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CJFI
COURRIER JURIDIQUE DES FINANCES ET DE LINDUSTRIE
JUIN 2008 - 10 euros
LA LGISTIQUE
Ou lart de rdiger le droit
Sommaire
Avant-propos
Par Catherine Bergeal, directrice de la publication ................................................................ Page
ditorial
Par Serge Lasvignes, Secrtaire gnral du Gouvernement .................................................. Page
Lgistique et Constitution
Par Marc Guillaume, Secrtaire gnral du Conseil Constitutionnel ..................................... Page
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ABC de labrogation
Par Nicolas Boulouis, matre des requtes au Conseil dtat ............................................... Page
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La lgistique et le temps
Par Charles Touboul, chef du bureau de la coordination et de la synthse, Direction
des affaires juridiques de Bercy ............................................................................................ Page
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Le document de travail
ncessaire tout acheteur public
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La Documentation franaise
Service Commandes
124, rue Henri Barbusse
93308 Aubervilliers cedex
Tlphone : 33(0)1 40 15 68 88
Tlcopie : 33(0)1 40 15 68 00
Avant-propos
Catherine Bergeal,
Directrice de la publication
Le mot est encore inconnu des correcteurs dorthographe des traitements de texte usuels.
Ce nest, au demeurant, que sur Lgifrance que le guide saventure prendre lappellation
de guide de lgistique.
Cet art, pourtant, en France est connu de longue date et ses plus illustres artisans tels
Montesquieu ou Portalis, demeurent les rfrences obliges pour les lgislateurs dans
nombre dtats trangers.
La rdaction de la loi nest pas seule affaire de juristes : elle est le produit dune langue et
dinstitutions politiques. Il est grand temps que la France ne se contente plus de la notorit
que lui vaut le prestige de lhritage juridique rvolutionnaire et linvention dun code civil
dont Stendhal pouvait sinspirer, mais sache utiliser aussi les atouts de sa longue exprience
en lgistique abstraction, concision, prcision et clart face linfluence croissante
de la common law, tant en Europe que dans le chantier des tats en construction.
Linfluence politique passe aussi par la langue du droit et une rflexion sur celle-ci. En
cela, la France est en retard par rapport des tats o le multilinguisme officiel a contraint
la mise en concurrence de diffrents modles juridiques pour crire la norme. Sauf
lorsquil sagit du sujet inpuisable de la codification, technique envie, parat-il, mais fort
peu recopie, la France est plutt absente des dbats internationaux sur la lgistique ,
alors que linfluence du droit franais est menace avec la langue franaise au sein de
lUnion europenne.
La direction des affaires juridiques de Bercy espre pouvoir contribuer susciter ce dbat
en France.
Elle remercie tous ceux qui lui ont fait lhonneur de participer ce numro spcial.
labor par le Conseil dtat et le Secrtariat gnral du Gouvernement, ce guide publi par la
Documentation franaise est paru pour la premire fois en 2005. Sa seconde dition largement enrichie a
t publie en fvrier 2008. Il est disponible et tenu jour sur le site public www.legifrance.fr.
ditorial
Serge Lasvignes,
Conseiller dtat,
Secrtaire gnral du Gouvernement
Chaque fonctionnaire, chaque magistrat abrite en son for intrieur limage dun ge dor du
droit. Un droit form de quelques rgles, en nombre compt, la stabilit remarquable,
la pertinence prouve, la lgitimit inconteste. Voil un idal auquel il ne faut sans
doute pas renoncer. Cest lui qui anime nos efforts ritrs pour simplifier le droit, matriser
le flux de la rglementation, rduire son volume.
Il sy ajoute que toute complexit nest pas par nature une tare. Elle peut tre justifie par
le souci de mieux prendre en compte des situations particulires. Elle peut tre gage de
souplesse ou souci de prvenir les effets pervers. Les droits les plus simples ne sont pas
forcment ceux des peuples qui ont les murs les plus douces.
Le terme est inquitant. Il pourrait laisser croire quelque suprme vice, consistant, non
seulement se rsigner un droit complexe, mais encore le cultiver et en faire un sujet
dtude
En ralit, la lgistique est, pour reprendre les termes du professeur Jacques Chevallier,
une science applique . Et, vu du Secrtariat gnral du Gouvernement, cest le second
de ces deux termes qui importe le plus. La lgistique nest rien dautre que lart de faire un
droit de qualit . On nentrera pas ici dans la technique. On se bornera rappeler un
principe de base, dont il nest pas sr que chaque rdacteur ait une pleine conscience :
un droit de qualit est un droit qui a t conu en sefforant dadopter le point de vue du
sujet du droit, en faisant lexprience de se mettre sa place.
ambiguts (combien de temps a-t-il fallu pour que lon compte de la mme faon les
alinas dans les lois et les rglements ?). Cest encore elle qui lui rappelle quil ne doit
jamais oublier de se proccuper des conditions dentre en vigueur des nouvelles rgles,
ce moment entre tous dlicat pour la scurit juridique, o la norme nouvelle entre dans
la ralit et risque de la froisser.
Tel est pour moi lobjet de la lgistique. Et je me rjouis particulirement que le Courrier
juridique en ait fait le sujet dun numro spcial parce que, jai eu loccasion de lcrire,
elle ne me parat pas encore avoir fait lobjet dun investissement suffisant de la part des
directions juridiques des ministres. Celles-ci se sont prioritairement consacres des
tches de contrle de lgalit et un rle davocat du ministre. Il leur reste exercer un
vritable magistre ministriel dans la rdaction des textes.
Cest dautant plus important que nous ne saurions longtemps encore vivre dans cette
ide franaise que tout fonctionnaire, quelles que soient sa formation et ses aptitudes, a
une sorte de droit naturel rdiger projets de loi et dcrets, lintervention du Conseil
dtat tant rpute suffisante pour mettre niveau lensemble de cette production clate.
La lgistique nest pas une science en chambre. Cest la mthode du bon rdacteur, celui
qui est soucieux des effets concrets du droit et sait les apprcier.
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Voir dcision n 2004-500 DC du 29 juillet 2004 et
proposition de loi constitutionnelle n 1832 de
monsieur Jean-Louis Debr tendant renforcer
lautorit de la loi.
2. Labrogation, instrument de
scurisation du corpus des
normes
Aux efforts de simplification portant sur la
rdaction de la loi, le lgislateur doit ajouter
des actions de simplification portant sur
lensemble du corpus normatif dans le but
den assurer la scurit juridique.
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Ces risques sont accrus du fait quune partie de
ces textes anciens sont dsormais facilement
accessibles sur les bases juridiques lectroniques
spcialises.
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Article 86-7 du Rglement de lAssemble
nationale.
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3. Lidentification et le traitement
des dispositifs lgislatifs trop
complexes
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Lgistique et Constitution
Marc Guillaume,
Conseiller dtat,
Secrtaire gnral du Conseil constitutionnel
1. Lobjectif constitutionnel
dintelligibilit et daccessibilit
de la loi
Afin damliorer la qualit de la loi, le Conseil
constitutionnel a dgag deux exigences :
Dune part, le Conseil a jug que dcoule
de la combinaison des articles 4, 5, 6
et 16 de la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen de 1789 un
objectif de valeur constitutionnelle
daccessibilit et dintelligibilit de la loi
(n 99-421 DC du 16 dcembre 1999). Le
Conseil estime notamment que lgalit
des citoyens devant la loi requiert une
connaissance suffisante des normes qui
leur sont applicables .
Dautre part, le Conseil a dgag un
principe constitutionnel de clart de la
loi (n 2001-455 DC du 12 janvier
2002), rattach larticle 34 de la
Constitution.
Ces deux exigences imposent, pour le
Conseil, que le lgislateur adopte des
dispositions suffisamment prcises et non
quivoques . Ceci prmunit les sujets de
droit contre une interprtation contraire la
Constitution ou contre le risque
darbitraire . Il nest ainsi pas report sur
les autorits administratives ou
juridictionnelles le soin de fixer des rgles
dont la dtermination na t confie par la
Constitution qu la loi.
Le Conseil constitutionnel a par la suite
rgulirement utilis cette double
jurisprudence :
En 2000, il a censur, dans la loi
dorientation pour loutre-mer, des
limitations louverture de centres
commerciaux, et donc la libert
dentreprendre, qui ne sont pas
nonces de manire claire et prcise
(n 2000-435 DC du 7 dcembre 2000).
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3. Le domaine de la loi
Le Conseil constitutionnel a jug en 1982
que, par les articles 34 et 37, alina 1er,
la Constitution na pas entendu frapper
dinconstitutionnalit une disposition de
nature rglementaire contenue dans une loi,
mais a voulu, ct du domaine rserv
la loi, reconnatre lautorit rglementaire
un domaine propre et confrer au
Gouvernement, par la mise en uvre des
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* *
Ces volutions jurisprudentielles des
dernires annes tendent aujourdhui un
quilibre. Celui-ci ne manquera pas dtre
prcis dans le futur. Quelques lignes de
force se dgagent nanmoins :
Lintelligibilit et laccessibilit de la loi
constituent un objectif de valeur
constitutionnelle ritr dans les
dcisions du Conseil. Cette orientation
demeurera. Certes cette jurisprudence
ne peut qutre manie avec
circonspection. Mais les malfaons
lgislatives ne sont pas suffisamment
rares pour que cette jurisprudence ne
conserve, le cas chant, son utilit.
Cette jurisprudence peut tre rapproche
de celle sur lincomptence ngative qui
voit le Conseil censurer un article de loi
si le lgislateur est rest en de
de sa comptence. Une telle
incomptence ngative est souvent
proche du manque de clart de la loi.
De fait, dans les deux cas, la loi est
lacunaire. Ceci conduit le Conseil
parfois mler ces deux motifs de
censure (n 2001-455 DC du 12 janvier
2002, n 2004-500 DC du 29 juillet 2004).
L encore, le Conseil ne pourra que
continuer exercer son contrle avec
vigilance dans le futur.
La jurisprudence sur la porte normative
de la loi est dune nature diffrente. Elle
ne doit pas aller contre les termes mme
de larticle 34 de la Constitution. Celuici prvoit expressment les lois de
programme caractre conomique et
social. Ds lors, il ne serait pas exact
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ABC de labrogation
Nicolas Boulouis,
Matre des requtes au Conseil dtat
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Que, toutefois, le Conseil dtat ne jugerait sans
doute pas imprative au sens de la jurisprudence
Duvignres.
2. La dmonstration de lexactitude de la
seule proposition 3, exactitude qui
condamne les propositions 1 et 2 comme
au mieux inutiles et au pire dangereuses,
tient plus srement leffet combin des
deux proprits dune abrogation : la nonrtroactivit et la non-continuit.
Si lon admet lexistence de ces deux
propositions, leur effet cumul est
ncessairement dinterdire la rsurrection
des textes abrogs par labrogation des
textes abrogatifs : une action instantane
tourne vers le seul futur ne peut avoir aucun
effet sur une action instantane ralise
dans le pass.
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Cit, entre autres, par H Roland lexique juridique
Expressions latines Litec 2me dition 2002 ; voir
galement la Circulaire de lgistique formelle ,
Conseil dtat de Belgique, novembre 2001 :
http://www. r a a d v s t - c o n s e ta t . b e / ? pa g e =
technique_legislative&lang=fr,
ou encore :
http://wikipedia.sapere.alice.it/wikipedia/wiki/
Abrogata_lege_abrogante_non_reviviscit_lex_abrogata,
ou encore :
http://www. h u k u k i . n e t / m o d u l e s . p h p ? n a m e =
Encyclopedia&op=content&id=2.
*
* *
Une telle convergence peut paratre
suspecte. Il faut pourtant sy rsoudre : il
ny a pas, pour les normes, dtat
intermdiaire entre la vie et la mort.
Le projet de loi constitutionnelle de
modernisation des institutions de la
Vme Rpublique ouvre aux justiciables la
facult de contester, par voie dexception,
la constitutionnalit des lois promulgues.
Dans ce cadre, il est prvu qu une
disposition dclare inconstitutionnelle sur
le fondement de larticle 61-1 est abroge
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*
* *
Quels enseignements tirer de ce qui
prcde ?
Dabord que ces passionnantes questions
dalinas, paragraphes et autres subdivisions
montrent que la lgistique formelle , celle
qui sintresse aux techniques de rdaction
et de prsentation des textes normatifs, est
faite en grande part de pures conventions
dcriture, dont le mrite principal est
dexister.
Relvent par exemple de telles conventions,
outre les rgles de subdivision des textes
(fiche 3.2.2. du guide), celles relatives leur
intitul (fiche 3.1.3.), celles relatives la
rdaction et lordre des visas dans les
textes de forme rglementaire (fiche 3.1.5.),
celles relatives aux techniques de
modification dun texte existant
(fiche 3.4.1.) ou encore les rgles de
dsignation des articles au sein des codes
(classs en LO, L, R*, R, D*, D, voire A
selon le niveau du texte : fiche 1.4.2.).
Une fois fixes et connues, ces conventions,
qui peuvent avoir des aspects arbitraires
(comment dpartager sur le fond les deux
conceptions de lalina mentionnes plus
haut ?), apportent des solutions pratiques
et communes ceux qui laborent des
textes et leur font gagner du temps en leur
vitant de se poser des questions chaque
pas. Elles facilitent ainsi la rdaction des
lois et dcrets mais aussi leur lecture et
leur interprtation et limitent les ambiguts
et les risques derreur.
Certes, la stricte application de ces rgles
et recommandations lgistiques est de
nature aussi brider la libert des
rdacteurs et aboutir une forme
homogne et rptitive des textes normatifs.
Mais les auteurs dune loi ou dun dcret,
ou mme dune circulaire, doivent
rechercher la clart et lintelligibilit, gages
de la scurit juridique et de la bonne
application du droit, plutt que loriginalit
et la qualit littraire.
*
* *
Les considrations qui prcdent sont, en
grande part, lorigine du guide pour
llaboration des textes lgislatifs et
rglementaires, souvent appel guide de
lgistique.
Ce guide est une ralisation conjointe du
Secrtariat gnral du Gouvernement
(SGG), qui en a eu linitiative, et du Conseil
dtat. Ces deux institutions, qui ont
lhabitude de travailler ensemble,
disposaient, chacune de son ct, doutils
de travail comportant des recommandations
relatives la prsentation et la rdaction
des textes : circulaire dite rouge du
SGG, relative aux rgles dlaboration, de
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Apports et limites
de la codification la clart de la loi :
les enseignements de la pratique franaise1
Catherine Bergeal,
Conseiller dtat,
Directrice des affaires juridiques
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Ce qui est, lvidence une illusion. Les codes
suscitent immdiatement des commentaires. Tous
les utilisateurs en France dun code, quils soient
magistrats, juristes ou tudiants nutilisent jamais
les codes bruts du Journal officiel, mais les codes
dit annots des diteurs privs, enrichis de
jurisprudence.
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Voir dans cette revue larticle de Marc Guillaume
Lgistique et constitution .
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Sur le nouveau rle des directions des affaires
juridiques dans la rdaction des textes, voir lditorial
de Serge Lasvignes dans la prsente revue.
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Le Conseil dtat a exceptionnellement accept,
de considrer dans ses fonctions consultatives que
des articles ayant reu par erreur les mmes
numros mais contenus dans des chapitres
diffrents ont coexist dans la partie rglementaire
du code de la sant publique, malgr cette
circonstance, il y a lieu de considrer que les
derniers articles intervenus nont pas abrog les
prcdents (CE, section sociale, n 357743, 3 mai
1995). Au contentieux, il a aussi accept de modifier
la numrotation errone dun renvoi (CE, 25 mars
2002, Caisse dassurances accidents agricoles du
Bas-Rhin). Est-il besoin de souligner le risque
dincertitude juridique pesant sur les citoyens ?
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C.-A. Morand, lments de lgistique formelle
et matrielle , in Lgistique formelle et
matrielle , PUAM, 1999, 334 pages, not. p. 17
et ss.
12
Voir par exemple : I. Mader, Lvaluation
lgislative. Pour une analyse empirique de la
lgislation , Lausanne, Payot, 1985, p. 190.
13
Voir par exemple les diffrents guides rdactionnels
Legislative Drafting Manual , trs dtaills,
diffuss sur les sites Internet des Assembles des
tats amricain. Voir aussi : Conseil dtat, Bureau
de coordination, Lgistique formelle :
recommandations et formules , novembre 2001,
p. 94, http://www.raadvst-consetat.be (actualisation
en ligne). Voir galement le guide rdactionnel labor
par le Gouvernement flamand depuis les anne 1960,
actualis rgulirement depuis lors par circulaire du
Premier ministre flamand, pour plus de prcisions :
S. Debaene, R. Van Kuyck, B. Van Buggenhout,
Legislative Technique as a Basis of a Legislative
Drafting System , Jurix, 1999, p. 23-34. De la mme
faon, voir : Premier ministre, ministre des affaires
gnrales, Dutch Legislative Directives ,
Instructions, 20 dcembre 1995, Government
Gazette, Stcrt 251, 5 septembre 1996, Stcrt. 177,
19 fvrier 1998, Stcrt. 45, 69 pages. Et enfin, le
Guide linguistique des lois et ordonnances de la
Confdration ,
http://www.bk.admin.ch/ch/f/bk/sp/guide.htm.
14
Voir par exemple : Gustave Rousset publie une
srie darticles : De la lettre des lois ou de la
rdaction et de la codification rationnelle des
lois , Revue critique de lgislation et de
jurisprudence, tome IX, 1856, p. 324-371 ; tome X,
1857, p. 319-353 ; tome XI, 1857, p. 159-188 ;
tome XII, 1858, p. 439-469 ; tome XIII, 1858, p. 235284 ; Des formules de rdaction des lois
civiles , Revue critique de lgislation et de
jurisprudence, tome XX, p. 353-367 et p. 423-456.
Lintrt pour la technique lgislative sera plus
marqu en France, au dbut du 20 me sicle et dans
les annes 1950.
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Voir, cet gard, les circulaires relatives
llaboration des textes lgislatifs et rglementaires :
la premire, du 31 juillet 1974, a t assez
rgulirement actualise jusqu sa dernire version
du 1er juillet 2004, relative aux rgles dlaboration,
de signature et de publication des textes au Journal
officiel.
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Conclusion
Au-del du constat dun mouvement
croissant en faveur de la lgistique, il
convient de sinterroger sur les limites et
lintrt mme de la dmarche adopte pour
amliorer la qualit des textes juridiques.
En effet, doit-on gnraliser la dmarche
alors mme que les outils issus de la
lgistique ne produisent pas toujours les
effets escompts, voire produisent des effets
pervers ? Par exemple, la codification na
pas permis dendiguer le flot de textes ; la
technique lgislative na pas t rellement
recentre, elle est toujours foisonnante et
les dispositions dune mme loi restent
souvent htrognes. Le recours
lvaluation ou la consultation des acteurs
sociaux est souvent instrumentalis.
En outre, le processus, essentiellement
gouvernemental, confirme voire accuse le
dsquilibre des pouvoirs dans la production
des textes, certains qualifiant de
bureaucratique lobjectif mme de
rationalisation du droit. Toutefois, il apparat
que leffort de rationalisation rencontre de
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JO C 73 du 17 mars 1999, p. 1.
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http://eur-lex.europa.eu/fr/techleg/index.htm.
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3. Les mthodes
Lexprience a montr que la qualit ne se
greffe pas sur un acte un stade trop
avanc de la rdaction, mais quelle doit
tre une proccupation constante tout au
long de la chane dlaboration. Nanmoins,
quels que soient les efforts des rdacteurs,
il faut aussi une intervention horizontale de
conseil, de vrification et dassistance. Tel
est le rle jou en particulier par le Service
juridique de la Commission12.
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4.1. Contenu
Les lments ncessaires sont de plus en
plus nombreux. En raison dexigences
accrues dans le sens dune plus grande
rigueur institutionnelle et dune meilleure
protection directe et indirecte du citoyen,
les considrants, par exemple, doivent
rendre compte de la conformit de lacte
une srie de principes (subsidiarit,
proportionnalit, respect de la Charte des
droits fondamentaux, etc.), selon des
formulations en partie standardises.
4.2. Structure
Lacte doit non seulement suivre une
structure type, mais il doit aussi pouvoir tre
complt ultrieurement tout en gardant son
quilibre. Il est trs frquent quun acte
fasse, dans les annes qui suivent son
adoption, lobjet de multiples modifications.
La structure ne doit donc pas tre ds le
dpart trop complexe et la limite de la
rupture. Dans le cas des propositions
dactes transmises au Parlement europen
et au Conseil, elle doit aussi pouvoir
accueillir les amendements apports au
texte initial aux stades ultrieurs de la
procdure lgislative.
*
* *
De nouveaux changements sannoncent
avec le trait de Lisbonne et la
multiplication des actes qui, proposs par
la Commission, seront adopts en
codcision par le Parlement europen et le
Conseil. Sans relcher les efforts portant
sur la qualit du projet initial, il pourra devenir
ncessaire dassurer un meilleur suivi de la
qualit des propositions dactes tout au
long du parcours lgislatif. Des discussions
sont amorces en ce sens entre le
Parlement europen, le Conseil et la
Commission. Quel que soit le mode
dorganisation retenu, il est souhaiter que
la dynamique qui se cre la Commission
loccasion de la consultation interservices,
fonde sur lanticipation des difficults et la
coopration troite entre les interlocuteurs,
ne se perde pas dans une superposition de
contrles trop abstraits, mais puisse
produire ses effets tout au long de la
procdure devant le Parlement europen et
le Conseil.
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laboration
du projet initial
Consultations
interservices
Traduction
(Rvision)
Adoption
Publication
8 a)
Transmission
aux institutions
8 b)
Dbut de llaboration du projet par le service auteur (par exemple, la DG Energie et transport ), en
anglais ou en franais
Fin de la consultation interservices : le service auteur reoit les avis du Secrtariat gnral, du Service
juridique et des autres directions gnrales intresses (par exemple, la DG Environnement , la DG
Budget )
Introduction par le service auteur des changements issus de la consultation interservices / Dbut de la
traduction vers les langues officielles
8a) Dans le cas des actes de la Commission : publication au Journal officiel de lUnion europenne
8b) Dans le cas des propositions dactes transmises au Parlement europen et au Conseil de lUnion
europenne : transmission ces institutions pour la suite de la procdure lgislative
60
JO 2003/C 321/01.
4
La cohrence du processus lgislatif est
galement une priorit de laccord interinstitutionnel.
Celui-ci prconise en ce sens une meilleure
coordination des institutions tous les stades du
processus lgislatif, notamment par la tenue de
programmations annuelles communes et par un
dialogue interinstitutionnel sur le choix de linstrument
lgislatif par la Commission.
61
1. Dvelopper la lisibilit du
corpus normatif et de la
procdure lgislative
Pour amliorer la lisibilit du corpus
normatif et du processus dcisionnel, la
dmarche adopte met laccent sur la
simplification de la lgislation communautaire et sur le renforcement de la
transparence. Amorce en octobre 20055,
la simplification de lenvironnement
rglementaire constitue une priorit pour
lUnion europenne. Il sagit alors de
produire des rglementations ne dpassant
pas ce qui est ncessaire pour atteindre
les objectifs poursuivis. Cette simplification
du corpus normatif est effectue au
travers de diffrentes mthodes comme la
codification de lacquis communautaire, la
refonte des textes prsentant des
contradictions ou des redondances entre
eux ou encore labrogation de textes jugs
obsoltes6.
Notons que linitiative Mieux lgifrer
sinscrit dans un dbat dj ancien sur la
propension de la Communaut europenne,
et singulirement de la Commission, trop
lgifrer, ou encore rdiger des directives
de plus en plus dtailles, ne se
diffrenciant plus que trs partiellement dun
rglement.
Paralllement, sur la question de la
transparence, les institutions se sont
mobilises pour renforcer linformation des
citoyens tout au long du droulement de
leurs travaux lgislatifs. Le Conseil a ouvert
au public toutes ses dlibrations, votes et
explications de vote intervenant dans le
cadre dune procdure de codcision, ainsi
62
2. Renforcer lefficacit de la
norme communautaire
Pour renforcer lefficacit de la norme
communautaire deux axes sont dvelopps :
le renforcement de la participation de la
socit civile et une valuation pralable
accrue de la lgislation envisage.
La socit civile se voit dsormais confie
un rle de corgulation 7 et un rle
dautorgulation8. Ces modes alternatifs de
rgulation, initis en dehors de tout cadre
juridique dans les annes 1980, dans les
domaines de la normalisation technique, des
rgles professionnelles et du dialogue social
sont dfinis pour la premire fois en 2003
par laccord interinstitutionnel Mieux
lgifrer . Disposant dsormais dun statut
juridique 9 , ces modes alternatifs de
rgulation connaissent aujourdhui un
dveloppement considrable, dans des
secteurs dactivits divers comme les
transports ferroviaires, laviation ou encore
plus rcemment la publicit. Ces nouvelles
3. Amliorer la transposition et
lapplication de la norme
communautaire par les tats
membres
Le dernier axe de la stratgie Mieux
lgifrer est damliorer la transposition
et lapplication du droit communautaire par
les tats membres. Des tudes ayant rvl
une transposition tardive et partielle des
directives communautaires dans les
lgislations nationales, la politique
communautaire tend se durcir. Laccent
est mis sur lobligation de coopration qui
pse sur les tats membres en vertu de
larticle 10 du trait instituant la
Communaut europenne et la procdure
dinfraction dont ils peuvent faire lobjet en
cas de manquement. Par ailleurs, la
tendance est la rduction des dlais de
transposition et la mise en place dune
pratique de suivi annuel de celles-ci tant au
niveau communautaire que national.
La Commission, dans sa communication
du 5 juin 2002 simplifier et amliorer
lenvironnement rglementaire 10 a
10
*
* *
Cette dmarche se traduit avant tout par
un processus continu defforts pour
amliorer la lgislation communautaire,
comme le soulignent clairement les
conclusions adoptes lors du Conseil
europen du 14 mars 2008. Il y est rappel
en effet le lien troit entre la stratgie de
Lisbonne et linitiative Mieux lgifrer .
Lenjeu est damliorer la comptitivit des
entreprises europennes, notamment
les PME. Le Conseil europen a estim que
les mesures suivantes doivent tre prises
pour que linitiative Mieux lgifrer
apporte des avantages conomiques
concrets et substantiels :
Intensifier les efforts visant rduire de
25 %, dici 2012, les charges
administratives dcoulant de la
lgislation de lUE, conformment aux
conclusions du Conseil europen de
mars 2007 ; les progrs accomplis
seront valus en 2009 sur la base de
lexamen stratgique du programme
Mieux lgifrer que ralisera la
Commission.
Adopter dans les meilleurs dlais les
propositions lgislatives en cours
dexamen selon une procdure acclre
et en laborer de nouvelles ; la
Commission devrait poursuivre son
programme glissant de simplification.
Comme la soulign le Conseil
comptitivit , il est ncessaire de
dvelopper la capacit des institutions
de lUE en matire danalyse dimpact.
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8
Et non par larticle 2 de la loi n 2000-421 du 12 avril
2000 qui ne le vise pas (voir : B. Stirn et S. Formery,
Code de ladministration : Litec, 3 me dition,
2008, paragraphe 5, p. 27) non plus par lobjectif
de valeur constitutionnelle daccessibilit et
dintelligibilit de la loi, qui ne limplique pas
(concernant les seuls textes consolids, Voir :
H. Moysan, La consolidation des codes, lois et
dcrets : position doctrinale dditeurs ou devoir
de ltat : Petites affiches , n 194,
29 septembre 2005, p. 12). Lun comme lautre, au
demeurant, ne linterdisent videmment pas.
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Voir infra.
19
Voir infra.
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3. Effets de la confusion : le
dsengagement de ltat
daspects essentiels de
lactivit normative
En se dispersant dans de multiples
activits, ltat omet des aspects
essentiels de son activit normative, tenant
principalement la dfinition du cadre dans
lequel elle sexerce. Certes, la circulaire du
30 septembre 2003 relative la qualit de
la rglementation a donn lieu
llaboration de chartes de qualit quelle
demandait. De mme, ultrieurement, le
Conseil dtat a recommand la mise en
uvre de solutions dans son rapport
public 2006, dont la gnralisation du
recours aux tudes dimpact. Plus
rcemment, la loi n 2007-1787 du
20 dcembre 2007 de simplification du droit
a engag une clarification formelle de la
lgislation et de la rglementation en
instaurant une obligation pour les autorits
administratives dabroger les rglements
illgaux et en abrogeant expressment de
nombreuses dispositions lgislatives dont
lapplicabilit tait incertaine. Nanmoins de
nombreux autres aspects essentiels de
lactivit normative de ltat sont dlaisss.
Cest en particulier le cas de labsence de
33
Les textes constitutionnels ou les grandes lois de
la Rpublique sont largement diffuss, en raison
de leur statut. De nombreuses dispositions
lgislatives, intressant par exemple les
consommateurs ou les locataires, le sont galement
en raison des obligations lgales dinformation ou
de reproduction pesant sur les professionnels de
certains secteurs conomiques.
34
Sur le fait que les politiques de laccs au droit
constituent une manifestation de ltat providence
plus que de ltat de droit, voir T. Revet, prcit ou
N. Molfessis, La scurit juridique et laccs aux
rgles de droit : RTD civ. 2000, p. 663.
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2. La contribution de la Cour
constitutionnelle fdrale
Lorsque la doctrine allemande plaide pour
la clart et la normativit de la norme, cette
proccupation rejoint la jurisprudence du
Conseil constitutionnel sur lintelligibilit de
la loi. Si le Conseil constitutionnel dduit
depuis sa dcision du 16 dcembre 1999
cet objectif constitutionnel des articles 4,
5, 6 et 16 de la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen, les auteurs
allemands font driver le principe de clart
de larticle 20 de la Loi fondamentale, qui
dispose que le pouvoir lgislatif est li par
lordre constitutionnel ( Jrg Lcke, die
allgemeine Gesetzgebungsordnung,
Zeitschrift fr Gesetzgebung, 16, 2001,
S. 8 ). La jurisprudence constitutionnelle
a galement invit le lgislateur apprcier
les effets de ses initiatives. Le lgislateur
doit notamment examiner si sa dcision
initiale doit tre maintenue lorsque le
contexte a chang (BVerfGE 49, 89
Kalkar I). Il doit puiser toutes les sources
dinformation auxquelles il a accs pour
pouvoir valuer de manire aussi fiable que
possible les consquences prvisibles des
dispositions quil prend (BVerfGE 50, 290).
Lanalyse du lgislateur doit reposer sur des
prvisions (BVerfGE 57, 139 ; 88, 203). Cest
lui par exemple quil appartient dvaluer
les effets dun raccourcissement des dlais
de rsiliation du contrat de travail (BverfGE
82, 126). Il choit en revanche la Cour
constitutionnelle fdrale dexaminer si le
lgislateur a pris en considration les motifs
dintrt gnral ainsi que les avantages et
les inconvnients de la rglementation
(BverfGE 86, 90).
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la runification et ressortant la
comptence du ministre de lconomie et
du travail ont t abroges ( Zweites
Gesetz zur Rechtsbereinigung im Bereich
Wirtschaft und Arbeit ).
Les rsultats quantitatifs de ce programme
de lois de simplification ( Rechtsbereinigung ) ne sont pas ngligeables. La
premire loi de simplification du ministre
fdral de lintrieur du 19 fvrier 2006 a
abrog 183 dispositions. La premire loi de
simplification du ministre fdral de la
justice du 19 avril 2006 a abrog ou modifi
217 dispositions. La premire loi de
simplification du ministre fdral de la sant
a abrog respectivement 39 dispositions
lgislatives et 188 dispositions rglementaires. Le 22 aot 2005, le ministre
fdral de la justice estimait que laction
globale de simplification avait permis
depuis 1998 labrogation de 160 lois et de
155 rglements, soit la moiti du programme
arrt par le Gouvernement, puisquil
ambitionne de revenir sur 600 lois et
rglements.
Au total on constate quune forte volont
politique sappuyant sur des moyens
administratifs significatifs a permis
dengager en Allemagne une politique de
rduction de la charge administrative et de
simplification des normes de grande
ampleur, gnralement mconnue
ltranger. Une analyse plus affine du
contenu des abrogations consisterait
toutefois dterminer dans cet ensemble
la part des textes issus de la runification
qui nont plus vocation recevoir application,
ce qui aurait pour effet sans doute de
relativiser la porte de cette politique. Si
les proccupations des autorits
allemandes en faveur de la simplification
administrative rejoignent celles exprimes
depuis peu par les pouvoirs publics franais,
on remarque cependant que lAllemagne se
spare de son voisin sur un point notable,
qui est celui de la codification, les allemands
ne connaissant quune douzaine de codes
(code civil, code pnal, code de procdure
administrative, code de procdure civile,
code de procdure pnale, code de justice
administrative, pour ne citer que certains
dentre eux). Lchec rcent de la tentative
de rcrire un nouveau code du travail en
ne se contentant pas dune rcriture droit
constant a pes sur lentreprise de
codification.
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2. Anticiper, consolider
Pour la DGAFP, les objectifs sont donc
clairs : amliorer la qualit de la production
rglementaire, renforcer lefficience du droit
de la fonction publique en rapprochant la
gestion des ressources humaines de la
norme, consolider aussi bien en amont (en
laborant et en diffusant des outils de
qualit rglementaire ds lcriture des
textes) quen aval aprs la publication au
Journal officiel, et plus gnralement
baisser les cots de production et de mise
en uvre du droit de la fonction publique
en le simplifiant.
Lors de la phase dlaboration dun texte,
le souci de qualit rglementaire implique
par exemple de pouvoir simuler une
consolidation dans les textes qui seront
modifis, ou encore de prvoir limpact,
dans les SIRH, de la mise en uvre des
volutions de la norme. Dans toute la phase
du processus dadoption du texte, cette
dmarche qualit est permanente afin
de toujours tre en adquation avec ce
que pourrait tre le texte in fine. Des outils
informatiques peuvent aider les rdacteurs
en leur offrant un cadre de rdaction qui
intgre les contraintes techniques poses
par le guide de lgistique. Cette facilit
permet dautomatiser les tapes de
consolidation-simulation.
Quand, enfin, le texte concernant la fonction
publique est publi au Journal officiel, il
devient obligatoire et opposable. Cest alors
quentre en jeu sa diffusion du droit, et sa
consolidation, accessible sur le site de la
BIFP (banque de donnes juridiques interfonctions publiques), devient officielle
dans le cadre du service public de diffusion
du droit.
Si les outils ncessaires une production
de qualit passent par une clarification de
lcriture, ils ne vont pas, par ailleurs, sans
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3. Fonction-support
Le rle du nouveau bureau Lgistique et
systmes dinformation est celui dune
fonction-support. Sil a la responsabilit de
la diffusion des textes des trois fonctions
publiques, et sil produit des rfrentiels, il
ne cre pas lui-mme de droit et ce sont
les producteurs qui valident son travail sur
le fond du droit. Cette fonction est rendue
indispensable par cette particularit de la
fonction publique qui fait que ltat,
contrairement au secteur priv o les
entreprises appliquent le code du travail
mais ncrivent pas les rgles juridiques,
est prsent tous les niveaux et assure
aussi bien la production que lapplication
de la norme, en relation avec les partenaires
sociaux. Ltat, en somme, matrise tous
les outils de sa mise en uvre, sur la totalit
de la chane. En appui lensemble de la
direction, le bureau Lgistique et
systmes dinformation est organis pour
apporter son expertise dans chacune de
ces tapes, notamment en termes de
processus.
Dsormais, cette chane inclut une tape
incontournable et fondamentale : la
transcription de la rgle de droit dans les
systmes dinformation des ressources
humaines (SIRH), transcription effectue par
lintermdiaire dun noyau commun . Des
SIRH, en effet, il y en a dans tous les
ministres pour grer les agents suivant les
rgles spcifiques de la fonction publique,
mais lenjeu est quils oprent la gestion
de la mme manire, autrement dit quils
soient organiss autour du mme
rfrentiel . Cette condition est
dsormais essentielle pour que le futur
systme dinformation de la paye national
puisse calculer la paye des agents de la
fonction publique de ltat partir de
remontes dinformations structures et
4. Limpact europen
Plus sans doute quelle ne sy attendait il y
a quelques annes, la fonction publique
franaise a t et reste impacte par le
droit europen, en termes par exemple de
libre circulation des travailleurs ou
dquivalence des diplmes.
Limpact europen sur la lgistique est lui
aussi rel. Il sexerce dailleurs galement
sur la diffusion, par le biais des sites de
services publics de diffusion du droit (un
langage commun de description et
dchange est en prparation, qui devrait
permettre des passerelles entre pays de
common law et pays de civil law) ; il
sexerce enfin sur la conception et la mise
en uvre doutils lgistiques, avec une forte
concurrence dans ce domaine qui ne se
limite pas lEurope mais en dpasse
largement les frontires. Outil de service
public, la BIFP devra prendre en compte
lensemble de ces contraintes.
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La lgistique et le temps
Article rdig par Charles Touboul,
Chef du bureau de la coordination et de la synthse,
de la Direction des affaires juridiques
des ministres financiers
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La
Lettre
de
la
D A J
La Lettre de la DAJ
Comment la consulter ?
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juridique en mettant un accent tout particulier sur les dossiers auxquels
est associe la DAJ.
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qui reste la revue juridique de rfrence des ministres financiers, la Lettre
de la DAJ donne accs une information rapide, tout en offrant au lecteur
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lgislatif ou rglementaire, jurisprudence, dossier documentaire
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LLEECCOURRIER
OURRIER JJURIDIQUE
URIDIQUE
DES
FINANCES
INANCES ET
ET DE
DE LLI
INDUSTRIE
NDUSTRIE
DES F
Publication bimestrielle de la direction des affaires juridiques du ministre de lconomie, de lIndustrie et de
lEmploi et du ministre du Budget, des Comptes publics et de la Fonction publique, le Courrier Juridique des
Finances et de lIndustrie apporte un clairage sur des thmes juridiques dactualit, au travers darticles de
synthse et danalyse des jurisprudences constitutionnelle, judiciaire, administrative et europenne.
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europen et international, droit des socits, droit conomique et financier, droit des participations de ltat et
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enjeux juridiques de la socit actuelle.
Le Courrier Juridique des Finances et de lIndustrie est galement disponible sous forme numrise accessible en ligne
(au format PDF ou mode texte) par tlchargement payant, sur le serveur internet de la Documentation franaise,
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