Sunteți pe pagina 1din 99

b"o(-Lcrc /tu ll

Pe auQ /, x?GF/ rgcl


t^

:{*l,u&6.,u ' %,,a


't /
-
i..:

TiNIVERSITATEA
BABE$.BOIYAI,
FA.ULTATEA DE CLUJ.NAPOCA
$TTTIYTE polrrlcE, ADN.n{T'TRATI\1E
$r ArE copnmc.lnrr

POLITICIPUBLICE :

i.,j,j
.
rt':

if;ti'
. ':t .:i

- Suport de curs _

b lJ'/rooL ,nh #:,Y p"// u, toL,'l f*/ /014

Ofo t€ t YudZ*4 i Ar C/*A )S


?rltrnz^r/ /F*'(f*/ro ro,t er'\s<
r,..:
41 ' ,/'"b'z
^,/n/
l* 'l
frl *n1 /5.!",6F/
"p-ol'Loe
{*/,u/t[,.t"-
rlycr y:"ro
,i,

UNWERSITATEA BABE$-BOLYAI, CLUJ-NAPOCA


FACITLTATEA DE $rrr.{TE POLITICE, ADNIINISTRATI\1E $I ALE COnrumCAnff

SP E C IA LIZAREA: AD MI M STRATIE p A n U CA
- Nf 'lfreyucta &V" '-/azL"*a C.ia{d
'K/
o'un'* 4Y a 4'4 7"'ru""'
rr/
- (ry'!
v

'1 l
i,
POLITICIPUBLICE
;..
.,a:i
- i.,ri

- Suport de curs -

et'.4'4d ph
b\ ft;:y
/,,,1 ,,r1,
P"r/*'o
y/ltu r'T kfr"k
@t^h>;|i ,t ^'*{-17' '1 4;a1a
(g Pr-t *U ';'J '/'tt'fu
rz
) /'v'"?' WY f'''M-
@Gnnn",/
ofo,€tYuY 'v'ffiC/'di7
g ?o,,rrw, i' /ry*^ fff Af;?#ffi s{
Cap.I. Aparifia domeniului politicilor publice

I. 1 Aparifia politicilor publice


Politicile publice s-au conturat ca domeniu de snrdiu in perioada de dupi cel de-al doilea
rdzboi mondial, o &ti
cu acordarea unei atenlii sporite activitilii stnrcnrilor guvernamentale-
Aceastd atenfie s-a datorat mai multol, factori. in primul rend, siza economici mondiald din
perioada Lg}g-1g33 a scos la iveald rolul imiortant pe care intervenfiile guvemamentale il pot avqr
pentru rezolvarea unor probleme sociale. Politica de laissezfairer nu a mai puhrt fi considerati drept
un rispuns adecvat, cel pugin in domeniul protecfiei sociale, iar programele New Deal au oferit un
exemplu de implicarc tot mai puternici a statului in cadrul societtrfii. Asrfel a devenit tot mai clar
faptul ci intervenfia surtului va duce la modificarea spafiului disponibil pentru intewentie
guvernamentaltr intr-un anume. sector al politicilor publice2. De unde in perioada antebelici se
considera, de exemplu ctr gomajul este o problemi a individutui, marea ctiztr economictr a areff cA
statul poate gi chiar tebuie str se implice pentru suslinirea prro-.ior fira loc de munctr- Ast'el,
spafiul politicilor publice s-a lilrgit, gi s-a extins rolul avut de cilue irutituliilc publice gi adninisralia
publictr in cadrul societilii. Apoi, al doilea rtrzboi mondial a necesitat un efort susfinut din partea
guvernelor, aducind asfel activitatea acestora in atenlia pubtiorlui. S-a constat ci aptrrarea na{ionale

este mai presus de efomrrile individului gi de aceea stanrl trebuie sd iqi asume rolul-de protejare a
sigurangei gi securitifii nalionale gi intemalionale.

in al aoit.a rind. s-a observat ctr abordarea tradilionaltr din cadnrl gtiingelor socio-umane nu

mai raspundea problemelor practice cu care se confruntau instiruliile publice (Howlett, M. & Ramesh,
ivI. 1995, p. .{). $tiin;ele politice clasice aveau tendinta a se concentra asupra dimensiunilor normative
gi morale ale organelor administragiei publice sau asupra detaliilor operationale ale anumitor institugii
politice. Cercetdtorii studiau textele importante de filozofie politica in incercarea de a gisi rapunsuri
la intrebdri curn ar h: ce este politica perfecti?, cum ar trebui sii arate societatea perfecti? cautind sd
inleleagi care este scopul guverndrii. Studiile efectuate de cercetitori au generu disculii complexe
despre natura societisi, rolul statului, drepnrile gi responsabilitifile cetA{enilor. in aceste condilii
diferenEa apinrti intre teoria politici clasici gi practica politica din statele moderne a determinat un

' Acesta este o fitosofie adoptatA de mai multe state occidentale in s&olut at XD(- ler; Docrrina respecriv{ aratl ctr statul
trebuie si intervini cit mai pulin in reburile economiei. iar deciziileicondmicarrebuie sd sc ia in t'unclie de jocul ccrerii
gi ofenei de pe piag.i. - - : - i: _.: ..
-De aici s-a'propus conceDtul de'spagiu il
poliricilor publice'(sau:poficy space) ca delimidnd aria de intervcrlie a
sutului intr-un anumit domeniu sectorial (Kolebatch. pp.J*+)

3.
,,.,,
ii r': il
' l''

grup de cercetdtori str caute nigte metode teoretice pe baza cirora si analizeze practica politici in
scopul reducerii discrepanfei dintre teorie gi practicd. Ca raspuns la aceasti preocupare a api.nrt
domeniul politicilor publice care la inccput a fost formulat ca gi o negafie a $iinfelor politice
tradigionale.

Un rol important ?n connrarea studiului politicilor publice a avut-o perioada de expansinne


economici, postbelici cind a crescut increderea rafionali in capacitatea guvemului de a rezolva
problemele societifii, lucru care a fost suslinut de programele guvernamentale create in incercarea de
a gdsi solufii Ia aceste probleme. Dezvoltarea gtiinfelor sociale a awt, de asemenea,.o contributie
semnificativl la dezvoltarea domeniului. $tiinlele politice, administrative, juridice, economi ce (
manageriale au contribuit, impreuni sau pe rind la dezvoltarea unei abordiri gtiinlifice a politicilor
publice.

Primul autor care a incercat str diferenlieze intr-un sens poziriv noul domeniu al politicitor
publice de cel al gtiinlelor politice clasice este Harold Lasswelll. El a identificat trei caracteristici
distincte lale domeniului politicilor publice, gi
t
anume: muitidisciplinaritarea, orientarea spre
rezolvarea problemelor gi normativitatea- Prin caracterul multidiscplinar ne rcferim la fapnrl cI
.f
,.'.i

trebuie sil abandontrm studiul exclusiv din punct de vedere politic al stucnrilor 9i institufiilor
guvemamenule gi si folosim instn"rrnente qi din alte domenii cum ar fi: sociologia &eptul, Stiinlele
economice. Prin orientarea spre rezolvarea problemelor Lassrvell doregte si accentueze faptul ei
t
domeniul poliricilor publice trebuie sd renun;e ta disculiile academice gi sl se orinreze spre rezolvarea, [,
unor probleme globale concrete. Prin caracterul normativ se sugera ci domeniul de polirica publica nu I

trebuie sa se deghizeze in mantia ,,obiectivita;ii gtiingifice", ci trebuie sd recunoasci imposibilitater t,


separdrii scopuriior de mijloace sau a vaiorilor de tehnici.

I.2 Definigie
inainte de a incepe Eecerea in rcvisti, a definiflilor propuse politicilor publice este udlA
precizarea qi, termenul "polirici publice" lSi arc originea in difercnlierea existenti in limba englezi
intte politics Si poliqt. Aceste concepte s-au dezvoltat din grccescul pa&s definit de Aristotel ca o
comunitate de oameni egali. care ac{ioneazi in vederca unei viegi porenlial qai bune. in timla
englezi. termenul de politics semnifici politica in ansamb-lul ei, activi6tile variaie din cadrul sferei
politicului, de la organizarea cetAfenilor in func1ie de orientarea ideologicn gi ciutarea activi de a
obline prin mijloace legale gi legitime a puterii politice in stal pini la participarea mai largd la viala
politici prin vot sau manifestatii de protest. Termenul de policy se referi la misuri concrete luate de
structurile guvemamen&rle in vederea oferirii de solulii la problemele cu care se confrunti societatea.
Diferenfierea a fost preluatA gi in limba francezd, prin distincpia propusi tot mai des intre la politique
(cu sens de politica in ansamblu) qi politiques publiques (cu sens de politici publice).

Dar de ce este utili aceasti distinc;ie gentnr limba romini,? Cu ce contribuie ea (dacd intr-
adevdr aceasti contribulie existd) la dezvoltarea gtiinlelor sociale din Rominia? Alinierea la evolulia
gtiinlelor sociale din prile occidentale, deqi un rispuns serios, considerdm ci este doar unul pa4ial.
Pentru a compieta rispunsul rebuie si luim in considerare nevoia de reformi cere se inregistreazd, la
ora actuald de citre administragia publici din Rominia.
Termenul de "politicl" este unul generai. care se referl mai pugin la concepte concrete. pe

cind cel de "politici publice" nu doar cl sugereazi o varietate de opliuni de rispuns intr-un domeniu
sau referitoare la o problemA dati dar gi accentueaz{ faptul c{ preocuparea fine in mod nemijlocit de
temele de interes public. Asdei, utilizarca acestui termen ar oricata discursul specialigtilor, al

oflcialilor 9i al publicului larg dinspre disculii posibil sterile legare de politict (in sens general) spre

dezbaterea unor opfiuni concrete pe domenii specifice. obligind, astfel, la formuldri mai ciare aie
optiuniior posibile.
Cerccuitoni care s-au deciicat domeniului au alocrt muit timo tbrmuiarii unel ucirnrtii
acccptate de majoritatea comunitilii gtiintiirce. Foarte multe i-ormuitrri au io.st propuse. ilecare
accentui.nd unui sau nai muite aspecte aie poiiriciior publice. ft:nciie. de obicel. de "pretinnteie"
profesionale aie oropundtoruiui. Una dintre definigiiie generaie proDuse esre cer e iui Tiromg_pp
con-forrn careia "poiiticile pubiice reprezinn tot ceea ce structunie guvernamentale* honrasc sa fhcS

sau sd nu faci" (Dye. T. 1998. p. 2). Este interesanri aici nu doar precizarea ciard. a aclorilor
poiiticiior pubiice (structuri guvernamentale) qi introducerea ideii de decizie, dar mai aies inciuderea
ideii de non-decizie. adici decizia de a nu face nimic in legatura cu probiema pusd in discutie. Ca 5i
un neajuns al definigiei propuse de Dye este fapul ca ramine la un nivel general rgi prea putin specific.
Citind aceast6 definilie putem crcde ci orice acliune sau inacliune guvemamentaii gine de domeniul
poliricilor pubiice - ceea ce nu este adevirat i
;

'
4^
Penrru lermenul ''governments" am prcr'erat irariucerea prin "structuri suverramentale" inrrucit este mai lerg tlecit
"Cuvernul" iar termenul "guvernaminte" rcprezinta . in opinia no&srnl un celc Iingvistic. in plus. in limba enulezr
termenul "governmcnrs" include ltlit insrituriilc ccmrale cjt si ccle locrle.
Un grup de cercetitori s-a orientat spre accentuarea cornponentei de alocare a valorilor gi

resurselor politicilor publice. De exemplu, David Erston considerd cd politicile publice se referi la
"alocarex de citre o autoritate a valorilor pentnr ?ntreaga societate". Apoi, Harold Lasswell gi
Al.*jl9g-Qgl* afirmtr c4 de fapt, termenul se referi la "un progam penrru proiectarea

obiectivelor, valorilor gi practicilof', ?n timp ce Carl Friedrich considerd c6 *pentru conceprul de
politici publice este esenlial sd fie prezente un scop gi obiective" (Dye, T. 199g, p- 3).
Se observtr tranzilia spre componenti de scop gi obiectiv a politicilor publice. in fine, o altd
componenti majord a conceptului este cea a acliunii specifice orientati in vederea atingerii scopului
propus. Printre formuldrile care reprezinttr aceasti orientare includem cea a lui
Ell]jam,&gb[rs care
consideri ci politicile publice se referi la "un set de decizii conectate intre ele luate de un actor
politic sau de un set de actori referitoare la selectarea de oblFciive gi de mijloace penrru aringeree r
L
accstor3 intr-o situalie specifici in care ace$4 rcIori-.rr-tsebLri. in principiu, sd aibi puteree de a lua

aceste decizii" (Howlett, M. & Ramesh, M. 1995, p. 5-6). Aici se inrroduce in mod explicit 5i

componenla "decizie", preqlm gi ideea ci politicile publice iau forma unor procese care se desfd;oari
t
in timp. Jlqes Andenon descria politicile publice drepr "un curs de acliune orientat in vederea
atingerii unui anumit scop urmat de citre un actor in abordaree unei probleme de interes" (Howietr.
-__=-
lvl. & Ramesh, lv[. 1995, p. 5-6). r
L
Pini acum am identificat urmitoarele componentc,alc dcliniliiior: xcliune (alocrre. riecizie. non-
I
decizie). scop. obiectiv, vaioare. actor sau grup de actori (instirutii ruvenlementele preciz:ie :.xriicrr t

in det-rnitia lui Thomrs D';e sau implicit in definitia iui David Erstca inrrucit cioar eie cor iua n'rdsuri
i-r'^^-^ '^':etate). Un studiu et'ectuat de C. Hocig.,voori 1!'. Dunn a identir-icar nu mai purin I
VLi ru u ltll^ eqXJ )UU ;i l-

de zece inteiesuri in care esre uriiizat termenui de "poiitici pubiice''

At-irmatii care e.rprimi scopuri generale, precum cele de tipul "politica noastri este de a dezvoita
-
r-
-!
regiunea"; =*-
-;=:-=::* <-
<..- 'incfu&ra"rn-- o(!" pr/&'* 'i"
economic
romic
l)
'1n*-fu4rrloun
/
/'// "d.&" /b&t'ei,"
'/ 7d'{rea" /{4.&{4'cr
Afirmatii cu sen.t specific, precum afirmatia "politica noastrd va sci.dea infladd cu l\Vo": r- I

l) Atlrmalii prin care se fac ret'eriri la domenii sectoriale specifice "Polirica noastrd in domeniul l- lt
I

ii va fi sd cre$tem numd.nrl medicamentelor compensate";


sdnataf - -J'
I

3) Enunruri in care se prezinti produse ale politicii "Ca urmare a politicii noasrre de dezvoltare
locali s-au infiinlar 50O de noi locuri de munci-:
fa
'b' r:
I

:_
-t) Enunturi in carese prezinta
.re:ultate urmare

scizutraraabandonuIuiqcolarinjudeplnostru'';
"Ca a politicii no-*rr. in domeniul educelional a
r:-
L--
t-
I

6
5) Enunguri care prezinta politicile publice drept decizii "politica
noastrd de reforma in domeniul
apdrarii a inclus masuri referitoare ia sc".rtarea serviciului
miiitar, restructurarea corpului de
ofileri gi noi modditali de realizare a achiziliilot''. Meriti observar aici
ci tendinga analigtilor
este de a se ocuPa in principal de decizii unice (de ex.
decizia de a invada Afganistanul sau
decizia de a privatiza combinatul Sidex ), gi este explicabild prin
proeminenfa acestor& Totu;i,
nu trebuie piendut din vedere faptul ci politicile publice se referd la seturi de decizii, iar
sfudierea doar a unei componente a ac-estui lang decizional
flra a lua in calcul intreeul set nu
ajutd la ingelegerea poliricii publice in domeniul respectiv.

) Enunprri referitoare la autoizarea oficiald a unor mdsuri. politicile


sunt de obicei autorizate
oficial prinrro lege. hotArire, ordonanf4 etc.
) EnunFri cere prezinr'i politicile drept progratne, de ex. "Programul de privatizare cuprinde un
pachet diversificat de mdsuri";

I Enunguri care prezintA politicile publice bazate pe anumite motlele


sau teorii cauiale, de e.x.
,'?olitica noastri de a arage investitori va duce li crearea de noi locuri de munci gi astfei la
reducerea gomajului in zon{";
Enunfnri care prezinti politicile publice drept procese care
au loc in rimp, de ex. ..politicile de
privatizare in ultimii doisprezece ani au dus la oblinerea
unor rezuitare care por fi discutate din
diverse perspective";
Discutia de mai sus poare sugera la prima vedere cr"
de fapr, poliricile publice sunr un dor:ncniu

lre o deiimitiie precisa 9i ci ternnenui "polirici publice" acoperd o rrie vasri. care xr purea ll mai brne
ahnrdrri,J;-
qvrrr\r{''!'r urri lcrsDeciiva
- $tiinrelor socio-umane raditionale. Totugi. daci se ia in considerare
dez"'oltarea soc:edrli contemporane, precum gi
a Eriinreior traditionale nu mai csre sutlclenta. in
consideim ci abordarea inter- gi muitidiscipiinani propusi in cadrui poliriciior pubiice
consec:"ntd''

este mai eficiend 9i eficace ?n vederea rezoivdrii


problemelor socieritii. in conciuzie,
propunem
definirea politiciior putligg u-rsPt url
!'vrrlrlrrvr
A4-i.,.,,/\&+\-, -y"-"t: {rent
un someruu
domeniu de studlu i
studiu aI actiunilor ?nreprinse (sau nu) de cdtre
Strucfufile guvernamentaie
guvernamentale in vederea vederer inrtenti-i-ii i qi
indeplinirii unor scopuri -L. ^. stabiiire in urma activiratii
-: obiective
*.5--=-r-
legitime de obfnEe a purerii in stat.

Wr-**.
Cap.tr. Argrrmente pentru elaborarea politicii publice

in cazul societdfilor moderne evaluarea unui sistem econornic se face pe baza a dou6 criterii:
eficienfd gi echitate. Dacii primul este, in general, cunosant de agenlii economici, care apeleazi la
I
calcule de eficienfd in procesul de luare a deciziilor, cel de-al doilea'este ignorar in mare mdsur6- in
T
schimb. echitatea demonstreazi modul i1 gare rezultatul economic este distribrrir membriior
societifii. Aceasta insearnni ci un sistem econcimic, in gencal, poate atinge o performangi ridieti in
ceea ce priveqte volumul producliei, dar aceasta poate fi scizuti in planul viziunii socierifii daci
Frrma nu reuf e;te sd asigure o corecte alocrre a bunurilor gi serviciilor realizate.
Echitatea este un principiu adeseori esential in adoprarca deciziilor economice. Aceasta
exprimi corectitudinex sau justegea unei misuri sau intewenlii economice. Echitarea nu rebuie
confundati cu egalitatea sau echilibrul economic, er fiind necesari gi in condi;ii sau, mai aies. in
-
condigii de inegalitate economica. O piagi eficienti nu este obligatoriu 5i echimbill
Din acest motiv panicipanlii la viaga economic{ trebuie s{ accepre nu doar legile pieiei gi

concurenfei dar gi cerinlele impuse prin interven;ii publice in domeniul respecriv. in dererminaree
dimensiunii intervenfiei guvernamentale sau a politicilor care sI genereze echinre. existi muitipie
controverse tot ala cum 9i in cezul reglementirilor care vizetzi cre$ieree eficiengei economicc ia
nivelul agentilor economici.
Ca ;i e,remple ale inter;enriei guvcrnamentale pentru esigurarer erlcienrci ;i echitltii :u:-n:
lminti: constructie de drumurii cai ferate, iunctionarea ser;iciuiui .ie poiirie. f, 3r'irieiei. susrineree
renziciilor sociale sau cie sdnatate. regiementarea activitatiior bancare. stabiiiree n:.cciuiui de coiec:are
a degeuiior. subvenlionaree productiei pentru anumite produse. susrineree ce:celaii griintifice. erc.
5*-*^r-r- A'
L.\Lrrryrwrv ^^:
uv llt4l inainte doresc doar sd. prezinte citeva din situatiile in care anumite bunurilservicii

necesare pentru societate nu pot fi asigurate doar pe baza intenctiuniior existenre pe piata libera -
flri o anumitd intervenlie guverrurmentall
Daci l5sd.m ca piafa sd frrncgioneze doar pe baza cererii gi ofertei, ca rezultat al concurentei
intre diferifi producitori se va ajunge in sirualia de eqec de piap" adici vom avqr un surpius de bunuri

5iserviciidinanumitesegmenteEiriffifinatractive.Putemdefinieqecuide
piata ca un ansamblu de situalii in care nu sunt indeplinite conditiiie necesare obtinerii unei solutii
privind tunctionarea eficienti a pietelor.

Factorii care provoaci eqecul pielei sunt urmitorii:

e&q0""
a) externaiit{ile:
b) bunuriie publice;
c) situaliile de monopol;
d) asimetria informalionald
in cele ce vrmazivom aborda fiecare dintre aceste subiecte. ..

politici publice este reprezentat de externalitili. Conform lui Heller, Starrett (Heller gi Starrert, L976)
"externalitllile (sunt) aproape sinonime cu nonexistenfa piegelor. Definim o externalitate ca fiind o

situalie in care economia privati nu reufegte s[ aibi suficienti inifiativa pentru a cres o piata
potengialtr pentru un anumit bun, iar non-existenla acestei piele produce pierderi ale eficienlei in sens

Pxreto". lnr-o alti lucrarc editatA de Samuelson gi Nordhaus (Samuelson gi Nordhaus, 2000, p. 53-

57) problematica exttr!.ditAlilor este abordat[ din penpectiva ineficienfei economice qi este definira
in feiul urmitoc 'extcrnalittrfile sau efectele asupn mediului extern apar atunci cind Ftrmele sau
oamenii genererztr anumite costuri sau beneficii pentnr alte din afara piegei".
Putem spune c{ o externalitate apare atunci cind activitatea unui individ, a unei firme sau a

\:rrs, sqve*,
Itnlti {tltt/effi
,uLd impune costuri' necompensate
l^,..1 r-^o-c^td
asupra
^.rr^?^ altora-
^1. Vtai precis existS situatii in care unele
benetjcii sau costuri asociare cu pro<iucerea sau consumul uni bun efecteazl alte persoane cxre nu
sunt nici produci,torii 5i nici consumatorii direcli ai bunuiui respecriv. Cele mai comunc e,'.cmoie iunt

:oiuaree aoelor 5i a aenriui. Guvemeie reactioneazi fie prin conrroiui activitatilor crrc protiuc
evl;nrliritilo fio prin
v.!!er^rqrr!4!rre. rre ' impunerea de pedeose tamenzi) asupn acestor activitati pentru a le comDensa
costunie pentru societate-
in literan:ra de specialitate (Samuelson 9i Nordhaus, 2000) se face o distinclie intre doua tipuri
de externalitati: pozitive (care apar sub forma bunurilor publice gi despre cate o si discuti.m ia
punctui urmator) qi negetive (despre care discutim in aceesti pane a mateiaiului gi care reprezinra
external iraf ile propriu-zise).
t.
ln prezent stateie moderne sunt mai mult interesate de reducerea efectelor externalitalilor
negative gi intr-o mai mrci masuni de externalitatiie pozitive. Ca qi un rezullat direct al dezvoitirii
ecooomice. a cregterii dernogratice e,\ternalitatile negadve,se uansformi. in adevarate ameninpri la
adresa societitilor mocieme. in,rc"rt scns ajunge sii amintim do:r problema incaizirii globale.-a

9
-:
depozitd.rii degeurilor sau producfia de alimente periculoase pentru sdndtatea omului sau produc{ia de
matriale radioactive. Sunt probleme ce rezulti din egecuri ale pielei gi a cd,ror rezolvare presupune o

intervenlie din partea guverniminrului prin politici publice.

II.2 Bunurile publice


Un alt argument pentru elaborarea.de.politci publice sti in fumizarea de bunuri publice-
Acestea sunt bunuri gi servicii care trebuie furnjzate tuturor daci sunt furnizate cuiva. Piala nu poate
T
furniza bunuri publice pentru ctr anrnci costul acestora gi-ar deplgi valoarea pentru un singur
cumplritor gi un singur cumpdritor nu ar putea sd-i determine pe necumpdritori sd-l foloseasca.
Apdrarea nafionald este cel mri bun exemplu: protecfia de invaziile stri,ine esre prea cosrisiroare
t
pentru o singuri persoand gi o dati oferiti nimeni nu poare fi impiedicat str beneficieze de ea- Aqa cl t
oamenii trebuie si acfioneze colectiv prin intermediul guvernului penrru a purea benet'icia de apimre
comund. Alte exemple de bunuri publice pot fi asigurarea iluminanrlui public sau existenfa sistemului L
nafional de metrologie. '

t
I

Din penpectiva teoriilor economice bunurile publice fac partc din cadrul extemaliri$or
pozitive (Samuelson gi Nordhaus, 2000, p. 53-57) care reprezinti o categorie de bunuri ce nu Dor fi ii

cumpdrate pe piala liberi. Motirnrl ecestui lucru std in faptul ctr produclia lor nu poare fi asigurarl de t.
scclon:l privat deoarece beneficiiie sunt atat de dispersate la niveiui poouialiel. incit nici un :cror
!
economic nu dispune de stimulentui economic necesar furnizirii acesto13-
T
:_

Deoarece oferta pivati de cunuri publice este in general insut-rc:enri. =:,-:.,'crnirnintui irebu:e
!
t
)d
t'i ?nn'rrrio-^
llluuri.Ucze Proo,uctia
^-^A' accsiora- Curnprirand anumite servicii publice. currr l1r :j uoararea nationaii. t-tr
I

statui se comporti. ca orice alt mare cumpdritor de pe piaga. Orienrind cererea de consum in anumrre
direcgii. el face ca resursele sd se indrepte in acele direcgii. Odata reaiizat acest lucru, mecanismul
r
tr
'i

pielei incepe sd. functioneze. direclionind cererea citre cei carc oroduc bunuri necesare furnizarii
rl_
acelor servicii.

II.3 Situagiile de monopol * .yfia/t/1^


Una dintre marile deficinente ale economiei de pia1tr este provoclri. de conurenla imperfecti
sau de aqa numiteie monopoluri. Situatia de concurenla imperfecti epare etunci cind, unul dinrre
cumpdritori sau vinzatorlpoate influenfa prefui unui bun sau seruiciu-in.reelitare. in eproape toate
I-l
t
a

l0
-l
sectoarie de acdvitate existi elemente de concurenfi imperfecti. Cazul extrem de concurenfd
cste cel
al monopolului - cind un singur producitor determintr preful unui bun sau serviciu.

O situalie apane Pentru care se justifici interven;ia guvernamenral6 sunt situaliile de nonopol
natural - arunci cind competilia pentm realizarea unor sisteme paralele de furnizare a unui bun sau
serviciu nu justifica de exemplu existenfa unor sisteme paralele pentnr transportul pe calea ferati-
se

$i in aceste sinrafi pentnr a nu crea dezechilibre in economie este foarte imporunt ca guverndminrul
sd intervini prin intermediul politicilor publicg in cazul aparifiei unor astfel de situagii.
in ultima suti de ani, majoritatea statelor au inregistrat progrese in combaterea formelor
extreme de concure4a imperfectd. Uneori, statul reglementeazi pregurile gi profiturile
monopolurilor
iar legislagia antitnrst foarte severi. amt la nivel nagional cit gi al Uniunii Europene inteuice pnctici
precum fixarea pregurilor sau incheierea unor acorduri de impd4irc a piegelor.

II.4 Asimetria informagionali +^^- t.*aru


Sirualiile de asimetrie informafionaltr reprezinti un ultim argumenr pe care il aducem in
sprijinul ideii privind necesitatea elabortrrii politicilor publice. Aceste situagii apar arunci cind intr-un
conract pe4ile nu au acelaSi nivel de informagie referitoare la subiectui contractului, ca de ex. inrre
cumptrrdtorul 9i producitorul unui medicament, deoarece producirorul
are mai multi informagie
desore ef'ectele -secundare ale respectivului produs, in
raport cu informalia di.sponibili cumparitoruiui.
daci nu existd obligati.iiterex prezenttrrii acestor informatii in prospeclul
rnedicamenrului.

u
'6qu{, r),ttw prr:er.fi'b
- Qtfta+rp.n

III. Problemele de politici publici


Cup.
urN,lvl*^); ack'ut*Pfu /Y'"' 4i0l*
\l / \

m. 1 Perceperea problemelor de politici publicn


Evenimentele reprezinti acte, acfiuni umane qi naturale percepute ca avind consecinle sociale.
Problemele reprezinti nevoi tunane, indiferent cum sunt identificate, care necesiti rezolvarea
acestora. Problemele de poiitici publici sunt acele nevoi umane, indiferenrcum sunt identificare, care

nu Pot fi satisfEcute pe cale privati- Multe aintre acestea pot sa reprezinte probleme controversare
(issues), ajungdnd sd reprezinte mize. Aceste mize nu sunt generate neapdrat de probleme noi, dar e!

aduc in disculie publici concroverse intre diferite valori sau credinge care existi la nivelul societitii.

Problemele rezulti din evenimente care afecteazi oamenii in mod diferit. De exemplu ploiie
(eveniment) pot genera ?n unele zone ale ftrii inundalii (problemrf) gi in ahe zone por fi folositoare
pentru agiculturd dupd o perioadd de secetS. O problemtr apare in urrna unui eveniment in func1ie de
modul in care observatorii sau cei afectali percep evenimenrul. Unele probleme sunt soluEionate de
cltre cei afecta;i, fiind probleme private (rcparuea caselor inundate, dacl pagubele nu sunt foarre
mari). Alte probleme cauzate de acelagi evenimente gin de competenla institufilor publice (repararea i
podului csre a fost dirimat de ploi) sau, chiar daci sunt probleme Drivate, nu pot fi satisfdcute de cei
atectati (persoanele afectete
_crre
gi-au pierdut toate bunuriie in urrna inundaliilor nu mai au r
posibilitatea de a reconstrui cesele dtrramate qi au ne'roie de sorjin in acest sens). Soiugionarea
-'^hl---r^-
lr(./rjrwrltwlvr -"
tlu "Tneazi
ul intordeauna dupil perceDerex acestora pi de aceea pot rezuita mai n:ulte
nrnhl>mp rlin
*^^^ nnolo
-,-.*il eventment. I
I

ci
I

Trebuie precizat oamenii definesc probiernele arit pentru er. cit gi penrru aitii. Penrr.r

rezoivarea unei probleme cu succes sunt necesare timp legisiativ. vointi polirici. acoperire media gi
preocupare publici, la care se adaugi resurse financiare gi umane.
t,
f
lv{odui in care o problema este perceputi, este important penrru definirea ei ulterioard, de citre cei
aiectagi. Perceperea problemei este legatd de cauzele posibiie ale situagiei traite ca problematice.
r
I
Persoanele sau gnrpurile, fie eie din sfera publici sau privatd, confruntate cu un fenomen care le pune
['
in pericol siguranfa interesele, valorile vor ciuta motivele c:re au dus la o asemenea situagie,
argumentarea problemelor apdrute. Cele mai multe explicatii au loc in trei tipuri ideale de caulaiitate:_

i/l) mu[rpra
multipld gi simultana; !) :
ll stmultana: secventiaii; J)
2) secven[rata; inrinsdcl
3) mtrmsecL
'= :-
/ , ,^: ,y -. ?nutiaaqf- ^ ;-
t/ I) -Ceu4litatea multipli 5i ssrcn{ia** ?nsea,mnd ci mai multi factori eclioneezi simultan-pentru e

producc un-fenomen. Putem vorbi de acest trp o" i"ur"tir";;*;u,il;il;ni unei

--+*---'j
catastrofe. a unui eveniment nea$teptat care este explicat ulterior prin conJugarea mai multor

factori:

,/z> Cauzaliraca secvenfal* legarea cauzelor se face in stil cascadn, Ianf;


Cauzalitatea intrinsec* un element de cauzalitate este conlinut in altul, ambele deterrrinind
/3)
fenomenul: :
in argumentar, ea cauzelor, a definirii problemelor vor interyeni caiitdliie cognitive ale actorilor
impiicali in procesul de definire a probleme-i, precum gi elemente de ietorica pentru transmiterea

mesajului (Mullergi Surel 1998, p. 15).


Multe probleme care ajung pe agenda publictr sunt create de implementarea politicilor publice. De
exemplu, programele guvernamentale pot crea dependenp in rindul beneficiarilor serviciilor oierite,
iar reduceri sau gchimbiri a serviciilor oferite pot crea probleme sau nemul;umiri pentru beneficiari.
Ei vor percepe aceste evenimente ca generind probleme pentru ei. Schimbdriie care au e\ut loc in
sistemul de distribuire a medicementelor gntuitc gi compensate a generat de fiecare dati nemugumiri
in rdndul unor categorii de beneficiari ai acestui progranL chiar daci scopul acestor misuri a fost de
imbuntrtifire a acestui progran-
r#
Referitor la problemele de politici publictr, trebuie menfionate urmitoarele lafirmelii cu sens

de a.riome,lrelevind caracteristici ale realit5lilor inigiale, ale problemelor:


I) Evenimentele rjin societate sunt interpretate diferit de diferili oameni in morne rte iiieriie.
-L
l) ltuite problcme rezulti din acelaSi evenimenr.

3) in adminisuatia oublici se actioneazd asupra tuturor probiemelor publice.

+) in administratia publici se aclioneazd asupra muhor probleme privare.


j) in administra[ia publici se aclioneazi asupra multor probleme private ce ;i cum ir il lublics.
6) Cele mai muite probleme nu sunt solulionate de catre administralia publici. degi se acltoneezj
asupra multora dincre ele.
7) Decidenlii nu sunt confruntati cu o singura problemi o dara.
S) Cei mai mulli oameni nu igi menfin interesul penru problemele altor oameni.
9) Problemele publice pot si nu aiba public sustindtor in rindul celor afectagi.
t0) Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize. iar administrafia
publici nu acgionerzi asupra tuturor mizelor.
^i

TJ
m. 2 Definirea problemelo,r politicn publici
0*f$e:'-
Conform lui Gerston (20021fproblemele de politici publica sunr aceie probleme care inri pe
agenda instiruliilor publice Pentm dezbatere gi care au mari fi solulionail Factorii de
$anse de a
ffili pentm rr buie sd fie
responsabiIipentnrrezolvareatuturorprob|emeior.
redefinite in permanenlS. Linia de demarcalie dintre sectorul public privat se afli intr-o conrinu[
* Ai cel
schimbare
Cadrul legislativ existent la un moment dat intr-o socierare, precum gi a;teptdrile cetAfenilor
definesc cadrul generrl cu privire la ce trebuie sd factr sau sd. nu facd, facrorii de decizie. Cu roate
acestea, tltpont.bilit,ifil. t. rare a poliricilor publice nu sunr gi nu
rimin strict stabilite. Aceste responsabilitili suferd ransformd.ri o daif cu evoluriile care au loc in
societate 9i de aceex ele sunt supuse schimbdrii. De exemplu, schimbirile din domeniul sociai,
economic sau tehnologic se reflecttr ?n aqteprtr'rile referitoare Ia ce ar trebui facrorii de decizie sd faci.
De asemenea, ace$tia trebuie si iqi adaptsze rcsponsabilit{ile gi situa$ilor noi, de urgenfd-
in acela;i timp, procesul de iticiior publice poate fi schimbdtor, penrru cl la un

Foment dat factorii de decizie pot sd acorde mri milFatenfie unei probieme in cietrimenrul aitora.
I
Acest lucru se poate schimba anul urm,f,tor, o dati cu ap}lfunor problenle noi L
rezoluar"" ffi
pa4iali a unor prcbicme ap{mte in anii precedengi-
t

III. 3 Identificaree problemelor de politici pubtici i


Cum pot fi idenlii-icrte probienneie de politic.a de acele probieme care .sunt de inreres pnvar .sau cie L
cele care pot fi rezolvate pe baza proceduriior administrative deja e,risrenre :;i care nu necesira c [-
L
dezbatere publici? Nu este u$or sd, se raspundi la aceasti intrebare penrru ca diierire grupuri de
persoane sunt afectate de probleme diferite gi nu exist5. un acord cu privire ia care ar trebui sa fie .
p.oo,E*ili"r.?u*ul sa rnue,n o.z - i
ru
L-,
De exemplu, persoanele v6rstnice sunt preocupate indeosebi de nivelui pensiilor gi de problemele de -ll
sS.nitate. in rimp ce persoanele incadrate in munci sunt preocupate de nivelul salariiior qi de,conditiiie
I
' f
L-
de muncS- Persoanele luferind de diferite probleme de sdnitCte sunr ingnjorare de problemele -
I
e.ti3tente in sistemui sanilar 5i de costul medicamentelor. in timp ce qot'crii sunr preocupati-de srxres
{,,
.irumunlor5icondigiiiedetratlcdintr-o:rnumitilocaIinie.
{t
L,
1.4
..L
Persoanele implicate in procesul de formulare a politicilor publice se schimbi, schimbindu-se o
dati cu acestea gi deschiderea care e.'cisti pentnl solufionarea uqel-Eqbiqme. De exemplu, in urma
alegeriior, schimbarea panidului sau a coaldiei de partide aflate la guvernare duce la schimbarea
agendei guvernului gi a problemelor cirora noul guvern le va acorda mai nulti atenlie.

In plus, nu existi un conses cu privire Ia crre ar trebui si fie acele probleme pe care guvernul ar

trebui sd le rezolve cu prioritate la un moment dat. Constringerile de naturi bugetari nu permit ca


.+ l:
toate probleme existente sd fie rezolvate gi de-'aceea ele trebuie prioritizate 9i rezolvarea lor trebuie
egalonara in timp. Disculiile referitoare la activitAfile prioritare ale guvemului genereezd intotdeauna

dezbateri gi dezacord in rindul factorilor de decizie. Un bun exemplu in acest sens il reprezinta
adoptarea bugetului de stat cind in fiecare u existd dezbateri cu privire la nivelul fondurilor alocate

invitimitului gi senAtifii care sunt insuficiente rezolvtrrii problemelor majore cu care ceie doui
sectoare se confmnti.
Pe langi acele probleme care sunt clar dcirnite ca fiind de competenga instiruliilor publice, diferite
grupuri din cadrul societifii incearci sf, redefineasci sfera de competenf6 a acestor:l prin addugarea
q\

unor responsabilitAli noi saq prin ren la prestarea unor servicii tradi;ionale in favoarea

sectorului privat. Acesta este un proces Gtre poate Fr generat de schimbirile care au loc in cadrul
societilii (de exemplu, schimbfui tehnologice), de schimbarea valorilor cultunlc, de evenimente
speciaie (catastrofe naturale, rdzboaie) sau de recomandtrri ale unor foruri,ic specialitate
intcrnationaie (Uniunea Europeana, alte organizafii internafionale la care o {e.ri .sie r,llliati). etc.
Schimbaree partidului sau coali;iei de partide afiate la guvernare de asemenea joacl 'rr :c t imc'lnint
,. j!r1^r.ruq-* y^-ci€rfleior
in lcnrnnrrar nrnl prioritare aie gu'remuiui. Pivatizaree unor inuepnncei ce siat JSie un
bun e.-.ennDiu in acest sens. Chiar daca actorii impiicrti in acest proces se schimbi de-a iungul
timouiui. scesta este un prccgs continuu.
Cu toate cd. probelemeie din cadrul societitii sunt schimbdtoare, chiar daci valorile sunt in
schimbare. factorii de decizie se schimba gi nu exista consens la niveiul societatii, unele probieme
ajung sa fie discutate pubiic gi sa se formuieze politici pentru solugionarea lor, in timp ce altele nu
ajung pe agenda publici. in acest context aparc intrebarea referitoare la acei facrori care au.o putere
destul de mare de prezicerc a acelor probleme su€ vor deveni probleme de poiitica publica gi au
posibiiirarea de a fi solulionare. :

Larr-v Gerston (2002, p, i2) a formulat un set de -t factori care au o putere mare de a prezice daci
o problemd, are $anse sa devini o problcmd de- politici pubiic5. Acegti facrori surit: amploaree.

T
r5
rJ
4 3 +
exista mai multe ganse sd devind o problemi de politicn publici.

1) Amploarea problemei (cite persoane sunt afec'tate de probtemi?)


Dacd un numdr mare de persoane sunt afectlte de o problemS, arunci problema are amploare.
Dacd' un procent mic de cetifeni sunt ingdjorali de aceaste problemd, atunci aceasta nu are amploare

9i nu poate caPta atenlia necesari pentru a trece pe agenda publicd. Persoanele aflate in funclii de
decizie, sunt sensibile la amploarea problemei, ffr{ existenfa unei mase critice, problema va rd.mine
t
doar a citorva oameni afectagi de aceasta
Amploarea se exprimd. prin numere sau prin procente. Cu.cit procentui persoanelor afeqrete de
t
o problemd dintr-o anumiti zoni este mai marc, cu atit este mai probabil cl aceasta va capta arenlia
L
dccidenlilor. Pentn: a determina amploarea unci probleme, aceesra se poate raporta qi la o arie
"g.ogffiA-F
fungie de localizarea problemei, aceasta poate str fie importanti la nivel local sau Ia [_,
nivel nagional. Arnploarea unei probleme poate detemina ctrt de imporrantl esre o problemd prin
estimarea numtrrului persoanelor potenlial afectuc c:re sunt conltienre gi ingrijorare de consecingele rr
L_
unei probleme. t
I
r.-
L,
2) Intensitatea protriemei (Cit de mult sunt preocupate persoanete afectare rie problemi?)
i
-i
I
lntensitatea problemei se referdla gradul in cire cedtenii devin ineriioratr ,ie o potenrlrii I
4
i
problema sau sunt implicati efectiv in rezolvarea acesteia. Intensiratca ooare fi poz:rivi sau i:egari.;a.
Uneori. o problemd poare si. atragd, reectii putemice din parrea cetitenilor. t_
i
In condiEiiie in care in fiecare zi apar probleme noi. intensitarea ejuta ca prcbieneic de potirici !'

publici
--_ .sa fie separate de resrul problemelor. Daci un numiir mare de persoane nu sunt preocupate sau t"
nu sunt angajate afectiv ?ntr-o anumitd situafie, este foarte probabii ca problema sd nu evolueze intr-o t
problemd de politica publici-
Intensitatea poate fi perceput6 cu referire la toate etapele procesuiui de elaborare a poliricilor
publice. lntensitatea este trecdtoare, reducind posibilitatea ca o problemd. sd intre pe rgenda publici-
Viaga fiecirei persoane este incircati cu problemele de zi cu zi, ceea,.ce face putin probabil ca o
persoani sa aiba timpul necesar sau interesul pentm o problemd care esre in.:afarr nrtinei de zi cu zi
(Cerston. L.2002. p.32): De obicei. unei penoane ii este destul de greu sa ramana preocupara de o

[.'
t6 _L
probiema. Este mult mai uqor sd fii preocupat de lucruri mai pl6cute. De obicei, cind o persoand. este

preocupattr de o problemd. acest lucnr este de scurti duratA.

3) Durata problemei (De cit timp dureazii o problemi?)


Cu cit o problemd apteaz6, atenfia populaliei afectate pentm o perioadi mai lung{ de timp, cu
atet este mai probabil ca o parte semnificativd a gnrpului de penoane afecrare si solicire o schimbft
a situagiei din partea decidenfilor. Dacd o pro_blemd apare gi dispare, aceasta nu va reugi sd capreze
suficienti, atenlie pentru a intra pe agenda publica Cu cit o problemd rdmdne mai mult timp pe
agenda publica cu atit factorii de decizie simt o presiune mai mare sd rezolve aceast6 probiernaJu
o proDle mai mult timo itdtile factorilor de decizie vor fi
puse sub semnul inrrebarii. Aceasta poare fi primul semn al sctderii supomrlui fata de factorii de
decizie.

4) Resursele necesare pentru solugionarea problemei


Care sunr resunele necesare pentru rczolvarea problemei? Resursele se referi la cosnrri financiare

5i materiale, precum gi la valorile penonale, idealuri gi loialitate. Resursele sunr percepure mai
degraba ca gi niqte comr4!€edljelugionarea problemei de poiiiiEli publicr. penrru ci ele impun
anumite limite in ce se poate face pentru rezolvarer problemei.
Problemele lesate de resurse se pot dezvolta de-a lungul unei perioade mai lungi rje limir. \. i ie r,'r:.
aceste probien:e oct aparea cu o vitezi nea5teptata (de exempiu. inundariiict. Resurseie :r;t .:
contestate
r 'jin rerspectiva valoriior. in special in situatiile in care mai muite orobleme ;c tii:i:n
competlIle.
cit sunt inciepliniti mai muili thctori, cu atat este mai probabil ci tacrorii de tjecizie vor aboroa
Cu
problema in cauza. Cu cit agenda publici devine mai lungd gi mai complicata cu arat mai muite
persoane 9i grupuri de penoane vor solicita aqiune gi rezolvarea problemelor lor.

Clteodari, politiciie publice sunt elaborate mai degraba ca un raspuns la o oponunirate, decit ca
un rdspuns la o problem5, stringenti- Este posibil ca o combinafie potrivita de resune sd devind
accesibiii pentru a f,t adresati o problemd care alfel nu ar fi punrr primi o foarte mare aren[ie. in alte
cazuri. facroni de decizie pot deiirri o problemd singuri. flri ca popula{ia sd grie. Cind acesr lucru se
'
inti'mpla inseamnd ca autoritaiile au decis sd faci ceva p.nou ci ele au crezut cI este imponant.
:

Li
Acgiondnd in acest fel, citeodatA factorii de decizie rezolvi o problemi inainre ca aceasta sd atragi
atenfia publicului.
Ce se trtnmpll atunci cind o probkme este tinutI tn afara agendei publice? Unele penioane
argumente azl, ci gnrpuri.restrinse de lidcri srurt atit de puternici incit blocheazn anumite probleme si

ajungi pe agenda publicd (prin conrolul presei, manipularea celor care au mai pufine resurse sau prin
menfinerea puterii in citeva pozifii cheie)._

I
rL

t
t
t-
t_

tt'
i

!
t

'_l
t
,-18 7
Cap. IV. Actori implicafi in cesul de elaborare a politicilor publice
tt.f-)'(ftt'
c't4-t''u"&^ e<_ ._.-,"&.vt-'1Y'/,,y4,,tlalt
- \yr"" ut. lLotn-t
/l#'A^fr} gi-A;7,rhAe - .t
Acist capi(ol igi propune s[ ar principalii actori implicagi ?n procesul de elaborare a
politicilor publice, rolul gi influenfa exercitati de acegtia. O enumerare gi o analizi exhaustiv6 a

ilruror actoriior c:re pot juca un rol in elabonrea politicilor publice nu esre posibiii deoarece o
varietate de actori pot fi implicali in acest proces, in plus actorii pot varia in func1ie de fara in care
problema de politici publici este dezbdtuti $i de domeniul cireia problema ii apar;ine. Mai mult,
nivelul de implicare a diferifilor actori poate varia in timp, iar in diferite momente ale procesului de

elaborare a unei politici publice se pot implica noi actori (Howlett & Ramesh, 1995).
Prin actori ri unei politici publice se inlelege indivizii, organizagiile qi instinrgiile care panicipa

in procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dact unii au o participare mai activi decit ai1ii.

Actorii pot apa4ine atit institugiilor statului, organizagiilor soci'ettr1ii civile, cit gi organizatiilor
internalionale (Howlett, gi Ramesh, 1995). Actorii pot fi atit indivizi: cerafeni, Preqedintele, Primul-
Ministnr, sau pot fi organe colective: Barlamcntul, Guvernul (Colebatch, 1998). J. Kingdon (1984)
gnrpeazi panicipanfii la elaborarea politicilor publice in actori din interiorul sistemului politico-
adminsitrativ (Pregedintele, oficialii numili politic, funqionarii publici, Parlamenrul) gi in actori din
afara sistemului politico-administrativ (grupurile de interese, cercetdtorii, expe4ii. profesorii. mass-
media. participanlii in campaniiie electorale).

ry. 1 Criterii pentm a decide cine participl Ia elaborarea politicilor publice


H.K. Colebatch (1998) propune un set de I crirerii care pot fi folosite penrru a identinca
actorii care partic:pa Ia elaborarea politicilor publice. Aceste criterii sunt: f,urorirarea- exoertiza gr

ordinea.
-l) Autoritatea--
H.K. Colebatch defineqte politica publica ca f,rind rezulhrul deciziei ceior care detin
autoritatea in domeniul politicii publice respective Auroritarea conferi dreprul unor institulii de a
panicipa gi de a lua decizii in procesul de elaborarc a politiciior publice. Autoritaree ii deosebegte pe
acei actori care au dreprul conform legii de a participa in acest proces de cei care trebuie sd ifi sus$ina

dreptul de a fi implicagi. De exemplu; in cazut constnrcliei unei clid.iri de cirre o firma privati de
Direclia tie Urbanism din cadrul Primariei va acorda firmei, in baze euroriri{ii-pe o
-construc1ii, -care
detine. autorizaiie de construcrie in urma verificlrii indeplinini ceringelor tie construoie. O

r9
organizalie non-guvemamentali pentru protejarea spafiilor verzi din localitatea respective va trebui s{
argumenreze faprul c5 Frrma de construqie trebuie sd scadi suprafaF construirA pentru mdrirea
spafiului verde Pentru imbunitifirea condiliilor de recrcere gi pentru prevenirea polunrii in zon6.
Organizalia non-guvernamentald nu are autoritatea de a lua o decizie pentru schimbarea planului de
construclie, dar poate sE. convingd Direclia de Urbanism sd nu apr6be planul pind nu sunt fd.cure
modificirile necesare

Definerea autoritdgii nu se referi doar'lainstitulia responsabiitr penrru luarea deciziei finale cu


,[
privire la o problemd de politictr publictr, ci gi la ceilalfi actori care pot participa la luarea deciziei. De
.f
exemplu' spitalele 9i medicii de familie sunt actori de politic5 publici care au auroritare in domeniu a

sanitar 9i ei pot transmite Ministerului Slndtifii Publice care sunt problemele cu care sistemul sanitar
se confruntd', dar Cuvernul este actorul care prcgitegte proiectul de buget qi propune sumeie care si
r'
L
fie alocate sdndtltii' iar Parlamentul este actorul care are autoritlea de a lua decizia finall in privinta
r
sumelor alocate pe acest domeniu.
\t L
-)- Autoriutea nu Po1gjl antic"ipeze participarea anumitor actori ?n procesul de formulare a
politicilor publice sau cit de activi gi importanti va fi contribulia acesrora. Auroriratea poate str ajute
la realizarea unei distinclii intre o decizie autorizati de politictr publicl gi o pdrere exprimati de cirre
i:
r-i
I
ceilalf i panicipanli in acest proces (expe4i, cetigeni, organizalii non-guvernamenraie, erc.). I
tt
I

rl
:.L9gnirf_# i

L.
Derinerea expenizei relevante penrru rezoivarer unei probereme de poririci pubiici poare
?
cont-en unor persoane/institulii dreptui de a participa la rezoivaree acesteia. E.rpenrze poare i-i L.
celinuti oe citre persoane din inteiorul unei insdrugii publice qi/sau poare fi derinuri de persoane ciin
afara acesteia' E.rpertii pot proveni gi din cadn:l universitatilor. institutelor de cercerare, organizaliiior L.
non-suvernamentale' companiilor gi organizatiilor internagionale, revistelor de specialitate sau a
organizatiiior profesionaie. Grupul de specialigti carc colaboreazd pe un domeniu de politica publica I
pentru solugionarea problemelor existente in acest domeniu pot fi considerali ca formand comuniutea
speciali|tilor pe domeniul politicii publice respective (Colebatch, 199g, Howleu gi Ramesh, 1995,
Kingdon' 1984). De exemplu, in perioada in carc s-a elaborar legea privind accesul ceraienilor la
informagiiie de interes , public, dar gi dupd. aceea alanrri de specialiqrii din interiorul aparatului
administrariv care au panicipat [a elaborarea acestei legi. au mai participar qi specialigri din
..'-..-
universitafi, organizalii non-guvernamentale ;i organizagii internafionale. Toti specialigtii care au
colaborat pe acest domeniu puteau fi considerali ca formind o comunitate de specialigti.
in leganrra cu participarea specialiqtilor la elaborarea politicilor publice, s-a observat cA
experti provenind din domenii diferite pot defini o problemd de politici publici in mod diferit gi pot
propune solulii diferite pentm rezolvarea acesteia (Colebatch, 1984). Pentru prevenirea accidentelor
de circulalie in rindul copiilor, Polilia Rutieri va propune reducerea vitezei in preajma gcolilor 9i
amplasarea mai multor senne de circula{e pentru avertizarea goferilor, gcolile vor propune
organizarea de sesiuni de instmire a copiilor in cadml orelor de dirigenlie, iar organizafiile non-
guvernamentale vor propune organizarea de programe speciale pentru educarea copiilor sau selectarea
de voiuntari care si ii ajute pe copii sA treaci strada cind merg sau ies de la gcoali-
Penrru rezolvarea unei probleme actorul reponsabil pentnr luarea unei decizii nu trebuie sa

exciudi solujiile propuse de ceilagi actori sau de cltre expe4i. De multe ori, rezolvarea unei probleme
de politici publici implici mai mult decit expertiza de;inutA de cdue autoritatee responsabili cu
solulionarea problemei de aceea poate fi mobilizattr expertiza din domenii diferite. Solulia Frnall' care
este adoptari pentnr soluEionarea probiemei poate si implice colaborarea mai multor actori.

lllr"'iL9(=
Prin reguli se ingelege acelc legi gi regulamente care_gh:!!9azd actiltatel institutiilor pubirce-
----
EI"
9{lg. .tg!*"T_trglqpr*atui {e el$*glgg a politicilor pu. ,-cine estc responsabii ,oentr'.t
luarea unei Cecizii si ce proceduri trcbuie urnate pina si se aiunsi la luaree unei decizii iOstrom.
'""-:*-.."."......*' ._.==*"-=*---'*-'':-*_--------:--'
-*----F+
i990). Ne..'oia de a stabili reguii clare a apdrut pe de o pane datoriti cregterii compicxititii
pr"bi.r.i9r ft ry e a impiic.a mai multe instituFi/organizatii in solulionrrffi
pane. in anumire cazuri. colaborarea intre institutii a fost stabilita pentru crerrea unor mecenisme de
#-

echilibrarea a intereselor difeitelor institulii, pentnr a preveni cazurile de corup1ie, dar 9i pentnt a

stimula insiruliile publice implicate si identifice cele mai bune solulii pentru rezolvarea unet

probleme de poliricS pubiici. Conform lui Colebatch (1984) rolul regulilor este de a crea un climat de
stabilitate gi de a ghida comportamentul gi agteptarile cetifenilor.

IV. 2 Actori fo procesul de elaborare a politicilor publice


i. '.

Acrorii sunt grupati in actori institulionali - Parlamenrul, Preqedinteie. Guvernut - qiin actori
non-insritutionali - ma.ss-media. particlcie politice gi gnrourilc ,le interese (Theodoulou 9i Chan.

'rl
-a
1995). Unii actori pot juca un rol mai important decit ceilalfi in anumite situalii. Diferiteie categorii
de actori au propriile interese, iar mijloacele princare urmiresc sd gi le atingd sunt influenlare de rolul
gi cultura instituliei c{reia ii aparlin.

Actori din sfera sistem ului politico-administrativ


L. Parlamentul
Parlamentul este o institulie centralA iu procesul de elaborare a politiciior pubiice datoriti,
sale de legiferare. intre membrii acesruia. Comisiite de
.atribufiiloe T::gg!ry:]9:ll_Iparte
specialitatealeParlamentuluiaugieleunrolimportant1''legisIative'
ele putind formula recomandiri pozitive sau negative unei propuneri legislarive sau pot propune
amendamente. Datoritl' volumului mare de acte normative care sunt supuse dezbarerii gi a expertizei
variate care este necesari pentru ingelegerea acestcra, membrii Parlamentului sc bazeazl pe munca gi
sugestiilor consilierilor lor- Chiar daci adesea sunt neglijagi, membrii cabinetelor parlamentare por de
it
asemenea sd, influenleze politicile publice. Principalele lor atribulii sunt de a oferi exp€rrizi
parlamentarilor prin realizarea de cercetlri, de a analiza propunerile legislative gi de a
firc legtrtura cu L
cetigenii. Din acest Punct de vedere, munce lor are un impact mai mare in identificarea alternativeior.

2. Guvernul gi aparatul executiv


t
Cuvemul are princioalul rol in elaborarea pi implemenrarer poliriciior pubiic:. cu ioare ci
existi 9i algi acton innpiicati in acest proces. Puteree de care dispune variaze in iunclie je regimui
-t
l
politic e.ristent in gara respeclivd. Sistemul constitutionai al iani int-luenteazi usurinla cu cere
I
L_1
I
propuneiie legisiative aie Guvemului sunt adoptrte de citre Pariament. in sisterneie pariarnenrare sau I

semi-prezindenliaie. Guvernul se bucura de suport majoritar in Perlament gi de aceea este mult mai .
u$or ca propuneiie sale si fie adoptate. in sistemete prezidengiale, executivul trebuie sd convingi
Pariamenrul sd adopte anumite legi, ceea ce scade libertatea Guvernului in formularea ooliricilor
:l
I

publice.
;l
Guvernul deline o serie de resurse care ii conferi un rol principal in elaborarea politicilor
pubiice (Howlet qi Ramesh' 1995). O prima resursi cste rEprezentatd de resursa umani- Firnctionarii
publici de carieri au o contribugie semnificativri la generaree de aiternarive penrru solugionarca unei
;
probieme de politici pubiici datorita longevitafii in ocuparee unui post (Kingdon. 1984). ,lgps1:lucnr
f
L:
:J-
I
le coru'eri posibiiitatee obtineni unei e.rpenize in domeniu gi Oelinerex unor infbrmarii ,ie s#cia]iiar.
-

-l
I
)', -J:
care iiajut{ sd formuleze alternativc de politici publice gi si.se implice acriv in implemenrarea
politicilor publice. O alE resursd estc controlul asupra unor informafii strategice. Chiar daci scopul
Guvernului este de a folosi aceste informagii numai in scopuri utile cerdfenilor, acesta poate insi sd le
manipuleze irnpotriva celor aflafi in opozilie sau pentm sprijinirea unor interese privare. Controlul
asupra resurselor financiare reprezintd un alt avantaj al Guvernului, deoarece, chiar daci Parlamennrl

este institufia responsabild pentru adoptarea bugetului, Guvernul are o anumitd puterc discrefionard in

cheltuiera banilor.

3. Pregedintele
Atribugiile Pregedintelului in elaborarea polticiior publice sunr definite prin Constitulie gi

depind de regimul politic al fiecirei trri. in multe fdri, inclusiv Rominia, geful surrului nu are dreptui
la inigiativd legislativi, dar are responsabilitrter de a promulga legile adoptate de citre Pariamenr.
Puterea de influenlare a politicilor publice de;inuti de PreEedinre esre mai degrabi informaltr 5i poare

fi exercitatn Prin intermediul mai multor cii. El poate influenla opinia public{ gi alfl factori de decizie
prin punctele de vedere pe care le poate exprima cu privirc la problemele de interes general. in acesr
caz, Preqedintele se implici cu preponderenftr in idenrificarea problemelor de politici pubiici gi a
altemativelor penrm solugionarea acestora. De asemenea, Preqedintele mai poare influenga politicile
publice prin intermediul partiduiui din cere acesra provine. in Romania. chiar dacr
;erul sratuiui nu
trebuie s6' fie membru ri unui partid poiitic, deobicei candiilalii la funclia de PreEeriinre sunt iropusr
de diferite partide rolitice. iar in urrna alegerii candiriatul care a obrinur majoritatea voturiior este aic:;

ca Eef al statuiui ;i este obligar sa igi denisioneze din partid. Cu roate xcesrea. intonnai ei cfsr;azi
legd.tura cu particiui din randui caruia a fost ales.

Actori din sfera societiitii civile


l. Mass-media
Rolul mass-mediei este de a prezenta evenimente, dar multe ori ea contribuie la detinirea
realitSlii sociale deoarece Poate sd der amploare problemelor sau chiar sd. dea na$rere unor noi
probleme. Perceptiile cetifenilor,asupra realitifii se bazerzi pe o analizd succinti a lumii din jurul
nostru. Pentru resrul informatiilor' oamenii se bazeazi ?ntr-o masura mai mare sau mai mici pe
irubrmagiile furnizate de mass-meOia: Unii autori atlrmi ci mass-media poare iruluenra agenda
-: ---i- -e -

decidenlilor pnn manipularea intorm:rliilor pentru dcfinirea lceior problemc p-e care publicul le
consideri importante (Theodoulou qi Cahn, 1995). in acest fel, mass-media influenfeazd agenda

decidenlilor, precum gi sugere:rzi alternative pentru solufionarea problemelor.

2. Grupurile de interese
Una dinre cele mai importante resurse pe care acestea le de;in sunt informafiile care s-ar
putea si nu fie disponibile aitor actori de politicd pubiica- Membrii gnrpurilor de interese sunt de
obicei expe4i in domeniul in care activeazi. Ahe resune definute de grupurile de interese sunt
resursele financiare gi politice. Ele pot face donalii acelui partid care le va promova interesele in
Parlament, gi in alegeri pot str adune vonri pentru acel candidat care le va susline o datd ale,
lmpactul pe care gnrpurile de interese il au asuprr formuli.rii qi implementtrrii poiiticilor pubiice
variaztr in func1ie gradul de organizare al acestora, de numirul de membri gi de resursele financiare pe

care le au la dispozilie (Howlet gi Ramesh, 1995). Ele sunt adesea preocupare de protejarea

beneficiilor gi prerogativelor de care beneficiazi in prezenl Ele tind sA influenfeze agenda factorilor
de decizie mai mult prin blocarea unor probleme sau alternative la probleme, decit prin promovarea
lor. Adesea incearc{ si promoveee alternativele preferate inr-o discugie o datA ce agenda a fost deja
stabiliti de un alt panicipant la procesul de elaborare a politicii publice (Kingdon, 198.1).
il
rtj

3. Institutele de cercetare
:
Instirutele de cercetare pot Fr organizrte in cacirul uni'reniritilor sau indepencent cie rc:ster ,1,

Cercetatorii din sistemul universitar au o abordare mai teoretici gi t-iiozoi-ici asucra ienomenek
i
sociaie gi de aceea. in uneie cazuri rezultatele cercetarii lor sunt mai greu de tblosir in practicS- i
Institutele de cercetare anaiizeaza o gamd larga de probleme qi sunr orientare spre proouneree de
f
soiugii practice pentru solulionarea problemelor de politici publica. Uneori acesrea sunr asociate cu ,l
anumite interese politice, dar in general ele incerrca sd igi menfina o imagine de autonomie tt
inteiectuaii fali de guvern sau de partidele politice pentru a putea fi luare in considerare (Howiet qi ,[
Ramesh. 1995). Acest grup de actori au o influenla mai nure asupra stabilirii alternativelor, decat
f
asupra stabilirii agendei, gi ei afecteazi mai mult direcliiie pe termen lung decit rezultatele pe tennen iL
scurt (Kingdon, 1984). i(
:L
I

I
' -:,

;
LCr
IV.3 Roluri ale actorilor politici publici
de
Rolurile pe care actorii de politici pubiGi G joici variazi in funqie de modul in care aceqtia
privesc procesul de politici publice gi ce urmdresc sd cagtige din aceasta Conform lui Jones (1984)
pot fi indetificate patru tipuri de actori: rafionalist, tehnician, incrementalis_t li rcformist. Cele patnr
tipuri de actori vanazA in rolurile pe care le joacd in procesul de elaborare a politicilor publice, in
funcgie de valorile pe care urmdresc s{ le promoveze, de scopurile pe carc urmdresc si le atingi gi

stiiul de operare al fieciruia. in diferite moment; in procesul de elaborare aunei polirici publice, unul
sau mai multe tipuri de actori pot domina procesul. De asemenea, actori pot varia qi in func1ie de

problema de politici publici dezbtrtutS-


Q"gaagu,
Perspectiva Csracteristici
Rol Valori Scopuri stil Critici
Rationalist Analist Aplicarer Carc pot n Comprehensiv Bcc in a

politic/ unor metode descopria conqtientiza

planificator qtiinlifice limitele


Tehnician Expert/ Tnining/ Stabilite de Erplicit Specializarc

spccialist e.rpertizi allii pe un

domeniu
Incrementalist .eo iitic ian IIen;inerc Stabilite de Negocrere cons€r/ator i
I

Status quo noi cereri :

Relormist CeSterru' Schrmbare Stabilite de implicare \creriist.


lobb,vist preocupdn de activi cere nu ;tte si

conllnut. de :aci
substanla compromisuri

Tabei l. Caracteristicile tipurilor de actori din procesul de eiabomre a poiiticilor pubiice. Sursa:
Jones. C.O. 1984. An Introduction ro the Studz of Public Policv. Harcourt Brace Colleee Publishers

IV.4 Relagiile slre e.xisti intre diferi{i actori de politici pubtici


in literatun de specialitate sunt propuse doui dimensiuni in funcgie de care poiiticiie publice
sa fie analizate: o dimensiune pe oriz'ontaid gi una pe verricrld (Colebatch, 1998). ?e verticeli.
lr+i-*.#
politicile publice pot.t'i analizate din perspectiva relagiilor ierarhice existenteinrre difente iutitugii 5i
a modului in care deciziile de politici publica sunt transmise de !a instiruliile care iau d.ecizia citre

25

lf .;
ceie care sunt responsabile de implernefitarea acesteia. Aceasti abordare pune
accentul pe acliunea
instrumentald (de a implementa politici publice), pe alegerea rafionald gi pe
autoritatea legitimd de a
acfiona.

Pe orizontal4 Politicile publice sunt analizate din penpectiva relafiilor


care exista intre actorii
care participa la elaborarea politicilor publice gi intre cxre nu existd
retragii de subordonare. Aceastd
abordare recunoaste necesitatea colaboririi-niai multor institulii
in elaborarea politicile publice.
Teoriile care au la baza aceasttr abordare sunt preocupate de analizarea naturii legdturilor dintre
organizalii, modul in care aceste legrruri s-au format gi menfinut in timp.
Aceste doud abordiri nu se exclud una pe cealaltd, ci mai degraba se compiereazi. pe
de o
t
parte' implementarea deciziilor de politict publici presupune colaborare
afara sferei de relagii ierarhice. Pe de altf parte, cunoqtingele dobindire
gi cu alti acrori care se afla in

pe nivei orizontai ca urrnare a


t
colaboririi intre diferigi actori, pot fi in politici publice prin intermediul instrumenrelor de
transpuse
politic{ publici d. P. verticali (de exemplu, hottrriri ale miniEtrilor. regiemenrdri, proouneri
Iegislative, etc.) r'
L, I
I

r"
L.
I
I

26 --
*?.*-,

Agenlii
subordonate de
imolementare

Fig. I Dimensiunee venicald gi orizontall-a politicilor publice. Sursa: Colebarch. 1999, p. 38

Din perspectiva verticaiS politicile publice sunt elaborare de c5tre aceie institurii cere sunt
auiorizite sa ia o decizie in dcmeniu. Din perspectiva domensiunii pe orizontali. poiiricile pubiice
sunt rezultacui unei set comple.r de reiatii stabilite intre difeiti actori de politici publica. Acesr lucm
subiiniazS faptul ci poiiticiie publice nu provin inrotdeauna din inreriorul Guvemului pi ci la
elaborarea acestora contribuie gi alfi actori (organizatiile non-guvernamenrale. secrorul de afacei.
insitutele de cercetare. etc.).

27
Cup. Y. Procesul elaboririi politicilor publice

Pentnr a simplifica inlelegerea procesului de elaborare a politicilor publice gi pentnr a

structura analiza acestuia, acest capitol se va concentra asupra analizei.elementelor de bazi, precum Ei

a variabilelor cheie ale ciclului de elaborare a politicilor publice. Sc6pul final al prezentului capitol
este de cree un cadm analitic pentru studierea politicilor publice gi mai pufin expiicarea modului in

care politicile publice sunt elaborate. Pentnr inceput va fi prezentatd comple.ritatea mediuiui in care
sunt elaborate politicile publice pentru a krlelege de ce a fost nevoie de un astfel de model care sd

ajute la simplificarea gi apoi in;elegerea acesteia.


Procesul de elaborare a politicilor publice implici un set compie.'c de elemente care

interaclioneazi intre ele de-a lungul timpului (Sabatier, 1999). Descrise pe scurt, complexitatee
domeniuiui politicilor publice este cauzattr de urmtrtoarele elemente:
1) ln cadrul unuia sau a mai multor etape ale procesului de politici pubiici pot fi implica;i sute

de actori, de la grupuri de intercse, la institulii publice, fonrri de decizie (de exemplu.


Parlamenrul, Consiliile Locale, Consilii Judelene), organiza;ii internalionale, cercetitori gi i

jurnaligti. Fiecare dintre acesti actori au valori gi interese diferire. perceplii diferite cu privire
i
la o situa;ie datd, precum gi preferinge diierite cu privire la rezolvarea unei probieme de :

politici publici.
a 6r^.pc
-t) urla!-u. yrvewr
I^at"^-,,1 al unei politici publice. de la aparigia problemei gi panS:e;obancirer unei
\)
\)
=J
e.rcerienle gi a unei inlelegeri suficiente r procesului poiiricri pubiicc reatru a ieeiiza .
!'qrq*w yr...r€oti.
p.'^irtrrc
nani-. a impacrului politicii, se poate intinde de-a lungui nei muitor ani 5i. in
J
\ cazui unor poiitici complexe, de-a lungul a mai multor zeci dc uri. !lai muite stuciii recente I

L
sugereaza ci o perioadd de timp intre 20 gi -{0 de ani este necesari pentru inleiegerea
suficienti a impactului diferitelor condilii socio-economice gi pentru dobindirea de cunoqtinle
gtiinfifice despre o problemil t
3) intelegerea procesului politicii publice este greu de realizat pentru ci cercetdtorii nu au acces
L-
la multe informalii sau informaliile disponibile sunt distorsionate. De exemplu, cele mai multe

dispute implica valori gi interese adinc inradicinate, sume mari de bani qi. la un moment dlt, .l -
:
L
puterea de coercilie. Muili actori se confruntd cu tendinga de a prezenta dovezi qi date in mod
': _a :
-f'
selectiv. de i prezente in mod eronat pozilia oponenlilor, de a prezente pozilia oponenlil in -.1 I
t_

-i
-.
28
i{ .. -rk. -5'
' - .l! ifi
mod eronat, de a-i discredita ti de a manipula situalia in avantajul lor. Aceste miqciri tactice
sunt adeseori greu de inleles gi complici procesul de elaborarc a unei politici publice.

Pe scurt, inleiegerea procesului de politica publici neccsiti inlelegerea scopurilor qi


percepfiilor a sute de actori din intreaga lard, a unor probleme care adesea sunt foarte tehnice gi or un
puternic aspect legai, de-a lungul unei perioade lungi de timp in.condiliile in care acetti actori
urmdresc sd-gi promavezs propriile interese gi propriile percep{ii cu privire la problema de politica
publica (Sabatier, 1999, p.4). Avind in. vedere complexitatea acestui froces, analigtii de politici
publica sunt intr-o cotinud cdutare a unei cii de simplificare a situaliei pentnr a o ingelege. Metaforic
vorbind, a apdrut nevoia de analizare a domeniului politicilor publice printr-o lentill De-a lungul
timpului, difeili autori au identificat mai multe lentile, formate dintr-un set de presupuneri

simplificate, din penpectiva cirora ru analizal acest domeniu.


Pi.nd recent, cel mai inlluent crdru de lnlelegere a procesului de politici publice (cel pulin in
rindul autorilor americani) a fost cea a etapelor procesului sau modelul procesual. Modelul procesual
a reprezentat in anii 1970 li pnne la mijlocul aqilor 1980_o abordare preferatA pentru analizarea

politicilor publice prin impeqirea procesului in etape mai rnici gi stimularca dezvolti,rii cercetirii
concentrate pe o etapd specifiqt a acestui proces. Inigid, modelul a fost pK,pus de cercettrtorii din
domeniul gtiingelor politice care s-au orientat spre snrdiul comporamentului alegdtorilor, al

reprezententilor, al pregedinlilor, magistralilor gi judecltorilor (in sistemele in care ace$tia sunt ale$i).
a iost lreluat 5i aplicat de cercet;ltoni crre igi propuneau idenrificarea ;i studierea pattern-urilo, ."r.
se dez','olti r-n timo ln difeite sectoare ale domeniului public.
Fiarold Llsrvell. cei care r inirodus primul conceprul de sriinri a politicii publice. a incercat si
contuieze o "harta care xr trebui sd ofere un ghid de obtinere a unei imagini generale a ctapeior
majore eie oricirui ect coiecriv" (Lasweil. 1956, apud de Lcon. 1999. p. 20) 7 etape aie
li
"_grogls
unui proces de decizie: inlelegerea, promovarea, prescrierea, invocarea. apiicarea. rerminarea'
evaluarea.Mai tdrziu, unul dintre studenlii sdi de Ia Yale University, Garry D. Brewer (197$ a
propus un nou set de etaDe care a connuat o buna pane din agenda de cercetare din domeniui
politicilor publice incepind cu mijlocul anilor 1970: inilierea" esrimarea. selectarea, implementares'

evaluarea. terminarea. Aceest6 abordare dezvoltati de Jones (1970), Anderson ( 1975) gi Brewer 9i de
;

Leon (1983).

?9
Procesul politicilor publice poate fi reanmat astfel:
Identifi carea problemelor - se adreseazd (de citre publicul larg sau de

clne grupuri interesare) solicitiri de a4iune din


partea structurilor guvernamentale
Stabilirea calendarului pentru - sc decide care probleme si fie rezolvate
pentru luarea deciziilor

Formularea propunerilor de poi itici - Se identifici alternative Dentru rezolvarea


problemelor
Legiferarea pol iticilor - se selecteazi o propunere
- se construieqte suport politic pentru rezoivaree
acesteia

'legiferarea ei ca lege
Implementarea pol iticilor - alc{tuirea unui plan de acliune gi punerea in
.:
aplicare a acestora

- efectuarea plllilor sau fumizarea serviciilor


- colectarea de impozite
Evaluarea politiciior - evaluarea moduiui de implementarc a I

poiiticilor pubiice pe baza unor indic:rori cc '

performanEl

- raportarca rezultareior programeicr

guvemamennle
E','aiuarea impactuiui - sugerarea de schimbari 5i adaptari
programeior L
Tabei 2. Etapele procesului de elaborare a polticilor pubiice. Sursi: D
t-
Astfel, procesele de politici publice pot fi considerate drept succesiuni de activir,afi politice.
Unii politologi chiar au argumentat ci cercetarca ar trebui centrati doar pe aceste procese, fi,rd a se t_
acorda atenfie substantei politicilor tl carrza De exemplu., Chatles O..Jones afirma
studiului poiitologilor este procesul politic Ai modul sdu de funcgionare. Interesul'lor legat de
ci ..scoptil
r=
substanra problemelor 9i politicilor consti in investigarea modului de inreractiune
ai acesrora cu
-,r.
t
.l

.n*
$..:gl-ti nu neapdrat insiqi substanla a'problemei .... acest lucnr sugerind ca multe remedii penhr
sistemul social tind sd fie legate de varietatea procesului".
g;' de,*^affi'zrrt**'r^{
' I A.*;#,
!t*
-
l-
4 Ptin abord:uea procesual5le poat6
deci studia cam sunt luate deciziile, gi poate chiar cum c
trebui sI fie luate. Dar aceasttr abordare nu permite comeilarea subsunlei politicii publice - cine e
anume primeqte 9i de ce. Acest model porne;te de la a rtrspunde Ia o serie de intrebdri: ce sunt, cum
funclioneazi' ce produc ai cum sunt conectate, ducind la generaliziri referitoare Ia procese precun!
stabilirea prioritafilor, elaborarea bugerului, Elaborarea de reguli administruive, votarea in parlament
reorganizarea, etc., aceste generaliziri omilind pattea de substanp a diferitor . probleme. Nu
conlinutul politicii publice rebuie studiat, ci procesul prin care politica publicl se formeazi" se
implementeazi qi se reformuleazl-
ln ciuda centrtrrii liti,t,""lJ1od.lului pro."tr* acesr model esre toruqi folositor in a ne ajura
si infelegem diferitele activitlli clre au loc in proceul de elaborare a politicii. Vrem sd. refinem faptul
ci elaborarea politicii implici ftxarea unui program (captarea atenliei celor care o elaboreazi,),
formularea propunerilor (etaborarea gi selectarea optiunilor politice), Iegiferarea politicii (formarea
suportului politic; ciftigaree aprobdrii factorilor de decizie), implemcntarca politicii (trasarea de
sarcini institu;iilor publice, chelruiree banilor, imbunltAfirea cadruiui legislativ), gi evaluarea poliricii

la baza F.rncf ionirii sale. in completarea acestui argument sti. qi i-aptui ci acesta poate t'i combinar c:r
aite modeie de anaiizi a politiciior publice. ce de exemplu. cu nodelui sistemic. modeiul rationai.
'.-."*.
teoria gn-rpurilor. aspecte care pot fi coreiate cu analiza unor actiunrior care au loc in diferite erape aie
modeiului procesual. Astfei, elemente ale abordirii incrementale sau ra[ionale por fi analizare in
%
legituri cu etapa de formulare a politicilor publice, iar aspecte ale teoriei grupurilor pot fi anaiizate in
etapa de legitimare a procesului de elaborare de politici. Trebuie deci relinur ci nu am dorir sd
susfinem primatul modelului procesual in detrimenrul celorlalte modele de analiza a politiciior
publice' intnrcit nu se poate considera ci unul dinne modele este cel mai bun.
Cadrul procesului de redizarc a politicilor publice este format dintr-un ser logic de activirifi care
sunt asociate muncii administrative. in cadnrl unei abordi.ri ralionale, cenrrar,e pe probleml
"rap.l"

i
;
t
b) formularea de alternative de solufionarc
a problemei, formulindu-se previziuni
c) adoptarea poriticii pubrice, rdci.ndu-se rccomandiiri
d) implementarca politicii publice, avind loc o monitorizare conrinud
e) aprecierea, evaluare apoliticii publice.
Pornind de Ia stnrctura lui Harold D rasswell (1963),
fiecdrei activirafi ii va fi asociati o
intrebare care sd permita stabilirea conginurului
acelei activitifi. pentru o mai bund stnrcturare qi
uguringi in urmarire EIm considerat pr.r.ruita
prezentarea tabeiari a acestui cadru, incluzand
categorizarea acfiunilor din administra;ia publici
gi produsul potenlial al fiecirei aoiviragi (vezi
tabelul de pe pagina urmltoare)
Referitor la etapizarea in cadrul sistemului,
menfionati in tabelul urmaror, rebuie aduse uneie
clarificrri de ordin teoretic, din prisma teoriei sistemice,
dezvoitati de politologul David Easton.
conform acestuia politica publici poate fi priviti
ca un rtrspuns ai unui si.srem politic in fila unor
fo4e care fac presiuni asupra lui din mediu.
Fo4ele gener:lte in mediu care afecreazi sistemul policic
sunt privite ca input-uri- Mediul este o condilie
sau circumstanfi definiti ca fiind externi zonelor de
legaturd ale sistemului politic' sistemul politic
care funcfioneazi autorirativ pentru a aloca
este acel etrup de stn:cturi gi procese interdependenre

valori societifii. Rezuftatele sistemului politic sunr


t
alocdrile valorice autorintive ale sistemului
gi aceste varori constituie politica pubiici.
T

2.
da
i
t" li

:;
I,
l-",
.t
t'
L
I
I'
: .,.t. . - t'i'":-: -.-'1:.
..
.:
-" ",.,:.1.- - | .
7,)
,J
,l cli vitAli funclionale Iulrcburc Categorizate in $l ca sistem Prodrrs potenllal
urlminislrat!q pqbllqt_
I'crccpe Jc definire Carc eslc protrle rrrl sl)rc carc protrlbnre pentru guvem ldent i fi carea problentei problenttr
( slructurarea e oricntatd acclsld adnrinistralie publici
!iotttcnrcD Dronunere ?

Agregare Cili oanreni o consitlcri cerere


. '
|l'-' important6?
Organizare Cat dc trine surrt orgtnizlli
acgilt qq!!t_q!!!'f
Rcprezcnlare Curn esle nrertlinrrl accusul Lr acces
decidenti?
Stabilirea pgendei Cunr se ajungc la irtclrrderca priorit[1i
in asendA?
Formulare Care este solulia propusA'l Acliune in guvem Dezvoltarca programului Propunere
Cine a dezvoltat-o $i cunr? adnrinistralia publicl
Lcgitinrare Cine o susline ;i cuur cstc program
menlinul sprdinul
al
maioriratii?
Bugetare Cagi bani sunt alocali? Sunt buget (resurse)
DerceDuli ca fiind suficienti'l
Inrplenrentare Cine adnrinistreazA gi curu se Guvernul / administralia Implerne ntarea variaztr: servicii, pl61i,
mentine soriiinul? publicl ctrtrc problcnp ,. prosramului facilitlti, control
Evaluare Cine judeci realizdrile salc gi progranr pcntru guvcrn / Evaluarea programului Variaz6: justificare,
pt!4 q9 !!t!Q49? administralia publicl recomandare. schimbare.
I Ajustale / incheiere Ce ajustlri au fost ldcutc gi solugie
cum s-a aiuns la elc?
t' Tabel 3: C Proce rrolitic Ilrblice Sursa: Charles O Jones,
ului de realizare rlc pollilcr Jones. An Introduction o the Studv
y of Public
Public Policy,
'l Harcourt Brace College Publishers, 198-l).

i
,t.
I

I
//(
Modelul procesual de analizi a politicilor publice a fost criii&f-'clh-mai multe puncte de

vedere:

l) In cadrul politicilor publice nu este respectati intotdeauna ordinea etapelor, nici a activitifilor,
apdrdnd unele suprapuneri, iar unele activitdli nici nu au l1c. Modelul procesual induce
lop",
ideea de liniaritate, in opozifie cu o serip de acfiuni de feedback sau reveniri asupra unei etape.

2) Este important de refinut ci nu toate pro.blemele din agenda publici apar din sfera privati a !'1
I

interacgiunii sociale, guvernul este o sursd majori de itemi pe agendd, fie drept consecinl[ a
t
efectelor programelor existente, fie ca rezultat al cduti.rilor pe o anumiti temd-

3) Activitdgile nu sunt neapirat identificate numai de o anumitl institugie. Implementarea nu trebuie


str fie realizati doar de func;ionari publici, nici legitimarea doar de citre legislativ.
:I
4) Aceesttr abordare are o viziune de sus in jos asupra procesului de rerlizare a politicilor publice.
I
,t
il
in care atenlia este indreptati asupra adoptirii gi implemenririi legislafiei. iL

5) Asumplia ci existi un singur ciclu de politici public[ pentru reiolvaree unei probleme de r
I

politici publicl simplificn mult procesul normal de cicluri multiple gi aflate in interacliune gi lL-

implicind numeroase propuneri de politici la niveluri adminisuative multiple. tl


It
!L

6) A indrumat cercettrtorii str analizeze doar o etapi la un mcmenr drr 5i sl neglijeze ?n.;::ui
proces.

7) Procesul este vizut ce un set de iciivitigi distincte (de exemolu: prina cata sc der-lneqre poiiuca.
rpoi un set de acrori imclennenteazidecizia. intr-o alti etaoi rre lcc:,;aiuarea. e:c.; yi mai punr:
ca un proces continuu.

!
.t

L.

I
I

-.

34_
'----.?-r
,lr- -J
C"p. YI. Stabilirea agendei +-
Agenda poate fi definiti ca o listl de itErni pmtru aqiune, lucnrri ce trebuie ficute.
Stabilirea agendei poate fr dehniti ca procesul prin ctrc guvemul recunoagte o problemd ca

fiind problemi de politici publici. Diversele definifii concepute penrru stabilirea agendei au
cunoscut mai multe influenge teoretice. in cadrul curenrului pluralist, stabiiirea agendei a fost
consideratd a fi procesul prin care cererile div-enelor grupuri din popula;ie sunt traduse in itemi
sau teme care concureazd pentm atenfia oficialilor publici. Observa;ia majori care se aduce
acestei definilii este ctr de multe ori procesul de politici publice este inigiar din interiorul
s rucn:rilor guvenumentale.
John Kingdon oferd o definif ie neutrtr a agendei, ca o listi. a subiectelor sau probiemeior
----.-#s
clrora oficialii guvernamentali, precum gi penoanele din afara stnrcfurilor guvernamentale
care sunt apropiali aceston le acorda atenlie la un momeot dat. Din serul de subiecte sau
probleme c{rora oficialii le-ar putea acorda aten;ie, ei sclecteaztr probleme speciale cirora le
acordl aten;ie. Asdel procesul de stabilire a agendei ingsteaztr setul general de subiecte la cele
care inutr in centnrl atentiei - cu precizarea ci nu existA criterii care fac ca enumite teme str

intre in atenfia guvernului.


inci de tirnpuriu. asump;ia conform clreie condiliile socio-economicc uuc !a aoaritia
unor seturi specifice de probieme cl.rora li se ri.spunde din partea stnrcturilor guvcr:ramentale i
star la baza lucnriior refeitoare la stabiiirea agendei. Au fost idenrificate trei .seluri ,ie iacrori
determinanii: factori economici qi tehnologici, reiaria dintre economie yi poiirici. idei ;i
tehnologii, fieciruia corespunzindu-i teorii crre sd susdni caracterul predominanr ai unuia tiin
eiemente in detrimentul celorlalte - fiecdrei teorii putindu-i-se identifica critici. Aceste
elemente sunt reunite in cadml modelului conringenfei cauzalitdfilor, modei in care firecare
variabild provine din alta iar intre variabiiele importante fiind mediul socio-economic.
distribuirea puterii in social, ideile gi ideologiile dominante, cadrele instiru;ionale, proceseie de
decizie din stmcturile guvemamentale. Pilnia cauzalit4ii in acest caz arati, plecind de jos in
sus. dupd cum urmeazi: deciziile (se iau in cadnrl) insdnrliilor (sunr for-mare pe baza) ideilor qi
ideologiilor(suntformate9iinfluen1atede)mediulsocialgeneral.i..
- Conform lui W. Ccbb gi Charles D. Edter. au fost idenrificate doua ripuri de rgendc
agenda sistemici ;i cee institufionalS. Agenda sistemici inciu{e toare problcrnele care sunt

J)
?,
?
t
t

percepute in mod obignuit de membrii comunitifii politice ca necesirind atengie publici gi ca t


impiicind aspecte in cadrul jurisdicliei legitime a autoritdfii adrninisrarive exisrente. Agenda
irutitulional4 reprczinti acea listli expliciti de itemi peutru a fi considerare activ gi serios din t
Partea decidenflor ctr autoritate. Pe agenda sistemici arc loc inilierea temei, specificarea
soluliei, extindera suportului pe aceasti tem6-
L
Acegti trei autori au propus diferitl tipuri de stabiiire a agendei in funclie de regimul
poiitic al firilor respective. Asfel, inilierea externd apare ia cazul societagilor iibenie. L_
pluraliste, in care gnlpurile exterioare au un rol cheie. Mobilizarea apare in cazul regimurilor
totalitare in care se anunff, tema mai intii pe agenda insritulionald gi apoi se cauri sprijin pe

agenda sistemica Cazul inilierii interne se intilneqte in rcgimurile birocratice autoritare in care

rolul cheie este in acest caz, sprijinul L


deginut de gnrpuri cu acces special la factorii de decizie.

popular, agenda sistemicl are o importanftr redusd. Cririca adusd acestui model este supri-
generalizarea - degi existi legdturi intre tipul regimului gi stabilirea agendei, nu se poare i_
generaliza, stabiii un model unic pentnr nn anumit regim. lnrordear'rr", indiferent de regimul r*
politic, agenda institulionaltr se stabilegte prin metde multiple. iar varianra cheie care esre L*
importantf, in acest proc€s este nanra problemei.
f--
_ J. Kingdon (198a) identifict mai mul;i factori care por influenga stabiiirea agendei. Pe L --

de o parte, panicipanlii Ia procesul de politicd publica po!,,ia ransfera un rren ,:e oe rge::ria
i-
sistemici pe aeenda instirulionali prin mobilizarea gn:pului ginri sau a lidenicr inreresari. De L

asemenex. ei pot si promoveze o problcmi sau alten:ative la rezolvarer unei. arobierne :n


i

rindui unor cercuri pror'esionaie sau tn rindui celor rxponsabiii de rezoivarcl unei probieme. L

Schimbari in agenda pot rezuita in schimbarea partiduiui aflar la guvernare. Pe ..ie dta pane.
f-
L
agenda poate t'i influenpta de procesele prin care problemele gi ulternativele pentnt reaolvareu I

ei ctjung pe agendd. Cizele gi evenimentele impornnte pot si, semnaiizeze aparilia unei :-
f
probleme. Schimbari semnificative ale unor indicatori imporranri por atrage arenlia asupra unei L
, i

din r
probleme (de exemplu numS.rul de accidente soldate cu mo4i, num5nrl de acte de violente i

tcoli). De asemene& s-ar Putet ca specialigtii dinn-un anumir domeniu si acumuleze noi LI
I
cunostinfe despre o problema lucru care sd duci. la identificarea de alternarive penru *
rezolvarea problemei respective. Pe de alti pane. prucesele poiirice pot intluenta modeiul tie t
I

I
stabilke a agendei. I
I
I

,-l
I
:

J6
-
izvoarelor multiple a lui John Kigdon cu privire Ia stabilirea agendei
*fvtodelul
t l<*gdon (1984 . p.ZLZ) susfine ql existS, trei izoare care contribuie la stabiiirea agendei:
percepfia problemei, existenfa expertizei gi voinfa politicA Arunci cind aceste trei izvoare
converg gi se intAlnesc, apar Ea-numitele ferestre de oporn:nitifi, adicd opornrnitSli pentnr
susfinitorii unei solulii si igi promoveze altemativa doritA. i

ercepyia problemei

Kingdon afirme ci pentnr ajungerea unei probleme pe agenda unei institu;ii publice este
important ca participanfii la procesul de elaborare a politicilor publice si demostreze cd existd
o problemd 9i sd amgl atentie asupra ei. Pentnr a demostra ci existi o problema. este util sd se

arate o schimbare semnificativd, a unui indicator care mdsoartr starea unui domeniu al viegii
noastre. Daci nu e.xisti un indicaror, este important sd se construiascd unul pi aite persoane si.
fie Fdcute str creadA ca acesta este ulil. ln consecinfi, o problemd poate fi priviri ca o schimbare
a unui indicator carc este considerattr de cltre factorii de decizie a fi o schimbare in starea unui

sistem. ;.-i, -- . .
Modificarea in oivelul unui indicator nu capter"i automat atenfia factorilor de decizie.
De aceea, este nevoie si se atragi atenfa acestora gi a persoanelor din preajma lor asupra

problemei. Problemele ajung si capteze atenlia prin intermediul dezastrcior. c:izeior. 3 unur

simboi puternic sau datorittr experien;ei personaie a factoriior de decizie. Prcbiernele mai por ii
identificate prin proceseie de monitorizare gi evaluare a implenrentarii unei poiiuci pubiice.
Func:ionarii publici pot identiilca [a randul lor o problema ?n crdml proce.suiui de ecirninistrue
de zi cu zi a unui prograqr. De asernenea. probiemele pot ajunge la factorii de iec:zle prtn
intermediul plingerilor.
in func1ie de modul in definiti unii oameni pot fi ajutati. pe cand
care o problema este

allii pot avea de suferit. Valorile care sunt, folosite pentru a observa o problema joaci un roi
substangial in modul in care problema este definiti- Problemele implica uneori comparalii: daci

cineva nu primegte un serviciu (de exemplu medical) pe c:rc aitcineva l-a primit, atunci cel
dezavantajat va considera ci existd o problemd (pe care o constati datoriti compara[iei pe cere
o face).
:mele dispar de pe agendi? Penrn-l ci dupa oprimisul ci o problema poate t-i

rezoivati. sunt inlelese costunie flinanciare gi de alta natur:i pe care rezolvaree problemei le

3i
necesitA. Dupn o perioadd de timp, oamenii igi pierd atenfia fafi de problemi chiar daci aceasta
poate este la fel de importanti-

'istenqa upertkei
Chiar daci o problemi este perceputtr ca fiind importante gi necesitdnd rezoivarea de
cdre shlcrurile guvernamentale, alternativele care se propun pentru rezolvarea ei sunt de
asemenea importante

Kingdon sPune ci in junrl unei probleme "plutesc o varietate de idei despre cum
problema trebuie rezolvattr, ca intr-o suptr de legume". Ideile sunt gener:lte de specialigti in
comunitili de politici publice, care sunt definite ca regele care includ specialiqti din interiorul
stnrcturilor guvernamentale, consilieri politici, cercetitori, profesori care imp1rr5qesc o
preocuPare comuni pentru un domeniu de politicl publict (de exemplu. domeniul sdndtigii sau

proteclia mediului).
Ceea ce ii defrnegte Pe acettia de restul penoanelor este dorinla lor de a-gi investi
t
resursele (timp, energie, rePutafie gi uneoribani) in speranfa de a obgine ceva in viitor. Ceea ce I

doresc ei sd oblina prin implicarea in acest proces poate fi atingerea unor interese personaie
(promovarea in carierd, securitatea locului de munci), promovarea propnilor vaiori (reflecrate
r
I

in forma in care politica publici este adoptattr) sau satisfacgia rezultat1 din part:cipare (acesrora
j

le place si faci. parte dintr-un proces ce schirnbare, si fie aDroape de putere). 1

Ideile despre rezolvares unei prcbleme sunt exprimate in gedinte pubiic:. ln iuc*n ie
-
I
speciaiitate. in conversatii, etc. Unele idei suoraviluiesc acestei perioarje ilri :r ll schimbate. i

alteie sunt combinate in noi propuneri. alteie dispar. Chiar dacd la un momenr dar numarui
propuneriior pentru rezolvarea unei probleme este mare, doar citeva sunt luate ?n considerare
r-
L
in mod serios. Criteriile de selecfie a solutiei finale sunr fezabilitatea rehnicd gi gradul de
acceptale. Propunerile care sunt sau care par a fi dificil de implementat au ganse mici si t-
supravieguiasci acestui proces. De asemener, propunerile care nu sunr in acord cu valorile
factorilor de decizie sunt pufin probabil sd fie considerate pentm adoptare. t.
'"J foku
',,
c1 poliricd i , t-
Voinge polirici rezurti din combinarex a 3 ele*ente: starea la nivei nationai, campanii
r:-
L--
aie grupuriior de interes qi schimbari administrative gi:legisiative. Starea la nivel nationel se

38
--.-1 .(+
referi la faptul ci un numir relativ mare de indivizi dintr-o farJ tind s{ gindeasci Ia fel cu
privire la anumite lucruri gi cd aceasti stare se schimb{ din cind in cend Factorii de decizie,
percepdnd posibilele schimbiri in aceasti stare, aqioneazd pentru a promova anumite
probleme pe agendi sau de a amina sau refuza accesul altora- Politicienii adesea vdd. supornrl
sau opozilia gnrpurilor de interes ca gi un indicator al conseirsului sau al dezacordului in
diferite arene politice fap de o problemi de politicd publicn, gi vor tinde sd [in6 seama de
acesta in modul in care i;i vor formula pozifia cu privirc la o problemd. Schimbarile
administrative gi legislative afecteazd, agenda intr-un mod chiar dramatic uneori. De exemplu.
schimbarea partidului aflat la guvernare poate duce la schimbarea viziunii cu privire la
problemele care trebuie rezolvate gi la schimbarea structurii administrarive sau a rolului
diferitelor institugii publice. Dintre cele trei elemente starea nafionalf, gi schimbirile legislative
gi politice au efectul cel mai puternic:lsupra stabilirii agendei.

in cadrul sferei politice, este important sd se construiasci consensul gi suporrul penrm


rezolvarea unei probleme de politica publicn- Consensul in rindul politicienilor se consrruie$re
de obicei prin negociere, pe cind in rindul speciali;tilor se corutruiegte prin persuasiune. Dacl
politicienii nu acordtr suficienttr atenfie construirii unui coaligii carc sI sprijine rezolvaree unei
probleme, o problemi nu are ganse mari str fie rezolvati- Prrticiparea unor actori ia :cesre
coalitii poate avea loc nu datorita faptului ci a fost convins si participe. ci darorird faptuiui ;i
ii este teami ci daci nu va participa va fi exclus de la imp:irrirea benelciilor arunci :lnd
problema va fi rezolvara. Unecri rispindirea unei solutii in randui comuniritii polirice ijescrc
cum o problema poate fi rezoivati poate sd se realizeze ugor asenenea unui bulgare de zicaci.
in speciai daci solutia esre fezrbila qi u;or de acceptat.

Atunci cind aceste trei izvoare converg gi se intilnesc, apar aga-numiteie ferestre de
oportunititi. adica opomrnitali pentm susfinetorii unei propuneri sd igi promoveze solutia
dorita. Aparilia acestor ferestre de opornrnitafi: duce la trecerca problemei de pe agenda
sistemica pe cea instiru$onail Feresuelc de oportunitdfi stau deschide numai peryru perioade
scurte de timp. Daca participanlii nu pot sii fructifice aceastd oportunitare ei voi rrebuie si
,.
altepre o noud oportunitate.
De cd ieresuele se deschid qi se inchid? O fereastrd se deschide datorirl unor schimbari
in ceea ce privegte vointa politici (de excmplu. schimbarer parridului aflar la guvernare) sau o
noui problemi capteazi atenfia factorilor de decizie sau a persoanelor apropiatc acestora. O
fereastri se inchide din mai multe motiye:
l. Participanlii in procesul de politice publid pot avea impresia ci au rczolvat problema,
chiar daci nu au f{cut-o, doar pntnr ci au luat nigte misuri parfiale pentru rezolvarea
t
2.
acesteia.

Panicipanlii egueazi io a face ceT rezolvarea problernei. Daci egueazi. ei nu


t
fntru
doresc sd mai investeasc{ timp, energte, capital politic gi alte resurse.
3. Evenimentele care au dus Ia aparifia ferestrei de oportunitate au dispdnrt din scend.
4. Uneori fereastrl se inchide pentru ci nu existtr aiternative disponibile.
Uneori, ferestrele de opornrnitate sunt deschide pentru perioade scune de timp, Ei de
aceex "fierul uebuie bdtut cit e cald", adic.i cste nevoie de acliune rapidtr arunci cind apare
oportunitatea. Punerea unei probleme pe agendi necesiti mulrtr insistenltr. Odati rjunsi acoio,
urmtrtoarea provocare este menfinerea ei acolo, convingerea decidenfilor ci este necesartr
acfiune administrativf, continutr pentrrr solufonarea problemei. Pe mgsurl ce agenda
institulionald cregte, ajungerea pe agendtr a unci noi probleme devinc mai dificill ln parte
aceasta este consecinla dimensiunilor aclivitilii guvemamentale. Cele mai multe probleme sunt
asociate cu multe programe/ proiecte aJlate in curs de implementare. Dar, desigur, intr-o
administragie in expansiune, angajarea de resurse Dentru noi proiecte nu este inlcriieauna
posibiii. incit rlmane Pulin pentru noi ini;iatr,'c. in aceste condi;ii. agencia instirugionaia
de'rine auto-perpetuatoare: ceea ce era pe listi rnui tiecut va aparea gi in anui urmaror.
{

Cizele pot da peste caP agendele. Prin narura sa. o criza sparge tiparul obisnuit ie a
I

f-ace lucruriie. Poate fi nevoie de un dezastru major pentru ca o noui problemd sa ajunga pe
I

agendd. insi atenlia publica nu poate fi suslinuti, penrm mult timp. Pubiicul rareori ramine I

centrat pe orice problemd de politica publici p€ntru mult timp, chiar daci este vorba de o
problema de importanfi crucial5 pentru societate. Trucul pentru cei care vor sd vadi. schimbari
t*
lrl
j

pe agendi esre de a fi pregdri;i sd acfioneze cind are loc criza.

intre efectele posibiie aie unei crize pe agenda institulionaid sunr plasare pe o pozilie
inferioard" expansiune (descoperirea de probleme legate de o problemi) sau disparilia unei
probieme (care poate fi efectul prioritalitor stabilite Ia nivel supenor al adminisrratiei publice
asupra acriviatii niveluriior infenoa:e sau asuor:l sferei privare). 'De e.remplu, este dificil

40
pentnr administralia publicd localtr sil reziste cind administrafia publicn centrali identifici o
noud, proble mi - mizA de politici publice gi oferl stimulente pentnr a reorganiza priorit{ile.

V. 1 Dinamica stabilirii agendei i


Existil o serie de ffis[turi carc sporesc probabilitatea ca o problemtr si primeasctr

atenfie. Conform lui Jack L. Walker, atractivitatea cregte dacd are impact ilsupnr un numir

mare de oameni; trebuie sf, exists dovezi convinglto are cE legislafia propustr vizenzd, o
problemi serioasi gi rcaltr; problema este u$or de inclus pe agendit dacii existi solu[ie ugor
inleleasil pentru problema vizatL
Lista poate fi extinsi gnndind sistematic Ia urmdtoarele elemente importante ale

stabilirii agendei:
o evenimentele irsele determinit eforturi de a Sansmite problemele la administragia
public{ / guvern, inclusiv dacl ti cum sunt definitc problemele
o 'nivehil
de organizare gi resunclc celorafeda$
r' ' '

. acces gi rqlrezenrarea disponibfi pcntnr acele gnrpuri


. stmctum procesului politic Ai angajamenteie decidengilor
Grupurile afertate de o problemtr & politicl publicil pot Fr clasificate in urmtrtoarele
patru categorii daci luim in considerare dimeruiunile de acces gi
-organizare a gn:purilor:

cu acces firi acces

bine organizate t. grup bine organizat cu acces 2. grup bine organizat f&d
acces

slab organizate 3. gn p slab organizat cu acces 4. grup slab organizat flri


acces

Tabel 4: Clasificarea gppurilor din perspeaiva accesului gi a gradului de organizare; suna:


Charles O. Jones, Iutroduction to the Study of hrblic Policy, third edition, Harcourt Brace

hrblishers, 1984

I
3!

_- -.4l ---:.
Cap YII. Formularea dterna tivelor
.Yi
VII. l Nofiuni introductive
Dupl ce stnrcnrrile guvernamentale au luat ornogtinli.de existenfa unei
WN probleme
publice, prectrm gi owoia de a se face ceva pentru solufionarea acesteia, factorii de decizie
trebuie sd se hotirasci asupra unui curs d9 acfiune. Ei exploreazi opgiunile disponibile, lansind
astfel procesul de formularc de politici publice, acquta putind fi consideratd prima etapi din il
activittrgile de dezvoltarc a unei politici publice.
( -,[
Formularca reprezinU dezvoltarca unui plan, a unei metode, prescrieri, in acest caz

Pentnr ufurarea unei nevoi, pentnr aclionarer asupra unei probleme. Implictr astfel dezvoltarca
de alternative de politici publice pentnr a trata problemete de pe agenda publicl. Caracteristica I
distinctivl a acestui Proc6 este cjl propunerile de solufionare a problemei identificate pot
proveni fie din procesul de stabilirc a agendei, fie sc pot etabora propuneri dupil ce s-au hotirit r
str se ia mnsuri rcferitoarc i" li*'pr.blemil
ln cazul forrrulilrii, cxtte o metodll stabilitil de a acliona. Sunt pr,puse mijloacc peom a
iI
soluliona ceea ce cineva pcrcepe ca fiind nevoile existente in societate. Se stabilegte cit de bine
este Ff,cut, cine particiP4 ti cine cigtige avantnje (acest aspecl variind de la o problemi la alta). r
Sub- activ i rtrg ile asociate formulirii alternativelor sunc
a s-tabilirea criteriilor de luare a deciziei
t
a identificarea alternarivelor posibile
a analizarea alternarivelor din perspectiva criteriilor de luarc a deciziei
t:
I
a determinarea a ceea ce este fezabil - adeser prin proiectarea sprijinului gi prin testarea

fezabilitigii se rafineaztr propunerile


selectarea - se face selecfa acelor alternarive fezabile gi se continud identificarea de noi

alternative
Aceste activitdli pot ava loc foarte sistematic, aproape gtiinlific, sau intr-o manieri desnrl
de aleatorie. Uneori procesul este reconstnrit ca av&rd o bazi ralionaltr gi gtiingificd',cind de
fapt procesul a fosti realizat destul. de accidenral. Cldrul ternporal penrnr formularea,
alternativelor poate fi'lnisrrrat in ani .sau in minure. in i*+ acestol acdvirifi poate sd ou i
rezulte nimic concret. adici o solugie penrru problema Problerna poate fi solu;ionari in ,f* :
lrlministraliei publice in timpul proccsului de tbrmutarc. Bte posibil ia contlicret! inrg
1.

1tl

diferite definifi |i interprctAri formulate de participanfii-la procesul de elaborue a politicilor


publice sii fie prea intense, Iucnt €rc poate ingreuna sau chiar impiedica solulionarea unei
probleme. Pe de altA parte, rezultatul poate fi un cun clar de acfiune in aceste condifil
adminisrafia publici incearci sil legitimeze acest curs de aqiune pentru a putea fi apliot
pentru solu$onarea problemei. Are loc o noui rundit de activitigi, implic&rd noi discufii,
cercetare, intdlniri' planificiri, testiri gi coordonare. Sunt devoltate strategii, sunt identificate
punctele de compromis, sunt fEcute concesii, sunt analizate costuri. Din nou, este posibil s6 nu
fie autorizat un PK,gnrm concret, pentnr motivele enu4are mni ss5. Mare parte din ceea ce are
loc in interiorul guvernului / adminiscagiei publice nu are un reanltat prognmatic imediat, degi
poate fi baza penrru dezvoltarea ulterioartr de politici publice.
Formularea altemativelor incorporctzd atit planificarea ra[ionala, cit gi reactii
subiective - marja de opliuni se reduce la ceea ce factorii de decizie pot sau nu accepta. Astfel,
in esentl procesul consti in stabilirca acfiunilor carc suor posibile gi carc nu. pentnr a stabili
acest luctlt' se iau ?n calcul actorii.impoftnli,.p.t*r gi volorile importante Ia nivelul
societ{ii.
ln cadrul procesului de formularc a alternativclorpot avea loc urrnitoarcle situalii:
o Formularea alternativelor poate ave.r loc firtr o definirc clari a problemei sau f?lri ca cei
responsabili de formulare str aibtr prca mult contact or gnrpurile afectate.
t De asemenea, in cadrul formultrrii alternativetor pot exista mai multe seruri de actori -

tare propun solulii complemcntare sau care se afla in competilie.


r Formularea 9i rcformularea pot avea loc pe parcursul unei perioade lungi de timp, ffui a

exista vreodatE suficient sprijin pentm o propunerc anume. Existi adesea mai multe
puncte de apel pentm cei care pierd in procesul de formulare Ia oricare nivel. Procesul
in sine nu arc niciodattr efecte neutre: cineva pierde gi cineva ciqtigi, chiar gi in
exerciliile gtiingfice.
. Formularea alternativelor este in mare mdsuri o activitate politici. deqi nu neapdrat
panizani-

vII. 2 stabilirea criteriilor de-analiz:' aaltemativelor L :


-,,- i : :
O dati ce. au fost discutate citeva nogiuni inrroductive. cu- priviie [a idenrificarca -
aiternativelor pentnr solulionarea unei probleme de politici publica in continuare s'e vr discuta

.r3

IJ
9-
:t.:

despre criteriile €rc pot fi folosite'pentnr evaluarc alternativelor. Se poate intreba cum se
justificl stabilirea criteriilor dc evaluare inaintea identificarii alternativelor disponibile.
Rispunsul este dat de faptut cI, stabilind criteriile de evaluare inaintea identificitrii
alternativelor, se evi0l posibilitatea gisirii de argumente justificative pentnr opliunea favoritlll.
Existe o serie de modili{i de abordare gi de lucru in stabilirei aiestor criterii.
Criteriile pot fi identificate pornind de la general la specific care include scopuri,
obiective, criterii gi mlsuri. Conformiiteranrii de specialitate aceste concepte sunt deFrnite
asfel @anon 9i Savidcy 1993, p. 187).
(.' ,-

Scopuile se rcfertr la enunluri generale privind ceea ce se dorelte a se implini pe t


tennen lung. Se pot asimila cnun;urilor generale de politici publice, de tipul ,.Dorim sA

incurajlm dezvoltarea economictr Ia nivelul comunitlt1ii noaste" r


Obiectivele sunt enunfuri formulate concret despre scopuri, cuprinzind de obicei
populagia fintll gi un cadnr de timp - de exemplu *ln urmitorii 4 ani vom aloca resurse in t
vederca incrrrajlrii dezvoltitrii lMM-ruilor ?n cadnrl comunititgii noastre-.

Criteriilesut dimensiuni alc obiectivelor qlre vor fi evaluate. Criteriile inctud pot fi de ,"f-
urmiltoarele tipuri: costuri, beneficii, eficacitate, eficienli, risc, fezabiliute politictr, legalitate,
incertitudine, echitate, stabilirea momenrului potrivit in timp. Spre exemplu, daci alegem
costul ca qi criteriu pentru identificarea atternativelor posibile, ne vorn pune urmitoarele
inaeb{ri care ne vor ghida si identificim posbile alternative: Exiiu, in prezent, condiliile
necesare?entm a atrage investilii in MM-uri la nivelul comunirilii? Dispune comunitatea de
infrastnrctura necesari (accces rutier. cale ferat6, avion?) Cit de dezvoltatd este regeaua de
comunicagii (telefon, cablu, acopcrirca rclelelor de telefonie mobila)? Trebuie fEcute investilii
suplimentare pentru modernizarea infrastmcturii? Dacn da, de unde se pot atrage fonduri in
acest sens?

Mdsurile sunt definifli operafionale ale ctiteriiloC fiecArui criteriu ii sunt asociate mai
multe mdsuri, care pot fi utilizate in mod compantiv pentnr evaluiri evante gi ex posr sau

pentru companuea situagiilor similare c:rrc se desfisoari in locagii geografice diferite. De


exemplu, pentru comunitatea din exemplu folosit pine in prezent, reteaua rutieri este intr-o
stare proasti, insi este la mai pulin de lQ km aeiun iod important de cale ferat1 iar accesul pe

*+-
\rlf . 3 Identificarea altemstivelor
Degi se poate ajunge la acord in legituri cu scopurile gi obiectivele de indeplinit,
mijloacele de indeplinirc a accstor obiective pot cauza disculii zuplimentare interminabile.
Abordarea generalI rccomandati de Panon gi Savicky (1993) este de a identifica un numiir c6t
mai mare de alternative, pentru ca apoi str se poatii delimitaTn funcfie de anumite criterii,
citeva care sunt intr-adevir utile pcnrm solu{ionarea problemei. Sunt citeva capcane aici:
idenrificarea unor alternative marginal€ (diferenfele intre ele sunt minime), eliminarea timpurie
a unor alternative care nu par fez:bile sau par inacceptabile din punct de vedere politic sau al
costurilor, sau sunt foarte noi si sc a$tcrytI un nivel ridicat de rczistenB
Pentnr identiFrcarea altsnativelor se recomandl- o atitudine cit mai deschisi gi
utilizarea unor sruse cit mai variate dc informafii. Astfel, Panon gi Savicky (1993) propun
urmdto arel e modal itif i pentnr identificarea alternativelor:
e aplicarea metodelor dc cercctarc clasice (chestionarc sau interviuri) pentnr
.-investigarea problcmei gry cind existtr resnrselc ncccsarc:
r analiza stanrs-quoului sdcnnalizarea de prognoze asupn a ceca ce s-ar intimpla
in cazul continutrrii andinplor curcnte;
tl

. comparafii cu o starc ideal4 contactarca rrrei rcgele dc expe4i in domeniu:


. analiza literaturii de spcialitate;
. comparafii cu alternative apliorte in practictr pentru identificarea situagiilor similare.
e vorba de consulurea modelelor de succes aplicate deja in alte parfi; inregistrarea
alternativelor sugerate de altii anrnci cind analistul nu are libertate de identificare a
ururor alternativelor noi.
Realizarea de tipologii pentnr clasificarea problemelor poate, de asemenea, ajuta in
invesrigarea de alternative, atit in interionrl clasei de probleme, cit gi dezvoltarea de idei din
clasele paralele de probleme. Maodetc clasice de dezvoltare a crcativititii (brainstorming,
brainwriting, sinectica, analogia si metafora Phillips 66), discutate in literaura (Androniceanu,
1999) sunt extrem de utile pentnr ideotificarca de alternative noi.

O problemi carc poate si apard ?n procesul de identificare a alternativelor este arunci

alternarivele idenrificgte trebuie la problema in discufie. Aici analiza deyine intr-o .


9n*
anumiri misuri''o formd de arta intrusit nu existl retere funclionale definite in prealabil,
E.rperienla se obgine in timp gi se pot ob;ine sugestii in urma verificarii solutiilor care au avut

45.
deja aplicate in practici- Computerul poate fi util de asemenea avind ?n vedere faptul ctr sunt
programe care pot ajuta analiza calitativd a unor opfiuni prin identifiqrea temelor comune,
care pot ajuta procescle de luarc a deciziei prin cnutnri paralete sau prin identificarea arborilor

de decizie, instr in ultimit instanfn faaonrl uman este cel cae stabile$te parametrii de rczolvare

a problemei gi care arc rcsponsabilitarea deciziei gi a judece$ fuiale.

VIf. 4. Stituri de formulare a I


"it.rri"ti"etor
Stilul de forrrulare este abordarca particulartr arnrtit in pregtrtirea propunerilor. Stilul ( , 1
poate fi legat de prcgntirea gi experienla persoanei carc formuleazi alternativele sau poate I
reflecta situajia / status-ul unei probleme in guvenL Putem distinge mai multe tipuri de
formultrri: formulare rutiniertr" formularc analo git, formulare creativiL I
)1 Formularea rztinierd reprezinttr un proces repetitiv gi in esenftr neschimbat de
reformulare a propuaerilor similarc din
,
cadd unui dorncniu que cste. stabilit pe agenda I
-r/--
irstitqional{Formdtu
!

fost facut -,ma


rr-
analogt vtzrnzl ratarea unei noi probleme pornind de la ceef,ce a
de propuneri pentnr pr*rc'c similare, adicit prin cilutarea t
de analogii. ffformttlarea creativii, tratarea unei probleme se face ctr o propunere care nu are

precedent, *.ffit,rl de practicile vechi. L


Primele doun tipuri de formulare sunt mai frecvente--in condi;iile in care obiqnuinga
conteazi mult in luarea deciziei. Este de inleles ci dupd ce s'-a obginut un nivel de satisfaclie de :
t
la administralia publica se va opttt pentnr creqteri predictibile. De asemenea, tendinfa de a face

ce este mai confortabil ii incurajeaza pe cei activi in formularea de politici sd se bazeze pe


L
experienfa lor in confrr.rntarea cu noi probleme. in aceste condigii, creativitatea suferd pind la
formularea finde a propunerii. Chiar daqi o propunere creativi cagtigi sprijin, se vor opera
q
ajustAri citre practica veche in timpul implementtrrii.

Nu toati atenfia formulatorilor este centratI pe problemi gi modalitatea de rezolvare a

accsteia, ei trebuie str ia in considerare gi ce poate fi realizat pentnr a obline aprobarea cursului
de acfiune propus. $i pe mesure ce formulatorii ajung mai aproape de consens cu privirc la un
curs de acfiune convenabiL ei U,ebuie considerc ceringele gi condiliile pentnr obginerea
'sil
aprobarii. in primele etape ale formullrii; toate alternativele sunt binevenire, insd. pe mdstrni cc
discutiile gi evaluarca reduc alternativele gi formuiatorii se prcgitesc slofere -o propunere
conturatd. ei trebuie si se gandeasca la atitudini. reguli gi cereri care circumscriu

46
comporumentul legitimatorilor. fudd, considerafii strategice sult orientate sprc procesul dr
legitimare: construirea de sprijin peffru cunul propus de acfiune, mer4inerca sprijinulur
existent, deciderea cu privirc la compromisurile care pot fi rcalizate, calcutarea momenftlui $i
a modului in care si fie realizat un joc prternic gi cnnd si se rctraga, gi controlarea circula;iei
informaliei in propriul avantaj.

V"Ir. 5 Constringeri in cadnri proi:esului de formulare a alteruativelor


c
In cadrul procesului de fonnularc putem vorbi de doutr tipuri majore de constringeri: de
(
substanltr gi procedurale. lnmrcat constingerile'de substanfi, sunt innascure din narutr!
problernei, au le vom detalia, acesta nefiind posibil in cadnrl unei
Firi def,rnire a unui domeniu de actiune. ln cadrul conscringerilor prccedurale. inrenrin doui

Constringeri procedurale asupra procsutui de formulare


i) elul inqemennl descris de Charles Lindblom (1959)
arattr ci cc sc Poate faci gi cc este ficut estc linitaide crracteristicile insrirutionaie. De aceee,
este rccomand.rt si se faci efomri pcrim a integra cereri noi in tipare e.risrente Ce acliune,
intr.rcic oricc institufie e obignuiti si, aqioneze intr-r:n anumit fel ;i iu inove:zi ioanc dcs.
Clienreia gi relaliile cu publicul sdu constituenr sunr stabilite gi prore.jatc.
Toate institutiiie gi comireteie necesita sorijin gi au gisit rnr.jioac::enrru cesrigerea
acestui sprijin. Etuti tipare diferire de comunicare in interior. intre uniratiie c.*.isrente. Drecum

5i in afarl lvtijioacele sunt elaborate pentru definirea problemelor gi iormuiaree cJe proouneri-
Aceste mijloace acomodee'i. interesele serrrite in prczent.
t\ ln cadmi constringerilor tactice, limitele in formularc pot fi dererminare de situatii
l'-
cere fin de aspecte tactice aie coordondrii inue diferitele niveluri ale guverndmanruiui. fie de
aspecre care Fn de sincronizare, de opomrnirare.

47
a_

VII. 6 Instrumente de politici publice folosite in procesul de formulare a


alteraativelor
Pentm procesele de politici publice, instnrmentele sc rcferi la modalitilile utilizate penmr.
aplicarea in practici a alternativelor alese. Weimer gi Vining instruoentele drcpt
-definesc
politici generice, adici -tipuri variate de acfiuni prin care faaorii de decizie din stnrcnrile
guvernamentaIeseadreseaziproblemelordepolitic'!u,,'..1
gi care reprezinti de fapt o plaji largtr de strategii de abordare a problemei rcspectiva
Cg95t.-1_gu, nurntrr mare dintre aceste strategii este utild in special penrru analigtii ,_-l
iI
|

politicilor publice, intnrcit de obicei problemele cu care sc con-frrrntd sectoruI public sunt I

comple.rc, gi solugii perfecte nu pot fi gisite. Astfel, anrlistul confrr:ntat cu recomandarea unui
s-Et de solulii poate str comparc diverseh*lGtegii disponibile penrnr rczolvarea tipului de

problemi cu care se confruntl- Diferite instnrmente de politict publicl pot avea un grad diferit
de eficiengi, echitate, Icgitimitate gi suport politic, ccea cc influcnleazi gradul in carc ele pot fi t
-in rl
h plus'iorrrelc culturale
aplicate diferite sioatu (Howlca $ Ramesh 199t.
anagajementele diferitclor irutitugii pot conferi mai multtr legitimitate unor instnrmcnre de
gi
t :
politicl publicl decit altora. Analizele dc politici publice nu fac alrceva
liste de solulii precum o cartc de bucate. Familiaritrtca arurlisrului cu
decit s{ compare nigtc
o marjd largtr de t
instnrmentc iUo va ajute s.l aleagd dintre opliunile disponibiie pe xceex (acelea) care por ajure
la rezolvarea in cea mai mare md.suri posibill a problemei, cu resoeclaree scoouriior gi
t
cnteriilor specifice stebilire in predabil.
E.'.ista o literaruni deosebit de bogar.d referitoare la instnrmenreie poliricilor pubiice 5i
au fost propuse diieite clasificiri de acestora. Criteriile de clxificere depind. in mare m:sura,
de preferinla gi de fonnarea profesionalE a propunitoriloc lrnportanti, 6re cunoa;rerex
avantajelor gi a dezavantajelor instrumentelor din procesele de potirici publice in vederea
alegerii cit mai porivite r senrlui de instnrmente necesar pentru rezolvarea unei probleme.

O primi clasificarc prezentati, in accst material a fost propru{ de Weimer gi Vining, care
au propus impa4irca instrumentelor de politici publice in cinci caregorii generale (Weimer gi
Vining, 1989, p.197-?52):
:

l) instrumente cri'e duc ta eliberarea.-tacilitarea 9i simulare*'piegei: acesre instrumenre


sunr aplicate pentru-a utiliza din plin avantajele oferire.de mecenismeie piqei. Acersti
. .
categorie se ret'er:i- la elibererca pietci {dereglemenlarer. legrlizerca - se rcferi, la
indepirtarea sancliunilor asociati unui anumit tip de
comportament, de exemplu legalizarea
Prostitutiei sau a drogurilor - gi privatizarea), facilitarea pielei (alocarea prin intermediul
drepnrrilor de proprietate gi crearca de noi bunuri
care sii poattr fi schimbate prin
intermediul mecanismelor de piafa de exemplu permisele
- pentnr poluarc), iar pentm
simularea picfei - licitafiile;
2) utilizarea taxelor gi subvenfiilor - in special ca mecanisme de influenfare a
comportarnentului;
3) actele normative: acestea sunt instrumentele cu cel
mai ridicat nivel de intnrziune din
partea statului' gi se impart in doutr categorii mari:
legislalia cadru gi reglemenr6rile (derl
exemplu rcferitoare Ia prepri, cantitili, la eliminarea asimetriei
informalionale prin
etichetiri, certifictrri, licenge, etc);
4) furnizarea de bunuri prin alte mecanisme dec.it ale piefei:
se referi la furnizarea de
byo*i.gi servicii direct de ctrtre stnrcturile guvcrnamentale, prin furnizare
directa de citre
institugiile publice, prin intermediul agenliilor fndependente(de
exemplu, rcgiiie auronome)
in final, prin subcontractare;
.:..:.
.1.
gi, j:

5) furnizarea de protecfie prin lnterurediul rsigurrrilor (obligatorii


sau subvenfionate) gi
prin constituirca de rezerve de stat, asistengtr de tranzigie (dc
elemplu, asistenle pentnr
realocarer proprielarilor de case atunci cind aceqtia
trebuie sd se mute din cauzr unor
..
lucrtrri publice) sau ajutoare financiare directe;
o
ahd clasificare a fost propusd in urma de ctrEe Howlett
gi Ramesh utilizind drept crireriu i
''
d3jgglrgueta instnrmenrelor de politicd publica nivelul impticarii
/- --"\- i."lilifrffiT
ffifm;
/n aqq!-t 925 ),/Astf et, pe o scalE de la maxim la minim au fost Dropuse urmdtoarele

* l) rnstnrmente cu nivel minim de implicare a statului: familia qi


comunitarea, organiza[iile
tron-guvernamentale gi piaga;

3)*-:l Instnrmente cu nivel maxim de implicare a statului: legislalia,


fumizarea directd.
companiile publice;

.r9
''.1;q

1) fnstrumente cu nivel minim de implicare a statului


Aceste instrumente prcsupun un nivel minim de implicare din partea stnrcturilor
guverna.mentale sau o lipsi de implicare. Guvemul poate decide ctr o problerni poate fi cel mai

bine solufionattr de citre piala privatll sau de cetre familie/comunitate gi in coruecinlf, sd nu


intervini in rczolvarea acesteia Ctiar dacii aceste instruirentb sunt folosite pe o scartr

restrinsd" importanla lor este in cregtere in contextul extinderii procesului de privatizare gi a


I
importangei pe care piala privatf, o joaci in furnizarea anumitor bunuri. Instnrmentele cu un
I
nivel minim de intervenfie a statului c:rrc vor fi detaliate in continuare sunt: familia gi

comunitatea, organizagiile non-guvernamentale gi piafa private


l
a) Familia Si comunitatea I
Familia gi comunitarea pot rczolva multe probleme qrc spre exemplu fin de domeniul
protectiei sociale (ingnjirea copiilor, vtntnicilor sau a bolaavilor) sau al educatie (educafa t
copiilor). krstitugiile publicc pot aeciac sil mtrreasctr rolul astui instnrment prin stoparea
fumiznrii utui serviciu in speranla cit familia sau comuoitatea va prclua prcstarea acestuia. t
Chiar daci acest irutrument nu impiice costuri tn sarcina guvcrnutui, el nu poate fi folosit
pentrn solufionarer unor problemc complexe. t
b ) Organiuyiile no n-guvernatnentale t
Otganiza;iile non-guvernamentale se pot implica in rezolvarea problemelor din cadrul
societdlii prin preluarea furnizirii unor bunuri sau servicii carc ?n mod tradi;ional sunt presrare t
de citre sectorul public sau de cel privat. Domeniile in care acesre orgenizatii igi desf\oara
activitatea sunt cu preponderenfd ln domeniul sdnitdfii. al educafei sau cel social. Organizaliile t,
non-guvernamentale sunt un instnrmente de politici publici care oferi rapid,irare gi flexibilitate
ridicatl de rdspuns mai ales in sinraliile de crizd. ln plus elc rcprezinti un instnrment care rl
rczolvd problemele in mod echitabil pentnr qi se adresg:rzi gs prcponderenti persoanelor in
nevoi. Precum in cazul familie gi al comuniCi{ii, organizeFile non-guvernamentale nu pot
interveni in rczolvarea unor problernc sociale complexe.

tl
a

a
c) Piala priwtd
Piaga privati reprezintii o modalitate eficientd de furnizare a celor mai multe bunuri

private pentru cI asigrni cit efornrile sunt direcfionate numai asupra acelor bunuri sau servicii
qre au valoarc pentru societate, lucm reflectat in dorinp indivizilor de a pl6ti pentnr aceste
bunurl Cu toate ac6tea, este un instmment inechiubil pcntnx ctr oferi bunuri gi servicii numai
celor care posedii resursele financiare_pentnr a pHti pentru bunul.rcspectiv. De asemene4 a{a
cum a fost prezentat ia capitolul referitor-'la intervenlia structurilor guvernamentale, bunurile
publice nu pot fi firnizate prin intermediul piefei, iar liberalizarca completd a unei piefe nu
poatefi folositi aproape niciodatl ca un instnrment pentru rezolvarea unei probleme de politicaq
publicd- De obicci liberalizarea unei piele este insofiti de alte instnrmente, precum
reglementarea (pentnr protejarea consumatorilor sau a investitorilor) sau de subvenfii pentm
promoviuea acliunii dorite.

-i r.r
z'
?,\ 2) Insttrumente
uI cu un nivel maxim de interryenlie a stahlui
/ Instnrmentele din aceasti categorie implic{ conformarea diferitelor categorii de actori la
ac-fiunea acestor instnrmcnte gi ele implicil un gad ridicat de cocrcilie din partea statului pentru

a asigrrrarea comportamenului dorit. Acest lucnr irsearnnl cil guvemul, in exerciurea


autorittrlii sale, poate impune cetifenilor str aibtr un anumit comportamgnt, sA desfigoarc
''rcalizarea
anumite acticitifi, poate s[ infiinleze companii publice pcntnr unor activitili
econorilice dorite sau poate fumizare servicii prin intermediul aparatului administrativ.
Conform lui Howelett gi Ramesh (1995), instnrmentele qr un nivel maxim de intervenqie a
statului sr.rnt: legisla$a companiile publice qi furnizarea directil

a) Legisbfu
Prin legislafe se inlege ansamblul de legi, hotiriri, decizii, reguli, standarde,

autorizalii, ordine de execugie, etc. Prin intermediul legislaliei, guvernul prescrie un anumit
comportament dorit insdn4iilor (institufii publice sau privue) gi cet5fenilor gi instituie un
sistem de justilie gi de polilie in aplicarea legilor. Rolul legislafiei este de a reglementa
posibilele deficienle care u putea aparea ca tumar€ a modului de operare a fo4elor piegei. De
exemplu.prinintermediul.legiila[eisestabilescstarrdardeled9PIoducerbaunorbunuri9i
servicii. precum apa. colecurea deqeurilor, consmrirea'loclintelor, sntitatea diiitr-o substan{i

5l
2'a'- I
I
I

poluanti ce poate fi emanati in aer de cilue o intreprindere, etc. Legislafia economice poate
I
reglementa pregurile, volumul produqiei sau condigiile-de infi.rnfare a unei firnre. Legislalia in
domeniul snnn6tii urrnirelte asiguruea siguranlei tr consuniirca unor alimente, prevenirea
I
cre{rii unor focare de infeqie sau a r8pedirii unor boli, etc.

q\t Legislafa este considemt un imtrunent eficient


mai bund coordonare a eforturilor
de politic5'publici peoru cn permite o
procesului de planificare, iar in plus $vernul deline
t
$r a

multe informa;ii pe baza clrora poate $i Frczictr care este comportameotuldorit in societate. t
Este o modalitate simpltr de a intcrzice comportamentele nedorite prin impunerea unor
standarde, dec6t folosirea unor stimulcnrc la carc nu va
care
fi obfnut rtrspunsul favorabil dec6t in
potenlialii beneficiari manifeste o prcferi4e pentnr aceste stimulente.
G
\ t {

Folosirca legislaliei ca isntrurmt de politici publici are ?n acelagi ti*p


loseriec!:-
g1g Aceasta poate si inhibezc procesul de inovare a procesului tehnologic datorit{
mdsurilor de siguranfi impuse gi a condi$ilor limitate de experimentarepcrmisa l-cgislaiia este
un irutnrment -inflexibil pentru cl nr poate n adaptatil situaliilor partiorlarc qi nu
rcglementeazatoate sinragiilor posibila ln plns, poate str promoveze ineficicop economici prin
impunerca unor rcstridii privind desfguraca unor activitifi economicq sprc exemplu.

btS"^o:tU: p"bt:r" ,
O companie poate fi definiti ca fiind publici cind existi un anumit nivel de proprietate
dc citre stlt (cel putin 5LVo) gi un anumis nivel de control de citre guvern sau implicarea
guvernului in managementui direct ai companiei. O altd caracteristictr a companiei publice este
faptul cd in desfdqurarea activitalii economice aceasta nu urmiregte oblinerea profitului. Pentru
acest timp de companii producerea bunului gi folosirea acesnria in folosul populaliei este mai
important decit oblinerea unui profit. Chiar dactr bunurile sau serviciile se vind. iar pregul de
vinzare ar trebui si echilibreze prcful de producfie, acest lucru nu se intimplE intodeauna. De
obicei, bunuriie produse de companiile publice sunt bunuri publice, adici bunuri importante
fi produse de piala
Dot fr
pentnr societate, dar care nu pot privatli datoriti costurilor ridicate de
piata privatli
produclie. 4
.l
l
Companiiie publice, chiar dacd sunt importante pentru furnizarea=unor bunuri esenliale
i

pentnr populafie. ele'por deveni ineficiente aatoritf pierderilor pe car€ le por inregistra ln plus
datoriti iaptului ci unele dintre acester aclioneazi intr-un crdru monopolistic (precum celb din-

52
domeniul energiei gi d apovizionfuii cu apil), ceea ce le oferi posibilitatea. de a trece o seamtr

de pierderi pe faaurile coosumatorilor.

")
f"**rr" Ar:aa o *, bt4 $
Sectorul publicpoateindeplini anumite sarcini, funizendbunuri gi servicii. De exemplu,
guvernul asigurd apdrarca nafionali gi relafiile internalionall,'scrviciul de polilie gi pompieri,
asiguririle sociale, educalia ingrijireal pircurilor, a &umurilor publice, asigurarea snniti$ii
populaliei, realizarea recenstrmintului populafiei, etc. Acestc servicii sunt utor a fi. prestate de
ceEe sectorul public datoritil resurselor, cunoltintelor gi informafiilor care sunt acumulate. Cu
toate acestea, piafa pe carc acestea bunuri gi servicii sunt furnizate nu este supusd rcgulilor
competiliei gi de aceea costurile de furnizare s-ar putea se nu fie supradimensionate, lucnr
pentnr care contribuabilii uebuic sil pllteasctr.

i*)a.-r*
.\ri'
rr*"e"fu-l*
| '
t
Prin internediul scestor irutrumente, gu;d
r:' .,
#*
'
influenfarea deciziilor
diferililor actori, dar dccizia finaH aparfine acestonL Conform lui Howelett gi Ramesh (1995),
instnrmente cu un nivel mediu de implicare a statului sunn qmpaniile de informare gi
convingere, taxele gi subvenliile, licitagiile.

:t a) Cainpaniile de infonnare gi convingere

Campaniile de informare implic6, diseminarea unor informalii care pot avea un ceracter
mai general (de exemplu statistici economice gi sociale, atracfiile turistice din Rominia), dar
pot fi gi direclionate pe anumite probleme mai specifice (de exemplu, efectele negative ale

fumatului, ale consumului excesiv de alcool, etc.). Aceste campanii nu implicd obligativitatea
din partea publicului de a rdspunde intr-o anumiti modalitate.
Campaniile de convingerc urmiresc schimbarea preferinlelor gi comportamentului
diferililor actori. Un exemplu de campanie de convingere este cea rcferitoare la imbunitifirea
sindtdfii populafei prin reduccrea consumului de sarc, zahfu qi alcool. Acest tip de instnrment
de politici publici coruidera ci comportamentul privat trebuie si rdmind privat Ei ci pentru
corectarea unei acgiuni nedorite nu porfi rplicate mdsuri de coercilie legitime. De rceei. aceste
campanii consideri ei un componament poate fi schimbat dactr exsitA o motivafie suficient de
puternici-
Campaniile de informare gi convingerc dau cele mai bune rczultate atunci cind sunt
folosite impreund cu alte instnrmente. Ele nu pot fi folosite atunci c&rd se a;teaptl un rczultat
imediat, precum in sinraliil e de qizi. Diferiti autori consideri insi ci ele pot fi folosite in
sirualiile pentru care nu existi o solulie idantificatllinci.

{U Subvenliile
Conform lui Howlen gi Ramcsh (1995), subvengiile se referil ta transfenrile financiar. C't I
care se fac c[tre indivizi sau firme privue pentru a rccompensa financiar o activitate doritl lna
cest fel sunt influenlate percepfiile indivizilor or privire la costurile gi beneficiile diferitelor
alternative, decizia finale apartinind indivizitor gi firmelor, iar gansele de a se ob$ne
comportamentul dorit cresc datoritl cxistenlei subvengiilor. Formele pe care le irnbracl T
t.i!,.
subvengiile sunt: grantr.rile, rcducerile de axc, voucher+le gi imprumunrile.

/ i.
,/r'
Granturilc sunt folosite pcotru tnouajarea sau recunoafterea unui rczultat dorit De
exemplu, granturile pot fi oferite producltorilor penuu a cre$te froduclia unui produs
ff
,.'"1

dorit. Granturile pot fi oferite p€otru rcnovarea gcolilor, pentru imbunitiflrea :I


trusportului public, etc.

/ ii. Reduceile de taxe iau forma deducerilor sau aminarea in plata taxelor, folosirea .]'I
irnor rate preferengiale in calcularer taxelor, oferirea de credire pe baza taxelor care
urmeazi a fi colectate, etc. t
Voucher-eJe sunt henii carc au o valoare monetard gi care sunt oferite de guvern
consumatorilor unui bun sau serviciq pe care apoi consumatorul le folosegte pentru a
obgine bunul dorit de la un fumizor preferag care in schimb di voucher-ul guvernului
pentru a primi contravaloarea acesnria Voucher-ele sunt folosite penmr incurajarea
consumului dinu-un anumit bun sau serviciu, este o subvenlie acordati
consumatorului.

sl
:

* O Licitaliile dreptului de propriebte


Prin licitarea dreptului de proprietate se creeaz?i piele carc in mod normal nu ar exista
(Howlen gi Ramesh, 1995). Piafa este creattr prin stabilirea licittrrii unui numtrr limitat dc
drepturi de consumare a unei resurse, lucm care duce in consecingi Ia creara unei lipse
artificiale a resursei respective. Astfel se pune in funqie mecanismele pilei in stabilirea
prefului. De exemplu, multe leri aq decis str foloseascd aceasti metod6 pentnr a controla
cantitatea de substanle toxice care pot fi Jrnanate in aer sau api- Guvernele stabilesc cantitatel
totalI de poluanfi c:re pot fi emigi gi apoi vind prin intermediul licita;iilor dreptul de a emana o
anumittr cantitate. Firmele care doresc str foloseasctr un ?n procesul de producgie,
_poluant
trebuie si cumpere dreptul de a face acest lucru inainte de a cumpdra substanla poluanti in
sine; acele" firme care au a-ltemative mai ieftine de a produce un bun fdri a folosi substanga
poluanttr, vor apela la aceastjl metdil
Licinrea dreptului de proprietate rcprezinttr un bun irutnrment pentnr controlul
cantiElii de substanfe poluante folosite ln proccsul tehnologic, lncurajind in acelagi timp
firmele str glseascl alte alternative de prodrqie- Cu toate acestear acest instnrment rcduce
posibilitatea intrlrii pe piagil a unor firme noi, de dimensiuni mai mici. Acele firme care nu Pot

intra pe pia1tr vor incerca sil speculeze. tn plus, licitarea creeaztr inechitate pentru c{ pot

beneficia de anumite drepturi doar cei care pot pllti pentru ele gi nu aceia care au nevoie.

X d) Taxele Si taxele pe consum


Ta.xele sunt folosite care un instrument de politica publici pentru a induce un
comportament dorit sau pentru a descuraja tm comportament nedorit. Fondurile colectate la
buget sunt folosite pentru a finanfa diferite cheltuieli. Taxele pe consum sunt cel mai des
folosite pentnr a controla externalitilile negative, este vorba despre o penalizare financiard
pentru descurajarea unui comportament. Guvernul impune un pre{ pe un anumit comportamenl,
iar cei care il practici, trebuie sd pliteascS- De exemplu, taxele pe consumul de tutun sau alcool
se incadreazi in aceasti categorie. Cnt din comportamentul nedorit arc loc este determinat de
rtrspunsul la taxE, costul in plus implicat poate sI duc.i la realizarea unei analize cost-beneficiu
pentru a determina daci actiunea sAincetsze sau si fie redusi la un nlvel la carc beneficiile sd,
-
clepaqeesci costurile. Guvernul va stabili nivelul taxei pe consum.la.un-nivel la bare.beneficiile

sociale sunr egale cu costurile sociale.

s<
- 'j,-

-:l
I
_l
' i'+E
II
g
d

',
Cap. VIIf. Luarea deciziei
t
Vfff. l. Lqgitimarea progrimelor 'I
Prin legitirnare qe dtr fo4e hgaH unui prograrq se autorizeazd programul. kgitimarea
este Ftnalul sprc care este indrcptat procesul de formulare a politicii publice. Legitimarea este t'
un element central in existenfa unui stat.poli.tic, inpficn autoritate, aprobare, obligalie, sprijin.
O modalitate de a misnra legitimitatea este sit se analizeze sprijinul disponibil pentm guvem;i
pentru ce face acest& David Easion face'b distinqie importanttr intre douii tipuri de sprijin:
focusat gi difuz. Sprijinul focusat i:ure dinspre uitudinile favorabile gi predispozilii stimulate
( I
dc rczultate care sunt percepute dc membri ca ?mplinind cererile lor pe misuri ce apar sau
chiar anticipindu-le. Astfel, acesta este asociat cu ceea ce am identificat ca aprobarc gi va fi
rata6 in consecinlL Sprijinul dtfuz se rcferil la ,rczerva de atitudini
bunlvointa care ii ajutil pe mcmbri str acceptc sau
favorabile sau la
s[ tolereze rezultatele la care ei se opun sau
ll
h efectele pe'carc ei le vtd *d;fffiiil'dorintjor tof. Astfel este o rczerrrtlde sprijin care
i" titp::bTe jirrclr, ln baza considerentului unei lncrederi inu-un It
va sprijini guvernul
anume guvern. DupI *t J'*iiilE. Coion, tegitimarca este bazattr pe atirudini inv![ate. El se :I
refertr Ia ,,insuflarea simgului legitimitliii" gi obscwl cI sprijinul cel mai stabil dcrivl din
convingerea ci trebuie sA se supuntr. Existi o- rcla$e dinamici intre legitimitated unui sisrem gi !d
aprobarea programelor. Dezamdgiri pe termen
tipar sotid ie
bazi pentru sistem.
sort gi intermitente pot fi acceptate, insd un
incongnritate inue aqtepti.ri gi rezultate poate in timp str deterioreze sprijinul de ''i
in cadrul acestei etape a elaboririi de politici publice intervin
categorie Pe care Thomas Dye o denumegte ,,proximate policy-makers" (Dye, L998, p.326)
in principal acea lq
sau factori proximi de luare a deciziei - alcdtuigi din Partament, Preqedinre, institugiile
guvernamentale. guPuri de interes. Autorii care s-au concentrat pe aceasti etapi au ajuns la
;!
concluzia cii realizarea de politici publice este un proces de negociere, competilie, persuadare
gi compromis intre gppuri de interes gi oficiali guvenumentali. lnsa agenda a fost stabiliti
p.nll* a fi luati in considerare de ace$ti decidenf implic4i activ in procesul de realizarc de
politici; principalele direclii ale politicildr,au fost.determinate iar mass-media are rolul de a
pregdti iublicul penrnr poiitici gi programe noi. Procesul formal de-iegiferar" r--,i*pa *
dctaliile implementirii. aspecte ridicate in contextul .scopuriior gi tiirecgiilocpoliticilor chre au

-'" 56
' li!*

fost deja stabilite. Deciziile acestor decidenti tind sA se cenrcze mai degnbd asupra

mij loace lor decit :rsupra final itn$b'r politicilor pub lice.

Procesele de aprobarc pot lua forma constnririi majorittrfii, a participdrii directe.


Domnia majoritnfii, sau tirania majoritAfii rcprezintil piatra de temelie a teoriei democtatice,
reprezentind o modalitate practictr de a ajunge de la egalitate politici gi suveranitatea poporului
la o guvernare func;ionabili- insa penmr a evita abuzurile, au fost prcvdzute mecanisme de

verificare gi limitare a acestei4 dupa cirm'srmt menfionate in Constitufie. Sistemul plualist de


luare a deciziei este caracterizat dc coqpromis, incrementalism gi ajustarc, fiind supus.

pd.rtinirilor intr-o direcfie sau alta; gi poate fr auto-corector cu privirc la multe interese sociald
gi economice. Astfel,in forul legislativ construirea sprijinului majoritar incepe prin adunarea
de date referitoare la cine ce favorizeazi gi de ce, urmll.rind captarea intercselor gi a
cunoltinlelor celor asociafi sau afecUli de o propunere. Aceste aclividfi pcrmit identificarea
intcreselor gi menlinerea comunicnrii - pcrnit&td pnnctele ln carc este necesare gi posibill
rcalizarca unor .compromisuri. Accastl mtinul docurncntare a problemelor, intereselor,
rcacliilor gi cercetarea ttiinfificil servqte p€str|r sumeloase scoprrri in proccsul de rcalizare de
politici publice. Astfel, procesul de legitimarc a testirii rtrspunsurilor pentnr a determina unde
gi cum poale fi obginuti majoritatea poate coatribui gi ea la definirea problemei gi la formularea

de viitoare pro.puneri - in acest.plnct considcrim necesarilreamintirca unei preciziri ftrcute la


inceputul lucririi, prin care menlionam ctr in cadrul procesului de elaborare de politici pubtice .

nu intottleauna este respectati ordiner logici a etapelor.

!lII. 2Decizia
Deciziile fac parte din viaga de zi cu zi a unui manager. A lua o decizie presuPune un
proces complet prin care se asumd angajarea fa[{ de un anumit curs de acliune referitor la o
problemd anume existentd, intr-o organizalie. Acest proces presupune alegerea intre mai multe
posibilitlli de a acliona. in plus, hotirirca finzli uebuie jusrificati func1ie de anumite criterii
de tipul: eficien1d" eficacitate, constringeri lcgale, imaginea publicn" etc. Ultimele doua criterii

sunt importante in special pentru organiziliile din domeniul public, deoarece, spre deosebire de
.
omoloagele lor din sectorul privat, oiganizaliile publice:sunt linta atenfiei publiculuid; -
a:

conrroluIuipublicintr-omisurd.maimaredeoarecefunc1ioneazi.dinbbniipubiici...'.
..

*
---'
-' :- -- --j
-

.:
De regul6, prin decizie se infelege reanltanrl procesului prin care se realize""* o alegerc
intre doui sau rnai multe posibilita;i de acfiune disponibile in vederea indeplinirii unui
obiectiv. intt"g,tl Foces prin care se ajunge ta aceastit concluzie este cunoscut sub numele de

"proces de luare a deciziei".


Problemele cu carc se confruntl instituliile publice sunt foarte diverse. Ele pot fi statice

sau dinamice, stnrcnrate sau nestructurate, manifeste sau latentb. Totugi, ca primi condilie
I
pentru rezolvarea lor se impune existinga unui set de informagii pertinente gi suficiente. Apoi
I
este necesari pregitirea managemenrului pentru utilizarea eficienti gi eficace. a acestor
f.
informafii. io titp ce managementul de virf se concentrerzf, pe utilizarea in scop strategic a "
I
acestor informalii, nivelele intermediare de conducere se concentreazd pe utilizarea lor
operalional6- t
Literatura de specialitate occidentaltr discutA cu prectrdere trei modele majore de analizi
a Proceselor dc luare a deciziei dinre cele amintite mai sus: modelul ragional, modelul t
incremental, ti, nu in ultimul rind ca importanp, ccl jruidic. ln [teratura romineascl dedicati '
domeniului sc constattr prcdominan;a lucrilrilor dedicate modelului juridic; din acest motiv nu t
ne vom ocupa in continuarc decit de primele douit-

Y[II. lllodele de luare a deciziei


t
l. lltodelul ralional
MioAetut nfional prescrie proceduri care vor duce Ia obgineree celei mai eficiente
solulii. Teoriile nlionaliste igi au originea in nlionalismul iluminisr gi in pozitivism, curente
care promovau modalitili de cunoagtere obiectiva neutra a societalii umane. Eie au la bazi
ideea conform cireia problemele societdfii umane uebuie gi se pot rezolva intr-o manieri

Stiinlificn. rafionaltr, prin colectarea intregii cantitd;i de informalie disponibild despre problema
repectivd, preluctarea ei, gi ob;inerea, urmat6 de aplicarea celei mai eficiente solu;ii din punctul
de vedere al costurilor. Aplicarea timpurie a teoriilor ralionaliste la procesele de luare a
deciziilor a stat labaz-a. constnririi gtiinlei administrative gi a comportamentului organizafonal.
Studiile "pirinlilor" gtiinlei managemenrului (atit privat cit'gi public) (Howlett gi Ramcsh,
1995; P. 140) au dus la elaborarea nucleului modelului ntional de luare a deciziilor. Srudiul lui
:-
Luthei Gutick qi Lyndal Unvick a dus la elaborarea godglulyi PODSCORB prin c:ue se
in;clege ansamblul erapeior de Planificare, Organizarc. Dccizie, Setecrare, Coordonare.
Recrutare 9i Bugetare (Howlett gi Ramesh, 1995, p. 140). Aici, etapa de 'Decizie'se limitatii Ia '

cintdrirea beneficiilor unui curs de acfiune in raport cu costurile sale. Modelul ralional de luarc
a deciziei, a adus imbnqrtiliri importante p€ffiu frrncgionarea stnrcturilor adminisraive. El
impune un algoritm de rezolvare a problernelor cu care se confruntii managerii sectorului
public prin care ace$tia igi dezvolttr o penpeaivi orprinztrtoare asupra problemei cu carc se

confrtrntS-

Torugi, trebuie precizat ca acest inodel nu este intotdeauna posibil a fi rcspectat in


practice. Motivele sunt multiple gi au fost dezbatutc pe larg in literatura de specialiute. in
primul rind, eficienf4 eficacitatea gi economia nu sunt neapd,rat valori preaominante q
sectorul public. Apar apoi o serie de piedici cruzrte de insSi funclionarea instituliilor publice:
obiectivele politicilor guvem:rmentale nu sunt intotdeauna clare. tn plus, modelul nfional
comprehensiv presupune indeplinirea unor condilii rareori intilnite in domeniul public. Prinrre
acestea se Pot aumera: identificarea unror opfiunilor posibile de rezolvare a problemei,
informalie nelimitatil pentnr evaluarea 8c6tor opfiuni, $ nu in ultimul rnnd, timp rctimirar
Penhr intregul proc€s decizional. Sunt puginc situalii ln care managerul din domcniul public
acfioneaztr in avans (aga-numita acfiune proactivi), incercend str identifice dinainte problemele
gi mijloacele lor de rczolvare. Modul obignuit de acgiune este mai curind reactiv, ?ntnrcit
managerii rebuie s{ fac{ fa;tr unei avalange de probleme, soliciti.ri, sau termene limitl De
multe ori este dificila identificarea unei singnre solufii, nicidecum a rururor solu;iilor posibile'

PentruTezolvaree unei anumite probleme. in plus, este destul de dificill evaluarea costurilor"
totale (directe si indirecte) de operare a unui anumit prograrn. intotdeauna existi costuri
indirecte care sunt tnnsferate asupra altor domenii, sau programe, gi care uneori apasi greu la
calcularea costurilor Fmale sau pur gi simplu sunt foarre greu de estimar. O alti dificultate
pentnr aplicarea modelului rafional de luare a deciziilor consti. in asigurarea coordondrii
necesare pentnr aplicarea deciziilor sau progamelor. De obicei coordonarea intre instinrliile
guvernamentale este slabd. Asta pentnr cd instituliile opereazi in sfere diferire, func$e de
limite de timp diferite, gi, nu in ultimul rind avind obiective diferite de indeplinir Aceste
critici, precum gi multe altele, au dul la propunerca unui alt model penrru explicarea modului
in care se iau deciziile, gi anume modelul incremenul.

59
2. Modelul incremeltal
Argumentele aduse ?n favoarea acestui model sunt duble. Pe de o parte, se susfine cii
acest model este rcprezcntadv pentnr felul in care se desfdqoari activitatea in instituliile
publice (americang intrucat a fost elaborat gi propus acolo, dar se poate aplica gi in instituliile
publice rominegti). Pe de altil parte, susfindtorii modelul ui considerA ci acesta se potrivegte
I
realitdlii gi ci de fapt se poate aplic_a.in practici- in consecinld, din cauza asemdndrilor
existente intre instituliile publice din tliferite fi.ri, acesta ar purea fi utilizat si in alte medii I
culturale decit acolo unde a fost propus,.
([
Este un fapt rccuroscut cI modelul incremental recunoa$te gi internalizeazl. in operarea

sa ambiguitatea multora dintre obiectivele afirmate ale politicilor/programelor de politici


publice. Aceasttr ambiguitate este o caracteristici recunoscuti pentnr societalile pluraliste ,I
politic, gi, intr-o anumit{ mtrsund, piueta fi un preg asumat pentru a cl6di consensul necesar

,
pentnr a aplica in practictr programele de polirici publice. Din acest punct de
intercsele politicc duc la formultrri vagi, ncclare, ale obiegivelor de indeplinit. Astfet se poate
vedere, t
exprima difercnla inre privatizarca lntreprinderilor proprieute de stat gi protecfia sociall
Dacf, privatizarea este opera;ionalizattr ln termeni de "reduceri de personal", ahnci devine clar

de ce, degi existA suport public (sau cel pufin exista pfuri nu demult) pentnr privatizare,
susfinerea penrru'lduceri dc personal" scade vertiginos.

Un fenomen aseminAtor are loc atunci cind misiunea instituliei este'definiri in


termeni Vagi de tipul *protejarea interesului public/nalional" sau "coordonarea activitdlii
serviciilor descentrali r;tte" . Atit timp cit aceste misiuni mmen deFrnite vag in termeni
operalionali, se poate obsewa sus{inerea largi pentm programele administrate de aceste

institugii. insa in momentul in care se ?ncearci definirea concretd a acestor misiuni, aceasti
susfinere tinde si se micSoreze direct propo(ional ct numdrnl de institugii afectate de aceastd

specificare.
in plus, daca prcgul pentnr definirea unui obiectiv sau a misiunii in termeni operalionali
trebuie plEtit cu moned.r pierderii supornrlui politic atunci funclionarii publici vor fi refinu;i la

urmErite. Aceasta se va materializa prin aqiuni lenre gi modificari


.specificarea obiectivelor
;"onr,-t. ale procedurilor in vederea ob$nerii, ?n final. a unei situagii oirecum imbunardlite, cu
hinimizareanum5ruluide.institu1ii/penoane..deranjate''incadrulacesn'ip.iocJs.---

l -,_:- :

60
'
Modelul inctemental acccntueaztr nevoia funcfionarilor publici de a raspundi cererilor
comunitil;ii politice in care activeazi, de a fi reprezentativi pentnr
Fupurile carc alcituiesc
aceasti comunitate Politicn" 9i, in final, de a fi rlspuruittori Ar fafa aleqilor politici. Aceste
valori sugerenzii un. alt mod de gnndire referitor la activitatea sectonrlui public, bazat pe
premise conform cirora luarea deciziei in sectorul public febuie'si imptice o doziserioasil de
participare pubficn; administralia publici ar Eebui sd fie bazati pe-consrruirea de coaligi gi
consens politic; 9i ci oficialii num[i politii ar trebui s[ fie lisali nu doar str indrume activitatea

funqionarilor publici dar ar trebui sd, gi exercite prcsiuni in vederca adoptirii unui curs de
acfinne sau altuia (

Modelul incrcmental de luare a deciziilor a fost prezentat prima datA de Charles Lindblom
(Lindblom, 1995). El l'a rezumat drept " un set de srategii care se susfin reciproc gi carc
urmtrresc simplificarea 5i concentrarea problemelor' gi care poate fi organizat conform
urmitoarelor etape:
. I-i-itor"" analizei la citeva'aternative oarecum similarc gi care difertr doar niarginal de
stanrs-quo;
. lrnPletirea anatizei obiectivelor urmtrrite gi a altor valori cu aspecre empirice ale
problemei (adicl nu existi ceringa stabilirii in prealabil a valorilor urmind ca apoi si
fie gtrsite mijloacete necesarc penrru promovarer acestor valori).
. -Preo'cuparea
analitici orientattr spre remedierea problemelor e.ristente decit pentru .

ctrutarea indeplinirii ob iectivelor pozitive;


o Secven;i repetatA de incerciri, erori, gi incerciri revizuite;
o Analiza care e.rploreazi doar unele, nu toate. dinrre consecin;ele importante gi posibile
ale unei alternative luati in considerare;
o Fragmentarea muncii de analizi intre mulli participanli (fiecare cu inrerese partizane) in
procesul de elaborare a politicilor publice (fiecarc participant ocupindu-se de partea sa
din cadnrl ansamblului)" (Howlen gi Ramesh, 1995, p. l.32).
Asdel, a{a crrm Lindblom explica in *The Science of 'Muddling Through", "factorii de
decizie sunt angrenali intr-un *proces-con-qinuu de construire plecind de la situagia curentd, pas
cu pas $i ufmand schim_bari graduale'i ln consecint4 deciziile aiferI doar marginal de situalia
existenti.

6t
ia

Sunt douil motive pentnr care aceste decizii rlman dativ apropiate situagiei curente. in
primul rind este vorba de teama tipicd de schimbarc in general gi de schimbare radicaln in

special a factorilor de decizie indifercnt de timp gi spaliu. Este mai ugor sil acc€pfi alternative I
ale clror consecinle pot fi estimate in funqie de situalia curentii (asupra citreia s-a construit

deja un consens) decai altemative care propun schimblri radicale ile ciror consecin;e nu pot fi I
evaluate dinainte $i pentru susfinerea cirora acordul necesar nu este tnci format. Al doilea
motiv constd, intr-un aspect caraaeristic ai struaurilor birocratice, gi anume: procedr:rile de I
openre standard tind sn promoveze practicile gi programele ctrente. Aceste metode prin care
{... _
se iau deciziile tind str fie standardizate gi stabilite in avans, ingrcun&rd asdel crcativitatea $ \
L
inovagia in g6s irea alternativelor, menf inend alternative familiare.

Din rindurile de mai srrs rgzulti ctr avantajele majore ale modelului incremental corstau in
reprezentativitatea pe care o asigurtr diferitelor interese gi in rtrspunsul prompt pe care il poate

fumiza nevoilor cetiSeurului. Datoriti nevoii de suport politic, ilutitugiile publice trebuie si
reaclioneze in felul acesta. Totugi, existtr gi dezavantaje cel pugin la fcl de mari carc rczultl din
aplicarea acesrui model. ln primul rind, este un model consewator prin defirnigie. ln cadnrl stru,
obiectinrl principal este minimizarea pierderii suportului politic. A doua problemtr importantil
care ap:ue la acest model este al aplicarea sa poate duce la obfnerea de rczultate neprcvtrzute
de la inceput gi chiar total indezirabile. Cauza principal[ consttr in urmd.rirea or pa;i rnici, lenfi,

a unor obiective definite vag. Aceasta poate duce la "orbeciiald* ;i, in final, la oblinerei de
rezultate nedorite. in plus, modelului incremental i se reprogeazi o valoare analitictr limitatd.
Descurajind analiza sistematici. orientindu-se doar pe rezolvarea problemelor care apar, se pot
trece cu vederea alternative promildtoare. O problemii legari de aceasta este ci modelul
incremental poate duce la circularitate in domeniul public. Din cauza urmdririi de obiective pe
terrnen scurt, se pierd din vedere cele finale, gi astfel, greqeli trecute pot fi repetate flrd a se
observa. Se pierde asdel perspectiva de ansamblu asupm problemelor.

in final, problema cea mai mare este cI modelul incremeotal nu se poare aplica pentru
deciziile de schimbarc majorli pe plan social. in ciuda limitirilor sale, modelul ralional
comprehensiv de lnarc a deciziei este mai potrivit atunci cind schimbirile : care trebuie
coordonate pe plan social sunt majorc. IncrclnenErlismul Fesupune un nivtll ridicat de
strbilitate a societifii, de culturi r negocierii gi,de muurirate a nivelului clasei poliiice gi a
cctileniloi.
-?.

',
VIIf. 4 Metode de luare a deciziilor ._ lVLt lub*,e
gba,'u^a"u"-1"*
C
l. Modelul atributelor multiple (modelul multhhibut)
?
Existi?n domeniul public, ca gi in cel privat, multe situagii in care deciziile tebuie luate
in func1ie de mai multe criterii care.de regultr se afli in conflict unele cu altele. Ast'et de
exemple pot fi:
o decizia de stabilire a celei mai bune localii pentnr o groaptr de gunoi ecologictr pentru o

localitate. Aceasta depinde de criterii precum: distanga fap de zona locuitit cea mai
apropiattr" tipul de teren pe care se amplaseaza (stabilitatea geologica, porenlialul siu
agricol) sau posibilitatea de protecfie a tsenului respectiv, etc.
r decizia de alegere intre mai mut;i candidafi pennr un anumit posr inrr-o insitulie, care
poate depinde de rtrspunsul candidatului la anumite car4cteristici (atribute) ale posrului,

precum experienla de munctr ftrtr-un domcniu similar, abilitefl de coinnnicare


interpersonalt, abilitlli anal itice, motivalic sar coqtiinciozitate.
o decizia de stabilire a celei mai potrivite loca;ii pentnr o parc:ue subterantr ?nrr-un orag

mare poate fi evaluati in funqie de atribute ale tercnului de tipul distanla fafA de zona

. decizia de setectrre a candidafilor la examenul de admitere la universitate sau in liceu


se face pe baza rezultatelor la un examen de admitere, la un examen standardizat, pe

baza unui chestionar de aptitudini penonali'at la caracterisricile specializnrii respective

sau pe baza mediei oblinute la examenul de bacalaurear.


t in hne, unele decizii precum'cea de alegerc a unui automobil personal sau a unei
locuinle se inscriu, de asemenea, in categoria deciziilor care pot fi abordate folosind
modelul multiauibut.
Situa;iile de mai sus sunt doar citeva exemple de probleme care pot fi rezolvate
folosind modelul multiatribut de luare a deciziilor. Trcbuie precizate insd o serie de concepte
care ajuti, la stnrcturarea modelului. :

:i
Scenani{1u situagiile viitoare iosibile, stiri rle nanrii, sog; pur gi-simplu .,lucruri care
pbt merge prosr-)sunt situalii posibile care pot fi imaginate. cge se p_errec dupi ce deciiia a
fost luati $i care nu se afld sub controlul decidentului. Adeser acesre scenarii oosibile nu sunr,

63
luate in considerare pentru cil nu se afl6 sub crntrolul factorilor de decizie gi, datorittr
presiunilor multiple sub care igi desfigoarn activitatea, managerilornu le place si se ingrijoreze
tn mod inutil. O asdel de sinra$e poate apilrea in cazul'un"i A"cizii asupra unei investifii
importante care trebuie luatil intr-un an electoral. Rezultatul alegerilor este incert, nu se gtie
daci partiduUcoalifia care va obfine puterca va aloca bugetul nbcesar continuerii investifiei.
Totugi, de regull, singurul scenariu gr.rld, va fi luat in considerare va fi cel referitor la
T,.d1t
continuiuea investiliei, deoarece deciden$igtiu cii ou au control (sau in caz fericit acesb este
redus) asupn rezultanrlui alegerilor. Nota;ia obignuitil pentru scenarii este cu cifre romane I, II,
III, etc. :
(l
Alternativele sunt gi posibilele direclii de acliune, opfiuni, sau posibilitifi de alegere.
Literatura de specialitate mai include ca sinonime penrru alternative
-raliune de ac1iune",
ti I
,.culs de acfiune", sau,,strategie candidati'(Ioncscu, Cazan gi Negnrga, 1999, p. l3t).
Alternativele pot varia ca numir de la minimum doul pinl la ciiteva mii. Astfel, posibilele I
.-locafii pentru o groaptr, de gunoi. ccologicit pot fi trei, dar candidalii pcotru admitere intr-o
,
facultate pot fi cilteva mii. Numnnrl alrcrnativelor poate rczulta din investigatii in terqr sau ca
rezultat al creativitlgii decidenfilor. Altemativele se noteazil convenlional cu literele mari ale
,.I
alfabetului A, B, C, etc. t
Criteriile, cunoscute gi sub denumirea de ,,rtribute", ,,obiective", ,.puncte tari ;i puncte
slabe", sunt de regultr specifice problemei. Ele sunt identificate-de citre factorul (factorii) de t
decizie, iar numtrnrl lor poate varia intre doar citeva gi 150, numtrr considerar maxim de cdue
unii cercetAtori (Ionescu, Cazan gi NegnrSa, 1999: l3l). De exemplu, pentru evaluarea t
alternativelor pentnr un apartament se pot lua in considerare ca atribure spafiul locuibil, I
distanla fap de serviciu, renumeley'calitatea gcolii din cartier (daci decidenrul are copii de t
virstl gcolar5.), existenla sau posibilitatea construirii unui garaj (dacd are magind), existenla l
unor surse de poluare fonici in apropierc (strdzi puternic circulate, discoteci, giri, etc). Este t
mai pulin recomandati in aceasti situalie includerca prefului ca gi criteriu de departajare, I
deoarece factorul financiar impune de obicei anumite barierc la incercirile de evaluare t I

obiectivii. Linia obiqnuitii de decizie pentru resurse limitate de tipul bani;sau timp merge pe
direclia,,cu cit mai pu$h, cu atit mai bine".
!
t
Altfel spus, comtringerile financiare sau de rimp pot impune evalulrii o direcgie
:idenlii incercand si minimalizeze costurile fina.rcirr. iou de timp. Modelul- .-i t-:

-_.t}..",,
64
5
atributelor multiple este recomandat a fi utilizat pentru evaluarea
altemativelor cu costuri egale
sau comparabile. Pentnr evaluarea alternuivelor cu costuri diferite,
literuura de specialitate
recomandtr aplicarea analizei cost-beneficirr in vederea obginerii
de beneficii maxime cu
minimalizarca cosurrilor.
Mai rebuie prccizat cil atunci cind numrrul de atribute.este marc, ele pot fi aranjate
intr-o stmcn'lra ierarhici- in urma discufiilor inne faaorii de decizie se pot
sabili un numir de
atribute-cheie' iar Penuu fiecare dinr. besrca se'pot identifica subaribute. o suucturd
ierarhici a aributelor poate artrta precum urmeazr2

Fig- 2 Un arbore ierarhic de atribute, Sursa GtLGh. Ionescu, E. Cazan,


A.L. Negnrga
cheie

l*r-
Atribuie
lo
lo
xr7
l*o
lx5
x6_
x7

De foarte multe ori atributele aflate in discugie sunt in competi;ie unele cu altele. in
cazul parcdrii subterane' de e.xemplu, nevoia de proximitate cu zonele
aglomerate ale oraqului
poate fi in conflict fie cu tipul de sol al terenului disponibil
sau, eventual, cu nevoia de
protejare a unor rclicve istorice subterane. Aceste conflicte se pot rezolva sau mdcar
minimaliza prin disculii in cadrul gnrpului de decizie, in care si se stabileasci
de comun acord
prioritdgi 9i chiar o ierarhie a criteriilor. Aceste disculii sunr de mare
importanp pentnr
obginerea sustinerii ulterioare a deciziei atit in fap superiorilor ierarhici (daci
este cazul), dar
mai ales in publicului. Nu trebuie omis faptuf,ctr spre deosebire 6s 5iitorul privar unde
faga
o .- ,

decizie de acest tip este inscnld in secliunea deciziilor de investi;ii, in sectdrul


Bublic ea esre o .

65
decizie de alocare bugetard. AceEtia srrrrt bani publici, iar responsabilitatea psntnr buna lor
I
gospodtrrire se exercitA in ultimi instanp in fafa locuitorilor comunirigii rcspective

Un alt aspect qrre trebuie luat in considerare la construirea manicii dc decizie este
t
faptul ci, deseori, atributele au unitdlile dc mdsurd diferite. Pentnr ddzia rcferitoare la
alegerea unui apartament, de exemplu, poluarea fonictr se mtrsoard in decibeli, disunla fap de t
locul de munci, in kilometri, iar calitatea gcolii din cartier printr-un'indice compozit. O solugie
la aceasti problemd poate fi dati de evill,rea fiectrnri atribut func1ie de o scaltr calitativi cu
cinci sau tapte trepte, de exemplu de la ,Joarte rtru" la ,,foarte bine", urmind ca apoi si
t
acord5.m echivalente numerice pentnx aceas0l scal6, echivalente cu care si lucrim ulterior. ([
Discugia se continui cu sbbilirea importanlei criteriiloq sau mai precis a pondeilor pe

in considerare le au unele ln raport cu celelalte. Existii metode matematice


care atributele luate t
de evaluare gi calculare a acestor ponderil, qre sunt mai ugor de aplicat atunci cind este un
singur decident sau.arunci cind analiza estc pregtrtiti de ctrtre un specialist penrrr factorul de t
decizie politic. Ponderile se pot stabili sau estima li prin discugii intre componcnlii grupului de
decizie, discugii carc pot fi facilitate fie de ctrre o persoani de conducere din irstitulie sau de t
ciltre un facilitator extem care acfioneaztr in calitate de consultant penrnr organizafia respectivtr.
Desigur, metodele rnatematice menlionate mai sus pot fi incluse ca argumente in cadnrl t
discugiei de gnrp, sau, chiar mai mult, acqlsta poate inctude evaluarea diverselor variante
propurl de analigiii din cadml instituliei. t
Ton:gi, nu trebuie pierdute din vedere avantajele majore ale estimarii importangei
ponderilor in cadrul unei disculii intr-un gup de factori de decizie (formar. de exemplu, din
directori ai mai rnultor servicii descentralizate dintr-un judeg implicali inu-un proiect comun It
L

sau din primari ai mai multor comune care urmdresc formarea unei microregiuni):

o stabilirea unui ,,limbaj" comun pentru panicipanfi, clarificarea unor termeni specifici gi,
in consecinf[ eliminarea distorsiunilor de comunicare; t
t
. clarificarea prioritagilor pentru fiecarc dintre parlile implicate (ar putea exista diferite d
prioritSli, operafionale sau politice);
. construirca unei atmosfere de incredere intre membrii gnrpuhii carg poate fi utili atir
penrru implemenrarea deciziei, cnt qi penrru viitoare proiecte .oilun":
. evidenlierea prioritililor comune qi clarificarea felului'in care -ryrytea afecteazi pe-
fiecare membru: -: I

66
r. obfinerea supornrlui @mun.pentnr decizia finall gi a satisfacfiei de ansamblu p€ntru
aceastii decizie.

ln Frnal, rapornrl intre altsrnative gi criterii se poate exprima sub forma unei matrici

decizionale pe ale ctrrei coloane sunt incluse alternativele, iar pe linii sunt enumerate criteriile.
Se elaborea"d cilte o matrice (un tabel) p€ntru fiecare scenariu posibil.

Pe scurt, etapele elaboririi unui model multiatribut se prezinttr asdel:

1. stabilirea scenariilor viioarc;


2. identificarea alteruativelor disponibile;
3. evidengierea criteriilor de evaluarea a alternativelor;
4. construirea tabelelor de decizis citerii (linii), aternative (coloane) pentru fiecare
scenariu posibil;

5. aplicarea unei etichete calitative pe scala ,Joarte rilu" pintr la Joarte bine" cu cinci sau

$apte trepte, in func1ie de complexitatea problemei evaluarea performanlei


fiecilnei alternative penmr frecarc criteriufuat in considcrarc;
6. echivalarea a€stor etichete cu indicatori nrrmericl fi" p" scala de la zero (minimum) la
unu (marimum), de la zcro(minimum) la zecdmaximrun) sau de la zero (minimum) la
o sutA (marimum) in fungie de prcferinfe sau de problem5- Se rccomandtr cu insistengl
evitarea valorii de mijloc (adicA 0.5, 5, sau 50) pcntnr obfnerea prcdominanlei unei
' alternative sau a alteia:
-stab
7. il irea ponderilor (importan;ei) flieclrui criteriu:

8. efecnrarea calculelor;
9. realizarea analizei de sensibilitate pentru verificarea rezultatului oblinut.
Avind in vedere ci s-a lucrat in aceasti varianti cu estimdri aie criteriilor, pentnr

analiza de sensibilitate se vor modifica valorile acordate indicatorilor numerici sau valori
estimate pentnr ponderile criteriilor. La aparilia unor discrepanle intre rezultatele iniliale gi cele
de verificare (gi gansele sunt destul de mari ca aceste diferenle si apard), se impune o
reconsiderare a etapelor 5-8 sau chiar, la aparilia unor date noi desprc problema a intregului
proces. ,

Acesr model gi-a demonstrat utilitatea in multe situalii cu carcs-au eonfruntat. in timp,
-lt'r
managerii din institufiile publice din striindtate, iar in Rominia:cel pu{in in sectorul privat cu
siguranltr. Este un i**r"n, rClativ uqor de aplicat, qi care, in aceasta torma. nu solicira un

67
nivel ridicat de cunoftinle malemarice. Modelul multiatribur este foarte util ca ghid pentnr
luarea deciziilor in care se alege inre mai multe variante distincte de rezolvarc a unei
probleme, precum gi ca instnrment pentru stnrchrrarea problemelor. Pagii enrmerafi oai sus

obligl decidentul dar il gi ajut2l in accla$ timp str listeze alternativele gi si expliciterc criteriile
pe baza c{rora ia decizia, precum gi motivele care stau labazaalegerii sale. Asdel se clarifictr'

mult din rafionamentul care stila baza_deciziei respective, iar acirsta poate fi comunicati gi
infeleasi mai ugor in etapa de implenaitirrc. .l

ln continuare se prezintil un exemplu adaptat dupi unul oferit de prof. John.W.


Rohrbaugh. tn acest caz, problema sc pune in termenii alegerii intre patnr candidafi pentnr C I
postul de Director General in Prefecnrajudegului X.
l. .Identificarea scenariilor de viitor posibile Status quo, Subprefecnrl demisioneazil fdril t
candidat imediat pentru inlocuire, krvestigalii din partea Comisiei Administrative, gi
Implicarea Guvernului in criza dinjudepl X. L
2. Listarea alternativelor (candidafilor): Mrnegan, Farkas, Gabor, Moldovan- r
meniu,Abilitilti '=L
interpersonale, Abilitigi analitice, Motivagic (con;tiinciozitate).
f-
L
( El^h^-^-aa
T^Lol 5. '-:
Tabel Elaborarea a^;*i^il^- A^ decizie
matricilor de A^^a-id-d-r-.
pentnr 6i--^-^ -: efectuarea
^^^)^-:.- 5i
fiecare scenariu -t--..---- ^-r^..1^l^-
calculelor
Scenariul I Snrus Quo t,
Experienjd, de
Ponderi

.20
fvluregan

0
Farkas

45
Gabor

80
Moldovan
r00
Il
muncd in domeniu 0.00 9.00 t6.00 7A :J
Abilirdgi .30 20 100 90 0
interpetsonale

Abili4i analitice .30 r00


6.00

0.00
30.00

25
27.W
75
0.00
lr
30.00 0.00 7.50 22.50
:l
Motivalie/conttiin- .24 r00 40.00 0 85

ciozitate 20.00 8.00 , 0.00 r7.00


Total 1.00 56.00 47.00 50.50 5950
Scenariul II Subprefecnrl
dem is ioneaze fire inlocuitor
Ponderi Murepn Farkas Gabor Moldovan
Experien;i de 29 0 45 80 100
munctr in domeniu 0.00 t2.86 22.86 28.57
Abilirif A3 29 100 90 0
interpersonale " '8J7 ' 42.86 38.57 0.00
Abilita$ analitice .00 100 0.00 25 75
0.00 0.00 0.00 0.00
Motivagie/coqtiin- .29 100 40.00 0 85
ciozitate l 28.57 11.43 0.00 24.29
Total 1.00 37.14 67.t4 61.43 52.86
Scenariul III Investiga$i din
partea Comisiei Adminlstr*ive

Ponderi Murqan Fa*as Gabor Moldovan


Experien;l de .00 0 45 80 100
muncil in domeniu 0.00 0.00 0.00 0.00
Abiliriti .29 20 r00 90 0
interpersonale 5.80 30.00 26.r0 0.00
Abilitati analitice .57 100 0.00 )s 75

57.00 0.00 t4.?5 12.82


Motivagie/coryriin- .14 100 40.00 0 85
ciozitate 14.00 5.60 0.00 r 1.90

Total 1.00 76.80 35.60 40.35 24.72

Scenariul IV Implicarea
Guvernului in criza din judepl X

Ponderi Muregan Farkas Gabor Moldovan


Experiengd d" .40-:.i 0- 45. 100
munci in domeniu' 0.00 18.00 -40.00

69
,-l
I

AbilitAti .40 20 100 90 0


l
interpenonale 8.00 40.00 36.00 0.00
Abilitdti analitice .10 100 0.00 25 75
I
10.00 0.00 2.50 7.50
Motivalie/con9tiin- .10 100 40.00 0 85 t
ciozitate _- 10.00 4.00 0.00 8.50
Total 1.00 28.W' 62.A0 7050 56.00 T

Rezultatul este diferit pentru fiecare dintre cele patnr scenarii intrucit fiecarc solicittr un
(t
alt tip de puncte tari din partea fiecirui candidat. Penrnr o astfel de situagie, in afari de
efectuarea analizei de sensibilitate, este recomandattr estimarea atenri a probabilit{ilor de t
indeplinire a fiectrnri scenariu.
Randurile de mai sus au schi;at diverse posibilitAgi de aplicare a.modelului atributelor
multiple in situagii pentnr institugii publice. Trcbuie instr rcamintitl nevoia de identificare
corecttr a tipului de problemtr pentnr care se aplict acest model.

2. Arborele de decizie
Atunci cind sunt prezentxte ca gi studii de caz. spre exemplificarea unor metode,
problemele sunt structurate clar, alrernativele de rezolvare sunt evidente, iar probabilidgile
diferitelor direcfii de acliune sunt, de asemenea. specificate de la bun inceput. Totugi, in
activitatea de zi cu zi acest lucm se intimpli rareori (daca toru;i se petrece vreodati). La prima
infiliqare. o problem5, se prezintd ca o aglomerafie de valori inconsistente care contureazd o
diferen;d, intre situalia curenti gi cea doriti- Aceasta este combinatd. cu o senzafie de confuzie a

decidennrlui care inlelege, treptat, ci trebuie sil giseasci un curs de acgiune care, cel pufin in
parte, Eebuie sd le satisfacd cel pufin pa4ial. ln consecinfa un prim pas important este aici
decelarea alternativelor gi valorilor, precum gi idantificarea opliunilor gi obiectivelor. Abia intr-

o etapi ulterioara decidennrl se va prcocupa de estimarea incertitudinilor legate de diferitele


opfiuni, precum gi de identificarea modalit{ilor de rcducere a acestonl ;
:-
Eristd mai multe insg:u19n1e disponibile pentnr srnrctunrea incertitudiriilor n caiirul
unei probleme. Arborele de decizie
-f.n* ,tn.turarr" incertitudinilor-_g: secvenle -de
evenimente ulterioare. arborii de valori pentnr stnrcrurarca obiectivelor. sau 'arborii de
evenimenG, de gr€Seli gi de inferenle pentnr stnrctrarea incertitudinilor sunt doar citeva
exemple de instrumente utile pentru analiza nnci decizii (von Winterfeld gi Edwards, 1986).
Procesul de constnrire a unui arborc (ne vom Eferi in continuare doar la arborii de
decizie) respeae pagii de bazd, ai paradigmei rezolviirii di'probleme qi poate fi imperfit in mare
in uei etape dupiicum urmeaztr:
a) Deftnirea problemei, schdarea unei strucnri analitice generale gi formalizarea ei
pa4iale. Aici se rispunde la inuebdri de.tiput Carc este mediul problemei gi care este narum
ei?. Cine este decidentul? Care sunt valorile acesuria? Care sunt opfiunile generice posibile?
Care sunt gFtlpurile sociale afectate de decizie? Nu in ultimul rind, o intrebare importanti este
gi: Care este scopul analizei? Acum se tonstruiqte doar o s*rerni-ipioximatiua i pr.,br.ni'.i. in
urma acestei etape remen rczultate de tipul maricelor simple de listare a obiectivelor in raport
cu opliunile sau liste a" posibile grupuri linti af€crare de decizie.
b) ln finclie de rczultatele etapei preccdartc, sc alcg acum modele generice dc
stnrcturare a problcnci (de ex. modelul atriburclor multipte, infcrenla ierarhica sau detectarea
sernnalelor pcstru diagnozi). lntrebariie tipice penrru rccas&i d6pf fiirittTiF iste problema
irnportantA aici" conflicnrl intre valori sau incertiMinca? Cum pot fi combinate diferite modele
pentnr a rispunde cerinlelor problemei? Un upcct important pentnr aceaste etapd este
recomandarea conform cireia este util str fic incqcate mai multe modele. f{ri a se hotiri de Ia
.l
bun inceput doar unul singur. Motivul lcestei recomandiri a fost discutar pe larg intr-un capirol
precedent: daci se ia prea repede hotarirea asupm modelului care va fi aplicat. flri a se

explora gi alte altemative. riscul de a aplica o stucmri nepotrivita penrnr tipul de problemi cu
care ne confrunt5,m este mare. O cale buni de verificare a stnrcturilor alese initial este prin
realizarea unor estimdri numerice aproximative gi efecnrarea unor calcule primare. Adesea,
aceasti verificare prcliminari duce Ia restrucnrarc gi simplificarec problemei.
c) Etapa a treia constd in rafinarea stnrcturilor identificate in etapa precedenti- Abia
acum' o dati ce gradul de siguranfi referitor la corecritudinea structurii alese pentru analiza
problemei este suficient de marc, se poate trece la elicitarca unor dare, cifre mai detaliate legate
de problema in cauz6 (von Winterfeld gi Edwards, 19g6).

Totuqi. se pune intrebilea:_ Ce este analiza deciziei? Analiza deciziei este procesul prin .
. r :; -.. '
care are loc
... descompunerca:procesului de decizie in componentele sale tnaintea luini
deciziei{. Aceste componente includ probabilititile de indeplinire. a alrernativelor luare in

7t ---
l
considerare precum gi utilitatea atEati fiectrci altemative. Schiprea unui.arborc de decizie
inaintea luirii deciziei propriu-zise este o modalitate buntr de a ugura procesul de decizia Ea
t
ajuti la descompunerea procesului in elemente
utilit{ilor, furnizend
carc pot fi estimate pe baza probabilitl{ilor
asdel o imagine clari asupra deciziei $ a componentelor sale.
gi a
t
Sunt necesare pdtnr tipuri de informalie pentnr costruGa rinui arbore de decizie (von
Winterfeld gi Edwards, 1986):
r
l. Care sunt alternativele?
2. Care sunt rezultatele posibile?
t
3. Care este probabilitatea fieci.nri eveniment? ( rl
4. Care este valoarea fiecnrui eveniment pentru decident?
in plus, mai sunt citeva notalii specifice utilizate la constnrirea arborilor de decizie I
(Ionescu, Cazan, Negnrga, 1999, p. 102

l.
- 103).
Noduri decizionole (puncte de de:cizie), rcprezentate printr-un perat, sunt punctele unde
;r
decidenrul trebuiesi aleagd un anumit'cnrs de acfiune dintr-tm srrmtr finit dc
alternative posibile- :

2. Nod gansd (punct de ramificafie, punct Sansd), reprczentirt prinu-un cerc, aratil ci un H
anumit eveniment, :tsuPra cinria decidentul ou are un control, urmeazi si se intimple. L-l
3. Alternativele (cdile de acyiune) sunt reprezentate prin ramificagii care ies dintr-un nod
decizional. Costul'asociat aliernativei rcspective. dac.i existi. se scrie pe nmificagia
corcspunzitoare alternativei respective, iar daci et se respinge atunci ramificagia
respectivi se bareazi, cu o linie verticali-
Un exemplu de problemd ce se poate rezolva cu ajutorul unui arbore de decizie esre

Prezentat in cele ce urmeazi (Connoly, Arkes gi Hammond,2000, p. 4-5). O persoani primegte

o oferti de promovare in carierl foarte tentanti, dar care implici mutarea intr-o alti localitate.
Oferta este motivanti gi sub aspect Frnanciar, dar mai ales sub aspectul posibiliufilor de
dezvoltare profesional5- [a ora primirii acestei oferte persoana respecdve are probleme la locul
de munc5, sentimentul inutilitalii predomind, pe scur! oferta de promovare vine la un moment
potrivit. Totugi, i ci existil 40Vo pnv', ca nici noul post sii nu:fie ceea.ce iqi
se precize.r'i
doreSte, iar in caz de e;ec va fi concediat. Dacii nu se mutd' atunci existdr20Tn ganse ca
problcmele care Ie are la locul de munci sa se inriut5feasci gi in consecin[i s6 fi"'.oniidi",.

-rr...."i1{.: .
' ,-q

Nu este nici o fansl ca problemele str'se rezolye de la sine. Ce ar trebui str faci acestil
persoane? Figura urmdtoarc aratA, arborele de decizie

Succes D<).60 U=1.0


z/
Acceptare
,C-_
hlu:..t H.40 U=0.0
./ ,
Acceptare sau au?
tlt
\ \ Probler4a heneazip4.8O U={.6
Respingerc '.,'/
C(
\
- inrlutlfire p{.20 U{.0
Figura 3. Arborcle de decizie

.;;
, . ln figura de mai ns iunt prcrcnte rei tiprui de iaformatti. Acestea sunt :

. Alternativetc: acccptarca promovilrii sau pdstarea postutui


. Rezultatelc fiectrrei alternative: Succes,Insucccs, Problema treneaztr, fturuu1ire
. Probabilidt$ile asociate cu fiecare dintre acestca.
Urmeaz{ cstimarea utilit5lii fiecireia dintre alternative penrru decidenr. Utiliratea
variazi pe o scla.6de Ia0.0 (cil mai rlu) la 1.0 (cel mai bine). Persoana, ci varianta
"onrid.rrt
mutare-succes este ce mai buni qi a evaluat-o cu maximum pe scala sa. adici 1.0. Variantele

egecului. adici temtinale cu concedierea. au fost evaluate cu 0.0 pe scala urilidtilor sate. in
sfi,rgit, decidenruI nostru a considerat ci varianta muncii in situagia de tensiune gi disconfort
valora totugi 0.6 pentnr el.
Acum urmeaz.l faza de evaluare. Se studiazi rezultatele. Utilitatea fiecanri rczultat
trebuie ponderatii funqie dc probabilitatea sa de indeplinire. Aceasta se face matematic prin
inmullirea probabilitdtii fiecinri rezultat cu valoarea estimartr de decidenr pe scala urilidgii sale.

Astfel se calculeazli utiliutea a$eptatii pentnr fiecarc altemativl


in consecintil, ,
ii:
,pentjnralternatpaAccepqarcavem:UA{0.6*l.0)+(0.4*0.0)=0.6o
-
I
,_l iar penr.ru altemativa Rbspingere avem UA{0.8r0 Oj+{0.2*O.O)=0.48

73
s,g-
:- I
|
'l

Comparind utiliti{ile a;teptate pentri.r cele douil alternrtive, va fi aleasil cea mai marE, a
al ternative i de Acccptarre.
l
Totugi, Poale ca decidenhrl nu se simte cufortabil cu o diferenfa de doar 0.12 inue
utilit5lile celor doutr alternative. Pentnr a vedea cit de sensibil este modelul la cifreld
t
estimilrile folosite, se Poate face o analizil de sensbilitate. Astrei, la un moment dat poate
considera ca utilitatea variantei "Problema treneaze- este mai fiuue pentnr el decit cifra initiatn
t
de 0.6 luatd in considcrare. Chiar daci rirodifici aceasttr cifra la 0.7, calculul utilitigii ageptate
t
(f
ne iuatd cd tot utilitatea celeilalte alternative este mai narc ( 0.60 fap de 0.56).

Cert este cd in situaliile de aplicare a arborclui de decizie trebuie str facem tot ceea cr
este posibil pentnr a avea estimtrri cit mai corecte p€ntnr probabilitatea de indeplinirc a
alternativelor gi pentru utilitifi. Totugi, cu toate aceste eforturi, nu rebuie str uit5m ci avantajul
cel mai mare al arborilor de decizie este ci,,fo{eazA- decidentul si clarifice elementele pc care
le include, cele excluse, Precum 9i intervalul de timp pc carc igi proiecteaztr rczultatelc. Accst
din urmd element cste important, de aserhenea, intnrciit pot cxista situa;ii tn care cooceilrarca

Pe termen scurt poate accentua rezultatele negatiye ale rurei decizii, tn ti-p cc rezultatele
pozitive se pot dete.,cta printr-o abordarc pe termen lun& .

Disculia de pini acum a prezentat o serie de aspecte legate de defuiirea problemei,


idcntificarea alternativelor gi, prin ele modelul atributclor multiple gi arborii de decizie,
structurarea alternativelor 9i modalitili de suport a deciziei. lnsi rezultatele oblinute rebuie
comunicate intr-un mod cit mai eficient, intrucit una dinue consrangerile cele mai puternice
ale factorilor de decizie (ale clientului penrru care s-a realizar anatiza) esre timpul.

74
,,{i., , . '.. .ir } ". .- , :, .:.,' :if/r* i..
'?. ?q I

.€ C"p. IX. Implementarea politicilor publice --


Foarte mult timp s-a considerat c4 o dattr decizia luattr, irrplementare4 sau aplicarea ei
- la sine, insi dezvoltarea studiilor de evaluare a
in practic{ este o etape c:re se rcalizeutde
demonstrat contrariul. Asdel s-a dezvoltat o intreagtr liteiatud pe rcma studiilor de
implementare.

(top-down) /9i fscendentil (bonom-up) ipropunind in


";'o**tlb---
f concluzie o abordare intermediarl, baz tlpe un model al coalifiei. &rsa problema care rtrm&re
este legatil de definirea conceptului de implementare; este ugor de diferengiat intre realizarea
unui studiu care sI modeleze felul in care se rcalizeazl, politicile publice gi un studiu care s6

evalueze misura in care un anumit proces de aplicarc practictr a unui program a dus la
atingerca scopurilor Propuse. Este o diferenli majortr inre imptementare ca rczultat gi
implemantare qr un pn)cqt, ccqr ce duce la disorfii legate de deFrnirca inse$i a conceprului de
implementare

.
starea finaltr de a fi implementat, aplicat_p,ractic". Astfel, ne confrunttrm cu o posibild confuzie
intre doui ingelesuri ale termenului: de activitate sau'de scop. tndeplinirea unei activiriti nu
-neapdrat
trebuie sd duci la rcalizarea scopului penlru care acea activirate a fosr ginditi.
Analiza proceselor de implemenulre nu se limireazi la ceea ce se intnmpli dupd votarea
reforrnelor politice, mergind dincolo de centrarea pe executarea programului in agengiiie
publice. aSa cum a fost percepud in mod rradigional.

Iqpl:*9l,t3-3_P*tupune implicit ;i evaluarea. Este rcalizatd de actori specializagi


pentru acest lucru, a ci,ror sarcind fundarrntalE este aceea de a evalua felul in care a decurs
procesul de implementare. Dat fiind specificul procesului pentnr sectorul public, studiul de
implementiue nu se poate limita la nigte afuna{ii cu privirc Ia ceea ce se va inrimpla dupii ce
programul se va incheia Analistul se va'apleca mai intii asupra evaluirii succesului sau
insuccesului modului in a fost aplicat in practici, insi a doua caracteristici a
.; ,care:programul
studiilor de implementari este studierea logicif imerne a procesului de punere in practici a -

t Webster's
Dictionary. Oxtbrd English Dictionary

75
Programului. De asemenea, analistul va snrdia gi alte :uipecte, precum: strategiile gi taaicile i
i

aplicate de actorii implicali in procesul de implementare, modalitatea de aplicarc a


mecanismului de intdrziere in influenlarea procesului de decizie, varietatea motivafiilor
I
actorilor implicali, stmcturarea coali$ilor intre acegtia, etc. Pentnr inlelegerea procesului de
implementare trebuie clarificat ctr elementete sale fundamentale,.adicii obiectivele stabilite gi g
rezultatele existente, indeplinesc o serie.de condigii suplimentare. Este vorba de a) legdtura
cauzald 5i de b) fetut in c:ue se indeplinis'c obiectivele prin intermediul rezultatelor.

Programul de politicl publi@ __


care se ob;in rezirltatele care in
I
.
ultimii insta4r vor duce la indepliniiea obiectivelor politicii. E@e
____!*. :
'tt
centreazl pe felul in care o politicl publici opere'"tr gi pe consecingele sale. Ea include uei
activitdgi separate din punct de vedere logic (Lane, 1993, p. 92): a) clarificarea obiectivelor
(functia obiectiv), b) clarificarea relafiei inue obiective gi rezultate in termcnii eficacitigii
r
:auzate t runctia caualW c$incurea *tati.i trur o vederca aflarii
milsurii in care scopul a fost indenliqit ( firnc$ia de realizare). Aceite sarcini sunt dificile, in
special din cauza naturii potitice a contexurlui in carc sc rcalizeaztr implerneotarea gi a
divenelor coali$i de actori. ln plus" teoria irnplcmentirii presupune existen;a a cel pulin doutr
seturi diferite de actori, formulatorii
- gi cei ctrc se ocupit de implementare. Acest lucnr nu este
intotdeauna valabil, insi. de obicei, teoria implementirii susgine c{ un program devine obiect
de legitim interes Pentnr implementatori o datl ce s-a luat decizia asuprx implernenririi lui in
mod formal. in plus, sunt gi alte decizii care trebuie luate atunci cind se decide asupra realizdrii
unui srudiu de implementare, ca de exemplu, ce interval de timp trebuie alocar inainte de a
realiza studiui respectiv, deoarece rezultatele dorite nu apar intotdeauna imediat dupd
incheierea ap I icnrii prognmului.
\i
a-.*&/ii\€A '
IX- 1. Factori ciare faciliteazi implementarea cu succes a unei politici publice
:-_ parte
O a literanrrii de specialitate (Wild.rvsky, 1973, Sabatier, 1986, Weimer gi Vining,

1992) a incercat si identifica carc sunt factorii carc influenfeazd implementarea cu sucges a
unci politici publice. Weimer gi Vining (1992) propune urmiitorii factori: a) logica politicii
ir
public,e' b) natura rclaliilor de coop,e_rare pe €re le necesitd, gi c) dispoaibititateaunor,persoane.

ded.icrteqravirrjaptitudinilenecesarepentnrcoordonrreaimplementd'rii.=.
*-i_.-:

a) Logica politicii publice (Ese politiu pubhcd retistd?).

sau nu universal adeverab. Cu cit este mai probabil ca ipotezele sil fie false cu atlit este mai

Putin probabil ci programul va duce Ia atingerea obiectivelor stabilite hifial. Caracteristicile


politicii publice 9i circumstan;ele in care acasta a fost adoptati determintr ipotezele care stau
la baza implementArii unei politici publice gi probabilitatea ca ele si fie adevdrate. ln general,
cu cit politica publici adoptati d:l'mii -mutu autoritate celor care implementeazi, cu atat
-.- ,. I ' *
adegtia au o capacitate mai mare de r t
g:_
p** o potirica a"ju $ p"o;;;tb de-
"aopore
:oercifie, cu atit este mai mare capacitarca celor cire implementeazi de a asigura
gomPortamenrul prescris prin ipoteze. O politici publictr poate fi considerata ca fiind nerealistd
daci nu Poate specifica un lanl plauzibil de comportamente care sl ducd la ob;inerea
rezultatelor dorite.

:, '' '.."

b) A*r,rbbrea politicii publice (Cinc deline elemcnteb esenlialc asanbtnrii?)


. Eugene Bardach (1977) deFne$e implcmeotarea unei politici publice ca un proces de
*o*Utar. .rr. i-ptiJ .f*uri -
controleaztr. Cu cit numdrul elementelor qtre rebuie asamblate este-mai mare gi mai variat, cu
-
atit este mai oro V6-r apdrea probleme pe parcursul procesului de implementare.
-
Weimei & Vining (1992) au propus un set de inrebdri care sd fie luate in considerare atunci
cind se urmdrdgte implementarea cu succes a unei politici publice: l) Care elemenre,
(presupuse de ipotez! gi care leagi politica de rczultate) trebuie asamblate?; 2) Cine
conrroleazi aceste elemenre?; 3) Care sunt motivaliile lor?; 4) Ce resurse are la dispozilie

@menteazdpentrua-istimuIapeace9tiasdfurnizezeelementelenecesare?;
5-.) C* fi ."*""ht. l de timp dorii
""r
sau nu pot fi oblinute deloc?
€-----"*-"*-e
Efornrrile de a asigura elementele necesarc implementarii implici folosirea unor
strategii din domeniul politicii, adici cei carc delin elementele necesare implementirii rrebuie
sd fie convingi sa le furnizeze. Delinerea autoritifii legale este aproape intotdeaund o resursa
importanta pentru ..i ,"rpon abili de implementare, di6 nu este o rcsursi suficierul penrru a-
garann cooperaree- Chiar 9i atunci cintl aciorul care implemgnr.eazi o politica puUti.f ,r"

77
-'. ;

autoritatea legattr pcatru a solicita conformarea, acqnfa poate str nu fie obginuti la acel nivel de
implicare necesar PGntru o implementare cu succes. Aaorii responsabili pentru implementarc
trebuie sI foloseasci uneori gi strategii politice, in special cooptarea gi compromisul penm a
asambla anumite deoente ale unui progarn
fi peam a le men[ine implicate pe parcunul
intregutui proces.
Neimplemantarca unei politici publice nu trebuie sd fie intotdeauna considerati ci a

fost ficuti' in mod intenlionat pentnr a f*ii.ai* atingerea unor obiective. in practici pot str
I
aPare sirualii cind un aclor care define un element esanlial implementi.rii unui program poate

s{ aibA toate inteoliile bune pentru a-l furniza dar cgueazi in a realiza acest lucnr datoritil r
-t
incompetenlei sau I inabilitAgiilimposibilitatii de a-i determina pe algii s6' ofere supornrl
necesar. Diversitatea existentit intre acei actori care finizeazi elemente asemdnAtoare face ca

estimarea inadvertengelor care ar putea str aparl in implcmenrarc sa fie greu de estimat.
t
in concluzie, urtoritatea legaltr singurn s-ar putca s[ nu fie. suficienta pentnr a garanta
conformarea celor qe detin elementele nec$arc
t
implenentilrii traui p'.gro*- Cei carc sunt
repsonsabili de implcmcntarea unci politici publice rebuie sn aibl anumite agtepttrri realiste
despre capacitatca cdor care sunt dircct rqponsabili de furnizarea unor elemente ale
t
programului. Daci rrnii rc3sri
Percep programul sau conrribulia lor specificil Ia acesta ca fiind
contrari propriilor intetese, arunci cei responsabili de implementrre ar purea arrticipa ctr ei vor
r
incerca si evite implearentarea sau furnizareo unor elemente prin intirziere sau opunerea unei t
rezistente.

t
c)
Disponibiliwea unor persoane de a se ocupa de manageme
Cel care implenenteud. o politici publici este in general@e in
favoarea politicii gi este doritooo ,a ir,r.steasctr tirp, .n
politicaestepusdinpractici.e't"@auadoptatpoliticapublicisau
oficialii publici vor fi capabili sau doritori si se ocupe de managemennrl de zi cu zi al
implementirii. Respot'sa6ilitatea pentnr managemennrl implementiirii revine de obicei
ii
I
t
T
actoruiui responsabil cu implemenrarea penrru a prezice. probabllirates cu care politica pubiicl

78
1.3t, .1 :1
I vaProduce rezultatele dorite. Dactr actorul rcsponsabil ar implementarea percepe aceaste
I *-_-;-
politici ca fiind nedoriti sau pufin importanti, este pufin probabil ci va dedica resusele proprii
9i ale organizafiei penru implcmentarea cu succes a politicii publice, in comparafie cu acel
care are o pdrere. rnai favorabili despre aceastA politicl Unul dintre motivele pentnr carc
uneori sunt create unitAf organizagionale pentnr implementarea'trnei noi politici este percepfia
faptului cd directorii unit{ilor deja gxistente fiind dedicali programelor in curs de derulare, nu
t
vor dedica atit de mult tirnp noii politici publice.
Eqecul actorilor responsabili de implementarea unei politici publice poate fi compensat

I de ceea ce E. Bardach (1977) numefte coordonatori de programe, adici cei care intervin in
eupa de asamblare pentnr a facilita oblinerea elementelor necesare unei implementiri de
succes. De exemplu, consilierii miniqtrilor pot cmrdona'procesul de asamblare a unei politici
publice prin facilitarea ob;inerii compromisului sau negocierea cu acei actori care ar putea fi
irnpotriva politicii sau ar putea fi mai pu;in dedicagi ob$nerii reizurhteror dorite. Acegri
coordonatori de programi joaca rur rol important in adaptarca politicilor coordonate de la nivel
nafionat la condi$ile locale. Ei pot ficoruidera;i ca gi -ochii gi urechile" celor care
implementeazl o politica publicl, deoarece ii pot informa pe coordonatorii de la nivel central
despre potenlialele probleme de ta nivel local sau pot s{ furnizeze informalii care si fie folosite
pentru anticiparea gi prevenirca neindeplinirii unor sarcini.
' In concluzie,
.

in evaluarea ganselor unei irnplementiri cu succes, trebuie luate in


consid-erare motivaliile gi resursele acelora care vor coordona procesul de implementare. in
acela;i timp trebuie identificagi gi mobiliza;i potenliali suporteri ai politicii publice care por
contribui la facilicarea procesului de implementare.

QAcc*\tuw'

Weimer gi Vining (1992) au propun doui abordtrri care ar putea furniza cadre
folositoare pentm gindirea sistemalici a procesului de implerqentare. Abordarea cea mai
simpld Presupune scrierea scenariului, adictr specificarea lanEului de activirdli care vor duce la
atingerea obiectivelor unei politici publice. abordare se bazeazi pe anriciparca paqilor
{"otu
care trebuie urmati pentru atingeret obiectivelor finale si este foarte folosiroare penrru
anticip=area problemelor care ar-putet sd apari pe parcursul implempntirii unor politici deja
adoptate. Cea de-a doua abordffe rre un crracter mai general gi pomeqre in sens invers de la

79
obiectivele care se doresc a fi atinse gi se urmiireqte.detetminarea modalit6filor prin care sil se

ajungi la oblinerca lor. Aceas0i abordare este folositoarc pentru a genera alternative de politici
publice care ar putea avea $uuie mari pentnr o implementarc cu succes.

n,
Q))Scriuea scenadilai de realiztre a implementtuii
Aceast5 abordare presupune specificarea lanfului de activitiigi care leagi o politici
public{ de rezultatele dorite. Scrierea icenariului reprezinti o metodtr pe care iniliatorii unei
politici publice o pot folosi pentru a planifica activirifile care trcbuie realizate pentru
implementarea acestcia cu succes. Decidengii unei politici publice cind aleg activitiifile pentnr
i-
atingerea unor obiective trebuie str analizeze modul de acfiune al actorilor care ar putea fi
implicali in procesul de implemenure, precum gi ucricile prin care acfiunile lor pot fi
influenlate. Acest proces necesittr ca faCtorii de decizie se aib[ abilitatea de a anticipa ce ar
putea si meargtr gfe$it in proccsul dc implementare gi cine rr putea influenla ca lucrurile sil
meargf, gfetit. Cu altc qtvinte,6tc imponail str flre anticipare inigial cele mai negative scenarii. -:
ln acest sens, abilitatea de rcalizarc a unor prediclii este irnportanttr in stabilirea acfiunilor c:re
se dorcsc a fi implemantate gi carc au $nse mari str fie realizatc.
in multe situagii s-a constatat ci existtr tendinfa ca estimirile ficute in fazele inigiale ale
procesului de planificarc a implementfii, in special cu privirc la informafiile de detaliu, si se

dovedeasci ulterior ci sunt incorect estimate. Pentru a fi evitate astfel de siruafii au fost
propuse -rnodele de imbundtilire a procesului de planificare. Weimer gi Vining (1192) au
.

ProPus un set de trei acrivitili pentru o planificare realistiaprocesului de implementare:'a)


scrierea scenariului: b) analiza criticd a scenariului: c) revizuirca scenariului.

Scrierea scenaiului consti in stabilirea unei serii de aaivititi conecrate inue ele. S-a
constatat ci este rccomandabil ca atunci cind este definitii fiecare activitate sd se

incerce si se rispundi la urmitoarele intrebdri: l) Ce acliune trebuie retlizrrril!:2) Cine


este responsabil pentm realizarea acfiunii respective?: 3) Care este intervalul de timp in
care o acfiune uebuie rcalizatii?; De ce trebuie realizatAo acqiune?-

@ Analiza
--
citicii a scenaiului const{ in determinarea dacii un scenariu este realist sau nu .

gradului
9i a in care toti actorii. implica;i in implementar.a unei politici publice sunt
capabili de reaiizarea acliunilor prescrise. Daci nu, inseamni ci implementarea politicii
publice are ganse mari '
si e$ueze. in cazul fiecerui *to,-irpticei in pro""rul de .

80
implementare trebuie analizat daci comportamenflrl prescris este in concordanpi cu
interesele personale gi organizafionale. in aceasti etaptr este important si se determine

de asemenea acei actori c:ue ar putea sil nu doreasctr sI participe la implementare,


precum gi tacticile c:lrc ar putea fi folosite perm evitarea nnor astfel de situalii. De
asemenea, este important de identificat acei actori care nu au fost inclugi in4ial in
scenariul de irnplementare $i_Tt s-ar putea opune politicii publice. Pentnr fiecare
-
astfel de actori este importarit a se identifica modul prin care acestia pot influenla
implemeutarea politicii publice, prccum gi tacticile pe care le-ar putea folosi pentm a fi
preveniti sau contracarattr o potenfialtr acgiune din partea acestor:L

o levizuirea scenariului consttr in rescrierea sceniriului


formulate pentru realizarea unui scenariu carc si fie realist.
din perspectiva criticilor

Figura 3. Gindire strategictr asupcl p@e. i--_-:


Sursa: Weimergi Vining (lWLp.333)

Scenariu: Sctierea unui scenariu carc g_dgggr-rg !oa!e aqtupilg qg{1qg!gl..g{_g3te penlLca
ggl',1._lgbr9:1iol1T"1-!Uf,sseles-tr3-u-l-!e!elqr-dgqge'Ert-eltnp{gt|:1:.'::rygL
inrebdrile: cine?, ce?, cind? gi de ce?.
Analiza critictr: Este scenariul realisr?
Pentru fiecare actor menlionat in scenariu este important se se menfioneze:
1. Este comportamentul prescris prin scenariu in acord cu interesele penonale qi
organizalionale?

2. Daci ou, ce tactici are putea folosi actorii penrru a evita participarea la
implementarea programului?

3. Ce strategii uebuie folosite pentnr a se asigura cooperarea acestora?

Analizind efectele directe gi indirecte ale politicilor publice, ce alfi actori ar putea participa la
implementarea politicii publice?
1. Cum ar putea ei influenla acliunile prescrise?
2. Ce tactici ar putea fi folosite p:nT a le putea contracara o potenliali intervenlie'l
Revizuirea: Rescrierea scenariului pentnrtca accsta ii devini rcalist

8r
. :.i

-."':.-.
'lJv

b) Realisrea deign-ului cercetdrii de jos in sus


Aceastd abordare presupune ci procesul de gindirc a unei politici publice incepe de la
analizarca comportamen$lui pe care dorim str il schimbim gi apoi se trece la selectarea
i
acfiunilor qtre ar putea str duci Ia ichimbarea comportamentului respectiv. Aceasti abordare
umiregte sugenrca unor solufii alternative pentru rezolvarea unei probleme. Identificarea
I
alternativelor este considenttr a fi sarcina in principal a nivelurilor organizafionale inferioarc.
Aceast6 abordare pomqte de la prezumgia'ca implicarca nivelurilor inferioare poate contribui
t
la descoperirea unor abordtrri mai pufin centralizate c:re poate altfel ar fi trecute cu vederea
(t
t
L

I,

.,ffi i$pg ;;{';' - .;.


- e?.,
I
t-
tu cap. >c Evatuarea
+.'t C #*rt"t
ti
v
Evaluarea nu este doar o etapl qre are loc la sfErgitul ciclului politicilor publica dqi

I,
acest lucru se intimpli destul de fresrrent -Evaluarea politicilor rcprczintil examinarea
empirictr obiectivi gi sitematicil" cu ajutorul metodelor de cercetare sociala a politicilor publice,
in termenii obierrivelor propuse de aces.te{ (Stoicr,2001, p. 116). ' -

Domeniul evaluirii politicilor futitio ca un domeniu gtiinlific de studiu, ata cum esre
el discutat ?n forma actualI, a inceput sll se dezvolte in anii 1960 gi 1970 cand au fost publicate
mai multe lucrlri importante in acest domeniu gi a incepui.str fie publicata rcvista Evaluation
C
Review incepind ctr 1976.

Studiile de evaluare au luat avint in special in SUA ?n perioada anilor 1970 arunci cind
rezultatele a5teptate duptr seria de prognmc aplicrtc in perioada de avint a interven;iilor
guvemamentale Du au fost la inillfimea agcptilrilor, gi chn4 din cauza crizelor economice,
i*
:
i
guvernele au teuuit ii d.ciba asuira fn&iicrii udi ffiff Procaut dc evaluare s-a
rdspindit la scari targe 9i multe irutitugii publicc
aJf""oi";ii"a"rii'ii fi"rr au decis evaluarea
1 rnai multor prolarne. Coriseciirla'a fost cat-. *."i o3rurpii";l;"raltr ci nimic nu merge
bine. Metodele de evaluare au fost imboglfite cu;tehnici preluate din sectorul privat ca de
exemplu Managementul pe Obiective, Managementul Resursei Umane gi Auditul.
Factorii carc au contribuit la dezvoltarea domeniului evalutrrii poliricilor publice au fosr
multipli. In primul rind, presiunea pentru rcducerea cheltuielilor bugetare a dus la cererea de
identificare a unor misuri de optimizarc a alocirilor bugetare ati,t inainte de inigierea unui nou

Program, cit 9i pe parcursul implementirii acestuia- in aI doilea rind, contractarea unor servicii
publice cdtre sectorul privat in baza unor contracte a impus nevoia de evaluare a modului in
care firmele private igi indeplinesc sarcinile asumate in baza contractului. in at ueilea rind
pozigia cetileanului tn raport cu administrafia s-a schimbat. Acesta nu mei este un simplu
beneficiar al serviciilor publice, ci este un client in raport q.r administrafia care doreqte s6 fie
implicat iin procesul de luarc a deciziei cu pnvirc la modul in care institugiile publice doresc
fonduriie publice gi chiar mai mult, sii fie informat desprc modul in carc insdruliile publice au
cheltuir banii publici. i1. nnal existi._,presiunea pcnrnr rafionalizarea procesului de luare a 1
I
.l
-l
:1
-
deciziilor in sectorul public, pentru cf deciziile si sc bazeze pe date stirisJice credibile, astfel I
-l

incit programele gi politicite sll atingi efectul scontal I

r:

i83 i
r:'

.: -

Astfel, o nouA tendinp s-a profilat pentnr studiile de cercetare, !i anume centrarea pe
evaluarea performanfei programelor. Iar una dintre recomandtrrile debazd pentru dsignul de

noi programe a fost intrcducerea de modaliti$i pentnr evaluarea rcgulati a prognmului in sine" i

Astfel a fost propus conceptul continuum-ului evaluilrii, h locul percepfiei anterioare a


evalu5,rii drept etap6'ce arc loc la tncheierea cictului politicilor publice. Weimer gi Vining
I
propun urmdtoarea structuri pentru'continuum-ul evaluerii (Weimer gi Vining, 1989, p.368-
36e):
I
a) Analiu ex-ante presupune analiza cantitativi gi calitativn a problemei, stabilirea citeriilor
de decizie. a alternativelor, punctelor pro gi contra, estimarea costurilor gi a rczulutelor (- E
a5teptate, prec-tlm gi mnsurile necesare pentnr implcmeotare gi evaluare. Acest tip de

evaluare este utila in special in luarea deciziilor de alocare a resurselor pentru un proiect t
aflat in studiu Daci analiza este exacti, ea ajuttr la selectarea celui mai bun proiect sau sau
conduce la decizia de continuare sau de renunf:ue la rur proicct (Boardrnan er al2004: 5).
J
b) Evaluuea pe parcarml dentliirii progmi (evaluqa inurmediard) se'rcfertr la
unui
mtrsurile luate in ved1rca implementirii cit mai apropiate dc felul in care a fost gnndit un

Program, la trecerca acestuia din etrpa de decizie in cea dc implemcntare. ln plu, prin
.i

I
intermendiul acestui tip de evaluare se urmtrregte inregisrrarea schimbirilor rcalizate in r,
decursul derullrii programului gi atunci cind este necesarl se,himbarea destinaliei
resurselor pentnr alte utiliztrri. Nu se urmireqte interzicerer schimbirilor care se dovedesc r:
necesere gi este pufin probabil ci ci o asemenea analizi va conduce la intreruperea unui '''rt
proiect de investilii care se apropie de finalizrre, deoarece o mare pane din cheltuieli au

fost deja efecruate.


c) Evaluarea ex post se referi la analize care urmiresc si identifice daci obiectivele unui
;,
proiect au fost atinse qi sd formuleze recomandiri cu privirc la continuarea, modificarea
gi/sau terminarea unor proiecte similare. O evaluare ex post poate sd ajute analiEtii s6' ;r
efectueze o
sd anuleze
anaii'i ex ante a unei politici similare, fsnslu?iits unei analize ex-post nu pot
decinile de alocare a rcsurselor in acel proiecr furalizele ex post contribuie la
;l
infelegerea de cSne factorii de decizie a opornrnita{ii unor tipuri specifice de proiecte. De
+.
exemplu' guvernul federal al S.U.A a sustinut prin finangarea gi evaluarea unon serii

refbrmd in domeaiul asistinl.i sociale care au .onrnUuir- ii


9"
"teste piloC', "Prognme demonstrative" gi "experimente sociale", divene eiperimenti &re

in nJ
.;l
t:i
aaopnrea 1988 a unei
t
.;41i.
84
.3.
legi federalc a asitenlei sociale. ln mod asemilniltor, un tir intreg de analize'ex post
efectuate inue anii 1960 gi 1970 tr domeniul rcglementirilor economice din sectorul
industrial au arltat ctr, adesea, costurile de rcglemcntarc deplgesc beneficiile.
d) Comparalii er antey'ex post sau ex ante/ pe parcurul implementllrii programului se rcferi Ia

compafiuea rmei analize ex ante cu o analiztr pe fcursul implementirii unui program sau
cu o analiziex post pentnr descoperirea valorii analizelor de luare a deciziilorin sine.

Monitorizarea se bazeaztr pe inregistrarea schimbtrrilor in variabilele cheie atat pe parorsul


implementirii unui program, cit gi dupil ce acesta a fost implernentat. Asdel se identificii
:

; aumite erori de estimare, de rnisurare gi de evaluare in analizele de fundamenure a


f
deciziilor. Se oblin asdel informalii pen&r imbunitilirea acuratelii analizelor ex ante

viitoare efectuate penm proiecte similarc. Inforrraliile despre capaciratea de predicgie a

analizelor cost-beneficiu sunt utile in procesul dc luare a deciziilor.

Tabel 6. Valoarea diferitelor tipuri.de evalulri ale poliricilor publice


Contribulii la Evduarc ex tnte Evaluarer pc Evaluarca ex Comparalii ex
valoarea evalulrii parcur:ul dendlril post ante/ex p6t sau ex
unui progrem ante/ pe parcursul
implementiirii
programului
Decizia de alocare Daci analiza esrc Frea tirziu. La fel ca in
a resurselor pentru e,ract5, ea ajuti la resursele deja alocate proiectul este evaluarile pe

proiect selectarea celui mai sunt mici. resursele finalizat parcursul derulirii
bun proiect sau disponibile ar putea unui program sau ex
conduce la decizia R rcdireclionate. post.

de continuarc sau de Daci


renunprc la proiect recomandi
continuarea-
Aflarea valorii Slabi esdmare Mai buni estimarc - Excelenti, deSi Ia fel qr in
actuale a unui marc incertitudine a se pot exista unele evaluirile pe

anumit proiect beneficiilor iti incertitudinea erori. parcursul derul5rii


costlrilor viitoarc. !, unui program.
Contnbutia la hr$n probabil sn Bunii. Cu cat se Foarte utild, de$i La fel cr in-

I
.I,
,I

85 ,}I
aflarea .valorii aibn o contribulie efectueazi mai' pot apdrea erori gi evaluirile pe

actuale a unor semnificativil tArz iu, cu atit necesiti ajustiri parcursul derultrrii

proiecte similarc contribugia ei cregte. pentru proiecte unui program tru ex


I
Necesitil ajustiri diferite. POst.

pentru proiecrc

diferite.
l
Nu' Da, furnizeazl
Ccrcetarea

onisiunilor,
Nu Nu

informalii despre t
erorilor erorile gi *ry
estimare,
de

de acuntelea evaluilri. t
misurarc gi de pentru proiecte

evaluare similarc. T
Sarsa: Boardman et al 2004, p.5

Obiectivele procesului de eyaluane I politicilor publice:


o Identificarea gndului ?n carc senviciile publice satisfac ncvoiele cct{enilor;
. Optimizarea alocirii resurselor finaniiare, umane gi materiale in cadrul unui program;
o Modificarea politicilor/programelor existente, dacl acest lucnr este necesar;
. imbuntrttrfir.ea procesului de luare a deciziilor cu privire la programe viitoare prin

intermediul concluziilor npoartelor de evaluare;


. Cretteiea calitilii serviciilor oferite cetatenilor de ctrtre institu;iile publice;
. Crefterea transparengei activitafilor desf\unte de instigutiile publice in raport cu cetitenii -
din aceasti penpectivl evaluirile pot reprezenta un insrnrment de diaiog intre stat 9i

cet5{eni (Profiroiu, 2006);


o Legitimarea activitili instiruliilorpublice;

Criterii de evaluare a unei politici publice


Criteriile de evaluarc a unei politici publice rebuie sii corcspundi cu cele stabilite in
etapa de formulare a propunerii de politici publici- La nivelul Uniunii sunt conturate
luroyene
5 criterii pentru evaluarea unui program. a unui proiect sau a unei ptitic! i1u!t5_e. Ace,stel
sunt: l.) relevan{a. i) eficacitater, 3) eficienga.4) impactul li 5) sustenabilitaiba. -

86.
.*r

nelevanfa se referi dacl progamul analizat reugette se rtrspuade nevoilor rcale ale
actorilor implicali. Eficacitatea nisoard daci programul gi-a atins obiectivele stabilite in faza
de ini;iere. Eficienla ia in calcul nu doar daci programul gi-a atirs obiectivele, ci gi cet de bine
au fost folosite resursele disponibile pentru a transforma activititlile propuse in reanltate
intenfionate. Impactril mdsoari ansamblul beneficiilor aduse de o anrmitil politicl asupra unui
num6.r mai mare de persoanq al$ decit beneficiarii direcli. Suseoabilitatea mtrsoarf, dacii

rezultatele pozitive ale programului vor'continua gi dupd incetarea intenrenliei


Alte criterii care mai pot fi utilizate Pentru evaluarea performangei unui.prcglam sunt
echitatea gi participarea comunittfii .(Ga$oan, 2006). Echitatea este un principiu care
C promoveazi egalitatea de Sanse pcsuu tofi cetifenii, indiferent de vinta sexul, etnie, condilia
sociald a aceston etc. Participarc:r comunittrfii este un alt principiu €rc este luat in considerare
in evaluarea unor proiecte (bineinleles in cazul in care activitilfile permit acest lucnr).
ln evaluarea unui proiea sc poate apela la unul sau ta mai multe dintre criteriile
menfionate anterior. ln plus, waluarea ar trebui str fie analiticl, sistemictr,'de incrcdere,-
orientatil pe probleme sau pe utilizatori (Girboan, 2006).
'::i+i{r,
Erori in procesul de evaluare
Broadman et. al (2004) propune umitoarele categorii de erori care pot apdrea in
procesul de evaluare: a) erori suategice, b) erori de omisiune, c) eroh de prognozA ti d) erori de

evaluare. Un tip de erori care pot apiirea in procdsul de evaluare sunt cele strategice sau erorile
comise cu rea voingi, ele sunt deterimate de interese personale. in cazul analizelor ex ante,
managerii gi politicienii supraestimeazi beneficiile gi subestimeazi cosrurite. in acelaqi timp.
politicienii fac o supraestimare a costurilor gi o subestimare a beneficiilor variantelor pe care
nu vor sI le sprijine.
: Analiqtii pot comite erori prin omisiune deoarece ei decid sE excludE o anumiti
categorie de impacturi atunci cind ei corsideri ci existi, o probabilitate foarte redusi ca ele sd

se produci-
Erorile de prognozi pt se aibd loc datorittr dificultiifii de a prevedea schimbarile,
tehnologice, datoritd unor gre$eli cogiritive, a modificirii specificafiilor unui proiect sau din i
raliuni straregice. in general, dificultaica de a face prcviziuni exacte cre;re in cazurile in care ]

87
''i'*

proiectele sunt complerg afirnci cind sunt unicq cind se continue mult in viitor gi cind
implicd corelalii neprevezurc de la cauzil la efect @roadrnan et. al 2004: 590).
Estimarea monetar[ exacttr a valorii sociale (prcturi umbrl - Broadrnan d. aI200/.) " i
impacnrlui unei politici publice este greu de rcalizar Btimlrile unor indiqrtori inportantt
precum timpul economisti sau numEnrl de vieli salvate vuiazt in limite largi, iar in unele
x
cazvri ele se dovedesc inexacte. Estimarea beneficiilor sociale exacte depinde de contextul in
care se reilizeazl evaluarea De exemplu, evaluarea beneficiilor sociale este greu de rcalizat in
t
prile in curs de dezvoltarc.

Erorile de evaluare pot str aibl loc qr umure a unor modificlri neprcrrtrzute ale

pregurilor relative. Acest tip de eroare poate avea un impact semnificativ in special asupra
rt
proiectelor mari de dezvoltare a infrastnrcnrii. t
I

Evaluarea politicilor publice in RomAnia I


-:
' Guvernele statelor occidentale, instituliile financiarc intemagionale gi alf finanptori cer
gi utilizeaztr diferite instrumente de evaluare a unui proicct ln Romani4 ctapa de oraluarc a

politicilor publice este incil slab dezvoltailL Majoritatca activiu{ilor de evaluarc gi moniorizarc
se realizeaz{ in cadnrl prognmelor de dlocarc a fondurilor provenire de la Uniunea Europeani.
in ceea ce priveqte programele finantateide la bugetul de staL un numfu mic au fost evaluate pe

parctusul impt.t.nurii sau dupf, a avrt toc. ea t ;


".n;"*r-"-.*.;.;;;;;;;"
imbraci forma rapoartelor cu privire 'la atingerea obiectivelor, fira a acorda importanla ' I
f
impac'[uruoi#I";J1;:'Tl'H;#';:fi:'Tff::':H;.nru,ui Lt
privind
sruuefilrsilr
elaborarea, ruuurlurrziusa gi evaluarea
monitorizarea )r cYilluafea politicilor PuDIIce la olvel
Potrucuor publice central gi
nivel cenEiu $I c:lrg prevede -L f11
care PfsYsss
/
infiin;area unor unitili de politici publice in cadnrl ministerelor gi al celorlalte institu$i ale rI
administraliei publice cenhale, impune obligativitatea includerii in propunerea de politici L
publici a criteriilor pentnr evaluarea politicii publice gi termenele la carc sd se rcalizeze - r
I
pvnlttrren Citevcr
evaluarea. Citeva rlintre criteriile dc
dinue cfifFFiilF de arrqlrr^.o
evaluare aa ,.-oi
unei aaliri-i -.,L1:^- propuse crrar.
politici publice sunn a)n\ aXcna in L. -
mipura in
f
care rczultatele implementirii politicilor publice corespund qr cele stabilite,in gtapa de
formulare a politicilor publice; b) rapbrnrl dinrre cosnrrile otlinerii rezultarelor'gi gele a
1-5,
t I

preconizite in etapade fornnrlare a politicitor publice gi precizuein sirategia dc implemeggq :


ft{
rne (an. 22). -
' I

88
a

XL Analiza politicilor publice


*C"q.
Definifie i

dS tffi-
Ince din.perioada formrrii domeniului analizei politicilor publice au exisrat multe
incerctrri de a-i oferi o definilie clare Diferifi autori au ales s6 seaxeze pe
diverse criterii, ca de
exemplu: tipuri de sintetizare a informa;i-el metode prcferats de analizr,
sau definirea locului
analize politicilor publice in cadnrl gtiinlitor sociale aplicate. Walter Wiliams (lg71)oferca,
sPre exemplu' urmtrtoarea defini;ie: 'Analiza politicilor publice este constituite
dintr-un grup
de metode folosite Pentnr a defni un cadru pentnr deciziile luate in domeniul public (defrnirea
(:
opliunilor alternative) gi determinarea informafiilor necesare pentru viitoarele decizii".
"Analiza politicilor publice este o disciplinr in cadml gtiingelor sociale aplicate care
utilizeazi metode multiplc de cercetare gi argumenhrc pentru 'a produce gi ransforma
informa;ia rclevantil in procesul de luare a deciziei €re poate fi utili'attr in cadrnl politic
pentru a rezolvaprobleme dc politici publicc.. i .

O orientare care s-a dezvoltat ulterior si a prins ridicini puternicc cste legattr de Client
Aceasttr orientarc a fost explicatil gi promovati de David weimer gi Aidan
vining policy
in
Analysis: Concepts and Practice (1993). Clientul pentru care este adresat
discunul analizei
politicilor publice est€ un factor determinant in distingerea specificirifii profesionale a
domeniului. Motivul principal al acest.i afirmalii este dar de fapn-rl ci produsul
analizei esre o
ricomandare, o opgiune sau un grup de opliuni. Acest sfat poate avea grade diferire
de
complexitate' de la "adoptarea programului X va duce la consecingel e a. b, gi
c", Ia "adoptarea
programului X' urmind strategia Z ua avetca rezultat costurile
sociale C gi beneficiile sociale
B". Fireqte, nu toate sfarurile sunt exemple de analizd-
O condifle principalE pusd de cei doi autori este ca sfatuUconsilierea/analiza si se refere
Ia decizii publice. Aceste decizii pot sd fie luate atit in domeniul public cit gi in cel privat.
Adesea firmele particulare solicitd analizi referitoarc la diverse
decizii luate de exemplu, de
Iegislatori prin legile vourte. oricurn, majoritatea posturilor in care se practici, analiza
politicilor publice se gisesc in stmcturile guvemamentale chiar daci nu
se numesc aga prin.
activitatea lor zilnica aceste organizalii ru de-a face cu decizii
care afecteazi dorneniul public.;
orientaree impusd de autorii de mai sus qi care esre promovatd ile prczenrul material ,ur1in":=
existengr unor cliengi pentru rnaliz:i. clicnli crre panicipa h procesul
de luare a <teciziei.

.a

89
I
' .r-i
I

ln concluzie, 'analiza potiticilor publice este prczentarea de opfiuni orientate ctrtre


I
I
t
f

client,.opfiuni relevante p€{ttnr decizii legate de probleme existente in domeniul public'.


al
I
Aceasti defindie ofere o perspectiva mult mai practictr asup:l domeniului, gi permite cititorului I
I
t.

si-gi formeze o pnrcre mai clarl despre specifiorl donreniului. Accentuarea cliennrlui va
It
conduce la dezvoltarea unui cadnr de gindire profesionaltr in care siepinirea diferitelor metde
ti
gi tehnici de analizi este vIzut6 ca o modalitate de a rtrspunde rnai eficient nevoilor clientului
-- :
penuu care se executi solicitarea li
lntrebdrile care unneaztr logic sunt "De ce o noui profesie?", *De ce o noutr disciplinn
in cadrul gtiinlelor sociale?", "De ce o noua denumirc pentru o activitate (sau serie de
activitilli) deja prestatA(e) de cdtre persoane specializate?-, gi lista ar putea continua. in fon4
.I
consilierea conducitorilor politici este una dintre cele mai vechi profesii, iar Prinpl lui :I
Machiavelli descria versiunea ei din €poca moderntr Totrqi, evolufia profesiilor a dus citrc
definirea ei mai clarl in a doua jurnitate a secolului )O( in Statele Unite ale Americii in
contextul lanslrii de cltre preqedintele Johnson a seriei de programe gnrpate ,irU d"nr-ir"o d.
Great Society,la sf\itul anilor '60. O scurti comparalie a analizei politicilor publice cu alte
cinci paradigme prcexistentc va clarifiba, spertrm, unele neldmuriri. Acestea sunt cercetarea

socialtr academictr, cercetarea politicilor publice, metodele clasice de planificare, jurnalism, gi

;coala clasicl de administralie publici.iWeimer ;i Vining se a.reazi pe cinci criterii


obiectiv principal, client. stil, Iimite de timp, puncte slabe.
majore: I
3

l
I
I
ri

90
*ffm+|ua*.tes?-a:!ittEF':.*
ti

Tabel 7. Analiza politicilor publice in perspectiva ( conf. Weimer giVining)


Paradisma Obiecliv orinclpsl Clieni stir l-lmite de tinro Puncte slsbe il ''
Ccrcclarca Construirca de tcorii carc si "Adcvanrl " dclinit dc Mctodologic riguroasl in Constringcri cxlcmc dc Adcsea ire lcvanttr pe ntru
strialA acadcmicA ajutc la inlclcgcrca socictalii catr€ disciplimlc construlrea gi tcstsrco tmp foartc rare ncvoilc Informrlionalc alc
gtiinlificc; alli nrmbri tcori ilon sdescr rclrcpcctiY prsoanclor de dccizic
ai coqrului acadcmic
Ccrcelarca Prcdiclii asupra inrpactului Actorii din din arcna Aplicarct mctodologiilor ln transformarea
I)ificuhatc
grliticilor publicc provocat dc cAtrc schimhlri SxrliticA : disciplinclc formalc la problcnrc rclcvantc l.T:;:',, Xl il'#'i"H,l: rczultatclor tn acliunc
formulat in "variabilc" apropiutc pcnlru domeniul politicilor cazuri, urrcori qluratc dc guvcrnanrcntall
asupra c5rora sc poale spccificc . intr-un dorncniu; rccurcnla problcmclor
acliona din panea prediclii iiupre conrcclnlclor rcspcctivc
struclurilor guvcrnamcntalc
lrtctorJc claslcc dc Dcfinirca 9i oblincrea unor "lntcresul public" Normclc gi regulilc Prcsirurc rcdusl ;r tcmcn Planificarca dccurgc
plcnificruc stAri socialc dezirubilc in dcfinit cir profesic profcsionrlc rubilitc; scurt, pcntru ce ralcazA. conform dorinlclor
viitor spccificarer rcopurilor pi a problcnrclc intr-o planificatorului atunci cind
obicctiwlr pcrspcctivt pc lcrrncD procesul politic cstc ignorar
lune
Y
$coala clasica dc Exccutarea cficienti a Progranrul stahilit pnn Irlanagcrial gi lcgal Dccizii luatc prin Excluderca alrcrnativclor
adrninistralie programclor etabilitc ln mandat politic- precdud dc rullnl; cxlcmc pmgramulul
publicA cadrul oroccsclor politicc cicluri busetarc
ai:. Jurnalism Orlcntorca atcnllcl publlce Publicul gcncral Dcscriptlv Trcbul ac;ionot artrt tlmp Lipsa dc profunzlmc
asupra problc nrc lor socictale cfu problema cstc dc analitictr
intcrcs inrcdiat
Analiza Analizarca 1i prczcntanca O pcrsoana.sau un grup Sintcza ccrcctlrii gl tcoricl Complctrrcr rnalizcl Miopic . produsl dc
politicilor publicc altcrnativclordisponibilc dc pcrsoanc implicatc cristcnto L pctlnr I crtlmrrcr crto lcartl dc oblccl do orlcntrrcr cttr? cllcnt ll
pcn3ru rctorll polltlcl In luarca dcclzlllor cqrrccinlclc .,. tdlfcrftclor un punct rpeclfic dc prerlunc.s
implicrll ln rczolvarca refcritoarc la problcmc altcrnativc ln vcdcrcr lulrii luare a dccizicl
-i1 problenrelor nublice de intcrcs rruhlic unci dccizil

9t
Obiectivul principal al cercettrrii academice este dezvoltarca de teorii care si ajute la
inlelegerea mai bunA a fenomenelor sociale. Deoarece ccrcetiltorii sunt in clutarea adevirului,
disciplinele din cadmt gtiinplor sociale au dezvoltat un aparat metodologic riguros pcntru
testarea teoriilor ail pc plan empiric, cit gi pe plan logic. Domeniul academic gi cel il

nonacademic se inJlucnfeaztr r&iproc. Teoriile noi sau testele empirice inventive cgtig!
rcspectul cercetitorilor, indiferent dactr sunt sau nu rclevante p€ntru moment in domeniut ffl

public, dar gi progresele din gtiinlele sociale-formeazl,baza pentru cercet:uea mai restrinsd pe
domenii definitc maiingust i It
Aceasta cstc cercetarca in domeniul politicilor publice. Spre deosebire de cercetarea
academictr tadilionall, care studiaztr rela$ile din cadrul unei game ffgi a" variabile care se
rL
referi la comportamcng cercetarca din domeniul politicitor publite se concentre azf pe
rclatiile dinre variabile carc rcflecttr probleme sociale gi atte variabiti care pot h maniputate
prin intermediul politicilor publice. Modelul tipic de rafionament in cadrul cercctirii
politicilor publice es.11ccl cauzal linear: dactr se aprobl programul I va rezulta consecinp Y.
&aliapoliticilor publice gi ccrcitarea ln dominiut poiiticitor publice
Difercnla trde
^';!
este una finl" ln pirspcctiva descristr lh' prczentul matcrial forp r{ladei cu clientul estc
I
criteriul de difercnficre tnue ccle doui ppladigme Ccrcctlltorii sunt riult mai slab lega$ de

cliengii lor deciit -"fifrii. ln timp .. p.lro-.le de decizie pot fi inilresate de munca lor,
I

cercetitorii se considcrtr pe ei ingigi in primul rind drcpt membri ai unel discipline acedemice.
n
Acest factor ducc [a punctul principal de sltrbiciune al acestei paradigml. Din cauza orientirii
predominant academice, cercetitorii acordl o atenlie rcdusi detatiilbr de natura practicl
T
necesare aplicirii pnctice. Aceste detalii sunt de obicei ltrsate in ssrna analigtilor. Ei se vor
ocupa de definirca opgiunilor penhr un anumit prognm politic c:ue vor fi aduse in atenlia
persoanelor de decizie.
]
Modelul clasic de planificare este o paradigm{ total diferitl, niscuti din dorinla de a
rtrspunde la aparcntele epcuri rczultate din.incapacig'tea domeniului privat de a rlspunde la
anumite solicitiri ale pielei. Modetul generaf de desftlgurarc arc douietape:
l. Stabilirea de scopuri gi obiecrive care vor duce ta o sociehrc mai bun4 5i
2. Determinarea celui mai eficient mod de a le uinge. i
O conditie necesartr pentnx desfagurarca eficienti a procesului de planificarc este centralizarca
autoritigii penrru crcarEa 5i executarca planului respectiv.
Celmaic|rrexempIualegecu|uiacisrciparadigme.evidentanrncicindestedu*1le
c,\rrem.ilreprezint,lsiruatiaeconomiilordinEuropadeB;ni'urn,n"|'oib,a.!trLi.iun"...
rl paradigmci este dat de imposibilitatea spccificirii unor obicctive gi scopuri potrivire gi' .:

-:92
:'

corespondente rcalititii. Planurile cincinale pot stabili limite de produclie dar este pufin
probabil ca aceste cantitAti vor corespunde cerinlelor consumatorilor. Al doilea punct major
de sltrbiciune est€ dat de imposibilitatea colectirii gi prelucrnrii cantiE{ii necesare de

informagii pentru stabilirca scopurilor gi obiectivelor. Nici mdcar ehrnlogia modernll de


stocarc gi prclucrarc a informaliitor nu ar putea face fap luxului dc informalie necesar
conducerii gi coordondrii conform cu toale rcgulilc a unui proces de planificare.
Totugi, in contexte mai restrirue, aceastA paradigml igi gdsegte- aplicarca cu succes.

Un astfel de exemplu este dat de planificarEa dezvoltirii urbane. Cel pugin in Statele Unite gi

in Marea Britanie, planificarea urbani s-a dezvoltat de la premisa conform circia conuolul
asupra utilizlrii terenului intravilan cste un instrument eficace pentnr dczvoltarca atetictr gi
funclionarea eficienti in a oraplor. Planul urbanistic general, proiecat pe baza normelor
profesionale de utilizare optime a tcrcnului inqqvilan, devine o intruchiparc a scopurilor gi
obiectivelor. lmpe4irea p€ zone qi aprobdrile de construcfie funcfioneazi ca mecanisme in
vederea indeplinirii scopurilor gi obiectivelor definite in planul urbanistic general. Totu;i,
influenfa ptaniRcerii .urbane 8 fott limitattr 4. un facor *neglijat dc clrc promotorii
paradigmei: procesele politice dcmocraticc. Adesca, autoritillile locatc nu accepti in inuegime
scopurile gi obiectivele stabitia dc clre normele profesionale. ln attc quuri, dczvoltarca

economictr locali ia direclii neanticipate in plan, asfel incit acesta tebuic ajustar Rtrspunsul
oferit la problema incongruenfei inre paradigma clasici de planificrre gi rcalitilile viegii

politice democratice este introducerea de cursuri-de analiz[ a politicilor publicc iir programele
universitare care pregltesc specialigti in planificare urbanl
Un alt model derivat din paradigma clasic{ a planificirii este analiza sistemelor- Prin
acest model se consuruiesc modele cantitative carc identifici interacliuni dinm variabilele de
inreres ale sistemutui social gi economic. Din punct de vedere analitic, obiectivul este de a
maximiza ( sau alteori de a minimiza) anumite variabilc cue reprezintf, scopuri, prin alterarea
altor variabile care pot n manipulate de cftre structurile guvernamentale. Prin identificarea
inreracliunilor dintre variabilele incluse in model, analistut spern sn evite penpectiva Pe

termen scurt a modelelor incrcmentale dc luare a deciziei.


O alti aplicagie centratA a analizei sisternice estc sistemul de planificrre, programarc gi
bugetare. in principiu, identifici toate prognmele cu obiective gi scopuri apropiate astfel ?rrcit
alocirile de la buget si poati fi comparate funclie d9 eficacitatet cu care prognmele supuse
rnalizei igi ating obiectivele. Sistemul de planificarciprogrnamare qi bugetarc este asemindtor
rnalizei politicilor publice deoarcce esd orientat cibe in{lucnfarea deciziilor tlinr-un ciclu
bugerar. Difereng majorl este dati de faptul ca cel dintii fo4c:rz-l comparalii cenritative intre

93
''i
programe extrcm de diferite. Dupi aplicarca cu succes pentru o perioadtr in drul
Depararmentului Apirtrrii, sistemul de planificarc, pnrgramarc gi bugetare a fost introdrs in
1965 gi in cclelalte stnrcturi federale prin ordin executiv al pregedintelui Lyndon Johnson.
Totugi, in l9/t acest sistern a ?ncetat sa mai fie aplicat, in timpul administrafiei Nixon,
intruciit solicia mult' prca mult rcsurscle uralitice existente in cadrul Biroului pcritm
Management ti Buget.
Paradigma gcolii clasice de adminiscafie publicll. avea un scop mi.rlt mai modest, gi
anume adminisUarca eficienti a programeloritatitite in cadrul procesului politic. Promotorii dl

modelului au ctrutat si separe adminisrarea programelor de ceea ce au considerat a fi corupfia


f;1
promovattr din sectorul politic. Frazele clasice ale lui Woodrow Wilson (Wilson apud.
Stillman, 1992) afirmau foarte clar ipoteza de bazi a gcolii clasicc de administrafie public* "
. ...adminisrafia
publictr apargine sferei exterioarc politicii. Problemele adminisrative nu sunt t
probleme politice. Degi domeniul politic stabilcgtc sarcinile de indcplinir pentnx adminiscagie,
politica nu ar hebui str se amestece in domcniul adrninisrativ". Produsul ideal al acestci gcoli t
-..

t
:|
este un scrviciu civil educat gi loial ideilor ilc bazi atc managementului gtiinlific, tesat sil-gi
desfigoarc activiarca lntr-un cadnr lipsit de influcnlele politicului. Difercnla major! ?ntre
gcoala clasic! dc administafie publicl gi anatiza politicitor estc c4 in timp ce prima sc :

concenEeaze pe a lndeplini cu succes ceea ce a fost ales deja demersul celei de-a dour
vizeaz6, obginerca variantelor de solugii pentru o problemi-sociali.
f. i

analiztr
Trcptat, ?nstr, gcoala clasictr de adminisra$e publici a inclus tot mai mult elemente de
a politicilor publice. Doui motive principale au condus la
r:
aceasttr consecinli.
Cre;terea stnrcturilor organizalionale guvernamentale, precum gi mandate politice stabilite in -l
I
termeni vagi au condus la necesitatea stabilirii de variante alternative pentru diferite mandate
politice. in acest mod. strucrurile guvernamentale gi cele non profit au devenit, la rindul lor.
producitoarc gi consumatoare de analizi a politicilor publice. Pe de alti parte, oricit de mult
;l
s-a incercat stabilirea demarcagiei conform principiilor gcolii clasice, intre politici
administra;ie a fost intotdeauna o legtrturi strinsl Adminisratorul a trebuit se se implice in
gi
ir
asigurarea resurselor gi

dovedit a fi
in apirarea unei anumite strategii de aplicare a unor programe iar
pentru indeplinirca acestor sarcini, instrumentele oferitc de analiza politicilor publicc s-au
foarte eficiente. Acersta dircclie dc gdndire a rezultat in dezvoltarca qcolii
moderne de administratie publicr. Ea a abandonat explicit separarca-sricti inrre adminisualie
gi politicS.
-Promotorii
rcestei directii de gindire cons-ideri gi prcgntilea profesionaltr trebuie
I:j
sd includtr 5i metode care si ajute la formul:uea de alternariv" pr"Oi"fii jing diversele
li
:=r
9+
.,! I
ir.

probleme ale secorului. public, prccum ti pentru structunnen stategiilor de implementare a


variantelor de prognme alese.
Comparalia cu jurnalistica poate ptrrca cel pulin bizarl la incepur Jurnalistica se ocupi

de evenimente situate in prczenl Se adreseaztr unui public larg deci tonul este accesibil. De
obicei este concentrati pe senzalional gi neobignuit dec& pe probleme obignuite, de rutiniL
Din acest motiv, jurnalismul are un rot mai important irn dadlperirca gi popularizarea
'diverselor aspectdfapte cu potenfial dg a. fi-probleme sociale, decit de a prEzent:r comparafii
sistematice ale posibilelor alternative de rezblvare a aceitor probleme.
Un punct similar pentru activitatea practicangilor celor doutr profesii este dat de
activitatea sub presiunea timpului. Jurnaligtii risci str piardl un subiect bun dacn nu publici la
{
timp, iar in cazul analigtilor situalia cste similari: o analiztr, oric.nt dc documentari gi bine
structurati ar fi, ?gi pierde utilitatea penEu pcrsoanl de dccizie dacit i-a fost prczentatil duptr ce

a trebuit si voteze, de exemplu, pentru o propunere lcgislativil

ln sfirgit, felul in car€ sc amunicil rczultatele procesului dc analiztr conteaztr foarte


mulr Jurnaligtii rebuie comunicc,ina-* mod accesibil pcntru a cap,ta interesul gi
str
{gai
atenfia cititorilor. fuialigtii politicilor publicc hebuie sa fd accbi lucru pcntm cliengii lor.
Ambele profesiuni rebuie si comunice pc lnlelesul clie4ilor/citiorilor, sspect ce solicitA un
stil de scris foarte clar. ln plus, deoarece timpul ;i atenlia cititorilor/clicngilor sunt extrem de
limitate, stilul de scris tebuie si fie concis gi eficient formular
-' :

Etape ale procesului de analizi a politicilor publice


t
Avind in vedere abordarea de tip ralionalist a studiilor de analizi a politicilor publice,
literatura de specialitate descrie, sub diverse formuliri (Weimer gi Vining, 1999, p.257:
Patton gi Savicki, 1993, p. 53), etrpele modelului rational de rezolvare a unei probleme.
Acestec, se suprapun, de fapt, peste eupete care sunt urmate in realizarca unei cercetiri.
Astfel, in definirca lui David LWeimer, Aidan R. Vining Poliq Analysis. Concepts and
Pracrice, procesul de analizi a politicilor publice se imparte in doui etape majore: analiza
problemei gi analiza soluiiei. Acestee sunt precedate de o etapa pretiminari a colectiirii
informaliei, care este utiltr atit pentru faza intiii a analizei problemci cit gi pentnr faza a doua
a analiztrrii solugiei.

i!

Faza I: Analiza problemei cuprinde: '._

' i"
I )lngelegerea problemei
- Definiree problemei: evaluarca simptomelor

--l:*+"ffiffi
os
- . incadrarea problemei: identificarea cauzelor

- Modelarea problemei:identificarea variabilelor


2)Alegerea gi explicarea scopurilor gi a constiingerilor rclevante
3)Selectarea unei solugii

Faza fr,. Analiza soluliei crryrinde:


4) Alegerea critcriilor de evaluare
S)Specificarea altcrnativclor i
'i
6)Evaluarea: prcviziuni asupra impactului alternativelor gi ponderarea
critcriile alese
lor ?n raport cu
rl
7)Recomandarca dc actiuni
8)Comunicarca rezultatelor cIEe cl ient. t
Pe de alti panl Carl V. Prnon gi David S. Sawicki in Earrc Methods of Poliq Alattsil t
otd Plannkg, considcr! cl analiza politicilor publice sc rcatizeretr duptr urmtrtorul plan:
'I
t. Verificarca, &finirca gi dctalierca problemei
2. Stabilirea crinriilor dc cvaluarc
3. Identificarea altcrnativelor t
4. Evaluarca dtcrnativelor
5. Descricrea gi compuuea atternativetor
6. Monitorizarsa gi Evaluarea politicii implementate.
Dupd cum se observl- etapele sunt in linii mari asemindtoare, diferenrierea intre cele doud

Perspective fiind ilustrativd pencnr afirmalia precedentl referitoarc Ia accentuarea anumitor


metode sau abordiri func$e de formarea profesionaltr a analistului. Acest lucru accentueazi
flexibilitatea abordilrilor analizei de politici publice, acestea depinzind in mare mtrsuri de

pregtrtirea profesionaltr a analistului gi de specificul problemei tratue. Punctul comun este dat

de rigoarea aplicnrii metodelor de cercetare gtiinlifici specifice fiecnrui domeniu al gtiinlelor


sociale.

='l
'U*r;h?.

5 Cap. XII Modele de analizi a politicilor publice

Notiuni introductive Un model este o rcprezentalc simplificatl a unor $pecte rcale. Poate fi
o reprezentare frzictr rcaltr - un avion model, de cxernpln, sau macheta construcgiitor pe €rc
arhiteclii urbani o fdlosesc pentm a demonsta cum vor areta lucrurile cind poiectele propuse
vor lt completate. Un model mai poate fi o diagramil - harta unui dnrm, de exemplu sau un
grafic pe care politologii demonstre;rzil o pnpunerc dcvine lege.
Tt
Folosirea modelelor. Modelele pe carc le vom folosi in studiul politicii sunt modele
conceptuale. Acestea sunt modele in cuvinte carc incearc*
l. str simplifice gi clarifice gindirca noastrl dcsprc politici gi politica publici
2. si identifice aspecte importante alc problemclor politice.
3. si ne ajute si comunictrm inre noi, concenrindu-ne asupra fistrrurilor esengiale ale

viegiipolitice.
4. . si dirijeze eforturile noasre insprc
.
o mai buni inlelegere a politicii publice,

sugeriindu-ne ceer ce este 5i ceea ce nu ettc importanil


5. str sugercze explica;ii pentru potitica publicl gi sI ii prcverltr consccinple

Modele politice selectate. Stiinlele politice, ca gi alte discipline gtiingifice, au crcat in timp un
numir de modete cate, ne ajuttr str infelegem viala politicl. Vom incerca aici str vedem dacl
aceste modele sunt utile in studiul politicii publice. in special vrem si e.raminim politica
publici din penpectiva urmdtoarelor modele:

l. modelul institugional
2. modelul procesual
3. modelul de grup
4. modelul elitei
5. modelul ra{ional
6. modelul incremental
7. modelul teoriei jocului
8. modelul optiunii publice
. 9. modclul sistemic. : ,
:i :

Fiecare dincre acegti termeni i.lentifictr un model conceptual major care:poae fi gi-sit
in literaruri. de specialitate r qtiinlelor politice. Nici unul din aceste niodete i,, i -for, .r.",

.97
.=l

il
fi

sp€cid pentru studiul politicii publice, totugi fiecare oferi un mod separat dc infelegere a ei gi
chiar sugereaztr unele dinre cauzele gencrale gi consecinlele politicii.publice.
I
Modelele nu sunt comptitive in sensul cI unul dintre elc ar putea fi considerat "cel
mai bun". Fiecare sc cenueaza pe un aspcct separat asupra viclii politice gi fiecare ne poate I
ajuta s{ inlelegem difertte lucruri despre politica publici- Degi unele politici par, la prima
vedere, sd se indrepte singurc ?nsprc un anumit model pentru a fi explicate, cele mai multe I
politici sunt o combina$e inre planificare fatiooald" incrcmentalism, activitate ale gnrpurilor
de interes, prcferin;e ale elitei, fo4e ale sistemului, jocuri politice opgiuni ale publicului,
procese pol itice, gi infl uenle institulionale,

L
Cum se poate deterurina daci modelele sunt eficiente?
Un model este doar o abstactizarc a reprezentirii vielii politice. Cind ne gindim la
sisteme politice, ori la clitc sau gfupuri ori la procesc decizionde, ragionale sau d
incrcmcntalism sau jocud, absuagem lumea realtr intr-o incercare de a simplifica clarifica gi '
in iai incrementalism sau jocuri, absbagem lumea rcaltr inro incercarc de a simplifica
clariFrca gi inlelege cc cstc cu adevlrat imponant in politici- tnainte de a ne incepc studiul
asupn poiiticii publice, sll cxpunem citeva criterii genenle pentru evaluarea utilititii H
conceptelor gi modelelor.
3 Ordoneazd Si sinplifcd realitatea. Desigur, utilitatea unui mode! se gtrsegte in iln
capacitatea sa de a ordona 5i simplificr viaga politictr aqa incit str le putem concepe mai clar gi
si putem inlelege relagiile pe cxre le gisim in lumea reali. Totugi, o prea mare simplificare
poate conduce la inadvertenle in modul in care noi percepem realituea- Pe dc o pane. daci un ;I
concept e pree ingust sau identifici doar fenomenele superficiale. nu putem e,rplica politica
publicl. Pe de alti parte. daci un concept e prea larg gi sugereazi legituri prea complexe, ;,
poate deveni atit de complicat si de greu de folosit
Altfel spus. unele
incit nu mai este de folos inlelegerii.
teorii ale potiticilor pot fi prea complexe penrru a fi fotositoare, in timp ce
:I
altele pot fi prea simpliste.
:!ir
+ tdentificd aspectele semnificative. De asemeneq un model ar uebui sf, identifice
aspectele cu adevirat semnificuive alc politicii publice. fu uebui s[ dirijeze atenlia de la, .

variabilete sau circumsuntele irelevantc inspre cauzete reale gi comecinpte scmnificative


I
ale ;

politicii publice. Desigur, cee:l ce . "Fd,'r. 'lrelevant" sau 1semnificativ' este, ?ntr-o anumiti
a:-
misGt of.rncgi" a valorilor-p.oonil. ate unui inaiulA. Dar putem:h cri.iofii de ecord- ci

98 --
I
:-l
I

utilitatea unui concept este legacl de abilitrtea de a identifica cesl ce e cu adevirat important
in politictr-
't
& Este congruent cu realitatea tn general, un modet bebuie si fie congruent cu
I
{
l realitatea - adicn, Febuie se aibl referiri ernpirice reale. Am putca avqr dificultlli cu un
concePt care identificil un proces carc nu existil in rslitate sau quE simbolizeazl ftnomene
t
I
a care nu existi in lumea realtr- Totugi, nu tebui{ str ne gribim sll rcgim conceptete nerealiste
dactr acestea reu$€sc str ne dirijez" cltre motivele pentru anre sunt nerealiste. De
,l T.if
I exemplu, nimeni nu contestjl ci procesul decizional guvern:rmental e complet ralional -
autoritegile publice nu acfioneaztr intotdeauna pentru a maximiza valorile sociale gi pentrrl a
I
L- minimiza cosnrile societllii. Totuli conccprul de proces decizional ratrond poate fi folositor,
(
chiar gi nerealist, rfaci ne ajuti str ne dllm scatna cum este proiesul dccizional guvernamenlal
:
iralional in realirate gi ne indeamntr si ne inreblm de cc.
4 Furnizeazd o comunicare sernificativi. Un concept sau un mod6l Eebuie gi str

comunice ceva semnificativ. Dactr prcr mulli oamcni sunt in dczacord asupr:r sensului unui
concept, utiliiatea lui ?n com-unicarc este diminuaA Dc excmplu, drl nimeni nu c de rord
asupra a ceea ce constituie elitA conccptul dc etitl nu inscamntr clatl lucnr pcntru Ofi. Daci
cineva definegte o clitlt &ept un grup de autoriA6 publicc dcmocratic alcsc, carc sunt
reprezentative pencnr public in general, se comunici o idee diferitl de cire cel care folosegte
acest concept fap de cel care definegtc elita ca fiind o minoritate ne-rcprczentativl crrc ia
'decizii pentru Societate, bazindu-se p propriul intercs.

1'o a^t'-*r'* < Diriieazd anchete si cercetdri. Un model ar trebui str ajute la dirijarea anchetelor gi
:K .Jk-.:J-

\ \P : pl- cercetirilor in politica publica. Un concept ar trebui str fie operalional - rdici, ar trebui se se
'i;;* refere direct la fenomenele lumii rcale, crre pot fi obsenate, misurate pi verificate- Un
\ dt
\ tt't* concept sau o serie de concepte inter{ependente (la carc ne referim cu termenul de "model")

\ trebuie si sugereze relalii din tumea realf, carc pot fi testare gi verificare. Daci ideile sugerate
de un concept nu pot fi dovedite adevtrrate sau false, nu e cu adevirat folositor in dezvoltarea
unei gtiinle a politicii.

*.sugereazd explicalii. in fine, o abordarc-mdel trrebuie si sugercze o explicalie p€ntnr


politica publica. Trcbuie str sugercze ipoteze pentru cauzele gi coruecinlele politicii publicc -
ipoteze care pot fi Esrate cu date din tumea rcall Un concept care, doar descrie jnlitica
publica nu e la fel de util ca un concept care explibl politica publiba sau carg cet pulin

- sugereazf, nlgte explicalii posibile,


'-

99