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MARCEL
**
**
El presente trabajo se realiz6 con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo, corno
contribuci6n a un estudio de casos de reformas econmicas y sociales en America Latina,
encomendado por el Grupo de Trabajo para la Agenda Social y coordinado por Antonia Silva y cuyo
informe final fue publicado en 1996 (Silva, 1996). El autor desea agradecer el apoyo del Banco
Interamericano y los comentarios de los participantes en el estudio: Antonia Silva, Alan Angell,
Pamela Lowden, Joan Carlos Navarro, los& 1. Tavara y Rosemary Thorp. Asimismo, desea agradecer
la colaboracin de don Patricio Aylwin, Javier Etcheberry, Alejandro Foxley, Manuel Marfn y
Seba&n Pifiera quienes accedieron a ser entrevistados entre agosto y septiembre de 1995 como patte
de la preparacin del trabajo y cuyos testimonios se recogen en el texto. Simn Shocken prestb un
inestimable apoyo en la transcripcib de dichas entrevistas, as como en la sistematizacibn de la
informacin de prensa. No obstante, las opiniones vertidas en este trabajo son de exclusiva
responsabilidad del autor y no comprometen a las instituciones en que este se ha desempetlado.
Economista de la Universidad de Chile, M. Phil. y candidato a doctor en Economla de la Universidad
de Cambridge, Gran Bretata; investigador de CIEPLAN, ex Director de Presupuestos de Chile y
Secretario Ejecutivo del ComW Interministerial de Modernizacin de la Gesti6n Pblica.
34
MAFUO
MARCEL
INTRODUCCION
En julio de 1990, luego de slo tres meses de debate, el Congreso Nacional
aprob una reforma tributaria de profunda significacin para el proceso de transicin
a la democracia en Chile. Ante la incredulidad de los observadores polticos, esta
reforma fue propuesta por el Presidente Aylwin en plena campana electoral,
conquist6 el apoyo ciudadano, fue concordada con el principal partido de oposicin y
fue finalmente aprobada por amplia mayora en un plazo rcord para la poltica
chilena. Casi sin haberselo propuesto, la Reforma Tributaria se transformaba as en
un smbolo de la eficacia de las instituciones de la naciente democracia chilena y de
la responsabilidad de sus dirigentes.
Pero la Reforma Tributada de 1990 no slo tuvo un impacto pohtico
importante. Su principal objetivo fue econmico: recaudar recursos para fmanciar de
manera responsable el programa social del gobierno del Presidente Aylwin, evitando
de este modo caer en un ciclo populista como el experimentado con excesiva
frecuencia en. America Latina. Tres ahos y medio ms tarde, los frutos de esta
estrategia eran ms que satisfactorios: entre 1990 y 1993 la economia chilena habia
crecido acumulativamente en un 27% en trminos reales, la inflacin se reduca
desde un 27% a un 12% anual y el gasto pblico social superaba en casi un 40% real
el presupuesto heredado por el gobierno democrtico. A lo largo de este mismo
perodo, el balance fiscal se mantuvo superavitario y el ahorro pblico alcanzo a un
5% del PIB.
En el analisis poltico sobre el gobierno de Aylwin se ha llamado la atencin
sobre el hecho de que este, inicialmente motivado por el desafio de completar la
transicin a la democracia en Chile, terminara destacando mas por sus xitos
econmicos. Lo que estos anlisis tienden a olvidar, sin embargo, es que era
justamente en el terreno econ6mico donde las transiciones polticas latinoamericanas
haban mostrado su mayor vulnerabilidad y, por lo tanto, donde las fuerzas
democrticas chilenas entkntaban sus mayores desafos. El xito economice le dio
asf fortaleza, estabilidad y proyeccin a la democracia en Chile.
La Reforma Tributaria de 1990 es uno de los smbolos ms concretos de la
bsqueda conjunta del progreso econmico, poltico y social durante los primeros
arios de la transicin poltica en Chile. Por esta misma razn es un caso de gran
interds en el estudio de la implementacin de polticas econmicas y sociales. En
efecto, as como la Reforma Tributaria aprovech de manera eficaz una coyuntura
poltica excepcional, de su exito dependi en gran medida el cumplimiento de los
propsitos del gobierno democrtico.
El estudiar la experiencia de la Reforma Tributaria de 1990 reviste especial interes en los momentos en que se inicia la discusin de una nueva reforma tributaria
en Chile. En efecto, luego de que a mediados de 1996 el Ministro de Hacienda anunciara la intencion del gobierno de impulsar una transformacin de largo plazo en el
sistema tributario chileno, los diversos actores pohticos y gremiales han comenzado a
formular sus propias propuestas, muchas de ellas contradictorias entre s. Los aciertos
y limitaciones en la experiencia de 1990 pueden, en este contexto, entregar algunas
luces respecto de cmo generar los consensos polticos y las condiciones de viabilidad necesarias para una culminacin exitosa de este proceso.
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
35
LA REFORMA
1.
EL SISTEMA
TRIBUTARIA
TRIBUTARIO
CHILENO
DE 1990
A FINES
DE LOS
80
Arellano
y Marfhn
(1987),
p. 160.
36
MARIO
MARCEL
del mundo (lo%), deduciCndose del impuesto a los ingresos personales y pagandose sobre la base de las utilidades distribuidas2.
Tributacin progresiva y homognea sobre los ingresos personales: los impuestos a los ingresos personales (Impuesto Unico al Trabajo y Global Complementario) eran aplicados sobre escalas uniformes, con un amplio rango exento y
una tasa marginal mxima de 50%.
Una completa indexaci6n de todo el sistema tributario: adems de correccin
tributaria, la totalidad de los cr6ditos y dbitos tributarios estaban expresados en
una unidad de cuenta (Unidad Tributaria Mensual) reajustada mensualmente
sobre la base de la variacin del ndice de precios al consumidor.
La importancia de los ingresos provenientes del cobre: los ingresos fiscales provenientes de las explotaciones estatales de cobre por concepto de impuestos y
participaci6n en las utilidades sumaban cerca de un 9% de los ingresos corrientes del sector pblico en 1989, sin considerar los aportes al Fondo de Compensacin del Precio del Cobre.
En la practica,la recaudacin netadel impuestoa las utilidades de las empresas (impuesto de Primera
Categorla)
era igual a cero pues los pagosprovisionales
SC abonaban a una cuenta de utilidades
tributables de cada contribuyente.
Para una completa descripcin de las Reformas Tributarias
de 1974 y 1984, v&%e Arellano y Marfn
(1987) y carcioti elal. (1994), capitula III.
Para un completo anlisis de laReforma
Tributaria de 1984. vase Marfhn (1984) y Edwards (1984).
37
CONTENIDO
DE LA REFORMA
b.
C.
d.
e.
f.
g.
La Reforma Tributaria form6 parte del programa de gobierno en virtud del cual
fue elegido el Presidente Aylwin y fue objeto de un acuerdo poltico entre el gobierno
5
6
Por su incidencia sobre la gestach de la Reforma Tributaria de 1990, estas rebajas de impuestos se
amIizan m& adelante
Ley N 18.985, publicada en el Diario Oficial el 28 de junio dc 1990.
38
MARIO
h4ARCEL
LA REFORMA
TRIBUTARIA
IMPLEMENTACION
DE 1990 COMO
UN
CASO
EXITOSO
DE
DE POLITICAS PUBLICAS
b.
7
8
POLITICAS
C.
d.
e.
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
39
poltica,
La catda cn la participacin
de los ingresos
por impuestos al comercio exterior se explica, adems, por
la reduccin de los aranceles desde 15% a 13% en 1991, medida que se compens con un aumento del
impuesto a los combustibles.
10 Esta cifra incluye el incremento del gasto social materializado
en 1990 con respecto al contemplado
inicialmente
en la Ley de Presupuestos de ese arlo. Como hemos visto, dicha diferencia se tinanci6
con los recursos generados por la Reforma
Tributaria
durante cl segundo semestre de 1990. La
comparacin
con el presupuesto para 1990 incluye en esta ltima cifra el efecto del reajuste de
diciembre
de 1989 y los reajustes de subvenciones
educacionales
y pensiones determinados
legalmente, por lo que no se bata de un cifra artificialmente
deprimida.
1987 -1994
1987
1988
1989
344.349
-42.116
104.999
270.963
412.421
-71.208
155.236
328.393
456.666
-26.007
226.021
256.652
1.089.057
1.489.529
-858
-357.731
1.119.474
1.612.355
-20.815
~472.066
380.768
100.561
279.996
1 .- IMPUESTOS A LA RENTA
Declaracin Anual
Declaracin y Pago Mensual
Pagos Provisionales Mensuales
2.- IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
I.V.A. Bruto
Crkdito Especial Emp. Constructoras
Devoluciones
3.- IMPUESTOS A PRODUCTOS
Tabacos, Cigarros y Cigarrillos
Combustibles
ESPECIFICOS
1990
1991
1992
1993
1994
418.258
-174.521
235.729
357.050
720.919
-89.407
285.624
522.619
795.173
-96.041
316.170
573.991
849.680
-124.223
338.343
635.560
882.870
-157.844
370.445
670.269
1.135.974
1.661.750
-29.394
-496.381
1.143.598
1.788.029
-33.993
-610.439
1.350.485
1.998.568
-44.018
-604.065
1.591.111
2.207.394
-57.883
-558.399
1.738.190
2.430.595
-73.673
-618.734
1.831.171
2.548.521
-76.966
-640.382
319.938
108.156
211.782
292.665
105.954
186.732
312.680
107.138
205.542
348.178
113.628
235.150
367.353
115.348
252.005
403.194
121.148
261.000
393.408
127.250
266.157
4.- IMPUESTOS
172.371
167.124
203.299
80.137
78.827
96.821
123.807
135.070
5.- IMPUESTOS
AL COMERCIO
354.124
299.514
367.246
391.396
400.993
418.413
459.501
428.887
119.311
62.699
12.519
6.402
96.058
15.798
19.310
14.458
2.449.044
2.381.173
6.-
EXTERIOR
OTROS
INGRESOS
TRIBUTARIOS
NETOS
2.466.265
2.354.555
2.910.845
3.284.669
3.572.636
3.685.864
1987-94
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
2,5%
-0,3%
O,S%
2,0%
2,7%
-0,5%
l,O%
2,1%
2,?%
-0,2%
1,3%
1,5%
2,6%
-I,I%
1,4%
2,2%
4,1%
-0,5%
1,6%
3,0%
4,1%
-0,5%
1,6%
2,9%
4,1%
-0,6%
1,6%
3,1%
4,0%
-0,7%
1,7%
3,1%
S,O%
1l,o%
-O,O%
-2,6%
7,3%
10,5%
-O,l%
-3,l%
6,8%
9,9%
-0,2%
-3,O%
7,0%
10,9%
-0,2%
-3,7%
7,7%
11,5%
-0,3%
-3,5%
8,2%
11,3%
-0,3%
-2,9%
8,5%
11,8%
-0,4%
-3,O%
8,4%
11,6%
-0,4%
-2,9%
2,8%
0,7%
2,1%
2,1%
0,7%
1,4%
1,7%
0,6%
1,1%
1,9%
0,7%
1,3%
2,0%
0,7%
1,3%
1,9%
0,6%
1,3%
2,0%
0,6%
1,3%
1,8%
0,6%
1.2%
ESPECIFICOS
4.- IMPUESTOS
1,3%
l,l%
1,2%
0,5%
0,5%
0,5%
0,6%
0,6%
5.- IMPUESTOS
AL COMERCIO
2,6%
1,9%
2,2%
2,4%
2,3%
2,1%
2.2%
2,0%
0,9%
0,4%
O,l%
O,O%
0,6%
O,l%
O,l%
O,l%
18,1%
15,4%
14,7%
14,4%
16,7%
16,9%
17,4%
16,8%
EXTERIOR
6.- OTROS
INGRESOS
TRIBUTARIOS
NETOS
(2
$
e
1 .- IMPUESTOS A LA RENTA
Declaracin Anual
Declarach y Pago Mensual
Pagos Provisionales Mensuales
2.- IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
I.V.A. Bruto
Crdito Especial Emp. Constructoras
Devoluciones
3.- IMPUESTOS A PRODUCTOS
Tabacos. Cigarros y Cigarrillos
Combustibles
ESPECIFICOS
4.- IMPUESTOS
5.- IMPUESTOS
AL COMERCIO
EXTERIOR
6.- OTROS
INGRESOS TRIBUTARIOS
NETOS
porcentual)
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
14,1%
-1,7%
4,3%
ll,l%
17,3%
-3,O%
6,5%
13,8%
18,5%
-1,1%
9,2%
10,4%
17,8%
-7,4%
1O,O%
15,2%
24,8%
-3,1%
9,8%
18,0%
24,2%
-2,9%
9,6%
17,5%
23,8%
-3,5%
9,5%
17,8%
24,0%
-4,3%
10,1%
18,2%
44,5%
60,8%
-O,O%
-14,6%
47,0%
67,7%
-O,!%
-19,8%
46,1%
67,4%
-1,2%
-20,1%
48,6%
75,9%
-1,4%
-25,9%
46,4%
68,7%
-1,5%
-20,8%
48,4%
67,2%
-1,8%
-17,0%
48,7%
68,0%
-2,1%
-17,3%
49,7%
69,1%
-2,l%
-17,4%
15,5%
4,1%
I1:4%
13,4%
45%
8,9%
1 l,!wo
4,3%
7,6%
13,3%
4,6%
8,7%
12,0%
3,9%
8: 1%
11,2%
3,5%
7,7%
11,3%
3,4%
7,3%
10,7%
3,5%
732%
7,0%
7,0%
8,2%
3,4%
237%
2,9%
3,5%
3:7%
14,5%
1216%
14,9%
16,6%
13,8%
12,7%
12,9%
11,6%
4,9%
2,6%
0,5%
0,3%
3,3%
0,5%
0,5%
0,4%
lOO,O%
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loo,O%
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lOO,O%
0
p
i:
P
zc
=!
E
z
s
c
Salud
EducaciQ
Vivienda
Previsin
Empleo emergencia
otros
Total
1987
1988
1989
19900
1990
286.835
333.894
335.649
294.065
320.411
434.698
133.751
431.700
427.833
357.276
409.056
178.090
169.636
136.052
957.721
982.469
28.585
1.009.240
5.677
57.416
196.375
2.066.797
183.507
169.305
2.138.245 2.117.341
1.045.881
4.247
152.724
1991
377.353
457.737
ii
!2
1992
1993
1994
441.091
493.025
544.794
525.815
572.321
201.300
221.248
240.238
1.027.640 1.068.371 1.133.355 1.228.296
4.3 12
4.360
4.292
4.390
167.544 185.128 211.966
240.713
169.420
m
l^
623.978
251.947
1.270.666
4.563
253.197
hado
1987
1988
1989
J99@
1990
1991
1992
1993
1994
Salud
2,ll
2,17
2,00
1,so
1,%
2,17
2,27
2,40
2,54
Educacin
3,20
2,80
2,55
2,18
2,50
2,63
2,70
2,78
2,91
Vivienda
0,99
1,16
1,Ol
0,83
1,03
1,16
1,14
1,17
1,17
Previsin
7,06
6,37
6,02
6,39
6,28
6,13
5,82
5,97
5,92
Empleo emergencia
O,42
0,19
0,03
0,03
0,03
0,03
0,02
0,02
0,02
otros
1,45
1,19
1,0t
0,93
1,02
1,06
t,o9
1,17
1,18
Total
15,24
13,87
12,63
12,16
12,82
13,17
13,03
13,51
13,73
y reajustes
45
0%
0
50
~~~~~~
Antes de 1990
f.
Il
100
150
Ingreso (IJTMJ
Entre Jul9O/Dic
200
93 -
250
300
de indicadores
de
Cuadro IV 3. Ingresos y gastos del gobierno central 1987-94. Consolidado Moneda Nacional y Extranjera
(Millones de $ de 1994)
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
INGRESOS
3.706993
3.951.867
3.911.452
3.567.131
4.051.845
4.542.495
4.797.867
5.016729
INGRESOS
CORRIENTES
Ingresos de operaci6n
Imposiciones
provisionales
Ingresos tributarios netos
Ingresos cobre neto FCC
Transferencias
otm ingresos
3.;~9:$;~
3.518.293
361.390
3.520365
287.884
334;:;z
3.851.288
4.;;;:;;;
S;;:g;
4.810.517
249.282
2.;;;:;;;
237.248
2.368.381
279.281
281.798
2.454283
279370
2.352.433
%Z
2.892.709
195.489
306.587
3.267.910
305.342
S;W;
38.185
139.900
26.822
245.171
E:
155.916
:::E
167.341
22.691
184.143
U:E
203.987
32.225
225.614
EU
3.742.721
195203
34.760
208.237
318.376
220.980
97.396
3:8:lZ
95.352
%:%
235.067
147.370
87.697
200.557
107.307
93.250
:1:::2:
96.910
199931
87.528
112.403
Zi
114.854
INGRESOS
DE CAPITAL
Venta de activas
Rmqeracin
de pr&amos
GASTOS
GASTOS
GASTOS
3.478.757
DE CAPITAL
Inversin real
Inversin financiera
Transferenhs
de capital
SUPERAVIWDEFICIT
SUPERAVIWDEFICIT
MEMORANDUM
Dep6sitos
Fuente:
3.818.111
CORRIENTES
PeWXlal
Bienes y servicios
Prestaclones previsionales
Intereses deuda pblica
Transferencias corrientes
otros
Direccin
CORRIENTE
GLOBAL
FCC
de Presupuestos.
Ministerio
89.529
3.512.748
3.431.227
3.787.078
4.116.623
4.409.798
4.659.744
3.;;;:;;:
310.684
1.025.509
285.732
776.713
16.908
2.931.078
588.737
312.631
1.018.152
314.158
EY
3.216.546
%%
1.;7;%;;:
763.600
20.536
3.380.202
710.645
374.143
1.132.094
268.549
871.394
23.378
3.618.190
788.127
386.245
1.221.958
252.734
935.252
33 874
3.768.171
854.245
402.501
1.282.470
210.896
988.182
29.877
497.604
296.367
:58::3:
593.480
349.211
500.149
326.015
570.532
401.038
736.420
481.421
791.608
591.753
891.573
132.282
68.955
233.310
161.480
145.696
98.573
131.728
42.406
132.369
37.125
190.681
64.319
3%:
IX
60.038
407.464
228.236
463.510
133.756
501.097
298.704
400.986
135.904
2Z::
949.859
425.873
62.649
464.510
622.020
377.220
117.135
de Hacienda
50.006
-38.883
~!%;1:
36.228
POLITICAS
g.
h.
i.
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
47
Por otra parte, sin embargo, la Reforma Tributaria tambien evidenci algunas
limitaciones en su capacidad para asegurar de manera permanente el logro de los
objetivos que la motivaron. Entre estas limitaciones destacan:
La limitacin del alcance de la incorporacin de la agricultura, la mineria y el
transporte al rgimen de tributacin sobre renta efectiva. En el caso de la agricultura, el 95% de los contribuyentes se mantuvo en el rgimen de renta presunta, postergndose durante dos aos seguidos su aplicacin a los contribuyentes
de mayores ingresos. En la minera el cambio de sistema afect a un nmero no
superior a los 40 contribuyentes.
La eliminacin de algunos aspectos importantes del proyecto inicial en materia
de racionalizacin tributaria. Ademas de la modificaciones anotadas a la aplicacin del r6gimen de renta presunta, destaca a este respecto la no eliminacin de
48
MARIO
MARCEL
El articulo 57bis de la Ley de Impuesto a la renta establece una rebaja a los impuestos a los ingresos
personales por el @sto que efecte el contribuyente
en la adquisicibn
de acciones de sociedades
annimas abiertas. Esta disposicin, creada por el gobierno militar con el propbsito de estimular cl
capitalismo
popular, fue sostenidamente
criticada por los economistas vinculados a la Concatacin
por representar
un beneticio tributario desproporcionado,
constituir una potencial fuente de evasibn
tiibutaria y focalizarse en la adquisin de un tipo particular de instrumentos
de ahorro y no el ahorro
privado en general.
Para una descripcin
de las etapas de la polltica social del Gobierno
del Presidente Aylwin,
vase
Exposicih
sobre el Estado de la Hacienda Pblica (1993) y MIDEPLAN
(1993).
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
II.
TRAYECTORJA
DE LA REFORMA
1.
49
TRIBUTARLA
14 Mare.1
(1993)
50
MARIO
MARCEL
15 Mame1 y Marfbn
(1988).
p. 10.
Social de los Partidos
y Edwards (1984).
16 CompromisoEconemicoy
17 Marfn
18 Marfin
(1984)
(1985).
5 de mayo de 1988.
POLITICAS
PUBLICAS
51
EN DEMOCRACIA
del IVA y los aranceles y la restitucin de la doble tributacin sobre las utilidades de
las empresas, entre otros.
A mediados de 1989 se dio a conocer el Programa de Gobierno de la
Concertaci6n de Partidos por la Democracia, que fij finalmente la posicin oficial
de la coalicin en materia de impuestos, explicitando su propsito de efectuar una
reforma tributaria al llegar al gobierno. El marco de estas propuestas estuvo dado por
dos elementos fundamentales. En primer lugar, un fuerte y explcito compromiso por
la mantencin de los equilibrios macroeconmicos:
No habm crecimiento, justicia y paz social si, por un manejo inadecuado
de la economa o por tratar de alcanzar metas incompatibles con los
se rompen los equilibrios
recursos efectivamente movilizables,
macroeconmicos. Una poltica de redistribucin mal concebida puede
llevar a una inflacin elevada y a una crisis de balanza de pagos,
produciendo efectos regresivos en la distribucin del ingreso y un freno a
la inversin y el crecimiento. (...) expresamos nuestro compromiso con
polticas responsables y justas que, procurando dar cumplimiento al doble
objetivo de crecimiento y equidad, garanticen la estabilidad y el
\
fimcionamiento fluido de la economag
/
/
En segundo lugar, el Programa de Gobierno de la Concertacin propone un
conjunto de medidas de cartkter social, cuya expresin orgnica era la creacin de un
fondo especial:
Con el objeto de concentrar sus acciones y darle al esfuerzo de
solidaridad la mas alta prioridad dentro de la accin de gobierno, se
constituir un Fondo de Solidaridad e Inversin Social, que formara
parte del presupuesto social. En este ltimo se incluir&n todos los recursos
dedicados a satisfacer las necesidades esenciales de salud, vivienda,
educacin y seguridad social, junto a los fondos de creacin de empleos y
apoyo a los pequeflos productores. Este presupuesto social ser fmanciado
con los actuales recursos fiscales mas la recaudacin tributaria adicional
que con este fm se esta proponiendo y los fondos que se obtengan de la
cooperacin internacional en respaldo al nuevo regimen democrtico.20
Finalmente, en materia tributaria, el Programa sealaba:
La poltica tributaria debe estar encaminada a recaudar en forma
equitativa y sin franquicias discriminatorias los recursos que requiere la
accin del Estado y, al mismo tiempo, a promover el crecimiento y la
inversin. La carga tributaria en Chile no puede considerarse elevada. Ella
19 Programa
de Gobierno
p. ll.
20 Ibid., p. 19.
de la Concertacin
de Partidos
por la Democracia,
documentos
La Epoca,
52
MARIO
MARCEL
21
22
Ibid., p. 14.
Este fue el caso, por ejemplo, de Francisco Fernndez,
director
insistentemente
por la supresin del tigimen de renta presunta.
de Impuestos
Internos,
que abog6
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
53
A mediados de 1989, luego de conocido el Programa de Gobierno de la Concertacin, se constituy, al amparo del equipo programtico del conglomerado, dirigido por Edgardo Boeninger y Enrique Correa, una comisi6n de Reforma Tributaria.
Dirigida por Manuel Marfan, esta comisin trabaj6 durante todo el segundo semestre
del aflo, con la participaci6n de mas de 100 profesionales, los que se abocaron al afinamiento ttcnico del proyecto de Reforma. Para este efecto se organizaron subcomisiones de trabajo en las que los profesionales fueron ubicados considerando su
especialidad as como la necesidad de evitar conflictos de intereses y filtraciones de
informacin.
Dada esta organizacin, slo a nivel de la direccin de la comisin exista una
informacin completa acerca de la configuracin definitiva del proyecto de reforma.
La comisi6n reportaba a un equipo de personalidades polticas de la Concertacin,
encabezado por los futuros ministros del rea econmica, Alejandro Foxley y Carlos
Ominami, aunqe gran parte de la responsabilidad qued radicada en Manuel
Mat%n. No obstante, sehala este ltimo,
54
MARIO
MARCEL
23
Manuel
Marfti
en entrevista
del 30/08/95.
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
55
24
25
Para un recuento
de la poltica
laboral
del Gobierno
del Presidente
Aylwin
y el rol de los acuerdos
laborales,
v&e
Cortszar
(1993).
Este beneficio
establece
una franquicia
hibutaria
equivalente
al 50% de las donaciones
que efecten
los contiittuyentes
del impuesto
ala renta de primera
categorla
a instituciones,
iniciativas
y proyectos
con fines educacionales,
los que deben
ser aprobados
por un jurado
especial.
A esta norma
se la
denomind
Ley
Valds,
por haber sido propuesta
por el entonces
Presidente
del Senado,
Gabriel
Valdes.
MARIO h4ARCEL
56
IMPLEMENTACION
Y DESARROLLO POSTERIOR
51
.-
26 Cabe recordar que los elementos transitorios de la Reforma de 1990 eran: (i) el aumento en la tasa del
impuesto a la renta de primera categorla; (ii) la moditicaci6n de los tramos de los impuestos a los
ingresos penonales, y (iii) el aumento en la tasa del IVA de 16% a 18%.
58
MARIO
MARCEL
CUESTIONES
BASICAS
DE LA IMPLEMENTACION
PARA
EL ANALISIS
27
Van Meter
p. 447.
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
59
FORMIJLACION
DE AGENDA
Patricio
Aylwin,
entrevista
del OVO9195
60
MARIO MARCEL
29
30
ManuelMarfhn,entrcvista
Foxley (1988), p. 184.
del30/08/95.
61
ELECCION
DE POLITICA
62
MARIO
MARCEL
32
33
34
Ibid.
Particularmente
expllcitos a este respecto fueron Jorge Desom~eaux,
Catliq
y Daniel Platowski, presidente de la Cmara de Comercio.
Declaraciones
en el diario La Epoca, del 02/07/89.
economista
de la Universidad
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
63
IMPLEMENTACION
PRACTICA
Patricio
Aylwin,
entrevista
del 05/09/95.
64
MARIO
MARCEL
Ibid.
Arellano
y Marfin
(1987),
p. 149.
1988
1989
1990
1991
1992
1993
8.425.623
1.516.612
9.532.570
1.715.863
9.622.885 10.463.069
1.732.119 1.883.352
1.992.138
1.516.612
475.526
2.296.671
1.715.863
580.809
2.416.058
1.732.119
683.938
2.510.514
1.883.352
627.161
2.696.473
2.115.462
581.011
2.945.885
2.302.006
643.880
3.051.353
2.385.255
666.098
1.525.848
411.855
638.468
475.526
1.762.602
414.092
767.701
580.809
1.864.490
383.794
796.758
683.938
1.960.713
559.442
774.109
627.161
2.165.386
688.027
896.347
581.011
2.425.836
812.793
969.164
643.880
2.496.698
842.053
988.547
666.098
466.289
534.069
55 1.568
549.801
53 1.088
520.049
554.655
23,4%
23,3%
22,8%
21,9%
19,7%
17,7%
18,2%
7,0%
10,4%
0,4%
8,9%
11,6%
8,1%
3,0%
7,3%
9,9%
3,3%
7,3%
ll,O%
6,3%
4,2%
Monto de la Evasin
Tasa de Evasin Economa
11.752.566 12.788.920
2.115.462 2.302.006
1994
13.251.419
2.385.255
66
MARIO
MARCEL
38
39
40
41
Javier Etcheberry,
entrevista del 3 1/08/95.
Sobre las estrategias de fiscalizaci6n
del SII, v&se Madariaga y Etchebeny (1994).
Asl por ejemplo, en 1988 se habia propuesto aplicar Lres categoras de IVA: 10% para los bienes de
primera necesidad, 30% para los bienes suntuarios y 20% para todas los dems. dejando exentos a los
bienes y servicios culturales (Bitar, Edwards y Ominami,
1988, p. 89).
Adimark (1992).
IV.
FACTORES
EXPLICATIVOS
DE LOS RFSULTADOS
DE LA REFORMA
TRIBUTARIA
DE 1990
1.
EL CONTEXTO
61
DE LA POLITICA
68
MARIO
MARCEL
visto fuertemente debilitada al concentrarse en esta Area gran parte del peso de los
ajustes fiscales. Las crticas ms contundentes a la conduccin econmica apuntaban
precisamente a la dualizacin del desarrollo econ6mico -se impuso la visi6n de los
dos Chiles, uno exitoso y pujante, otro deprimido y marginal-,
el fracaso de la
polltica del chorreo y las magnitudes insostenibles que haba alcanzado la pobreza
en el pas, que en 1987 abarcaba a 5 millones de personas, equivalentes a un 40% de
la poblacin.
Si bien la Concertacin y especialmente el propio Aylwin haban reiterado a lo
largo de toda la campaa electoral que estos problemas no podran ser resueltos sino
de un modo gradual, evitando los desequilibrios macroeconmicos, era evidente que
se requera un esfuerzo inmediato que evidenciara el cambio de prioridades que
materializara el nuevo gobierno.
Estos elementos de contexto determinaron no slo que la Reforma Tributaria
fuera polticamente viable, sino que le otorgaron un especial sentido de urgencia y
marcaron la forma en que esta fue discutida e implementada.
Particularmente interesante para el aniilisis de la Reforma Tributaria de 1990
desde la perspectiva de la implementacin es la consideracin del sentido de
urgencia al que hemos hecho referencia. En general, los autores tienden a asociar
esta urgencia a la percepci6n, por parte de los actores polticos, de una crisis abierta o
latente, asi como del aprendizaje de experiencias traumticas recientes42. La Reforma
Tributaria de 1990, sin embargo, no surge de una crisis, ni tiene lugar en un perodo
de especial inestabilidad. La urgencia de la Reforma debe encontrarse en este caso en
la existencia de un oportunidad histrica para las fuerzas democrticas en Chile: la
oportunidad de conducir el pas hacia la democracia plena, superar traumas pasados
de las que stas haban sido partcipes y realizar las ideas que haban venido siendo
acufiadas a lo largo de los aflos de dictadura. El principal mrito de la Reforma
Tributaria reside as en su capacidad para aprovechar esta oportunidad de manera
eficaz para el logro de objetivos concretos de poltica econmica y social.
De esta manera, el contexto poltico-institucional
de la Reforma Tributaria de
1990 se traduce en los siguientes elementos, especficos a la Reforma:
-
42
Por
ejemplo,veaseMeier
(IVVI),
pp. 304-306.
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
69
El contexto poltico-institucional
que rode a la Reforma Tributaria de 1990
tambin influyb decisivamente sobre el balance de poder e influencia de los diversos
actores polticos y sociales. En efecto, el perodo autoritario termin con un fuerte
debilitamiento del empresariado y de la derecha poltica ante la opini6n pblica. La
derecha, en particular, careca de liderazgos y propuestas programticas que la
desligaran del rkgimen militar. En cambio, pese al reiterado discurso neoliberal, el
Estado no estaba desprestigiado como agente implementador
de iniciativas
econmico-sociales y la Concertacin era reconocida como el actor poltico mas
confiable en la promocin del progreso social.
Algunos autores han enfocado los procesos de implementacin de polticas
pblicas y, en particular, de reformas econmicas de acuerdo al peso relativo del
aparato del Estado y de los grupos de presin en el proceso de toma de decisiones,
defmiendo de este modo como dos enfoques polares alternativos los centrados en el
Estado y en la sociedad43. Encontrandose el sistema poltico chileno ubicado en una
posici6n intermedia, la coyuntura de fmes de 1989 y comienzos de 1990 muestra mas
bien a un Estado fortalecido por la legitimidad del gobierno democrtico y a grupos
de interes debilitados por la propia transicin poltica. Es probablemente por esta
raz6n que los sectores empresariales -on
la importante excepcin de los
agricultores- tuvieron escasa influencia sobre las decisiones que condujeron a la
Reforma Tributaria de 1990. Asimismo, la coyuntura emergente de las elecciones de
1989 le otorg al gobierno un alto poder negociador frente a la derecha.
En este contexto debe destacarse la importancia de la voluntad de las
autoridades econmicas de buscar un acuerdo en tomo a la Reforma Tributaria en
lugar de hacer valer sus ventajas pohticas. Pizarro (1995) seala a este respecto:
Para el Gobierno no resultaba dificil atraer un par de votos entre los
senadores designados para aprobar la reforma -bastaban 24 votos y la
Concertacin tena 22 senadores-. Prefiri, no obstante, negociar la
reforma con la oposicin, puesto que deseaba una mayora amplia que la
respaldara. 44
En este contexto no cabe sino concluir que la ausencia de otros sectores
distintos de Renovacibn Nacional en la negociacin de la Reforma obedeci ms bien
a una decisin de estos de autoexcluirse de este proceso, ya sea por razones de
43
44
70
MARIO
MARCEL
45
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
71
pblicas que se proyectaba para 1990. La Reforma Tributaria surgi en este contexto
como un seguro frente a posibles eventualidades.
El anlisis de la evolucin de la poltica fiscal en el perodo muestra que este
propsito se cumpli. La Reforma Tributaria no slo contribuy a financiar medidas
urgentes de gasto en 1990, sino tambien a generar una posicin fiscal ms restrictiva,
que contribuy a la estabilizacin econ6mica y al fortalecimiento de las finanzas
pblicas durante el resto del perodo.
2.
EL CONTENIDO DE LA POLITICA
12
MARIO
MARCEL
46
Sebactihn
PiRera, entrevista
del 13/09/95.
73
Impuesto a la
renta de las
empresa3
(primera
categoda)
- Volver al concepto de
utilidades devengadas
- Retorno permanente al
~wterna de mbulacron
sobre la base de
aribdades devengadas
Mantencin del crtiiro
tributtio del impuesto
de pnmere categona
sobre el impuesto Global
Complemmtario.
considerndolo ren,a
para efectos tributarios.
-Restablecer
- Definir estimulos
tributarios e la
reinversin de utilidades
-Establecer mecanismos
de incentivo directo ala
inverNn, con ciertos
limites
- Se introduce un crdito
ttibutao del 2% de las
inversiones en activos fijos
depreciebIes nuevos pera
hes productivos, can un
tope anoel de 500 UTM
Obligacin de incorporarse
el rgimen de tributacin
sobre renta efectiva e los
agriculrores cuyas ventas
anuales exceda las 8.030
UTM, a partir del 1 de enero
de 1991. Se limita el efecto
tributario de la subdivisih
de predios y se dan facilidades
yam~eelahracin
del primer
impuesto
la tasa del
al IS% 20%.
segn Ia necesidades de
recaudacin
Tributacin
en base a renta
pISUXiO~eS
1993
1991
-Mantener el monto mn,mo exento a la tasa mxime de los impuestos aplicables ales personas y au.
mentar los hemos de ingreso tributable, elevando su progresividad.
74
MARIO
MARCEL
47
Manuel
Marfhn,
entrevista
del 06/!39/95.
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
75
para neutralizar lo que parecan los flancos vulnerables del proyecto. As, sin que se
hubiera definido en las propuestas contenidas en el Programa de Gobierno, se
incrementaron las medidas destinadas a eliminar fuentes de elusin tributaria, de
modo que a la extensin del rgimen de tributacin segn renta efectiva se agreg la
eliminacin de los resquicios que permitan eludir impuestos por la va de la
subdivisin y formacin de nuevas sociedades y otras medidas de control de menor
envergadura. Por otra parte, se incorpor un crdito tributario por las inversiones en
activos fijos nuevos que permiti eliminar los potenciales desincentivos a invertir de
empresas pequefias, cuya menor liquidez limitaba la posibilidad de aprovechar con
este propsito el crkdito contra impuestos futuros originado en los pagos
provisionales del impuesto de primera categora. Finalmente, se explicitaron las
medidas de carkter social que seran financiadas con la Reforma Tributaria.
La definicin de los programas e iniciativas que se financiaran con los recursos
provenientes de la Reforma Tributaria result una de las pocas materias de tensin
entre el gobierno y Renovaci6n Nacional. Para este ltimo partido resultaba de
inestimable valor poltico aparecer patrocinando beneficios de carcter social y no
slo aumentos de impuestos. Sefiala a este respecto Sebastin PiRera:
El 6nfasis de Foxley fue siempre negociar primero la reforma tributaria,
y despus el problema social. Ellos queran lograr con nosotros un
acuerdo tributario y despu& llevar adelante solos el plan social, a lo cual
nos negamos. Nos queran llevar a aprobar una reforma tributaria que
obviamente iba a despertar mucho rechazo y particularmente a la gente de
nuestro sector, que no le gusta subir los impuestos, para que la
Concertacin se uedase posteriormente con toda la organizacin del
programa social.4s
Para el gobierno este enfoque era claramente inconveniente precisamente por
las mismas razones, pues la idea de elevar los impuestos para financiar un esfuerzo
social extraordinario era uno de los elementos fundamentales contenidos en el
programa econmico-social de la Concertacin. Para Foxley, adems, ello significaba
debilitar su autoridad como Ministro de Hacienda:
Cuando ya estaba designado Ministro de Hacienda no aceptk discutir con
la oposicin el destino de los fondos, pese a la insistencia de sta y, en
especial, de Sebastiti Pifera, que haba planteado pblicamente la
materia proponiendo un programa de medidas sociales. Al poco andar se
evidenci que lo que m&s le importaba a RN era construir un argumento
que le permitiera demostrar su sensibilidad social y probar su poder de
negociacin rn& que las definiciones precisas que se pudieran lograr
sobre asignacin de los recursos. Yo por mi parte quera mantener mis
48
Sebastihn
Pifiera, entrevista
del 13/09/95.
MARIO MARCEL
16
del 31/08/95.
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
71
MARIO MARCEL
78
LAS ELITES
POLITICAS
Chile tiene una larga tradicin de protagonismo de sus elites poltticas. El peso
de la poltica, los partidos y la clase dirigente se acentu fuertemente durante la
transici6n democrtica. En este contexto, las caracterlsticas de las elites polticas
tuvieron un importante papel en formulacin, desarrollo y materializacidn de la
Reforma Tributaria.
La complementacin de las ideas y prioridades de las elites result
especialmente valiosa para las formulaci6n de agenda y la definicin del contenido
de la Reforma Tributaria. La justicia y la equidad eran una clara prioridad para las
fuerzas de centro-izquierda de la Concertacin. Aylwin consideraba como una
exigencia Btica. El equipo poltico del gobierno as como Renovacin Nacional
asignaban especial importancia a la estabilidad. Los tcnicos de la Concertacin
compartan con la oposicin su preocupacin por la racionalidad del sistema
tributario.
Igualmente gravitantes resultaron las intuiciones polticas de las nuevas
autoridades econmicas. Dos elementos fueron de especial relevancia: la insistencia
en la importancia de los acuerdos para la estabilidad y sostenibilidad de las polticas,
y el rechazo al ciclo populista caracterstico de las transiciones polticas en America
Latina. En virtud del primer objetivo, se buscaron acuerdos a pesar de la posibilidad
de aprobar la Reforma sin los votos de la oposici6n.
La importancia que se asignaba a los acuerdos se remontaba a las reflexiones
propias del perodo autoritario:
La lgica de la guerra en la poltica no es monopolio exclusivo de la
dictadura. Estuvo en germen en la poltica chilena desde los aflos
cincuenta y floreci en algunos grupos polticos durante el gobierno de la
UP.
La renovacin de la poltica tiene que comenzar por una superacin de esa
lgica. La poltica en la democracia, y tambin antes de ella, tiene que
medirse por su capacidad de ceder, de negociar; por una voluntad
permanente de buscar acuerdos, sacrificando parte de las propias
posiciones.5
Los acuerdos buscados por el Gobierno encajan as con lo que Pizarro (1995)
define como concertacin social, en oposicin al mero acuerdo corporativo o a los
pactos sociales.52 Por estas mismas razones, los ejercicios de concertacin se
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCI.ACIA
19
53 Foxley (1990), pp. 118.119. Similares opiniones eran expresadas por Edgardo Boeninger: (...)
participamos
de la idea de partir con un manejo extraordinariamente
cauteloso y responsable
economq
para ir ganando gradualmente
holguras sucesivas (Boeninger,
1990, p. 27).
54 Sebastiin Pik.r& entrevista del 13/09/95.
todos
de la
80
MARIO
MARCEL
55
56
POLITICAS
PUBLICAS
EN DEMOCRACIA
81
FINALES
82
MARIO
MARCEL
sociales que fmanci, temas que posteriormente han adquirido creciente prioridad. La
bsqueda de respaldo poltico a travds de acuerdos con la oposicin limit las
proyecciones de la Reforma al establecer la transitoriedad de sus medidas ms
importantes y obligar a una nueva negociacin en 1993, cuando el contexto
econmico y poltico y los intereses de las elites polticas haban cambiado
sustancialmente.
Lo anterior no significa que las reformas tributarias ms complejas sean
pohticamente inviables. 5610 indica que en tal caso se requerira una movilizacin de
poder poltico sustancialmente superior. Lo importante es, en este sentido, que las
autoridades estn conscientes de tales opciones, identifiquen un claro principio
ordenador para sus propuestas y desarrollen una estrategia consistente con el camino
elegido. Esta simple conclusin es valida no slo para entender la historia, sino para
construir el futuro.
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