de la UE, por lo que
existe el riesgo de interpretaciones diferenciadas en funcin del derecho de cada pas, por lo que
este instrumento es muy til ya que permite al TJUE asegurar la aplicacin uniforme del derecho
de la UE.

5.1 EL OBJETO DE LAS CUESTIONES PREJUDICIALES.

Existe un doble objeto: por un lado los Tratados y el Derecho derivado y por otro el examen de
validez de los actos administrativos.
Las cuestiones prejudiciales de interpretacin son el instrumento para del TJUE para ser el garante
de la interpretacin y aplicacin uniforme del Derecho de la UE en todos los Estados miembros. El
juez nacional puede solicitar la interpretacin de Tratados y actos de las Instituciones, normas de
Derecho derivado y originario de carcter vinculante o no obligatorio, asi mismo las sentencias y
actos jurisdiccionales del propio TJUE pero tambin normas de derecho no escrito, como principios
generales del derecho. El tribunal se limita a aplicar las normas pero nunca las aplica en el caso
concreto y tampoco verifica la compatibilidad del derecho nacional del Estado al que pertenece el
juez, lo que corresponde a los jueces nacionales.
Las cuestiones prejudiciales de apreciacin de la validez permiten a los jueces nacionales
interrogar al TJUE sobre la validez de un acto normativo de la UE, pero slo de los derivados de las
instituciones, aplicable al litigio. Por ello, los motivos de invalidez coinciden con los de nulidad y la
invalidez del acto resulta de su incompatibilidad con el bloque de legalidad del Derecho de la
Union. Ahora bien, si un particular o Estado miembro no interpone un recurso de anulacin no
puede invocarla ante el juez.
5.2 PLANTEAMIENTO DE LA CUESTION POR LOS JUECES NACIONALES.
Las cuestiones prejudiciales slo pueden ser planteadas por los rganos jurisdiccionales ya que se
trata de un sistema de cooperacin entre el juez nacional y el TJUE. Las partes del litigio pueden
sugerir al juez la necesidad de remisin prejudicial. Los elementos que determinan que un rgano
sea jurisdiccional son: el origen legal del rgano, su permanencia, el carcter obligatorio de su
jurisdiccin, el carcter contradictorio del procedimiento, la aplicacin por parte del rgano de
normas jurdicas y su independencia. Se aplican ampliamente, con independencia del carcter
ordinario o especializado, la denominacin, el grado y el orden jurisidiccional. Sin embargo, no
pueden hacer uso de este sistema los rbitros y rganos cuya composicin d ependa de las partes
en controversia y los rganos de carcter puramente administrativo.
Un rgano queda sometido al mecanismo prejudicial si : aparece ante el juez interno una cuestin
relativa a la interpretacin o validez de una norma de la UE sobre cuya resolucin dependa la
resolucin del asunto y que el juez nacional necesite una respuesta del TJUE antes de emitir el
fallo. Ser obligatorio este mecanismo solo si el asunto no es susceptible de ulterior recurso
judicial en el derecho interno.
En cuanto a las cuestiones prejudiciales de apreciacin de la validez, la declaracin de invalidez
compete en exclusiva al TJUE por seguridad jurdica. En todo caso, los jueces nacionales, tienen
poder para apreciar si en los litigios que conocen se suscita o no dudas sobre la interpretacin o
vlaidez de normas comunitarias.

5.3 EL PROCEDIMIENTO ANTE EL TJUE.

Se inician con la recepcin de la resolucin del rgano jurisdiccional nacional, el litigio principal
pendiente se suspende hasta que el TJUE pronuncie su sentencia. Se permite que se presenten
observaciones en el plazo de dos meses. El TJUE ha exigido criterios muy poco formalistas para
poner en practica el procedimiento, correspondiendo a los rganos nacionales su pertenencia y
necesidad. Siempre que se plantean cuestiones, el TJUE se considera obligado a responder y lo
hace de forma que su sentencia sea til al juez nacional para rsolver el litigio.
En la jurisprudencia del TJUE

se establecen 3 requisitos para la utilizacin del mecanismo

prejudicial: las preguntas deben suscitarse en un litigio real, las cuestiones tiene que guardar
relacin con el objeto del litigio principal y las resoluciones de remisin deben estar
suficientemente motivadas. Cuando se trate de cuestin en relacin con una persona rpvada de
libertad, el TJUE deber pronunciarse con la mayor brevedad posible.
5.4 EFECTOS DE LS SENTENCIAS PREJUDICIALES.
Vincula con autoridad de cosa juzgada al juez que plante la cuestin, quedebe aplicar la norma de
la UE de conformidad con la interpretacin dada por el TJUE tanto si lo declara invlido como si no.
Asi mismo tambin quedan vinculados el resto de rganos jurisdiccionales que vayan a conocer del
litigio y de otros Estados miembros porque despliega un efecto general aunque se pueda volver a
plantear la cuestin sobre esa norma con nuevos argumentos. Si se declara invlido el acto el juez
no lo puede aplicar al litigio principal, tampoco el resto de rganos jurisdiccionales (efecto erga
omnes). Pero el acto que se declara invlido subsiste y slo puede ser modificado por la Insitucion
que lo adopt. Las sentencias prejudiciales producen efectos ex tunc.

TEMA 6: LA ACCIN EXTERIOR DE LA UNIN EUROPEA

CAPITULO 23: LA ACCION EXTERIOR DE LA UNION: LAS RELACIONES EXTERIORES (I)
1. INTRODUCCION.
El proceso de construccin de la Union Europea cuenta con una dimensin exterior que se muestra
como uno de los componentes ms singualares y complejos. Pese a ello, la construccin europea
no poda carecer de una dimensin exterior debido a la imposibilidad de adoptar una poltica de
autarqua en un contexto internacional, los vnculos coloniales que mantenan algunos de sus
estados y la repercusin de la creacin de este nuevo mercado comunitario en el comercio
internacional. El proceso de integracin supuso la integracin de competencias a las CCEE en
materia de relaciones econmicas exteriores que implicaba una separacin entre los aspectos
econmicos y el resto de mbitos de la poltica exterior. Esta distincin permanece en el nuevo TUE
con la regulacin especifica de la poltica Exterior y de Seguridad Comn (PESC).
Las relaciones exteriores de la UE encierran una problemtica que se debe a la deficiencia de su
articulacin jurdica en los Tratados y a la especial sensibilidad que genera en las relaciones entre
los Estados y la UE y sus Instituciones en los temas relativos a la accin exterior.

2. LA SUBJETIVIDAD JURIDICA INTERNACIONAL DE LA UNION.

Las normas de derecho internacional relativas a la subjetividad jurdico internacional establecen
una distincin clara entre los Estados como sujetos originarios y las organizaciones internacionales
que gozan de una personalidad jurdica derivada de la voluntad de sus Estados miembros. La
diferenciacin entre ambos sujetos se refleja en el Dictamen del TIJ.
Por tanto. La UE goza de personalidad jurdica derviada, condicionada por la voluntad de sus
Estados miembros y limitada en su alcance y contenido atendiendo a sus funciones. Estas
funciones la configuran como una organizacin de integracin, que tiene atribuida una funcin
de unificacin que sustituye la limitacin por una transferencia de poderes.
La UE sigue planteando en el exterior una problemtica propia por si singular modelo de
organizacin, la tensin que puedan darse entre la UE y sus Estados miembros, la indefinicin de
su trmino final Es decir se manifiestan contradicciones entre la posesin del estatuto jurdico
propio de una organizacin internacional y la atribucin y el ejercicio de funciones propias de las
entidades estatales. En definitiva, su condicin de sujeto internacional esta fuera de toda duda
pero el contenido y alcance de su personalidad jurdica son expresiones de la privilegiada
singularidad de la UE y el origen de buena parte de sus problemas en la accin exterior.
En cuanto a la atribucin de capacidad internacional de la UE, el art 47 del TUE establece que la
Union tiene personalidad jurdica, adems la jurisprudencia del TJUE ha contribuido a su alcance y
delimitacin afirmando que goza de capacidad de establecer vnculos, contractuales con Estados
terceros en toda la extensin del mbito de los objetivos definidos en la primera parte del
Tratado.Vamos a analizar los principales atributos que configuran la personalidad jurdica
internacional de la UE.
2.1 EL PODER DE CONCLUSION DE TRATADOS INTERNACIONALES.
Este poder marca la diferencia respecto de organizaciones internacionales que estn lejos de
desarrollar cualitativa y cuantitativamente una actividad convencional como la de la Union.
2.2. EL DERECHO DE LEGACION ACTIVO Y PASIVO.
No existe ninguna disposicin explicita respecto al derecho de legacin activo y pasivo, nicamente
en el art 27.3 del TUE se prev un servicio europeo de accin exterior.
El derecho de legacin pasivo es el derecho de recibir agentes diplomticos o representantes de
otros Estados y organizaciones internacionales, se reconoce de manera incidental en alguna
disposicin, pero frente a la ausencia de previsiones expresas, el Consejo y la Comision se
encargaron de definir las competencias y procedimientos en relacin con la acreditacin de
misiones y la representaciones de terceros. Para que no hubiese problemas, el sistema se articul
exigiendo el consentimiento unnime de los Estados miembros, para el establecimiento de la
misin y la presentacin de cartas credenciales, separadamente pero en el mismo dia, al
Presidente de la Comision y al del Consejo. Para los estados asociado el rgimen se simplifica.
El derecho de legacin activo consiste en la facultad de enviar representantes ante terceros

Estados y organizaciones internacionales, se fundamenta en una prctica de la Comision

consistente en el establecimiento de oficinas o delegaciones exteriores sobre la base de la
aceptacin de los terceros Estados y organizaciones internacionales. La representacin es doble
(para evitar problemas) entre la Comision y el Consejo, as es ejercitada por las delegaciones de la
Union en terceros pases y ante organizaciones internacionales; y por las misiones diplomticas de
los estados miembros. La obligacin de cooperar entre las delegaciones y las misiones est
formalizada jurdicamente.
Pero esta dualidad de representacin no es la ms idnea por lo que se est preparando el terreno
para la formacin del servicio europeo de accin exterior (reestructuracin y unificacin del
personal, aprobacin de una Resolucion sobre el establecimiento de una diplomacia comn).
2.3 LA PARTICIPACION EN ORGANIZACIONES Y CONFERENCIAS INTERNACIONALES.
Las relaciones de la UE con otras organizaciones internacionales se articula a travs de tres cauces
distintos:
m)

La representacin mediante el ejercicio del derecho de legacin activo y pasivo.

n)

La cooperacin o coloaboracion administrativa entre organizaciones internacionales,

establecidas expresamente en el at 220TFUE

o)

La participacin de la UE en organizaciones y conferencias internacionales.

Esta participacin est sujeta a tres condicionantes:

En primer lugar, el alcance y la naturaleza exclusiva o concurrente de las competencias de la Union.
El Derecho originario de la Union carece de una disposicin general que prevea expresamente la
participacin de la UE como miembro en las organizaciones internacionales que acten en materia
de su competencia, slo en el mbito monetario y econmico.
Pero la mayora de la doctrina y el TJUE entienden que los artculos que confieren competencia
expresa a la UE para celebrar tratados internacionales o cooperar con terceros constituyen base
jurdica para que la UE se convierta en miembro de otras organizaciones internacionales.
El segundo condicionante son el objeto y finalidad de la organizacin en cuestin, ya que los
tratados constitutivos de las organizaciones internacionales pueden dificultar o impedir que la UE
se convierta en miembro de ellas al contemplar que solo los Estados accedan a la condicin de
miembros, no obstante la UE es pionera en la ruptura de la intergubernamentalidad.
El tercer condicionante, el rgimen de participacin previsto en dicha organizacin.
Asi, la participacin de la UE en las organizaciones internacionales puede ser:
5.

Organizaciones internacionales en las que la UE dispone de un estatuto de observador:

puede ser desde un simple observador como en la Asamblea General y en el Consejo Economico y
Social de la ONU, hasta observador privilegiado como en organismos subsidiarios y especializados
de la ONU.
6.

Organizaciones en las que la UE es miembro con exclusin de los pases de la Union:

organismos de carcter tcnico que gestionan materias en las que la UE tiene competencias
exclusivas. Escasos ejemplos, como el Consejo Oleicola Internacional.

7.

Organizaciones en las que participa como miembro de la UE conjuntamente con sus

Estados miembros: organizaciones de productos de base, Bnaco Europeo de Reconstruccion y

Desarrollo. Esta organizacin conjunta se esta extendiendo en organizaciones que actan en
materias donde existe competencia compartida de la UE y de sus Estados miembros. Aqu aparece
la complicacin de determinar el alcance de las competencias respectivas y de la necesaria
coordinacin en el marco de la organizacin o conferencia internacional. Esta cuestin no est
exenta de conflicitividad.
En relacin con la representacin de la UE en el seno de organizaciones y conferencias
internacionales, 3 modalidades: la delegacin bicfala compuesta por un representante del Estado
que ejerce la Presidencia del Consejo y un representante de la Comision; la delegacin nica
formada por representantes de los Estados miembros y de la Comsion; y la representacin por la
Comision. El nuevo modelo de representacin del TFUE responsabiliza de la representacin de la
Union al Alto Representante y la Comision, junto a las delegaciones de la Union.
2.4 LA RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL ACTIVA Y PASIVA.
La personalidad jurdica comprende la capacidad para ser sujeto activo y pasivo de responsabilidad
internacional, esto es, para hacer valer sus derechos mediante una reclamacin internacional y
para responder por la comisin de hechos ilcitos o licitos causantes de daos en los supuestos de
responsabilidad objetiva.
Algunas de las razones que justifican esta capacidad de responsabilidad son la autonoma de la UE
en sus mbitos de su competencia, el reconocimiento de su personalidad jurdica por otros estados
y organizaciones, su capacidad y recursos para reparar daos
La distribucin de competencias entre la UE y sus Estados plantea el problema de determinacin
del sujeto activo o pasivo de la relacin jurdica de responsabilidad internacional. La cuestin no
parece haber sido dilucidada aun.
2.5 LAS SANCIONES INTERNACIONALES.
Este tema ha suscitado no pocos problemas debido a que las sanciones internacionales tienen una
motivacin poltica, un fundamento jurdico y una instrumentacin econmica, es decir se
articulan como sanciones de carcter econmico o comercial; y que esta triple dimensin se
concilia mal con el sistema de reparto de competencias entre la UE y sus Estados miembros.
Esto explica la existencia de una disposcion en el TFUE que prev las consultas mutuas y que se
tomen en comn las disposiciones necesarias para no alterar el funcionamiento del mercado
interior cuando los Estados miembros se vean obligados a la adopcin de medidas unilaterales. Asi,
esta clausula ha servido de fundamento para la adopcin por los Estados miembros de las medidas
necesarias en relacin con las sanciones durante algn tiempo.
Tras diferentes mtodos, finalmente el Tratado de Lisboa recoge una regulacin expresa de la
cuestin de las sanciones internacionales, creando una interaccin entre la PESC y el mbito de
relaciones exteriores de la Union. Segn el procedimiento seguido por el art 215 TFUE, el Consejo

en el marco de la PESC adopta la decisin poltica mediante una accin comn. Despus en el
mbito de las relaciones exteriores de la Union y a propuesta del Alto Representante y de la
Comision, el Consejo adopta las medidas necesarias para la ejecucin de la sancin. Adems se ha
previsto que se informar de estas sanciones al PE y que estas sanciones se podrn dirigir contra
personas fsicas y jurdicas y grupos o entidades no estatales.
Con este sistema se pretende conciliar las competencias de los Estados y las de la Union en
materia de sanciones internacionales. El TJUE ha intervenido subrayando que las polticas
nacionales aunque persigan objetivos de poltica exterior y de seguridad no pueden sustraerse por
ello a la poltica comercial comn.
3. LAS COMPTENCIAS EXTERIORES DE LA UNION: ALCANCE, CONTENIDO Y NATURALEZA.
Las relaciones exteriores de la UE se fundamentan en un conjunto de competencias que se han
ido conformando mediante tres procedimientos distintos: a) la atribucin expresa de
competencias prevista en las disposiciones de los Tratados constitutivos, b) el reconocimiento
jurisprudencial de competencias mediante la aplicacin de la doctrina de los poderes implcitos, c)
la atribucin de competencias mediante el recurso del art 352 TFUE. Este conjunto de
competencias se muestra rebelde ante cualquier intento de sistematizacin, debido a que estos
tres cauces no tienen un carcter excluyente entre si.
La delimitacin de las competencias de la Unin en materia de relaciones exteriores es compleja.
Las competencias expresas de la UE son aquellas que se atribuyen en las disposiciones de su
tratado

de funcionamiento, originalmente eran muy reducidas, hubo que esperar a la

construccin jurisprudencial y a la activacin del recurso del art 352 TFUE para que se produjese
una extensin de las competencias exteriores.
El Acta Unica Europea y el Tratado de Maastricht procedieron a la atribucin o formalizacin
jurdica de nuevas competencias exteriores, pero sin ordenarlas. Con el Tratado de Lisboa se ha
introducido una cierta coherencia, agrupando buena parte bajo el titulo de Accin Exterior de la
Union, aqnque persiste la falta de sistematizacin ya que se ofrecen competencias exteriores en
otros mbitos materiales.
Las competencias exteriores se exponen atendiendo a su origen, se distinguen: las competencias
expresas, las implcitas y las derivadas del art 352 TFUE.
3.1 LAS COMPETENCIAS EXTERIORES EXPRESAS.
Expresamente atribuidas en el TFUE.
La conclusin de acuerdos internacionales: competencia exclusiva de la UE.
La Poltica Comercial Comn: competencia exclusivamente de la UE
La asociacin de pases y territorios de Ultramar: articular las relaciones con pases
vinculados histrica y econmicamente a ciertos Estados Europeos.
Las relaciones de la UE con otras OOII y con terceros pases y delegaciones de la Unin: se
atribuye al Alto Representante y a la Comisin la funcin de asegurar el mantenimiento de

las relaciones adecuadas con los rganos de la ONU y organismos especializados.

La asociacin es un modelos de relaciones de la UE con terceros Estados y OOII. No es una
figura unitaria ni uniforme. Aunque supone el establecimiento de relaciones particulares y
privilegiadas de la UE con terceros, ser diferente segn se trate con pases desarrollados o
en vas de desarrollo.
Investigacin y desarrollo tecnolgico: para la ejecucin del programa marco de esta
materia se podr prever una cooperacin con terceros pases u OOII
la poltica de medio ambiente: formalizada en el AUE, es una competencia exterior sui
generis. La Unin podr concluir acuerdos internacionales en este mbito. La cooperacin
en esta materia con terceros Estados y O.I se desarrollara por la Unin y su Estados
miembros en el marco de sus respectivas competencias.
las competencias reconocidas a la UE en materia de educacin, formacin profesional,
juventud y deporte , cultura, salud pblica y redes transeuroepeas. La Unin y los Estados
miembros deben favorecer la cooperacin con otros Estados y OI.
Competencias exteriores de la Unin en el marco de la Unin Econmica y Monetaria
(UEM), reconocen a la Unin la capacidad para adoptar posiciones comunes sobre las
cuestiones que revistan especial inters para la UEM en las Instituciones y conferencias
financiera internacionales. Adems el Protocolo establece que en el mbito de cooperacin
internacional el BCE decidir el modo de representacin del SEBC y el papel de los bancos
centrales.
la cooperacin al desarrollo: ha constituido un componente esencial de las relaciones
exteriores de la Unin. Con el tratado de Maastricht se otorga una amplia cobertura a esta
actividad.
la cooperacin econmica, financiera y tcnica: son complementarias de los Estados
miembros y coherentes con la cooperacin al desarrollo.
la ayuda humanitaria: se ha incluido en el tratado de Lisboa. Prestacin y asistencia de
socorro por parte de la Unin a poblaciones vctimas de catstrofes naturales o de origen
humano.
la clausula de solidaridad: prestacin de asistencia a un Estado miembro que sea objeto de
un ataque terrorista o vctima de una catstrofe natural.

3.2 LAS COMPETENCIAS EXTERIORES IMPLICITAS.

La teora de los poderes implcitos ha estado presente en el sistema de la UE tempranamente... en
el mbito de las relaciones exteriores est teora conoce un desarrollo ms significativo, como
elemento llamado a cubrir las lagunas o superar las deficiencias de la articulacin de las
competencias en los Tratados.
El origen de estas competencias se encuentra en la sentencia de 1971 del asunto AETR, donde el
Tribunal afirmaba que las competencias comunitarias no solo derivan de una atribucin expresa

del tratado, sino que tambin se fundamentan el sistema general y en otras disposiciones del
Tratado actos adoptados por las Instituciones.
Entenda el TJUE que una vez que se haban adaptado reglas comunes en el mbito interno los
estados miembros no podan asumir compromisos que aceptasen dichas reglas, lo que pareca
conducir a la afirmacin de la competencia exterior de la entonces comunidad.
En 1977 el TJUE conclua que la competencia exterior derivaba de manera implcita de las
disposiciones de los tratados que establecen la competencia interna, siempre que la actuacin
exterior comunitaria fuese necesaria para la realizacin de uno de los objetivos de la entonces
comunidad.
Los lmites del reconocimiento de competencias comunitarias son: que la competencia interna
nicamente se puede ejercitar al mismo tiempo que la externa, de modo que la celebracin del
acuerdo internacional sea necesaria para realizar los objetivos del tratado que no puedan
alcanzarse mediante normas autnomas.
Adems el TJUE sistematiza las condiciones en que adquieren la Unin una competencia externa
como consecuencia del ejercicio de su competencia interna:
d)

Cuando las obligaciones internacionales estn comprendidas dentro del mbito de

aplicacin de las normas comunes. El TJUE a declarado que los estados miembros no pueden
contraer obligaciones internacionales al margen de las instituciones comunes. Se ha de tener
encuentra el alcance la naturaleza y el contenido de las normas comunes.
e)

Cuando la unin ha incluido en sus actos legislativos internos clausulas relativas al trato que

ha de otorgarse a los naciones de pases terceros.

f)

Cuando al unin ha llevado a cabo una armonizacin completa en un mbito determinado,

ya que las normas comunes podran verse afectadas si los estados miembros conservaran libertad
de negociacin con los pases terceros.
La jurisprudencia del TJUE afirma la existencia de un paralelismo entre competencias exteriores e
internas de la unin de esto se derivan tres consecuencias:
Se han ampliado las competencias exteriores de la unin, se a logrado mitigar la rgida de principio
de atribucin de competencia y se ha introducido una cierta racionalidad en el sistema.
3.3 LAS COMPETENCIAS ATRIBUIDAS EN VIRTUD DEL ARTICULO 352TFUE
El TJUE afirma que esta norma permirte al consejo adpotar todas las disposiciones apropiadas,
tambin en el mbito de las relaciones exteriores. El art. 352 a permitido una ampliacin material
de las competencias exteriores de la Union. Se utiliza como fundamento jurdico exclusivo en
materia convencional en tres supuestos: cuando no se puede usar otra competencia exterior de la
unin, cuando dicho articulo a sido la base para adopcin de las normas internas y cuando se

utiliza para establecer medidas provisionales. Como fundamento jurdico complementario de

muchos acuerdos, especialmente en 4 casos:
-

El Articulo 352 se a combinado con el 207 TFUE para dar lugar a los acuerdos de

cooperacin comercial, econmica, financiera o tcnica.

-

Como complemento de los artculos 186 y 191 aunque solo en circustancias muy concretas

(competencia expresa de la unin en materia de i + d

-

Como fundamento jurdico complementario del articulo 220 relativo al establecimiento de

relaciones con organizaciones internacionales

-

Como fundamento complementario de un acuerdo concluido sobre la base de otra

disposicon del tratado en el ejercicio de competencias interiores explicitas.

El consejo a utilizado ampliamente el articulo 352 TFUE. El TJUE fijo las condiciones sin limite de su
utilizacin acogiendo una interpretacin restrictiva al afirmar que solo se puede recurrir a el
cuando ningn otra disposicin del tratado confiera la competencia necesaria. Se reducen los
supuestos de utilizacin circunscribindolos a su funcin originaria en los trminos indicados por
dicha disposicin. Se define como un instrumento muy valioso para moderar la rigidad y el
estatismo de la atribucin de competencias y para permitir una extensin material de las
competencias internas y exteriores de la unin
CAPTULO 24: LA ACCIN EXTERIOR DE LA UNIN-LAS RELACIONES EXTERIORES
1. INTRODUCCIN
El reconocimiento de la personalidad jurdica internacional y la atribucin de competencias
exteriores a la UE han permitido el establecimiento de relaciones exteriores.
2. LA ACTIVIDAD CONVENCIONAL DE LA UNIN
Los acuerdos internacionales son un instrumento fundamental para ejercer las competencias que
posee la UE en relaciones exteriores. Esta actividad convencional exige considerar:
- La capacidad de conclusin de acuerdos internacionales
- El procedimiento para su celebracin
2.1 LA CAPACIDAD DE CONCLUSIN DE ACUERDOS
Es una manifestacin de la personalidad jurdica internacional y competencia exclusiva de la UE
reconocida expresamente. Su regulacin carece de uniformidad y sistemtica que no han sido
solucionados por el Tratado de Lisboa, a pesar de que la expiracin del Tratado CECA ha
simplificado la situacin.
Capacidad de conclusin en el Tratado CEEA
Los principios y criterios que reglamentan este tratado son diferentes a los previstos en el TFUE.

As, el CEEA responde a tres principios de distribucin de competencias entre los Estados:
1 El paralelismo entre las competencias internas y exteriores de la CEEA (art.101), lo cual no
significa que todos los acuerdos sean comunitarios ni excluye la competencia de los Estados.
2 La naturaleza concurrente de las competencias exteriores comunitarias (art. 103) que prev que
los Estados miembros puedan celebrar acuerdos con otros sujetos sometidos a un rgimen de
control por parte de la CEEA. Suelen ser de tres tipos: los acuerdos marco concluidos por los
Estados y comunicados a la Comisin, los acuerdos de aplicacin del acuerdo marco y los acuerdos
industriales.
3 La posibilidad de un ejercicio conjunto de las competencias comunitarias y los Estados miembros
mediante los acuerdos mixtos (art.102), que son aquellos concluidos entre la CEEA y uno o varios
estados miembros con terceros.
El artculo 206 prev la celebracin de acuerdos de asociacin.
El origen de los acuerdos mixtos responden a la preocupacin de los Estados por mantener su
autonoma y no verse sustituidos en el desarrollo de la actividad del CEEA, y que a su vez
proporciona un control estatal sobre dicho tratado.
Capacidad de conclusin en el TFUE
Las disposiciones del TFUE carecen de sistemtica, a pesar de que el Tratado de Lisboa le ha
dotado de cierta coherencia al agruparlas bajo un mismo ttulo.
Adems, el modelo contena deficiencias en la determinacin de las competencias exteriores como
en la previsin de sus instrumentos de ejercicio, pero la construccin jurisprudencial del TJUE
origin la afirmacin del paralelismo entre las competencias internas y exteriores y con ello, la
creacin de una extensa gama de competencias exteriores, exclusivas en algunos casos y
concurrentes en la mayora de ellos. La modificacin de diversos tratados y la aplicacin prctica
de la jurisprudencia ha desembocado en un conjunto tan amplio de acuerdos que resulta muy
difcil su adecuacin a una tipologa concreta, por lo que nicamente nos centraremos en los
principales.
- Acuerdos celebrados por la UE vs Acuerdos mixtos
El recurso a los acuerdos mixtos, originarios del Tratado CEEA, se justifica por:
Naturaleza poltica: cuando la financiacin del acuerdo exigen una contribucin del Estado
miembro y por tanto, deben participar en la conclusin del acuerdo
Naturaleza jurdica: cuando el contenido material afecta a competencias comunitarias (UE)
y de los Estados miembros.
- Acuerdos comerciales vs Acuerdos de asociacin
Los acuerdos comerciales (207 TFUE) son fundamentales para el desarrollo de una Poltica
Comercial Comn (PCC). En cuanto a su posicin en la actividad convencional de la UE cabe
destacar tres cuestiones: 1Procedimiento de celebracin: Responden al procedimiento general de
conclusin de acuerdos (dota de coherencia la accin exterior) e introduce la participacin del PE

2 Contenido: Operan en el mbito de la PCC, en el cual el TJUE ha establecido una interpretacin

amplia con el fin de correlacionar la poltica comercial de la UE y la de los Estados, la necesidad de
asumir nuevos mecanismos en el comercio internacional y el evitar los problemas con el comercio
interior si se adoptase una interpretacin restrictiva. As, la reforma de los Tratados ha conllevado
un acrecentamiento de los mbitos de la PCC. 3Alcance: Acuerdos multilaterales (evolucin
creciente y paralela a la cooperacin internacional) y bilaterales (reduccin a favor de otros que
ofrecen una cooperacin ms amplia, acuerdos de cooperacin, o en la transformacin de
acuerdos de asociacin). La nueva base jurdica establece acuerdos sobre cooperacin econmica,
financiera y tcnica que van ms all de lo comercial.
Los acuerdos de asociacin (217 TFUE) establecen, como indica el TJUE, vnculos particulares y
privilegiados con un tercer Estado que debe participar en el rgimen comunitario. La asociacin no
constituye una figura unitaria, sino que se sita entre la adhesin y el acuerdo comercial, aunque
supone siempre el establecimiento de una cooperacin especial.
Existen cuatro tipos de modalidades de cooperacin de la UE:
1 Acuerdos que preparan la adhesin para establecer las relaciones con Estados que pueden
llegar a ser miembros.
2 Acuerdos con pases en vas de desarrollo que se establecen generalmente por vnculos
histricos, polticos o econmicos.
3Acuerdos con todos los pases de la ribera sur del Mediterrneo, excepto Siria, que han
sustituido a los acuerdos de cooperacin y tienen como fin el establecimiento de un rea de libre
comercio euromediterrneo.
4 Acuerdos para establecer relaciones preferentes con pases de otras regiones (ej:Latinoamrica)
Entre los acuerdos comerciales y los de asociacin se incluye una categora general, los acuerdos
de cooperacin, que superan el contenido y objetivos de los comerciales, sin llegar a los de
asociacin.
2.2 EL PROCEDIMIENTO PARA SU CELEBRACIN
Similar al establecido para los Estados. Sin embargo, la regulacin del Tratado CEEA diverge del
TFUE en las funciones de la Comisin y del Consejo como en la intervencin del Parlamento
Europeo.
El TFUE ha evolucionado extraordinariamente en el plano institucional (procedimientos similares a
los establecidos en los ordenamientos internos) y en la relativa racionalidad (ausencia en su origen
debido a su construccin progresiva y asistemtica), aunque sigue causando ciertos problemas.
Negociacin de los acuerdos
El Tratado de Lisboa ha introducido novedades:
1 La comisin o el Alto representante ejercern la funcin de negociacin (como antes) pero se
prev que a recomendacin de estos, el Consejo pueda autorizar la apertura de negociaciones,
designando al jefe de negociacin de la UE, al cual podr dictar directrices. En la prctica, puede

ser asumido, en algunos casos, por un determinado Estado miembro.

2 El artculo 219 TFUE, relativo a los acuerdos formales, ya no se sita en las disposiciones sobre
poltica monetaria. Los acuerdos sobre poltica monetaria responden a un procedimiento distinto
del enunciado anteriormente: el Consejo, sobre la recomendacin de la Comisin y previa consulta
al BCE, decidir sobre la negociacin y celebracin, estando plenamente asociada a estos. En la
negociacin, como ocurra previamente al Tratado de Lisboa, existe un acuerdo entre PE y
Comisin por la cual se obliga a informar al PE de todas las fases del procedimiento
Control parlamentario: la funcin del PE
Dos formas de intervencin: la aprobacin y la consulta al Parlamento.
La aprobacin prevista para acuerdos de: adhesin de nuevos estados; adhesin al CEDH; de
asociacin; de cooperacin; que tengan repercusiones presupuestarias en la UE; acuerdos en los
que se aplique el procedimiento legislativo ordinario o el especial, si se requiere la aprobacin del
PE.
El dictamen debe ser aprobado por mayora de los miembros del PE, excepto art.218 TFUE que se
rige por la general, es decir, mayora de votos.
La consulta se prev para los acuerdos en los que no se apliquen la aprobacin.
La regulacin actual del control parlamentario supone: 1 competencia general de control de la PE
sobre la actividad convencional, excepto los del mbito de la PESC 2 organizacin sistemtica de
los supuestos y de los mecanismos de intervencin parlamentaria 3reglamentacin del control a
partir del reconocimiento de la aprobacin y la consulta como los mejores mtodos.
DESVENTAJA: Rigidez ya que casi todos los acuerdos se encuentran sujetos a aprobacin y consulta
previa, adems de que en muchas ocasiones es necesario acudir al TJUE para su resolucin ya que
posee el control de la constitucionalidad de los acuerdos.
Control de constitucionalidad (art.218.11 TFUE)
Por un lado, el control a priori que tiene como fin el respeto al Derecho en su interpretacin y
aplicacin y que debe ser utilizado antes de que la UE haya aceptado en quedar vinculada por el
acuerdo. Esta funcin consultiva del TJUE afecta tanto a cuestiones materiales como formales, ya
que ambas deben responder a una compatibilidad con las normas de la UE.
Los sujetos legitimados para iniciar el procedimiento son los mismos que los competentes en
materia de negociacin y conclusin de acuerdos: Estados miembros, la Comisin, el Consejo y el
PE antes excluido (incluido por el Tratado de Niza)
Por otro lado, el control a posteriori determina si la conclusin de un Tratado deriva o no de las
competencias de la UE y si, en su caso, han sido ejercidas conforme a las disposiciones del Tratado.
El TJUE precis que las vas de recurso son el recurso de anulacin contra la decisin del Consejo
de concluir un acuerdo, as como la posibilidad de solicitar medidas cautelares mediante una
demanda sobre medidas provisionales. El TFUE tambin prev las vas de recurso.

La conclusin de los acuerdos: la competencia del Consejo

El consejo autoriza la firma, celebra los acuerdos y decide su aplicacin provisional antes de la
entrada en vigor. Se pronuncia por mayora cualificada, salvo en algunos casos, que lo hace por
unanimidad como son: acuerdos que se refieran a un mbito en el que se requiera la unanimidad
para la adopcin de un acto interno, acuerdos de asociacin, acuerdos de adhesin, acuerdos del
artculo 212 con los Estados candidatos a la adhesin y acuerdos de adhesin al CEDH. Esta
excepcin tambin afecta a las decisiones sobre suspensin del acuerdo y para adoptar decisiones
con efectos jurdicos, en nombre de la UE, por un organismo creado por un acuerdo determinado.
De esta forma, podemos afirmar que el Consejo mantiene sus poderes en materia de conclusin,
mientras la Comisin posee una funcin limitada que podra afectar a su competencia ya existente
que permite que concluya acuerdos administrativos con organizaciones internacionales.
Adems, cabe destacar que el Tratado de Lisboa ha introducido la posibilidad de que el negociador,
autorizado por el Consejo y sometido a ciertas condiciones, pueda aprobar modificaciones al
acuerdo si este prev un procedimiento simplificado o la intervencin de un rgano creado por el
acuerdo.
3. LA POLTICA COMERCIAL COMN (PCC)
Los estados miembros han transferido a la UE buena parte de sus competencias econmicas en la
esfera interna pero la competencia en las relaciones econmicas exteriores son ms limitadas,
debido a que el TFUE nicamente reconoce el carcter exclusivo de esta competencia de la UE, y
reglamenta esta actividad de forma parcial (arts. 206-208), ya que nicamente instaura la PCC.
Debido a esta reglamentacin escasa, el TJUE ha establecido su mbito de aplicacin y naturaleza
de las competencias a partir de la jurisprudencia y en base a las normas sobre la PCC.
De todas formas, la UE ha desarrollado una PCC de carcter liberal y abierto mediante la utilizacin
de instrumentos autnomos y la conclusin de tratados, con la participacin, gracias al Tratado de
Lisboa, del PE.
mbito de aplicacin de la PCC.
El TFUE enumera en el artculo 207, de forma no exhaustiva, algunos instrumentos clsicos del
comercio internacional que forman parte de la PCC (modificaciones arancelarias, celebracin de
acuerdos relativos a los intercambios de mercancas y servicios, aspectos comerciales de la
propiedad intelectual e industrial, inversiones extranjeras directas, uniformizacin de las medidas
de liberalizacin, poltica de exportacin y proteccin comercial en dumping y subvenciones) lo
que induca a pensar, unido a la vinculacin entre unin aduanera y poltica comercial, que las
competencias de la UE se limitaban a los mecanismos del comercio internacional de mercancas.
En la prctica, se han producido divergencias sobre el alcance del art.207:
f)

Consejo: tesis finalista. El art. 207 es la base regular directamente los intercambios con

pases terceros.
g)

Comisin: tesis instrumentalista. El art.207 deba aplicarse en todos los casos que se usase

un instrumento de poltica comercial con independencia de su finalidad. Ms tarde aadi que

tambin se aplica a las medidas que, sin usar un instrumento de PC, tienen como fin incidir en el
comercio internacional.
El TJUE ha contribuido a la clarificacin del mbito de aplicacin del PCC, delimitando los sectores
de comercio internacional as como los instrumentos usados en la misma. ste establece una
interpretacin amplia del PCC, en cuanto establece que una restrictiva provocara distorsiones en
el comercio interior. La interpretacin amplia se basa en tres criterios: el funcionamiento efectivo
de la unin aduanera, el contenido de la PCC debe ser el mismo que el de la poltica comercial de
los estados y la necesidad de adaptar los instrumentos del comercio internacional a los cambios en
la sociedad internacional.
Tras diversas modificaciones, el TJUE excluy, mediante la jurisprudencia nuevos sectores del
comercio internacional, como es el referido al mbito de los transportes, si bien la modificacin de
diversos tratados ha permitido la inclusin en el mbito de la PCC, las negociaciones y acuerdos
internacionales sobre servicios y propiedad intelectual, sometidos a una decisin por mayora
cualificada (con importantes excepciones: decisin por unanimidad en comercio de servicios,
inversin extranjera que requiera unanimidad, servicios culturales qe puedan perjudicar la
diversidad cultural y lingstica y servicios sociales, educativos o sanitarios que puedan perturbar la
organizacin nacional de dichos servicios)
Adems, el TJUE ha delimitado el mbito de la PCC en la poltica exterior y de seguridad en cuanto
un Estado miembro no puede adoptar, unilateralmente, medidas sancionadoras que puedan
afectar al PCC ni esta puede usarse para adoptar cualquier medida restrictiva con el fin de aplicar
una posicin comn de la PESC.
La naturaleza de las competencias comunitarias
Actualmente, el TUE establece el carcter exclusivo de la PCC, pero la delimitacin de
competencias corresponde al TJUE. La exclusividad de la competencia elimina toda intervencin
estatal en la poltica comercial, por lo cual los Estados pretenden reducir al mximo el mbito de la
PCC y para que la actuacin de la UE se base en competencias compartidas con los Estados
miembros. Sin embargo la naturaleza de estas actuaciones, como indica el TFUE, se basa en
principios uniformes y consagra su carcter exclusivo (a partir de la jurisprudencia del TJUE), por lo
que la competencia paralela de los estados queda excluida.
La exclusividad de la UE ha obligado a adoptar todas las normas necesarias para sustituir las
polticas comerciales de los Estados por una PCC. La dificultad que esto entraa ha mitigado dicha
exclusividad para impedir un vaco normativo que afectase a los intereses de la UE y de los estados
miembros reflejndose en:
h)

Habilitacin especfica para que un Estado adopte una medida comercial.

i)

Participacin de los Estados en la financiacin del instrumento de poltica comercial.

La utilizacin de estas medidas debera ir reducindose para que el PCC se fuera articulando de
forma definitiva y completa.

Los instrumentos de la poltica comercial

La UE dispone de un diverso instrumental debido a su experiencia histrica as como a su
extraordinario desarrollo, elaborado en base al TFUE, tratados multilaterales y bilaterales y en
normas de derecho derivado de la UE. En el origen se distingua entre los instrumentos de la PCC
autnoma (medidas unilaterales adoptadas por la UE) y la PCC convencional (tratados comerciales
concluidos con pases terceros y destinados a regular sus relaciones comerciales), sin embargo, hoy
da se ha eliminado por la interaccin directa que existe entre ellos y que hace difcil su distincin y
porque los instrumentos autnomos tienen un contenido predeterminado por los tratados.
As, existen tres modalidades de aplicacin: autnoma, convencional y preferencial. El
convencional es el ms importante e incluye las normas aplicables a los pases del OMC que
concentran la prctica totalidad del comercio internacional. El rgimen autnomo aplicado a los
pases miembros del OMC es muy residual. Por ltimo, los regmenes preferenciales que son muy
numerosos y con distinto fundamento jurdico.
Los instrumentos ms importantes son:
1Instrumentos aplicables a la importacin: sometida a la aplicacin del arancel aduanero comn
(originado a partir de la creacin de un arancel externo comn) y al rgimen general de
importacin en la UE, que establece el principio de la libertad de las importaciones, con exclusin
de los textiles y ciertas particularidades de los productos agrcolas.
2Instrumentos aplicables a la exportacin: el rgimen general sostiene el principio de la libertad
de exportaciones a terceros pases, con excepciones en caso de situacin crtica de caresta o para
cumplir con los compromisos internacionales. Existen normas especficas respecto de los bienes de
doble uso o de los bienes culturales, cuya exportacin requiere autorizacin administrativa.
3Instrumentos de defensa comercial contra prcticas desleales. La UE cuenta con tres
instrumentos regulados por la OMC:

las medidas antidumping, las medidas antisubvencin

(Impuesto de la UE a los productos importados beneficiados de una subvencin en su pas de

origen) y las medidas sobre obstculos al comercio (ROC) que tienen como fin suministrar medios
procedimentales a las empresas para solicitar que la UE reaccione contra los obstculos al
comercio.
4Regmenes comerciales preferenciales: la UE ha conformado un conjunto de tratados con
multitud de Estados que tienen un fundamento convencional y ofrecen ventajas comerciales con o
sin reciprocidad, en funcin de que se trate de pases desarrollados o en vas de desarrollo. El
grado de la preferencia comercial que se constituye es muy diverso.
4. LA COOPERACIN AL DESARROLLO
La regulacin de su contenido no vara mucho desde su inicio con el Tratado de Maastrich.
Actualmente recogido en el TFUE por la agrupacin realizada por el Tratado de Lisboa.

4.1 ORIGEN Y EVOLUCIN

Su origen radica en el Tratado CEE que se refera a la asociacin de pases y territorios de ultramar
(PTUM) que tena como fin la articulacin de relaciones de esos pases con los Estados de la CCEE.
Sin embargo, pronto se convirti en el proceso de un modelo comunitario de cooperacin para el
desarrollo que no fue fcil debido a la inexistencia de otras disposiciones ms que las propias de
los PTUM para la conformacin de una poltica y de la defensa de los Estados de su propia poltica
nacional como un elemento esencial de su poltica exterior.
Sin embargo, la emergencia del subdesarrollo propici una evolucin de la accin comunitaria
basada en la extensin geogrfica de la cooperacin para el desarrollo y el refuerzo cualitativo y
cuantitativo de esa ayuda comunitaria. En esta evolucin se enfrentaron dos posturas: la tesis
regionalista y la mundialista. La Declaracin de Pars estableci que la accin comunitaria deba
basarse, por un lado, en la continuacin y el desarrollo de la poltica de cooperacin en un marco
regional y por otro, en la realizacin de una poltica global a escala mundial.
Las acciones de la UE se justifican por razones histricas, econmicas y polticas distintas y se
encauzan a travs de medios y mecanismos diferentes, por lo que conducen a niveles o grados de
cooperacin diferentes que provoca que la instrumentacin jurdica no sea ni uniforme, ni unitaria.
As, la UE ha recurrido a la adopcin de medidas autnomas o a la conclusin de acuerdos de
asociacin y cooperacin. Adems de esta pluralidad de medios, existe una diversificacin en el
plano de la financiacin.
4.2 LA POLTICA DE COOPERACIN AL DESARROLLO EN EL TUE
Se sita en los arts. 208-211 TFUE, donde se establecen los objetivos, instrumentos y
procedimientos, as como el alcance y naturaleza de las competencias de la UE.
4.2.1 El alcance y naturaleza de las competencias de la UE
Las polticas de cooperacin para el desarrollo de la UE y de los Estados miembros se
complementarn y reforzarn mutuamente, por lo que no es una competencia exclusiva de la UE,
sino que posee un carcter compartido y complementario.
El TFUE dispone que la UE y sus Estados coordinaran sus polticas, concertaran sus programas de
ayuda, y podrn emprender acciones conjuntas en esta materia. Adems cooperaran con terceros
pases y organizaciones internacionales competentes, que podr ser objeto de acuerdos
internacionales que se celebrarn de acuerdo con el procedimiento general.
Adems la poltica de la UE, en cuanto tiene una entidad y dinamismo propios debe tener en
cuenta los objetivos de la cooperacin para el desarrollo aplicando polticas que tengan como fin
buscar una coherencia y asumir una perspectiva global en relacin al problema del subdesarrollo.
4.2.2 Objetivos
El tratado de Lisboa ha establecido un nico objetivo: la reduccin y erradicacin de la pobreza,
frente a los cinco que antes se consideraban primordiales: el anterior, la consolidacin de la
democracia, el Estado de derecho, el desarrollo econmico y social duradero y el respeto de los

derechos humanos (que ya se recoge en el TUE en lo relativo a los ppos. que han de guiar la accin
exterior de la UE).
En la prctica, pero no normativamente, se establece la clusula de condicionalidad que se articula
en la dimensin poltica de cooperacin al desarrollo. Esta clusula se basa en acciones positivas
(fomentar el respeto de los ppos. democrticos y de los DDFF) y acciones negativas (reduccin o
suspensin de las ayudas y acuerdos con terceros en caso de violacin de dichos derechos).
Sin embargo, exista una falta de uniformidad y control de los incumplimientos de dichas
exigencias, ya que en ocasiones prevalecan los intereses econmicos y comerciales y por otro
lado, los Estados terceros no aceptaban la inclusin de estas clusulas en cuanto rechazaban la
condicionalidad poltica.
4.2.3 Instrumentos y procedimientos
Los instrumentos no se encuentran expresamente enumerados sino que el TFUE hace referencia
las medidas necesarias para ejecutar dicha poltica que pueden ser de carcter autnomo (209.1) o
convencional (209.2).
Los de carcter autnomo se celebran siguiendo el procedimiento legislativo ordinario y los
acuerdos internacionales (naturaleza convencional) seguirn el procedimiento general de
celebracin de acuerdos que supone la participacin del PE (mediante aprobacin o consulta). As,
la utilizacin de este especfico fundamento jurdico para los acuerdos genera problemas en las
relaciones de asociacin, en cuanto carece de precisin.
Entre los instrumentos cae destacar la actividad del Banco Europeo de Inversiones (BEI) que
contribuye a la ejecucin de las medidas de carcter autnomo para el logro de los objetivos de la
poltica de cooperacin al desarrollo (209.3)
4.2.4 La financiacin
El TFUE no contiene una disposicin general sobre la financiacin pero permite extraer algunas
conclusiones:
El mantenimiento de un sistema de doble financiacin (nacional-UE) se explica por el
carcter complementario de la actividad, la previsin de una coordinacin y concertacin
entre los Estados y la UE y la posibilidad de realizar acciones conjuntas y que los Estados
contribuyan a la ejecucin de los programas.
El art.209.3 legitima al BEI para la ejecucin de las acciones de cooperacin al desarrollo
mediante la financiacin de los correspondientes proyectos de cooperacin, como ya se
haca con los pases ACP y mediterrneos.
As, excepcin hecha al BEI, se conviene en el Tratado de Maastrich que el Fondo Europeo de
Desarrollo se financia con las contribuciones nacionales, ya que se ha hecho caso omiso al PE y a la
Comisin que propugnan la inclusin del FED en el presupuesto de la UE, con el fin de asociar las
instituciones de la UE al control de este instrumento financiero, que hoy da se encuentra sujeta a
las discusiones de los Estados miembros motivadas al reparto de gastos.

CAPTULO 25: LA ACCIN EXTERIOR DE LA UNIN EUROPEA: LA POLTICA EXTERIOR Y DE

SEGURIDAD COMN
1. INTRODUCCIN
La Poltica exterior y de seguridad comn (PESC) es un mbito de la accin exterior de la
Unin Europea. sta se encuentra regulada en el TUE (Tratado de la Unin Europea).
2. LOS MBITOS MATERIALES DE LA COMPETENCIA EN POLTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD
COMN
2.1 La determinacin de los mbitos materiales de la PESC:
Para determinar en que consiste la PESC hay que decir que no toda la poltica exterior
forma parte de la PESC y que sta no se identifica con la poltica exterior propia de cada
Estado. La determinacin de su mbito material tiene dos puntos de vista:
a) El primero desde un sentido negativo: no forman parte de la PESC los mbitos de accin exterior
que han sido atribuidos a la UE como polticas de la accin exterior de las competencias
contempladas en los artculos 3 a 6 del TFUE (la PESC es una competencia diferente, solo regulada
en el TUE). Por tanto este punto de vista consiste en excluir del mbito material de la PESC aquellas
materias de la accin exterior de la UE sujetas a otras reglas o normas.
b) El segundo desde un sentido positivo: se identifica positivamente un mbito material concreto
de la PESC slo cuando se produce un consenso entre los Estados sobre la existencia de asuntos o
cuestiones de inters general o comn (por tanto este mbito pasa a formar parte de la PESC); el
Consejo Europeo es el encargado de identificar estos consenos y de incluirlos en la PESC.
2.2 Poltica exterior y de seguridad comn y Poltica comn de seguridad y defensa
(PCSD):
El mbito material de la PESC cubre el conjunto de la poltica exterior, incluida la seguridad
en sus aspectos polticos y econmicos, y de manera condicionada aquellos aspectos de la
seguridad que tengan relacin con los aspectos militares y de la defensa. Estos ltimos,
divididos en dos vertientes, la poltica de defensa comn y la defensa comn, sta no
incorporada. La poltica de defensa comn est incorporada por el propio TUE (art 42) exige
un desarrollo y una definicin especial. En cuanto a la defensa comn, el TUE se limita a
prever su posible incorporacin, para lo que exige una decisin unnime del consejo
europeo recomendndolo y la aceptacin de los estados miembros de la conformidad con
sus perspectivas normas constitucionales. Se instaura un procedimiento para la
identificacin del mbito y la definicin de su actuacin.
Al consejo europeo se le encomienda la funcin de fijar los objetivos estratgicos y definir
las orientaciones generales de la poltica exterior y de seguridad comn sobre cuya base el
consejo toma las decisiones necesarias para definir y ejecutar la poltica exterior y de
seguridad comn (art 26 de la TUE).
La accin en materia de PESC se distribuye por temas, por proximidad geogrfica, por zonas

geogrficas o por zonas de conflicto. La participacin PESC en funcin de grandes

cuestiones o foros mundiales.
La PESC separa la seguridad en tres vertientes: poltica, econmica y militar (la defensa
sentido estricto). El TUE ha mantenido que la seguridad forma parte de la PESC en sus
aspectos polticos y econmicos. La defensa (aspectos militares de la seguridad) no. El
tratado de msterdam incorporo como objetivos de la PESC las llamadas misiones
Petersberg. Se trata de acciones que incluyen, en el mbito de la gestin de crisis, estas
misiones son acciones operativas, se encuentran en el escaln ms bajo de la jerarqua
militar y necesitan un verdadero operativo militar.
El consejo europeo de Niza aprob el informe de la presidencia sobre la poltica europea de
seguridad y defensa, la PCSD, en la que se fija la definicin de los grandes objetivos
estratgicos de la estrategia europea de seguridad, la creacin de algunas estructuras y
rganos militares permanentes, la definicin de objetivos sobre capacidades militares y
civiles y la puesta en marcha de importantes operaciones civiles y militares de la propia UE.
El TUE prev que la posibilidad de iniciar una cooperacin estructurada permanente, que
capacita a un grupo de estados miembros, que cumplan criterios ms elevados de
capacidades militares y que hayan subscrito compromisos mas vinculantes en la materia, a
llevar a cabo misiones ms exigentes, siempre que el resto de los estados miembros est de
acuerdo con su despliegue. Se evita que los estados miembros que no quieran o no puedan
permitirse aportar mayores capacidades a una misin bloqueen la gestin de crisis de la
unin.
Los estados miembros que tengan esta iniciativa lo comunicaran al AR y al consejo, que, en
tres meses, adoptara la lista por mayora cualificada, y tras consultar al AR. El rgimen de
acceso posterior a la cooperacin estructurada permanente se decide por el consejo y
consulta al AR por la mayora cualificada del artculo 330 TFUE (solo votan los estados
participantes). El mismo procedimiento se sigue para apreciar si un estado ya no cumple los
criterios o ya no puede asumir los compromisos. Finalmente el abandono se sustancia con
la notificacin del estado al consejo se adopta por unanimidad.
3. LA ESTRUCTURA GENERAL DE LA PESC
3.1 La concepcin general de la PESC
La poltica exterior y de seguridad comn se regir por reglas y procedimientos especficos.
La definirn y aplicaran el consejo europeo y el consejo, que debern pronunciarse por
unanimidad salvo cuando los tratados dispongan otra cosa. Queda excluida la adopcin de
actos legislativos. (artculo 24 del TUE).
3.2 La articulacin jurdica de la PESC en el TUE
En el ttulo V del TUE, se articula en dos captulos: el captulo 1 contiene unas disposiciones
generales relativas a la accin exterior de la unin, y un capitulo 2, que contiene la

disposiciones especficas sobre la poltica exterior y de seguridad comn. Este captulo 2 se

subdivide en dos secciones: la primera seccin contiene las Disposiciones comunes a toda
la PESC y la segunda, las Disposiciones especficas sobre la poltica comn de seguridad y
defensa.
La PESC es concebida en el marco de la unin europea como una competencia que:
abarcar todos los mbitos de la poltica exterior todas las cuestiones relativas a la
seguridad de la unin, incluida la definicin progresiva de una poltica comn de defensa
que podr conducir a una defensa comn. Se trata de una competencia particular y sui
generis que no encaja en ninguna de las categoras competenciales.
La unin dirigir la poltica exterior y de seguridad comn:
a) Mediante la definicin de sus orientaciones generales.
b) Con la adopcin de decisiones de una triple naturaleza por las que se implementen: 1. Las
acciones que va a realizar la unin, 2. Las posiciones que va a adoptar la unin y 3. Las
modalidades de ejecucin de las decisiones sobre acciones o posiciones.
c) Fortaleciendo la cooperacin sistemtica entre los estados miembros para llevar a cabo sus
polticas.
El artculo 21 de la TUE en el segundo prrafo de su apartado 3 que: la unin velara por
mantener la coherencia entre los distintos mbitos de su accin exterior y entre estos y sus
dems polticas. El consejo y la comisin asistidos por el alto representante de la unin para
asuntos exteriores y poltica de seguridad, garantizaran dicha coherencia y cooperarn a tal
efecto.
El consejo y la comisin tiene atribuida la responsabilidad de garantizar dicha coherencia a
cuyo fin les impone el TUE una obligacin de cooperacin que habr de verse facilitada por
la figura del alto representante de la unin para asuntos exteriores y poltica de seguridad.
3.3 Obligaciones, objetivos y principios de la PESC
El consejo europeo tiene atribuida la funcin de establecer los intereses estratgicos, los
objetivos y de definir las orientaciones generales de la PESC:
1)--Los principios se centran en la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad e
indivisibilidad de los derechos humanos y de las libertades fundamentales, el respeto de la
dignidad humana, los principios de igualdad y solidaridad y el respeto de los principios de la Carta
de las Naciones Unidad y del Derecho Internacional y una defensa del fomento de las relaciones
internacionales, de la organizacin internacional y del multilateralismo.
2)--Los objetivos recogidos son:

La defensa de los valores, los intereses fundamentales y de a seguridad, independencia e

integridad de la Unin.

El mantenimiento de la paz, prevencin de conflictos y el fortalecimiento de la seguridad

internacional, de conformidad con los principios de la Carta de las Naciones Unidad.

El fomento de la cooperacin internacional y el apoyo a la buena gobernanza mundial, el

libre comercio, la proteccin internacional del medio ambiente, la gestin sostenible de recursos
naturales, el desarrollo sostenible con el objetivo fundamental de erradicar la pobreza ayudar a las
poblaciones, pases y regiones que se enfrentan a catstrofes naturales o de origen humano.

El desarrollo y la consolidacin de la democracia y el Estado de Derecho y el respeto de los

derechos humanos y de las libertades fundamentales.

3)--En cuanto a las obligaciones:
3.1)Las obligaciones generales de los Estados miembros:
a) apoyo activo y sin reservas de la PESC
b) principio de lealtad y solidaridad mutua
c) Actuacin conjunta para reforzar su solidaridad mutua
d) Deber de abstencin de acciones individuales contrarias a la Unin
e) Deber de abstencin de acciones que puedan perjudicar o mermar la eficacia de la accin de la
UE
3.2)Las obligaciones concretas de los estados miembros derivadas del TUE son:

Obligacin de informacin de consultas mutuas en el seno del Consejo y del Consejo

Europeo

Deber de abstencin de cualquier actuacin o adquisicin de compromisos en la escena

internacional que puedan afectar a los intereses de la UE antes de realizar las consultas en el seno
del Consejo Europeo o del Consejo.

Deber de solidaridad y de coordinacin de los Ministros de Asuntos Exteriores con el Alto

Representante cuando haya un enfoque comn del Consejo Europeo o del Consejo.

El deber de cooperacin y de contribucin a la aplicacin de la PESC de las misiones

diplomticas y consulares de los Estados entre s y con las delegaciones de la Unin ante terceros
pases y organizaciones internacionales y ante las conferencias internacionales.

Deber de coordinacin de su accin en las organizaciones internacionales y con ocasin de

las conferencias internacionales. La obligacin de los Estados que participen en organizaciones o

conferencias internacionales donde no estn todos representados de defender las posiciones
comunes y de tener informados a los no participantes de cualquier cuestin de inters comn.

Obligacin de soportar los gastos operativos en las decisiones con repercusiones en el

mbito militar o de la defensa y los que decida el Consejo salvo que el estado hubiese realizado
una declaracin de abstencin de las previstas en el artculo 31.1 TUE.

4. EL MARCO JURDICO-FUNCIONAL DE LA PESC

4.1 El aparato jurdico-institucional
Existe un marco constitucional unitario para toda la accin de la Unin Europea. Pero no
existe un autntico marco institucional nico. Se excluye con carcter general la
competencia del TJUE:
1) La excepcin de los recursos para el control de legalidad de las medidas restrictivas en su
afectacin a personas fsicas y jurdicas es evidente que no afecta a la exclusin general de la
jurisdiccin del TJ.
2) La segunda razn se encuentra en la exclusin parcial del Tribunal de Cuentas. Los gastos
operativos, siempre que tengan repercusiones en el mbito militar o de la defensa o cuando as
lo decida el Consejo por unanimidad, estarn excluidos del presupuesto de la Unin y, del control
del Tribunal de Cuentas. El Consejo, por mayora cualificada y a propuesta del Alto Representante,
establecer las modalidades de control financiero.
Diversificacin funcional y procesal reduce la unidad de la accin, ya que aparte del Consejo
Europeo, participan tambin en esta unidad el Consejo, el Parlamento Europeo y la
Comisin. Se puede definir como una unidad orgnica y una cierta dualidad funcional o
un sistema de geometra institucional variable y no un marco institucional unitario.
Al consejo Europeo y al Consejo les atribuye el TUE la funcin de definir y aplicar la PESC.
Las funciones del Consejo Europeo son:
a) Es el marco en el que los estados miembros, a travs de informaciones y consultas mutuas, se
conciernan sobre cualquier cuestin de poltica exterior y de seguridad que revista un inters
general con objeto de acordar un enfoque comn.
b) Le corresponde adoptar las decisiones que fijan los intereses y objetivos estratgicos, comunes a
la PESC y otros mbitos de la accin exterior.
Estas decisiones se convierten en requisito previo y marco jurdico para que el Consejo
elabore la PESC y adopte todas las decisiones necesarias para definir y aplicar dicha
poltica
c) Tres funciones de especial relevancia atribuidas al Consejo Europeo. Dos de ellas tienen un
carcter constitutivo de primer nivel:
c.1) La eventual decisin de introducir una defensa comn, decisin unnime del Consejo Europeo
que deber recomendar a los Estados miembros para que la adopten de conformidad con sus
respectivas normas constitucionales.
c.2) Su capacidad para decidir por unanimidad que el Consejo pueda extender el mbito de
decisiones por mayora.
c.3) La ltima funcin, en instancia de apelacin poltica para el caso de que un estado manifieste
que se opone a una decisin de las que hayan que adoptarse por mayora cualificada.

 El Consejo es la pieza clave en torno a la que pivota todo el sistema de la PESC. Funciones:
A. Poderes decisorios e iniciativa
a) Constituye el marco en el que los Estados miembros, a travs de informaciones y consultas
mutuas, se conciertan sobre cualquier cuestin de poltica exterior y de seguridad que revista un
inters general con objeto de acordar un enfoque comn.
b) Elabora la Poltica Exterior y de Seguridad Comn y adopta las decisiones para definir y aplicar
dicha poltica y las decisiones en materia de poltica comn de seguridad y defensa, incluidas las
misiones de gestin de crisis y encomendar su realizacin a un grupo de Estados.
c) Adopta las decisiones por las que se establecen las acciones y posiciones de la Unin.
d) Adopta las decisiones de aplicacin de decisiones de acciones y posiciones de la Unin.
e) Decide sobre la conclusin de acuerdos con Estados terceros u organizaciones internacionales o
la adopcin de medidas restrictivas contra terceros pases y contra personas fsicas y jurdicas.
f) Designacin de Representantes Especiales PESC.
g) Decide cuando los gastos operativos de la PESC no corrern a cargo del presupuesto de la Unin
y, sobre una clave de reparto de dichos gastos distinta del PNB, y establece, los procedimientos de
acceso rpido al crdito presupuestario en gastos PESC.
h) Recibe y decide sobre las iniciativas de los estados miembros y el Alto Representante o del Alto
Representante con apoyo de la Comisin, los dictmenes del Comit Poltico y de Seguridad y las
preguntas y recomendaciones del PE.
i) Decide sobre la organizacin y funcionamiento del servicio exterior.
B. Poderes de control
a) En el mbito de sus competencias, y en unin con la Comisin y asistido por el Alto
Representante,

vela por la coherencia del conjunto de la accin exterior de la que es

responsable.
b) Junto al Alto Representante, vela por el respeto de los principios propios de la PESC.
c) Controla la aplicacin de esa especie de clusula de salvaguardia para los Estados con
dificultades importantes para aplicar una accin comn buscando las soluciones adecuadas.
d) Controla la aplicacin de las misiones de gestin de crisis encargadas a un grupo de Estados.
C. Poderes de ejecucin
Al consejo corresponde con carcter general la adopcin de las decisiones sobre aplicacin
de la PESC. El Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad es nombrado por el Consejo Europeo por mayora cualificada, con la aprobacin
del Presidente de la Comisin. Tiene la funcin de realizar propuestas en estas polticas y
de ejecutarlas como mandatario del Consejo. Preside el Consejo de Asuntos Exteriores y
es Vicepresidente de la Comisin, donde tiene responsabilidades en materia de relaciones
exteriores y de coordinacin de otros mbitos de accin exterior. Para asegurar la
coherencia de la PESC con las relaciones exteriores de la Unin.

 Al Alto Representante le corresponde:

a) Velar por la coherencia y eficacia de la accin de la Unin.
b) Contribuir con sus propuestas a la elaboracin de la PESC y a la ejecucin de las decisiones.
c) Representar a la Unin en PESC y dirigir el dilogo poltico con terceros en nombre de la Unin y
expresar la posicin de la Unin en las organizaciones internacionales y en las conferencias
internacionales.
d) La convocatoria extraordinaria del Consejo de oficio o a peticin de un Estado miembro.
e) Proponer el nombramiento de un Representante Especial para cuestiones concretas.
f) Organizar la coordinacin de los Estados miembros en organizaciones y conferencias
internacionales.
g) Asegurar las relaciones con el Parlamento Europeo.
h) Proponer en materia de financiacin PESC, los fondos iniciales para las misiones de gestin de
crisis y, autorizado por el consejo, utilizar el fondo inicial dando cuenta al Consejo de su uso.
i) Dirigir las Delegaciones de la Unin ante terceros pases y ante organizaciones internacionales
que estn bajo su autoridad.

Servicio Europeo de Accin Exterior (diplomacia comn europea) apoya al AR para el

desarrollo de las competencias que hemos enumerado.

La estructura del SEAE cuenta con una Administracin Central, con sede en Bruselas, y un

amplio nmero de delegaciones en terceros Estados y organizaciones internacionales. El mximo

responsable de la Administracin Central es el Secretario General Ejecutivo que est asistido por
dos Secretarios Generales Adjuntos. La Administracin central se compone de una serie de
direcciones generales que comprendan secciones geogrficas que abarquen todos los pases y
regiones del mundo, as como secciones multilaterales y temticas. Las delegaciones adems de
representar a la Unin deben atender las necesidades de otras instituciones comunitarias sobre el
terreno y colaborar con los servicios diplomticos de los estados miembros.

La Comisin mantiene, la funcin compartida por el Consejo, de velar por la coherencia del

conjunto de la accin exterior y valorar su papel en el mbito de la gestin civil de crisis y de

contacto con la Agencia Europea de Defensa en el nuevo marco de la PCSD.

El Parlamento Europeo ve reconocido un derecho a ser consultado peridicamente por el

AR sobre los aspectos principales y las oposiciones bsicas de la PESC y a ser informado de su
evolucin. Corresponde al AR velar por que se tengan debidamente en cuenta las opiniones del PE.
El PE es consultad para la celebracin de acuerdos con terceros en materia de PESC. El Parlamento
podr, as mismo, dirigir preguntas o formular recomendaciones al Consejo y al AR. Al PE se le
consulta igualmente en lo tocante a la organizacin y funcionamiento del SEAE.

4.2 El sistema de adopcin de decisiones

El sistema de adopcin de decisiones previsto en materia de PESC se encuentra
determinado por la naturaleza y caracteres de esta estructura de cooperacin. El resultado
es un sistema en el que pueden detectarse tres tipos de reglas:
1)--La regla general en materia de adopcin de decisiones tanto del Consejo Europeo como del
Consejo para adoptar decisiones en PESC es la unanimidad.
2)--La regla de la mayora cualificada aplicable en los siguientes casos:
a) Decisiones que establezcan acciones o posiciones de la Unin basadas en una previa decisin
del Consejo Europeo relativa a intereses y objetivos estratgicos.
b) Decisin que establezca una accin o una posicin de la Unin a partir de una propuesta
presentada por el AR en respuesta a una peticin especifica que el Consejo Europeo le haya
dirigido, bien por propia iniciativa, bien por iniciativa del Alto Representante.
c) Decisiones de aplicacin de acciones o posiciones de la Unin.
d) Nombramiento de Representantes Especiales.
e) Decisin sobre la celebracin de acuerdos internacionales.
f) En el caso de algunas decisiones en el mbito de la cooperacin estructurada permanente.
Esta regla de la mayora cualificada no ser aplicable en tres casos:
a) Con carcter general, cuando la decisin afecte a cuestiones que tengan repercusiones en el
mbito militar o de la defensa, que supone, su sujecin a la regla de la unanimidad.
b) La decisin de entablar negociaciones con terceros estados o con organizaciones internacionales
para celebrar un tratado y la conclusin del mismo cuando el acuerdo verse sobre materias que en
las decisiones internas requiera unanimidad.
c) Una clusula de opting out que prev que, cuando un Estado, por motivos vitales y explcitos de
poltica nacional, manifieste su intencin de oponerse a la adopcin de una decisin que se
deba adoptar por mayora cualificada, la cuestin no se someter a votacin y el Consejo, por
mayora cualificada, podr remitir el asunto al Consejo Europeo para que decida por unanimidad.
3)--La regla de la mayora de los miembros que componen el Consejo, aplicable a las cuestiones de
procedimiento.
Es importante retener que el Consejo Europeo podr, por unanimidad, ampliar el nmero
de cuestiones que se rigen por la mayora cualificada.
Abstencin constructiva, es un mecanismo aplicable en los casos en que rige la regla
general de adopcin de decisiones del Consejo, es decir, la unanimidad. Es un
procedimiento que pretende una cierta suavizacin de la regla de la unanimidad,
permitiendo que las abstenciones de Estados presentes o representados no impidan la
adopcin de la decisin.
Uno o varios estados pueden, en el momento de la abstencin, formular una declaracin

formal que excluye los efectos para el Estado o Estados que la formulen, admitiendo la
obligatoriedad de la decisin para la Unin. Medio de facilitar el nacimiento de las
decisiones en PESC, en la medida en que promueve la abstencin que no impide estas
decisiones. Este mecanismo de la abstencin constructiva incide en la obligacin de los
Estados implicados en la decisin de respetar la exclusin de los Estados que hayan hecho
esta declaracin.
4.3 La ejecucin y financiacin de la PESC
El sistema de ejecucin y gestin est construido sobre el Consejo, el AR y los propios
Estados miembros. Si al Consejo corresponde la adopcin de las decisiones necesarias para
definir y aplicar la PESC, es al AR y a los Estados miembros a quienes atribuye el Tratado
la responsabilidad en la ejecucin. Lo harn utilizando los medios nacionales y los de la
Unin.
Es el SEAE, en el que el AR se apoyar para la aplicacin de la PESC, y el Comit Poltico y de
Seguridad (COPS), ser el encargado de la supervisin de la ejecucin en poltica exterior.
Bajo la responsabilidad del consejo y del AR puede ejercer el control poltico y la direccin
estratgica de operaciones de gestin de crisis, pudiendo autorizarle el Consejo, para una
crisis concreta y por el tiempo que estime oportuno, a tomar decisiones en ese marco. El
COPS se configura como un rgano de seguimiento, consultivo, de supervisin y
eventualmente de control y de direccin estratgica en gestin de crisis, sin prejuicio de las
funciones del COREPER. La Agencia Europea de Defensa (AED).
En la gestin y aplicacin de la PESC es fundamental el papel de los Estados miembros. La
coordinacin de su accin en organizaciones y conferencias internacionales, incluido el
Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Cuando se exija una accin operativa, las
decisiones, que sern vinculantes.
Las misiones diplomticas y consulares de los Estados miembros estn directamente
concernidas en la aplicacin de la PESC, sea con carcter general, sea en la formulacin y
puesta en prctica de enfoques comunes. Las operaciones civiles y militares de gestin de
crisis pueden encomendarse a un grupo de Estados miembros. Para estas misiones, el
Consejo definir las normas generales de su ejecucin y el AR se har cargo de la
coordinacin.
Los Estados implicados en la cooperacin estructurada permanente se regirn en materia
de ejecucin por lo previsto. Para el uso de la clusula de ayuda en caso de ataque armado,
la ejecucin corresponde a la OTAN para los Estados miembros de la misma.
La representacin de la Unin en materia de PESC corresponde al Presidente del Consejo
Europeo.
El TUE formaliza unos supuestos concretos, vinculado a la gestin y ejecucin de la PESC,
que se resuelven en una compleja conexin entre la estructura de la PESC y la de otras

polticas de la Unin. En materia de financiacin el artculo 41 TUE, dispone dos reglas

esenciales:
a) Los gastos administrativos que la aplicacin de la PESC ocasione a las instituciones corrern a
cargo del presupuesto de la Unin siempre, y
b) Los gastos operativos derivados de la aplicacin de esta poltica corrern a cargo del
presupuesto de la Unin, excepto en dos supuestos: en los relativos a las operaciones que tengan
repercusiones en el mbito militar o de la defensa (nunca) y en los casos en que el Consejo, decida,
por unanimidad, otra cosa.
Cuando los gastos no corran a cargo del presupuesto de la Unin, corrern a cargo de los
Estados miembros con arreglo a una clave de reparto basada en el producto nacional bruto,
a menos que el Consejo decida por unanimidad otra cosa. En el caso de los gastos militares
o de defensa, los Estados que hayan ejercitado la abstencin constructiva no estarn
obligados a soportar estos gastos. El sistema de financiacin ha tenido en cuenta la
urgencia que se plantea para acceder a un crdito presupuestario de manera especial en
las operaciones de gestin de crisis. Para los casos en que los gastos de gestin de la crisis
no se carguen al presupuesto de la UE sino a los Estados miembros mediante una clave de
reparto, el Consejo, por mayora cualificada a propuesta del AR, adoptar la constitucin de
un fondo inicial regulando los modos de constitucin, gestin y control del mismo y su
disponibilidad por el AR.
***Las medidas restrictivas: medidas que puedan suponer la interrupcin o la reduccin, total o
parcial de las relaciones econmicas y financieras con uno o varios terceros pases que pueden ser
medidas restrictivas contra personas fsicas o jurdicas, grupos o entidades no estatales, se adoptan
en el mbito PESC por unanimidad, pero su ejecucin se lleva a cabo por el Consejo por mayora
cualificada.

TEMA 7: EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA

CAPTULO 4: ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA
1. EVOLUCIN Y FORMULACIN EN EL TUE DE LA COOPERACIN EN JUSTICIA E INTERIOR
1.Origen y evolucin de la cooperacin en asuntos de justicia e interior. Antecedente grupo de
Trevi creado en 1975 que reuna a los Ministros de Justicia e Interior. La entrada en vigor del
mercado interior lleva a aumentar la necesidad de cooperacin en estas materias, que sin embargo
quedaban fuera del mbito de competencia comunitaria, por lo que se recurra a los
procedimientos intergubernamentales. El principal xito de este enfoque fue el acuerdo de
Schengen que suprima el control en frontera para las personas entre los pases que lo suscriban,
as como acuerdos contra el terrorismo y para la ejecucin de sentencias.

2.Formulacin de la cooperacin en justicia e interior en el tratado de Maastricht El ttulo VI del

tratado de Maastricht incorpor la Cooperacin en Asuntos de Justicia e Interior (CAJI) a la Unin
Europea constituyendo el llamado tercer pilar (el primer pilar era el pilar comunitario y el segundo
el de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn, PESC), que limitaba las materias a asilo; cruce de
fronteras exteriores; inmigracin; lucha contra la toxicomana y la defraudacin internacional, y la
cooperacin judicial (civil y penal), aduanera y policial. Desde el punto de vista de su rgimen
jurdico e institucional era fundamentalmente intergubernamental aunque se permita la
comunitarizacin de una actividad por medio de una pasarela si haba acuerdo unnime de los EE.
MM. Al ser solo una poltica de cooperacin quedaba en principio excluido de la revisin por el
Tribunal de Justicia (como la PESC) y los procedimientos jurdicos (posiciones y acciones comunes)
eran distintos de los generales. El funcionamiento prctico fue insatisfactorio por lo que se reforma
en el tratado de msterdam.
3.Articulacin jurdica del espacio de libertad seguridad y justicia en el tratado de msterdam El
tratado de msterdam convierte el Espacio de Seguridad Libertad y Justicia en objetivo de la Unin
y, adems, comunitariza parcialmente el sector en el ttulo IV del TCE, modifica el procedimiento
intergubernamental del Tratado de Maastricht e integra el acervo del acuerdo de Schengen al
Tratado. La consecuencia es que en parte, el ESJL se convierte en un objetivo transpilar al estar en
el 1er y 3er pilares y se atribuan competencias a la UE para eliminar controles fronterizos interiores
y exteriores, y comunitarizar el asilo y la cooperacin judicial civil. En las materias comunitarizadas
solo se consultaba al Parlamento Europeo y se comparta la iniciativa legislativa entre Comisin y
EEMM, las decisiones eran por unanimidad y el control del TJCE era limitado. La parte de la CAJI
que permaneca en el 3er pilar pas a llamarse Cooperacin Policial y Judicial Penal (CPJP), se
centraba en la cooperacin judicial, aunque consideraba la posibilidad de aproximar algn aspecto
del derecho penal, y se introdujo la consulta al PE, la Comisin y los EEMM compartan la iniciativa
legislativa y el TJ tena capacidad jurisdiccional.
La materia conoci un gran desarrollo tras el Consejo Europeo de Tampere (Finlandia, 1999) que
introdujo un plan quinquenal de actuacin que luego sigui en el Consejo de la Haya (P Bajos,
2004). La imposibilidad de acumular bases jurdicas del 1 er y 3er pilares ha llevado a que algunas
medidas tuvieran el mismo texto y solo difiriesen en la base jurdica o a dividir una medida en dos
partes una bajo el 1er y otra bajo el 3er pilar. Dos complicaciones adicionales: la jurisprudencia del TJ
consideraba que ciertas partes de derecho penal quedaban en el mbito comunitario, y el T. de
msterdam permita a un pas excluirse (opt out) de la aplicacin de medidas lo que han
aprovechado Reino Unido, Irlanda y Dinamarca en materias de control fronterizo.

2. ARTICULACIN JURDICA DEL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA EN EL TRATADO

DE LISBOA
2.1. Estructura general y objetivos del ELSJ El Tratado de Lisboa mantiene en gran medida la
descripcin que haca el Tratado de msterdam de los objetivos de la UE.(art3.2. TUE La Unin
ofrecer a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el
que est garantizada la libre circulacin de personas conjuntamente con medidas adecuadas en
materia de control de las fronteras exteriores, asilo, inmigracin y de prevencin y lucha contra la
delincuencia). Como se ve el ELSL tiene tres elementos: Libertad que comprende la libre
circulacin de personas en las fronteras interiores, y una poltica comn de asilo, inmigracin y
control de las fronteras exteriores, la Seguridad se refiere a la lucha contra la delincuencia,
racismo, xenofobia y coordinacin y cooperacin entre autoridades judiciales y policiales y
reconocimiento de las resoluciones penales, y la Justicia al reconocimiento de las resoluciones
judiciales y extrajudiciales en materia civil.
La comunitarizacin supone la creacin de un procedimiento comunitario con control por el TJ,
intervencin del Parlamento e iniciativa de la Comisin. Adems, se aplican los principios de
primaca, efecto directo y responsabilidad del Estado por violacin del derecho de la Unin. Al ser
competencias compartidas estn bajo el principio de preemption u ocupacin del terreno, y se
ejercen bajo los principios de subsidiariedad y proporcionalidad. Los principales lmites son: 1. El
respeto a los distintos sistemas y tradiciones jurdicos de los EEMM limita el desarrollo de la
actividad de la Unin. 2. Apenas hay competencias expresas en accin exterior y los EEMM pueden
negociar con terceros sobre cruce de fronteras cooperacin judicial y policial si observan el
derecho de la Unin.
Finalmente, la aplicacin de sanciones internacionales contra individuos u organizaciones
terroristas plantea problemas de respeto de los derechos fundamentales y la solucin del art 75
TFUE de que las sanciones incluyan disposiciones en materia de garanta jurdica parece limitada
por la impugnacin por el PE del equivalente en materia de accin exterior.
2.2 Competencias y mbitos materiales del ELSJ: La estructura de pilares dio lugar a una legislacin
menos sistemtica de lo deseable, y con el T Lisboa se est racionalizando esta legislacin, pero
respetando dos lmites: 1. El orden pblico y la seguridad nacional siguen siendo competencias
exclusivamente nacionales, y 2. La UE tiene una competencia para establecer una coordinacin
administrativa en todos los mbitos del ESLJ.
2.2.1 Polticas sobre control de frontera, asilo e inmigracin
La libre circulacin de los ciudadanos de la UE est reconocida ya desde el Tratado de Roma. La
supresin de las fronteras interiores la extiende a los nacionales de terceros pases, y obliga a
responder con medidas sobre asilo e inmigracin que segn el art 80 TUE se deben regir por los
principios de solidaridad y reparto equitativo de la responsabilidad, incluida la financiera, entre los
EEMM. Para ello, se han creado agencias (FRONTEX para la gestin de las fronteras exteriores) y
mecanismos de compensacin y asistencia entre EEMM.

La poltica sobre controles de fronteras pretende conjugar la eliminacin de las interiores con un
control eficaz del cruce de las exteriores para conseguir un sistema comn de gestin. El art 77
TFUE prev una poltica comn de visados, permisos de residencia de corta duracin y condiciones
en que los nacionales de terceros pases pueden circular por la UE. Bsicamente estas normas
vienen de los acuerdos de Schengen y suponen sistematizar las prcticas de esos acuerdos. Sin
embargo, el giro podra venir de los pases que desean introducir la posibilidad restablecer los
controles en las fronteras interiores en trminos ms amplios que los actuales, pues el TJ aunque
ha reforzado la prohibicin de controles sistemticos no ha reconocido efecto directo a los
artculos del TFUE.
Tambin se ha creado un sistema europeo comn de asilo (SECA) con tres categoras: asilo (de
acuerdo con las definiciones de los convenios internacionales), proteccin subsidiaria (temor a
malos tratos, tortura, pena de muerte), y proteccin de desplazados. El SECA abarcar un estatuto
uniforme de asilo y sistemas comunes de proteccin subsidiaria y proteccin de desplazados, as
como un procedimiento comn de concesin de la condicin de refugiado para evitar la peticin
en el pas ms laxo (frum shopping) que incluye la determinacin del pas competente para
resolver y una base de datos comn de solicitantes de asilo e inmigrantes irregulares: En estas
materias hay ya legislacin que debe modificarse para conseguir un procedimiento comn que
evite la divergencia de las prcticas actuales.
La poltica comn de inmigracin (art 79 TFUE) persigue el tratamiento equitativo de los
inmigrantes legales y la lucha contra la inmigracin ilegal y la trata de seres humanos. Est limitada
por el derecho de los EEMM de limitar el volumen de admisiones en su territorio de nacionales de
terceros pases, que pone de manifiesto que la poltica de inmigracin difcilmente ser comn. La
poltica comn se limita a regular las condiciones de entrada y residencia, la expedicin de visados
y permisos de residencia de larga duracin y las condiciones para circular y residir en otro EM; la
inmigracin y residencia ilegal y la posibilidad de expulsin, as como la lucha contra la trata de
seres humanos. La puesta en prctica de esta poltica requiere la colaboracin de los pases de
origen de los inmigrantes, con los que la UE puede concluir tratados para regular la readmisin en
sus pases de origen.
2.2.2. Cooperacin judicial civil
El TL incluye el principio de reconocimiento mutuo, que la UE ha ido haciendo avanzar
consiguiendo incluso la eliminacin del exequtur y mantiene el objetivo de una justicia
enteramente electrnica. En el caso de la justicia civil, los avances reposan sobre una armonizacin
en el reconocimiento del foro jurisdiccional competente y la ley aplicable, favorecida por la
adhesin a la Conferencia de la Haya sobre derecho internacional privado (regula cobro alimentos).
Para que operen estos principios se requiere la repercusin transfronteriza de los asuntos civiles y
mercantiles (art 83 TUE) que incluye reconocimiento y ejecucin de resoluciones judiciales y
extrajudiciales, notificacin y traslado transfronterizo de documentos judiciales y extrajudiciales y
la compatibilidad de las normas aplicables en los EEMM en materias de conflicto de leyes y

jurisdiccin y cooperacin en la obtencin de pruebas.

Al haberse convertido esta materia en comunitaria, la competencia exterior es exclusiva de la UE lo
que ha llevado a dos Reglamentos de 2009 para gestionar los numerosos tratados internacionales
que han concluido los EEMM en estas materias y hacerlos compatibles con el carcter comunitario
de esta materia.
2.2.3. Cooperacin judicial penal
La diferencia con la justicia civil es que no hay un sustrato armonizado, por lo que el
reconocimiento mutuo se basa en una elevada confianza mutua entre los EEMM. Las
competencias atribuidas a la UE, dejando aparte las acciones de formacin, van destinadas a
establecer las normas y procedimientos para necesarios para garantizar el reconocimiento de las
sentencias y resoluciones en todas sus formas, prevenir y resolver los conflictos de jurisdiccin
Para conseguir este reconocimiento se pueden fijar en asuntos con dimensin transfronteriza
directivas que fijen normas mnimas sobre admisibilidad de pruebas, y derechos de los procesados.
Este programa tiene el problema de que pueden conculcarse los derechos fundamentales de los
procesados en la orden europea de detencin y entrega, as como en otras facetas. El resultado
son declaraciones de inconstitucionalidad de la transposicin de directivas y cuestiones
prejudiciales como la planteada por el TC espaol al TJ sobre los juicios celebrados sin
comparecencia del acusado,
Adems, la UE posee competencias sustantivas en materia penal, es decir, puede adoptar normas
mnimas que definen infracciones penales y sus sanciones. Estas competencias le permiten: a) la
persecucin comn del terrorismo, trata de seres humanos, explotacin sexual de mujeres y nios,
trfico ilcito de de drogas y armas, blanqueo de capitales, corrupcin, falsificacin de medios de
pago, delincuencia informtica y delincuencia organizada (Art 83 TFUE), pero solo para estos casos,
y b) adoptar medidas de armonizacin cuando resulte imprescindible para garantizar la ejecucin
eficaz de una poltica.
Adems se ha creado una unidad de polica Eurojust encargada de apoyar y reforzar la cooperacin
de las autoridades nacionales para investigar y perseguir la delincuencia grave que afecte a dos o
ms EEMM. El Programa de Estocolmo prev aumentar sus competencias y permitira crear una
fiscala europea competente para descubrir los autores y cmplices de infracciones financieras que
afecten a los intereses de la UE, incoar un procedimiento penal y solicitar la apertura de juicio
contra ellos.
2.2.4. Cooperacin policial
El TL mantiene la cooperacin entre autoridades nacionales que incluye, a) la recogida y
almacenamiento de informacin, b) la formacin del personal, c) las tcnicas comunes de
investigacin d) medidas de cooperacin operativa ya incluidas anteriormente. La base de esta
cooperacin es la informacin por lo que se han creado bases de datos europeas comunes y
nacionales. Sin embargo este intercambio de informacin plantea la cuestin de la proteccin de

datos, que actualmente parece insuficiente. El intercambio de informacin se garantiza por el

principio de disponibilidad, segn el cual las autoridades competentes de un Estado tendran
acceso automtico a los datos de otros EEMM para cumplir sus funciones. Este principio se
confirm con una decisin de 2008 que integra el tratado de Prn en la UE.
Europol refuerza la cooperacin policial entre EEMM para la lucha contra actividades delictivas que
afecten a dos o ms EEMM, contra el terrorismo o contra formas de delincuencia que lesionen un
inters comn objeto de una poltica de la UE. Segn el art 88 TFUJE Europol puede tener las
siguientes competencias recogida, almacenamente anlisis e intercambio de informacin, en
especial la transmitida por los EEMM, y la coordinacin, organizacin y realizacin de actividades
operativas, pero no pueden aplicar medidas coercitivas en el territorio de los EEMM. En 2009 se
convirti en agencia de la UE. Finalmente el Consejo puede fijar las condiciones y lmites dentro de
los cuales las autoridades competentes de un EM podrn actuar en el territorio de los otros
EEMM.
2.3 Procedimiento legislativo y ajustes institucionales
2.3.1 Procedimientos normativos y decisorios
De acuerdo con el ttulo V TFUE el desarrollo normativo de las competencias del ELSJ se sujeta al
procedimiento normativo general que regula el art 294 TFUE donde sobre propuesta de la
Comisin codeciden Consejo y Parlamento Europeo. Sin embargo hay previstas tres modulaciones:
1) Hay numerosos procedimientos en los que se requiere solo la consulta o aprobacin del PE y/o
la unanimidad del Consejo. Este procedimiento est previsto como procedimiento especial para
utilizar la clusula de imprevisin competencial para suprimir fronteras interiores, adoptar
medidas de cooperacin judicial en materia de familia, medidas de cooperacin policial operativa y
las condiciones en que la polica de un EM puede actuar en el territorio de otro. Tambin puede
usarse para crear la fiscala europea, aproximar las legislaciones de los EEMM tanto de
procedimiento como sustantivo, o la definicin de normas penales comunes.
2), Posibilidad de cooperacin reforzada entre al menos 9 EEMM. Si un EM se opone a una
directiva porque considera que afecta a aspectos fundamentales de su legislacin penal, el asunto
se remite al Consejo Europeo y si no consigue llegar a un acuerdo en un plazo de 4 meses, se
puede pasar a la cooperacin reforzada. Se aplica a normas de aproximacin de legislaciones
penales, sustantivas o de procedimiento, tanto da. En este supuesto se entiende autorizada la
cooperacin reforzada si al menos 9 pases quieren avanzar. Hay un procedimiento similar para
crear una fiscala europea o para las medidas de cooperacin policial operativa si no es posible la
unanimidad pero 9 o ms EEMM quieren avanzar.
3)Reconocimiento de la iniciativa normativa de los EEMM en los mbitos de cooperacin policial y
judicial penal. La iniciativa debe partir de al menos parte de los EEMM.
2.3.2 Particularidades institucionales del ELSJ
a) Posicin central del Consejo Europeo en la definicin de las orientaciones estratgicas y la

programacin legislativa y operativa del ELSJ.

b) Comit permanente de cooperacin operativa en materia de seguridad interior (COSI) donde las
autoridades nacionales coordinan las actuaciones de los EEMM, pero sin capacidad legislativa.
c) Limitacin de la jurisdiccin del TJUE para comprobar la validez o proporcionalidad de la accin
de la polica o las responsabilidades de los EEMM sobre mantenimiento del orden pblico o la
seguridad interior. Procedimiento prejudicial acelerado y de urgencia en casos de urgencia
extraordinaria o personas privadas de libertad.
d) La participacin de los Parlamentos Nacionales tiene aqu el campo ms propicio y se reduce de
1/3 a 1/4 el n de votos necesarios para que se vuelva a examinar una propuesta. Adems los
parlamentos participan en la evaluacin de las actividades de Eurosjust y el control poltico de
Europol y un solo parlamento basta para vetar el paso al procedimiento legislativo ordinario de la
UE de las cuestiones de derecho de familia en la cooperacin judicial civil.
e) Creacin de agencias: adems de eurojust y europol previstas en el tratado se han creado
frontex (fronteras exteriores) la oficina europea de apoyo al asilo y la agencia europea para la
gestin operativa de sistemas informticos de gran magnitud. Esta proliferacin plantea problemas
de control democrtico.
3. LA FLEXIBILIDAD EN EL ESPACIO DE LIBERTAD, SEGURIDAD Y JUSTICIA
La construccin del ELSJ ha supuesto conceder un nmero importante de derogaciones a varios
EEMM como ocurra en la CAJI. El coste de esta flexibilidad es una gran complejidad en la materia.
3.1. El rgimen jurdico transitorio de las normas del tercer pilar:
el protocolo 36 al TL regula el rgimen transitorio de los actos adoptados en los pilares
intergubernamentales. Se parte del mantenimiento de los efectos jurdicos mientras no se
modifiquen, anulen o deroguen. La modificacin o derogacin por otro acto lleva a la aplicacin
del rgimen general UE. El problema para interpretar esta regla es el alcance de la modificacin
basta cualquier modificacin para cambiar el rgimen o se requiere ir ms all de cambios de
detalle? NO hay posicin clara. Probablemente las normas previas al TUE pervivan largo tiempo,
porque no hay un plan sistemtico de sustitucin de normas. Mientras no se modifiquen los actos
anteriores, las decisiones y decisiones marco no tendrn efecto directo. Las decisiones marco solo
obligan a los jueces a interpretar la legislacin interna de acuerdo con la decisin marco siempre
que la interpretacin no sea contra legem o agrave la situacin de los particulares.
Por otra parte, el art 10 del protocolo 36 congela durante los primeros 5 aos de vigencia del TL
(entr en vigor el 1-12-2009) las competencias de la Comisin, que no puede plantear recursos
ante el TJ, y del Tribunal cuya competencia en ese perodo es solo la competencia prejudicial de
interpretacin y apreciacin de la validez sobre estos actos del 3 er pilar con la particularidad de que
es facultativa (los EEMM pueden aceptarla o no) y graduable (los EEMM pueden limitarla a los
rganos de ltima instancia, caso de Espaa). Cuando acabe el perodo transitorio, el TJUE
recuperar sus competencias tradicionales del TUE.

3.2 El rgimen especial de Gran Bretaa e Irlanda:

Reino Unido se opuso a la supresin del control de fronteras interiores y el protocolo 20 establece
que el Reino Unido puede mantener esta derogacin indefinidamente, incluso para territorios que
administra como Gibraltar. El acuerdo arrastra a Irlanda que mantiene una zona libre de controles
con el RU, y los dems EEMM pueden aplicarles reciprocidad.
Como el TL comunitariza el ELSJ la excepcin se extiende a las materias policiales y de justicia penal
del 3er pilar. El protocolo 21 codifica esta situacin estableciendo que estos dos estados estn
exceptuados de participar en las medidas del Ttulo V del TUE (opt out) pero con la posibilidad de
participar voluntariamente (opt in) en estas materia, bien cuando se propone, participando en el
proceso para su adopcin, sin poder retirarse posteriormente, o participar a posteriori (opt in) y en
este caso se aplican las normas de la cooperacin reforzada. El mismo sistema opt in - opt out se
aplica a las modificaciones de las medidas ya adoptadas. Si uno de estos Estados particip en una
medida y no desea participar en su modificacin, el Consejo examinar el caso y les instar a
participar si estima que la medida modificada es inviable si su participacin. Si tras dos meses no
participa(n), cuando entre en vigor la medida modificada, la original dejar de ser vinculante para
ellos. Sin embargo, el Estado en cuestin puede decidir seguir aplicando las aceptadas
anteriormente. Este procedimiento no se aplica a la cooperacin reforzada de Schengen.
3.3. La cooperacin reforzada de Schengen:
El acuerdo Schengen comenz con BENELUX, Francia y Alemania en 1985 y se fue ampliando a los
distintos pases de la UE; salvo Reino Unido e Irlanda, e inclua tambin a Islandia y Noruega. El
elemento central era conseguir gradualmente la supresin de controles en las fronteras interiores
y la conversin de las fronteras exteriores en fronteras comunes. Para alcanzar este resultado se
cre un comit ejecutivo y una secretara que produjeron un conjunto de normas y prcticas
administrativas que constituyen el acervo Schengen. Se refiere al cruce de fronteras interiores,
control de fronteras exteriores (polticas de visados, medidas sobre inmigracin ilegal, condiciones
de circulacin de extranjeros, medidas de readmisin, etc.) responsabilidad en materia de
peticiones de asilo, cooperacin policial cooperacin judicial penal, el Sistema de informacin
Schengen y la proteccin de datos de carcter personal.
El TA incorpor el acervo Schengen en la UE dentro de los objetivos del ELSJ y hoy se encuentra en
el protocolo 19 sobre el acervo Schengen del TL. Esta incorporacin requera resolver el problema
de la incorporacin asimtrica o desigual de los distintos EEMM. La solucin fue considerar la
participacin de (no todos) los EEMM como una cooperacin reforzada.
Para dar forma jurdica a esta cooperacin reforzada deba identificarse el conjunto de normas que
constituan el acervo Schengen y determinar la base jurdica de cada una dentro del nuevo ELSJ.
Con dos decisiones del Consejo de 1999 se realizaron estas dos operaciones y el acervo qued
ubicado provisionalmente en el ttulo VI del TUE mientras se modificaba por actos del 3 er tercer
pilar. A efectos de futuras ampliaciones el acervo Schengen se consider parte del acervo de la
Unin que deben aceptar los nuevos EEMM. En las actas de adhesin se aplica el acervo Schengen

en dos etapas: Algunas disposiciones son vinculantes desde la adhesin y otras, las vinculadas a la
supresin de fronteras, requieren una decisin unnime del Consejo que constate que se dan las
condiciones materiales y tcnicas.
La cooperacin reforzada alcanza tambin a cuatro pases 3 os, Suiza y Liechtenstein que han
firmado acuerdos con la UE para tal fin, y Noruega e Islandia que se adhirieron en los aos 90.
Para Reino Unido, Irlanda y Dinamarca se prev un rgimen especial de opt in opt out. En tanto
que cooperacin reforzada no les vincula si no desean participar, pero se les ofrece la posibilidad
de hacerlo, pero los dems EEMM deben aceptar unnimemente su participacin, mediante
decisin del Consejo. En el desarrollo ulterior del acervo Schengen, dos sentencias del TJ ha
establecido la doctrina segn la cual RU e Irlanda no tienen derecho independiente a participar en
nuevas medidas, sino solo en el desarrollo de aquellas cuya participacin ya se ha autorizado
segn el procedimiento anterior. En los dems casos, RU e Irlanda deben solicitar una autorizacin
del Consejo para participar en la actividad de que se trate. Una vez aceptada su participacin era
irrevocable, pero el TL permite a estos dos Estados desligarse de medidas de desarrollo ulteriores.
3.4 El rgimen especial de Dinamarca:
Dinamarca participaba en Schengen pero rechazaba la comunitarizacin de las materias de justicia
e interior. Con el TL se ha extendido a todo el ttulo V del TFUE (ELSJ) las reservas que aplicaba al
ttulo IV del TCE que tambin se refera al Espacio de Libertad, Seguridad y Justicia europeo.
Aunque Dinamarca queda excluida de todas las medidas del ELSJ su participacin en alguna
materia se ha resuelto con un acuerdo internacional con la Unin, Respecto del 3 er pilar se congela
la situacin anterior al TL y los actos anteriores, si se modifican, se seguirn aplicando a Dinamarca
sin cambios. En el acervo de Schengen, Dinamarca no est obligada a adoptar las medidas que lo
desarrollen, pero para cada medida puede decidir en los seis meses siguientes a su adopcin si lo
incorpora a su legislacin nacional. En tal caso, surge una obligacin de Derecho internacional
entre Dinamarca y los dems EEMM. Si no lo incorpora, Dinamarca y los dems EEMM
considerarn las medidas apropiadas que deban tomar.
Dinamarca puede renunciar a este rgimen, pero tambin puede cambiarlo y sustituirlo por uno
similar al que se aplica al RU e Irlanda, aunque con particularidades que afectan a Schengen.

TEMA 8: CIUDADANA EUROPEA Y DERECHOS FUNDAMENTALES EN LA

UE
CAPTULO 5: DERECHOS HUMANOS Y LIBERTADES FUNDAMENTALES EN LA UNIN EUROPEA
1. INTRODUCCIN
Los tratados constitutivos de las Comunidades Europeas no recogan en sus textos originarios
ninguna disposicin sobre derechos humanos debido a la prioridad en ese momento de los
objetivos de integracin econmica.
Inicialmente el TJ mostr una actitud de rechazo ante las alegaciones basadas en los derechos

fundamentales protegidos por las Constituciones de los pases miembros. En cambio, en la dcada
de los sesenta cambi este aspecto ya que la jurisprudencia en cuanto a la proteccin de estos
derechos ha ido incrementando.
Con el Tratado de Maastricht de 1992 se formalizaron los tratados relativos a la proteccin de estos
derechos.
Desde entonces se ha perseguido el objetivo de colmar ese vaco con la adhesin al Convenio
Europeo de Derechos Humanos de Roma de 1950 y con la redaccin de un texto normativo propio.
Este ltimo objetivo se vio impulsado por la proclamacin de la Carta de los Derechos
Fundamentales de la Unin Europea en diciembre de 2000 en Niza. Esta exigencia y promocin de
los derechos fundamentales se ha puesto de manifiesto con la ampliacin y consolidacin de la UE.
2. LA CONSTRUCCIN JURISPRUDENCIAL DEL TJUE: EVOLUCIN COMPLEJA
2.1 FUNDAMENTO
El TJ ha construido su jurisprudencia en esta materia sobre un triple fundamento:
-

Los derechos fundamentales de la persona estn comprendidos dentro de los principios

generales del Derecho Comunitario

-

La proteccin de los derechos fundamentales est inspirada en los principios

constitucionales comunes a los Estados miembros, por eso consolid estos principios.
-

La progresin cuantitativa y cualitativa en la utilizacin de los instrumentos jurdico-

internacionales de los que son partes los Estados miembros como elemento de referencia.
(Convenio Europeo de Derechos Humanos).
2.2 DE LAS INSUFICIENCIAS DEL MODELO A LAS EXIGENICAS DE POSITIVACIN.
La funcin que ha desarrollado el TJ sobre estos tres fundamentos ha tenido algunas virtudes
difcilmente negables.
En primer lugar, ha sido muy eficaz, ha logrado resolver los problemas con los sistemas
constitucionales y con el CEDH y ha tenido una adecuada adaptacin funcional al sistema europeo.
Pese a esto, el modelo ha sido criticado por su insuficiencia que ha sido consecuencia de su falta
de positivacin y del mito de integridad del ordenamiento jurdico.
En principio, en relacin con la exigencia de positivacin cabe decir que la situacin vena
requiriendo que los derechos humanos, para estar debidamente protegidos, fueran reconocidos
por normas positivas que los enunciaran de forma clara y que adems previeran las tcnicas de
proteccin y garantas, especialmente la judicial. Pero esta funcin no se poda alcanzar por la va
jurisdiccional.
En cuanto al mito de integridad del ordenamiento jurdico cabe sealar que es cierto que en el
actual estadio de desarrollo del sistema europeo se utiliza el trmino Constitucin para hacer
referencia a los Tratados constitutivos. De hecho, el TCE fue calificado como Carta constitucional
de una Comunidad de Derecho. Pero solo se trata una mera expresin ya que en ningn caso se
trata de un verdadero proceso constituyente.

Para tratar de subsanar esta insuficiencia el TJ ha desarrollado su funcin de garanta judicial. Por
ello ha tratado de suplir las lagunas mediante los principios generales del Derecho comunitario,
recurriendo a tratados constitucionales y a textos internacionales como elementos de referencia.
Esto quiere decir que no ha convertido los derechos fundamentales en normas positivas sino que
los ha reconocido y protegido. Por ello, el Tratado de Lisboa ha positivado estos derechos y ha
hecho lo que el Tribunal no poda hacer.
Junto con los problemas previamente mencionados existe un tercero que es el mito de la plenitud
del ordenamiento jurdico. El ordenamiento jurdico del Derecho Comunitario es unitario y
sistemtico pero no pleno, sino sectorial.
3. LA FORMALIZACIN JURDICA DE LA PROTECCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DE LAS
LIBERTADES FUNDAMENTALES DE LA UNIN EUROPEA.
El Tratado de Lisboa recupera el discurso de la positivacin, adhesin al CEDH y la controvertida
cuestin de la eventual extensin del modelo a la Cooperacin Policial y Judicial Penal. El eje
central del Tratado se expresa en la triple operacin contemplada en el artculo 6 TUE: a)
incorporacin por referencia de la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, b) establecimiento
de la adhesin al CEDH como un objetivo de la UE, acompaado de la atribucin de personalidad
jurdica a la UE y c) mantenimiento del tradicional sistema jurisprudencial del TJ segn el que los
derechos fundamentales forman parte del Derecho como principios generales del derecho.
Esta operacin puede esconder algunos problemas tales como:
-En primer lugar, no incorpora la Carta de Derechos Fundamentales del Tratado en sentido estricto
sino que por referencia reconoce los derechos, libertades y principios de la Carta y establece que la
Carta tendr el mismo valor jurdico de los tratados. El sentido poltico de esta tctica es la de
recurrir a un mtodo algo confuso que contente a todos ya que mientras los partidarios de la
incorporacin de la Carta al TUE podrn pensar que esta incorporacin se ha realizado por la
tcnica jurdico internacional de le incorporacin por referencia, los no partidarios podrn pensar
que no existe incorporacin sino aceptacin por referencia.
A pesar de esto, hay algo innegable y es que la UE cuenta con un catlogo de principios, derechos y
libertades objetivo cuyo valor jurdico es igual al de los Tratados constitutivos. Esto otorga a estos
principios, derechos y libertades una posicin de jerarqua normativa y un poder de control de la
legalidad de los actos de las Instituciones y de los Estados cuando actan en el marco de la Unin.
Para los Estados miembros la Carta confirma los derechos fundamentales garantizados por el
Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales
y tal como resultan de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros. Insisten
compulsivamente en que la carta no ampla el mbito de aplicacin del Derecho de la UE ms all
de las competencias de la Unin ni crea ninguna nueva competencia ni ningn nuevo cometido
para la Unin y no modifica las competencias y cometidos definidos por los Tratados.
Adems el TUE establece que los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se
interpretarn con arreglo a las disposiciones generales del Ttulo VII de la Carta por las que se rige

su interpretacin y aplicacin y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a que se hace

referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones. Estas Explicaciones
tambin llamadas Gua se nutren de la jurisprudencia del TJ y del TEDH y favorecen la
interpretacin de la Carta.
-En segundo lugar, el TUE en su art. 6.2 prev la adhesin de la Unin Europea al Convenio
Europeo de Derechos Humanos en las condiciones previstas en un Protocolo. No obstante, el
apartado 2 del art. 6 establece que esta adhesin no modificar las competencias de la Unin que
se definen en los tratados. Por su parte, el Protocolo 8 Sobre el apartado 2 del artculo 6 del
Tratado de la UE relativo a la adhesin de la Unin al CEDH prefigurando el mandato de
negociacin del acuerdo de adhesin establece que en la negociacin debern preservarse las
caractersticas especficas de la Unin y del Derecho de la Unin en la posible participacin de la
Unin en el TEDH y una adecuada presentacin de los recursos. Adems aade que no se afecten
situaciones individuales de los estados miembros. Por ltimo seala que los Estados sometern las
cuestiones relativas a la interpretacin de los Tratados al TJ.
-En tercer lugar, el TUE tras su reforma de Lisboa, dispone que los Derechos fundamentales del
CEDH y los derivados de las tradiciones constitucionales comunes forman parte del Derecho de la
Unin como principios generales del derecho. Cabe suponer que los derechos y libertades del
CEDH tendrn este tratamiento hasta que la Unin se adhiera al Convenio, ya que despus de que
esto suceda, sern considerados como derecho convencional de la Unin.
4. DERECHOS PROTEGIDOS
4.1 LOS DERECHOS ENUNCIADOS EN LOS TRATADOS, LA CARTA Y EL CEDH
El art. 2 TUE expresa que el fundamento de la Unin est en los valores de respeto de la dignidad
humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de derecho y respeto de los derechos humanos,
incluidos los derechos de las minoras. El respeto de estos derechos es condicin necesaria para
adherirse a la Unin.
Estos derechos fundamentales aparecen en la Carta de Derechos Fundamentales de la UE, en la
CEDH, en la tradicin constitucional de los estados miembros pero tambin en los propios tratados
como el caso del TFUE.
La Carta de Derechos Fundamentales de la UE es un texto de referencia primordial en esta materia.
Se convirti en un texto de referencia desde su proclamacin poltica en Niza en 2000. Est
compuesta de 54 artculos, ordenados en 7 captulos, precedidos de un prembulo. Los captulos
quedan referidos a la Dignidad (Cap.1), Libertad (Cap. 2), Igualdad (Cap.3), Solidaridad
(Cap.4), Ciudadana (Cap.5), Justicia (Cap. 6), y el Captulo 7 que contiene las Disposiciones
Generales. El contenido se basa en los derechos y libertades polticos tradicionales con algunas
innovaciones relativas a la prohibicin de la clonacin, la proteccin de datos, el derecho a la
tutela judicial efectiva o el principio de non bis in dem.
El Convenio Europeo para la Proteccin de los Derechos Humanos y de las libertades
fundamentales de Roma de 1950 al que se refiere el art. 6 TUE es el texto revisado de conformidad

con el Protocolo 11 y completado por los Protocolos 1 (propiedad privada) y 6 (abolicin pena de
muerte). El CEDH define una serie limitada de derechos, especialmente civiles y polticos, que los
estados miembros se comprometen a garantizar: derecho a la vida, a la proteccin contra la
tortura y tratos inhumanos, a la libertad y seguridad, a un juicio justo, al respeto de la vida privada
y familiar, al respeto de la correspondencia, a la libertad de expresin, de pensamiento, de
conciencia y de religin, de reunin, de asociacin, prohibicin de la discriminacin y derecho a
contraer matrimonio. Todos estos derechos han sido recogidos en la Carta. Su inters deriva, ms
que de los derechos enunciados, de su sistema de proteccin, de la muy relevante jurisprudencia
del TEDH y sus avanzadas interpretaciones y de la consecuencia de incardinar a la UE en ese
espacio comn europeo de derechos y libertades.
El hecho de ceirse solo a la CEDH, limita a otros instrumentos internacionales de proteccin como
el caso de la Carta Social Europea, el Convenio 111 de la OIT y el Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Polticos de las Naciones Unidas.
4.2 LOS DERECHOS IDENTIFICADOS POR EL TRIBUNAL DE JUSTTICIA
El TJ ha articulado un impresionante cuerpo jurisprudencial que ha reconocido, utilizando el
trptico mencionado (apartado 2,1), numerosos derechos. La identificacin de estos derechos no
ha presentado problemas de envergadura pero s en cuanto a la determinacin de su estndar de
proteccin. Por lo que hace al alcance de los contenidos de los derechos reconocidos por el TJ y sus
limitaciones, ste ha establecido que:
Los derechos fundamentales reconocidos por el TJ no constituyen prerrogativas absolutas, sino
que deben tomarse en consideracin atendiendo a su funcin dentro de la sociedad. Por
consiguiente, pueden disponerse restricciones al ejercicio de dichos derechos, a condicin de que
dichas restricciones respondan efectivamente a objetivos de inters general perseguidos por la
Comunidad y no constituyan una intervencin desmesurada e intolerable que lesione la sustancia
misma de dichos derechos. Dichas exigencias vinculan, asimismo a los Estados miembros cuando
aplican la normativa comunitaria.
Cabe sealar, que los catlogos de derechos y libertades no impiden que en jurisprudencia
posterior se reconozcan otros derechos fundamentales, ya que los catlogos no son taxativos.
Por otro lado, el Tribunal seguir desempeando una labor decisiva en lo tocante al estndar de
proteccin. Dicha identificacin del estndar de proteccin vendr determinado por ese trptico
jurisprudencial previamente descrito y el TJUE atender no solo a la forma y al alcance con que
dichos derechos se encuentran reconocidos por la Carta o por el CEDH sino igualmente a la que se
derive de las tradiciones constitucionales de los Estados miembros.
5. ALCANCE DE LAS GARANTAS
El alcance de la garanta o mbito formal de la proteccin de los derechos es una cuestin
compleja y problemtica. Las garantas dependen de dos condiciones: que el mbito en el que se
pretende garantizar el derecho quede bajo la competencia del TJUE y que la cuestin se plantee

vinculada al Derecho de la Unin.

En cuanto a la primera condicin cabe sealar que el TJUE no tiene una extensin total de su
competencia ya que hay excepciones en el Espacio de Libertad y Seguridad y Justicia al igual que
en ciertos Estados. Hay que aadir que cuando se adopten medidas restrictivas contra personas
fsicas y jurdicas se abre la competencia del Tribunal aunque solo a efectos de control de la
legalidad de estas medidas.
Respecto de la segunda condicin, relativa a la vinculacin con el Derecho de la Unin, hay dos
vertientes, una positiva y otra negativa. El art. 51 de la Carta dispone que sus disposiciones estn
dirigidas a las instituciones, rganos, y organismos de la Unin, dentro del respeto del principio de
subsidiariedad, as como a los Estados miembros nicamente cuando apliquen el Derecho de la
Unin
En la vertiente negativa el TJ ha dejado claro que la apreciacin de una eventual violacin de
derechos fundamentales en el mbito de la Unin corresponde a este sistema jurdico y excluye a
cualquier otro. Pero el problema surge cuando hay confrontacin entre los rdenes
constitucionales internos y el orden comunitario.
En la vertiente positiva, segn la jurisprudencia, la garanta alcanza no solo a los actos emanados
de las Instituciones de la Unin sino tambin de los actos de los Estados miembros en aplicacin
del Derecho de la Unin. Las sentencias ERT y Bostock son ejemplo de este tema.
Ambas vertientes se hacen an ms complejas con la perspectiva de la convivencia entre las
garantas de la Unin y del CEDH, en los rdenes jurdicos internos sujetos a ambas.
El TEDH mantiene su lnea jurisprudencial, segn la cual los Estados partes en el Convenio no estn
exentos de responsabilidad por los mbitos de competencia atribuidos a la Unin o que son
consecuencia de aquellos.
La determinacin de los derechos tutelados, el estndar de proteccin y el de alcance de las
garantas permiten concluir que las mejoras del sistema de derechos humanos introducidos por el
Tratado de Lisboa no sern suficientes para acabar con tan complejos problemas. La
heterogeneidad del conjunto de derechos, hace conveniente una clusula que impida la
interpretacin restrictiva y potenciar aquellas que sean ms favorables a la proteccin de los
derechos fundamentales. sta la encontramos en el art. 53 de la Carta.
6. EXIGENCIA DE RESPETO DE LOS DERECHOS HUMANOS Y LAS LIBERTADES FUNDAMENTALES A
LOS ESTADOS MIEMBROS Y A LOS ESTADOS TERCEROS.
6.1 LA EXIGENCIA A LOS ESTADOS MIEMBROS: PROCEDIMIENTOS DE PREVENCIN Y

CONTROL

El art. 7 TUE se configura as como un instrumento de relevancia para permitir la eventual

intervencin de la UE en caso de violacin grave y persistente o del riesgo de una violacin grave.
Este instrumento es absolutamente diferente del sistema de proteccin de derechos humanos. El
art. 7 se refiere a la prevencin y control a todo mbito de accin de los Estados miembros. Se
trata de un mecanismo jurdico-poltico de alcance general del que queda expresamente excluida
la jurisdiccin del TJ, salvo en el sentido previsto en el art 269 TFUE, esto es, para controlar a

peticin exclusivamente del Estado objeto de constatacin de la legalidad del acto del Consejo
Europeo o del Consejo, y solo a efectos de procedimiento.
La Comisin y el PE han elaborado importantes documentos sobre el alcance del art.7. En especial,
la Comisin ha arbitrado un sistema basado en 5 elementos: a) control peridico independiente; b)
concertacin entre Instituciones y Estados miembros; c) cooperacin con el Comisario de Derechos
Humanos del Consejo de Europa; d) dilogo permanente con la sociedad civil, y e) informacin y
educacin ciudadana.
6.1.1 PROCEDIMIENTO PREVENTIVO
La inclusin en el Tratado de Niza de un sistema de prevencin de la violacin de los derechos
humanos surgi como consecuencia de la voluntad de 14 estados miembros de la UE de evitar el
acceso al gobierno de Austria de un partido ultraderechista. El Tratado de Amsterdam ya haba
introducido un mecanismo sancionador pero era para casos de violacin grave, por lo que no se
poda aplicar a este caso. Por lo tanto, los 14 pases impusieron sanciones unilaterales a Austria.
Estos pases encargaron a un Comit compuesto por tres personalidades la elaboracin de un
informe, el Informe de los Tres Sabios en el que se recomendaba la introduccin de un
procedimiento de prevencin y de supervisin.
As pues, el apartado 1 del art.7 TUE establece lo siguiente:
A propuesta motivada de un tercio de los Estados miembros, del Parlamento Europeo o de la
Comisin, el Consejo, por mayora de cuatro quintos de sus miembros y previa aprobacin del
Parlamento Europeo, podr constatar la existencia de un riesgo claro de violacin grave por parte
de un Estado miembro de los valores contemplados en el art.2. Antes de proceder a esta
constatacin, el Consejo oir al Estado miembro de que se trate y por el mismo procedimiento
podr dirigirle recomendaciones. El Consejo comprobar de manera peridica si los motivos que
han llevado a tal constatacin siguen siendo vlidos.
6.1.2 EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR
Es un complejo sistema sancionador interno frente a una eventual violacin grave y persistente de
los principios contemplados en el art. 2 TUE y por tanto, entre ellos, los derechos humanos y las
libertades fundamentales. El procedimiento recoge dos fases, la constatacin y la sancin.
La constatacin tiene carcter general para toda la UE. La institucin que decide si existe o no tal
situacin es el Consejo Europeo por unanimidad. La propuesta para reunir el Consejo Europeo ha
de ser hecha por un tercio de los Estados miembros o por la Comisin y previa aprobacin por el
PE. El Estado en cuestin ha de ser previamente invitado a presentar sus observaciones.
La sancin es facultativa y su adopcin corresponde al Consejo. Por mayora cualificada podr
decidir que se suspendan determinados derechos derivados de la aplicacin de los Tratados al
Estado miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del Gobierno de
dicho Estado miembro en el Consejo.

6.2 LA ACCIN EXTERIOR Y LOS DERECHOS HUMANOS

El TUE en su art. 21.1 mantiene que la accin exterior de la Unin se basar en los principios que
han inspirado su creacin, desarrollo y ampliacin y entre otros, en fomentar en el resto del
mundo: la democracia, el Estado de Derecho, la universalidad de los derechos humanos y de las
libertades fundamentales, el respeto de la dignidad humana y los principios de igualdad y
solidaridad.
En el art.21.2 quedan enunciados los objetivos de esta accin exterior que son consolidar y
respaldar la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios generales del
Derecho Internacional. Se trata de un sistema que condiciona la relacin de la Unin con terceros.
Esta poltica de condicionalidad puede ser positiva o negativa.
La positiva est compuesta por medidas de apoyo e incentivo entre las que sobresale el
Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos que persigue y soporta
financieramente acciones destinadas a la consolidacin de la democracia y del Estado de Derecho.
La condicionalidad negativa por otro lado, est compuesta por acciones tales como la suspensin
de acuerdos, medidas de censura poltica, retirada de ayudas, etc. Sobre este aspecto, la Comisin
y el Parlamento Europeo articularon un aparato jurdico-poltico cuyos tres elementos bsicos son:
-La clusula democracia y derechos humanos que ha ido aplicndose a todos los acuerdos entre
la Unin y terceros. Esta clusula permite la suspensin de un acuerdo en caso de que la otra parte
no respete los principios de democracia y derechos humanos.
-La incorporacin de un rgimen especial de estmulo a la proteccin de determinados estndares
laborales internacionales y de una clusula de retirada en el Sistema de Preferencias
Generalizadas, si no se respetan algunos derechos bsicos.
-La PESC, que ha albergado una serie de actuaciones de censura poltica en relacin con terceros
Estados a travs del instrumental de las posiciones comunes.
CAPTULO 6: EL ESTATUTO DE LA CIUDADANA DE LA UNIN
1. ORIGEN DE LA CIUDADANA DE LA UNIN
Nunca se utiliz el trmino ciudadano hasta la reforma introducida por el Tratado de Maastricht
de 1992. Sin embargo, como beneficiarios del mercado, los ciudadanos se ocultaban tras
definiciones como empresarios, trabajadores, usuarios, consumidores u operadores econmicos
(forma que tanto han utilizado los Tratados y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia).
Es conveniente distinguir los derechos econmicos-sociales que las normas comunitarias han ido
creando en favor de los ciudadanos de los Estados miembros desde 1952.
La propuesta de crear una ciudadana de la Unin se incluy en el Proyecto del Tratado sobre la
Unin Europea adoptado por el Parlamento Europeo en febrero de 1984,aunque no se acept por
los Estados miembros.
El objetivo es establecer un vnculo jurdico-poltico entre un sujeto de Derecho Internacional y una
persona fsica consistente en el disfrute de determinados derechos y en la asuncin de ciertas
obligaciones.

2. SIGNIFICADO DE LA INSTITUCIN
La ciudadana de la UE ocupa un lugar destacado en cada uno de sus Tratados. En el TUE los
Estados miembros deciden crear una ciudadana comn a los nacionales de sus pases. En el Trata
de Maastricht se procur una unin cada vez ms estrecha entre los pueblos de Europa. En
definitiva, la creacin en 1992 de la ciudadana de la UE supuso una doble novedad:
1 porque crea derechos vinculados al ejercicio del poder en el marco de una UE de carcter
poltico.
2 porque crea una institucin jurdica nueva al servicio del ciudadano en la que se encuadran esos
derechos fuera de todo vnculo nacional.
a.

CIUDADANA DE LA UNIN Y NACIONALIDAD DE UN ESTADO MIEMBRO

El art. 20.1 TFUE atribuye la ciudadana de la Unin a los nacionales de los Estados miembros y
reitera su carcter complementario y no sustitutivo de la ciudadana nacional. De este precepto
derivamos varias consecuencias:
1 la ciudadana de la UE presupone la ciudadana de un Estado miembro y coexiste
indisolublemente con ella.
2 establecimiento de un vnculo indisoluble entre nacionalidad de Estado miembro y ciudadana
de la Unin. Si se perdiese la nacionalidad del Estado miembro se perdera, en contrapartida, la
ciudadana de la Unin de forma automtica.
b.

LA CIUDADANA DE LA UNIN COMO COMPLEMENTO

La ciudadana de la UE supone aceptar que los nacionales de los Estados miembros tienen un
doble vnculo poltico, con su Estado y con la UE. Como consecuencia de la existencia de estas dos
esferas polticas, el ciudadano de la Unin disfruta de un estndar de derechos muy compacto y
extenso, sin experimentar variaciones en su proteccin sea cual sea el territorio donde viva dentro
de los Estados de la Unin y la actividad que lleve a cabo (econmica o no).
3. EL ESTATUTO JURDICO BSICO DE LA CIUDADANA DE LA UNIN. ASPECTOS GENERALES
El objeto de este estatuto es doble: crear nuevos derechos que se ejercen en cualquier Estado
miembro y, por otro lado, extender la esfera nacional de derechos en favor de los nacionales de los
otros Estados miembros que se encuentren en el territorio de aqul. Aunque, todava, los derechos
de la ciudadana no se tienen respecto de la Unin, sino frente al Estado del que no se es nacional.
Adems la Carta de los Derechos Fundamentales, aprobada en Niza, reconoce tambin los
derechos de la ciudadana. Sin embargo, stos no pueden distorsionar el rgimen establecido por
los Tratados. A lo largo de la Carta se pueden extraer derechos (adems de los establecidos en el
Captulo V): derecho a trabajar, derecho a buscar empleo, igualdad de acceso a las prestaciones de
seguridad social y a la ayuda social en otro Estado miembro, derecho a una buena administracin,
derecho a ser odo por las Instituciones y rganos de la UE, derecho a la tutela judicial efectiva, etc.

4. DERECHO DE LIBRE CIRCULACIN Y RESIDENCIA Y PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIN POR

RAZN DE LA NACIONALIDAD.
c.

LIBRE CIRCULACIN Y RESIDENCIA

El art. 21.1 TFUE reconoce que todo ciudadano de la Unin tendr derecho a circular y residir
libremente en e territorio de los Estados miembros, con sujecin a las limitaciones y condiciones
previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicacin.
Adems, en un importante asunto, el TJCE ha declarado que la vocacin del estatuto del
ciudadano de la Unin es convertirse en el estatuto fundamental de los nacionales de los Estados
miembros y permitir a aquellos de dichos ciudadanos que se encuentran en la misma situacin
obtener, independientemente de su nacionalidad y sin perjuicio de las excepciones expresamente
previstas a este respecto, el mismo trato jurdico.
Lo importante es, pues, que todos los ciudadanos de la Unin son titulares de un derecho de
residencia que se ejerce con sujecin a las limitaciones y condiciones previstas en el Tratado y en
las disposiciones de desarrollo. Sin embargo, el derecho no se ejerce independientemente de la
situacin econmica y la cobertura sanitaria y social, por lo que quedarn dos categoras fuera del
derecho de residencia: los ciudadanos de la Unin que carezcan de recursos econmicos
suficientes y las personas excluidas por razones de orden pblico, seguridad o salud pblica.
El Consejo y parlamento Europeo, a propuesta de la Comisin, podrn adoptar nuevas
disposiciones para facilitar el derecho de libre circulacin y residencia mediante el procedimiento
legislativo ordinario (art. 21.2 TFUE). stas no podrn restringir el derecho cuyas limitaciones son
las estrictamente permitidas por el TFUE (orden pblico, seguridad y salud pblicas).
d.

PRINCIPIO DE NO DISCRIMINACIN POR RAZN DE LA NACIONALIDAD.

Gozar de los derechos de ciudadana significa que un nacional de un Estado miembro no puede ser
objeto de discriminaciones en el ejercicio de sus derechos ni por las autoridades pblicas ni por
otros particulares en cualquier Estado miembro.
El Tribunal de Justicia ha declarado que prohbe no solamente las discriminaciones ostensibles,
fundadas en la nacionalidad, sino tambin todas las formas encubiertas de discriminacin que, por
aplicacin de otros criterios de distincin, conducen de hecho al mismo resultado.
El principio de igualdad de trato ha tenido su frente de batalla en materia de acceso a la funcin
pblica. El art. 45.4 TFUE excluye la libre circulacin y residencia a los empleos en a Administracin
pblica, y el art. 51 TFUE excluye tambin la libertad de establecimiento a las actividades que, en
dicho Estado, estn relacionadas aunque slo sea de manera ocasional, con el ejercicio de poder
pblico. La razn de esta exclusin estriba en que numerosos mbitos de la funcin pblica
implican una participacin del servidor pblico en el ejercicio de la soberana del Estado. Sin
embargo los Estados no pueden discrecionalmente calificar de funcin pblica cualquier clase de
empleo y excluir el acceso a una serie de empleos slo porque el Estado sea el empresario.
En definitiva, el principio de igualdad de trato o de trato nacional slo encuentra un bastin
inexpugnable, en la funcin pblica ligada a mbitos de soberana.

5. DERECHOS DE PARTICIPACIN POLTICA EN EL LUGAR DE RESIDENCIA

e.

ELECCIONES MUNICIPALES

El art. 22.1 prev el derecho de todo ciudadano de la Unin que resida en un Estado miembro del
que no sea nacional a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el
que resida.
El fundamento de este derecho reposa en el derecho de libre circulacin y residencia. Los
nacionales de los otros pases forman parte integrante de la vida de su municipio, tanto en el plano
econmico como cultural, y las decisiones adoptadas en los municipios afectan de forma inmediata
a los residentes, independientemente de la nacionalidad.
En Maastricht se vencieron las principales resistencias polticas a este derecho que aun as origin
problemas constitucionales en varios Estados miembros, como Espaa y Francia, teniendo que
reformar la Constitucin antes de ratificar el Tratado de Maastricht.
El rgimen de ejercicio del derecho se rige por el Tratado y la Directiva 94/80/CE del Consejo sobre
las modalidades de este derecho.
Excepciones o lmites al derecho: cuando la proporcin de ciudadanos de la Unin en edad de votar
residentes en un Estado miembro sin ostentar nacionalidad del mismo fuese superior al 20 por 100
del conjunto de ciudadanos de la Unin en edad de votar; tambin se puede excluir a los
residentes del cargo de Alcalde, de Teniente de Alcalde o miembro de rgano directivo colegiado.
Necesidad de inscripcin en el Censo del Estado de residencia: el ciudadano de la Unin debe
manifestar su voluntad de querer ejercer su derecho de sufragio en el Estado miembro de
residencia del que no es nacional: se debe inscribir previamente en el Censo electoral.
Regulacin en Espaa: Espaa hizo la transposicin de la Directica mediante la modificacin de la
Ley Orgnica del Rgimen Electoral General y un Decreto; en el art. 176.1 LOREG se reconoce el
derecho de sufragio activo:
-a quienes tengan la condicin de nacionales de la Unin,
-renan los requisitos que para ser elector se exige a los espaoles, y
-hayan manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufragio activo en Espaa.
Se regula el sufragio pasivo o elegibilidad con los mismos requisitos que para los candidatos
espaoles.
f.

ELECCIONES AL PARLAMENTO EUROPEO

El art. 10 TUE reconoce a todo ciudadano el derecho a participar en la vida democrtica de la

Unin. Adems, el art. 22.2 TFUE reconoce que Todo ciudadano de la Unin que resida en un
Estado miembro del que no sea nacional tendr derecho a ser elector y elegible en las elecciones
al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida,en las mismas condiciones que los
nacionales de dicho Estado.
Hasta el Tratado de Maastricht los nacionales de los Estados miembros tenan reconocido el
derecho de sufragio activo y pasivo nicamente en el Estado miembro del que son nacionales.
Necesidad de inscribirse en el Censo del Estado de residencia: se debe optar por el ejercicio del
sufragio activo y pasivo del Estado del que se es nacional o en el Estado de residencia.

g.

DERECHO DE INICIATIVA CIUDADANA

Al menos un milln de ciudadanos de un nmero significativo de cualesquiera Estados miembros

podrn presebtar un escrito e invitar a la Comisin para que presente una propuesta ( arts. 11.4
TUE y 24 TFUE).
La cifra umbral de participantes se fija en un milln y debe proceder de una cuarta parte de los
Estados miembros, adems esa cantidad se distribuye por Estado miembro. La edad mnima de
participacin se remite a la normativa nacional para las elecciones al PE. La verificacin y
autenticacin corresponde a cada Estado de recogida y el plazo se limita a doce meses. Adems,
debemos tener en cuenta que:
1)la iniciativa debe ser en el mbito de competencias atribuidas en los Tratados.
2)la iniciativa no obliga a la Comisin a presentar la propuesta legislativa.
3)su toma en consideracin depende de la iniciativa de la Comisin que podr desecharla.
6. PROTECCIN FUERA DEL TERRITORIO DE LA UNIN
A propuesta espaola, en el caso de que el nacional de un Estado miembro precise asistencia y
proteccin y no haya embajada o consulado de su Estado de origen en el lugar en el que se
encuentre. Si esto sucediera, las embajadas o consulados de otros Estados miembros se la
prestarn como si se tratase de un nacional de ese Estado.
7. DERECHO A DIRIGIRSE A LAS INSTITUCIONES Y AUTORIDADES DE LA UNIN
Los ciudadanos de la UE tienen derecho a dirigirse a todas las Instituciones europeas que aparecen
mencionadas en los Tratados en cualquiera de las lenguas oficiales.
La peticin puede hacerse ante todas las Instituciones previstas en el art 13 TUE. Este derecho se
inscribe en la necesidad de aproximar las Instituciones a los ciudadanos y hacerlas accesibles a sus
inquietudes e iniciativas.
En el Tratado de Niza se aprob una Declaracin por la que se invita a las Instituciones a velar por
que la contestacin a toda peticin escrita de un ciudadano de la Unin se dirija a ste en un plazo
razonable.
8. DERECHO DE PETICIN ANTE EL PARLAMENTO EUROPEO
Los arts. 20.2d) y 24 TFUE reconocen a todo ciudadano de la UE el derecho a presentar peticiones
ante el Parlamento Europeo.
Se registran las peticiones (registro accesible al pblico) y, si las admite a trmite, las hace llegar a
la comisin parlamentaria de Peticiones, donde se estudian, se comprueban y se elabora un
informe que puede dar lugar a una resolucin del Parlamento Europeo. La peticin puede ser
individual o colectiva y deber versar sobre cuestiones europeas que afecten directamente al
peticionario. Las peticiones que se declaren no pertinentes se archivarn notificndose a los
firmantes la decisin y los motivos de la misma.
Si se estima pertinente se estudiar por la Comisin parlamentaria de Peticiones, la opinin se

remite a la Institucin competente y se informar al Pleno sobre las medidas adoptadas por la
Comisin o el Consejo en relacin con las peticiones admitidas.
9. DERECHO A PRESENTAR RECLAMACIONES ANTE EL DEFENSOR DEL PUEBLO EUROPEO.
DERECHO A UNA BUENA ADMINISTRACIN
El Defensor del Pueblo es nombrado por el Parlamento Europeo por todo el perodo de legislatura.
El Defensor acta como mediador entre el ciudadano y la Administracin de la Unin. Recibe
reclamaciones de cualquier ciudadano de la Unin o persona fsica o jurdica que resida en un
Estado miembro. No se precisa una forma concreta para la presentacin de la reclamacin, basta
una simple carta.
Cuando el Defensor comprueba que se trata de un caso de mala administracin, lo pondr en
conocimiento de la Institucin interesada y buscar una solucin amistosa. Cuando las denuncias
son declaradas inadmisibles por estar fuera de su competencia, pero estn bien fundadas, se les
indica la Institucin u rgano competente en relacin a la misma.
La Oficina del Defensor entiende por mala administracin toda actuacin de Instituciones y
rganos dela Unin en la que se advierten medidas deficientes que se derivan de la aplicacin
inadecuada de una norma.
10. DERECHO DE ACCESO A LOS DOCUMENTOS DE LA UNIN
El Tratado, tras la reforma de Amsterdam, reconoci formalmente el derecho de todo ciudadano a
acceder a los documentos de las Instituciones y rganos de la Unin. Por su parte, el Defensor del
Pueblo ha sido muy sensible a la defensa de este derecho.
Este derecho aparece entre las disposiciones de aplicacin general y de form concreta en la
dedicada al principio de apertura (art. 15.3 TFUE). Fue desarrollado mediante una norma bsica
comn; es el Reglamento que regula el acceso a los documentos del Parlamento Europeo, del
Consejo y de la Comisin.
Por documento se entiende todo escrito, cualquiera que sea su soporte, que contenga datos y que
obre en poder de estas Instituciones. Los documentos internos que no son objeto de publicacin
se podrn consultar nicamente mediante solicitud.
Lmites al derecho de acceso a los documentos: cuando su divulgacin pueda menoscabar un
inters pblico, afectar a la proteccin de la persona y su intimidad, o al secreto comercial e
industrial, o a los intereses financieros de la Unin, o a la confidencialidad solicitada por l persona
o Estado que ha dado los datos. Tambin puede denegarse el acceso a un documento del Consejo
para proteger el secreto de sus deliberaciones.
11. CARCTER ABIERTO DEL ESTATUTO DE LA CIUDADANA DE LA UNIN
Los Estados miembros han pedido a la Comisin que elabore peridicamente un Informe (cada tres
aos) sobre el estado de la realizacin de esos derechos a la luz del desarrollo de la Unin en su
conjunto.
Frente a la exclusin e intolerancia de los nacionalismos, la integracin cada vez ms estrecha de la
ciudadana de los Estados miembros ayudar, mediante el respeto y la comprensin mutua, a
consolidar la institucin de la ciudadana de la Unin.

TEMA 9. EL MERCADO INTERIOR: LAS CUATRO LIBERTADES

1. INTRODUCCIN
El mercado interior de la Unin Europea, tambin conocido como mercado nico europeo, es uno
de los instrumentos de integracin econmica de la UE, consistente en el establecimiento de un
mercado comn entre los estados miembros. En este mercado nico circulan libremente los
bienes, servicios y capitales y las personas y, en su interior, los ciudadanos de la UE, los cuales
pueden vivir, trabajar, estudiar o hacer negocios con plena libertad.
El mercado interior aparece mencionado en:
El artculo 3.3 del TUE:
"La Unin establecer un mercado interior. Obrar en pro del desarrollo sostenible de Europa
basado en un crecimiento econmico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una
economa social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social,
y en un nivel elevado de proteccin y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo,
promover el progreso cientfico y tcnico. como uno de los objetivos a alcanzar por la UE".
- El artculo 26 del TFUE:
"1. La Unin adoptar las medidas destinadas a establecer el mercado interior o a garantizar su
funcionamiento, de conformidad con las disposiciones pertinentes de los Tratados.
2. El mercado interior implicar un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulacin de
mercancas, personas, servicios y capitales estar garantizada de acuerdo con las disposiciones de
los Tratados.
3. El Consejo, a propuesta de la Comisin, definir las orientaciones y condiciones necesarias para
asegurar un progreso equilibrado en el conjunto de los sectores considerados".
2. ELEMENTOS
El mercado interior pretende ser un espacio libre de fronteras y barreras entre los distintos
Estados. A tal efecto, el sistema descansa sobre una serie de elementos bsicos, configuradores de
un marco jurdico que haga posible la efectiva realizacin de un mercado interior.
Entre esos elementos, hay que destacar lo que la doctrina tradicionalmente ha denominado
"Cuatro Libertades Fundamentales", integradas por la libre circulacin de mercancas,
trabajadores, servicios y capitales. En relacin con dichas libertades, los Tratados distinguieron el
llamado derecho de establecimiento.
Igualmente, el mercado interior se apoya sobre las polticas comunes, entre las que se puede
destacar:
la poltica de transportes

poltica de competencia

poltica de agricultura y pesca

poltica comercial comn.

3. LAS CUATRO LIBERTADES

Una de las grandes realizaciones de la UE ha sido crear un rea sin fronteras en la que mercancias,
personas, servicios y capitales, pueden circular libremente.
Esta cudruple libertad de movimiento se denomina "las cuatro libertades".
Las Cuatro Libertades Fundamentales comprenden, en primer lugar, la llamada unin aduanera, es
decir, la libre circulacin de mercancas dentro del mercado interior. Junto con esta primera
libertad, quiz la ms importante de todas, se incluyen las otras tres, la libre circulacin de
personas y trabajadores, de servicios y de capitales.
Dichas Libertades son definidas de forma negativa por el Tratado de Funcionamiento de la Unin
Europea, es decir, son conceptuadas en base a la prohibicin de restringir su libre circulacin.
3.1 LA LIBRE CIRCULACIN DE MERCANCIAS (UNIN ADUANERA)
La libre circulacin de mercancas supone el establecimiento de una unin aduanera que abarcar
la totalidad de los intercambios de mercancas y que implicar la prohibicin, entre los Estados
miembros, de los derechos de aduana de importacin y exportacin.
En igual sentido, se establece la adopcin de un arancel aduanero comn en sus relaciones con
terceros pases.
Es la base de la unin aduanera y una de las finalidades del mercado interior, en tanto espacio sin
fronteras

interiores.

La libre circulacin se aplica no slo a las mercancas originarias de los Estados miembros, sino,
tambin, a los productos de terceros Estados que se consideren en "libre prctica en un Estado
miembro (mercancas que han entrado en el territorio comunitario habiendo cumplido todas las
formalidades

aduaneras

exigidas

para

ello)

La libertad de circulacin se extiende, en principio, a todo el territorio aduanero comunitario, pero

caben regmenes especiales respecto a determinados territorios de los Estados, como los de
ultramar y las regiones ultraperifricas (como Canarias, Ceuta y Melilla, Azores y Madeira).
La libre circulacin de mercancas puede, no obstante, prohibirse o restringirse por razones de
orden pblico, moralidad o seguridad pblicas; tambin, para la proteccin de la salud y vida de las
personas y animales, la preservacin de los vegetales, para la proteccin del patrimonio artstico,
histrico o arqueolgico nacional, o para la proteccin de la propiedad industrial y comercial. Pero
en ningn caso han de constituir un medio de discriminacin arbitraria ni un modo encubierto de
restriccin

indebida

ilcita

de

la

libertad

de

comercio

libre

competencia.

En el mbito de la agricultura hay que tener en cuenta que la circulacin de los productos agrcolas
se rige por las normas particulares de la Poltica Agrcola Comunitaria que restringen en gran
medida la libre circulacin de mercancas.
Su regulacin se contiene en el Titulo II, articulos 28 al 37.
ART 28.1 TFUE: "1. La Unin comprender una unin aduanera, que abarcar la totalidad de los
intercambios de mercancas y que implicar la prohibicin, entre los Estados miembros, de los
derechos de aduana de importacin y exportacin y de cualesquiera exacciones de efecto

equivalente, as como la adopcin de un arancel aduanero comn en sus relaciones con terceros
pases".
ART 30 TFUE: "Quedarn prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de
importacin y exportacin o exacciones de efecto equivalente. Esta prohibicin se aplicar tambin
a los derechos de aduana de carcter fiscal".
3.2 LA LIBRE CIRCULACIN DE PERSONAS
La libre circulacin de personas es, adems de un elemento esencial del mercado interior, la base
de la ciudadana de la UE. La libre circulacin de personas consiste en la posibilidad de
desplazamiento y residencia de los nacionales de los Estados miembros de un Estado a otro para
desarrollar una actividad econmica (con la reserva de los empleos en la Administraciones
Pblicas) e implica, consecuentemente, la prohibicin de todo trato discriminatorio por razn de la
nacionalidad.
Las nicas limitaciones generales a esta libertad son las que se justifiquen por razones de orden
pblico, seguridad y salud pblicas.
Importante la distincin entre:
Personas fisicas: trabajadores y otros (derecho de establecimiento)
Personas jurdicas: las sociedades
Dentro de esta libre circulacin de personas fisicas:
destaca la libre circulacin de trabajadores: cuya regulacin se contiene en el Ttulo IV en
los artculos 45 a 48 del TFUE, y se establece en el artculo 45 del TFUE:
"1. Quedar asegurada la libre circulacin de los trabajadores dentro de la Unin.
2. La libre circulacin supondr la abolicin de toda discriminacin por razn de la nacionalidad
entre los trabajadores de los Estados miembros, con respecto al empleo, la retribucin y las dems
condiciones de trabajo.
3. Sin perjuicio de las limitaciones justificadas por razones de orden pblico, seguridad y salud
pblicas, la libre circulacin de los trabajadores implicar el derecho:
a. de responder a ofertas efectivas de trabajo;
b. de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros;
c. de residir en uno de los Estados miembros con objeto de ejercer en l un empleo, de
conformidad con las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas aplicables al
empleo de los trabajadores nacionales;
d. de permanecer en el territorio de un Estado miembro despus de haber ejercido en l un
empleo, en las condiciones previstas en los reglamentos establecidos por la Comisin".
Se prohbe taxativamente la discriminacin por razn de nacionalidad con respecto al empleo, la
retribucin y las dems condiciones de trabajo, establecindose expresamente los derechos de
desplazamiento, residencia y permanencia de los trabajadores comunitarios, y excluyendo de
dicha regulacin a los empleados de las Administraciones Pblicas.

 Tambien se regula el derecho a libertad de establecimiento:

Al igual que las Cuatro Libertades, el derecho de establecimiento de los nacionales de un Estado
miembro sobre el territorio de otro Estado miembro distinto es definido de forma negativa, es
decir, prohibiendo las restricciones que pudieran impedirlo u obstaculizarlo.
No obstante, junto con esa definicin negativa, el Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea
incluye una definicin positiva, afirmando que el derecho de establecimiento comprende el acceso
a las actividades no asalariadas y su ejercicio, as como la constitucin y gestin de empresas.
En todo caso, habrn de sujetarse a las condiciones que el pas de establecimiento imponga a sus
propios nacionales
Artculos del 49 al 55 del TFUE.
- En condiciones fijadas por el legislador para sus nacionales:
i. Acceso a actividades por cuenta propia nacionales
ii. Constitucin y gestin de empresas
- Caractersticas:
i. Ejercicio transfronterizo de una actividad econmica
ii. Exige una sede (permanente): diferencia con la libre prestacin de servicios
iii. Puede ser ejercido por personas fsicas o jurdicas
Personas jurdicas:
Relacin con libertad de establecimiento, ejercido por empresas y sociedades
- Con personalidad jurdica independiente o no
Se busca la consecucin de que las sociedades puedan:
- ejercer actividad econmica
- en condiciones de las sociedades nacionales
Se plasma en:
- derecho de acceso a la actividad
- derecho de estancia (establecimiento)
- derecho a no estar sometida a autorizaciones discriminatorias
- derecho de acceso a contratos pblicos
- derecho de acceso a la proteccin de la seguridad social
3.3 LA LIBRE CIRCULACIN DE SERVICIOS
Se consideran como servicios las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una
remuneracin y que no se rijan por las disposiciones relativas a la libre circulacin de mercancas,
personas o capitales.
No caben ms limitaciones a esta libertad que las basadas en razones de orden pblico, seguridad
y salud pblicas; tambin, puede prohibirse la prestacin de un servicio que implique ejercicio de
autoridad pblica y, por el T.J.C.E., se ha aceptado que los Estados miembros puedan tomar

medidas por razones de inters general, con el fin de proteger a los usuarios del servicio o a los
que puedan resultar afectados por su prestacin.
La libre circulacin de servicios es definida en el TFUE en los artculos 56 a 62.
De esta manera, el reconocimiento de dicha libertad se realiza mediante la exclusin de las
restricciones a la libre prestacin de servicios dentro de la Unin para los nacionales de los Estados
miembros establecidos en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestacin.
As pues, la libre circulacin de servicios incluye dos supuestos esenciales:
El primero, relativo a la prestacin de un servicio en el pas de establecimiento del
prestador, cuyo destinatario no es nacional de dicho pas, sino de otro Estado miembro.
Y el segundo, referente a la prestacin de un servicio en un pas distinto a aquel en que est
establecido el prestador. En tal caso, el prestador no estar obligado a ejercer su derecho
de establecimiento en el pas miembro para poder prestar el servicio, bastando con cumplir
las mismas condiciones que el pas miembro receptor del servicio impone a sus nacionales.
3.4 LA LIBRE CIRCULACIN DE CAPITALES
La libre circulacin de capitales, que abarca desde los movimientos de capitales que supongan
inversiones directas, incluidas las inmobiliarias, hasta la prestacin de servicios financieros o la
admisin de valores en los mercados de capitales, se establece, tambin, como elemento y
requisito para la realizacin del mercado interior y en parte de su contenido viene a completar y
hacer ms efectivas las dems libertades, particularmente la libre circulacin de mercancas.
Ante la lentitud del proceso de consolidacin de estas libertades bsicas, el Acta nica Europea
(A.U.E., 1987) y el Tratado de la Unin Europea (T.U.E., 1992) prepararon las bases para que, ya en
poca muy reciente, se haya consolidado definitivamente la Unin Econmica y Monetaria.
La libre circulacin de capitales es definida por el TFUE. De forma paralela, se menciona la libre
circulacin de pagos, que dada su naturaleza, recibe idntica regulacin que la de capitales,
regulacin expresa contenida en Titulo IV del TFUE (articulos 63 a 66).
As pues, por norma general se prohbe cualquier restriccin a los movimientos de pagos y
capitales, tanto entre Estados miembros, como entre pases extracomunitarios y Estados
miembros.
Se contemplan, no obstante, algunas excepciones a la prohibicin de restringir los movimientos de
pagos y capitales. En primer lugar, subsisten las restricciones anteriores al 31 de diciembre de
1993, existentes entre pases extracomunitarios y Estados miembros, y relativas a inversiones
directas, incluidas las inmobiliarias, el establecimiento, la prestacin de servicios financieros o la
admisin de valores en los mercados de capitales.
Tambin hay que destacar el supuesto en que el Consejo decide, por unanimidad, retroceder en la
liberalizacin de los movimientos de capitales entre terceros pases y Estados miembros. Dicho
acto se adoptar mediante un procedimiento legislativo especial, que incluye la consulta al
Parlamento Europeo.

4. POLTICA COMERCIAL COMN

El establecimiento de una poltica comercial comn es la consecuencia lgica de la puesta en
prctica de una unin aduanera. Al no existir barreras comerciales entre los Estados miembros, la
regulacin de los intercambios comerciales con pases extracomunitarios ha de ser uniforme.
El Tratado de Funcionamiento de la Unin Europea incluye expresamente, dentro del concepto de
poltica comercial, los siguientes supuestos:
Las modificaciones arancelarias.
La celebracin de acuerdos arancelarios y comerciales relativos a los intercambios de
mercancas y de servicios.
Los aspectos comerciales de la propiedad intelectual e industrial.
Las inversiones extranjeras directas.
La uniformizacin de las medidas de liberalizacin.
La poltica de exportacin.
Las medidas de proteccin comercial, especialmente dumping y subvenciones.