6 Informe Final Parlamento - Mar 08

El Parlamento uruguayo:
Imagen pública y producción legislativa

durante el período 2005-2007
Daniel Chasquetti
(coordinador)
Daniel Buquet, Adolfo Garcé y Juan Andrés Moraes
(investigadores asociados)
Marzo de 2008
CONVENIO
Poder Legislativo y el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias
Sociales de la Universidad de la República
El Parlamento uruguayo: Imagen pública y producción legislativa durante el período 2005-2007
INDICE
Introducción 3
I. El Parlamento y la Opinión Pública………...…..…………...…………. por Daniel Buquet 6

1. Democracia, Parlamento y Partidos 6
2. Las funciones del Parlamento 9
3. Relaciones Ejecutivo-Legislativo y Gobierno-Oposición 12
4. Representación y visibilidad 18
II. El Parlamento y la opinión de las elites………..........…...……………...por Daniel Buquet 24

1. Evaluación del desempeño del Poder Legislativo 24
2. Relaciones Ejecutivo-Legislativo y Gobierno-Oposición 34
3. Comparación entre elites y opinión pública 39
3.1. Funciones del Poder Legislativo 39
3.2. Evaluación funciones 40
3.3. Relación entre poderes 40
4. Algunas conclusiones 41
III. El Parlamento legislando (2005-2007)………………………………por Daniel Chasquetti 42

1. Proyectos de ley presentados 42
2. Leyes sancionadas 48
3. El trienio 2005-07 en perspectiva comparada 51
4. Evaluación cualitativa de la legislación 53
5. La tramitación de la agenda del Ejecutivo 54
6. El proceso legislativo 56
6.1. Celeridad del trámite legislativo 56
6.2. Destino de los proyectos de ley 58
6.3. Modificación en comisiones de las leyes del Ejecutivo 62
6.4. Votación de las leyes
IV. El Parlamento fiscalizando (2005-2007)...……..……………………por Daniel Chasquetti 68

1. Llamados a sala e interpelaciones 68
2. Comparecencia de Ministros en Comisiones 70
3. Pedidos de informes 72
3.1. Destino de los pedidos de informes 74
3.2. Respuestas de los ministros a los pedidos de informes 75
3.3. Celeridad del trámite de los pedidos de informe 77
4. Un enfoque integrado de la fiscalización 80
V. El Parlamento representando (2005-2007)……….…………..…....por Juan Andrés Moraes 84

1. Opinión Pública y Representación Parlamentaria 86
2. Parlamento y Representación 90
2.1. Contactos y motivaciones 95
2.2. El Ejecutivo: Un Agente Ineludible 96
2.3. Cámaras empresariales, sindicatos y organizaciones sociales 99
2.4. Los individuos 103
VI. Conclusiones finales 110

VII Bibliografía 115
VIII Anexos 118
2
INTRODUCCIÓN
El funcionamiento del Parlamento uruguayo ha sido poco estudiado por la academia, y

menos aún su relación con la ciudadanía. Historiadores y politólogos han insistido en
que el Legislativo ha ocupado, históricamente, un lugar relevante en la vida política del
país, debido al rol que le fuera asignado por la normativa constitucional y por que allí se
desarrollan y actúan los partidos políticos en la búsqueda de la decisión. Sin embargo,
estos juicios generales han estado alejados de la contrastación empírica y de la
evaluación sobre su rendimiento.
Los escasos esfuerzos realizados para comprender el papel que el Parlamento ocupa en
el andamiaje institucional fueron desarrollados tras la recuperación democrática, y están
centrados en el análisis de la relación Ejecutivo-Legislativo (Buquet et. al. 1998;
Lanzaro et. al. 1999; Chasquetti y Moraes 2001) o en la descripción y el lugar que
ocupa en el proceso de toma de decisiones (Pérez Antón 1989; Pareja, Peixoto, Pérez y
Caetano 1992). En estos estudios, se deja entrever que el Parlamento post-1985 ya no es
aquél de los años cuarenta o cincuenta, como tampoco lo es el Poder Ejecutivo. Las
responsabilidades y el potencial institucional de ambos poderes han ido variando tras
los cambios constitucionales y los aprendizajes desarrollados por los actores. Sin
embargo, estos trabajos resultan exiguos para comprender el desempeño institucional y
el sentido de los cambios sufridos por el Parlamento.
La ausencia de estudios atenta contra el propio Parlamento, pues la ciudadanía y los

grupos de presión siguen considerándolo como aquél que todo lo podía y depositan en
su desempeño una infinidad de expectativas, que evidentemente ya no podrá cumplir.
Hace medio siglo, el Parlamento uruguayo tuvo la capacidad de satisfacer la mayoría de
las demandas provenientes de la sociedad e incluso de imponer rumbos a los sucesivos
gobierno. Hoy en día, algunas de esas metas son imposibles de sostener porque el
ordenamiento institucional así lo prescribe. Sabemos que nuestro país no ha escapado a
la tendencia universal de concentración de poder (prerrogativas y recursos
institucionales) en el Ejecutivo. Ese movimiento que alcanza a casi todos los sistemas
democráticos (sean presidenciales, semipresidenciales o parlamentarios) responde al
encuentro de factores universales con su correspondiente traducción en el medio local.
El lento y sostenido desarrollo de un Estado “hiperactivo”, que implicó el desarrollo de
3
intervenciones y controles sobre la economía y la sociedad de mediados del siglo XX,

tendió a fortalecer la dimensión ejecutiva del poder gubernamental. El centro
presidencial adquirió una relevancia nunca antes vista y sus competencias se ampliaron
y concentraron. Las reformas de mercado introducidas en la década final del siglo
pasado no modificó esta situación, pues el Estado siguió asumiendo roles trascendentes,
como la regulación, fiscalización y promoción de actividades.
En Uruguay, las reiteradas revisiones constitucionales fueron limitando gradualmente

las facultades del Parlamento, acotando o cancelando su capacidad de iniciativa y
discrecionalidad en una serie importante de materias como el presupuesto, la imposición
de tributos, la creación de empleo, la injerencia en los sistemas de jubilaciones, y el
establecimiento de compromisos de deuda. En este sentido, fue la reforma de 1967 la
más determinante, pues no sólo actuó en esa línea sino que también reforzó las
capacidades y competencias del Ejecutivo en el plano de la conducción gubernamental
(creación de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y Banco Central) y en su
capacidad de agenda legislativa (posibilidad de enviar proyectos de ley de “urgente
consideración” y reducción de tiempos para el tratamiento de los presupuestos). La
reforma de 1996 volvió a retocar algunas normas, tendientes a favorecer al Ejecutivo en
la consideración de los vetos que realiza el Parlamento.
Los resultados de estas modificaciones comenzaron a verse luego de la recuperación

democrática. El proceso legislativo comenzó a mostrar –sobre todo a partir de los
noventa- al Ejecutivo como un actor central en la determinación de la agenda
parlamentaria. Mientras tanto, los ciudadanos y los grupos de presión continuaban
exigiendo al Parlamento una actuación que difícilmente podría cumplir. Los estudios de
opinión pública mostraron desde entonces una evaluación muy crítica por parte de la
ciudadanía respecto al desempeño parlamentario. Con el paso del tiempo, esa corriente
crítica alcanzó a la propia dirigencia política, donde comenzó a aflorar una valoración
negativa sobre el funcionamiento del Parlamento, el costo monetario que éste insume,
las características de su composición, y la forma en qué los legisladores abordan sus
tareas.
¿Cuál es entonces el papel reservado al Parlamento por el andamiaje institucional

diseñado por la reforma de 1967?, ¿por qué la ciudadanía no ha comprendido los
4
cambios y sigue exigiéndole respuestas como si el Parlamento todo lo pudiera?, ¿cuál es

el papel y la responsabilidad de los partidos políticos en esta situación? El presente
informe intenta abordar estas preguntas y para ello confronta la aparente contradicción
entre un Parlamento mal evaluado por la opinión pública, que al mismo tiempo cumple
razonablemente bien sus principales funciones. No pretendemos en este texto ser
benevolentes en la evaluación para que los legisladores se sientan satisfechos. Por el
contrario, pretendemos indagar sobre aspectos poco sistematizados del funcionamiento
parlamentario y cómo los mismos inciden en la opinión pública. Para cumplir con esta
tarea, resulta imprescindible dar cuenta de las virtudes y defectos del Poder Legislativo,
indagar sobre la forma en que los legisladores cumplen sus funciones, considerar el
papel de los partidos, y sobre todo, analizar cuál es su relación con la sociedad.
El estudio está ordenado en seis capítulos. Los primeros dos indagan sobre la opinión de
la ciudadanía (a través de una encuesta de opinión pública) y de las elites (a través de la
Encuesta Permanente de Elites que realiza el Instituto de Ciencia Política). Los
siguientes tres capítulos evalúan las tres principales funciones del Parlamento uruguayo:
legislar, fiscalizar y representar. El sexto capítulo presenta algunas conclusiones
provisorias que permitirán profundizar el estudio de este problema en el futuro. No
abdicamos de la pretensión normativa de alcanzar soluciones y recomendaciones para
que el Parlamento uruguayo pueda mejorar su desempeño. Los seis capítulos fueron
redactados por investigadores del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de
Ciencias Sociales de la Universidad de la República.
Este estudio jamás podría haberse desarrollado sin la firma del Convenio entre el Poder
Legislativo y la Universidad de la República. Entendemos que este es una prueba de que
la cooperación interinstitucional puede rendir frutos importantes en el futuro. En todo
ello, cumplió un papel crucial el entonces Presidente de la Cámara de Representantes,
Enrique Pintado. También agradecemos a los legisladores, por su paciencia y buena
disposición para las entrevistas de la encuesta o las consultas con el fin de corroborar
determinadas ideas o percepciones del equipo de investigación.
Daniel Chasquetti
Coordinador del Proyecto
Convenio PL - UDELAR
5
Capítulo I.
EL PARLAMENTO Y LA OPINIÓN PÚBLICA EN URUGUAY
Daniel Buquet*
1. Democracia, Parlamento y Partidos
El punto de partida para desarrollar un análisis de las percepciones que genera el Poder
Legislativo en la ciudadanía es establecer su carácter democrático y la relevancia que se
le asigna a dicha institución. En materia política, el rasgo característico más destacable
de la opinión pública uruguaya es su alto nivel de adhesión a la democracia como
sistema de gobierno. En la serie de encuestas realizadas por la Corporación
Latinobarómetro (ver cuadros 1 y 2, gráfico 3), los niveles de apoyo a la democracia y
satisfacción con la democracia de los uruguayos son altos y relativamente estables. En
términos comparados latinoamericanos, Uruguay ocupa una posición de liderazgo en la
materia que está asociada a su temprano desarrollo político democrático, generador de
un entramado institucional capaz de dar consistencia y continuidad al sistema. En
palabras de Canzani, “...Uruguay es un país que se caracteriza en el contexto
latinoamericano, por valores democráticos relativamente fuertes y, todo sugiere,
estables.” (2000).
Cuadro 1. Cuadro 2.
Latinobarómetro. Apoyo a la Democracia Latinobarómetro. Satisfacción con la Democracia
*
Profesores e Investigadores del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República.
6
En el contexto de una cultura firmemente democrática es particularmente relevante la

percepción que tiene la ciudadanía sobre los partidos políticos y el Poder Legislativo, ya
que se trata de los actores centrales del proceso político. La relevancia de esas
instituciones deviene del carácter representativo de nuestras democracias, basada en las
intermediaciones y negociaciones que tienen lugar en dichos ámbitos. Por lo tanto es
importante constatar, además de la preferencia por la democracia en abstracto que tiene
la ciudadanía, la visión de la necesidad de la existencia de partidos políticos y
Parlamento para su adecuado funcionamiento. Para ello la encuesta realizada (ver ficha
técnica en Anexo) incluyó las preguntas clásicas que realiza Latinobarómetro y cuyos
resultados se muestran en los siguientes gráficos.
Gráfico 1. Democracia y partidos políticos
5%
18%
76%
La democracia puede funcionar sin partidos Sin partidos políticos no puede haber democracia
Ns/Nc
Pregunta: Hay gente que dice que sin partidos políticos no puede haber democracia,
mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos.
¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar?
Gráfico 2. Democracia y Parlamento
7% 12%
81%
La democracia puede funcionar sin Parlamento Sin Parlamento no puede haber democracia
Ns/Nc
Pregunta: También hay gente que dice que sin Parlamento no puede haber
democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar
sin Parlamento. ¿Cuál frase está más cerca de su manera de pensar?
7
Como se aprecia en ambos gráficos la amplia mayoría de los encuestados acuerda con
que la democracia no puede funcionar sin partidos ni Parlamento, confirmando que la
visión democrática de la ciudadanía uruguaya tiene un fuerte carácter representativo por
la relevancia que le asigna a dichas instituciones. Aunque la diferencia es pequeña, al
Parlamento se le asigna una centralidad algo mayor que a los partidos políticos. Esta
opinión de los uruguayos se ubica muy por encima de la media latinoamericana como
puede verse en los siguientes gráficos.
Gráfico 3
Importancia del Parlamento y los partidos para la democracia en América
Latina (Respuestas que apoyan las frases “La democracia no puede
funcionar sin Parlamentos y sin partidos”)
65%
63%
62% 59%
60%
58%
56%
55% 55%
55% 52%
54%
50% 52%
50%
49%
45%
40%
1997 2000 2001 2002 2005 2006
Sin parlamento Sin partidos
Fuente: Informe Latinobarómetro 2006
En suma, la ciudadanía uruguaya es fuertemente democrática y le asigna un rol central

en la democracia a los partidos políticos y al Parlamento.
Pero hasta aquí abordamos estas cuestiones en el plano de los valores democráticos y no
de las evaluaciones concretas sobre el desempeño de los partidos y el Poder Legislativo
en Uruguay. El indicador más adecuado para evaluar esas percepciones es la pregunta
sobre la confianza que le merecen dichas instituciones que fue incluida en nuestra
encuesta. El siguiente gráfico muestra la distribución de los encuestados con relación a
esas preguntas.
8
Gráfico 4. Confianza en instituciones (suma de mucha y bastante confianza)
22%
Partidos Políticos
Poder Judicial 34%
Poder Legislativo 39%
39%
Poder Ejecutivo
0% 10% 20% 30% 40%
Pregunta: A continuación le voy a nombrar una serie de Instituciones y grupos.

Quisiera que me indique cuánta confianza tiene Ud. en ....
Como podrá verse en el gráfico 4, en este terreno las opiniones de los uruguayos no son
tan favorables a sus instituciones como sus convicciones democráticas. De todas formas
se trata de niveles de confianza razonables en el contexto latinoamericano y,
particularmente, la confianza en nuestro Parlamento supera claramente la media de la
región reportada por Latinobarómetro en 2006 (27%).
Por cierto que en este caso, como en tantos otros, se trata de opiniones sesgadas por las
preferencias políticas de los encuestados. La gente tiene al respecto opiniones diferentes
según el partido político al que haya votado, porque los resultados de la elección le ha
otorgado responsabilidades diferentes a los distintos partidos. El siguiente gráfico
muestra los niveles de confianza en el Poder Legislativo según el voto en las elecciones
de 2004 declarado por los encuestados.
Gráfico 5. Confianza en el Poder Legislativo según voto en 2004

(bastante y mucha confianza)
60%
50%
40%
31%
20% 22%
0%
P. Nacional P. Colorado F. Amplio
9
Como se aprecia en el gráfico, el voto de las personas se traduce casi de forma lineal en
los niveles de confianza que le merece el Poder Legislativo. Los partidarios de la fuerza
mayoritaria son quienes más confianza tienen en el Parlamento, así como quienes
votaron por el principal partidos de la oposición muestran una confianza menor, y los
simpatizantes del tercer partido en votos son los que menos confianza tienen.
2. Las funciones del Parlamento
El estudio realizado se propuso profundizar en la visión que tiene la ciudadanía acerca

de las distintas funciones que cumple el Parlamento. Para ello se comenzó con una
pregunta abierta acerca de cuál es para los entrevistados la principal función que cumple
el Parlamento. El siguiente gráfico muestra la distribución de las respuestas obtenidas
clasificadas en grandes categorías.
Gráfico 6. Principal función del Parlamento.
34%
6%
LEGISLAR Controlar
9% Representar
Debatir
OTRAS 34% 4% Resolver problemas
4% Administrar
3% Otros
NS/NC 2% Nada
5%
32%
Pregunta: Dígame cuál es para Ud. la principal función que cumple el Poder Legislativo en
Uruguay
El gráfico muestra que las opiniones de la población se dividen, a grandes rasgos, en

tres tercios. Llamativamente, casi un tercio de los encuestados no es capaz de responder
la pregunta formulada en esos términos, es decir que una proporción muy importante de
la población no puede adjudicarle una función específica el Poder Legislativo. Otro
tercio de los encuestados destaca la función propiamente legislativa que es,
evidentemente, la más conocida. Finalmente, el tercer tercio se divide en otras opciones,
ninguna de las cuales muestra un predominio claro. De todas formas es importante
10
destacar en este último grupo a la función de representación que obtiene casi un 10% de
menciones.
A partir de este punto se dedicó una batería de preguntas para evaluar la percepción de
la ciudadanía sobre el desempeño del Poder Legislativo en cada una de sus funciones
más relevantes. El siguiente gráfico muestra la evaluación que hace la ciudadanía del
desempeño del Parlamento en diferentes ítems utilizando un índice de evaluación de 0 a
10.
Gráfico 7. Evaluación de funciones del Poder Legislativo (índice de 0 a 10)
Negociar acuerdos
4,7
políticos
Debatir grandes temas 5,0
Representar a la
5,3
ciudadanía
Controlar al Poder
5,0
Ejecutivo
Aprobar leyes 5,3
4,0 4,5 5,0 5,5
Pregunta: Ahora le voy a mencionar algunas funciones que le corresponden al Poder

Legislativo. Dígame si Ud. piensa que el Parlamento uruguayo cumple bien o mal esas
funciones. (0 es cumple muy mal, 10 es cumple muy bien)
Como se puede apreciar en el gráfico, todas las evaluaciones son similares y se ubican
en torno a los 5 puntos de la escala que representa una opinión intermedia, ni buena ni
mala. Se destacan por un lado, las valoraciones respecto de la actividad legislativa y la
representación como algo mejor evaluadas, y por otro, una evaluación algo más
negativa sobre la negociación. Pero en este aspecto, las opiniones también están
fuertemente determinadas por las preferencias políticas de los ciudadanos como se
observa en el siguiente gráfico.
11
Gráfico 8. Evaluación de funciones del Poder Legislativo por voto 2004
Negociar acuerdos 5,3

4,1
políticos 4,3
5,5
Debatir grandes temas 4,7
4,9
Representar a la 5,7
4,8
ciudadanía 5,1
Controlar al Poder 5,8
4,5
Ejecutivo 4,5
5,9
Aprobar leyes 4,5
5,1
3,0 4,0 5,0 6,0 7,0
P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Concretamente, las evaluaciones de los votantes del partido de gobierno son

sensiblemente mejores que las de los partidarios de la oposición en todos los rubros. Los
frentistas evalúan razonablemente bien los desempeños del Parlamento uruguayo
mientras que los blancos tienen una percepción intermedia y los colorados más bien
negativa. La función mejor evaluada por los opositores es la representación y no el
contralor del ejecutivo, lo que sugiere que el Parlamento no se muestra efectivo ante la
ciudadanía en el cumplimiento de una función que debería ser especialmente valorada
por la oposición.
3. Relaciones Ejecutivo-Legislativo y Gobierno-Oposición
La lógica democrática implica necesariamente una interacción plural de actores e

instituciones, ya que por definición nadie concentra todo el poder en ese régimen
político. En términos generales el buen funcionamiento democrático debería sustentarse
en una relación equilibrada entre los distintos poderes del estado y una relación entre
gobierno y oposición que combine la cooperación y la competencia política. La
encuesta desarrolló una serie de preguntas para evaluar las percepciones de la
ciudadanía al respecto. En primer término veremos la evaluación de la relación entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo.
12
Gráfico 9. Relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo
NS/NC
19%
El PL obstruye al Es una relación

PE equilibrada
11% 49%
El PE se impone
al PL
21%
¿Cómo diría Ud. que es la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo?
Claramente una mayoría de los encuestados, casi la mitad, opina que la relación entre el
Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo es equilibrada, mientras que algo más de un 20%
opina que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo y apenas un 11%
cree que el Parlamento obstaculiza al Poder Ejecutivo. Puede decirse entonces que la
mayoría de la opinión pública tiene una opinión positiva acerca de las relaciones entre
poderes. Sin embargo, nuevamente estamos frente a percepciones sesgadas en función
de las preferencias partidarias de los encuestados. En el siguiente gráfico se muestran
las opiniones al respecto en función de la declaración de voto en 2004 de los
encuestados.
Gráfico 10. Relaciones Ejecutivo Legislativo según voto 2004
F. Amplio 58% 17% 12%
P. Colorado 42% 26% 12%
P. Nacional 41% 32% 10%
0% 20% 40% 60% 80% 100%
Es una relación equilibrada El PE se impone al PL El PL obstruye al PE
En este caso, si bien se mantiene las opiniones mayoritarias a favor de una relación
equilibrada, aparecen diferencias significativas entre los encuestados según sus
13
preferencias partidarias. Por un lado una clara mayoría absoluta de los votantes del
Frente Amplio coinciden con que la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder
Legislativo es equilibrada. Pero, por otro lado, el porcentaje de quienes piensan que el
Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder Legislativo aumenta significativamente entre
los votantes de los partidos tradicionales, particularmente entre los nacionalistas donde
la cifra alcanza prácticamente a un tercio de ellos.
Un aspecto central de la relación entre los poderes es el proceso legislativo. La encuesta
se propuso profundizar en las percepciones de la ciudadanía sobre algunos aspectos de
este proceso. El siguiente gráfico muestra las distintas opiniones entre los encuestados
sobre el papel que cumple cada uno de los poderes en el proceso legislativo.
Gráfico 11. Iniciativa legislativa
NS/NC Poder Ejecutivo

15% 20%
Legisladores Ambos
35% 30%
En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las propone el Poder
Ejecutivo o las elaboran los legisladores?
Como puede verse en el gráfico las opiniones están dividades, pero sólo una quinta
parte de los encuestados le adjudica al Poder Ejecutivo un rol determinante en la agenda
parlamentaria. Mientras tanto, prácticamente dos tercios de los encuestados le atribuyen
un papel más relevante al Poder Legislativo en la iniciativa legislativa, ya sea a la par
del Ejecutivo (30%) o directamente ubicándolo como la institución principal (35%).
Complementariamente, el siguiente gráfico, muestra las opiniones sobre el papel que
cumple el Parlamento con relación a las inciativas del Poder Ejecutivo.
14
Gráfico 12. Papel del Parlamento con relación a las iniciativas del Ejecutivo
Aprueba como
NS/NC vienen
9% 10%
Unas sí y otras no
25%
Modifica
56%
Pregunta: En general, ¿qué cree Ud. que hace el Parlamento con los proyectos que
propone el Ejecutivo: los vota como vienen o los discute, negocia y modifica antes de
aprobarlos?
Aquí nuevamente, y de forma más acentuada aún, la opinión pública le adjudica un rol
particularmente relevante al Parlamento en el proceso legislativo. La mayoría absoluta
de los encuestados cree que normalmente el Poder Legislativo discute, negocia y
modifica los proyectos de ley que le envía el Poder Ejecutivo, mientras que tan sólo un
10% piensa que normalmente los aprueba tal como fueron remitidos.
Pasando ahora a las relaciones entre el gobierno y la oposición, los siguientes gráficos
nos muestran cómo percibe la ciudadanía la actitud de cada uno de ellos con respecto al
otro.
Gráfico 13. Actitud de la oposición con relación al gobierno
Más bien
NS/NC
colaboración
4%
21%
Más bien
confrontación Ni lo uno ni lo otro
54% 21%
Pregunta: En cuanto a la oposición política en Uruguay, ¿cree Ud. que su actitud es

más bien de colaboración o más bien de confrontación con el gobierno?
15
Gráfico 14. Actitud del gobierno con relación a la oposición
NS/NC
5%
Tiende a tomar en
cuenta
Tiende a ingnorar 38%
40%
Ni lo uno ni lo otro
17%
Pregunta: Y, en cuanto al gobierno, ¿Ud cree que tiende a tomar en cuenta los
planteos de la oposición o que tiende a ignorarlos?
Como muestran los gráficos las percepciones mayoritarias entre los encuestados hablan
de una mala relación entre el gobierno y la oposición. La mayoría absoluta el atribuye a
la oposición una actitud de confrontación con el gobierno mientras que un 40% acuerda
con la idea de que el gobierno tiende a ignorar a la oposición. De todas formas, respecto
a esta última cuestión, las opiniones están más divididas, ya que un 38% cree que el
gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición. Precisamente en esta pregunta es
donde las opiniones aparecen más sesgadas según las preferencias partidarias de los
encuestados tal como aparece en el siguiente gráfico.
Gráfico 15. Actitud del gobierno respecto a la oposición según voto 2004
F. Amplio 51% 19% 26%
P. Colorado 29% 6% 55%
P. Nacional 25% 15% 57%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
Tiende a tomar en cuenta Ni lo uno ni lo otro Tiende a ingnorar
Las opiniones aparecen totalmente divididas según se trate de votantes del gobierno o
de los partidos de la oposición. Mientras que la mayoría absoluta de los frentistas piensa
16
que el gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición, una mayoría más abultada aún
entre los votantes de los partidos tradicionales opina que tiende a ignorarlos. De forma
consistente con las cifras mencionadas, el siguiente gráfico muestra las percepciones de
los encuestados respecto al comportamiento legislativo de los diferentes partidos.
Gráfico 16. Comportamiento legislativo partidario
NS/NC
8% Sólo el Frente
FA y oposición
Amplio
14%
34%
A veces uno y a
veces lo otro
44%
Pregunta: En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las vota sólo el
Frente Amplio o también las votan los partidos de oposición?
El gráfico muestra que un tercio de los encuestados piensa que la mayoría de las leyes
que aprueba el Parlamento son votadas exclusivamente por la bancada del gobierno,
mientras que cerca de la mitad cree que eso ocurre a veces y sólo un 14% opina que la
mayoría de las leyes son votadas por legisladores de todos los partidos. Aunque la
distribución de opiniones es matizada parece predominar en la ciudadanía la visión de
un bloque oficialista mayoritario que se impone dentro del Poder Legislativo.
Finalmente, para completar el panorama dentro de este rubro, en el siguiente gráfico

reportamos las opiniones sobre cómo deberían conducirse los partidos políticos en sus
relaciones mutuas.
17
Gráfico 17. Preferencias sobre relaciones entre partidos
Que sean
coherentes con
sus ideas y no
NS/NC negocien
4% 18%
Que negocien las

diferencias para
lograr acuerdos
78%
Pregunta: En política normalmente los partidos defienden diferentes ideas. ¿Qué cree Ud. que
es mejor.
En el gráfico se aprecia con total claridad el predominio de una visión negociadora y

acuerdista de la política, coherente con las tradiciones al respecto del sistema político
uruguayo. Casi el 80% de los encuestados aprueba la idea de que los partidos deben
negociar sus diferencias para lograr acuerdo mientras menos de un 20% piensa que no
deberían negociar. Este rasgo de la cultura política uruguaya puede explicar la presencia
de porcentajes significativos de la ciudadanía que tienen opiniones negativas sobre
diversos aspectos del funcionamiento del sistema político uruguayo, tanto de sus
instituciones cuanto de sus actores, por percibir que no existe una adecuada cooperación
entre los diferentes ámbitos y observar un predominio la confrontación y la imposición.
4. Representación y visibilidad
En esta sección presentaremos percepciones y nociones generales de la ciudadanía con

relación al Parlamento. Se trata de saber qué opina la gente sobre la representación que
ejerce el Poder Legislativo y el conocimiento que tiene de sus actividades. En primer
término mostramos las opiniones que manejan los encuestados sobre el carácter
representativo del Parlamento, tanto en general como de cada partido político en
particular.
18
Gráfico 18. ¿A quién representa el Parlamento?
A particulares que A nadie

Ns/Nc
solicitan 2%
3%
beneficios
7%
A todos los
uruguayos en su
A algunos grupos
conjunto
de la sociedad
51%
37%
Pregunta: En su opinión, ¿a quién representa el Parlamento uruguayo?
Como puede apreciarse la percepción mayoritaria es que el Poder Legislativo representa

al conjunto de la ciudadanía. Sin embrago existe una porción significativa, de más de
una tercio de los encuestados, que piensa que el Parlamento representa a ciertos grupos
de la sociedad y no a la totalidad. De todas formas, como surge del gráfico siguiente, las
personas tienden a sentirse bien representadas por los legisladores del partido al que
votó.
Gráfico 19. Valoración de la representación partidaria (escala de 0 a 10)
F. Amplio 6,2
P. Colorado 5,3
P. Nacional 6,1
Total 5,2
4,5 5,0 5,5 6,0 6,5
En el gráfico se observa que la ciudadanía en general no se siente ni bien ni mal

representada por los legisladores del partido al que votó pero que los frentistas y los
nacionalistas tienen una percepción más favorable de la representación que ejercen sus
legisladores. Esto resulta muy razonable si consideramos que estos dos partidos
cumplen los roles políticos fundamentales de gobierno y oposición dentro del sistema.
19
Para avanzar de las percepciones a las nociones concretas, la encuesta incluyó una serie
de preguntas que buscan establecer el conocimiento que tiene la ciudadanía sobre
actividades y figuras parlamentarias. En primer término se preguntó sobre leyes
aprobadas en el Parlamento proponiéndole al encuestado, de forma abierta, que
mencione dos que recuerde.
Gráfico 20. Mención de leyes
Menciona
37%
NS/NC
63%
Pregunta: Podría mencionarme dos leyes que hayan sido aprobadas en la

presente legislatura?
Sorprendentemente, casi las dos terceras partes de los encuestados no son capaces de
mencionar ni siquiera una ley. Lo que habla de una muy escasa presencia de las
cuestiones parlamentarias en la vida de la mayoría de las personas. Sólo algo más de un
tercio de los encuestados mencionó leyes de acuerdo a la siguiente distribución:
Gráfico 21. Mención de leyes
Otras 28%
Codigo del niño y del adolescente 3%
Seguridad social para empleadas domésticas 3%
Ley de humanización de cárceles 5%
Ley de salud reproductiva 6%
Plan de emergencia/ trabajo por uruguay 6%
Prohibicion de fumar en espacios cerrados 13%
Reforma de la salud 13%
Reforma Tributaria/IRPF 57%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60%
Claramente la reforma tributaria se lleva las palmas en materia de presencia en la

opinión pública, no sólo por su trascendencia y repercusión mediática, sino también por
20
la cercanía en el tiempo de su aprobación e implementación con la realización de la

encuesta. Luego puede verse que no hay ninguna ley que alcance un porcentaje
especialmente significativo de menciones e, incluso, es interesante notar que la que se
ubica en segundo término –la reforma de la salud- tiene el mismo porcentaje de
menciones que la prohibición de fumar en lugares cerrados que ni siquiera es una ley.
Esto ratifica la baja presencia de la actividad parlamentaria en la opinión pública y la
visión imprecisa que genera. Algo similar ocurre respecto de las interpelaciones.
Gráfico 22. Mención de interpelaciones
NS/NC
44%
Dicen recordar
interpelación
56%
Pregunta: Y, ¿podría mencionarme dos interpelaciones realizadas durante la presente

legislatura?
En este caso, la mayoría absoluta de los encuestados dice recordar alguna interpelación,
lo que sugiere de forma inmediata que esta actividad legislativa genera una mayor
presencia del Parlamento en la opinión pública. De todas formas, el problema de la
imprecisión de las percepciones se reitera de forma aguda en este caso, cuando tratamos
de establecer de qué interpelación se trata.
Gráfico 23. Mención de interpelaciones
Mencionan otras interpelaciones 26%
Mencionan interpelación Heber - Astori 15%
Mencionan legislador pero no ministro 3%
Mencionan ministro pero no legislador 22%
Mencionan ministro y legislador 32%
0% 10% 20% 30% 40%
21
El gráfico muestra cómo se distribuyen las respuestas en función de su precisión. Allí

observamos que sólo un tercio de los encuestados logra mencionar a un ministro y a un
legislador, aún cuando en muchos casos se trata de información incorrecta. En cambio,
una cuarta parte de los encuestados sólo logra mencionar a una de las partes en cuestión,
ya sea al ministro interpelado (22%) o, excepcionalmente, al legislador interpelante
(3%). Obviamente la interpelación concreta más mencionada de forma correcta fue la
realizada por el Senador Luis Alberto Heber al Ministro de Economía Danilo Astori,
pero nótese que, dado lo notorio y reciente de dicho evento, parece una cifra demasiado
exigua el 15% de menciones que recibe.
Veamos finalmente qué ocurre cuando se le pregunta a los encuestados por la identidad
de las autoridades del Poder Legislativo. Los siguientes gráficos muestran el porcentaje
de encuestados que recuerdan los nombres de los Presidentes de cada una de las
Cámaras.
Gráfico 24. Conocimiento del Presidente de la Cámara de Senadores
Otro
2%
Rodolfo Nin Novoa
31%
Ns/Nc
67%
Pregunta: ¿Ud. sabe quién es el presidente de la Cámara de Senadores?

(¿Podría decirme el nombre?)
Gráfico 25. Conocimiento del Presidente de la Cámara de Representates
Otro Enrique Pintado

2% 8%
Ns/Nc
90%
Pregunta: Y, ¿ud. sabe quién es del presidente de la Cámara de

Representantes? (¿Podría decirme el nombre?)
22
Nuevamente, las dos terceras partes de los encuestados no son capaces de nombrar al
Presidente de la Cámara de Senadores y sólo un 31% de los encuestados responde la
pregunta correctamente. La situación es más acentuada cuando se trata del Presidente de
la Cámara de Representantes ya que menos de un 10% de los encuestados menciona
correctamente su identidad, aunque esto es razonable dado el carácter rotativo de este
cargo. En definitiva, a pesar de que la ciudadanía uruguaya no tiene globalmente una
imagen negativa sobre el Poder Legislativo y sobre su desempeño, la actividad
parlamentaria parece estar muy lejana de las preocupaciones de la gran mayoría de los
uruguayos.
23
Capítulo II
EL PARLAMENTO Y LA OPINION DE LAS ELITES
Daniel Buquet*
En este segundo capítulo se presenta información recabada por la “Encuesta Permanente

de Elites” (EPE)1 que se desarrolla regularmente en el marco del Observatorio Político.
Para este estudio se diseñó un módulo especial sobre el Poder Legislativo y se utilizó
una muestra ampliada a 200 casos.
1. Evaluación del desempeño del Poder Legislativo
La medición más común que permite aproximar un diagnóstico sobre la salud del
sistema político, es la opinión sobre el desempeño de los tres poderes del estado. Un
estado saludable debería generar imágenes positivas sobre su desempeño, tanto entre las
elites como entre la opinión pública. Especialmente, una percepción negativa
generalizada de las elites sobre el desempeño de alguno de los poderes del estado estaría
dando cuenta de la presencia de disfunciones importantes. Adicionalmente se evalúa la
imagen de los partidos políticos, a efectos comparativos y porque constituyen el actor
central de los procesos políticos. En el siguiente gráfico se presenta el porcentaje de
evaluaciones positivas (muy bueno + bueno) sobre el desempeño de los tres poderes del
Estado y de los partidos políticos.
*
Profesor e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
1
En esta ocasión se presentan datos obtenidos en la edición 2007 (trabajo de campo realizado entre
agosto y setiembre de 2007) y se los compara parcialmente con los generados en las cinco anteriores
(2001/2002/2003/2004/2005). La encuesta se realiza de forma anual a más de un centenar de dirigentes
políticos, sindicales y empresariales, así como a intelectuales que se desempeñan en ámbitos académicos
y en medios de comunicación.
24
Gráfico 1. Evaluaciones sobre Instituciones y Actores 2001-2007 (muy bueno + bueno)

80%
60%
53%
40% 39%
33% 30% 35% 31%
20%
0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006-07
P. Legislativo P. Ejecutivo P. Judicial P. Políticos
Fuente: Encuesta Permanente de Elites – Instituto de Ciencia Política – FCS - UdelaR
En el gráfico se destaca la muy buena imagen del Poder Ejecutivo que supera
claramente la mejor evaluación obtenida por la anterior administración en el comienzo
de su mandato. El Poder Ejecutivo anterior había logrado una leve recuperación luego
de una evaluación muy negativa en 2002 pero recién en la presente administración los
guarismos se ubican en una nivel de valoración altamente positiva como resultado del
cambio de gobierno y de las consiguientes expectativas creadas sumado a desempeños
adecuados en diferentes áreas de política.
Por su parte, el Poder Legislativo muestra una extraordinaria mejora en su valoración en

la última encuesta. El cambio es particularmente importante porque remonta una
evaluación mediocre y en descenso y porque llega a una mayoría absoluta de juicios
favorables cuando la legislatura se encuentra en la mitad de su mandato. En cambio, ni
el Poder Judicial ni los partidos políticos logran avances tan importantes en la
evaluación de sus desempeños aunque sus cifras también mejoran. Las opiniones sobre
los partidos políticos en general, acompañan la evolución de los juicios sobre el
desempeño del parlamento pero un escalón más abajo, situación que se mantiene como
una regularidad a lo largo del periodo. Los partidos políticos continúan siendo el actor
peor evaluado por las elites, aunque en esta medición logran su mejor desempeño dentro
del periodo. Aunque el deterioro de la imagen de los partidos políticos es un fenómeno
de carácter global, podemos suponer que en este caso la falta de diálogo entre gobierno
y oposición sumada a diversos conflictos internos en los partidos está influyendo
negativamente en las percepciones. Por su parte, el Poder Judicial que venía de un
25
importante deterioro en las percepciones de las elites sobre su desempeño, remontó

algunos puntos para ubicarse en el entorno del 50% de opiniones favorables.
De todas formas, a pesar de los cambios de un año a otro, las opiniones sobre el
desempeño de las instituciones están fuertemente determinadas por las preferencias
políticas de los encuestados. Claramente los encuestados que pertenecen o votan al
partido de gobierno tienen opiniones muy favorables y los partidarios de la oposición se
pronuncian más bien negativamente. El siguiente gráfico muestras esas diferencias para
los dos últimos periodos de gobierno.
Gráfico 2. Evaluación del Parlamento por partido político (muy bueno + bueno)
64%
Frente Amplio
16%
13%
Partido Colorado
61%
31%
Partido Nacional
39%
0% 20% 40% 60% 80%
2001-2004 2005-2007
Fuente: Encuesta Permanente de Elites – Instituto de Ciencia Política – FCS - UdelaR
En el gráfico se aprecia una clarísima inversión de las valoraciones sobre el Poder

Legislativo entre los frentistas y los colorados. Mientras que los primeros tenían un
juicio muy negativo sobre el parlamento en la pasada administración, los segundos
hacen lo propio en la actual. Y, de la misma forma, entre 2001 y 2004 los colorados
tenían una visión altamente favorable sobre el desempeño del parlamento, casi de la
misma magnitud de la que tienen los frentistas entre 2005 y 2007. Los nacionalistas, en
cambio presentan visiones intermedias en ambos casos, sin llegar a ser positivas. En la
pasada administración tuvieron un papel relevante integrando la coalición de gobierno y
en este lo siguen teniendo como principal partido de oposición.
26
También pueden apreciarse diferencias significativas en las opiniones sobre el

desempeño del parlamento según el tipo de elite encuestada. El siguiente gráfico
muestra los datos para las dos últimas legislaturas.
Gráfico 3. Evaluación del Parlamento por tipo de elite (muy bueno + bueno)
Intelectual 26%
29%
48%
Sindicalista 10%
Empresario 12%
18%
60%
Gobernante 58%
Legislador 65%
50%
0% 20% 40% 60% 80%
2001-2004 2005-2007
Como puede verse los políticos en general, ya sean legisladores u ocupen cargos
ejecutivos son los que tienen las mejores opiniones sobre el desempeño del Poder
Legislativo. Es interesante apreciar que no necesariamente los legisladores tienen la
visión más positiva ya que, aunque esto es así en la presente administración, en la
pasada las opiniones favorables de los gobernantes superaban a las de los propios
legisladores. La variación significativa en la opinión de los legisladores sobre el
desempeño del parlamento puede deberse a que el oficialismo cuenta en esta legislatura
con una mayoría propia con opiniones más homogéneas, mientras que la mayoría
legislativa en la pasada legislatura correspondía a partidos diferentes lo que ocasionaba
visiones más matizadas. Por su parte los empresarios y los intelectuales no muestran
modificaciones muy importantes en sus percepciones al respecto, mientras los
sindicalistas pasaron a tener una visión radicalmente diferente sobre la presente
legislatura de la que tenían en la pasada. La condición izquierdista de la mayoría de la
elite sindical explica obviamente esta diferencia.
Por otra parte se relevó en la encuesta una evaluación retrospectiva del Poder
Legislativo, pidiendo a los encuestados que se pronuncien sobre el desempeño del
Parlamento con relación a los primeros años de democracia. El siguiente gráfico
27
muestra la distribución de opiniones en general y por preferencia partidaria para dos

periodos.
Gráfico 4. Evaluación retrospectiva del Parlamento por partido (mucho mejor+mejor)
45%
Total
25%
62%
Frente Amplio
23%
19%
P. Colorado
33%
21%
P. Nacional
20%
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
2003-2004 2005-2007
Puede observarse que la percepción sobre una mejora en el desempeño del Poder
Legislativo respecto a los primeros años de democracia creció significativamente en la
presente legislatura, ya que casi la mitad de los encuestados cree que es mejor o mucho
mejor. Ese porcentaje era apenas de la cuarta parte de los encuestados en los dos últimos
años de la legislatura pasada. De todas formas hay un importante sesgo partidario en la
evolución verificada. En esta legislatura casi los dos tercios de los frentistas piensan que
el Parlamento se desempeña mejor o mucho mejor que en los primeros años de
democracia mientras que menos de la cuarta parte de ellos opinaba lo mismo durante la
legislatura pasada. En cambio, ahora sólo una quinta parte de los colorados cree que el
parlamento se desempeña mejor que en los primeros años de democracia, cuando
durante la legislatura pasada un tercio de ellos lo pensaba. Finalmente, los nacionalistas
no parecen tener una buena opinión al respecto, posición que se ha mantenido en las dos
legislaturas de referencia. Una vez más, el cambio en los roles de los partidos políticos
influye fuertemente en las percepciones sobre el desempeño del Poder Legislativo.
En la encuesta desarrollada durante 2007 se buscó profundizar en la evaluación del

desempeño del Poder Legislativo desagregando las diversas funciones que ese poder del
Estado debe cumplir. En primer término se procuró establecer cuál función del
28
parlamento es prioritaria en la percepción de la elite. El siguiente gráfico muestra la

distribución de las opiniones al respecto.
Gráfico 5. Principal función del Poder Legislativo
Debatir/discutir/
buscar acuerdos
Aprobar iniciativas 5%
del Poder Ejecutivo Otros No sabe/ no contesta
6% 6% 2%
Representar ciu-
dadanos/intereses
12%
Legislar/Elaborar y
aprobar leyes
53%
Contralor/ controlar
Poder Ejecutivo
16%
Es claramente dominante la percepción de que la principal función del Poder

Legislativo es precisamente legislar. Sin embargo, existe un porcentaje muy elevado de
encuestados que destacan otras funciones en primer lugar. Entre ellas, las dos más
mencionadas fueron las funciones de contralor y de representación. Dentro de la elite
entrevistada, los propios legisladores muestran un patrón diferenciado en la
jerarquización de las funciones como se puede apreciar en el gráfico siguiente.
Gráfico 6. Principal función del Poder Legislativo (sólo legisladores)
Debatir/discutir/busc
ar acuerdos
7%
Otros
Aprobar iniciativas
5% Legislar/Elaborar y
del Poder Ejecutivo
7% aprobar leyes
38%
Representación
ciudadanos/interese
s
20% Contralor/ controlar
Poder Ejecutivo
23%
29
Aunque una mayoría de los parlamentarios también afirma que la función principal del
Poder Legislativo es legislar, en este caso se trata de una mayoría relativa, en tanto la
mayoría absoluta destaca otras funciones. En particular la suma de las opciones de
contralor y representación sumadas superan la opción legislar. A continuación se
presentan las evaluaciones de la elite con relación a las cinco principales funciones del
parlamento.
Gráfico 7. Evaluación de funciones (escala de 0 a 10)
Acuerdos 5,4
Debate 4,8
Representación 6,2
Control 5,7
Legislación 6,7
0 2 4 6 8
Aunque las variaciones no son de gran magnitud, puede apreciarse una diferenciación
significativa sobre los desempeños del parlamento en diferentes aspectos. En principio,
de las cinco funciones, cuatro son evaluadas positivamente, aunque con matices. Las
funciones de legislación y representación merecen juicios claramente favorables por
parte de la elite, en tanto las funciones de contralor y de negociación acceden a un
puntaje apenas positivo. En cambio, la evaluación que hace la elite de la función
parlamentaria de debatir grandes temas es claramente crítica. En la medida en que estas
evaluaciones son relevantes y las opiniones muestran variaciones en función de las
preferencias partidarias y del tipo de elite, se presenta a continuación un cuadro con los
puntajes que resultan de cada segmento.
30
Cuadro 1. Evaluación de funciones por partido y tipo de elite

Legislación Control Representación Debate Acuerdos Promedio Desvío
P. Nacional 6,1 4,8 6,3 4,5 4,3 5,2 0,9
P. Colorado 6,4 4,5 5,3 4,1 4,9 5,0 0,9
F. Amplio 7,1 6,5 6,4 5,2 6,1 6,3 0,7
Legislador 7,6 6,2 7,4 5,7 5,3 6,5 1,0
Gobernante 6,8 5,9 6,4 4,8 4,8 5,7 0,9
Empresario 5,6 4,4 5,1 3,7 4,7 4,7 0,7
Sindicalista 6,8 6,1 5,6 5,1 6,5 6,0 0,7
Intelectual 6,2 5,4 5,6 4,0 5,6 5,4 0,8
Máximo 7,6 6,5 7,4 5,7 6,5
Mínimo 5,6 4,4 5,1 3,7 4,3
Claramente los legisladores son los que mejor evalúan en promedio el conjunto de las
funciones del Poder Legislativo, aunque también presentan la mayor desviación en las
opiniones. Se puede pensar en cierta actitud autocomplaciente por parte de los
parlamentarios, pero también es posible analizar sus opiniones como las mejor
informadas al respecto porque también son las más matizadas. Si bien en todos los
rubros evalúan el desempeño del parlamento en términos favorables, los puntajes van
desde una opinión altamente positiva en materia de legislación a una apenas favorable
en lo que refiere a la concreción de acuerdos. Entre las demás elites es particularmente
llamativo el contraste entre las evaluaciones de los empresarios y las de los dirigentes
sindicales. Mientras los primeros sólo evalúan positivamente la legislación y la
representación, los últimos ofrecen valoraciones positivas en todos los rubros e, incluso,
en materia de acuerdos tienen la visión más favorable entre todas las elites.
En cuanto a las preferencias partidarias, los frentistas son los que mejor evalúan el
desempeño del poder legislativo en las diferentes funciones mientras que los partidarios
de la oposición son más críticos. En particular, los blancos ofrecen sus juicios más
críticos en la materia de búsqueda de acuerdos y los colorados en lo referido a los
debates. Además de la pertenencia a la oposición, el diferente rol de los partidos
tradicionales en función de su peso relativo, muestra sus principales reclamos. Los
nacionalistas pretenden un rol más relevante en la definición de políticas y los colorados
en la discusión de los grandes temas.
Por otra parte la encuesta desarrolla dos evaluaciones específicas sobre el desempeño
del parlamento en el terreno legislativo. Por un lado se pregunta a los encuestados sobre
31
el tiempo que le insume al Poder Legislativo aprobar una ley y, por otro, se le interroga
directamente sobre la productividad del parlamento.
Gráfico 8. Tiempo para aprobar leyes

60%
57%
54%
45%
40% 40%
36%
29% 31%
20%
15%
0%
2003 2004 2005 2007
Adecuado Excesivo
Como puede verse en el gráfico precedente, la mayoría de las opiniones coincide en que
el tiempo que le insume al parlamento aprobar una ley es excesivo. Sin embargo, la
cifra pasó de ser una mayoría absoluta durante la pasada legislatura a ser una mayoría
relativa en la presente. De forma concomitante, el porcentaje de encuestados que piensa
que el tiempo es adecuado creció para ubicarse en torno a un tercio en la presente
legislatura. Evidentemente la condición mayoritaria del partido de gobierno alimenta
esta percepción. A continuación se muestran las opiniones de los encuestados respecto
de la productividad del Poder Legislativo.
Gráfico 9. Productividad del Poder Legislativo

80%
69%
68%
60% 61%
58%
40%
30%
27%
20% 17% 17%
10% 12% 11%

14%
0%
2003 2004 2005 2007
No se adecua Parcialmente Totalmente
32
En el gráfico se observa una muy significativa variación de las opiniones sobre la

productividad del Poder Legislativo. Tanto durante la pasada legislatura como a
comienzos de la actual, predominaba claramente la idea de que la productividad del
parlamento no se adecuaba a las necesidades del país. Incluso parecía esbozarse una
tendencia creciente en esa dirección y sorprende observar la similitud en la distribución
de las respuestas entre la última encuesta realizada durante la pasada legislatura y la
primera de la actual. Sin embargo, en la encuesta realizada durante 2007 para este
estudio, las opiniones muestran una diferencia muy significativa. Ahora, más de dos los
tercios de los encuestados cree que la productividad del Poder Legislativo se adecua, al
menos parcialmente, a las necesidades del país. Estas cifras, aunque llamativamente
altas, son consistentes con sensibles mejorías en la percepción de los desempeños del
Poder Legislativo observadas en la encuesta de 2007.
Finalmente la encuesta explora la percepción de los encuestados sobre la influencia de

diferentes instituciones sobre la vida política del país. En el siguiente gráfico se
muestran las opiniones al respecto para los tres poderes del Estado en las dos últimas
administraciones.
Gráfico 10. Influencia de Poderes (escala de 0 a 10)
5,7
Judicial
4,8
7,0
Legislativo
6,6
9,4
Ejecutivo
9,1
0 2 4 6 8 10
2003-2004 2005-2007
En este caso se aprecian opiniones más estables en el tiempo con variaciones

significativas sólo en el caso del Poder Judicial. De todas formas las variaciones entre la
administración pasada y la presente son de signo positivo para los tres poderes. Para los
encuestados, el Poder Ejecutivo tiene una gran influencia en la vida política del país y el
33
Poder Legislativo tiene una influencia relevante pero menor. La influencia que se le
atribuye al Poder Judicial pasó de ser poco relevante en el periodo pasado a ser algo
relevante en el actual. Las opiniones en este caso, si bien muestran algunas diferencias
según partido político, son bastante más homogéneas que en los casos anteriores.
2. Relaciones Ejecutivo – Legislativo y Gobierno – Oposición.
Ahora interesa explorar la percepción de las elites sobre la relación entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, cuestión que constituye el núcleo institucional del
funcionamiento del gobierno. La asunción de la actual administración ha generado un
cambio drástico en la materia al instalar un gobierno de partido con mayoría legislativa
propia, a diferencia de los pasados gobiernos de coalición entre blancos y colorados. Es
de esperar que esta diferencia genere modificaciones en la dinámica de gobierno y que
ello se refleje en las percepciones al respecto.
Para evaluar el tema la encuesta desarrolla una serie de ítems. El principal de ellos pide
el encuestado un pronunciamiento en cuanto a la preponderancia de alguno de los dos
Poderes del Estado en la relación entre ellos. El diseño constitucional presidencialista
establece la separación de poderes y, aunque prevé una relación equilibrada, no asegura
mecanismos de colaboración entre ambos. Por lo tanto pueden surgir conflictos, ya sea
por la vía de la imposición del Poder Ejecutivo sobre el Poder Legislativo (usando su
mayoría, vetando leyes o gobernando por decreto) o, a la inversa, por la obstaculización
del Poder Legislativo a las políticas del Poder Ejecutivo (no aprobando sus iniciativas,
censurando ministros, etc.). El siguiente gráfico muestra la distribución de las opiniones
de los encuestados al respecto en cuatro momentos diferentes, dos de los cuales
corresponden a la administración anterior y otros dos a la actual.
34
Gráfico 11. Relaciones entre Poderes.
80% 72%
60% 53% 52%

47%
45%
40% 38%
40%
27%
20% 12%
7%
1% 2%
0%
2003 2004 2005 2007
El PL obstruye El PE se impone Equilibrado
Como puede apreciarse, la mayoría de los encuestados opina que el Poder Ejecutivo se
impone sobre el Poder Legislativo. Mientras tanto, un porcentaje significativo pero
minoritario cree que la relación entre ambos poderes es equilibrada al tiempo que la
percepción de que el parlamento obstruye al Poder Ejecutivo es prácticamente marginal.
En principio parece muy razonable una distribución de opiniones con esas
características ya que tanto la administración pasada como la actual han contado con
mayorías legislativas, lo que les permitió dar un trámite relativamente fluido a sus
iniciativas. Sin embargo, la diferencia entre contar con una mayoría producto de una
coalición interpartidaria u ostentarla en virtud de la propia bancada partidaria, parece
haber generado un impacto significativo en las percepciones de las elites al respecto. El
porcentaje de quienes opinan que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder
Legislativo se incrementó en el orden de 20 puntos porcentuales al comienzo de esta
administración respecto de la anterior, al tiempo que se redujo significativamente la
proporción de quienes pensaban que la relacióne entre ambos poderes es equilibrada y
ya prácticamente nadie cree que el parlamento obstruye al Poder Ejecutivo.
Sin embargo esta percepción volvió a modificarse significativamente en el presente año,

con guarismos que se aproximan notablemente a los relevados en 2004. Aunque la
mayoría legislativa propia y la disciplina partidaria del Frente Amplio parecen haber
generado una primera impresión de avasallamiento, la evolución de los acontecimientos
parece haber convencido a la elite de que la relación entre los poderes en la presente
administración no difiere gran cosa de las anteriores. Particularmente, la percepción de
35
una relación equilibrada entre poderes, sin ser mayoritaria, muestra en el año 2007 el
valor más alto de la serie.
La relación entre los poderes legislativo y ejecutivo depende de la relación entre el

gobierno y su bancada legislativa pero también del papel que la oposición juega en el
parlamento. La condición mayoritaria del Frente Amplio torna innecesarios los acuerdos
con la oposición para la aprobación de leyes comunes siempre que logre mantener la
disciplina partidaria, pero los requiere para otro tipo de resoluciones que exigen
mayorías especiales y siempre que el gobierno busque consensos amplios y la ejecución
de “políticas de Estado”. La relación entre gobierno y oposición ha pasado a ser un
factor muy relevante de la dinámica política en la presente administración por cuanto el
sistema político aparece fuertemente dividido en dos bloques de similar magnitud. La
dificultad para llegar a acuerdos entre ambos sectores políticos ha sido una impronta de
la situación política actual. La percepción de las elites en la materia reafirma la visión
de un esquema fuertemente confrontativo.
Gráfico 12. Actitud del gobierno con relación a la oposición
Tiende a tomar en 39%

cuenta 26%
15%
16%
45%
Tiende a ignorar
57%
2%
No sabe / no contesta
1%
0% 20% 40% 60%
2005 2007
La mayoría de los encuestados sostiene que el Gobierno tiende a ignorar a la Oposición

en la toma de decisiones. Mientras tanto, una proporción menor opina lo contrario, es
decir que tiende a tomar en cuenta sus puntos de vista. De todas formas las percepciones
al respecto se modificaron significativamente entre 2005 y 2007 llevando a ambas
opciones a valores más similares. Más allá de que no parece haber habido un cambio
cualitativo en el relacionamiento entre los bloques, algunas señales y decisiones (como
36
la designación del Fiscal de Corte) pueden haber influido en la modificación de los

juicios en esta materia.
Por su parte, aparece una situación análoga cuando se trata de evaluar la actitud de la
oposición respecto del gobierno. En el siguiente gráfico se observa que la percepción de
una actitud confrontativa es aún más acentuada cuando se trata de la oposición.
Gráfico 13. Actitud de la oposición con relación al gobierno
16%
Más bien colaboración
16%
12%
21%
70%
Más bien confrontación
62%
3%
1%
0% 20% 40% 60% 80%
2005 2007
En este caso 2 de cada 3 encuestados optaron por la afirmación que dice que la actitud
de la oposición con respecto al gobierno es más bien de confrontación. En cambio,
apenas un 16% de la elite cree que la actitud de la oposición con relación al gobierno es
más bien de colaboración. Sin embargo, en esta ocasión, las variaciones entre 2005 y
2007 son menores y de signo contrario. Es decir que mientras la elite estaría percibiendo
un cierto acercamiento del gobierno hacia la oposición no percibe que al mismo tiempo
ocurra un acercamiento de la oposición hacia el gobierno.
Por cierto que las percepciones mencionadas aparecen nuevamente influidas por las
preferencias partidarias de los encuestados. En el siguiente gráfico se presenta la
distribución de las opiniones relevadas en 2007 discriminadas por partido político.
37
Gráfico 14. Actitud del gobierno con relación a la oposición por partido
Frente Amplio 2% 20% 16% 63%
P. Colorado 0% 95% 0%5%
P. Nacional 0% 73% 15% 13%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
No sabe / no contesta Tiende a ignorar Ni lo uno ni lo otro Tiende a tomar en cuenta
En el caso de las percepciones sobre la actitud del gobierno con relación a la oposición
las diferencias por partido son tajantes. Al tiempo que una clara mayoría absoluta de los
frentistas opina que el gobierno tiende a tomar en cuenta a la oposición, tres de cada
cuatro nacionalistas y casi todos los colorados piensan que el gobierno tiende a ignorar
a la oposición.
Gráfico 15. Actitud de la oposición con relación al gobierno por partido
Frente Amplio 2% 86% 5% 7%
P. Colorado0% 60% 0% 40%
P. Nacional 4% 46% 31% 19%
0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%
No sabe / no contesta Más bien confrontación Ni lo uno ni lo otro Más bien colaboración
En cuanto a las percepciones sobre la actitud de la oposición, las diferencias no son tan
tajantes, aunque muestran un sesgo en el mismo sentido. En principio una mayoría
dentro de los tres partidos mayores opina que la actitud de la oposición con relación al
gobierno es más bien de confrontación. Sin embargo, esa mayoría es apenas relativa en
el caso de los blancos, pasa a ser absoluta dentro de los colorados y es abrumadora (casi
9 de cada 10) entre los frentistas.
38
En suma, tanto las evaluaciones sobre relaciones entre poderes como sobre relaciones
entre actores muestra una percepción generalizada de un gobierno mayoritario que
gobierna fundamentalmente solo y una oposición que principalmente busca cuestionar
al gobierno. De todas formas es importante señalar que las percepciones acerca de un
comportamiento avasallante del Frente Amplio, apoyado en su mayoría legislativa, se
han atenuado considerablemente desde el comienzo del actual gobierno al presente.
3. Comparación entre elites y opinión pública
Para finalizar esta parte del informe parece relevante señalar algunas diferencias
puntuales entre las opiniones relevadas por la encuesta de elites y las percepciones
registradas en la encuesta de Opinión Pública.
3.1 Funciones del Poder Legislativo
En cuanto a la atribución de funciones al Poder Legislativo, más que las diferencias

entre las elites y la opinión pública en general, llaman la atención las semejanzas.
Excepto por la obvia diferencia en los porcentajes de quienes no responden la pregunta,
las principales funciones están distribuidas de forma similar, tanto entre las elites como
en la opinión pública. Claramente la función legislativa es la que mayoritariamente se le
atribuye al parlamente en los dos ámbitos. Simplemente habría que señalar el matiz que
representa una mayor inclinación hacia el contralor por parte de la elite, en contrapartida
de una mayor jerarquización de la representación por parte de la ciudadanía.
Gráfico 16. Funciones para elites y opinión pública
Otros 15%
12%
Debatir/discutir/ buscar acuerdos 4%

5%
Representar ciudadanos/intereses 9%

12%
Contralor/ controlar Poder Ejecutivo 6%

17%
Legislar/Elaborar y aprobar leyes 34%

54%
No sabe/ no contesta 32%

2%
0% 20% 40% 60%
Elites OP
39
3.2 Evaluación funciones
También en lo que refiere a la evaluación de las funciones se destaca la similitud de

percepciones entre la elite y la opinión pública. La diferencia más clara y notoria es una
mejor evaluación general por parte de la elite, que llega a ser bastante amplia en el caso
de la tarea legislativa. En cambio, y de forma excepcional, la opinión pública muestra
una evaluación levemente mejor que la de la elite en cuanto a la función parlamentaria
de debatir grandes temas. Esta cuestión, que aparecía claramente como un déficit desde
el punto de vista de la elite no merece mayor distinción para la ciudadanía. En todo caso
parece importante considerar la mayor discriminación que realiza la elite entre los
distintos rubros, mostrando una evaluación más afinada que la de la opinión pública.
Gráfico 17. Evaluación de funciones para elites y opinión pública
Acuerdos 4,7
5,4
5,0
Debate 4,8
Representación 5,3
6,2
5,0
Control 5,7
Legislación 5,3
6,7
0 2 4 6 8
Elites OP
3.3 Relación entre poderes
También en este rubro aparecen semejanzas entre la elite y la opinión pública. Pero las
diferencias son ahora mucho más relevantes que en las evaluaciones anteriores. En esta
caso entre la ciudadanía no predomina la idea de que el Poder Ejecutivo se impone
sobre el Poder Legislativo y claramente la opinión más difundida es que la relación
entre los poder es equilibrada.
40
Gráfico 18. Relaciones entre poderes para elites y opinión pública
49%
Equilibrado
45%
21%
El PE se impone
52%
11%
El PL obstruye
2%
19%
2%
0% 20% 40% 60%
Elites OP
4. Algunas conclusiones
9 La encuesta de elites realizada en 2007 muestra una sensible mejoría en las

evaluaciones sobre el desempeño del Poder Legislativo con relación a las
mediciones realizadas con anterioridad.
9 La opinión pública muestra niveles algo inferiores y más homogéneos de evaluación
sobre el desempeño del Poder Legislativo que las elites en los diferentes rubros.
9 Las elites en general y los colorados y los empresarios en particular, tienen una
visión crítica sobre el cumplimiento de la función parlamentaria de debatir grandes
temas.
9 La opinión pública y los nacionalistas dentro de la elite, tienen una visión
particularmente crítica sobre el cumplimiento de la función parlamentaria de
negociar acuerdos políticos.
9 Los legisladores evalúan mejor que las otras elites y que la opinión pública el
desempeño del Poder Legislativo. Asimismo le asignan mayor importancia a las
funciones de contralor y representación.
9 La elite cree mayoritariamente que el Poder Ejecutivo se impone sobre el Poder
Legislativo aunque en 2007 esa percepción disminuyó al tiempo que creció el
porcentaje de quienes creen que la relación entre poderes es equilibrada.
9 La opinión pública percibe de forma mayoritaria que la relación entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo es equilibrada.
9 La elite percibe un escenario político en el que predomina la confrontación por
sobre la cooperación entre gobierno y oposición
41
Capítulo III.
EL PARLAMENTO LEGISLANDO (2005-2007)
Daniel Chasquetti∗
1. Proyectos de ley presentados
En el transcurso de la presente legislatura se presentaron 1.023 proyectos. En el primer

año se introdujeron 411 (40%); en el segundo, 325 (32%); y en el tercero, 256 (25%).
Asimismo, fueron desarchivados 31 proyectos de ley (3%), casi todos en el primer año
del período legislativo.
Tal cual lo muestra el gráfico 1, el Poder Ejecutivo envío al Parlamento un 34% de sus
proyectos (138) en 2005, un 33% (133) en 2006, y un 28% (114) en 2007. Los
legisladores, en cambio, no tuvieron una regularidad tan marcada en materia de
iniciativa. Casi la mitad de sus proyectos (44%) fueron presentados en el primer año,
casi un tercio en el segundo (31%), y algo más de un quinto (19%) en el tercer año.
Gráfico 1. Proyectos tratados en la 46° Legislatura según

iniciativa y año de presentación
23% 25%
28%
31% 2007
32%
33% 2006
2005
Desarchivados
44% 40%
34%
PE PL Todos
Analizando los proyectos del período según el Poder que los presenta, se observa que un
39% fue iniciado por el Ejecutivo y un 61% por el Legislativo. Estos datos confirman la
pauta de distribución en la iniciativa que nuestro sistema político viene registrando
∗
Profesor e Investigador el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República. Coordinador del equipo de investigación.
42
desde al menos 1985. Sin embargo, el cuadro 1 muestra como durante el transcurso de
la legislatura el desequilibrio entre los Poderes tendió a atenuarse. En el primer año, la
relación era de 35% a 65% a favor del Parlamento; en el segundo año, de 41% a 59%; y
en el 2007 de 45% a 55%.
Cuadro 1. Proyectos tratados en la 46° Legislatura según año de presentación e iniciativa por Poder
Iniciados por el…
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Total
2005 154 35% 273 65% 411 100%
2006 134 41% 191 59% 325 100%
2007 114 45% 141 55% 255 100%
Desarchivados 16 52% 15 48% 31 100%
Total 402 39% 620 61% 1.022* 100%
* No se incluye un proyecto presentado por la Suprema Corte de Justicia
A primera vista, la razón de este reequilibrio entre los Poderes obedecería al hecho de
que los legisladores año tras año reducen el volumen de iniciativas. Sin embargo, el
Ejecutivo también presenta menos proyectos aunque el declive no es tan pronunciado.
¿Significa entonces que el Parlamento se ha vuelto menos productivo bajo las actuales
circunstancias, o por el contrario, esta es una tendencia natural del proceso legislativo al
arribar al tercer año? Para responder esta pregunta es necesario observar la evolución de
estos indicadores en legislaturas anteriores. El gráfico 2 muestra la proporción de
proyectos de ley que introdujo cada Poder en el primer trienio de cada período
legislativo.
Gráfico 2. Presentación de proyectos de ley según Poder

(en porcentajes)
75
72
74 69 66
72
63
65
62 62 60 62
59 59
55
Poder Legislativo
41 41 45
Poder Ejecutivo 38 38 40 38
35 34
31
28 37
26 28
25
85 86 87 90 91 92 95 96 97 00 01 02 05 06 07
43
Como podrá observarse, la situación registrada en 2007 resulta inédita. Con la

excepción de la anterior legislatura, donde se registró en el tercer año una caída en el
peso relativo del Ejecutivo de más de 10 puntos, en general, las variaciones
porcentuales entre el segundo y tercer año no son significativas. Por otra parte, en las
anteriores cuatro legislaturas, el tercer año marcó siempre un quiebre de la tendencia
observada en los dos primeros. En los períodos 1985-87 y 1990-92, el tercer año
mostraron un aumento del peso del Ejecutivo, en tanto en 1995-97 y 2000-02, el tercer
año registraron un declive. En ningún caso se observa lo ocurrido en la presente
legislatura, donde se afirma una tendencia favorable al aumento de la participación del
Ejecutivo en la presentación de proyectos.
De todos modos, esto puede ser visto al revés y pensar que en verdad lo que ocurre es
que el agente que modifica el comportamiento es el Legislativo. El gráfico 3 despeja
esta duda al mostrar que el factor que mejor explica la variación es la caída en el
número de proyectos presentados por los legisladores, que, de acuerdo a la información
procesada, es el menor del período para un tercer año. Mientras tanto, el número de
proyectos presentados por el Ejecutivo en el tercer año es el segundo en volumen del
período (114, sólo superado por el año 1997).
Gráfico 3. Presentación de proyectos de ley según Poder

(en valores absoultos)
306
288
311 242
223
198 191
198 223 230
142
203 192 145 130
149 167 154

133 138 134
110 116 100 114
75 92 92 90
68
85 86 87 90 91 92 95 96 97 00 01 02 05 06 07
Poder Ejecutivo Poder Legislativo
En suma, la presentación de proyectos de ley de la actual legislatura muestra una

tendencia inusual y creciente a favor del Ejecutivo nunca antes observada. Este
44
fenómeno responde a un bajo desempeño de los legisladores y a una correcta

performance del Ejecutivo.
Ahora bien, si se considera el total de proyectos de ley presentados en cada trienio

según el Poder proponente, observaremos que el actual ha sido uno de los más
productivos del período, sólo superado por el de la anterior legislatura (que coincide con
la crisis y el papel relevante que cumple el Parlamento en ella2). Asimismo, el Ejecutivo
de este trienio muestra la mejor performance desde 1985, superando incluso al
hiperproductivo -en materia de proyectos de ley- Ejecutivo de Jorge Batlle.
Gráfico 4. Proyectos de Ley presentados en los tres primeros

años de cada legislatura según iniciativa por Poder
1.154
1.023
859 942
876
759
621
585
706 551
357 395 402

325
253
1985-87 1990-92 1995-97 2000-02 2005-07
No obstante, debe destacarse que los excelentes registros de la actual legislatura se

sustentan en los primeros dos años más que en el tercero. De continuar la tendencia
observada en 2007 durante los próximos dos años, es probable que esta legislatura sea
recordada por el peso y papel del Ejecutivo en materia de proyectos de ley, más que por
el volumen de iniciativas presentadas.
* * *
En materia de iniciativa legislativa partidaria, en 2007 volvió a confirmarse la pauta de

los años anteriores. De cada diez proyectos de ley iniciados por los legisladores, el
2
Al respecto ver Chasquetti (2002 y 2003)
45
Partido Nacional presentó algo más de cuatro; el Frente Amplio, algo más de dos; y el
Partido Colorado, uno; en tanto casi dos iniciativas llevaban la firma de representantes
de más de un partido. El cuadro 2 muestra los datos para los tres años de la legislatura.
Cuadro 2. Proyectos tratados en la 46° Legislatura según año de presentación e iniciativa partidaria
Frente Partido Partido Partido Más de un
Amplio Nacional Colorado Independiente partido Total
Desarchivados 3 21% 6 36% 1 7% 0 0% 5 36% 15 100%
2005 62 23% 156 57% 23 8% 3 1% 29 11% 273 100%
2006 47 24% 90 47% 20 10% 1 1% 33 18% 191 100%
2007 33 23% 65 43% 18 13% 2 1% 23 16% 141 100%
Total 145 23% 317 51% 62 10% 6 1% 90 15% 620* 100%
* No se computa un proyecto presentado por la SCJ.
Como podrá apreciarse, los dos partidos mayores disminuyeron sustancialmente su

aporte, aunque llama particularmente la atención la drástica caída de los legisladores
nacionalistas: en 2005 presentaron 156 proyectos; en 2006, 90; y en 2007, sólo 65. Es
probable que en este descenso esté influyendo dos factores. Por un lado, cuestiones de
estrategia. Parece obvio pensar que los legisladores de la oposición tienden a presentar
sus proyectos de ley en la primera fase del período para contar con tiempo para
negociarlos y lograr su aprobación. Pero por otro, cuestiones de constatación empírica.
Si los proyectos se presentan y las posibilidades de lograr su aprobación por distintas
razones son bajas, es probable que los legisladores se sientan desestimulados para seguir
redactando iniciativas.
No obstante y a pesar de la caída de este año, la performance del Partido Nacional en el

trienio ha sido excelente. El gráfico 5 muestra que el registro de esta legislatura ha sido
el más alto desde 1985. Desde luego, esas cifras están sustentadas en un primer año
impactante donde los legisladores nacionalistas presentaron 156 proyectos de ley,
superando incluso al Ejecutivo que había presentado 154.
46
Gráfico 5. Proyectos de Ley presentados en los tres primeros

años de cada legislatura según partido
317
278
250
214 214
185 186
165 164
145
116
103 107
94
62
1985-87 1990-92 1995-97 2000-02 2005-07
Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado
Por otra parte, la performance del partido de gobierno no ha sido tan buena como en
principio podría esperarse, dado que cuenta con una mayoría parlamentaria y por ello,
con la posibilidad de pasar leyes con cierta facilidad. Es cierto que los partidos de
gobierno nunca se han destacado por su impulso legislador, al menos durante el período
1985-2007. Con la excepción del Partido Nacional en 1990-92, los restantes partidos de
los respectivos presidentes nunca mostraron performances excepcionales. Sin embargo,
si se toma en cuenta la situación mayoritaria del Frente Amplio en este período, podría
haberse dado una mayor audacia legislativa por parte de los representantes. Finalmente,
los registros del Partido Colorado, si bien son bajos, pueden considerarse como buenos,
dado el tamaño de su bancada y las restricciones que por ello enfrenta este partido en el
proceso legislativo.
Por tanto, estos datos confirman anteriores hallazgos (Chasquetti 2004) donde se
sostiene que la capacidad legislativa de una bancada está relacionada inversamente con
su tamaño. En efecto, la evidencia muestra que un partido que aumenta su número de
legisladores no necesariamente aumenta su capacidad propositiva.
El gráfico 6 ordena a todos los partidos que actuaron en el Parlamento durante el

período las últimas cinco legisladoras, a partir de la magnitud de su bancada y el
promedio de proyectos de ley presentados por legislador en los primeros tres años de la
legislatura. La tendencia lineal muestra que cuánto más pequeña es una bancada,
47
mayores son los promedios de presentación de proyectos y viceversa, cuánto más

grande es la bancada, menores serán los promedios.
Gráfico 6. Tamaño del partido legislativo y promedios de

presentación de proyectos por legislador
60%
2
R = 0,4631
FA 05-07
50%
Porcentaje de bancas
PC 85-87
40% FA 00-02
PN 90-92
PC 95-97 PN 05-07
PC 00-02
PN 85-87
PN 95-97
30% FA 95-97 PC 90-92
FA 90-92 PN 00-02
20% FA 85-87
10% PC 05-07
NE 90-92
NE 95-97 NE 00-02
PI 05-07 UC 85-87
0%
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11
Proyectos por legislador
De todas formas, hay algunas regularidades muy llamativas. El Partido Nacional se

aparta en una misma dirección respecto a la tendencia, en cuatro de los cinco registros.
Esto indica que este partido es más productivo que el promedio. Con el Frente Amplio
sucede lo inverso, pues en tres de los cinco registros se aparta en la dirección contraria
al Partido Nacional. Un ejemplo interesante es la comparación de la bancada del Frente
Amplio durante el período 1990-92, con la del Partido Nacional en el período 2000-02.
Ambas cuentan con casi el mismo número de legisladores (22,3% de la Asamblea
General los nacionalistas y 21,5% los frentistas), pero su producción per cápita es muy
diferente (6,4 proyectos de ley per cápita los nacionalistas y 3,7 los frentistas).
2. Leyes sancionadas
En la presente legislatura se sancionaron 390 leyes: 91 en el primer año (24%); 149 en

el segundo (38%); y 150 en el tercero (28%). De las leyes votadas en 2007, 37 fueron
iniciadas en 2005, 51 en 2006, y 61 iniciadas en 2007.
48
Cuadro 3. Leyes votadas en la 46° Legislatura según año de presentación y año de votación
Presentadas Votadas en…
en… 2005 2006 2007 Total
2005* 92 80 38% 37 18% 209 100%
2006 - - 69 58% 51 42% 120 100%
2007 - - - - 61 100% 61 100%
Total 92 24% 149 38% 150 38% 390 100%
* Incluye proyectos de ley desarchivados que se convirtieron en ley ese año
Fuente: Sistema de Información Parlamentaria
Estos datos indican que el Parlamento tramitó durante el último año proyectos
presentados en diferentes momentos y por distintos actores. La acumulación de un gran
número de proyectos de ley pendientes de tratamiento al término de cada año legislativo
es un rasgo que se agrava a medida que avanza el mandato. Por esa razón, la confección
de la agenda parlamentaria adquiere una importancia sustantiva, ya que el
establecimiento de prioridades responde normalmente a los intereses de la(s) fuerza(s)
mayoritaria(s) en las cámaras. El cuadro 4 confirma esta idea, pues presenta el número
de proyectos presentados, sancionados y pendientes para cada año de la presente
legislatura. Es así que al cierre del tercer año legislativo, el Parlamento tiene pendientes
633 proyectos. Si bien algunos de ellos fueron archivados por resolución de las
Comisiones o de las propias Cámaras, la casi totalidad sigue esperando por su
tratamiento.
Cuadro 4. Proyectos presentados, sancionados y pendientes

Proyectos Sancionados Pendientes
2005 442 91 351
2006 325 149 527
2007 256 150 633
Total 1.023 390
Observando la iniciativa de las leyes sancionadas en 2007, encontramos que el 67%

corresponde al Poder Ejecutivo y sólo el 33% a los legisladores. Esta es otra
confirmación de una pauta histórica: mientras el Poder Ejecutivo presenta
aproximadamente un tercio del total de proyectos de ley, logra una aprobación del
entorno de los dos tercios. En la presente legislatura, estas proporciones se mantuvieron
inalteradas (ver gráfico 7).
49
Gráfico 7. Leyes aprobadas según año e iniciativa de los

Poderes (2005-2007)
149 150
52 48
(35%) (33%)
92
28
(30%)
97 102
(65%) (67%)
64
(70%)
2005 2006 2007
Si se consideran las leyes de 2007 que fueron iniciadas por los propios legisladores (49
en total), se observará que un tercio corresponde al Frente Amplio, otro tercio al Partido
Nacional, y otro tercio a la iniciativa compartida por legisladores de más de un partido
(ver gráfico 8).
Gráfico 8. Leyes aprobadas según año e iniciativa de los

partidos (2005-2007)
52
48
19
15
28 2
13
12 16
2
5
20
15
9
2005 2006 2007
Frente Amplio Partido Nacional Partido Colorado Más de un partido
Los números absolutos destacan un hecho interesante. Por primera vez en el período, los
legisladores nacionalistas superaron en leyes iniciadas a sus colegas del partido de
gobierno (16 leyes a 15), lo cual puede ser interpretado como un éxito para el principal
50
partido de la oposición, dado el hecho de que el Frente Amplio controla la mayoría

absoluta en ambas cámaras. También es meritoria la actuación de los legisladores
colorados, que al igual que en 2005, consiguieron la aprobación de dos leyes de su
autoría.
El gráfico 8 también muestra que un porcentaje importante de las leyes son iniciadas por
legisladores de más de un partido. Este es un elemento interesante y responde a una
práctica legislativa frecuente en nuestro Parlamento. Si bien la ciudadanía desconoce
este aspecto del trabajo legislativo (como tampoco conoce que la mayoría de las normas
son votadas por todos los partidos), cabe preguntarse por qué un número importante de
leyes son iniciadas conjuntamente por legisladores de diferentes partidos. En principio,
se debe señalar que estas normas refieren a materias donde existe un consenso básico
entre los principales actores del juego parlamentario. Sin embargo, también debe
destacarse que la firma de proyectos conjuntos brinda beneficios a todos los actores.
Mientras los partidos de la oposición pueden aumentar la chance de que sus iniciativas
sean votadas, los legisladores oficialistas consiguen ampliar la base de apoyo de las
decisiones legislativas tomadas durante su gobierno. Las entrevistas realizadas a
legisladores de diferentes partidos confirman la existencia de este tipo de estrategias, la
cuales se desarrollan normalmente en ámbitos reducidos como las Comisiones y
particularmente, entre integrantes de las mismas.
3. El trienio 2005-07 en perspectiva comparada
Los valores registrados en el trienio en materia de sanción legislativa son excelentes.

Constituyen el registro más alto alcanzado para los primeros tres años de una legislatura
desde 1985. El gráfico 9 muestra el número de leyes aprobado en cada uno de los
períodos. Como podrá observarse, el del 2005-07 es el que sancionó el mayor número
de leyes.
51
Gráfico 9. Leyes sancionadas en los primeros 3 años de cada

legislatura según iniciativa por Poderes
381 390
116 128
237
204 214
69
70
76
265 262
168
128 144
1985-87 1990-92 1995-97 2000-02 2005-07
Comparando el volumen legislativo de los trienios según la iniciativa de los Poderes,

encontramos que el Ejecutivo de Vázquez es el segundo en productividad legislativa, a
sólo 3 leyes del de Jorge Batlle, y el actual Parlamento es el primero, superando por 12
leyes el record alcanzado en el período 2000-02. En cierto modo, los registros del
Parlamento en materia de iniciativa legislativa son la razón por la cual este trimestre se
transformó en el más productivo del período.
Estos datos son sorprendentes, ya que el registro alcanzado por la pasada legislatura
respondió en buena medida a la formidable respuesta –poco reconocida por la opinión
pública- del Parlamento ante la crisis desatada en aquellos años. Por esa razón, era
esperable que esta legislatura volviera a los registros de las tres primeras legislaturas.
Sin embargo, las cosas no fueron así, pues esta legislatura mantiene los niveles de
productividad que la anterior. Por tanto, parece importante ensayar una respuesta
respecto al motivo de tal performance.
En principio, podríamos pensar que un gobierno con mayorías legislativas de carácter

partidario debería hacer una diferencia respecto a lo ocurrido en períodos anteriores,
donde las mayorías estables no existieron o respondían a gobiernos de coalición. Como
52
ya se ha señalado en anteriores trabajos3, si controla una mayoría legislativa el Ejecutivo

uruguayo cuenta con un poder de agenda formidable, ya que existen un conjunto de
prerrogativas constitucionales en materia de legislación que favorecen su influencia
(iniciativa exclusiva en un amplio rango de materias, veto parcial y total, proyectos de
urgencia, etc.); y un conjunto de reglas parlamentarias, escritas y no, que operan a favor
de la mayoría en funciones y que contribuyen a aumentar el poder de agenda
presidencial (asignación de puestos claves como las presidencias de las cámaras,
presidencias de comisiones, etc.).
De este modo, la combinación de esos tres factores –mayorías legislativas, reglas

constitucionales y reglas internas del Parlamento- permiten al gobierno controlar el
proceso legislativo, estableciendo prioridades y regulando el ritmo de aprobación de sus
iniciativas. Como los legisladores que integran la mayoría actúan en forma coordinada
con el Ejecutivo, los organismos del Parlamento suelen contar con agendas de trabajo
que contemplan las preferencias del gobierno. La evidencia que se presenta en este
informe, como así también las entrevistas realizadas oportunamente, confirman estas
presunciones y sobre todo sus consecuencias. Por todo esto, es razonable pensar que un
gobierno de partido con una mayoría estable y disciplinada, hace una diferencia en
materia de productividad parlamentaria.
4. Evaluación cualitativa de la legislación
Para el análisis cualitativo de las leyes del período se aplicó el Índice de Importancia
Política de las Leyes (IIPL), que considera cinco dimensiones específicas de su trámite:
iniciativa, materia, repercusión pública, debate en las cámaras, y votación. El IIPL
permite ordenar la legislación en tres niveles: leyes de alta importancia, leyes de
mediana importancia, y leyes de baja importancia.
La aplicación del IIPL a la normativa aprobada en estos tres años muestra que 29 leyes
fueron de alta importancia política, 209 de mediana importancia, y 148 de baja
importancia. En el año 2007 se aprobaron 10 leyes de alta importancia: la Creación del
3
Ver “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge, Daniel Buquet, Daniel
Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de la Producción Legislativa en Uruguay.
1985-2000. Convenio Poder Legislativo-Universidad de la República. Febrero de 2000.
53
régimen de promoción y defensa de la competencia (18.159); la Modificación del Delito

de Usura (18.212); la Creación del Servicio Descentralizado de la Administración de
Servicios de Salud Estado (ASSE) (18.161); la Creación del Fondo Nacional Salud
(FONASA) (18.131); la Modificación de la Carta Orgánica del Banco Hipotecario
(18.125); Creación del Sistema Integrado de Salud (18.211); la Aprobación de la
Rendición de Cuentas 2006 (18.172); Autorización de la Licitación pública
internacional para la concesión de la sala de juegos del Hotel Casino Carrasco (); la
Modificación del Sistema de Asignaciones Familiares (18.227); y la Creación del
régimen de Responsabilidad de tercerización empresarial (18.251).
Cuadro 5. Leyes según importancia política 2005-07

2005 2006 2007 Total
Ejecutivo 12 92% 7 100% 10 91% 29 94%
Alta Legislativo 1 8% 0 0% 1 9% 2 6%
Total 13 100% 7 100% 11 100% 31 100%
Ejecutivo 23 66% 59 69% 69 78% 151 72%
Mediana Legislativo 12 34% 26 31% 20 22% 58 28%
Total 35 100% 85 100% 89 100% 209 100%
Ejecutivo 28 65% 29 53% 23 46% 80 54%
Baja Legislativo 15 35% 26 47% 27 54% 68 46%
Total 43 100% 55 100% 50 100% 148 100%
Observando la iniciativa según el Poder proponente se observa que en las leyes de alta y
mediana importancia política hay un claro predominio del Ejecutivo, y una situación
algo más equilibrada –aunque crecientemente favorable al Parlamento- en las leyes de
baja importancia. Este es un síntoma de la capacidad del Ejecutivo para imponer su
agenda de gobierno.
5. La tramitación de la agenda del Ejecutivo
Como ya se ha señalado, el poder de agenda del Ejecutivo responde a la combinación de

distintos factores: una mayoría legislativa estable, prerrogativas constitucionales que
favorecen el control del Ejecutivo, y un conjunto de reglas escritas y no escritas, que
ordenan el funcionamiento de las cámaras. Estos determinantes político-institucionales
permiten a los legisladores oficialistas controlar o regular en las cámaras el ritmo de
tramitación de los proyectos del gobierno.
54
Al cierre del tercer año legislativo, el ritmo de tramitación de la agenda del Ejecutivo se
ha mantenido estable, lo cual muestra la solidez e impacto de la mayoría parlamentaria.
El cuadro 6 presenta información respecto al ritmo de aprobación de proyectos
gubernamentales: en el primer año se sancionó el 41% de los proyectos; en el segundo,
el 43%; y en el tercero, el 42%.
Cuadro 6. Tramitación de la agenda del Ejecutivo

Proyectos en Proyectos que se Proyectos pendientes al
la agenda* transforman en ley finalizar el año
2005 154 63 41% 91 59%
2006 224 97 43% 127 57%
2007 241 102 42% 139 58%
* Suma de los proyectos presentados por el Ejecutivo en el año y los proyectos pendientes
del año anterior.
En otras palabras, cada año, el Parlamento aprueba algo más de 4 de cada 10 proyectos
del Ejecutivo, lo cual determina un ritmo estable y eficiente de tramitación de la agenda
de gobierno. El gráfico 10 compara las tasas de tramitación de la agenda del Ejecutivo
en los tres primeros años de gobierno de las últimas cinco legislaturas.
Gráfico 10. Tasa de tramitación de la agenda del Ejecutivo

(proyectos del PE aprobados sobre proyectos acumulados cada año)
45 44 43 42
41
33 32 31 30
29 28 28
26
23
21
85 86 87 90 91 92 95 96 97 00 01 02 05 06 07
Como podrá apreciarse, únicamente los años 2001 y 2002, cuando el país tramitaba una
compleja crisis económica y financiera, las tasas de tramitación fueron levemente
superiores (aunque cayeron en los siguientes dos años al 30% y 26%). En los restantes
trienios, las tasas fueron siempre inferiores a las observadas en el actual período, lo cual
55
confirma el juicio respecto a la estabilidad y nivel de eficiencia del presente ritmo de

aprobación.
En suma, la cohesionada mayoría oficialista, favorecida por las reglas de juego y

comprometida con la agenda legislativa del Ejecutivo, impuso un ritmo estable y
sostenido al proceso parlamentario, pese a que en 2007, debió afrontar el trámite de
reformas caracterizadas por su complejidad y densidad.
6. El proceso legislativo
6.1. Celeridad del trámite legislativo
En promedio, las 150 leyes sancionadas en 2007 insumieron para su aprobación un total
de 332 días. Mientras las 102 leyes propuestas por el Ejecutivo arrojan un promedio de
282 días, las 48 iniciadas por los legisladores muestran un promedio de 438 días. Aquí
otra vez se observa el trato preferencial que el Parlamento ha brindado a las iniciativas
del gobierno.
Por otra parte, mientras que las 16 normas propuestas por legisladores del Partido
Nacional se sancionaron en 571 días en promedio, las propuestas por legisladores del
Frente Amplio insumieron 477 días. Las del Partido Colorado, lógicamente, fueron las
que tuvieron un trámite más tortuoso, esto es, 571 días. A su vez, resulta destacable el
hecho de que las normas propuestas por legisladores de más de un partido fueron las
tramitadas en menor tiempo promedio, 214 días. Dado que estas leyes suelen estar
asentadas en un importante consenso parece razonable que corran más rápido en el
Legislativo que las propuestas por el Ejecutivo o por un partido en particular.
Cuadro 7. Tiempo de tramitación promedio de leyes sancionadas en 2007

Iniciada por… Leyes Días
Poder Ejecutivo 102 282
Poder Legislativo 48 438
Frente Amplio 15 477
Partido Nacional 16 571
Partido Colorado 2 765
Más de un partido 15 214
Total 150 332
56
En comparación con los trienios anteriores, encontramos que el actual ha sido el más
veloz en materia de tramitación de leyes. Entre 2005-2007, el procesamiento de una ley
insumió en promedio 246; en tanto en 2000-2002, insumió 274 días; y en 1995-1997,
301 días. Como podrá verse, las diferencias son importantes. Casi un mes respecto a la
anterior legislatura, y casi dos meses respecto a la del período 1995-97.
Gráfico 11. Tiempo de tramitación de las leyes (en días)

Comparación trienios
396
338
302 301
274
253
246 246
219
1995-97 2000-02 2005-07
La literatura especializada ha discutido mucho acerca de la celeridad del trámite

legislativo. Algunos, preocupados por la eficiencia, creen que un proceso legislativo
veloz es preferible, pues permite responder a la brevedad a las demandas ciudadanas.
Otros, preocupados por la profundidad del debate, prefieren un proceso legislativo
parsimonioso donde se examinen las alternativas y consecuencias que generará la
decisión, y puedan manifestarse en la discusión una diversidad de visiones sobre el
tema. Eficientistas y parsimoniosos tienen una cuota de verdad, pues sus aspiraciones
son deseables para la democracia. En el caso uruguayo, no podemos determinar cuál
trámite puede ser considerado veloz y cuál puede ser considerado lento. Por el
momento, sólo sabemos que en este período las leyes pasan más rápido que los
anteriores. En todo caso, será la ciudadanía la que tendrá la palabra en su carácter de
evaluadora del funcionamiento y resultados del Parlamento.
57
6.2. Destino de los proyectos de ley
Para comprender aspectos como la celeridad del trámite legislativo, resulta importante
considerar las características estructurales del proceso, de forma tal de saber si existen
puntos donde el flujo encuentra dificultades. Una primera aproximación consiste en
determinar cómo los organismos del Parlamento participan en el proceso legislativo.
Sabemos que aquí juega un papel muy importante la Presidencia de la Asamblea
General en cuanto a la distribución de proyectos entre las cámaras, y al interior de cada
cuerpo, las Presidencias en cuanto a la distribución hacia las comisiones.
El cuadro 8 muestra como se distribuyeron entre las cámaras los 1.022 proyectos de ley
presentados en la 46° Legislatura. Allí se observa que la Cámara de Representantes
recibió el 63% del trabajo y la de Senadores el 37%. Dado el número de integrantes de
cada cámara podríamos decir que la distribución se hizo de acuerdo a la magnitud de
integrantes, con un leve desvío a favor del Senado.
Asimismo, el cuadro también muestra que para los proyectos del Ejecutivo no se siguió
el criterio de la magnitud, porque se distribuyeron casi en forma equitativa entre ambas
Cámaras. Los proyectos del Legislativo responden sí al criterio de la magnitud debido a
que son los mismos legisladores los que los presentan. En este sentido, quedaría claro
que los diputados muestran una mayor inclinación a la presentación de proyectos de ley
que los senadores4.
Cuadro 8. Destino de los proyectos de ley presentados en la 46° Legislatura

Iniciadas por…
206 169 375
Senadores
Enviadas a la 51% 27% 37%
Cámara de… 196 451 647
Diputados
49% 73% 63%
402 620 1.022*
Total
100% 100% 100%
* No se considera un proyecto presentado por la Suprema Corte de Justicia
4
Obviamente que para que la inclinación fuera similar, los Senadores deberían haber presentado
aproximadamente el 33% de los proyectos.
58
¿Por qué razón, en términos generales, se siguió el criterio de distribución de acuerdo a

la magnitud de la cámara (37% a 63%) y para los proyectos del Ejecutivo se aplicó un
criterio equitativo (51% a 49%) que, en definitiva, sobrecarga de trabajo al Senado? El
cuadro 9 compara estos datos en las últimas tres legislaturas. Allí puede observarse que,
en líneas generales, todas aplicaron el criterio de la magnitud para la distribución del
volumen total de proyectos. En 1995-1997 la relación fue 30% a 70%; en 2000-2002,
35% a 65%; y en 2005-2007, 37% a 63%. Sin embargo, cuando consideramos
exclusivamente los proyectos enviados por el Ejecutivo, se observa que todas
modificaron el criterio, elevando con distinto énfasis el papel del Senado. Mientras la de
1995-1997 estableció una relación 40% a 60%, las siguiente lo equilibraron (52% a
48% y 51% a 49%). Esto indica que la Cámara de Senadores, en cierto modo, asume un
papel más relevante en la tramitación de la agenda el Ejecutivo, al tiempo que la
Cámara de Representantes se ve obligada a relegar buena parte del gran volumen de
proyectos que presentan sus miembros. De todos modos, estos hallazgos son meras
hipótesis que surgen del análisis de datos agregados, y como ya lo hemos destacado el
tratamiento estadístico encubre el problema de la calidad e importancia de las normas.
Cuadro 9. Destino de los proyectos presentados en el primer trienio de las últimas tres legislaturas*
Enviados a… 1995-1997 2000-2002 2005-2007
Senadores 262 409 375
(30) (35) (37)
Todos los proyectos Diputados 612 745 647
(70) (65) (63)
Total 874 1.154 1.022
(100) (100) (100)
Senadores 130 207 206
(40) (52) (51)
Proyectos del Ejecutivo Diputados 195 188 196
(60) (48) (49)
Total 325 395 402
(100) (100) (100)
* Porcentaje entre paréntesis.
El siguiente paso es analizar el destino que cada cámara le da a los proyectos recibidos.
La información resumida en los cuadros 9 y 10, muestra que seis comisiones de cada
una de las cámaras concentran el grueso del trabajo legislativo.
59
Cuadro 9. Destino de Comisiones de los proyectos enviados al Senado (2005-2007)

Iniciativa de…
Comisiones Ejecutivo Legislativo Total
Constitución y Legislación 16 75 91
Asuntos Internacionales 75 2 77
Asuntos Laborales y Seguridad Social 27 18 45
Educación y Cultura 15 21 36
Hacienda 24 12 36
Defensa Nacional 19 2 21
Ganadería, Agricultura y Pesca 8 5 13
Salud Pública 4 9 13
Población, Desarrollo e Inclusión 4 7 11
Industria, Energía, Comercio, Turismo… 2 6 8
Presupuesto 5 2 7
Vivienda y Ordenamiento Territorial 2 4 6
Transporte y Obras Públicas 1 3 4
Especial sobre Partidos Políticos 1 1 2
Medio Ambiente 0 2 2
Ciencia y Tecnología 1 0 1
Integrada: Presupuesto y Hacienda 1 0 1
Integrada: Salud Pública con Hacienda 1 0 1
Total Cámara de Senadores 206 169 375
En efecto, las Comisiones de Constitución y Legislación; Asuntos Internacionales;

Asuntos Laborales y Seguridad Social; Educación y Cultura; Hacienda; y Defensa
Nacional del Senado, procesaron el 82% de los proyectos que recibió esa cámara. A su
vez, las Comisiones de Constitución, Códigos, Legislación y Administración;
Educación y Cultura; Hacienda; Asuntos Internacionales; Legislación del Trabajo; y
Defensa Nacional de Diputados, procesaron el 76% de los proyectos. Pero aún más, si
tomamos únicamente los proyectos del Ejecutivo esas cifras ascienden a 85% en el
Senado y 89% en Diputados.
De este modo, los datos agregados muestran que el total de proyectos, una vez que se
distribuyen en las cámaras en forma equilibrada, pasan a las comisiones y en particular
a 6 de las 14 Comisiones permanente. Estos organismos, por tanto, se transforman en
puntos críticos del proceso legislativo, pues en virtud del gran número de proyectos que
reciben, sus componentes deben establecer criterios de trabajo a partir de prioridades
acordadas en su seno5.
5
El establecimiento de prioridades normalmente se acuerda entre los miembros de los diversos partidos.
Además, el Frente Amplio no controla una mayoría en todas las comisiones, por lo que se vuelve
necesario para los intereses del gobierno alcanzar un acuerdo. Por ejemplo, en la Cámara de
Representantes, el partido de gobierno tiene mayoría absoluta en sólo siete comisiones permanentes de
diez y seis, y controla una mayoría relativa (no puede decidir por sí sólo) en otras seis. El Partido
Nacional cuenta con la mayoría absoluta en una comisión, y con la mayoría relativa en otra. En otra
60
Cuadro 10. Destino de Comisiones de los proyectos enviados a Diputados (2005-2007)

Iniciativa del…
Comisiones Ejecutivo Legislativo Total
Constitución, Códigos, Legislación… 17 141 158
Educación y Cultura 40 102 142
Hacienda 18 46 64
Asuntos Internacionales 44 0 44
Legislación del Trabajo 14 26 40
Defensa Nacional 27 5 32
Seguridad Social 13 19 32
Vivienda, Territorio y Medio Ambiente 1 31 32
Salud Publica y Asistencia Social 3 13 16
Industria, Energía y Minería 1 14 15
Especial: Deporte 5 6 11
Ganadería, Agricultura y Pesca 2 9 11
Especial: Población y Desarrollo Social 0 9 9
Presupuestos 2 7 9
Especial: Asuntos Municipales 1 5 6
Transporte, Comunicaciones y Obras Públicas 2 3 5
Derechos Humanos 0 4 4
Turismo 0 4 4
Asuntos Internos 0 3 3
Especial: Género y Equidad 1 2 3
Integrada Presupuestos con Hacienda 3 0 3
Especial: Marco Cooperativo 1 0 1
Integrada Constitución con Derechos Humanos 1 0 1
Integrada Constitución con Ganadería 0 1 1
Integrada Hacienda con Salud Pública 0 1 1
Total Cámara de Diputados 196 451 647
Asimismo, el número de reuniones realizadas por estas seis comisiones durante el

trienio 2005-2007 también confirma la idea de que éstas constituyen el núcleo central
del trabajo parlamentario. Todas las comisiones permanentes de ambas cámaras (en
total 32) se reunieron 2.395 veces, en tanto las comisiones mencionadas lo hicieron en
1.128 oportunidades. Esto indica que 12 comisiones de las 32 realizaron casi la mitad de
las reuniones.
Cuadro 11. Reuniones de las Comisiones Permanentes (2005-2007)*

Diputados Senado Parlamento
Comisiones Permanentes (32) 1453 942 2395
Comisiones principales (12) 662 466 1128
Porcentaje sobre el total 46% 49% 47%
* Además funcionaron 6 comisiones especiales en Diputados (256 reuniones), y 3 en el Senado (48 reuniones); 7 comisiones
integradas en Diputados (105 reuniones) y 3 en el Senado (88 reuniones); y 4 pre-investigadoras y 3 investigadoras.
comisión (Turismo) ambos partidos comparten una mayoría relativa. Esta situación es el resultado del
acuerdo en torno a la distribución de posiciones realizado por delegados de los tres partidos al comienzo
del período.
61
Otra forma de ver la importancia de estos organismos es analizar exclusivamente los

proyectos que se convirtieron en ley, considerando particularmente las comisiones que
actuaron en su tramitación. Para simplificar la metodología de este examen hemos
considerado únicamente la primera cámara actuante del proceso que permitió la
aprobación de las 390 leyes del trienio 2005-2007. Como podrá observarse en el
siguiente cuadro, 316 leyes de las 390 sancionadas en el período pasaron por esas 12
comisiones, lo cual representa el 81% del total. Si se consideran las leyes iniciadas por
el Ejecutivo, también encontramos que el 83% de las mismas pasaron por estas
comisiones.
Por tanto, la evidencia empírica parece concluyente. El ritmo del proceso legislativo
parece depender, en buena medida, de lo que sucede en un puñado de comisiones que
controla el pasaje del grueso de la legislación. En ellas reside la responsabilidad central
sobre los productos principales del Parlamento, como así también sobre la tramitación
de la agenda del gobierno.
Cuadro 12. Leyes que pasan por las 12 comisiones

Leyes Leyes iniciadas
Comisiones Cámara sancionadas por el PE
Asuntos Internacionales CRR 32 32
Constitución, Códigos, Legislación… CRR 46 9
Defensa Nacional CRR 24 22
Educación y Cultura CRR 46 22
Hacienda CRR 17 13
Legislación del Trabajo CRR 17 9
Asuntos Internacionales CSS 40 40
Asuntos Laborales y Seguridad Social CSS 25 22
Constitución y Legislación CSS 23 8
Defensa Nacional CSS 19 18
Educación y Cultura CSS 8 4
Hacienda CSS 19 18
Total 316 217
Porcentaje sobre el total 81% 83%
6.3. Modificación en comisiones de las leyes del Ejecutivo
El 29% de las 262 leyes sancionadas en el trienio, propuestas por el Ejecutivo, fueron
modificadas en las comisiones del Parlamento (77 leyes). Las comisiones de la Cámara
62
de Representantes modificaron en 47 ocasiones, en tanto las del Senado lo hicieron en

30 oportunidades.
Cuadro 13. Modificaciones introducidas en Comisiones a las leyes del PE

Cámara que modifica
Senado Diputados Total
En la primera cámara 28 35 63
En la segunda cámara 2 12 14
Total de modificaciones 30 47 77
Resulta realmente interesante comparar con legislaturas anteriores cuánto modifica el

Parlamento los proyectos del Ejecutivo. El cuadro 14 muestra que en 2005-07 se
modificó el 29% de los proyectos que envió el gobierno, casi el doble de cambios
realizados en 2000-2002, y casi el triple de los realizados en 1995-1997.
Paradojalmente, un Parlamento dominado por un partido con mayoría en ambas cámaras
es el que más modificaciones realiza. Los Parlamentos animados por coaliciones
legislativas mayoritarias introdujeron menos cambios.
Cuadro 14. Leyes presentadas por el Poder Ejecutivo

que fueron modificadas por las Comisiones del Parlamento
Leyes Modificadas Porcentaje
2005-2007 262 77 29%
2000-2002 265 40 15%
1995-1997 144 15 10%
¿Cuál es la razón de este fenómeno? Existen, al menos, dos respuestas posibles. La

primera es que la mayoría en funciones, buscando aumentar el nivel de legitimidad de
las decisiones parlamentarias, está dispuesta a introducir cambios que contemplen los
puntos de vista de la oposición. La segunda afirma que la mayoría oficialista tiene
dificultades internas para aceptar las iniciativas de su propio gobierno, y para alcanzar
un consenso debe realizar modificaciones a los proyectos que el Ejecutivo envía.
Como es muy probable que ambas explicaciones sean ciertas, realizaremos aquí un
ejercicio que permita determinar el peso relativo de cada una de ellas. En tal sentido,
definiremos dos situaciones hipotéticas lógicas:
63
Explicación 1. Si la mayoría legislativa realiza modificaciones en las comisiones para

incorporar las propuestas de la oposición, los proyectos de ley necesariamente deben
votarse en sala por unanimidad.
Explicación 2. Si la mayoría legislativa realiza modificaciones en las comisiones para
construir consensos internos, los proyectos de ley deberían ser votados en sala en
forma dividida (en virtud del voto contrario de la oposición).
Para comprobar ambas explicaciones se tomó en cuenta 75 votaciones en el Senado de

leyes modificadas en comisiones durante el trienio 2005-2007, que fueron propuestas
por el Ejecutivo.
Cuadro 15. Votaciones en el pleno del Senado de las leyes modificadas en Comisiones
Porcentaje sobre las 75 Porcentaje sobre las 262
Modificadas leyes modificadas leyes iniciadas por el PE
Votadas por unanimidad 48 64% 18%
Votación dividida 27 36% 10%
Total 75 100% 29%
Como podrá apreciarse en el cuadro 15, el 64% de las leyes fueron aprobadas por
unanimidad y el 36% por votación dividida. Esto indicaría que 6 de cada 10
modificaciones obedecen a negociaciones con la oposición y 4 de cada a 10 a la
resolución de las disidencias internas de la mayoría gobernante. Este sería, por tanto, el
costo de transacción interna que ha pagado el partido de gobierno: sobre el total de leyes
iniciadas por el Ejecutivo un 10% de las normas se modifican para resolver las
diferencias internas del gobierno.
6.4. Votación de las leyes
Contrariamente a lo que habitualmente se cree, la amplia mayoría de las leyes que

aprueba el Parlamento se votan por unanimidad. El cuadro 16 muestra un resumen de
371 votaciones en general de los proyectos de ley en el Senado durante el trienio
pasado. En virtud de que el Parlamento no indica los votos en contra (se aclara
únicamente los votos afirmativos y el quórum), se tuvo especial cuidado en la
tipificación de las votaciones divididas. Por ejemplo, existen muchas votaciones
muestran que un senador no votó a favor de la norma, pero luego en las votaciones de
64
los artículos se observan unanimidades. En estos casos se caracterizó la votación en

general como unánime.
Los datos muestran que 8 de cada 10 leyes son sancionadas con el apoyo de todos los
partidos. Esta es una tendencia de larga duración pues entre 1995 y 2007 se votaron
1491 leyes y el 81% de ellas contó con el voto unánime de todos los partidos. Las leyes
aprobadas por decisión dividida representan apenas un 19%.
Cuadro 16. Votación en el Senado de las leyes de la 46° Legislatura

Iniciadas por… Divididas Unanimidad Total
Poder Ejecutivo 51 21% 196 79% 247 100%
Poder Legislativo 19 15% 105 85% 124 100%
Frente Amplio 10 23% 33 77% 43 100%
Partido Nacional 4 13% 28 88% 32 100%
Partido Colorado 0 0% 4 100% 4 100%
Más de un partido 5 11% 40 89% 45 100%
Todas las leyes 70 19% 301 81% 371 100%
El cuadro también muestra que las leyes propuestas por el Ejecutivo tienden a ser más
conflictivas que las propuestas por los legisladores. Lo mismo ocurre con las propuestas
por el partido de gobierno.
Durante el trienio 2005-2007, la labor de legislación fue cumplida por la presente

legislatura en forma aceptable. El actual Ejecutivo envió el número de proyectos más
alto para un primer trienio de gobierno, en tanto los actuales legisladores se ubicaron en
el tercer lugar en términos comparados, detrás de los períodos 2000-02 y 1985-87.
No obstante, los excelentes registros de la actual legislatura se sustentan en los primeros

dos años más que en el tercero, ya que el desempeño de los legisladores en materia de
presentación de proyectos viene en franco descenso. El Partido Nacional se ha mostrado
como el partido más productivo a la hora presentar proyectos (algo más de la mitad),
seguidos de lejos por el Frente Amplio y el Partido Colorado.
La performance del partido de gobierno no ha sido tan buena como podría esperarse,
dado que cuenta con una mayoría parlamentaria que permite a sus legisladores albergar
firmes esperanzas de que sus proyectos sean aprobados. La información comparada con
65
períodos anteriores muestra que existe una relación inversa entre la capacidad
propositiva de los partidos y su tamaño.
En materia de leyes el actual Parlamento ha impuesto un nuevo record para un primer

trienio de gobierno. Las 390 leyes sancionadas superaron a las 381 aprobadas en el
trienio 2000-02. Esas leyes fueron mayoritariamente propuestas por el Ejecutivo en una
relación de 6 a 3. Esta tendencia no es novedad porque es la que hemos observado desde
1985: mientras el Ejecutivo propone un tercio de los proyectos, dos tercios de las leyes
que se aprueban llevan su firma. Esta relación inversa nos informa sobre una realidad
inocultable: el Poder Ejecutivo es un actor central del proceso legislativo. Ello se debe a
la combinación de tres factores cruciales: (i) una mayoría legislativa en funciones que
apoya al gobierno, (ii) prerrogativas constitucionales favorables a su actuación en el
terreno legislativo, (iii) reglas escritas y no que ordenan el trabajo legislativo y que
permiten a la mayoría legislativa controlar la agenda parlamentaria.
La evaluación cualitativa de la legislación muestra que en el período se aprobaron 29

leyes de alta importancia política. El primer y tercer año fueron más productivos que el
segundo, y eso tal vez obedezca a problemas internos del partido de gobierno. Como la
casi totalidad de las leyes de alta importancia fue propuesta por el Ejecutivo, es
probable que el freno observado en 2006 se vincule con la dificultad que tuvo el Frente
Amplio para acordar iniciativas tan pretensiosas como complejas (reforma tributaria,
reforma de la salud, reforma del Banco Hipotecario; etc.).
El estudio de la tramitación de la agenda del Ejecutivo muestra el impacto y solidez de

la actual mayoría parlamentaria. En el primer año se sancionó el 41% de los proyectos;
en el segundo, el 43%; y en el tercero, el 42%. La comparación de este indicador con los
trienios anteriores muestra que el ritmo de tramitación de la agenda presidencial es el
más estable y alto de todos los observados.
El análisis de la celeridad del proceso legislativo muestra un nuevo record de la actual

legislatura. Mientras en 2005-07 una ley tardó en promedio 246 días; en 2000-02, tardó
274 días; y en 1995-97, 301. Los cortes de los promedios según el Poder que propone
las leyes muestran igualmente que el actual período fue el que invirtió menos tiempo en
legislar.
66
El examen del destino de los proyectos de ley muestra que el 37% fue diseccionado al
Senado y el 63% a la Cámara de Diputados. Considerando únicamente los proyectos del
Ejecutivo, encontramos que la distribución ha sido prácticamente equitativa, 51% al
Senado, y 49% a Diputados.
El siguiente paso consistió en analizar el destino de esos proyectos dentro de cada

cámara. La evidencia empírica muestra que seis comisiones de cada una de las cámaras
concentran el grueso del trabajo legislativo. En efecto, las Comisiones de Constitución,
Educación, Hacienda, Defensa, Asuntos Internacionales, y Asuntos Laborales del
Senado, recibieron para su estudio el 82% de los proyectos de ley. Las Comisiones de
Constitución, Educación, Hacienda, Defensa, Asuntos Internacionales, y Legislación del
Trabajo de Diputados, recibieron el 76% de los proyectos de ley que tramitó la cámara.
Finalmente, el 29% de las leyes iniciadas por el Ejecutivo en el período, fueron

modificadas en las comisiones parlamentarias. Las comisiones de la Cámara de
Diputados modificaron más que las del Senado. En términos comprados, las comisiones
de la presente legislatura modificaron más que la de las legislaturas anteriores (29%
contra 15% en 2000-05, y 10% en 1995-97). Existen por lo menos dos razones que
explican este fenómeno. Por un lado, la mayoría en funciones busca incorporar las
propuestas de la oposición y por ello modifica las leyes de su propio gobierno (6 de
cada 10 modificaciones). Por otro, la mayoría tiene problemas para aceptar los
proyectos de su propio gobierno, por lo cual debe modificarlos hasta alcanzar un
acuerdo (4 de cada 10 modificaciones).
En suma, la actual legislatura ha presentado hasta el presente niveles aceptables de

productividad. Si bien se muestra exitosa en varios indicadores, los resultados
encontrados tienden a confirmar la regularidad principal hallada en anteriores períodos:
el Ejecutivo es el principal actor del proceso legislativo en Uruguay.
67
Capítulo IV.
EL PARLAMENTO FISCALIZANDO (2005-2007)
Daniel Chasquetti∗
La función de fiscalización es la segunda gran función del Parlamento uruguayo.

Habitualmente, los legisladores desarrollan esta tarea a través de diferentes
mecanismos: a) los llamados a sala, interpelaciones y llamados en régimen de comisión
general; b) la convocatoria de ministros a comisiones; y c) los pedidos de informes. En
nuestra visión, estas tres modalidades conforman un verdadero “sistema de contralor de
la gestión del Poder Ejecutivo”. A continuación, repasaremos el cumplimiento de estas
tres dimensiones de la fiscalización durante el período 2005-07, para luego proponer un
enfoque integrado de esta función.
1. Llamados a sala e interpelaciones
Durante la actual legislatura, se realizaron 11 interpelaciones y 13 llamados de ministros

en régimen de comisión general. Si bien el número de llamados fue alto en 2006, en el
siguiente año se registró un marcado descenso, sobre todo, si se le compara con los
promedios anuales de últimos veinte años. Como podrá observarse en el siguiente
gráfico, el número de llamados tiende a ascender a medida que se acerca el final del
mandato.
∗
Profesor e Investigador el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
Universidad de la República. Coordinador del equipo de investigación.
68
Gráfico 12. Comparación Llamados a Sala e Interpelaciones

según año del mandato
(Promedios por año para el período 1985-2005 y llamados a sala 2005-07)
7,5
Llamados a sala 05-07
6,8
Llamados a sala 85-05
5,0
4,0 4,0
4,0 3,0
3,6
1 2 3 4 5
Habitualmente, el tercer año del mandato suele tener más interpelaciones que los dos
primeros años, y menos que el cuarto y quinto. Esto indica que, bajo ningún término, la
actual oposición ha abusado de los mecanismos de llamado a sala, como en determinado
momento afirmaron legisladores oficialistas.
El cuadro 1 compara los primeros tres años de las cinco últimas legislaturas. Allí puede
verse que en el período 2000-2002 se realizó el mayor número de convocatorias de
ministros, dado que entre llamados a sala e interpelaciones y llamados en régimen de
comisión general, se alcanzó en ese período un total de 37 comparecencias. Esta
situación puede ser explicada, en parte, por el advenimiento de la crisis económica de
2002 y el papel central que jugó el Parlamento en la tramitación de la misma. Pero el
nivel “normal” debería observarse en las restantes legislaturas, donde las instancias de
comparecencia en sala oscilan entre 16 y 26. En este grupo, la actual legislatura se ubica
al tope de la tabla junto a la del período 1990-92, con 26 comparecencias.
Cuadro 1. Llamados a Sala y llamados en régimen de Comisión General

1985-87 1990-92 1995-97 2000-02 2005-07
Llamados a Sala 12 15 5 15 12
Comisión General 4 9 13 22 14
Total 16 26 18 37 26
69
Estos datos confirman que en esta dimensión de la fiscalización, el Parlamento

uruguayo ha estado al tope. Sin alcanzar los niveles record de la anterior legislatura, la
actual muestra un nivel importante de contralor en la materia.
2. Comparecencia de Ministros en Comisiones
La comparecencia de ministros en comisión es un indicador que contribuye a formar

una opinión acerca del grado de fiscalización que ejerce el Parlamento. Sin embargo,
antes de extraer conclusiones sobre los resultados de esta modalidad, hay que tomar en
cuenta la forma en cómo funciona este procedimiento. Los ministros normalmente son
llamados por la comisión con el objetivo de que presten información sobre diversos o
temas, o para que expliquen la orientación de sus políticas. Esta solicitud se realiza a
partir del acuerdo de la comisión y habitualmente el presidente de la misma se encarga
de acordar las características del encuentro. No obstante, el ministro no tiene obligación
constitucional de hacerse presente bajo esas circunstancias, si bien en la mayoría de los
casos los mismos acceden de buen modo a comparecer. Incluso, existen casos en casi
todas las legislaturas donde los ministros solicitan a la comisión la posibilidad de ser
recibidos con el objetivo de adelantar sus planes de gobierno o ampliar información
acerca de determinadas acciones. Por esa razón, esta modalidad debe ser tomada como
un proxy que contribuye a la formación de una noción cuantificable de la fiscalización
desarrollada por el Parlamento.
Dicho esto, debe señalarse que durante el período 2005-2007, los ministros y
subsecretarios del actual gobierno concurrieron 369 veces a las comisiones del
Parlamento. En 2005, se registraron 151 comparecencias, y las autoridades del
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) fueron las más requeridas, seguidas de las de
los Ministerios de Industria, Energía y Minería (MIEM), y el de Trabajo y Seguridad
Social (MTSS). En 2006, esta cifra descendió a 93, y los jerarcas del Ministerio de
Educación y Cultura (MEC) fueron los que más comparecieron, seguidos de los del
MEF. En 2007, los ministros y subsecretarios concurrieron a las comisiones
parlamentarias en 125 ocasiones, siendo las autoridades del Ministerio de Salud Pública
(MPS) las más requeridas, seguidas por las del Ministerio de Defensa Nacional.
70
Cuadro 2. Comparecencias de Ministros y subsecretarios en comisión (205-2007)

Comparecencias Porcentaje 1° Ministerio más requerido 2° Ministerio más requerido
2005 151 41% MEF 25 MIEM-MTSS 16
2006 93 25% MEC 12 MEF 11
2007 125 34% MSP 21 MDN 18
Total 369 100%
Considerando ahora el conjunto de comparecencias observamos que el MEF fue el

ministerio que más veces fue a las comisiones en lo que va del período de gobierno. En
un segundo nivel se encuentran el MSP, el MDN, y el MTSS. Los Ministerios de
Turismo y Deportes (MTD) y de Desarrollo Social (MIDES) son los que menos veces
han concurrido a las comisiones (ver gráfico 13).
Gráfico 13. Comparecencia de Ministros y Subsecretarios en

comisiones (2005-2007)
MEF 25 11 8 (44)
MSP 11 6 21 (38)
MDN 14 6 18 (38)
MTSS 16 8 13 (37)
MIEM 16 9 7 (32)
MEC 12 12 6 (30)
MRREE 10 5 11 (26)
MGAP 12 4 8 (24)
MTOP 7 7 8 (22)
MINT 14 4 4 (22)
MVOTMA 8 4 8 (20)
MTD 5 6 7 (18)
MIDES 7 5 6 (18)
2005 2006 2007
El análisis según la cámara de la comisión que recibe a los ministros y subsecretarios

muestra que con el transcurso del tiempo, esta labor se concentra en Diputados. A pesar
que ambas cámaras cuentan con una estructura de comisiones bastante similar (en
número y materias) y con iguales potestades en este tema, la relación entre ambas se
modifica año a año en favor de la Cámara de Diputados (ver cuadro 3).
Cuadro 3. Cámara de las Comisiones a las que concurren los Ministros y Subsecretarios
Comisiones de…
2005 55 36% 96 64% 151 100%
2006 27 31% 66 69% 93 100%
2007 34 26% 91 74% 125 100%
Total 116 31% 253 69% 369 100%
71
Si comparamos estos registros con los observados en las anteriores dos legislaturas,
vemos en primer lugar que período a período el número de ministros en comisiones
aumenta. En efecto, en el trienio 1995-97 se registraron 145 visitas; en el trienio 2000-
02, 284; y en la actual, 369. En segundo lugar, se observa en cada trienio un ciclo: en el
primer año se observa un pico de comparecencias, que baja fuertemente en el segundo,
para volver a subir en el tercero sin llegar a los niveles del primero (ver gráfico 14).
Gráfico 14. Comparecencia de minisros en Comisiones
151
125
115
93 95
74
57
43 45
1° año 2° año 3° año
1995-97 2000-02 2005-07
3. Pedidos de informes
Durante la actual legislatura, se solicitaron 1.660 pedidos de informe, de los cuales 979
(59%) recibieron respuestas de parte de los ministerios consultados. Este guarismo es
sensiblemente superior al observado en la anterior legislatura al cierre del tercer año,
cuando sólo el 42% de los pedidos de informes habían sido contestados (1073 sobre un
total de 2.524 solicitados). Asimismo, de cada 10 pedidos de informes tramitados en el
período 2005-2007, 6 fueron solicitados por legisladores del Partido Nacional. Los
legisladores colorados solicitaron algo más de la quinta parte de los pedidos de informes
y los frenteamplistas algo menos de la quinta parte (ver cuadro 4).
72
Cuadro 4. Pedidos de Informe según iniciativa partidaria

2005 2006 2007 Total
Frente Amplio 135 27% 83 16% 80 13% 298 18%
Partido Nacional 287 56% 335 63% 371 60% 993 60%
Partido Colorado 82 16% 108 20% 156 25% 346 21%
Partido Independiente 1 0% 3 1% 2 0% 6 0%
Más de un partido 4 1% 3 1% 10 2% 17 1%
Total 509 100% 532 100% 619 100% 1.660 100%
La comparación entre el trienio actual y el de 2000-02, muestra que los partidos

invirtieron sus roles de una legislatura a otra. En el anterior período, el Frente Amplio
era el partido fiscalizador por excelencia con el 74% de los pedidos de informes, pero en
la actual legislatura cede su papel al Partido Nacional. El Partido Colorado era en la
anterior legislatura el partido de gobierno y su propensión a fiscalizar era baja (sólo un
6% de los pedidos de informes), pero en el actual trienio este partido asume un rol
mucho más activo con un 21% del total de requisitorias. Finalmente, el Partido Nacional
era el socio menor de la coalición de Jorge Batlle en el trienio 2000-02, y por ello
desarrolló un papel intermedio en materia de fiscalización. En ese lapso solicitó un 13%
de los pedidos de informe. No obstante, en la actual legislatura, este partido se
transforma en el principal actor en materia de pedidos de informes con un 60% del total
de solicitudes.
Gráfico 15. Pedidos de Informe según iniciativa partidaria

2000-02 y 2005-07
74%
Frente Amplio
18%
13%
Partido Nacional
60%
6%
Partido Colorado
21%
6%
NE / PI
0%
2000-2002 2005-2007
1%
Más de un partido
1%
Un segundo aspecto a detallar se desprende precisamente de esa rotación de roles entre

los partidos. Los niveles fiscalizadores del Frente Amplio en 2000-02 son más altos que
73
los del Partido Nacional en 2005-07, y ello responde más a su grado de adaptación que
al tamaño de su bancada. Recordemos que la izquierda llega al período 2000-02, tras
quince años como partido opositor (1985-2000), mientras que el Partido Nacional lo
hace con antecedentes bien diferentes: sólo dos años de oposición (2003-04) y doce
años como fuerza gobernante o co-gobernante del país (1990-2002).
3.1. Destino de los pedidos de Informes
El destino de los pedidos de informe es un tema importante pues nos informa acerca de
la estructura de preferencias de la fiscalización parlamentaria. Como podrá apreciarse en
el cuadro 5, el MEF, con un 13%, y el MIEM, con un 12%, fueron los ministerios más
indagados a través del instituto de los pedidos de informe, seguidos por el MEC, EL
MVOTMA y el MSP (9% los dos primeros y 8% el tercero).
Cuadro 5. Pedidos de informes según iniciativa partidaria y destino

Partido Frente Partido Partido Más de un
Nacional Amplio Colorado Independiente partido Total
MEF 131 13% 40 13% 43 12% 3 50% 4 24% 221 13%
MIEM 119 12% 43 14% 36 10% 0 0% 5 29% 203 12%
MEC 96 10% 32 11% 27 8% 0 0% 0 0% 155 9%
MVOTMA 89 9% 29 10% 33 10% 1 17% 1 6% 153 9%
MSP 98 10% 13 4% 24 7% 1 17% 0 0% 136 8%
MI 64 6% 11 4% 34 10% 0 0% 0 0% 109 7%
MGAP 59 6% 20 7% 19 5% 0 0% 1 6% 99 6%
MTOP 65 7% 16 5% 18 5% 1 17% 2 12% 102 6%
MIDES 55 6% 5 2% 28 8% 0 0% 0 0% 88 5%
MTSS 52 5% 21 7% 15 4% 0 0% 0 0% 88 5%
MDN 34 3% 22 7% 18 5% 0 0% 0 0% 74 4%
MRREE 42 4% 7 2% 22 6% 0 0% 1 6% 72 4%
MTD 20 2% 3 1% 5 1% 0 0% 0 0% 28 2%
Otros 69 7% 36 12% 24 7% 0 0% 3 18% 132 8%
Total 993 100% 298 100% 346 100% 6 100% 17 100% 1660 100%
Si se analiza la estructura de preferencias de los partidos, observaremos que en la

presente legislatura ha sido muy parecida. El MEF y el MIEM fueron los objetivos
principales de todas las bancadas, aunque, claro, con diferente volumen de pedidos de
informes. En el segundo nivel es donde comienzan a observarse las diferencias.
Mientras los blancos privilegiaron el control sobre el MEC y el MSP; los colorados lo
hicieron sobre el MVOTMA y el MI; en tanto los frentistas lo desarrollaron sobre el
MVOTMA, el MDN, el MTSS y el MGAP.
74
3.2. Respuestas de los Ministerios a los pedidos de informes
Las respuestas de los Ministerios a los pedidos de informes de los legisladores han sido
desiguales, ya sea en cuanto a la proporción de los mismos que se contestan, ya sea en
cuanto a la celeridad con que las dependencias evacuan la consulta. Los ministerios que
respondieron una mayor proporción de los pedidos fueron el MEF, el MDN, el MI, el
MRREE, y el MGAP. Estas cinco dependencias respondieron más del 70% de las
requisitorias que le fueron formuladas. En segundo nivel aparecen los Ministerios que
respondieron por encima del promedio: el MSP, el MTSS, y el MIEM (todos por
encima del 59% y por debajo del 60%). Entre los que están por debajo del promedio se
observan dos grupos claramente identificables. Los que están por encima del 40%, el
MTD, el MVOTMA, y el MEC, y los que están por debajo, el MIDES y el MTOP (ver
cuadro 6). En el caso del MIDES, su performance se empobrece porque allí aparece un
número importante de pedidos de informe dirigidos al INAU a través de ese ministerio
(33 en total de los cuales sólo 11 fueron contestados). Este fenómeno es normal ya que
los legisladores dirigen cada vez los pedidos de informes a los entes y consejos
descentralizados a través de los ministerios que coordinan su accionar. Un ejemplo de
esto es que el propio MIDES recibió también pedidos de informes dirigidos al INJU.
Cuadro 6. Pedidos de informes y respuestas. 2005-07

Pedidos Respuesta Sin respuesta
MEF 221 100% 172 78% 49 22%
MDN 74 100% 57 77% 17 23%
MI 109 100% 83 76% 26 24%
MRREE 72 100% 53 74% 19 26%
MGAP 99 100% 70 71% 29 29%
MTSS 88 100% 59 67% 29 33%
MSP 136 100% 86 63% 50 37%
MIEM 203 100% 124 61% 79 39%
MTD 28 100% 13 46% 15 54%
MVOTMA 153 100% 70 46% 83 54%
MEC 155 100% 69 45% 86 55%
MIDES 88 100% 29 33% 59 67%
MTOP 102 100% 11 11% 91 89%
Otros 132 100% 83 63% 49 37%
Total 1.660 100% 979 59% 681 41%
El gráfico 16 ordena los ministerios por el número absoluto de pedidos de informe que
contestaron. Allí se observa que el MEF y el MIEM lideran largamente la estadística, al
75
tiempo que se aprecia el nivel de eficiencia o ineficiencia en la contestación de los

mismos.
Gráfico 16. Pedidos de Informe y Respuestas
MEF 172 49
MIEM 124 79
Respuestas
MSP 86 50
MI 83 26 Sin respuesta
MGAP 70 29
MVOTMA 70 83
MEC 69 86
MTSS 59 29
MDN 57 17
MRREE 53 19
MIDES 29 59
MTD 13 15
MTOP 11 91
Finalmente, debe analizarse a cuáles pedidos responde el Ejecutivo y a cuáles no.

Considerando las cámaras que solicitan, encontraremos que Diputados presentó el 88%
de los pedidos de informes, en tanto los senadores presentaron sólo el 12%. Mientras la
Cámara de Diputados recibió respuesta al 59% de los pedidos (868 sobre un total de
1468), el Senado recibió el 58% (111 sobre 192). Esto indica la inexistencia de un sesgo
por parte del Ejecutivo en materia de respuestas (ver cuadro 7).
Asimismo, debe señalarse que mientras cada diputado, en promedio, solicitó 14,8
pedidos de informes, cada senador solicitó 6,2. Esto demuestra que el pedido de informe
es un instrumento utilizado con más frecuencia por los diputados que por los senadores.
Cuadro 7. Pedidos de Informes y Respuestas según Cámara. 2005-2007

Pedidos de Respuestas Pedidos Promedio
informes recibidas pendientes pedidos
Cámara de Diputados 1468 100% 868 59% 600 41% 14,8
Cámara de Senadores 192 100% 111 58% 82 42% 6,2
Total 1660 100% 979 59% 682 41% 12,7
Considerando ahora la iniciativa partidaria, se observa que el gobierno contesta una

proporción más alta de pedidos de informe de sus legisladores que de la oposición. La
diferencia no es muy grande pero existe (68% a 57%). No sabemos si esto responde a
76
una estrategia o si es un hecho casual determinado por los grandes volúmenes de

pedidos de informe remitidos por la oposición.
Cuadro 8. Pedidos de Informes y Respuestas según partido. 2005-2007

Frente Amplio 298 100% 203 68% 95 32% 4,2
Partido Nacional 993 100% 566 57% 427 43% 21,1
Partido Colorado 346 100% 198 57% 148 43% 26,6
Partido Independiente 6 100% 4 67% 2 33% 6,0
Más de un partido 17 100% 8 47% 9 53% --
Total 1660 100% 979 59% 682 41% 12,7
La comparación con períodos anteriores puede brindar información para valorar

correctamente este hecho. Los datos del cuadro 9 muestran que, al cierre del tercer año
legislativo, el gobierno de Jorge Batlle también había privilegiado a los legisladores de
su coalición de gobierno en detrimento de los legisladores de la oposición. Sin embargo,
en ese caso la diferencia era bastante menor a la observada en el actual período. De
todos modos, es difícil con esta evidencia sacar algún tipo de conclusión.
Cuadro 9. Pedidos de Informes y Respuestas según partido. 2000-2002

Frente Amplio 1865 100% 771 41% 1094 59% 35,8
Partido Nacional 339 100% 147 43% 192 57% 11,6
Partido Colorado 164 100% 71 43% 93 57% 3,7
Nuevo Espacio 141 100% 74 52% 67 48% 28,2
Más de un partido 15 100% 10 67% 5 33% --
Total 2524 100% 1073 42% 1451 58% 19,4
3.3. Celeridad del trámite de los pedidos de informe
El problema de la celeridad de las respuestas a los pedidos de informes es un tema

importante que informa sobre el tipo de relación existente entre el Ejecutivo y el
Legislativo. Para eso es fundamental observar los números agregados. El gráfico 16
muestra información acerca de los últimas tres legislaturas. Allí podrá apreciarse que el
gobierno actual es el que responde más pedidos de informe y también el que lo hace en
menor tiempo. Esto indica un nivel de cooperación superior con el Legislativo que el
observado en los períodos anteriores. El de 2000-02 respondía casi tan rápido como el
actual (114 días en promedio contra 112 del actual), pero contestó una menor
77
proporción de pedidos de informes (sólo el 42%). El gobierno encabezado por

Sanguinetti, de 1995-97, contestó una proporción mayor (47%) pero lo hizo mucho más
lentamente.
Gráfico 17. Eficacia y eficiencia en la respuesta a los Pedidos

de Informes en las últimas tres legislaturas
80
90
Tiempo promedio para responder
100
110
120 2000-2002 2005-2007

(en días)
130
140
150
160 1995-1997
170
180
30% 35% 40% 45% 50% 55% 60% 65%
Porcentaje de respuestas
Los datos agregados brindan información sobre la relación Ejecutivo-Legislativo, pero

nada dicen sobre el desempeño particular de los ministerios. Observemos que ocurrió en
la presente legislatura con las respuestas de los ministerios. Entre el 1° de marzo de
2005 y el 29 de febrero de 2008, los tres ministerios (MEF, MDN y MI) que emitieron
la mayor proporción de respuestas son también los que responden en menor tiempo (ver
cuadro 10). Esta constatación no es nueva. Durante los estudios parciales realizados en
el año 2007, encontramos que los ministerios que más respuestas brindan son también
los que con más celeridad responden. Es probable que ello se deba a “la existencia en
esos ministerios de oficinas o personal especializados en emitir respuestas al
Parlamento.
78
Cuadro 10. Tiempo promedio para emitir respuestas 2005-2007

Pedidos de Respuestas a Porcentaje Promedio en
informes los pedidos de sobre los días de la
recibidos informes pedidos respuesta
MEF 221 172 78% 81
MDN 74 57 77% 78
MI 109 83 76% 86
MRREE 72 53 74% 107
MGAP 99 70 71% 78
MTSS 88 59 67% 94
MSP 136 86 63% 120
MIEM 203 124 61% 145
MTD 28 13 46% 165
MVOTMA 157 70 45% 147
MEC 155 69 45% 192
MIDES 88 29 33% 77
MTOP 102 11 11% 144
El siguiente gráfico ordena a los ministerios de acuerdo al tiempo que tardan para
responder y la proporción de pedidos de informes que contestaron. En el ángulo
superior derecho se observa a los ministerios que mayor porcentaje de respuestas
emitieron y que más rápido lo hicieron: MEF, MDN, MGAP, MI, MTSS, MRREE, y
MSP. Los ministerios que se agrupan hacia el ángulo inferior derecho muestran
menores porcentajes de respuesta y más lentitud (MVOTMA, MTD, MEC y MIEM). El
MIDES y el MTOP constituyen casos diferentes de ministerios que responden poco,
aunque el primero, cuando lo hace, presenta una gran celeridad.
Gráfico 18. Eficacia y eficiencia en la respuesta a los Pedidos

de Informes. 2005-2007
40
60
Tiempo promedio para responder
MDN
80 MIDES MGAP
MEF
MI
MTSS
100
MRREE
(en días)
120 MSP
140
MTOP MIEM
MVOTMA
160
MTD
180
MEC
200
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
Porcentaje de respuestas
79
4. Un enfoque integrado de la fiscalización
Al comienzo de este capítulo señalábamos que el Parlamento desarrolla la fiscalización

sobre el Poder Ejecutivo a través de tres vías principales: a) los llamados a sala,
interpelaciones y llamados en régimen de comisión general, b) las comparecencias de
ministros en comisiones, y c) los pedidos de informes. En este último apartado
presentamos un enfoque integrado de las tres dimensiones a partir de la utilización del
Índice de Fiscalización Parlamentaria (IFP) (ver la metodología en el Anexo II).
El siguiente gráfico muestra el resultado de la aplicación del IFP para el período 2005-
2007. Como podrá observarse, la tendencia registrada en el período es decreciente. El
año con mayor presión fiscalizadora fue el 2005. El año 2007 se mantuvo casi en el
nivel de 2006, y algo por debajo del primer año.
Gráfico 19. Indice de Fiscalización Parlamentaria sobre los

Ministerios. 2005-2007.
2.177
1.881 1.851
2005 2006 2007
El cuadro 11 ordena los valores del Índice de Fiscalización para cada Ministerio durante
la actual legislatura. El MEF ha sido el ministerio más fiscalizado en cada año
legislativo. , seguido por el MIEM y el MTOP. Los valores del MEF para el 2007 serán
con toda seguridad los más altos del período, seguramente debido a la puesta en marcha
de la reforma tributaria.
80
Cuadro 11. Índice de Fiscalización Parlamentaria*

2005 2006 2007
MEF 288 275 376
MIEM 230 185 218
MSP 99 157 199
MTSS 133 76 196
MTOP 239 148 167
MDN 111 143 144
MVOTMA 258 70 111
MRREE 170 130 94
MEC 129 216 82
MGAP 111 143 76
MINT 277 138 68
MIDES 77 142 62
MTD 41 45 58
Total 2177 1881 1851
* Las cifras finales del IFP no coinciden con las del gráfico anterior debido
a que aquí no se toma en cuenta la fiscalización de otros organismos
distintos a los ministerios (SCJ, CE, TC, etc.).
El siguiente gráfico muestra con claridad como la presión fiscalizadora cambia año a
año según sea el ministerio. En cierto modo, la agenda política pública condiciona estos
cambios. En el caso del MEF se observa que un nivel de fiscalización alto durante el
primer año, un descenso en el segundo, y un aumento sustantivo en el tercero.
Gráfico 20. Indice de Fiscalización del Parlamento por

Ministerios
MDN 111 143 144

MEC 129 216 82
MEF 288 275 376
MGAP 111 143 76
MIEM 230 185 218
MINT 277 138 68
MRREE 170 130 94
MSP 99 157 199
MTOP 239 148 167
MTSS 133 76 196
MVOTMA 258 70 111
2005 2006 2007
MIDES 77 142 62
MTD 41 45 58
En el caso del MI sucede algo bien diferente: en el primer año fue uno de los ministerios
más fiscalizados, pero esta situación tiende a disminuir a medida que pasa el tiempo.
81
Evidentemente, aquí debe haber influido la cuestionada gestión del Dr. Díaz durante el
primer año y el cambio de ministro en marzo de 2006. En el tercer año, el MI fue uno de
los tres ministerios menos fiscalizados. Con el MSP sucede lo contrario, ya que a
medida que avanza el tiempo y la reforma de la salud se abría paso (presentación de
propuesta, luego los proyectos de ley este año se votaron tres leyes referidas a ese
proceso) fue aumentando la presión fiscalizadora del Parlamento, hasta transformarlo en
el tercero en el ranking.
En el año 2007, el Parlamento parece haber estabilizado la presión fiscalizadora sobre el

Ejecutivo. Los datos del Índice de Fiscalización Parlamentaria muestran que, aunque
mínima, la fiscalización fue inferior en 2007 respecto al año anterior.
Esta afirmación se sostiene en la evaluación cuantitativa de las tres dimensiones de la

función fiscalizadora. En 2007 se realizaron sólo 3 interpelaciones de ministros y 3
llamados en régimen de comisión general. Estas cifras contrastan con las 5
interpelaciones y 6 llamados en régimen de comisión general concretados en 2006, y
con las 4 interpelaciones y 5 llamados en comisión general del año 2005.
En materia de comparecencia de los ministros en comisiones, el 2007 estuvo por encima

del 2006 pero claramente por debajo del 2005. Si bien este es el indicador más débil de
fiscalización –como se aclaró antes- demuestra que la relación entre los poderes se hizo
más ágil en el año que termina. Con los pedidos de informes sucedió algo similar. En
2007, el volumen creció hasta alcanzar el nivel más alto del período: 619 contra 532 del
año 2006, y 509 del año 2005.
La comparación de estos datos con los períodos anteriores muestra que esta legislatura
ha fiscalizado menos que la anterior, pero estuvo en un nivel alto si se consideran los
registros de las anteriores. En materia de llamados a sala o en régimen de comisión
general, esta legislatura ha estado por encima de la media. En materia de comparecencia
de ministros el actual trienio ha sido el más alto de las últimas tres. En materia de
pedidos de informes ha estado por debajo de la legislatura anterior pero en los niveles
de las anteriores.
82
En cuanto a las características de la fiscalización, se observa que el Parlamento ha

prestado una atención destacada al MEF. El MIEM, el MTOP, el MSP, el MI, y el
MTSS han sido ministerios muy fiscalizados, pero a diferencia del primero, el contralor
ha variado según el año en que se realiza.
Finalmente, debe destacarse que siete ministerios han mostrado niveles aceptables de
eficacia y eficiencia en la respuesta a los pedidos de informes. El MDN, el MEF, el
MGAP, el MI, el MRREE, el MTSS, y el MSP, han sido ministerios que responden una
importante proporción de pedidos de informes en plazos relativamente razonables.
83
Capítulo V.
EL PARLAMENTO REPRESENTANDO
Parlamento y Sociedad civil: Hacia una auditoría de la calidad de la

democracia en Uruguay*
Juan Andrés Moraes**
La última década ha dejado avances importantes en el estudio de la democracia

uruguaya. Por un lado, un conjunto de estudios ha demostrado que es posible
sistematizar evidencia sobre el funcionamiento del Parlamento y en particular sobre la
productividad legislativa de comisiones, partidos, sectores y legisladores. Esta
importante acumulación ha permitido contrarrestar el predominio de visiones críticas
sobre el funcionamiento parlamentario, observado como una institución improductiva o
dedicada al bloqueo de las iniciativas del Poder Ejecutivo (Chasquetti y Moraes 2002;
Buquet et al 1998). Por otro lado, los estudios de opinión pública también se han
convertido en una fuente de información relevante sobre la percepción de los uruguayos
en torno al funcionamiento de instituciones políticas como el parlamento y los partidos
políticos que allí operan (González y Queirolo 2000; Canzani 2000: 2005). Esta
acumulación nos ha permitido observar cambios actitudinales de los ciudadanos
respecto al sistema político en su conjunto, además de permitirnos comparar a la
democracia uruguaya con la región y el mundo. En conjunto, estos dos avances no solo
son una piedra fundamental para el conocimiento académico, sino también son una
fuente de información de gran utilidad para los agentes responsables en la toma de
decisiones dentro y fuera del Parlamento.
Sin embargo, estos avances sobre distintos aspectos del funcionamiento de nuestra
democracia no nos permiten observar de qué modo los legisladores representan a
ciudadanos y grupos de la sociedad civil. Es cierto que la producción legislativa es un
componente crucial de la representación política porque nos indica el nivel de
cumplimiento de los compromisos programáticos asumidos por los partidos en la arena
*
Agradezco a María Noel Gimenez y Gustavo Ledesma por su excelente trabajo de campo con la
encuesta a legisladores y staff del Parlamento durante los meses de octubre y noviembre de 2007
**
Profesor e Investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la
84
electoral.6 Pero la productividad legislativa esta nutrida por un conjunto de actividades

que insume una porción muy importante del tiempo y recursos de los legisladores.
Estos, reciben sistemáticamente a grupos e individuos y se trasladan a sus
departamentos o eventos para interiorizarse de las demandas de la sociedad civil. De
igual modo, los legisladores interactúan sistemáticamente con distintos escalones del
Poder Ejecutivo, los gobiernos departamentales y la administración pública a los efectos
de legislar o solucionar problemas específicos de grupos e individuos que les elevan sus
demandas. Todas estas funciones son un indicador fundamental a la hora de estudiar el
tipo de vínculos entre legisladores y sociedad civil y a ellas se aboca el presente
informe.
El estudio se basa en una encuesta realizada a una muestra representativa de cincuenta y

dos legisladores y asesores del Parlamento uruguayo (ver Anexo 1), en la cual se
explora una serie de interrogantes sobre la forma en que los legisladores representan a
los uruguayos. En particular, el informe presenta hallazgos en dos niveles. Un primero
referido a aspectos generales de la representación de los legisladores. En este caso, se
sostiene que existen diferencias en la inclinación de los legisladores por representar al
conjunto de la ciudadanía o las preferencias de los electorados departamentales.
Igualmente, existe tensión entre las preferencias de los partidos y sectores a nivel
nacional y las preferencias de los electorados departamentales. En ambos casos es
posible observar diferencias entre partidos y también entre senadores y diputados. No
obstante, las diferencias más importantes se explican a través de los objetivos de carrera
futura que admiten tener los legisladores.
Un segundo nivel de hallazgos muestra que los legisladores uruguayos mantienen un

flujo muy importante de contactos con grupos representativos de la sociedad civil e
individuos particulares. Esta interacción puede ser vista (negativamente) como una
forma de representación directa hacia grupos e individuos que ejercen presión en el
parlamento. Sin embargo, también puede ser vista (positivamente) como un aspecto
central del proceso de representación y elaboración de política pública, en el que grupos
e individuos contribuyen en el proceso legislativo, mediante la explicitación de sus
preferencias ante los legisladores de distintos partidos y sectores. También en este caso,
6
Al igual que la productividad legislativa, la disciplina partidaria tambien es considerada como un
indicador de la función programática.
85
el flujo de contactos varía según partidos, diputados o senadores y fundamentalmente

por los objetivos de carrera de los legisladores.
El documento se divide en tres secciones. La primera repasa brevemente la evaluación

de la opinión pública sobre la forma en que el parlamento y los partidos representan a
los uruguayos. La segunda sección explora las características generales que posee la
representación legislativa según la opinión de los propios legisladores. En particular, el
trabajo explora la forma en que los legisladores interactúan con individuos y grupos de
la sociedad civil. La tercera sección concluye y presenta una breve agenda de temas
para la investigación futura.
1. Opinión Pública y Representación Parlamentaria
Uruguay es un ejemplo de democracia en América Latina (O'Donnell 1999). Al menos

tres factores motivan esta evaluación tanto a nivel comparado como doméstico.
Primero, la amplia mayoría de los estudios académicos revela que el país ha mostrado
niveles comparativamente altos de satisfacción y apoyo a la democracia
(Latinobarómetro 2006; PNUD 2004). Segundo, las elites uruguayas muestran niveles
importantes de consenso en torno a la valoración de la democracia o las instituciones
que la caracterizan, así como la transparencia en el manejo de los asuntos públicos por
parte de los agentes tomadores de decisiones (Buquet s.f.). Por último, pero no menos
importante, en el ámbito institucional existen niveles importantes de cooperación inter-
institucional entre los poderes del Estado (Chasquetti 1999; Magar y Moraes 2007).
Desde la reinstauración democrática, ello ha facilitado no sólo la reinstitucionalización
sino también la existencia de gobiernos que han sido capaces de llevar adelante
(mínimamente) sus preferencias de política pública.
Sin embargo, esta evaluación positiva del funcionamiento de la democracia y las

instituciones uruguayas oculta algunos problemas. En particular, la percepción de los
uruguayos sobre el desempeño de algunas instituciones y mecanismos específicos de
representación política se torna menos positiva que la satisfacción que muestran los
ciudadanos con la democracia en general. Por ejemplo, si bien los uruguayos evalúan
positivamente la democracia y sus instituciones, son críticos respecto a la forma en que
el parlamento y los partidos representan los intereses de la sociedad en su conjunto.
86
Como puede verse en el Gráfico 1, cerca de la mitad de los entrevistados consideran que
el Parlamento representa a la totalidad de los uruguayos (51%). Sin embargo, alrededor
de un 44% considera que el parlamento sólo representa a algunos grupos de la sociedad
(37%) e individuos particulares que solicitan beneficios (7%). Un porcentaje menor de
la opinión pública lo ocupan aquellos ciudadanos que consideran que el parlamento no
representa a nadie (2%).
Gráfico 1. ¿A Quién Representa el Parlamento Uruguayo?
3.23%
2.26%
Ns/Nc
6.67% A n ad ie
A p articulares que so licitan beneficios
51.08%
36.77%
A algunos grupos de la sociedad A todos los uruguayos
Pregunta: Podría decirme Ud. A quien cree que representa el Parlamento Uruguayo.
Fuente: Banco de Datos, Unidad de Politica y Relaciones Internacionales, UDELAR
Si bien es cierto que una leve mayoría considera que el Parlamento representa a todos
los uruguayos, casi la mitad restante considera que la institución beneficia a grupos e
individuos y, por extensión, puede legislar o atender asimétricamente los intereses de la
ciudadanía en su conjunto. Todas estas opiniones pueden estar determinadas por
cuestiones coyunturales, pero habitualmente están mediadas por elementos más estables
en el tiempo como algunos factores sociodemográficos (nivel educativo, ingresos, edad,
etc.), pero fundamentalmente por las preferencias de voto o la adhesión partidaria.
87
Gráfico 2a ¿A Quién Representa el Parlamento? Gráfico 2b. ¿A quién representa el

Según Voto en 2004 Parlamento? según evaluación de la
representación partidaria *
Frente Amplio Muy mal
Partido Nacional
Ni bien ni mal
Partido Colorado
Muy bien
0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%
A ciertos grupos e individuos de la soc. A ciertos grupos e individuos de la soc.

A todos los uruguayos en geneal A todos los uruguayos en geneal
*Pregunta: “¿Qué tan bien representado se siente por el partido que votó?”
Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.
Como puede verse en el Gráfico 2a, tres de cada cinco votantes del Frente Amplio
considera que el Parlamento representa a “todos los uruguayos en su conjunto”. Esta
visión contrasta con la de votantes blancos y colorados, los cuales mantienen una
posición más crítica respecto al tipo de representación que provee el Parlamento. Por
ejemplo, sólo el 37% de los votantes del Partido Colorado en 2004 considera que el
Parlamento representa a los uruguayos en su conjunto, al tiempo que un 50% opina que
esta institución sólo representa a algunos grupos de la sociedad.
El Gráfico 2b muestra que la opinión sobre los sujetos de representación (los

ciudadanos en general o ciertos grupos e individuos en particular) está fuertemente
mediada por la forma en que los ciudadanos se sienten representados por el partido al
que votaron en 2004. En este caso, la evidencia es clara en señalar que aquellos que se
sienten satisfechos por la forma en que los representa su partido tienen una clara
percepción de que el Parlamento representa a la ciudadanía en su conjunto.
Inversamente, aquellos que se sienten insatisfechos con su voto en 2004 opinan
abrumadoramente que el Parlamento tiende a representar a individuos y grupos
particulares de la sociedad. Otras variables sociodemográficas también tienen cierto
impacto sobre la percepción de los ciudadanos en torno al tipo de representación que el
parlamento provee. Sin embargo, la pertenencia partidaria y el nivel de satisfacción con
88
el voto en 2004 constituyen los factores más claramente asociados con la evaluación del
tipo de representación que provee el parlamento.
Gráfico 3. Representación del parlamento según Departamentos: Uruguay 2007.

Tacuarembó 62%
Rivera
Maldonado
Paysandú
Río Negro
Lavalleja
Salto
Canelones
San José A todos los uruguayos en geneal
Montevideo
A ciertos grupos e individuos de la soc.
Florida
Flores
Artigas
Colonia
Soriano
Treinta y tres
Durazno
Rocha
Cerro Largo 77%
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Por último, la percepción de la opinión pública sobre la forma en que representa el

Parlamento no se distribuye homogéneamente en los distintos departamentos. En trece
de los diecinueve una mayoría absoluta considera que el Parlamento representa al país
en su conjunto. Dentro de este grupo se encuentra la mayoría de los gobiernos
departamentales que realizaron un viraje desde los partidos tradicionales al Frente
Amplio (Paysandú, Treinta y Tres, Florida y Rocha, además de Montevideo). Los
restantes seis departamentos varían en la forma en que se distribuye la percepción de la
opinión pública, pero departamentos como Tacuarembo o Rivera generan preocupación
en la brecha que sufre la opinión pública respecto a la forma en que representa el
parlamento uruguayo.
En suma, una leve mayoría del 51% de la opinión pública considera que el Parlamento
representa a todos los uruguayos. Esto significa, por un lado, que la ciudadanía en
general valora positivamente la actividad de la institución parlamentaria, fuera de sesgos
de representación hacia ciertos grupos organizados de la sociedad civil o individuos que
89
elevan sus demandas a los legisladores. Esa leve mayoría contrasta con un 43% de la
opinión pública que considera que el Parlamento efectivamente representa a individuos
y grupos de la sociedad civil. Parte de la explicación de este núcleo crítico de la opinión
pública uruguaya esta mediada por factores estructurales o sociodemográficos como el
nivel educativo o los ingresos. Sin embargo, la evaluación de los uruguayos está
principalmente afectada por las preferencias de voto y, en particular, por el nivel de
satisfacción que muestran los entrevistados con sus opciones de voto en 2004. Aquellos
ciudadanos que no se sienten bien representados por el partido al cual votaron en la
pasada elección son más propensos a considerar que el parlamento representa a grupos e
individuos. Inversamente, quienes se sienten satisfechos con la forma en que su partido
los está representando opinan que el parlamento representa a todos los uruguayos en
general.
2. Parlamento y Representación
Varios seminarios realizados en el Poder Legislativo uruguayo muestran que la

interacción entre el Parlamento y la sociedad civil ha sido una de las preocupaciones
más importantes de políticos y académicos durante la última década. Una parte muy
importante de esta preocupación obedece a un déficit crónico de satisfacción de la
opinión pública con el desempeño del Legislativo. Como sabemos, la opinión pública es
importante a la hora de evaluar la interfase entre parlamentarios y ciudadanos porque
compone la demanda de representación. Pero estas evaluaciones pueden y de hecho
suelen estar mediadas por múltiples factores que rara vez son tenidos en cuenta en los
estudios de opinión pública, más allá de aspectos descriptivos de los entrevistados
(como sexo, edad, ingresos, etc.). Esta sección presenta una opción alternativa a la
demanda de representación desde la opinión pública. En particular, la sección presenta
información sistemática desde la oferta de los agentes que proveen representación, o sea
los legisladores, a partir de sus opciones en torno a dilemas típicos de representación
política y algunas motivaciones que prevalecen por detrás de dichas opciones.
90
Cuadro 1. ¿A quién Representan los legisladores Uruguayos?*

% within Partido
al electorado
al electorado al electorado dptal pero con
al electorado nacional pero nacional y atencion al
nacional con atencion al dptal en forma electorado
Diputado-Senador (exclusivamente) electorado dptal equilibrada nacional Total
Diputado Partido FA 29 52 19 100
PN 27 53 20 100
PC 25 25 50 100
Total 3 28 48 23 100
Senador Partido FA 50 33 17 100

PN 50 25 25 100
PC 100 100
Total 55 27 18 100
* Pregunta: ¿Cuál de las definiciones dadas abajo define mejor al electorado al que un legislador debe representar?
Universo: legisladores o staff del legislador.
Un primer dilema típico de la representación de buena parte de los legisladores se centra

en la dicotomía nacional versus local. Como puede verse en el Cuadro 1, más de la
mitad del Senado considera que debería representar al electorado nacional, lo cual
contrasta con apenas un 3% de la Cámara de Diputados. Esta evidencia es llamativa. Por
un lado, los senadores son electos en una sola circunscripción electoral a nivel nacional.
Esto haría esperable que un porcentaje mayor al 55% estuviera puramente orientado al
electorado nacional. Pero por otro lado, la evidencia para la Cámara de Representantes
es aún más sorprendente. Una parte importante de los diputados son electos sobre bases
fuertemente locales, al tiempo que históricamente se ha considerado que los legisladores
de Montevideo tienen una orientación similar a la de los senadores, en términos de
representar al conjunto del electorado nacional (por encima de los intereses locales o
departamentales). Sin embargo, la encuesta muestra que solo un 3% de los diputados
mantiene esta orientación, siendo un valor muy por debajo del porcentaje de
legisladores electos por la capital. En otras palabras, los diputados electos en
Montevideo están más orientados a su departamento de lo que tradicionalmente se ha
considerado en el sistema político y los estudios académicos. Dicho esto, cerca de la
mitad de los representantes (48%) y casi la quinta parte del Senado (18%) considera que
debería representar en forma equilibrada a los intereses nacionales y departamentales en
forma equilibrada.
91
Complementariamente, el Cuadro 2 muestra la opinión de los legisladores acerca de

cuál es la función más importante que los mismos deben cumplir. Al igual que en el
Cuadro 1, esta información revela el posicionamiento ideal que el legislador considera
de su propia función. Es decir, cuando los legisladores se ven sometidos al dilema de
elegir la función más importante, más del 70% del Senado y un 40% de la Cámara
consideran que esa función es el cumplimiento del programa partidario. En ambas
Cámaras las restantes funciones destacadas por los legisladores se concentran en la
resolución pragmática de problemas específicos del electorado y la promoción de
políticas o legislación en base a demandas de la opinión pública.
Cuadro 2. La función de los legisladores según los legisladores

(% según Cámara y Partido)
% within Partido
asegurar el resolver promover pol

cumplimien conseguir pragmaticamen y/o leg de trabajar para proveer rep a
to del recursos para te problemas acuerdo con las realizar obj de sectores que son
programa su especificos del prioridades de grupos rep del poco escuchados
partidario departamento electorad la op electorado en el sis pol Total
Diputado Partido FA 67% 5% 14% 14% 100%
PN 7% 13% 33% 27% 13% 100%
PC 25% 25% 25% 25% 100%

Total 40% 8% 15% 20% 8% 8% 100%
Senador Partido FA 100% 100%

PN 25% 50% 25% 100%
PC 100% 100%
Total 73% 18% 9% 100%
* La pregunta de base a este cuadro fue: “Desde su punto de vista, si un legislador sólo pudiera cumplir una de las
siguientes funciones,..¿Cuál sería?
En el Cuadro 2 también puede observarse que existen variaciones importantes a nivel de

los partidos. En particular, sorprende que solo un 25% de los senadores del Partido
Nacional tienen como principal objetivo el cumplimiento del programa partidario, frente
al 100% de los senadores del Partido Colorado y el Frente Amplio. Una mayoría amplia
de senadores nacionalistas (75%) sostiene que la resolución pragmática de problemas
específicos o la promoción de políticas y legislación de acuerdo con las prioridades de
la opinión pública. Más llamativa aún es la evidencia para la Cámara, donde alrededor
de un 7% de los diputados del Partido Nacional revela que la función más importante se
centra en el cumplimiento del programa partidario, frente a un 67% del Frente Amplio.
92
Según el Cuadro 2, resulta evidente que las opiniones respecto a su función en el

Parlamento varían según el partido de pertenencia. Pero de este cuadro es imposible
inferir las motivaciones que existen detrás de la variación. Una explicación recurrente
en la literatura comparada estriba en las preferencias de carrera de los legisladores
(Schlesinger 1991; Morgenstern y Nacif 2002; Siavelis y Morgenstern 2004). En teoría,
distintos objetivos de carrera permiten explicar las orientaciones de los legisladores y en
particular el tipo de interacción que éstos establecen con el electorado donde buscan
competir en futuras elecciones. En Uruguay, ningún Senador pretende competir por un
Ejecutivo departamental (Ver anexo 2). Sin embargo, uno de cada cinco diputados
reconoce que desea competir o ser electo como intendente municipal de su
departamento.7 Esto implica una orientación del legislador hacia cuestiones de política
local, que no muestran otros legisladores cuyos objetivos de carrera están centrados en
el Senado, el Estado o simplemente en la permanencia en el cargo. En estos casos es
más esperable una orientación hacia cuestiones programáticas o de política pública
nacional.
Cuadro 3. Carreras políticas Representación Legislativa: Uruguay (2007)*

% within Carrera Futura
asegurar el resolver promover pol

cumplimient pragmaticamen y/o leg de trabajar para proveer rep a
o del conseguir te problemas acuerdo con las realizar obj de sectores que son
programa recursos para su especificos del prioridades de grupos rep del poco escuchados
partidario departamento electorad la op electorado en el sis pol Total
Presidente 50 50 100%
Intendente 9 9 36 18 18 100%
Senador 38 8 8 31 15 100%
Cargo en Ej. Nac. 89 11 100%
Cargo en Emp. Púb. 100 100%

Diputado 50 13 25 13 100%
Retiro 67 33 100%
NS/NC 100 100%
Total 47 6 16 18 6 6 100%
* Pregunta: “Pensando en su trayectoria personal: ¿Cuál sería el cargo que le gustaría ocupar durante el próximo
gobierno? Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.
7
Aproximadamente un 11% dentro del Frente Amplio y cerca del 45% en el Partido Nacional. Nótese
que los legisladores colorados no buscan competir por los gobiernos departamentales y ello tal vez
responda a la situación minoritaria del partido. Una alternativa estadisticamente eficiente a este problema
con el número de casos es fusionar a los partidos en gobierno versus oposición. Sin embargo, el purismo
metodológico superaría la riqueza analítica del actual despliegue de información.
93
El Cuadro 3 revela parte de lo dicho. Sólo un 9% de los legisladores que ambicionan

competir por un gobierno municipal declara que la función más importante de su cargo
es el cumplimiento del programa partidario. En estos casos, los legisladores revelan
estar más orientados a resolver pragmáticamente los problemas del electorado o a
legislar en función de preferencias concretas de la opinión pública. Inversamente,
aquellos legisladores con ambiciones de carrera centradas en el Senado o el Estado
tienen una mayor orientación hacia cuestiones de política nacional que no poseen
quienes buscan competir por una Intendencia. En el cuadro, resta explicar por que
aquellos que quieren ser senadores tienen una menor orientación hacia cuestiones
programáticas que aquellos que quieren ser reelectos como diputados. Dicho de otro
modo, existen diputados que ambicionan ser senadores pero que consideran que su labor
primordial es la captación de fondos nacionales para su departamento. Este tipo de
estrategia no es esperable para un legislador que ambicione una banca en el Senado,
pero es posible que en el camino hacia el Senado algunos diputados tomen como base
de su crecimiento electoral el dominio en su departamento. Para ello, parece
indispensable tratar de captar fondos para su departamento.
Finalmente, una forma distinta de presentar el dilema entre la representación nacional y

local está dada por la tensiones que pueden suscitarse entre las preferencias del
liderazgo nacional de los partidos y las preferencias del electorado local. En algunas
ocasiones, los legisladores se ven sometidos a presiones locales que entrañan
preferencias de política pública que contrarían las preferencias de los líderes partidarios
nacionales.
Según el Cuadro 4 la tendencia central se ubica en un punto en que los legisladores

toman decisiones equilibradas entre las preferencias del electorado nacional y local
(46%). Sólo un 14% revela que su posición ante tensiones entre estos dos universos se
inclina siempre hacia el partido. En general, el Cuadro 4 muestra que no existe una
posición mayoritaria hacia las preferencias del liderazgo de los partidos a nivel
nacional. De hecho, resulta interesante observar que un 14% de los legisladores puede
entrar en contradicciones en la toma de decisiones de política nacional, dado que tiene
una clara preferencia por defender al electorado departamental sobre las preferencias de
su partido a nivel nacional. La mayoría de estos legisladores pertenece al Partido
Colorado (40%), seguido por el Partido Nacional (15%) y el Frente Amplio (7%).
94
Cuadro 4. Representación y Partidos Políticos: Uruguay 2007*

% within Partido
de forma de acuerdo siempre de no

siempre en la mayoria equilibrada con las acuerdo con las sabe/no
con el de los casos entre el partido necesidades necesidades del contest
partido con el partido y el dpto del dpto dpto a Total
Partido FA 19 23 46 8 4 100
PN 5 11 53 16 5 11 100
PC 20 20 20 40 100
Total 14 18 46 14 2 6 100
*Pregunta: “Cuando hay conflicto entre las necesidades de su departamento y las posiciones de su partido, la posición
que usted toma es…”
En suma, los legisladores uruguayos muestran preferencias tendientes hacia cuestiones

de orden programático, la defensa de intereses nacionales sobre los intereses locales, así
como una relativa orientación de apoyo al liderazgo de los partidos a nivel nacional
sobre las preferencias de electorados departamentales. En este marco, existen
diferencias o variaciones según la pertenencia partidaria y en particular según las
preferencias de carrera política individual de los legisladores. Los partidos son
organizaciones extremadamente importantes en el proceso democrático, pero los
legisladores que los integran y tienen a su cargo la función de representar a los
ciudadanos también revelan diferencias destacables en función de sus ambiciones
políticas.
2.1. Contactos y motivaciones
La agenda de un legislador promedio en cualquier país del mundo está llena de

tensiones. Una agenda revela decisiones respecto a las preferencias del legislador en un
conjunto de objetivos que no pueden ser llevados a cabo al mismo tiempo.
Habitualmente los legisladores se ven forzados a tener que ordenar sus preferencias de
contactos con distintos agentes de la política y la sociedad civil. El punto importante
aquí es que el orden de las preferencias o prioridades suele revelar intereses de política
pública o de carrera política del legislador. En ese marco, esta sección presenta un
análisis del flujo de contactos y los motivos de dichos contactos con agentes del Poder
Ejecutivo nacional, la sociedad civil organizada y los individuos particulares.
95
2.2. El Ejecutivo: Un Agente Ineludible
Un primer nivel de interacción de los legisladores está dado por los contactos con el
Poder Ejecutivo y en particular con el Presidente de la República. Como muestra el
Cuadro 5, existen algunas diferencias importantes entre el Senado y la Cámara. Resulta
evidente consignar que el mayor flujo de contactos entre senadores y el Presidente está
dado por el efecto de las reglas electorales. Éstas jerarquizan a las cámaras, haciendo
que el liderazgo de los partidos se localice en el Senado. Dado que los miembros de la
cámara alta son electos en una sola circunscripción nacional, sus miembros suelen ser
líderes nacionales, generalmente encabezados por los jefes de las fracciones. Por este
motivo, es comprensible que los senadores mantengan un mayor flujo de contactos con
el Presidente. En este caso, cerca de un 40% de los senadores se reúne anualmente con
el Presidente, lo cual contrasta con aproximadamente un 40% de los diputados que no
tiene ningún contacto con el primer mandatario. En este contexto, nótese que alrededor
de un 30% de los senadores tiene contacto mensual con el presidente de la República,
pero todos ellos pertenecen al partido de gobierno.
Cuadro 5. Contactos con el Presidente de la República (% según Cámara y partido): Uruguay 2007*
% within Partido
ningun
mensual trimestral semestral anual contacto Total
Diputado Partido FA 24 33 33 10 100
PN 40 60 100
PC 25 75 100
Total 13 18 35 35 100

PN 25 50 25 100
PC 100 100
Total 27 9 27 36 100
*Pregunta: ¿Con qué frecuencia tiene Ud. contacto con el Presidente de la República? Fuente: Banco de Datos,
Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República.
Dado que el acceso a la Presidencia parece ser limitado, una forma eficiente de
contactar al Poder Ejecutivo es a través de los ministros. El Cuadro 6 reporta
información acerca del flujo de contactos entre los legisladores de ambas Cámaras con
los ministros del gabinete. En este caso, las diferencias entre diputados y senadores se
96
achican notoriamente si las comparamos con los contactos con el Presidente. Alrededor
de la mitad de los diputados y senadores de los tres partidos contactan mensualmente a
los ministros del gabinete.8 Sin embargo, existen algunas diferencias importantes entre
los partidos, dado que el flujo de contactos es notoriamente mayor en el partido de
gobierno. Lógicamente, los diputados del Frente Amplio mantienen un mayor flujo de
interacción con los ministros, pero en este punto no sabemos las motivaciones detrás de
dichos contactos.
Cuadro 6. Contactos con los Ministros del Gabinete (% segun Camara y partido): Uruguay 2007
% within Partido
ningun
mensual trimestral semestral anual contacto Total
PN 33 33 13 13 7 100
PC 25 75 100
Total 53 28 13 5 3 100
PN 50 25 25 100
PC 100 100
Total 55 9 18 18 100
El Cuadro 7 reporta acerca de las motivaciones de los contactos entre legisladores y

miembros del Ejecutivo. Como puede verse, la primera columna es congruente con la
evidencia que sostiene que la abrumadora mayoría de la legislación aprobada por el
parlamento tiene origen en el Poder Ejecutivo (Chasquetti 2007; Magar & Moraes
2007). Casi tres de cada cinco contactos entre senadores y miembros del Ejecutivo están
motivados por el análisis de iniciativas de este último y que pueden afectar los intereses
del país en su conjunto. Ello contrasta fuertemente con apenas un 20% de los contactos
entre diputados y el Poder Ejecutivo. En los hechos, esta comparación entre diputados y
senadores revela que el senado mantiene una clara orientación hacia políticas públicas
(ver primera y tercera columna).
8
Sobre este punto, véase la sección sobre productividad legislativa del primer (marzo-junio) y segundo
informe (julio-octubre) en el presente Convenio.
97
Cuadro 7. Motivaciones de los contactos con Ejecutivo Nacional (% según Cámara y Partido)
% within Partido
analizar analizar analizar gestion del solicitud de otro asunto

planes del planes del proyectos de leg para pol que de
ejecutivo que ejecutivo ley del promover pol promuevan tratamiento
afectan que afectan ejecutivo en que a algun regular con
intereses del intereses del el beneficien sector econ. el
pais dpto parlamento su dpto dptal ejecutivo Total
Diputado Partido FA 10% 14% 38% 14% 10% 5% 100%
PN 33% 27% 7% 20% 7% 100%

PC 25% 50% 25% 100%
Total 20% 23% 23% 18% 5% 5% 100%
Senador Partido FA 33% 67% 100%

PN 75% 100%
PC 100% 100%
Total 55% 36% 100%
Prácticamente el 100% de los senadores muestra este interés en política pública

nacional, que contrasta con aproximadamente un 45% de la cámara de representantes.
La mayoría de los diputados no muestra un mayor interés en cuestiones política pública
nacional: Como dijimos más arriba, el Senado no revela mayor interés en cuestiones de
política departamental o local cuando interactúa con miembros del ejecutivo. En este
contexto, existen diferencias relevantes según partidos. En particular, resaltan dos datos
del Cuadro 7. Por un lado, cerca de un 40% de los legisladores del partido de gobierno
se contacta con miembros del Ejecutivo para tratar iniciativas de este que tienen algún
tipo de impacto sobre el departamento de los diputados. Este alto porcentaje de
legisladores constituye una polea de transmisión importante con sus bases de
representación local, dado que informa sobre la marcha de las políticas que el gobierno
actual desarrolla o busca aprobar en el parlamento. Por otro lado, los legisladores
blancos y colorados hacen un esfuerzo importante por contactar a miembros del Poder
Ejecutivo, a los efectos de tratar proyectos que cuño local.
En general, los parlamentarios uruguayos se muestran particularmente activos en sus

contactos con el Ejecutivo a la hora de buscar información sobre las políticas que el
Ejecutivo promueve. El cuidado de estos impactos no solo es importante en sí mismo,
dado que ciertas decisiones de política pueden afectar seriamente a los intereses de
grupos o zonas geográficas importantes, sino que también es fundamental para el futuro
político de los partidos y los propios legisladores. Por tanto, la disponibilidad de
98
información sobre el impacto de las políticas permite minimizar riesgos electorales en

futuras elecciones, además de proveer el instrumental necesario para criticar o apoyar
ciertas políticas. En suma, la información sobre el impacto de ciertas políticas públicas
que trata el parlamento no solo hace al bienestar de los ciudadanos sino que también es
un insumo importante para la competencia electoral de los partidos.
2.3. Las cámaras empresariales, sindicatos y organizaciones sociales
Un segundo nivel de contactos de los legisladores se centra en las cámaras

empresariales, los sindicatos y las organizaciones sociales. Estas corporaciones suelen
acudir a las comisiones parlamentarias o a los despachos de los legisladores durante el
tratamiento de proyectos que afectan sus intereses o para promover sus preferencias de
política pública. Existen dos teorías respecto al movimiento o actividad de estos
agentes. Por un lado, algunos estudios sostienen que estas corporaciones sólo ejercen
presión, por la vía de contactos y financiamiento de campañas con quienes tienen
proximidad ideológica en el eje izquierda-derecha (Denzau y Munger 1986; Wright
1990). De acuerdo a esta tesis, los sindicatos de trabajadores sólo deberían contactar al
gobierno y las cámaras empresariales a los partidos de oposición. Pero por otro lado,
también existe teoría y datos que avalan la tesis de que estos grupos de presión
distribuyen su esfuerzo (en tiempo y dinero) entre todos los agentes con poder en la
toma de decisiones (Kollman 1997; Hojnacki y Kimball 1998). Una diversificación en
la cartera de clientes es eficiente, en la medida que los ganadores de hoy pueden ser los
perdedores de mañana y viceversa. A diferencia del caso anterior, no deberíamos
encontrar diferencias sustantivas en la forma en que las corporaciones distribuyen sus
preferencias de contactos.
Como puede verse en el Cuadro 8, las asociaciones agropecuarias son el grupo de

empresarios que más frecuenta el Parlamento. En el extremo opuesto, las asociaciones
financieras no parecen tocar las puertas del Legislativo, a pesar del poder económico
que este sector detenta en la economía uruguaya. En el medio se hallan las asociaciones
de comerciantes y en particular de industriales. Estos últimos parecen tener una clara
predilección por contactar a legisladores del Partido Colorado, mientras que las
asociaciones de productores agropecuarios contactan fundamentalmente al Partido
Nacional y también a los legisladores del gobierno. De hecho, más de la mitad (55%) de
99
los contactos de los legisladores del Frente Amplio con las cámaras empresariales se
realizan con las asociaciones agropecuarias. En un país fuertemente asentado en la
producción ganadera, resulta razonable observar que estos grupos parecen ser los que
más presión ejercen sobre los legisladores.
Cuadro 8. Flujo de contactos de los legisladores: Uruguay 2007*

Cámaras Empresariales FA PN PC Total
Asociaciones industriales 27% 28% 40% 29%
Asociaciones comerciales 14% 22% 60% 22%
Instituciones financieras 5% - - 2%
Asociaciones agropecuarias 55% 44% - 44%
Exportadores - 6% - 2%
Total 100% 100% 100% 100%
Sindicatos y Organizaciones Sociales FA PN PC Total

Asociaciones profesionales 4% 17% 40% 12%
Asociaciones sindicales 42% 11% - 27%
Asociaciones ecológicas - 6% - 2%
Asociaciones vecinales 35% 39% 40% 37%
Organizaciones no gubernamentales 15% 17% - 14%
Asociaciones de Jubilados y Pensionistas 4% 11% 20% 8%
Total 100% 100% 100% 100%
*Pregunta: “¿Cuál es la organización que más lo contacta?”
Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la
República.
El Cuadro 8 también muestra evidencia sorprendente respecto al flujo de contactos de

los legisladores con la sociedad civil. En primer lugar, las asociaciones vecinales son
quienes tienen el mayor flujo de contactos. Estos grupos no sólo revelan el mayor
porcentaje de visitas entre las organizaciones sociales, sino que también son las que
distribuyen más equitativamente sus contactos entre los legisladores de todos los
partidos. En segundo lugar, estas organizaciones son seguidas por alrededor de un
treinta por ciento de los contactos con representantes de asociaciones sindicales. Como
se señaló más arriba, una parte importante de la literatura sostiene que los contactos de
los grupos de interés se realizan con los partidos ideológicamente más cercanos a las
preferencias de política de dichos grupos. En este caso, es posible verificar que cerca del
cuarenta por ciento de los contactos realizados por legisladores del Frente Amplio se
realizaron con asociaciones sindicales. Esta asociación resulta intuitivamente razonable,
al igual que un mayor vinculo entre las asociaciones de jubilados y pensionistas con los
partidos Nacional y Colorado.
100
Una observación de las motivaciones detrás de los contactos muestra que las cámaras
empresariales y las organizaciones sociales tienen estrategias distintas en el Legislativo.
El Cuadro 9a muestra el motivo de los contactos de las cámaras empresariales con los
legisladores de ambas ramas del legislativo. Estas corporaciones son consistentes en
ejercer el mismo tipo de demanda en ambas cámaras, dado que cerca de la mitad de los
contactos de los senadores y cerca de tres quintos en diputados están motivados por el
interés de las cámaras en modificar aspectos de la política impositiva. Dada la coyuntura
en que el presente estudio de campo fue realizado, los datos captan claramente el
esfuerzo de las organizaciones empresariales por influir en la reforma tributaria
aprobada durante 2007 y en particular en los representantes del partido de gobierno en
la Cámara baja.
Cuadro 9a. Motivaciones de los contactos con Cámaras Empresariales (% según Cámara y Partido)
% within Partido
solicitar acciones sol. mediacion sol mediacion sol mediacion

para modificar para modificar para modificar para modificar
aspectos de la aspectos de pol aspectos de las aspectos de la
pol laboral impositiva pol cred /finan pol comercial NS/NC Total
PN 7 53 20 20 100
PC 67 33 100
Total 9 64 9 15 3 100
PN 75 25 100
PC 100 100
Total 50 13 13 25 100
A diferencia de las cámaras empresariales, las organizaciones sociales muestran otro

patrón de presión sobre el legislativo (Cuadro 9b). En primer lugar, no son consistentes
en ambas Cámaras en el tipo de demanda que suelen elevar a los legisladores. La mitad
de los diputados son contactados a los efectos de expresar preferencias sobre planes del
Poder Ejecutivo que afectan las actividades del grupo. Ello contrasta con sólo un 11%
en el Senado, donde solo los legisladores del Frente Amplio son contactados por este
motivo. Por el contrario, un 55% de los Senadores son contactados “para solicitar el
voto o modificar leyes especificas” que afectan los intereses del grupo. Esta evidencia
es muy similar a la observada en el caso de las cámaras empresariales cuando contactan
legisladores de ambas Cámaras para solicitar modificaciones en la política impositiva.
101
Sólo un 18% de los diputados son contactados por las organizaciones sociales para
cambiar el voto o sugerir la modificación de leyes específicas que las afectan.
Cuadro 9b. Motivaciones de los contactos con Organizaciones. Sociales (% según Cámara y Partido)
% within Partido
expresar promover
preferencias para solicitar el iniciativas
sobre planes voto o concretas para para promover
ejecutivos que modificacion de el desarrollo las actividades
los afecta leyes especificas del dpto del grupo NS/NC Total
Diputado Partido FA 43 24 14 14 5 100
PN 47 13 33 7 100
PC 100 100
Total 50 18 20 10 3 100
Senador Partido FA 20 40 20 20 100
PN 67 33 100
PC 100 100
Total 11 56 22 11 100
Fuente: Banco de Datos, Unidad de Política y Relaciones Internacionales, Universidad de la República
Como puede verse, empresarios y organizaciones sociales desarrollan distintos tipos de

estrategias en el sistema político y la arena legislativa en particular. En ese contexto, es
importante explorar las motivaciones de los legisladores frente a la demanda de grupos
organizados de la sociedad civil. Dado que los legisladores actúan estratégicamente,
distintos objetivos de carrera política deberían explicar algunas de sus actividades
dentro y fuera del parlamento. Como muestra la última columna del Cuadro 10 existe
variación en la receptividad de las demandas entre distintos objetivos de carrera. En
particular, aquellos legisladores que ambicionan el Senado, una Intendencia Municipal,
un cargo en el ejecutivo o la reelección como diputado concentran más del 80% de la
recepción de demandas de grupos organizados.
Cuadro 10. Flujo de contactos y objetivos de carrera: Uruguay 2007

Presidente Intendente Senador Cargo Ej. Nacional Empresa Publica Diputado Retiro Total
Asociaciones industriales 30 50 29 11 33 28
Asociaciones comerciales 20 20 29 44 22
Instituciones financieras 10 2
Asociaciones agropecuarias 100 50 10 43 100 44 67 46
Asociaciones de exportadores 10 2
Total 100 100 100 100 100 100 100 100
Asociaciones profesionales 18 33 11 14
Asociaciones sindicales 100 18 33 44 26
Asociaciones ecologicas 9 2
Asociaciones vecinales 55 25 11 100 33 67 36
Org. No Gubernamentales 8 22 33 33 14
Asoc. jubilados y pensionistas 22 22 8
Total 100 100 100 100 100 100 100 100
102
Más importante aun resulta observar que algunos objetivos de carrera presentan
intereses de atención específicos hacia ciertos grupos. Es esperable que aquellos
legisladores que ambicionen un ejecutivo departamental -y fundamentalmente en el
interior del país sean receptivos a las demandas de las asociaciones agropecuarias y las
asociaciones vecinales. El Cuadro 10 muestra claramente esta intuición. Aquellos
legisladores que desean ser intendentes concentran un 50% de sus contactos con
asociaciones agropecuaria y un 55% con asociaciones vecinales. Esto es, aquellos
legisladores que ambicionan ser intendentes concentran claramente su agenda de
contactos con grupos y organizaciones de tipo local.
Esta evidencia contrasta con otros objetivos de carrera. Los diputados que buscan la
reelección de sus cargos distribuyen equitativamente sus contactos con las cámaras
empresariales y las organizaciones sociales. Algo similar ocurre con aquellos diputados
que buscan una banca en el senado o senadores que pretenden ser reelectos. Este
objetivo de carrera muestra que los legisladores distribuyen sus contactos con
organizaciones sociales, pero concentran su interés en las asociaciones de industriales.
2.4. Los individuos
A inicios de los setenta, Germán Rama (1971) documentó la forma en que los clubes
políticos desempeñaban la función de intermediarios entre los partidos o el poder
político en general y los ciudadanos tomados individualmente. El club político
constituyó por décadas un centro de atención a ciudadanos portadores de distintos tipos
de demandas como el acceso a servicios públicos, empleos o jubilaciones y pensiones.
Sin embargo, estos clubes perdieron progresivamente su significado por al menos tres
motivos claramente identificables. En primer lugar, en la medida en que los partidos
dejaron de ser agentes proveedores de bienes públicos sobre bases particularistas o
clientelísticas, estas unidades partidarias dejaron de contar con la materia prima que les
permitía funcionar. La crisis fiscal del estado produjo una escasez de bienes públicos
para distribuir entre votantes o adherentes que vació de contenido a los clubes como
agencias receptoras de la demanda. En segundo lugar, la mejora en la provisión de
servicios públicos del estado también volvió anacrónica la existencia de estos clubes,
dado que hacer un trámite directamente ante una agencia pública ha sido
103
progresivamente más accesible a los ciudadanos en general. Con la reforma del Estado
desapareció progresivamente la discreción política en los procesos administrativos y
ello debilitó claramente a los clubes como intermediaros de la gestión pública. Por
último, los medios de comunicación masiva dejaron a los clubes en agencias poco
eficientes y eficaces en la competencia electoral. Las campañas comenzaron a
desarrollarse en los medios, donde poco tienen para hacer los viejos clubes de barrio.
En ausencia de clubes políticos, los legisladores centralizaron por defecto la

responsabilidad de recibir las demandas de individuos o particulares. Según la encuesta,
el porcentaje de la población que contacta a los legisladores es relativamente pequeño
(8%), pero no por ello deja de ser importante este tipo de vínculo entre políticos y
ciudadanos. De hecho, los legisladores dedican un volumen muy importante de su
tiempo a la atención de demandas de particulares o invierten en recursos humanos
dedicados parcialmente a esta función. Algunos legisladores, y en particular aquellos
electos en departamentos chicos del interior, mantienen un flujo informal importante
con ciudadanos y votantes, pero casi la mitad de los diputados son electos en la capital,
cuyos legisladores no son de fácil acceso. Los Gráficos 3a y 3b muestran con una
simple comparación de medias por partido la forma en que los legisladores invierten su
tiempo personal y el de sus recursos humanos en atender las demandas de individuos
particulares.
Gráfico 3a Gráfico 3b
Horas del legislador con Individuos Horas de secretaría con Individuos

PC
26
34
PN
PC
24
33
H ora s s em anales
H o ra s s e m a n a le s
32
22
FA
31
20
30
FA
PN
29
18
partido partido
104
Los gráficos permiten hacer varias conjeturas. En primer lugar, es posible observar que
los legisladores del Frente Amplio invierten en esta tarea un promedio de horas más
bajo que los legisladores blancos y colorados (19 contra 25 respectivamente).9 Esto es
cierto cuando se trata del tiempo personal de los legisladores. Cuando está en juego el
tiempo de las secretarias o personal administrativo de los legisladores, el número de
horas dedicados a atender demandas de individuos es más alto en el Frente Amplio y
extremadamente más bajo en el Partido Nacional. Esto revela que los legisladores del
gobierno delegan en el personal administrativo la atención de demandas de individuos
particulares, mientras que los legisladores del Partido Nacional se encargan de esta
tarea casi personalmente. Los legisladores del Partido Colorado muestran una
dedicación muy alta a la atención de demandas particulares e invierten fuertemente en
recursos administrativos con este mismo propósito.
Cuadro 11. Motivaciones de los contactos con Individuos (% según Cámara y Partido)
% within Partido
solicitar el voto o pedir ayuda para pedir acceso

modificacion de facilitar tramites a algun tipo solicitar un no sabe/ no
leyes especificas con el estado de asistencia puesto de trabajo contesta Total
Diputado Partido FA 14 52 5 19 10 100
PN 20 47 13 7 13 100
PC 50 50 100
Total 20 50 8 13 10 100
PN 50 25 25 100
PC 100 100
Total 45 18 9 27 100
Como muestra el Cuadro 11, un repaso de las motivaciones de los individuos revela que
estos también actúan estratégicamente. Un 50% de los diputados reciben demandas de
individuos particulares que solicitan ayuda para facilitar trámites con el Estado. En este
caso el diputado se convierte en un gestor de un proceso administrativo complejo en el
cual debe invertir tiempo y eventualmente recursos administrativos para hacer un
seguimiento del caso.10 Esto no ocurre en el Senado, dado que sólo acude un porcentaje
9
Estos datos ratifican la evidencia hallada en 2002 (Ver Moraes 2008)
10
Este tipo de acciones son conocidos en la literatura como surgery o cirugía, dado que el legislador
literalmente opera politicamente un problema administrativo.
105
cercano al 20% de los individuos que elevan demandas. Es decir, el tipo de demanda
que llega a los diputados está fuertemente centrada en problemas administrativos de
individuos frente al estado. A los efectos de resaltar la acción estratégica de los
individuos que acuden al parlamento, un 45% de las demandas que procesa el Senado
obedecen a solicitudes de voto en proyectos que está tratando el parlamento o para
modificar legislación vigente. Esta información revela que la demanda tiene un
conocimiento cabal de las funciones que caracterizan a una y otra Cámara. Dado que el
liderazgo de los partidos se halla en el Senado, parece lógico que los ciudadanos
preocupados por asuntos de política pública acudan a esta cámara.
Por último, las motivaciones de carrera también suelen afectar los contactos de los
legisladores con individuos. Como muestra el Cuadro 12, aquellos legisladores que
ambicionan ser electos como intendentes y que atienden a individuos invierten la mayor
parte de dicho tiempo en aquellos que solicitan su intervención en trámites frente al
estado. Esta atención también es particularmente clara en aquellos que buscan ser
reelectos diputados en las próximas elecciones. Cerca de un 75 de los diputados que
buscan ser reelectos son contactados para solucionar problemas administrativos con el
estado. Sin embargo, nuevamente quienes ambicionan una banca en el Senado son
quienes más diversifican su cartera de demandas.
Cuadro 12. Objetivos de carrera y motivos de la demanda de los individuos

% within Carrera Futura
solicitar el voto
o modificacion pedir ayuda para pedir acceso solicitar un
de leyes facilitar tramites a algun tipo puesto de no sabe/ no
especificas con el estado de asistencia trabajo contesta Total
Presidente de la República 50% 50% 100%
Intendente Municipal 36% 55% 9% 100%
Senador de la República 31% 31% 15% 15% 8% 100%

Cargo Ejecutivo en el Gobierno Nacional 33% 33% 11% 22% 100%
Cargo Público en Empresa del Estado 100% 100%

Diputado 75% 13% 13% 100%
Total 25% 43% 8% 16% 8% 100%
En suma, la interacción del poder legislativo uruguayo con la sociedad civil organizada
y los ciudadanos tomados individualmente es intensa. Los legisladores invierten una
porción muy importante de su tiempo a atender las demandas de cámaras empresariales,
106
sindicatos y otras organizaciones sociales. Estos grupos elevan a los legisladores sus
demandas o comunican sus preferencias de política en forma sistemática. No obstante,
estos grupos suelen ser vistos como los beneficiarios de la legislación, no tanto por lo
que el sistema político es capaz de producir sino por lo que estos grupos logran frenar
en algún punto del sistema. El Poder Legislativo es la caja de resonancia más
importante que tiene el sistema en términos de la canalización de intereses y
preferencias de la sociedad civil. Esto también es válido para los individuos que elevan
sus demandas y preferencias de política. En ambos casos los incentivos de los
legisladores por privilegiar a unos grupos sobre otros o a ciertos individuos, depende de
su localización en el legislativo (como diputado o senador) su pertenencia partidaria y
sus objetivos de carrera política.
Los estudios sobre representación legislativa en América Latina se encuentran en

expansión desde los años noventa y este documento busca precisamente llenar un vacío
existente en el caso uruguayo. En ese contexto, la evidencia contenida en este
documento es muy limitada en la medida que no nos permite efectuar comparaciones
con otros momentos en el tiempo y tampoco con otros casos de la región y el mundo
sobre los cuales tenemos información muy fragmentaria. Dicho esto, la evidencia deja
más luces que sombras respecto a la forma en que los legisladores uruguayos cumplen
con su función como representantes, atendiendo objetivos programáticos sin descuidar
las demandas de grupos e individuos.
Una porción importante de la teoría democrática argumenta implícita o explícitamente

que el proceso por el cual los políticos electos dan cuenta de sus acciones a la
ciudadanía debe estar asentada sobre bases estrictamente programáticas. Esto significa
que los legisladores deben seguir sus programas, independientemente de las demandas
que ejerza la sociedad civil y otros agentes del ámbito público o privado durante el
proceso de aprobación de políticas públicas. Para esta visión de la política y los
partidos, la interacción de los legisladores con grupos e individuos es negativa, en la
medida que estos agentes son capaces de bloquear o elevar los costos de transacción en
la aprobación de políticas. Dicho de otro modo, esta visión estrictamente programática
107
de la política y los partidos no ve con buenos ojos la acción de grupos e individuos en la

arena legislativa, dado que éstos pueden sesgar la agenda legislativa en su propio
beneficio o en detrimento de los intereses generales de la ciudadanía.
Una visión diferente en la teoría democrática no sólo acepta que el legislativo es una
arena donde grupos e individuos interactúan con políticos o legisladores, sino que
además éstos pueden hacerse responsables sobre la base de promesas de corte
estrictamente particularista con dichos grupos e individuos. Esta perspectiva hace de la
atención a grupos representativos de la sociedad civil e individuos particulares, no sólo
un insumo para la elaboración de política pública, sino que también concibe la
posibilidad de hacer responsables a los políticos electos ante estos agentes.
Frecuentemente, los políticos no sólo son electos sobre bases estrictamente
programáticas, sino que algunos llegan a ser electos con el apoyo de ciertos grupos e
individuos a los cuales el político comprometió su apoyo una vez electo. Dicho de otro
modo, el parlamento es la arena donde los legisladores reciben la demanda de sus
potenciales apoyos y rinden cuentas por los compromisos asumidos.
En general, los legisladores uruguayos muestran un claro interés hacia cuestiones de

orden programático. Esta evidencia es contundente en el caso del Senado, donde es
esperable que sus miembros estén casi estrictamente orientados a liderar las estructuras
partidarias, así como el diseño y aprobación de política pública. Lejos de este camino se
encuentra una porción importante de los diputados de la actual legislatura, los cuales
revelan un marcado interés en cuestiones de orden no programático, o centradas en la
defensa de intereses locales. También en este caso, esta orientación de numerosos
legisladores –fundamentalmente electos en el interior y cuyo objetivo es ser electo
intendente municipal- se desprende claramente de las bases electorales que les dan
sustento. En suma, Senadores y Diputados parecen representar de acuerdo a las
expectativas que genera el diseño institucional de estas dos Cámaras y en particular del
modo de elección de sus miembros.
Un interés mayoritario de los legisladores hacia cuestiones programáticas no debe

eclipsar nuestra observación del modo en que interactúan con distintos agentes, del
estado y en particular con la sociedad civil organizada y los individuos particulares. En
este sentido, el parlamento uruguayo parece mostrar balance en el cuidado de la política
108
pública y la atención a las demandas que recibe. Estos contactos o demandas recibidas
por los legisladores pueden ser vistos como una fuente de información valiosa o
evaluaciones de distintos agentes sobre el impacto que pueden tener las políticas
públicas sobre distintos segmentos de la sociedad o los ciudadanos en su conjunto. En
este sentido, los legisladores uruguayos desarrollan una actividad muy intensa de
contactos con estos grupos y también con individuos motivados por distintos objetivos
(más o menos particularistas).
Este tipo de interacción de los legisladores puede ser considerado como una piedra
angular de la democracia y en particular de la rendición de cuentas que los políticos
electos deben desarrollar en el ejercicio de sus funciones. Es decir, nada hace pensar que
los legisladores solo deban rendir cuentas sobre sus compromisos programáticos sino
que también deben hacerse responsables por otro tipo de compromisos (no
programáticos) con sus bases de apoyo. Después de todo, la interacción o el flujo de
contactos con la sociedad civil hace a la calidad de la representación y ésta se encuentra
en el seno de la calidad democrática. Dado que la democracia sufre con partidos débiles,
estas estructuras políticas se ven fortalecidas no sólo con el desarrollo de bases
programáticas estables en el tiempo, sino también a través de un flujo intenso de
contactos con la sociedad civil y los individuos que elevan sus demandas. Los partidos
uruguayos constituyen una de las estructuras políticas más antiguas y respectadas a
nivel comparado y es posible que las interacciones observadas en este documento sean
un motivo de la evaluación positiva que efectúan algunos ciudadanos sobre nuestro
parlamento.
109
Capítulo VI
CONCLUSIONES FINALES
Como se sostiene en los capítulos 3, 4 y 5, el Parlamento uruguayo desarrolla una

variedad amplia de actividades en materia de legislación, fiscalización y representación.
Esas tareas son llevadas a cabo en forma razonable y no surgen grandes razones como
para cuestionar severamente sus resultados. Sin embargo, ello no es suficiente para
seducir a una ciudadanía cada vez más exigente. La encuesta de opinión pública
realizada en el mes de octubre de 2007, es concluyente en este punto.
Los datos muestran muy claramente que los uruguayos no evalúan ni bien ni mal al
Parlamento. Esa opinión está mediada por el sesgo partidario de los encuestados.
Cuando esto sucede en una encuesta debemos preguntarnos si la adhesión partidaria
constituye un “atajo” de información. Existen numerosos ejemplos en el mundo de
instituciones o gobernantes bien evaluados, cuyos resultados de gestión no ratifican esa
popularidad. Por eso, la pregunta podría formularse de la siguiente manera: ¿las
respuestas a la encuesta están referidas específicamente al desempeño del Parlamento
uruguayo o representan simplemente un cómodo alineamiento detrás de los intereses de
los partidos que apoyan los consultados? En este caso, nos inclinamos por lo segundo.
Recordemos que tomar un “atajo” supone hacer economía en la búsqueda de
información, y ello implica asumir que el partido al que el individuo vota y del cual se
siente satisfecho, paga el esfuerzo de contar con la información. Por tanto, parece
conveniente no quedarnos con la impresión de que la imagen del Parlamento no es ni
buena ni mala, y que además ello supone una mejora respecto a períodos anteriores.
Esa opinión pública que adopta “atajos” para evaluar al Parlamento está muy mal
informada sobre aspectos básicos. Obsérvese que casi un tercio de los encuestados no
sabe cuál es la principal función del Parlamento (32%). Este dato resulta
extremadamente preocupante porque nos informa sobre carencias elementales del
ciudadano. Los otros dos tercios responden la pregunta. Un 34% señala que la principal
función del Parlamento es legislar y otro 34% menciona diferentes prerrogativas como
representar (9%), fiscalizar (6%), o debatir grandes asuntos (4%). Si no existieran
“atajos partidarios”, las opiniones de los que responden la pregunta deberían afectar la
evaluación sobre el desempeño parlamentario. Sin embargo, eso no es así, pues muchos
110
de los que no contestaron esta pregunta tienen una opinión concreta sobre cómo el
Parlamento cumple sus funciones específicas. En cierto modo, esta es la prueba de que
las anteojeras partidarias funcionan en Uruguay. A diferencia de la opinión pública, las
elites presentan una visión bastante más refinada y próxima a la realidad: un 53% señala
que la principal tarea es legislar, un 16% fiscalizar, un 12% representar, y un 5%
debatir.
La evaluación intermedia observada en la opinión sobre el Parlamento como institución

vuelve a reiterarse cuándo se le pregunta a los encuestados sobre las funciones
específicas de su labor: en una escala del 1 al 10, la labor de legislación y la de
representación obtienen 5.3, y la labor de fiscalización y de debatir alcanzan 5.0.
Obviamente en todo esto continúo incidiendo el sesgo partidario de los encuestados.
Los votantes del Frente Amplio tienden a evaluar mejor al Parlamento que los votantes
de los partidos de la oposición. La misma pregunta formulada a las elites muestra
resultados superiores. La función de legislación es la mejor ponderada (6.7), seguida por
la de representación (6.2) y la de fiscalización (5.7).
La gravedad de los problemas de información comienzan a verse cuando se le preguntó

a los encuestados acerca de cómo es el vínculo entre el Ejecutivo y el Legislativo. Casi
la mitad piensa que es una relación equilibrada (49%), y sólo una quinta parte (21%)
cree que el Ejecutivo se impone. Estos resultados contrastan seriamente con la
información presentada en el capítulo 3. Evidentemente, la ciudadanía desconoce las
características más elementales de los resultados legislativos de los últimos veinte años.
Recordemos, por ejemplo, la existencia de una pauta de iniciativa legislativa donde el
Ejecutivo presenta un tercio de los proyectos que el Parlamento considera, pero
consigue que dos tercios de las leyes aprobadas sean de su autoría. O que en el período
2005-2007 el Parlamento pasó más del 40% de los proyectos que el Ejecutivo le envió
cada año. Esta visión contrasta nuevamente con la de las elites, ya que un 52% de sus
respuestas señala que el Ejecutivo se impone en el proceso legislativo, aunque un 45%
cree que la relación entre ambos Poderes es equilibrada.
Los ejemplos de distorsión de la realidad originados por la falta de información se

multiplican a lo largo de la encuesta. Sólo una quinta parte de los ciudadanos piensa que
la mayoría de las normas que el Parlamento aprueba las propone el Ejecutivo; un 35%
111
cree que la legislación la proponen los parlamentarios; y un 30% que lo hacen en

conjunto ambos Poderes.
Asimismo, algo más de la mitad de los encuestados cree que el Parlamento modifica las
normas que envía el Ejecutivo (56%) y sólo una décima parte piensa que las aprueba
como vienen (10%). Como se afirma en el capítulo 3, en este período el Parlamento
modificó el 29% de las leyes iniciadas por el Ejecutivo, pero ese guarismo ha sido
inferior en los períodos anteriores (15% en 2000-02, y 10% en 1995-97). Otro ejemplo
lo constituyen las respuestas a la pregunta acerca de quién vota las leyes que aprueba el
Parlamento. Un 34% de los encuestados afirma que las leyes las vota el partido de
gobierno en soledad, un 14% que las votan todos, y un 44% piensa que suceden ambas
situaciones. La información presentada muestra que entre 1995 y 2007, un 81% de las
votaciones del Senado fueron aprobadas por la unanimidad de los partidos.
Por último, las preguntas relacionadas con el recuerdo de las leyes sancionadas en el
período, las interpelaciones realizadas y quiénes son las autoridades de las cámaras,
muestran hasta que punto existen problemas de información en la ciudadanía. Sólo el
37% de los entrevistados fue capaz de mencionar una ley votada en la actual legislatura
(57% de este segmento mencionó a la reforma tributaria, y un 13% a la reforma salud).
En el caso de las interpelaciones los que responden alcanzan a algo más de la mitad
(56%), aunque con dificultades notorias (en ciertos casos se recordaba el ministro
interpelado y en otras al legislador interpelante). Más pobre fueron los resultados
relativos al conocimiento de los legisladores que ocupan las presidencias de cada una de
las cámaras: únicamente un 31% respondió que Rodolfo Nin Novoa es el Presidente del
Senado, y sólo un 8%, que Enrique Pintado era el Presidente de la Cámara de
Representantes.
* * *
En suma, el estudio de opinión pública deja en claro la existencia de serios problemas

de información respecto a como funciona el Parlamento uruguayo. Ante estas carencias,
los individuos optan por tomar “atajos partidarios” lo cual distorsiona las conclusiones
que puedan deducirse de los datos finales de la encuesta. Las elites, en cambio,
112
presentan opiniones mucho más ajustadas a la realidad, lo cual en cierto modo revela la
naturaleza del problema que tiene el Parlamento.
Los “atajos partidarios” no son otra cosa que una forma de “economía informativa” (no
tengo tiempo para informarme y por tanto hago o digo lo que hace o dice mi partido).
¿Por qué sucede esto? Existen por lo menos dos grandes razones. La primera tiene que
ver con el prestigio y respeto que tienen los partidos políticos en nuestro país. No
podríamos afirmar categóricamente que una ciudadanía informada sobre lo el
desempeño parlamentario opine radicalmente diferente a como lo hace en la realidad.
Aún más, es probable que esto siempre tienda a suceder. El problema actual radica en
que los niveles de información impiden la aparición de matices que contribuyan a
correctas evaluaciones. La segunda razón se relaciona con lo último: existe un
importante déficit de información entre los ciudadanos respecto a lo que el Parlamento
hace o puede llegar a hacer. Ese déficit es reemplazado por el “atajo partidario” y en
menor medida por una visión normativa de las cosas completamente equivocada.
Dicho esto, debe afirmarse además que existen obviamente carencias de información
sobre el diseño institucional uruguayo. Aquí el fallo principal es de la educación formal
que reciben los ciudadanos. La pregunta sobre cuál es la principal función del
Parlamento es una prueba dramática de esta situación. Los encuestados que no tienen
primaria o secundaria completa que no responden esta pregunta alcanzan al 67% y 54%
respectivamente del segmento. ¿Por qué sucede esto? Una observación muy simple: los
cursos de “Educación Social y Cívica” encargados de educar en esta materia están en
tercer grado de secundaria, pero como muchos estudios lo demuestran, en el sistema
educativo uruguayo se producen altos niveles de deserción precisamente en primer y
segundo grado. Pero en este punto también hay una falla de los partidos políticos, que
de un tiempo a esta parte, parecen haberse olvidado de esta dimensión del quehacer
político. Educar cívicamente no es sólo una responsabilidad de la enseñanza formal sino
también de los actores políticos.
Por otro lado, los medios de comunicación suelen brindar información fragmentada o
parcial sobre el trabajo parlamentario. Parece un hecho objetivo que la densidad,
complejidad y parsimonia del proceso legislativo no se ajusta a la dinámica y estilo de
los mass media. Para resolver este dilema resulta imprescindible mejorar la
113
comunicación institucional de Parlamento, como así también aspectos vinculados a las

nuevas tecnologías (web, e-government, etc.). Esto ya lo han hecho otros Parlamentos
del mundo, por lo cual no se trata de inventar sino de adecuar a nuestro medio,
soluciones que se han mostrado eficientes en otros lugares. Pero también hay aquí –otra
vez- responsabilidad de los partidos y sus dirigentes porque desarrollan un discurso
(normalmente en épocas electorales) donde colocan al Parlamento como un organismo
que todo lo puede. Es cierto que debe ser difícil para un candidato o legislador que
busca renovar su banca, confesar que el Parlamento –y por ende él como miembro de
dicho órgano- tiene severas restricciones respecto al Ejecutivo. Sin embargo, no
reconocer este tipo de verdades traerá problemas tarde o temprano, pues los ciudadanos
a los que se les pide apoyo reclamarán por el cumplimiento de las promesas legislativas
o por la consideración de sus demandas en el ámbito parlamentario. Encontrar un punto
intermedio parece el camino más conveniente y para ello resulta importante un acuerdo
de la dirigencia en pos de incorporar al discurso los límites que hoy en día tiene el
Parlamento.
Por tanto, Uruguay cuenta con un Parlamento que desarrolla razonablemente bien sus
funciones pero tiene también una ciudadanía incapaz de reconocer, comprender y
valorar su actuación. La evaluación queda sujeta a valores normativos de antaño y sobre
todo, a la correlación de fuerzas que exista entre los partidos. En un escenario de partido
mayoritario como el actual, la evaluación sobre el Parlamento tenderá a mejorar. En un
escenario fragmentado, como el que tuvimos entre 1995 y 2004, la evaluación empeoró.
Repetimos, para resolver este dilema se debe operar sobre la ciudadanía a partir de los
canales formales existentes. Parece imprescindible coordinar acciones con las
autoridades de la enseñanza, aunque también se deberá incorporar a los partidos a la
construcción de un discurso público que reconozca los límites del trabajo parlamentario.
Es muy cierto que el Parlamento ha desarrollado en los últimos tiempos una serie de
iniciativas innovadoras tendientes a mejorar el vínculo con la sociedad. Sin embargo,
ellas son todavía insuficientes, en parte porque responden a la voluntad de un grupo
pequeño de legisladores preocupados por el futuro de la institución, y en parte, porque
el diagnóstico que se ha manejado hasta ahora no es del todo preciso. Esperamos que
este estudio contribuya en ese sentido y permita tomar conciencia sobre el estado de
situación.
114
VII. REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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117
VIII. ANEXOS
Capítulo I.
ENCUESTA DE OPINION PÚBLICA. CORTES.
1. ¿Podría decirme quién es del presidente de la Cámara de Representantes?
Votantes del…
Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Enrique Pintado 8% 7% 9% 11%
Otros 2% 2% 2% 3%
No sabe 90% 92% 89% 86%
Total 100% 100% 100% 100%
Frecuencia
Enrique Pintado 70
Nora Castro 10
Nin Novoa 3
Julio Cardoso 2
Julio Pintos 2
Alvaro Uribe 1
Amorín Batlle 1
José Mujica 1
Jaime Trobo 1
Lucía Topolansky 1
No sabe 838
Total 930
2. ¿Sabe Usted quién es el presidente de la Cámara de Senadores?
Votantes del…
Rodolfo Nin Novoa 31% 34% 35% 36%
Otros 2% 0% 3% 2%
No sabe 68% 66% 62% 62%
Total 100% 100% 100% 100%
Frecuencia
Rodolfo Nin Novoa 287
Fernandez Huidobro 4
José Mujica 3
Enrique Rubio 2
Carlos Moreira 1
Enrique Pintado 1
Tabaré Vazquez 1
Tabaré Viera 1
Rafael Michelini 1
No sabe 629
Total 930
118
3. En su opinión, ¿a quién representa el parlamento uruguayo?
Votantes del…
A todos los uruguayos 51% 46% 37% 60%
A algunos grupos de la sociedad 37% 38% 49% 32%
A particulares que solicitan beneficios 7% 9% 8% 6%
A nadie 2% 2% 3% 2%
No sabe 3% 4% 3% 1%
Total 100% 100% 100% 100%
4. ¿Cuál es para Usted la principal función que cumple el Poder Legislativo en Uruguay?
Votantes del…
Legislar 29% 39% 41% 34%
Representar a la ciudadanía 9% 11% 10% 9%
Controlar al Gobierno 9% 3% 6% 6%
Nada 7% 3% 3% 5%
Debatir grandes temas 3% 3% 5% 4%
Resolver problemas: trabajo, salud, educ. 6% 2% 4% 4%
Administrar el país, organizar, poner orden 3% 2% 4% 3%
Defensa de la democracia/ igualdad 1% 0% 3% 2%
Negociar acuerdos políticos 1% 2% 0% 1%
No sabe 33% 37% 25% 32%
Total 100% 100% 100% 100%
Interés en política
Mucho y bastante Poco y Nada Total
Legislar 43% 27% 34%
Representar a la ciudadanía 8% 9% 9%
Controlar al Gobierno 10% 3% 6%
Nada 5% 5% 5%
Debatir grandes temas 5% 3% 4%
Resolver problemas: trabajo, salud, educ. 3% 5% 4%
Administrar el país, organizar, poner orden 4% 3% 3%
Defensa de la democracia/ igualdad 3% 1% 2%
Negociar acuerdos políticos 1% 1% 1%
No sabe 17% 44% 32%
Total 100% 100% 100%
119
5. ¿Qué tan bien representado se siente Usted por los legisladores del partido al que votó?
Votantes del…
Muy Bien y Bien 46% 56% 43% 55%
Ni Bien ni Mal 25% 30% 29% 27%
Muy Mal y Mal 13% 10% 20% 17%
No sabe 16% 4% 8% 1%
Total 100% 100% 100% 100%
6. Y, ¿por los legisladores del sector al que votó?
Votantes del…
Muy Bien y Bien 45% 57% 40% 54%
Ni Bien ni Mal 24% 27% 29% 25%
Muy Mal y Mal 13% 10% 23% 16%
No sabe 18% 6% 8% 5%
Total 100% 100% 100% 100%
7. En lo que va del actual período de gobierno, ¿ha intentado comunicarse con algún legislador o
con alguien de su equipo de trabajo?, ¿Logró comunicarse?, ¿Le respondieron?
Votantes del…
No intentó 88% 85% 92% 84%
Intentó pero no logró 2% 1% 0% 3%
Logró pero no respondieron 1% 1% 3% 1%
Logró comunicarse y le respondieron 10% 13% 5% 12%
Total 100% 100% 100% 100%
8. ¿Quedó satisfecho con la respuesta o no quedó satisfecho?
Votantes del…
Quedó satisfecho 88% 85% 92% 84%
Quedó insatisfecho 2% 1% 0% 3%
No sabe 10% 13% 5% 12%
Total 100% 100% 100% 100%
Nota: Pregunta formulada a los que “lograron comunicarse y le respondieron” (N = 88 casos)
120
9. ¿Me puede decir por cuál motivo intentó comunicarse con un legislador o con alguien de su
equipo de trabajo?
Votantes del…
Solicitar algún tipo de asistencia 20% 33% 20% 14%
Con relación a un proyecto de ley 13% 19% 0% 14%
Solicitar un puesto de trabajo 11% 4% 20% 13%
Solicitar ayuda en trámites administrativos 7% 4% 0% 8%
Otros motivos* 51% 41% 60% 51%
Total 100% 100% 100% 100%
Nota: Pregunta formulada a todos los que intentaron con algún legislador (N = 115 casos)
* Asesoramiento problemas familiares y personales, asuntos políticos preocupantes, atraso pago partidas comedores
escolares, ayuda para centro de discapacitados, Botnia, construcción de una ciclo vía, cooperativa recuperada en Salto,
desmonopolizar medios de comunicación, problemas sindicales, temas nacionales, para saber del partido, para saber del
sector, problema de la inseguridad, para denunciar corrupción, mala actuación de la policía, mejoras en el barrio, descuento
en jubilaciones, situación inmobiliaria, política internacional, boleto estudiantil, plan de emergencia, medio ambiente, por
el tema de privación de libertad, por mejoras en el BPS, por su trabajo, por problemas del Banco Hipotecario, temas
educativos, talles de ropa chica, traslado al interior de su esposo, problemas en el liceo de su hijo, abigeato, coches oficiales
en un shopping, etc.
10. En lo que va del actual período de gobierno, ¿ha visitado la página web del parlamento?
Votantes del…
Sí 12% 13% 8% 13%
No 88% 87% 92% 87%
Total 100% 100% 100% 100%
121
11. Podría mencionarme dos leyes que hayan sido aprobadas en la presente legislatura?
Votantes del…
Reforma Tributaria/IRPF 16,9% 32,3% 17,2% 17,5%
Prohibición de fumar en espacios cerrados 3,8% 3,1% 2,7% 4,0%
Reforma de la salud 3,8% 0,0% 4,2% 2,8%
Plan de emergencia/ trabajo por Uruguay 1,6% 1,5% 3,0% 1,8%
Ley de salud reproductiva 2,2% 0,0% 1,7% 1,6%
Ley de humanización de cárceles 1,1% 0,0% 1,2% 1,2%
Seguridad social para empleadas domésticas 0,0% 0,0% 1,2% 0,9%
Código del niño y del adolescente 1,1% 1,5% 1,0% 0,8%
Ley reparatoria para ex presos políticos 0,5% 0,0% 1,2% 0,6%
Subsidio del boleto 0,0% 0,0% 1,2% 0,5%
Ley de fueros sindicales/derecho a de trabajo 0,5% 0,0% 0,7% 0,5%
Salario mínimo 0,5% 0,0% 1,0% 0,5%
Presupuestación de empleados públicos 0,5% 0,0% 0,2% 0,4%
Violencia doméstica 1,1% 0,0% 0,0% 0,4%
DDHH/ Desaparecidos//Caducidad 0,5% 0,0% 0,2% 0,4%
Ley Nacional de tránsito 0,5% 0,0% 0,5% 0,3%
Seguridad Social (asignaciones, asisten. médica) 0,0% 0,0% 0,7% 0,3%
Presupuesto Nacional/ Rendición de cuentas 0,0% 0,0% 0,5% 0,3%
Derecho a jubilación para discapacitados 0,0% 0,0% 0,5% 0,2%
Ley de educación 0,0% 0,0% 0,2% 0,2%
Sueldos a médicos y anestesistas 0,0% 0,0% 0,0% 0,2%
Ley de tercerización 0,5% 0,0% 0,0% 0,1%
Legalización de redes comunitarias 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
Ley del cobre 0,5% 0,0% 0,0% 0,1%
Regularización Sociedades Anónimas compra de tierras 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
Rebaja de alimentos, servicios públicos 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
Ley de forestación 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
Ley de municipios 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
Derecho de la madre a elegir quien presencia el parto 0,0% 0,0% 0,0% 0,1%
Ayuda a encontrar empleo a mujeres solteras 0,0% 0,0% 0,2% 0,1%
No sabe 63,9% 61,5% 59,1% 63,3%
Total 100% 100% 100% 100%
13. En su opinión, ¿cuál es la utilidad de las interpelaciones?
Votantes del…
Sirven para que el gobierno modifique su política 10% 9% 19% 9%
Sirven para que el gobierno explique su política 18% 18% 14% 20%
Sirven para que la oposición marque sus diferencias 22% 19% 20% 24%
Sirven para que la gente se informe 24% 27% 25% 23%
No sirven para nada 22% 24% 22% 21%
Ns/Nc 3% 4% 2% 3%
Total 100% 100% 100% 100%
122
14. En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las propone el Poder
Ejecutivo o las elaboran los legisladores?
Votantes del…
Poder Ejecutivo 20% 22% 39% 18%
Ambos 30% 27% 25% 34%
Legisladores 36% 35% 20% 37%
No sabe 15% 16% 17% 11%
Total 100% 100% 100% 100%
15. En su opinión, ¿la mayoría de las leyes que aprueba el Parlamento las vota sólo el Frente
Amplio o también las votan los partidos de oposición?
Votantes del…
El Frente Amplio solo 34% 40% 39% 34%
Ambos 44% 39% 42% 47%
FA y oposición 14% 15% 15% 12%
No sabe 8% 6% 5% 7%
Total 100% 100% 100% 100%
16. En general, ¿qué cree Usted que hace el parlamento con los proyectos que propone el Ejecutivo:
los vota como vienen o los discute, negocia y modifica antes de aprobarlos?
Votantes del…
Los vota como vienen 10% 16% 25% 7%
Ambas cosas 25% 29% 26% 22%
Los discute, negocia y modifica 56% 47% 45% 64%
No sabe 9% 8% 5% 7%
Total 100% 100% 100% 100%
123
17. Ahora le voy a mencionar algunas funciones que le corresponden al Poder Legislativo. Dígame
si Usted piensa que el Parlamento uruguayo cumple bien o mal esas funciones
Votantes del…
APROBAR LEYES Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 41% 35% 32% 50%
Ni bien ni mal 38% 41% 32% 37%
Muy Mal y Mal 12% 19% 22% 8%
No sabe 8% 5% 14% 5%
Total 100% 100% 100% 100%
Votantes del…
CONTROLAR AL EJECUTIVO Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 42% 34% 32% 55%
Ni bien ni mal 29% 28% 31% 27%
Muy Mal y Mal 16% 27% 26% 11%
No sabe 12% 10% 11% 7%
Total 100% 100% 100% 100%
REPRESENTAR A LA Votantes del…

CIUDADANIA Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 44% 39% 34% 52%
Ni bien ni mal 31% 32% 37% 29%
Muy Mal y Mal 19% 24% 25% 17%
No sabe 6% 5% 5% 3%
Total 100% 100% 100% 100%
Votantes del…
DEBATIR GRANDES TEMAS Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 43% 39% 31% 51%
Ni bien ni mal 26% 27% 34% 23%
Muy Mal y Mal 21% 27% 28% 18%
No sabe 10% 7% 8% 8%
Total 100% 100% 100% 100%
NEGOCIAR ACUERDOS Votantes del…

POLITICOS Todos P. Nacional P. Colorado F. Amplio
Muy Bien y Bien 38% 30% 25% 48%
Ni bien ni mal 26% 28% 31% 25%
Muy Mal y Mal 23% 29% 35% 18%
No sabe 13% 14% 9% 9%
Total 100% 100% 100% 100%
18. ¿Cómo diría Usted que es la relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo?
Votantes del…
Es una relación equilibrada 49% 41% 42% 58%
El PE se impone al PL 21% 32% 26% 17%
El PL obstruye al PE 11% 10% 12% 13%
No sabe 19% 17% 20% 12%
Total 100% 100% 100% 100%
124
19. En relación al Poder Legislativo, ¿considera Usted que el tiempo que se toma normalmente para
sancionar una ley es excesivo, adecuado o insuficiente?
Votantes del…
Excesivo 43% 40% 40% 47%
Adecuado 13% 13% 12% 15%
Insuficiente 7% 10% 8% 5%
Depende de la ley 32% 34% 28% 30%
No sabe 5% 3% 12% 4%
Total 100% 100% 100% 100%
20. Respecto a gobiernos anteriores: ¿cree Usted que el funcionamiento del Parlamento ha
mejorado, sigue igual o ha empeorado?
Votantes del…
Ha mejorado mucho o un poco 44% 22% 25% 63%
Está igual 33% 44% 40% 28%
Ha empeorado mucho o un poco 16% 29% 31% 6%
No sabe 7% 5% 5% 3%
Total 100% 100% 100% 100%
125
Ficha Técnica de la Encuesta de Opinión Pública
Se aplicó una encuesta telefónica a una muestra representativa de la población mayor de edad residentes
en hogares individuales de todas las localidades cuya población total supera los 3.000 habitantes. Se
utilizó como marco muestral el Censo de Población del INE (2004). En los casos en que las “zonas
ANTEL” abarcan más de una “localidad INE” se consideró como población de la localidad la de la “zona
ANTEL”. A modo de ejemplo, Ciudad de la Costa (abarca cerca de 10 “localidades INE”), Maldonado
(abarca 5 “localidades INE” que conforman una única unidad urbana), etc.
La muestra fue de 900 casos válidos, y su distribución geográfica se realizó de la guiente forma:
• Se segmentaron todas las localidades del Uruguay en tres estratos:

E1: Montevideo
E2: Localidades del Interior de 20.000 y más habitantes
E3: Localidades de 3.000 a 20.000 habitantes.
• Los 900 casos se distribuyeron en los 3 segmentos proporcionalmente a la población de cada uno de
estos (por ejemplo, 20% de los 900 casos en el E3).
• En el E2 se realizaron encuestas en todas las localidades. En el E3 se sorteó una de cada tres

localidades en forma totalmente aleatoria (20 localidades en total)
• El total de casos a encuestar en cada localidad fue proporcional al peso de esta última en el total de
localidades sorteadas en su estrato.
La muestra se seleccionó de la siguiente forma: se dividió Montevideo en 35 zonas, según la delimitación

exacta de las centrales de ANTEL. Como a cada una de esas zonas geográficas corresponde una
característica o un grupo de características bien definidas, se superpusieron los datos del Censo de
Población de 2004 a las mismas zonas utilizando un Sistema de Información Geográfica (AGEMAP).
Esto permite determinar la cantidad de casos que se precisan en cada zona así como las cuotas por sexo y
tres rangos de edad. Por ejemplo, la zona de ANTEL "Aguada", correspondiente a las características 200,
203, 204, 2008 y 209, tiene el 8.5% de la población de Montevideo. Eso significa que en esa zona se
encuestó el 8.5% de la muestra de Montevideo, repartidas por sexo y rango de edad proporcionalmente a
lo que indica el Censo de Población del INE. El encuestador recibe una planilla en la que figuran 5
columnas, cada una encabezada por una de las 5 características señaladas. Debajo de cada columna
figuran números de 4 cifras aleatorios. La consigna que recibe el encuestador es de realizar las llamadas
siguiendo el orden primero por filas y luego por columnas, de tal forma que cada una de las 5
características tenga la misma probabilidad de caer en la muestra de esa zona).
En el Interior, los números de teléfono se eligieron al azar manteniéndose fijas las diferentes
características existentes en cada localidad, según una fórmula similar a la aplicada en los diferentes
barrios de Montevideo.
La información fue relevada por encuestadores especializados que integran el plantel habitual de Grupo
RADAR, y todas las encuestas se realizaron desde el call-center de la empresa.
El trabajo de campo se realizó entre el 2 y el 18 de octubre de 2007.
126
Capítulo III.
Metodología de construcción del Índice de Importancia Política de las Leyes
La importancia política de una ley no sólo está determinada por sus características, la
forma en que se tramita o el impacto que genera en la opinión pública, sino también por
la dimensión que asume el choque de intereses entre el gobierno y la oposición. Desde
esta perspectiva, una ley es importante cuando representa algún tipo de interés para el
gobierno. Obviamente, la pregunta central de este ejercicio de ponderación consiste en
determinar para quién es importante la norma. Las diferentes respuestas que podría
darse a esta pregunta, ofrecería rangos de ponderación diversos. Si se considerara como
sujetos de atribución de importancia a los grupos sociales, las empresas, los sindicatos o
los partidos políticos, los parámetros de evaluación de la importancia variarían. Sin
embargo, aquí se privilegia la lógica del conflicto político y en especial el interés del
gobierno, ejercido por el Poder Ejecutivo.
Convenimos entonces que podrían formularse dos tipos ideales de ley. Una de alta
importancia que: a) es propuesta por el Poder Ejecutivo; b) sus objetivos tienen un
alcance superlativo; c) su tramitación provoca una gran repercusión pública; d) genera
un gran debate en el Legislativo y e) su votación final es dividida. Otra de baja
importancia, que: a) es propuesta por el Legislativo; b) sus objetivos demuestren un
alcance puntual o forma l; c) su tramitación no tiene repercusión en la opinión pública;
d) su tramitación carece de debate parlamentario, y; e) su votación final se resuelve por
la unanimidad de componentes de la Cámara.”
Desde esta perspectiva, el Índice de Importancia Política se construye a partir de la

medición de cinco indicadores: i) origen; ii) alcance; iii) repercusión; iv) debate; y v)
votación. El siguiente cuadro muestra presenta los rangos de variación del IIP.
Buscando cuantificar la variación de los indicadores, se atribuye un valor 1 a la

variación positiva (o en el sentido de la alta importancia) y un valor 0 a la variación
negativa (o en el sentido de la baja importancia). La sumatoria de los valores expresados
por cada indicador arroja un valor que llamaremos "índice de importancia de la ley".
Este índice puede variar entre 0 y 5 y genera seis posibles registros de importancia (0, 1,
2, 3, 4, 5). En consecuencia, los tipos de ley ideal reseñados (de alta y baja importancia)
constituyen dos polos extremos de un continuo dividido en seis registros, donde podrán
ser cómodamente ubicadas todas las leyes sancionadas durante el período.
127
Simplificando el análisis, los seis registros serán reducidos a tres categorías de análisis:
baja importancia (0 y 1), mediana importancia (2 y 3) y alta importancia (4 y 5), tal
como se resume en la siguiente tabla:
La clasificación de las leyes en tres categorías a partir de un índice que puede adoptar
seis valores diferentes, fortalece la tipificación en la medida que ningún criterio aislado
es determinante para la ubicación de una ley en un casillero. De este modo, ninguna ley
deja de ser importante por el hecho de haber tenido iniciativa en el Poder Legislativo o
por haber sido votada por unanimidad. Por ejemplo, la Ley de Caducidad de la
Pretensión Punitiva del Estado (Nº 15.848) fue propuesta por legisladores del Partido
Nacional, derivando en un valor de 0 en el indicador “origen”. Sin embargo, el valor de
los restantes indicadores (alcance, repercusión, debate y votación) produjo una
sumatoria de 4 puntos, mostrando ser una “ley de alta importancia política”.
Contrariamente, la “Régimen de Amnistía de Presos Políticos” (N°15.737) fue votada

por unanimidad, mostrando en dicho indicador un valor de 0. En este caso, la sumatoria
de los restantes indicadores (origen, alcance, repercusión y debate) produce un valor de
4 puntos, evidenciando de igual modo ser una “ley de alta importancia política”. En
síntesis, el índice busca establecer el grado de importancia política de las leyes a partir
de diferentes dimensiones asociadas al proceso de aprobación de las mismas.
Tomado del “Estudio sobre la Producción Legislativa en Uruguay”, Lanzaro, Jorge, Daniel Buquet,
Daniel Chasquetti y Juan Andrés Moraes. Programa de Evaluación de la Producción Legislativa en
Uruguay. 1985-2000. Convenio Poder Legislativo- Universidad de la República.
128
Capítulo III
LEYES DE ALTA IMPORTANCIA (2005 - 2007)

Promul-
Ley Título Iniciativa Ingreso gación
17863 COOPERATIVAS INTERMEDIACION FINANCIERA. ACUERDOS CON ACREEDORES. PE 10-03-05 11-03-05
17866 MINISTERIO DESARROLLO SOCIAL. CREACION. PE 03-03-05 21-03-05
17869 PLAN ATENCION NACIONAL EMERGENCIA SOCIAL (PANES). CREACION. PE 05-04-05 20-05-05
DESAPARECIDOS CONFIRMADOS COMISION PARA LA PAZ. DECLARACION AUSENCIA. SUCESION.
17894 APERTURA LEGAL. PE 01-06-05 14-09-05
17897 SISTEMA CARCELARIO. HUMANIZACION Y MODERNIZACION. REGIMEN. PE 05-07-05 14-09-05

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO (MALDONADO). UNIDAD GESTION DESCONCENTRADA OSE.
17902 CREACION. PE 13-07-05 26-09-05
17904 RENDICION CUENTAS 2004. APROBACION. PE 05-07-05 07-10-05
17905 FORESTACION. SUBSIDIO. DEROGACION. PE 12-07-05 07-10-05
17913 OPERACIÓN UNITAS 46I (2005). REALIZACION. AUTORIZACION. PE 03-10-05 21-10-05
17920 OFICIALES GENERALES. ASCENSOS. CANDIDATOS. SISTEMA SELECCION. MODIFICACION. PE 02-08-05 22-11-05
17930 PRESUPUESTO NACIONAL 2005-2009. APROBACION. PE 01-09-05 19-12-05
17940 LIBERTAD SINDICAL. PROMOCION Y PROTECCION. NORMAS. PL 09-06-05 02-01-06

EEUU - URUGUAY. PROMOCION Y PROTECCION RECIPROCA INVERSIONES. CONVENIO.
17943 APROBACION. PE 06-12-05 04-01-06
17963 DEUDORES BPS. FACILIDADES PAGO. BONIFICACION BUENOS PAGADORES. REGIMEN. PE 30-11-05 19-05-06
18053 VENEZUELA-MERCOSUR. PROTOCOLO ADHESION. APROBACION. PE 25-07-06 06-11-06
18063 MERCOSUR. PARLAMENTO. PROTOCOLO CONSTITUTIVO. APROBACION. PE 20-02-06 27-11-06
18083 REFORMA TRIBUTARIA. REGIMEN. PE 21-03-06 27-12-06
18096 COMISIONES IMPORTACIONES BROU. IMPUESTOS. EXONERACION. INTERPRETACION. PE 17-08-05 11-01-07
18099 DESCENTRALIZACION EMPRESARIAL. TRABAJADOR. PROTECCION. EXIGENCIA. PE 03-11-05 24-01-07
18125 BANCO HIPOTECARIO. CARTA ORGANICA. MODIFICACION. PE 07-11-06 27-04-07
18131 FONDO NACIONAL SALUD (FONASA). CREACION.- PE 23-10-06 18-05-07
18159 COMPETENCIA. PROMOCION Y DEFENSA. REGIMEN. PE 12-07-05 20-07-07

ADMINISTRACION SERVICIOS SALUD ESTADO (ASSE). SERVICIO DESCENTRALIZADO MSP.
18161 CREACION. PE 10-08-06 29-07-07
18211 SISTEMA INTEGRADO SALUD (NACIONAL). CREACION.- PE 05-03-07 05-12-07
18212 USURA. DELITO. MODIFICACION. PE 21-09-05 05-12-07
18227 ASIGNACIONES FAMILIARES. SISTEMA. MODIFICACION.- PE 04-09-07 22-12-07

HOTEL CASINO CARRASCO. CONCESION SALA JUEGOS. LICITACION PUBLICA INTERNACIONAL.
18231 INTENDENCIA MUNICIPAL MONTEVIDEO. AUTORIZACION. PE 02-10-07 22-12-07
18246 UNION CONCUBINARIA. DERECHOS Y OBLIGACIONES. REGIMEN. PL 16-03-05 27-12-07
18251 TERCERIZACION EMPRESARIAL. RESPONSABILIDAD. REGIMEN. PE 20-11-07 06-01-08
129
Capítulo IV
Metodología de construcción del Índice de de Fiscalización Parlamentaria
La fiscalización del Parlamento sobre el Poder Ejecutivo se realiza a través de tres vías
principales: a) llamados a sala, interpelaciones y llamados en régimen de comisión
general, b) comparecencias de ministros en comisiones, y c) pedidos de informes. El
Índice de Fiscalización Parlamentaria considera estas tres modalidades de control a
partir del supuesto de que las mismas constituyen un sistema cuyos componentes están
fuertemente interconectados.
Por tal razón el IFP combina estas tres dimensiones a partir de la operacionalización de
las mismas. Las tres dimensiones son cuantificables, ya que sabemos cuantos llamados
a sala, cuantas comparecencias de ministros, y cuantos pedidos de informes se realizan
en un período de tiempo determinado. No obstante, sabemos muy bien que las tres
dimensiones no tienen el mismo valor político. Recordemos que el llamado a sala es un
acto colectivo de la cámara que requiere de la voluntad de 1/3 de sus integrantes. El
llamado al ministro a comisión exige la voluntad mayoritaria de los integrantes de la
comisión respectiva. El pedido de informes es a la vez un acto individual del legislador.
Por esta razón, tomaremos como unidad básica del índice al “pedido de informe”. Las
dimensiones “llamados a sala” y “comparecencia de ministros en comisión” serán
ponderadas a partir de la relación numérica que exista entre éstos, y el valor promedio
anual de pedidos de informes. Estos ratios serán ponderadores que permitirán establecer
el peso real de cada dimensión. La suma de las tres dimensiones establecerá el valor del
índice:
IFP = L* + C* + P
…donde L* es el total ponderado de Llamados a sala y en régimen de comisión general,

C* es el total ponderado de comparecencias, y P el total de pedidos de informes.
Ejemplo para el año 2005:
Total “pedidos de informes” = 4.056 (años 1995, 1996, 2000, 2001, 2005, 2006 y 2007)
Valor “pedidos de informes” 2005 = 463
Total “comparecencias” del período = 639;

Ponderador = 4.056 / 639 = 6,35
Total “comparecencias” 2005 = 157.
Valor ponderado “comparecencias” 2005 = 157 * 6,35 = 997
Total “interpelaciones” del período = 52; Ponderador = 4.056 / 52 = 78,00

Total “interpelaciones” 2005 = 9;
Valor ponderado “interpelaciones 2005” = 9 * 78,00 = 702
IFP 2005 = 463 + 997 +702 = 2162
130
Capítulo V
Muestra de la Encuesta a los Legisladores

Partido % Votos Diputados Muestra Senadores Muestra (40%) Total
(40%) (40%)
FA 51.7% 52 21 17 7 28
PN 35.1% 35 14 11 4 18
PC 10.6% 11 4 3 1 5
PI _ 1 1 _ _ 1
Total 97.4% 99 40 31 12 52
Legisladores y Staff entrevistado

Cámara
Senador 6 0 6
Entrevistados Diputado 0 23 23
Secretario 5 17 22
Total 11 40 51
131
Capítulo V
Objetivos de Carrera Política según Partido (en porcentajes): Uruguay 2008

Objetivos de Carrera FA PN PC Total
Senador Presidente de la República - 100 - 100
Senador de la República 67 - 33 100
Cargo Ejecutivo en Gobierno Nacional 50 50 - 100
Retiro 100 - - 100
No sabe/no contesta 100 - - 100
Diputado Intendente Municipal 27 73 - 100
Senador de la República 44 22 33 100
Cargo Ejecutivo en Gobierno Nacional 60 20 20 100
Cargo Público en Empresa del Estado 100 - - 100
Diputado 60 30 - 100
Retiro 100 - - 100
No sabe/no contesta 100 - - 100
132
Capítulo V
Nivel Educativo de los Recursos Humanos en las Secretarias de los
Legisladores
Otro
Cientista social
Contador
Otro grado universitario
Medico
Abogado
Tecnico/docente/prof
Ingeniero
Aministrativo
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100
Tecnico/d Otro
Aministrat Cientista
Ingeniero ocente/pr Abogado Medico grado Contador Otro
ivo social
of universita
PC 81 50 23 20
PN 49 9 12 21 5 11 12 22 7
FA 59 38 17 13 11 9 6 5 4
(*) El Gráfico provee información relevante sobre los recursos humanos en las
secretarias de los legisladores. En primer lugar, soprende el porcenaje de
asesores ingenieros y medicos que poseen los legisladores del Frente
Amplio. En promedio, un 38% de los legisladores tienen ingenieros entre su
personal más cercano y un 11% tiene medicos entre sus filas. Estos datos
contrastan con los valores observados en los partidos Nacional y Colorado,
donde predomina la inversion en asesores vinculados a las ciencias sociales,
como abogados, contadores-economistas y cientistas sociales. Estos datos
sorprenden, dado que la ingenieria y la medicina no son profesiones muy
vinculadas al diseño y elaboracion de politica pública, salvo en algunas areas
muy específicas sobre las cuales el parlamento uruguayo no suele legislar.
Nivel Educativo de los Legisladores (en porcentajes): Uruguay 2008

% within Partido
Partido
FA PN PC Total
Diputado Maestría 5% 25% 5%
Grado Universitario 19% 53% 25% 33%
Unviversidad incompleta 33% 33% 25% 33%
Universidad del Trabajo Completa 5% 3%
Secundaria Completa 24% 13% 25% 20%
Secundaria Incompleta 14% 8%
Total 100% 100% 100% 100%
Senador Maestría 17% 25% 100% 27%
Grado Universitario 17% 75% 36%
Unviversidad incompleta 67% 36%
Total 100% 100% 100% 100%
133

6 Informe Final Parlamento - Mar 08

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El Parlamento uruguayo:

Imagen pública y producción legislativa

I. El Parlamento y la Opinión Pública………...…..…………...…………. por Daniel Buquet 6

II. El Parlamento y la opinión de las elites………..........…...……………...por Daniel Buquet 24

III. El Parlamento legislando (2005-2007)………………………………por Daniel Chasquetti 42

IV. El Parlamento fiscalizando (2005-2007)...……..……………………por Daniel Chasquetti 68

V. El Parlamento representando (2005-2007)……….…………..…....por Juan Andrés Moraes 84

VI. Conclusiones finales 110

El funcionamiento del Parlamento uruguayo ha sido poco estudiado por la academia, y

La ausencia de estudios atenta contra el propio Parlamento, pues la ciudadanía y los

intervenciones y controles sobre la economía y la sociedad de mediados del siglo XX,

En Uruguay, las reiteradas revisiones constitucionales fueron limitando gradualmente

Los resultados de estas modificaciones comenzaron a verse luego de la recuperación

¿Cuál es entonces el papel reservado al Parlamento por el andamiaje institucional

cambios y sigue exigiéndole respuestas como si el Parlamento todo lo pudiera?, ¿cuál es

1. Democracia, Parlamento y Partidos

En el contexto de una cultura firmemente democrática es particularmente relevante la

Gráfico 1. Democracia y partidos políticos

Gráfico 2. Democracia y Parlamento

Sin parlamento Sin partidos

Fuente: Informe Latinobarómetro 2006

En suma, la ciudadanía uruguaya es fuertemente democrática y le asigna un rol central

Gráfico 4. Confianza en instituciones (suma de mucha y bastante confianza)

Poder Judicial 34%

Poder Legislativo 39%

0% 10% 20% 30% 40%

Pregunta: A continuación le voy a nombrar una serie de Instituciones y grupos.

Gráfico 5. Confianza en el Poder Legislativo según voto en 2004

2. Las funciones del Parlamento

El estudio realizado se propuso profundizar en la visión que tiene la ciudadanía acerca

Gráfico 6. Principal función del Parlamento.

El gráfico muestra que las opiniones de la población se dividen, a grandes rasgos, en

Gráfico 7. Evaluación de funciones del Poder Legislativo (índice de 0 a 10)

Debatir grandes temas 5,0

Aprobar leyes 5,3

4,0 4,5 5,0 5,5

Pregunta: Ahora le voy a mencionar algunas funciones que le corresponden al Poder

Gráfico 8. Evaluación de funciones del Poder Legislativo por voto 2004

Negociar acuerdos 5,3

3,0 4,0 5,0 6,0 7,0

P. Nacional P. Colorado F. Amplio

Concretamente, las evaluaciones de los votantes del partido de gobierno son

3. Relaciones Ejecutivo-Legislativo y Gobierno-Oposición

La lógica democrática implica necesariamente una interacción plural de actores e

Gráfico 9. Relación entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo

El PL obstruye al Es una relación

Gráfico 10. Relaciones Ejecutivo Legislativo según voto 2004

F. Amplio 58% 17% 12%

P. Colorado 42% 26% 12%

P. Nacional 41% 32% 10%

0% 20% 40% 60% 80% 100%

Es una relación equilibrada El PE se impone al PL El PL obstruye al PE

Gráfico 11. Iniciativa legislativa

NS/NC Poder Ejecutivo

Gráfico 13. Actitud de la oposición con relación al gobierno

Pregunta: En cuanto a la oposición política en Uruguay, ¿cree Ud. que su actitud es

Gráfico 14. Actitud del gobierno con relación a la oposición

F. Amplio 51% 19% 26%

P. Colorado 29% 6% 55%

P. Nacional 25% 15% 57%

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120%

Tiende a tomar en cuenta Ni lo uno ni lo otro Tiende a ingnorar