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Teora del Impuesto

Introduccin al estudio de la
organizacin tributaria colombiana

Luis Fernando Agudelo Henao

Teora del Impuesto


Introduccin
al
estudio
de
la
organizacin tributaria colombiana

Luis Fernando Agudelo Henao

Teora del Impuesto


Introduccin al estudio de la organizacin
tributaria colombiana

Luis Fernando Agudelo Henao

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| Teora del Impuesto

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ndice
Introduccin General ................................................................................................................................................ 12
Parte I: Contexto del sistema fiscal colombiano ............................................................................................. 15
Captulo I ........................................................................................................................................................................ 15
Introduccin ....................................................................................................................................................................................... 15
1.

Elementos conceptuales bsicos de la Poltica Fiscal ........................................................................................... 15

1.1

Formacin del Estado .................................................................................................................................................... 15

1.2

Obligaciones del Estado Colombiano ...................................................................................................................... 17

1.3

La poltica fiscal ................................................................................................................................................................ 18

1.4

Fuentes de financiamiento del Estado ................................................................................................................... 20

2.

Sistemas Tributarios............................................................................................................................................................ 21

2.1

Funciones del sistema tributario .............................................................................................................................. 21

2.2

Esquema del sistema tributario y componentes ............................................................................................... 21

2.3

Instrumentos de anlisis del sistema tributario ................................................................................................ 24

3.

Bibliografa ............................................................................................................................................................................... 26

4.

Actividades del Captulo..................................................................................................................................................... 26

4.1

Construccin de textos .................................................................................................................................................. 26

4.2

Preguntas gua .................................................................................................................................................................. 26

Captulo II ...................................................................................................................................................................... 27
Introduccin ....................................................................................................................................................................................... 27

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1. La tributacin Colombiana del siglo XX, de la consolidacin del modelo mono-exportador al
desmonte de la sustitucin de importaciones .................................................................................................................... 29
1.1

Tributacin y consolidacin incompleta de la hegemona del Estado colombiano en el territorio


31

1.2
Entre la crisis del sistema en 1929 y la recomposicin de la economa mundial en la segunda
mitad de los 40 .................................................................................................................................................................................. 32
1.3
La decada de los 60, el deficit de la balanza de pagos y la determinacin de la estructura de
distribucin territorial de recursos ......................................................................................................................................... 36
1.4
La decada de los 70, del intento por lograr el pleno empleo con la actividad constructora al
desmonte de la sustitucin de importaciones .................................................................................................................... 37
1.5

El cambio de modelo de desarrollo ......................................................................................................................... 39

2. Del desmonte de la sustitucin de importaciones a la insercin va exportacin y exposicin a los


mercados de capitales.................................................................................................................................................................... 41
2.1

La decada de los 80 ......................................................................................................................................................... 43

2.2

La decada de los 90y el inicio del siglo XXI .......................................................................................................... 48

3.

3.1

la poltica pblica de ingresos tributarios y la profundidad de la insercin neoliberal en Colombia


57
La situacin en Latinoamrica y la Regin Andina en relacin al IVA y la renta ................................ 58

3.2
La situacin en Latinoamrica y la Regin Andina en relacin a la carga tributaria y su
composicin ....................................................................................................................................................................................... 61
3.3

Factores Fiscales de la insercin de la economa colombiana en la economa global ...................... 63

4.

Conclusiones ........................................................................................................................................................................... 65

5.

Bibliografa ............................................................................................................................................................................... 65

6.

Actividades del Captulo..................................................................................................................................................... 67

Captulo III ..................................................................................................................................................................... 68


Introduccin ....................................................................................................................................................................................... 68
1. Aumento sostenido de la carga tributaria y el nmero de contribuyentes, con la modernizacin de
aparato institucional de recaudo .............................................................................................................................................. 68
2.

Impuestos sin representacin ......................................................................................................................................... 69

3.

La tierra no se grava de manera progresiva ............................................................................................................. 70

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ndice |
4.

No se grava progresivamente el patrimonio ............................................................................................................ 71

5.

No se castiga con crcel la evasin ................................................................................................................................ 72

6.

No hay equilibrio territorial entre las fuentes de recursos y el gasto de recursos .................................. 73

7.

Proceso histrico de desarrollo poltico-econmico del siglo XX en Colombia......................................... 75

8. Tipo de estructura de financiacin del Estado colombiano, en el marco histrico de desarrollo


poltico-econmico del siglo XX................................................................................................................................................. 76
9.
10.

Bibliografa ............................................................................................................................................................................... 77
Actividades del captulo ................................................................................................................................................ 77

Parte II: Los impuestos en Colombia ................................................................................................................................. 78


Captulo IV ..................................................................................................................................................................... 78
1

Tributos ..................................................................................................................................................................................... 78

2.

Clases de tributos .................................................................................................................................................................. 78

2.1

Impuestos ............................................................................................................................................................................ 79

2.2

Tasas y tarifas .................................................................................................................................................................... 79

2.3

Contribuciones .................................................................................................................................................................. 79

2.4

Monopolios rentsticos .................................................................................................................................................. 80

3.

Tipos de Impuestos .............................................................................................................................................................. 80

3.1

Dependiendo de los hechos que los originan ...................................................................................................... 80

3.2

Dependiendo del nivel gubernamental que los cobra ..................................................................................... 81

3.3
Dependiendo de cul es el sujeto jurdico que soporta la carga pecuniaria del tributo y el sujeto
jurdico responsable de la obligacin ..................................................................................................................................... 82
4

Elementos sustantivos generales................................................................................................................................... 82

4.1

Hecho generador .............................................................................................................................................................. 82

4.2

Sujeto Activo ...................................................................................................................................................................... 83

4.3

Sujeto Pasivo ...................................................................................................................................................................... 83

4.4

Base gravable..................................................................................................................................................................... 83

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4.5

Tasa ........................................................................................................................................................................................ 83

5.

Bibliografa ............................................................................................................................................................................... 84

6.

Actividades del captulo ..................................................................................................................................................... 84

Captulo V ........................................................................................................................................................................................... 85
1.

Los impuestos en Colombia dependiendo del nivel gubernamental que los cobra ................................ 85

1.1

Impuestos nacionales .................................................................................................................................................... 85

1.2

Impuestos Departamentales ....................................................................................................................................... 85

1.3

Impuestos Municipales ................................................................................................................................................. 85

2.

Elementos bsicos de los impuestos nacionales ..................................................................................................... 91

2.1

Impuesto al valor agregado ......................................................................................................................................... 91

2.2

Caso prctico...................................................................................................................................................................... 91

2.2

Impuesto de renta y complementarios .................................................................................................................. 97

3.

Bibliografa .............................................................................................................................................................................102

4.

Actividades del captulo ...................................................................................................................................................102

Captulo VI .......................................................................................................................................................................................103
1.

La jerarqua de las normas y los tributos .................................................................................................................104

2.

Los elementos constitucionales de los tributos.....................................................................................................109

2.1

Los principios fundamentales ..................................................................................................................................109

2.2

Las garantas los derechos y deberes ...................................................................................................................113

2.3

Funciones de creacin y modificacin de tributos .........................................................................................116

3.

Los estados de excepcin y los tributos ....................................................................................................................118

3.1

Estado de guerra exterior ..........................................................................................................................................118

3.2

Estado de conmocin interior ..................................................................................................................................118

3.3

Estados de excepcin ...................................................................................................................................................119

3.4

Estados de excepcin ...................................................................................................................................................119

8 |

ndice |
4.

Bibliografa .............................................................................................................................................................................121

5.

Actividades del captulo ...................................................................................................................................................122

Parte III: los actos administrativos y los impuestos en Colombia ..................................................................123


Captulo VII .....................................................................................................................................................................................123
Introduccin .....................................................................................................................................................................................123
1.

Los actos administrativos................................................................................................................................................124

1.1

Componentes del acto administrativo .................................................................................................................124

1.2

Elementos del acto administrativo ........................................................................................................................126

1.3

Elementos formales ......................................................................................................................................................127

1.4

Principios orientadores de las actuaciones administrativas......................................................................127

2.

Los actos administrativos de carcter fiscal en Colombia ................................................................................128

2.1

Alcance de actos administrativos de carcter fiscal en Colombia ............................................................129

2.2

Actos administrativos de la DIAN ...........................................................................................................................130

3.

Bibliografa .............................................................................................................................................................................139

Captulo VIII....................................................................................................................................................................................140
Introduccin .....................................................................................................................................................................................140
1.

Tipos de controles al sector pblico en Colombia ................................................................................................141

1.1

Tipo de control ................................................................................................................................................................141

1.2

Descripcin .......................................................................................................................................................................141

1.3

Entidades que llevan adelante el control ............................................................................................................141

1.4

Carcter de los controles ............................................................................................................................................141

1.5

Relacin con lo tributario ..........................................................................................................................................142

2.

Control de legalidad ...........................................................................................................................................................149

2.1

La jurisdiccin ordinaria ............................................................................................................................................150

2.2

La jurisdiccin constitucional ..................................................................................................................................150

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| Teora del Impuesto


2.3

La jurisdiccin contencioso administrativa .......................................................................................................153

3.

Bibliografa .............................................................................................................................................................................154

4.

Actividades del captulo ...................................................................................................................................................155

Captulo IX .......................................................................................................................................................................................156
1.

Acciones en la va gubernativa ......................................................................................................................................156

1.1

Accin de reposicin ....................................................................................................................................................156

1.2

Accin de reconsideracin.........................................................................................................................................159

1.3

Accin de apelacin ......................................................................................................................................................162

2.

Acciones en la va judicial ................................................................................................................................................162

2.1

Accin de nulidad ..........................................................................................................................................................162

2.2

Accin de nulidad y restablecimiento del derecho .........................................................................................163

2.3

Accin de reparacin directa y cumplimiento ..................................................................................................163

2.4

Accin de solucin de controversias contractuales .......................................................................................163

2.5

Accin de definicin de competencias .................................................................................................................164

3.

Bibliografa .............................................................................................................................................................................164

4.

Actividades del captulo ...................................................................................................................................................164

Captulo X .........................................................................................................................................................................................165
1.

Los normogramas y su utilidad orientadora ..........................................................................................................165

2.

Actividades del captulo ...................................................................................................................................................166

ANEXO A: Sanciones .....................................................................................................................................................................167


1

Por extemporaneidad........................................................................................................................................................167

Por no declarar .....................................................................................................................................................................168

Por correccin ......................................................................................................................................................................168

Por incumplimientos en ingresos y patrimonio ....................................................................................................169

Por correccin aritmtica ................................................................................................................................................169

10 |

ndice |
6

Por inexactitud .....................................................................................................................................................................170

ANEXO B: Recursos .......................................................................................................................................................................173


1

De reposicin ........................................................................................................................................................................173

De reconsideracin.............................................................................................................................................................177

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Introduccin General
El presente texto es resultado de la experiencia adquirida en los cursos de Teora del
Impuesto servidos en la Universidad de Medelln en la ctedra introductoria del rea
de organizacin, legislacin y prctica tributaria del programa de Contadura Pblica
de dicha casa de estudios.
As mismo, las reflexiones y anlisis tericos realizados en la lnea de economa
poltica del Doctorado de Estudios Polticos de la Universidad Externado de Colombia
dieron pe para escribir esta obra, que se presenta al pblico interesado en abordar de
manera inicial el estudio de los impuestos en Colombia.
La pretensin fundamental del texto es tratar de encontrar una va alternativa de
anlisis a las tradicionales miradas de los impuestos desde una sola perspectiva
temtica, ya sea desde la economa, el derecho o la poltica. Los estudiantes de
ciencias econmicas, derecho y el pblico interesado en los tpicos de los tributos en
Colombia, merece una mirada ms amplia, que aunque sacrifique la rigurosidad
especfica de cada rea, gane en respuestas nuevas a las viejas preguntas de la
distribucin de las cargas en la sociedad colombiana.
Para ello se ha organizado el texto en tres grandes partes, la primera parte se refiere
al Contexto del sistema fiscal colombiano y consta de tres captulos. El captulo I
intenta definir las diferencias y similitudes conceptuales entre la poltica fiscal y los
sistemas tributarios. El captulo II trata de construir, desde la historiografa
econmica, un sustento lo suficientemente detallado como para entender algunas
condiciones institucionales propias de la construccin y estructura del sistema fiscal
colombiano en el mbito internacional.
El captulo III intenta capitalizar el recorrido histrico desarrollado en el captulo II,
con el fin de establecer los rasgos fundamentales del sistema tributario colombiano,
con una mirada histrica, que reconoce a la actual situacin como el resultado de
hechos asociados a la construccin del Estado-nacin y a su proceso de insercin en el
mercado mundial.
La segunda parte Los impuestos en Colombia, se centra en asuntos tericos de los
tributos en sentido general. El captulo IV, define y diferencia los tipos de tributos
desde mltiples clasificaciones posibles. El captulo V, hace una revisin general de
12 |

Introduccin |

los elementos sustantivos de los impuestos en Colombia. El captulo VI reconoce a


partir de la jerarqua de las normas de Kelsen, los elementos constitucionales y legales
bsicos de los tributos en Colombia.
La tercera parte los actos administrativos y los impuestos en Colombia, se
concentra ms en la perspectiva jurdica, analizando los actos administrativos y su
relacin con los impuestos y los contribuyentes. En esta parte del libro se analizan los
actores del acto administrativo y las vas de accin que pueden ejercer, tanto desde la
perspectiva del Estado que impone la carga tributaria y las obligaciones conexas,
como del contribuyente y/o declarante que las cumple o se defiende de ellas cuando
las considera injustas.
El captulo VII establece una sucinta definicin de la teora del acto administrativo. El
captulo VIII, se interesa por mostrarle al lector cules son los mecanismos de control
que tienen los actos de la administracin en Colombia. El captulo IX, se ocupa de las
acciones que pueden ejercer los contribuyentes frente a los actos de la administracin
y las vas por las que pueden ejercer dichas acciones.
El texto en ese punto no pretende, ni mucho menos, agotar los aspectos jurdicos que
estn suficientemente desarrollados en leyes, decretos, ordenanzas y acuerdos, y que
son complementados permanentemente por sentencias, circulares y acciones
administrativas de las instituciones estatales y los contribuyentes, se pretende
establecer los elementos sustantivos y la estructura del sistema.
La razn de dedicarle una parte completa a temas jurdicos tiene que ver con los
rasgos caractersticos de la estructura fiscal Colombiana que ha construido un
frondoso sistema de normas de todo nivel que regulan de manera incompleta y
limitada temas especficos, haciendo del sistema tributario colombiano, uno de los
ms complejos de la regin.
Complejidad tanto en nmero de tasas como en nmero de artculos del estatuto
tributario, de exenciones y requisitos, de esquemas de recaudo, y de regmenes. Los
esfuerzos que se hacen por prever hasta la minucia cada una de las acciones de los
contribuyentes atenta contra la eficacia del sistema.
El captulo X es el ltimo del texto y se centra en las Herramientas para la
sistematizacin y estudio de los tributos en Colombia, intenta darles a los
lectores, especialmente a los estudiantes, un instrumental de abordaje a la
complejidad del sistema de normas, asociado a una lgica de etiquetado y
relacionamiento transversal de temas legales.
Se trata de aportar a los mtodos de estudio, de forma que los interesados puedan
enfrentarse con xito a la multiplicidad de fuentes del derecho, de reglamentos y
escenarios de desarrollo de las normas con los que cuenta el sistema tributario
colombiano.
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| Teora del Impuesto

La obra trata de abordar los temas desde una perspectiva lo ms interdiciplinaria


posible, de tal manera que se den elementos econmicos y polticos all donde los
tpicos lo requieran, como un esfuerzo por cambiar la mirada unidimensional que
hasta ahora se le ha dado a lo tributario en Colombia.
En trminos metodolgicos los captulos II y III son una reunin de ensayos y reseas
y de all en adelante la obra toma ms un carcter de texto de consulta con apartados,
definiciones y referencias a las normas colombianas y a las fuentes del derecho que se
relacionan con el sistema tributario.
Adems, al final de cada captulo se proponen al lector las Actividades del Captulo,
que se constituye en un aparte donde se invita al interesado a construir nuevos textos
o a responder preguntas que tienen respuestas en el libro y en las bibliografas
propuestas por captulo.
Aprovecho para agradecer a las autoridades de la Facultad de Ciencias Econmicas y
Administrativas de la Universidad de Medelln, Dr. Nstor Gamboa Ardila y Dra. Stella
Saba Lpez; de igual manera a la plantilla de docentes del programa de Contadura
Pblica, en especial al docente Luis Oscar Vargas Estrada y a su grupo de estudios
quines analizaron este texto, y que por ms de 10 aos de manera juiciosa y sin
interrupciones, se renen semanalmente a estudiar los temas tributarios. Todos ellos
han sido una inspiracin.
La invitacin al lector es a que trate el texto sin piedad, a que lo critique y aporte
desde el conocimiento que le da su propia experiencia, con el fin de construir un texto
que ayude, a los interesados en lo tributario en Colombia, a dar los primeros pasos en
el estudio de este tema desde una perspectiva terica. Para ello dejo el correo
electrnico luisdelsur@hotmail.com con el objeto de recibir los aportes y crticas al
texto.

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Captulo I: Poltica Fiscal y Sistemas tributarios |

Parte I: Contexto del sistema fiscal colombiano

Captulo I
Poltica Fiscal y Sistemas tributarios
Introduccin
El primer captulo se dedicar a hacer precisiones conceptuales con el fin de abordar
con xito los temas del captulo II (Poltica fiscal e insercin internacional en
Colombia) y captulo III (Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano).
Es necesario aclarar que de todas formas el lector requerir de algunos elementos
mnimos de economa e historia econmica de Colombia para abordar con xito el
captulo II, sin embargo, se considera que con una lectura juiciosa y el
acompaamiento de las referencias bibliogrficas y un conocedor del tema sera
suficiente para tener claridad en torno a este captulo.
El presente captulo se divide en tres partes. La primera parte tratar de hacer
claridad en torno a los elementos conceptuales bsicos de la poltica fiscal, mientras
que la segunda propondr al lector un esquema de los sistemas tributarios. La tercera
y ltima parte se dedicar a explicar algunos rasgos de las instituciones colombianas
sobre todo en lo relacionado con la tradicin jurdica.
1.

Elementos conceptuales bsicos de la Poltica Fiscal

1.1

Formacin del Estado

Los dos mecanismos bsicos de construccin del poder del monopolio poltico de los
Estados Nacionales de la Edad Moderna1 son el monopolio de la violencia y el
monopolio fiscal (Elas, 1987: 344). Estudiar el proceso histrico de construccin del
sistema tributario en un Estado nacional permite rastrear de forma confiable los
avances y retrocesos de la consolidacin del poder hegemnico de dicho Estado. De
hecho, establecer los rasgos histricos de los mecanismos de construccin de los
monopolios de la violencia y fiscal permite sentar las bases para conocer el grado de
desarrollo del monopolio poltico presente de un determinado Estado.

Esta categora de sociedad de la Edad Moderna suele ser esquiva para una aplicacin en todas las
sociedades del globo. Al menos en Occidente el Estado que se construye en la sociedad moderna tiene
fuertes relaciones monopolistas, tal como lo expresa Elas (1987: 344).

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| Teora del Impuesto

La destruccin paulatina del antiguo rgimen2 que da paso a las sociedades


modernas se hace, con base en, los mecanismos de constitucin del monopolio poltico
(Elas, 1987: 95). El origen de una gran unidad social nacional se basa en muchas
pequeas unidades que compiten de manera abierta por el control monoplico de los
mecanismos de interdependencia social. Es as como, se pasa de un sistema de
oportunidades abierto a un sistema de oportunidades cerrado para la competencia de
dichas unidades, que termina por erigir a una de ellas como hegemnica (Elas, 1987:
346).
En ese sistema de oportunidades cerrado se despoja a los individuos y unidades ms
dbiles del libre manejo de las armas, que quedan bajo la gida del monopolio
impuesto. La emergencia de un monopolio requiere la existencia de unas estructuras
administrativas que se encarguen tanto de ejercer la violencia como de obtener los
medios econmicos para sustentarla. Es necesaria la existencia de estructuras
permanentes, diferenciadas y especializadas para la supervivencia y consolidacin de
un monopolio en el tiempo.
La existencia de una unidad poltica que se constituya en Estado, exige la
reorientacin de las luchas sociales, ya no para la competencia por el monopolio, sino
para modificar, mantener o aprovechar los mecanismos instituidos de acceso al poder,
con los beneficios en la distribucin de las cargas que este significa (Elas, 1987: 344).
Como ya se ha dicho, los monopolios esenciales para la existencia del Estado son el de
violencia y el de los impuestos, sin su accionar permanente y el establecimiento de un
aparato estable, no es posible hablar de la existencia del Estado.
Las antiguas unidades polticas otrora rivales, se integran a travs de un mecanismo
de interdependencias. Esto sucede en la medida que el individuo o unidad poltica
que acumula progresivamente recursos econmicos y capacidad autnoma de ejercer
violencia, de forma paralela, va perdiendo capacidad de gobernarlos de manera
directa (tanto la fuerza como el dinero). Esta unidad monoplica, requiere de la
constitucin de los mencionados aparatos y un conglomerado de personas que
dependen del poder central, a la vez que este depende de ellas para la administracin
del poder militar y financiero.
Marx coincide con Elas al expresar que una de las bases de la consolidacin de las
estructuras del poder administrativo (burocracia, ejrcito, sacerdotes y corte) son
los impuestos, es decir, al monopolio fiscal. Marx escribe que: Los impuestos son
la vida detodo el aparato ejecutivoun gobierno fuerte e impuestos elevados son
cosas idnticas (Marx, 1971:148). De hecho, Marx califica a la organizacin
burocrtica militar como ese espantoso organismo parasitarioque surgi en la
monarqua absoluta (Marx, 1971:140). El proceso de creacin, crecimiento y
consolidacin de los monopolios esenciales es un proceso histrico lento y paulatino,
2

Elas hace una extensa descripcin de la forma como se marchit el antiguo rgimen absolutista en Francia,
de la forma como la competencia abierta de las unidades sociales conformadas en el antiguo rgimen
permitieron la emergencia de un Estado nacional en Francia. ELIAS, Norbert (1987). El proceso de la
civilizacin: investigaciones socio genticas y psicogenticas. Traduccin de Ramn Garca Cotarelo. Mxico:
Fondo de Cultura Econmica: pg. 95.

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Captulo I: Poltica Fiscal y Sistemas tributarios |

el cual encuentra sus races en la competencia por el monopolio poltico del final del
antiguo rgimen.
Este proceso que puede terminar dando mayor poder a los participantes del aparato
especializado de la administracin o concentrar el poder en el monopolista, comienza
como la acumulacin personal y privada de los recursos de fuerza y dinero en cabeza
de un individuo o unidad social monopolista, quien ir, de forma muy lenta, cediendo
poder a los miembros de su crculo ms cercano en el mbito del monopolio, hasta
terminar cedindolo todo o en parte a los miembros de los aparatos que cre para
administrar en nuevo poder centralizado. Es un proceso que es lento y a veces
imperceptible, de avances y retrocesos, pero progresivo en un balance de largo aliento
(Elas, 1987:349).
El proceso de emergencia y consolidacin del monopolio poltico hegemnico de los
Estados nacionales modernos, es tambin el proceso de acumulacin de los medios de
produccin el control sobre estos. Tomando el caso de la formacin del Estado
Francs, Norbert Elas hace una clara diferenciacin entre los medios de produccin
del antiguo rgimen absolutista frente a los medios de produccin del nuevo rgimen.
Para el primero, la acumulacin control de la concesin del suelo como signo
esencial de produccin, acumulacin y prestigio; para el segundo, la acumulacin de
dinero como medio para que los modernos monopolios polticos pudieran obtener
recursos de la sociedad para financiar el monopolio de la violencia, a la vez que, este
aparato creado para el uso de la violencia obliga al pago del tributo (Elas, 1987: 346),
en un mecanismo que se reproduce.
1.2

Obligaciones del Estado Colombiano


ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica
unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

En trminos genricos y a partir de la postura de Elas (1987) en la que establece que


el fiscal es uno de los principales monopolios necesarios para la construccin del
Estado puede decirse que las obligaciones fundamentales de los Estados son:
a.
b.
c.
d.

Uso de la Fuerza: Constitucin;


Fijacin de tributos: Sistema Tributario, nivel de legitimidad y control;
Poder de cobro: capacidad institucional;
Tipo de Descentralizacin: que hace cada nivel de gobierno;
Nivel de Integracin internacional: con otros pases, con la regin y con las
potencias

El Estado colombiano tiene como obligaciones fundamentales (Artculo 2 de la


Constitucin Poltica de Colombia):
a. Servir a la comunidad
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| Teora del Impuesto

b. Promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios,


derechos y deberes consagrados en la Constitucin
c. Facilitar la participacin de todos en las decisiones que los afectan y en la vida
econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin
d. Defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y
asegurar la convivencia pacfica y la vigencia de un orden justo
1.3

La poltica fiscal

Es necesario hacer claridad en la relacin entre sistema tributario y poltica fiscal.


La poltica fiscal es una parte esencial de la poltica econmica. Los Estados son los
principales actores desarrolladores de poltica, mxime cuando se habla de poltica
econmica. Las partes de la poltica econmica que desarrollan los Estados son las
polticas monetaria, fiscal, cambiaria y productiva.
La poltica monetaria se refiere de forma muy resumida al manejo de la moneda
tanto en su respaldo, precio, disponibilidad y circulacin. Por su parte la poltica
cambiaria se relaciona con las acciones pblicas que realizan los gobiernos para
mantener estables los precios relativos de la moneda nacional con relacin a las
monedas de otros pases con los que tiene relaciones comerciales o que le sirven de
referencia respaldo.
Las polticas productivas estn relacionadas con las acciones que realizan los
gobiernos para participar o impulsar actividades agrcolas, extractivas, industriales
de servicios de forma directa para asegurar niveles crecientes de empleo y
disponibilidad de bienes y servicios en la sociedad.
La poltica fiscal por su parte est relacionada con las herramientas que utiliza el
Estado para obtener recursos y ponerlos a disposicin de los objetivos del Estado. La
poltica fiscal es desarrollada por mltiples escenarios dentro del gobierno, pero
esencialmente se centra en el ejecutivo que a travs del Ministerio de Hacienda y
sus organismos descentralizados de nivel nacional, as como con el concurso del
departamento nacional de planeacin.
Por otro lado el Congreso de la Repblica tiene una funcin de emisor bsico de las
normas de carcter tributario. Las altas cortes especialmente el Consejo de Estado y
la Corte Constitucional completan el andamiaje institucional esencial que tiene
relacin con la poltica fiscal.
La poltica fiscal no solo se ocupa de los ingresos, tambin se ocupa de los gastos. Es
decir, la poltica fiscal sirve para determinar de dnde se obtienen los gastos, quines
pagan, cmo se paga, pero tambin en que se gasta y como se gasta.
a. Ingresos tributarios: responde a las preguntas de Quin Paga?, Sobre qu
paga?, Cunto y cmo paga?.
b. Gasto Pblico: responde a las preguntas de Quin presupuesta?, Quin
Gasta?, En qu gasta?, y Cmo Gasta y controla?.
18 |

Captulo I: Poltica Fiscal y Sistemas tributarios |

Fuente: www.minhacienda.gov.co
| 19

| Teora del Impuesto

La poltica fiscal tambin tiene unos objetivos dentro de la poltica econmica, a


continuacin se realiza un inventario de objetivos:
a. Herramienta de financiacin: para asegurar el cumpli-miento del ordenamiento constitucional
b. Herramienta de Fomento: para asegurar que determinado sector sea
competitivo
c. Herramienta de Control estratgico: para mantener control sobre actividad
estratgica
d. Herramienta de control monetario: para mantener nivel menor mayor de
circulante
e. Herramienta de control cambiario: para mantener nivel menor mayor de
moneda extranjera
1.4

Fuentes de financiamiento del Estado

El Estado para existir requiere un monopolio fiscal, consistente en aparatos de


represin y administracin que aseguren el pago en tiempo y forma de las
obligaciones de los ciudadanos del Estado.
Este monopolio fiscal tiene su expresin econmica en la poltica fiscal, que coordina
las herramientas de que dispone el gobierno para obtener los recursos necesarios
para funcionar, a continuacin se hace un inventario de las fuentes de financiamiento
del Estado.
a. Impuestos, Contribuciones y Tasas: internos - externos; directos indirectos;
progresivos y regresivos; valorizacin, plusvala, bienes pblicos puros, estas
son las principales herramientas de la poltica fiscal.
b. Deuda: con organismos privados no Estatales, con Estados, con organismos de
crdito multilateral (BM, FMI, BID, BANSUR, CAF).
c. Ventas: de recursos, bienes o servicios: ECOPETROL, Venta de Activos
Empresas o bancos, as como de derechos (Telefona Celular, Telefona de
Larga Distancia, Banda Ancha, Televisin Abierta, Derechos de explotacin
mineros).
d. Inflacin: emisin de moneda descontrolado, esta fuente de recursos para el
estado tiene ms relacin con la poltica monetaria que con la fiscal, aunque
tradicionalmente en Amrica Latina ha sido fuente de financiamiento de los
Estados.

20 |

Captulo I: Poltica Fiscal y Sistemas tributarios |

2.

Sistemas Tributarios

La concepcin de sistema se relaciona con un conjunto ordenado de procedimientos,


procesos y acciones que con el uso de unos insumos generan un producto. Existen
sistemas cerrados y abiertos, es decir que interactan o no con el entorno en el que
funcionan con otros sistemas o individuos.
En este sentido el sistema tributario es una abstraccin de todas las condiciones
culturales y econmicas de un pas, sus normas, instituciones, organizaciones e
individuos que interactan para la obtencin de los recursos fiscales. Es un concepto
ms amplio que la poltica fiscal, en la cual el gobierno es el autor esencial que utiliza
herramientas (polticas) orientadas a obtener y utilizar los recursos fiscales.
2.1

Funciones del sistema tributario

El sistema tributario entonces integra muchos ms actores (personas naturales y


personas jurdicas, organismos multilaterales, agentes de otros sistemas, organismos
de recaudo y control de la rama ejecutiva, organismos de control de la rama judicial, el
congreso de la repblica, etc.) y los relaciona con su entorno, tratando de establecer si
las relaciones entre dichos actores dentro y fuera del sistema son armnicas y
cumplen con objetivos como:
a. Poner en cabeza de las personas y organizaciones las cargas fiscales que estas
puedan soportar de forma proporcional a las actividades, hechos o posesiones
que generan las obligaciones (equidad y progresividad).
b. Equilibrar las cargas tributarias entre las necesidades de financiacin del
Estado y el desarrollo de la actividad econmica (racionalidad).
c. Agilizar el reconocimiento, registro, liquidacin y pago de las obligaciones
tributarias utilizando los mecanismos tecnolgicos ms avanzados (eficiencia).
d. Hacer partcipe a los ciudadanos y organizaciones afectadas de la discusin de
la conveniencia y monto de las cargas (participacin y legitimidad).
e. Tener relaciones costo del recaudo y valores recaudados que sean eficientes en
trminos comparativos con sistemas semejantes (eficiencia y productividad).
f. Interactuar de forma armnica con otros sistemas tributarios nacionales o
multilaterales (coordinacin).
g. Promover la estabilidad de las actividades y valoracin de los activos de los
agentes econmicos del sistema (estabilidad).
2.2

Esquema del sistema tributario y componentes

| 21

| Teora del Impuesto

Fuente: Elaboracin propia

22 |

Captulo I: Poltica Fiscal y Sistemas tributarios |

Entorno externo: est compuesto por una normativa internacional y unas reglas de
juego internacionales con los pases desarrollados, los socios comerciales inmediatos
y los miembros de pactos econmicos o bloques. Estos tratados o acuerdos bi y
multilaterales suelen tener reglas de juego en trminos de tributos que son muy
estrictas y que deben cumplirse en el mbito nacional.
Los organismos financieros multilaterales (BM, FMI, BID) tambin tienen mecanismos
de definicin y coordinacin obligatoria de polticas fiscales y normas del sistema
fiscal que deben cumplirse. Normalmente estas reglas estn asociadas a programas de
estabilizacin, crditos o ayudas econmicas condicionadas al establecimiento de
cierta poltica econmica que modifica el sistema fiscal nacional.
Entorno interno: hechos como la cultura (conjunto de comportamientos, creencias,
reglas practicas y cdigos transmitidos entre generaciones de un determinado grupo
humano) y las percepciones que los ciudadanos de una nacin tengan en torno a la
forma como se construyeron los tributos, los mecanismos y la legitimidad del sistema
completo tienen mucha relevancia a la hora de determinar si un sistema fiscal
funciona bien.
En la medida que si los ciudadanos culturalmente consideran que los recursos son mal
usados, o que las normas que generaron la obligacin no son legitimas, o que los
mecanismos utilizados para el recaudos no son adecuados o que los montos son
confiscatorios, dichos ciudadanos harn que el sistema no funcione que muchos
evadan (no cumplan las obligaciones) busquen mecanismos de elusin (aprovechen
la confusin de las normas, sus vacios interpretaciones maliciosas para no cumplir
obligaciones, por medio de artimaas que son legales pero ticamente discutibles).
El andamiaje normativo nacional (constitucin, leyes, decretos, ordenanza, acuerdos,
circulares, sentencias, etc.), determina tambin el entorno en el que los agentes
(personas naturales y personas jurdicas, organismos multilaterales, agentes de otros
sistemas, organismos de recaudo y control de la rama ejecutiva, organismos de control
de la rama judicial, el congreso de la repblica, etc.) interactan para intercambiar los
recursos originados en las entradas, procesarlos y obtener las salidas.
Entradas del Sistema: los agentes del sistema (personas naturales y personas
jurdicas, organismos multilaterales, agentes de otros sistemas, organismos de
recaudo y control de la rama ejecutiva, organismos de control de la rama judicial, el
congreso de la repblica, etc.) normalmente hacen que el sistema funcione con dos
recursos bsicos: informacin (declaraciones, informacin exgena) y recursos
econmicos (dinero en efectivo, compensaciones) que financian al estado en los
trminos de la ley
Salidas del sistema: el sistema provee dos elementos fundamentales recursos
(descontados los costos del sistema) e informacin consolidada para que los
organismos de control nacionales e internacionales y los agentes retroalimenten el
sistema.
| 23

| Teora del Impuesto

2.3

Instrumentos de anlisis del sistema tributario

Existen una serie de instrumentos de medicin que permiten ver los rasgos propios
del sistema fiscal de un pas. A continuacin se presentan algunos de ellos:
Carga y Composicin de Ingresos Tributarios, 2002 (% de PIB)
100%
80%
60%
40%

Co mercio y Transaccio nes Internacio nales

Renta y Ganancias de Capital

P ro piedad

Generales so bre B s., y Ss.

Especfico s so bre B s., y Ss.

Otro s Directo s

Otro s Indirecto s

Co ntribucio nes Seg. So cial

Uruguay

Brasil

Mxico

Chile

Colombia

Bolivia

Costa Rica

Argentina

El Salvador

Per

Venezuela

Panam

Ecuador

Honduras

Guatemala

Paraguay

Nicaragua

Hait

0%

Rep. Dominicana

20%

Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Pblicas, 2004. Notas: Las cifras de la OECD tienen
cobertura de Gobierno General, al igual que Argentina, Brasil y Chile. El resto tiene cobertura de
Gobierno Central.

Participacin en los ingresos tributarios totales de Colombia

Fuente: Comunidad Andina de Naciones

Datos como los mostrados en la grfica anterior permiten ver el origen de obtencin
de los recursos de un Estado en comparacin con los dems, permite establecer del
total de los ingresos del estado cuanto proviene de Comercio, impuesto a la renta,
impuestos a la propiedad, al valor agregado, a las ventas contribuciones a la
seguridad social.
24 |

Captulo I: Poltica Fiscal y Sistemas tributarios |

Total declarantes de renta en Colombia (2002-2005)

Fuente: www.minhacienda.gov.co

Permite saber cuntos y quines son los que contribuyen con impuestos directos en
determinado ao en un pas, y en este caso la forma como el sistema tributario va
aumentando el nmero de agentes econmicos que entregan informacin y
eventualmente contribuyen con recursos.
Ingresos y Gastos del Gobierno Central Colombiano (promedio simple, 19502002, en % de PIB)
30

% de PIB

25

20

15

10

5
1950

1955

1960

1965

1970

1975

Gastos

1980

1985

1990

1995

2000

Ingresos

Fuente: ILPES-CEPAL, Panorama de las Finanzas Pblicas, 2004.

Permite ver si el sistema tributario provee los recursos suficientes para cubrir los
gastos del estado en un ao determinado.

| 25

| Teora del Impuesto

3.

Bibliografa

ELAS, N. (1987). El proceso de la civilizacin: investigaciones sociogenticas y


psicogenticas. Traduccin de Ramn Garca Cotarelo. Mxico: Fondo de Cultura
Econmica. 581 p.
_______. (1994) Civilizacin y Violencia En: Revista Espaola de Investigaciones
Sociolgicas. Enero-Marzo de 1994. Madrid: CIS.
ILPES-CEPAL. (1994) Panorama de las Finanzas Pblicas en Amrica Latina, 2004.
MARX, Karl. (1971) El 18 de brumario de Luis Bonaparte: cronologa de la revolucin
francesa. Buenos Aires: Editorial Claridad. 2 Edicin. 170 p.
4.

Actividades del Captulo

4.1

Construccin de textos

Se propone construir un ensayo en el que se analice la poltica fiscal de dos pases de


Amrica Latina durante la dcada de los 90, buscando los hechos semejantes y
divergentes en relacin con la aplicacin de los principios del consenso de
Washington.
4.2

Preguntas gua

4.2.1 Qu es un poltica fiscal?, Qu es un sistema tributario?, y Cules son sus


diferencias?.
4.2.2 Cules son los monopolios centrales de la formacin de un Estado Moderno?
4.2.3 Cules son las obligaciones generales de un Estado? y Cules son las
obligaciones del Estado colombiano consagradas en la constitucin de 1991?
4.2.4 Cules son los actores y partes de un sistema tributario?
4.2.5 Defina algunos elementos de anlisis de los sistemas tributarios y de la
poltica fiscal?

26 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

Captulo II
Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia
el principio de la tributacin con representacin no est nada claro en las instituciones
parlamentarias que exhibe el pas a la fecha y no es parte de su tradicin legal, lo que
permite la evasin masiva de impuestos o, por el contrario, impuestos a veces confiscatorios.
Es corriente incluso lo contrario: la representacin comprada directamente a los polticos
por individuos que no pagan impuestos, ya sea narcotraficantes o contrabandistas, lo que les
permite defender sus actividades y continuar con su evasin tributaria. No hay prisin por la
evasin de impuestos aunque s la hay para los que recauden impuestos y se los queden. Y no
hay castigo porque es una conducta histricamente propiciada por las capas propietarias de
tierras y otros intereses muy importantes.
Lo que quiso ser generosidad para con los pequeos municipios en la Constitucin de 1991,
al transferirles la mitad de los ingresos corrientes del gobierno central, result en un sistema
de incentivos perversos. Las transferencias y las regalas crearon instancias de gasto
separadas totalmente de las de recaudo. Los departamentos se endeudaron y gastaron
irresponsablemente dando como garanta sus futuras transferencias y los bancos pensaron
que el gobierno central vendra al rescate si estas no alcanzaban. Ambos pasan hoy en da
momentos difciles. Los concejos municipales de muchas localidades entraron a ser
financiados por los contribuyentes de las grandes ciudades. Concejales electos por
ciudadanos que no contribuyen al fisco gastan contribuciones de otros ciudadanos a quienes
no representan para nada y claro que lo hacen alegremente, elevando sus dietas,
engordando sus clientelas y acometiendo inversiones poco productivas. Es as como se
dilapida el mayor esfuerzo tributario que ha emprendido el pas en este siglo.
(Kalmanovitz, 1999)

Introduccin
El final de la segunda guerra mundial pone en primera plana la relacin economa y
desarrollo. A partir de ella, surgen desde los pases centrales, concepciones asociadas
a las mejores formas de lograr el incremento de la produccin y la redistribucin
sostenida de los beneficios en corto tiempo, tanto para las potencias, como para los
pases perifricos inmersos en diferentes grados en procesos de descolonizacin.
Los aliados haban aprendido la leccin de la primera guerra mundial, y disearon en
vez de planes de confiscacin de las riquezas de los vencidos (Keynes, 1987), planes
de fomento de las economas devastadas por las acciones militares, tal como sucedi
con Alemania y su inclusin en el plan Marshall (Berger, 1994).
Para Amrica Latina, los lineamientos esenciales de las polticas para el desarrollo
provinieron (hasta finales de los 70) de la Comisin Econmica para Amrica Latina y
| 27

| Teora del Impuesto

el Caribe (CEPAL). Esta comisin de las Naciones Unidas, aglutin los esfuerzos
cientficos y tcnicos necesarios para diagnosticar la realidad econmica y social
latinoamericana, desde una perspectiva del desarrollo econmico.
La implementacin de polticas econmicas neoliberales en Estados Unidos e
Inglaterra, los procesos de liberalizacin y apertura econmica de algunas naciones de
Latinoamrica, y la crisis de la deuda, cambiaron el sentido y origen de los diseos de
las polticas para el desarrollo en Amrica Latina. El BID, el FMI y la influencia directa
de Estados Unidos, articularon mecanismos de intervencin lo suficientemente slidos
como para reemplazar las ideas econmicas nacionales, que haban tenido inspiracin
en los trabajos de la CEPAL (CEPAL, 2002).
En ese teln de fondo de la prdida de iniciativa regional en el diseo de poltica
econmica pueden, identificarse tres etapas de las polticas econmicas del desarrollo,
o de los economistas del desarrollo. Los economistas de la primera generacin,
diagnosticaban el problema del desarrollo, como un problema de disponibilidad de
stock de capital para las actividades productivas (CEPAL, 2002).
La segunda generacin de economistas del desarrollo, centr su atencin no tanto en
el stock de capital, sino en la distribucin que deba hacerse de este entre las
actividades cadenas de actividades econmicas que pudieran garantizar el
desarrollo industrial de forma sostenida. En esta etapa, la reorientacin por parte del
Estado del capital haca la produccin eficiente de bienes de consumo masivo primero,
y luego bienes ms complejos era la clave del desarrollo (CEPAL, 2002).
La tercera generacin de economistas del desarrollo, pone de manifiesto que las
condiciones sociales favorables y la construccin de capital social y equidad, son las
claves para que las actividades econmicas que se efectan en el mercado generen
desarrollo. En esta visin, el papel del Estado es esencial, como fiel de la balanza en la
relacin entre eficiencia del aparato productivo y equidad de la distribucin de la
renta nacional.
El proceso de insercin internacional de la economa colombiana, ha estado asociado a
la construccin incompleta de instituciones sociales y econmicas modernas
(Kalmanovitz, 1999). La poltica fiscal ha sido una de las herramientas fundamentales
de intervencin econmica de las instituciones econmicas colombianas orientadas al
desarrollo.
La preponderancia de los impuestos indirectos de origen externo (1905-1940), luego
de los impuestos directos de origen interno (1945-1977) para luego regresar sobre
los impuestos indirectos ya de oriegen interno (1977-2003), son muestras de las
prufundas consecuencias de la distribucin de las cargas tributarias, asociadas a los
cambios de modelo econmico, las condiciones polticas internas y las exigencias para
la incersin y el desarrollo (Urrutia & Rincn, 2007).

28 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

El presente trabajo se centra en establecer la relacin de la poltica de ingresos


pblicos en Colombia, y el proceso de insercin en la economa internacional. Aunque
es evidente que no es una relacin causal unidireccional entre la poltica fiscal y el
modelo de insercin viceversa, existe un proceso creciente de unificacin de las
polticas econmicas de los pases pequeos de la periferia (Herrera, 2007: 31), que
inclina la balanza hacia establecer primero que tipo de modelo de insercin desarrolla
un pas, para luego establecer qu tipo de poltica econmica implementa, y en
especial que tipo de poltica fiscal.
En este orden de ideas, este captulo pretende analizar la creciente relacin que existe
entre la determinacin de las polticas econmicas (especialmente en sus rasgos
fiscales) y la profundizacin de las relaciones econmicas internacionales, a travs del
modelo de sustitucin de importaciones, la construccin de un mercado ampliado con
pacto andino y la firma de los tratados de libre comercio.
En principio, el captulo se desarrollar desde una perspectiva histrica, en la que se
har un recuento de la tributacin colombiana del siglo XX. Luego, en una segunda
parte, se har especial nfasis en las dcada de los ochenta, noventas y el primer
lustro del siglo XXI, en lo relacionado con el modelo de insercin neoliberal basado en
el aumento de los flujos comerciales, la productividad y la eficiencia de las firmas
exportadoras, como base del modelo de desarrollo nacional.
En tercera y ltima instancia, se har un recuento comparativo de la poltica pblica
de ingresos pblicos (marco tributario), en comparacin con algunos pases de la
regin, con el fin de establecer la profundidad con la que se han implementado en
Colombia, las medidas de regulacin de: la inversin extranjera, los mercados
financieros, la disponibilidad y la movilidad de las utilidades obtenidas, como
indicadores del ajuste de la poltica tributaria en funcin de la insercin de la
economa en el mercado mundial.
1.
La tributacin Colombiana del siglo XX, de la consolidacin del modelo
mono-exportador al desmonte de la sustitucin de importaciones
un denominador comn de las dificultades fiscales de la Nacin durante el siglo XX fueron
los factores exgenos al manejo econmico, como los conflictos internos y externos y la
situacin econmica internacional.
Tambin aparecen como importantes los
acontecimientos polticos internos y, en general, las condiciones en que se ha desarrollado el
proceso de decisiones polticas.
(Junguito & Rincn, 2007)

La primera dcada del siglo XXI muestra la carga tributaria ms alta de la historia del
pas, medida como impuestos recaudados por el Gobierno Nacional Central - GNC
(Junguito & Rincn, 2007). El incremento de la carga tributaria fue un proceso que se
dio durante el siglo XX con una tendencia de crecimiento sistemtica, en la que se
pueden identificar tres grandes periodos, desde la perspectiva del promedio total de
la carga tributaria.
| 29

| Teora del Impuesto

El primer periodo, entre la consolidacin de constitucin de 1886 y el fin de la


segunda guerra mundial. En este periodo se dio una carga tributaria promedio de 4%
del PIB, y sus caractersticas principales fueron: el desmonte de los impuestos
indirectos provenientes de las aduanas y el efectivo cobro del impuesto a la renta y
complementarios.
El segundo periodo, est relacionado con la estabilizacin de los recursos obtenidos
de los impuestos aduaneros, la estabilizacin del sistema de cobro de impuestos a la
renta y la consolidacin del impuesto al valor agregado que se crea en los aos 60.
Este periodo con una tasa promedio del 6% va desde el inicio de la dcada de los 50,
hasta mediados de la dcada de los 80.
La tercera etapa, se presenta desde el gobierno Betancur hasta el primer gobierno de
Uribe. El ajuste del gobierno Betancur y los incrementos paulatinos de las tasas del
IVA, as como el posterior proceso de desgravacin de los intercambios de mercancas
y capitales, realizado por Barco y Gaviria, crearon un escenario de incremento
sostenido de la carga tributara a las personas naturales, asociado a la maduracin del
impuesto de renta y al aumento de las tasas de IVA. El teln de fondo es un sistema de
administracin tributaria complejo, lleno de exenciones y excepciones, que no castiga
la evasin con la prdida de la libertad y permite permanentes amnistas
(Kalmanovitz, 1999), que desestimulan el cumplimiento voluntario.
Grfico 1, La carga tributaria del Gobierno Nacional Central en el siglo XX

Fuente: Junguito & Rincn (2004)

Los periodos mencionados se dan alrededor de tres variables de la conformacin de


los ingresos fiscales, a saber: los ingresos indirectos provenientes de las aduanas, los
impuestos indirectos provenientes del impuesto a las ventas y los impuestos directos
provenientes del impuesto a la renta y complementarios. Estas tres variables han
marcado el ritmo de ascenso o descenso de la carga tributaria efectiva que es capaz de
imponer el Estado a la sociedad colombiana. Las variaciones que se dan en el proceso
histrico tienen relacin con la capacidad del uso legitimo de la fuerza, en este caso

30 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

aplicada como dominacin racional (Weber, 1977) a la fijacin y efectivo cobro de


tributos.
Grfico 2, La estructura tributaria: impuestos directos vs. Impuestos indirectos

Fuente: Junguito & Rincn (2004)

Podra decirse entonces que la capacidad del Estado de imponer de forma legtima el
uso de la fuerza, tiene como uno de los indicadores esenciales la legitimidad del
andamiaje legal de los impuestos, la capacidad de la administracin de cobrarlos y el
mantenimiento de la legitimidad de la dominacin en funcin de la redistribucin que
se hace de dichos recursos a travs de los resultados del aparato Estatal.
Esta perspectiva poltica y econmica, debera complementarse con una perspectiva
de las relacin existente entre los niveles de participacin en los escenarios
internacionales y la determinacin de los mecanismos obtencin de ingresos
tributarios a ser utilizados (impuesto a la renta, aranceles, tasas, contribuciones
especficas, impuestos a la nmina, impuestos a los ingresos brutos, impuestos a las
ganancias, a la tenencia del capital y patrimonio, etc.).
Estas decisiones definen que capas de la poblacin soportarn dichas cargas
(agricultores productivos, agricultores improductivos, agricultores que exportan,
ganaderos, industriales que importan, industriales que exportan, asalariados,
consumidores poseedores de capital lquido) y cuales niveles de gobierno
recaudaran y gastarn los recursos (GNC, departamentos, nacin).
1.1
Tributacin y consolidacin incompleta de la hegemona del Estado
colombiano en el territorio
En este sentido, pueden analizarse los periodos de uso de los mecanismos de
tributacin en funcin (entre otras variables) del grado de insercin de Colombia en el
intercambio internacional. Desde finales del siglo XIX (1875) y el final de la segunda
guerra mundial, la existencia del patrn oro, sobre la base de la existencia de un
sistema industrial y bancario de trust y la decadencia del dominio hegemnico de
Inglaterra (Block, 1989), as como la decadencia de la organizacin mundial que
| 31

| Teora del Impuesto

soport la utopa del mercado autorregulado (Polanyi, 1947), tuvieron importantes


repercusiones en: el origen y destino de las exportaciones e importaciones
colombianas, los volmenes del comercio y la cantidad de recursos fiscales
extractados del intercambio.
En este escenario, los pases perifricos asistieron a un proceso de descolonializacin
y especializacin de sus economas en exportacin de bienes bsicos para el
desarrollo industrial. La industria de los pases centrales se basaba en el hierro, el
acero, los metales preciosos, los textiles y los bienes de consumo de origen agrominero. Colombia se inserta en el mundo esencialmente por el cultivo de tabaco y el
cultivo del caf fundamentalmente.
Puede verse como una causa del proceso de desmonte gradual de los impuestos
provenientes de las aduanas, el hecho de la extensin gradual del alcance de los
intereses comerciales de las potencias y la necesidad de proteger a los pequeos
productores nacionales, de la competencia con la eficiencia y escala del aparato
industrial Europeo primero (Ingls y Alemn) y Estadounidense despus.
De hecho, los ciclos econmicos mundiales y los cambios de estructura monetaria y
comercial hegemnicos, presentan un marco explicativo exgeno, lo suficientemente
convincente como para afirmar que el desmonte del sistema tributario basado en la
captura de una parte de la produccin nacional exportable, fue sostenible, en la
medida que las guerras mundiales y la capacidad nacional de generar excedente
exportable, presionaron lo suficiente para eliminar este sobrecosto que significaban
los impuestos a las exportaciones, en igual sentido la industrializacin presion para
eliminar sobrecostos a la maquinaria e insumos importados.
En esa misma lnea, cuando los gobiernos colombianos (y latinoamericanos) hicieron
esfuerzos por asegurar un modelo de desarrollo basado en la (acumulacin primero y
redistribucin despus de los stocks de capital) sustitucin de importaciones (CEPAL,
2002), la estructura tributaria colombiana respondi en sus mecanismos de
financiacin, tratando de reorientar las cargas en sobrecostos a la creciente
produccin industrial de los pases centrales, y capturar parte de los beneficios que
generaba la produccin y la distribucin de dichos bienes industriales, en el mbito de
un mercado interno ampliado.
1.2
Entre la crisis del sistema en 1929 y la recomposicin de la economa
mundial en la segunda mitad de los 40
El periodo de las post segunda guerra mundial, permite la consolidacin de los
impuestos directos como principal fuente de recursos fiscales del Estado colombiano,
y de manera definitiva los impuestos de origen interno. Este proceso de aumento de
la carga tributaria que soportaban los ciudadanos, especialmente los dueos del
capital y los medios de produccin, tuvo su origen en la necesidad de aumentar el
recaudo de origen nacional en la dcada de los 30. Dado que en el gobierno de Olaya
Herrera, el congreso declar la moratoria de la deuda, debido a la imposibilidad de
32 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

obtener recursos para cumplir con los pagos a la vez que se atendan los gastos del
conflicto con Per (Junguito & Rincn, 2007: 233).
Grafico 3, La estructura tributaria: impuestos externos versus internos

Fuente: Junguito & Rincn (2004)

El periodo comprendido entre la crisis de 1929 y el final de la segunda guerra


mundial, estn asociados, en lo poltico, a la segunda repblica liberal y al proceso de
crisis interna que aceler el surgimiento del intervencionismo estatal, de la industria
manufacturera y de nuevas fuerzas sociales. (Ocampo, 2007: 234). El colapso del
precio internacional del caf y la moratoria de la deuda externa, requiri la
construccin de un modelo tributario que redistribuyera las cargas de los agentes
econmicos (personas y firmas comerciales) que exportaban (cafeteros) y los
importadores netos (comerciantes), hacia los que generaban excedentes y posean
patrimonios en el interior del pas.
Bajo la administracin de Lpez Pumarejo, se instituyen definitivamente en Colombia
el impuesto progresivo a la renta, los tributos al exceso de utilidades y al patrimonio
(Junguito & Rincn, 2007: 249). Estas medidas tomadas en el periodo 1934-1935,
generaron buenos resultados en trminos de recaudo y capacidad del gobierno de
atender la deuda externa que se encontraba en moratoria, la situacin fiscal favorable
y la mejora de las condiciones econmicas generales se mantuvieron durante el resto
de la dcada (Junguito & Rincn, 2007: 250).
Grfico 4, La carga tributaria y las reformas tributarias

| 33

| Teora del Impuesto

Fuente: Junguito & Rincn (2004)

A pesar de constituirse en uno de los periodos de mayores impactos externos sobre la


situacin fiscal colombiana, la cantidad de reformas tributarias aplicadas fueron
pocas. Las razones pueden encontrarse en las dificultades para encontrar consensos
polticos alrededor de las mejores formas de responder a la crsis del 29, la guerra con
Per y los graves conflictos sociales y de orden pblico tras la muerte de Gaitan en
1948.
La decada de los 40, encuentra una menor presin sobre el gasto, asociada a la
recuperacin econmica, la reanudacin del servicio de la deuda externa y el arreglo
de las condiciones de salida a la moratoria de la deuda externa. Estos factores
sumados a la consolidacin del crecimiento de los impuestos directos asociados a la
renta y el patrimonio (que superaron a los aduaneros), se vieron reflejados en el
concepto favorable de la Misin Curire (1950), que conceptu que () el pas
dispona de una estructura tributaria balanceada y equilibrada (Currie, 1950) para el
tamao de su economa y de las acciones del Estado.
Grfico 5, Tributacin por niveles de gobierno

Fuente: Junguito & Rincn (2004)

34 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

Sin embargo, la misin Currie estableci que se debera ampliar la base tributaria del
impuesto a la renta de las personas y la unificacin de tarifas, incluida la eliminacin
de sobretasas (Junguito & Rincn, 2007: 251). Adems la misin conceptu sobre el
desbalance creciente entre los retos del gasto que tenan los departamentos y su
prdida paulatina de peso especfico frente a la capacidad extractiva.
La postguerra encuentra a una nacin dispuesta a equilibrar sus cuentas nacionales,
con la negociacin de la moratoria de los aos 30, y la espectativa de mayor
estabilidad en los ingresos asociados a la exportacin de caf. Asociado a ello, las
exigencias de la industrializacin por sustitucin de importaciones, presentan una
situacin de reacomodo de las barreras arancelarias asociadas a la produccin
nacional.
Es as como en las reformas de 1951 y 1959, se aumentan las tarifas de aduanas como
un esfuerzo por profundizar el modelo de sustitucin de importaciones. As mismo, la
reforma de 1953, hecha en el mbito de un estado de excepcin, impone la doble
tributacin a las utilidades de las firmas y la renta de los accionistas, y revoluciona la
base de declarantes, que pasan de 400.000 en 1950, a ms de un milln en 1960
(Junguito & Rincn, 2007: 253).
Tabla 1, Uso de emergencias para adopcin de polticas fiscales

Fuente: Junguito & Rincn (2004)

Este endurecimiento de las barreras arancelarias se constituye en una confirmacin


del proceso de alianza entre los productores cafeteros y los productores de bienes
industriales no tranzables, quienes desde la dcada de los 40 convergieron en su
inters de exigir proteccin del Estado sin el correspondiente incremento de la
productividad que dicha proteccin generaba. El aparato industrial colombiano se
estanc por cuenta de una parte de los industriales y los cafeteros, solo en la siguiente
decada los procesos de Join Venture (ECOPETROL, IFI) permitieron la construccin de

| 35

| Teora del Impuesto

una red industrial ms compleja que la de los primeros aos de la sustitucin de


importaciones (Misas, 2001: 90).
Muestra de lo anterior fueron las tasas de crecimiento y los factores de expansin de
esta poca:
Tabla 2, Factores de expansin manufacturera
Perodo

Tasa de
crecimiento
anual

1945-1958

6.6

1958-1968

6.3

1968-1980

6.0

Factores de expansin
Sustitucin de bienes de consumo, firmas grandes
nacionales.
Sustitucin de bienes intermedios y algunos bienes de
consumo durable, firmas multinacionales.
Sustitucin de bienes intermedios y las exportaciones de
manufacturas superan el 10% del total de exportaciones.
Firmas nacionales.

Fuente: Misas (2001: 82)

1.3
La decada de los 60, el deficit de la balanza de pagos y la determinacin
de la estructura de distribucin territorial de recursos
La decada de los 60, presenta una situacin dificil para las finanzas pblicas
colombianas. Las duras restricciones de la balanza de pagos, originadas en la
dependencia a las exportaciones de caf, se combin con los efectos de la ley 81 de
1960, que ampli las exensiones a las industrias bsicas y los menores recaudos por la
disminucin de recursos para las importaciones (Junguito & Rincn 2004: 254).
En el gobierno de Valencia (1962-1966), se instrumenta la reforma orientada a
aumentar los ingresos, con la inclusin a la carga impositiva del impuesto a las ventas,
que solo exceptuaba a textos escolares y medicamentos. Por otro lado se implement
un diferencal cambiario para las exportaciones de caf y petrleo, as como la
implementacin de una sobretasa al impuesto de renta (Junguito & Rincn 2004:
254).
Dado que el proceso anterior al gobierno de Lleras Restrepo (1966-1970), haba
estado asociado a la creacin de impuestos y aumento de las tarifas de los existentes,
los esfuerzos de Lleras, (con base en los consejos de la Misin Taylor de 1965),
estuvieron asociados a mejorar la capacidad administrativa de recaudar impuestos y
perseguri a los evasores, a la vez que se anticipaba el recaudo del impuesto de renta a
travs de la retencin en la fuente (Junguito & Rincn 2004: 254).
Los sistemas tributarios tienen normalmente ciclos asociados al incremento de
responsabilidades asociadas al incremento de la capacidad extractiva del sistema
mismo, y luego ciclos asociados a la construccin de competencias institucionales para
mejorar efectivamente la capacidad de capturar los ingresos sociales con base en las
reglas establecidas.

36 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

Existen factores exgenos a estos ciclos de las instituciones recaudadoras, que pueden
afectar la eficiencia las medidas, como son: la legitimidad misma del proceso poltico y
los actores que generaron las reglas de incremento de la carga, la percepcin de
legitimidad en el dstino de los recursos capturados por el Estado, y la dureza de los
mecanismos sociales de castigo asociados al incumplimiento de la obligacin
tributaria.
Por otro lado, la salida de Lleras a la crsis de la balanza de pagos, no fue una salida
ortodoxa. En vez de apostar por una devaluacin repentina, que corrigiera del
desequilibrio (tal y como lo aconsejaba el FMI), Lleras opt por el estricto control de
cambios, y un sistema de devaluacin gradual (Junguito & Rincn 2004: 254).
Grfico 6, Comercio Exterior Colombiano 1950-1969

Fuente: Misas (2001: 63)

La reforma constitucional de 1968 defini de forma ms clara y convincente la


distribucin de los recursos y las competencias entre la nacin, los departamentos y
los municipios, a falta de una ley de ordenamiento territorial. En una perspectiva
histrica, esta ley (tal como se ve en el grfico 5) no termin profundizando la
descentralizacin en la obtencin de los recursos, sino que profundiz la
centralizacin de este proceso.
Sin embargo, mejor la capacidad de las entidades territoriales, sus empresas de
servicios pblicos y organismos descentralizados, de modernizar las infraestructuras
de la creciente poblacin urbana. Este proceso profundiz la exposicin colombiana a
los recursos del BID y el BIRF, y la obtencin de recursos de capital del ahorro interno
asociados a bonos para el desarrollo y bonos de curso forzoso, que permitieran
financiar los crecientes gastos y servicios de la deuda (Junguito & Rincn 2004: 256).
1.4
La decada de los 70, del intento por lograr el pleno empleo con la
actividad constructora al desmonte de la sustitucin de importaciones
El gobierno de Lleras Restrepo, dej un escenario fiscal equilibrado y dej descritos
los pasos a seguir a travs de la contratacin del Informe Musgrave. La reforma que
qued plasmada estaba centrada en fortalecer el potencial de ingresos, remover

| 37

| Teora del Impuesto

inequidades, eliminar incentivos enefectivos y las causas de las distorciones de la


economa (Junguito & Rincn 2004: 256).
La propuesta abarcaba desde disminuir las tarifas del impuesto de renta, y eliminar el
impuesto al exceso de utilidad, unificando este esfuerzo en una tarifa nica
proporcional de entre 40%y 45% de la renta lquida, sin importar ni el tipo ni la
dimensin de la compaa. Defini como progresivo y til para incrementar la
efciencia del uso del patrimonio, el impuesto que pesaba sobre este. Adicionalmente,
se dio a la tarea de establecer un modelo de armonizacin de las cargas y las
competencias entre entidades territoriales (Junguito & Rincn 2004: 257).
Con respecto a la insercin de Colombia en el comercio internacional el periodo 19681981, se puede ver como un proceso de liberalizacin. El estatuto cambiario (1967), y
los altos precios del petrleo (primeros aos de la decada del setenta) y la devaluacin
impulsaron las exportaciones de bienes a Venezuela, de igual manera el gobierno
recibi del congreso la potestad de determinar los niveles de aranceles (1973), lo que
permiti racionalizar el sistema y comenzar un proceso de ajuste (Villar & Esguerra,
2007: 104), ms cercano a la coyuntura de las condiciones econmicas externas e
internas, que a la puja poltica de la representacin de diversos intereses (industriales
exportadores, industriales importadores, agroexportadores, agricultores de
subsistencia) en el congreso de la repblica.
La administracin Pastrana (1970-1974), se centr en el gasto y en la implementacin
de un modelo de desarrollo centrado en potencializar la demanda interna a travs de
la plena utilizacin de los recursos, que supuestamente provea del aumento de la
actividad constructora. Entre un modelo de desarrollo que se centrara en la
industrializacin, a uno que se centrara en la construccin basado en un sistema
financiero que privilegiaba al deudor sobre el acreedor, se prefiri el segundo
(Kalmanovitz, 2003: 465).
Este sistema de financiamiento (UPAC) se originaba en una tasa de inters negativa
para quien pona los recursos en el sistema financiero, adems la capacidad de logra el
pleno empleo fue discutible, en la medida que entre 1970 y 1974 el incremento de la
actividad constructora como porcentaje del PIB, solo aumento en un 0.33%, mientras
que las exportaciones lo hicieron en un 2% (Kalmanovitz, 2003: 466). Lpez (19741978) desmontara parte esencial de este proceso, poniendole tope a la correccin
monetaria y diminuyendo la tasa inters real de captacin.
Otro hecho que marc el pobre desempeo, sera el que a la postre motivara el cambio
de modelo de desarrollo mundial, y fue la crsis del petroleo, que se tradujo en un
incremento mundial de la inflacin, y la profundizacin de procesos recesivos
nacionales. An para economas cerradas y pequeas como el caso colombiano de la
poca, el impacto de las crisis internacionales, tuvieron una fuerza de ajuste superior a
las medidas de carcter nacional (Kalmanovitz, 2003: 466).

38 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

La bonanza cafetera que se present entre finales de 1976 y 1978, as como la


expansin del negocio de la marihuana, cre condiciones de aumento de la
disponibilidad de divisas, y aumento de la demanda de bienes de consumo nacionales
y suntuarios. Adems estas condiciones permitieron salir rpido de la recesin, pero
no fue igualmente sana en trminos de inflacin (Kalmanovitz, 2003: 467).
El gobierno de Lpez (1974-1978), implementa las primeras medidas del desmonte
del modelo de sustitucin de importaciones, vigentes desde los aos 50. Lpez aplica
parte importante de los consejos de Musgrave, a travs de la reforma de 1974.
Diminuy las tarifas de renta para los ingresos medios y bajos, aunque elev la tarifa
marginal mxima del impuesto de renta para personas naturales de 52% a 56%
(Junguito & Rincn 2004: 259).
Implement la renta presuntiva del 8%, elimin incentivos fiscales para asalariados e
implement una administa tributaria (Junguito & Rincn 2004: 260), muy
cuestionable por el aumento de las actividades ilegales. Con respecto al impuesto de
renta a las compaas, unific la tasa de las sociedades annimas en 40% y la de
limitadas en un 20%. Estos esfuerzos de mejoramiento del sistema, rindieron sus
frutos y el recaudo pas del 7.6% del PIB en 1974, al 8.4% del PIB en 1978 (Junguito &
Rincn 2004: 260).
1.5

El cambio de modelo de desarrollo

La administracin Turbay (1978-1982), es significativamente importante por que all


se encuentran las raices ms profundas del proceso de desmonte de la sustitucin de
importaciones, la consolidacin creciente de las mafias asociadas a la produccin de
estupefacientes y el aumento del endeudamiento externo.
La situacin fiscal del principio del gobierno Turbay era prometedora aunque con
carcatectersticas inflacionarias, la capacidad de gasto del gobierno era superior y su
disposicin de convertir los recursos en infraestructura fue notable, la inversin tuvo
un aumento anual promedio de 53.4% entre 1979 y 1982. Sin embargo las
condiciones externas, condenaban el sistema de incremento de gasto a la
desfinanciacin y el deficit (Junguito & Rincn 2004: 261).
El proceso de desfinanciacin se diagnostic en la misin Bird-Weisner, que se centr
en el control del gasto, la racionalizacin de las transferencias territoriales y el
mejoramiento de la capacidad extractiva de los departamentos y municipios, como un
esfuerzo por mejorar la eficiencia en el gasto y dotarlo de herramientas para el
desarrollo, en un escenario de ajuste (Junguito & Rincn 2004: 257).
El gobierno de Turbay tuvo poco xito en la implementacin de las reformas, y
profundiz la liberalizacin de los mercados, que ya haba empezado Lpez
(Kalmanovitz, 2003: 471), adicionalmente permiti a travs del funcionamiento de
mecanismos poco claros en el Banco de la Repblica, la captacin de moneda
extranjera de origen ilicito.
| 39

| Teora del Impuesto

Intentar hacer un anlisis de los procesos histricos asociados a un fenmeno tan


complejo como la poltica tributaria, desde la perspectiva de los gobiernos, permite
establecer anlisis en torno a las circunstancias en las que se operaron los cambios y
los resultados de corto y mediano plazo de las medidas implementadas. Sin embargo,
no es tan til a la hora de establecer, procesos de modificacin de estructuras
tributarias al comps de los cambios de los modelos de desarrollo, y los razgos
esenciales del modelo de acumulacin de capital sistmico (mundial).
Puede verse que los procesos de consolidacin de los procesos globalizadores, tanto
en su etapa inicial a travs de los trusts con operaciones mundiales y de lgicas
coloniales, permitieron el desmonte paulatino de los impuestos de origen externo,
para el caso colombiano, aranceles para el intercambio internacional de mercancias.
En ese mismo sentido, la generacin de excedente exportable primero con el tabaco y
los metales preciosos, luego de caf y ms tarde de petroleo, le permiti a Colombia
inscribirse en el mapa mundial de proveedores de materias primas y en un mercado
creible de productos industriales.
Este proceso permiti la acumulacin primaria de capital, que se tradujo en el
aumento de comercio entre Colombia y el mundo, pero no entre regiones de Colombia
por la inexistencia de una infraestructura y un mercado colombiano. Este aumento de
la riqueza en manos de nacionales, permiti el cambio de origen de los recursos del
Estado.
Ya los impuestos a la renta, el patrimonio y el exceso de utilidades, se impusieron
sobre los impuestos al excedente del comercio exterior, en la medida que la
dominacin incompleta del territorio y sus habitantes, se traducia en legitimidad
restringida para el cobro de impuestos a ciertas sectores de la poblacin, sin que
hubiese sido un proceso equitativo y redistribuidor.
El proceso de entreguerras, con la crisis del 29 de por medio, es verdaderamente
donde se desmonta la hegemona Inglesa y Eurocentrista y se instala la Hegemona
Estadounidense. Es all donde se refuerza el papel del Estado como escenario legitimo
(al menos por lo resultados alcanzados con el New Deal) de captura de recursos
sociales para la redistribucin, al tiempo que languidecen los recursos producto de
aranceles, a la espera que se decida la suerte del modelo de desarrollo mundial en
tiempos de paz.
La postsegunda guerra mundial, presenta para los pases latinoamericanos la
posibilidad de integrarse a travs de diferentes mecanismos a la economa mundial, ya
no solo como exportadores de materias primas, sino como espacio de constitucin de
procesos de desarrollo de industrias livianas. Los ingresos arancelarios jugarn, de
all en ms, un doble proposito de barrera a los productos industriales eficientes
provenientes de las economas desarrolladas, y de fuente de recursos necesarios para
financiar el gasto y las deficitarias balanzas de pagos.
40 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

Colombia se ve enfrentada a los vaivenes del precio del caf y a la abundancia


escaces de divisas dependiendo del punto del ciclo del precio del grano. El proceso de
sustitucin de importaciones encuentra lmites, en el tamao del mercado, la
disponibilidad de insumos importados, y la disponibilidad de capital para la
reconversin de tecnologa que no se produca localmente. En este escenario, se crean
las condiciones para grabar al consumo, y aliviar las cargas de los propietarios y
empresarios. En este proceso los impuestos indirectos e internos, comienzan su
camino a convertirse en la principal fuente de recursos del Estado colombiano.
Se d entonces una nueva redistribucin de cargas tributarias, que pasan del impuesto
directos-indirectos de origen interno asociados al uso y tenencia del capital, a
impuestos directos-indirectos de origen interno asociados al consumo y los salarios,
que ser de all en ms que que lleve la carga esencial del desarrollo de la poltica
tributaria de ingresos pblicos. Este fenmeno se presenta en la medida que los
gobiernos de Lpez y Turbay derriban las barreras arancelarias que protegan y
acomodaban a las firmas nacionales, y con ello se inicia el desmonte de la sustitucin
de importaciones y la desindustrializacin.
Son los procesos sistmicos del modelo de desarrollo mundial, elementos esenciales
en la definicin de los actores que soportan las cargas del sistema tributario nacional.
En el siguiente captulo, se analizarn las recomposiciones asociadas a la
implementacin del modelo de desarrollo neoliberal y sus implicaciones en el sistema
tributario de Colombia3.
2.
Del desmonte de la sustitucin de importaciones a la insercin va
exportacin y exposicin a los mercados de capitales
El cambio de concepcin del papel econmico del Estado y la variacin del modelo de
insercin de la economa colombiana en la economa mundial, son dos lneas de
variacin fundamental de la estructura econmica colombiana desde el inicio de la
decada de los 80 (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 341).
Con respecto a la primera, el debate se centr en la necesidad de realizar una reforma
econmica como la de Gaviria, que llevara a tener menos Estado, en contraposicin a
una regla constitucional asociada a simentar los beneficios relacionados con la
definicin propia de la ciudadana social, en la que se requera ms Estado (Ocampo,
Romero & Parra, 2007: 342). En este sentido, una buena parte de los autores de corte
ms liberal, han sealado la intrinseca contradiccin entre una regla constitucional
que pretende ampliar los beneficios de la ciudadana social, sin hacer conciente a la
sociedad del mayor esfuerzo tributario que debe hacer para conseguirlos (Weisner,
2004).

Podra constituirse la idea central de este prrafo en una idea plausible de investigacin, que
permitiera medir la relacin existente entre los cambios de modelo econmico externos y el sistema
tributario nacional, ms all de lo arancelario.

| 41

| Teora del Impuesto

En Colombia por tanto existe un reconocimiento, incluso de los reformadores


neoliberales del gobierno de Gaviria, en torno a que el Estado era relativamente
pequeo para los estndares de los pases perifricos. Este hecho permiti el
desarrollo de una poltica econmica basada en una regla constitucional
contradictoria, entre el aumento del gasto pblico y la necesidad de contar con
mayores recursos para financiarlo, en medio de una reforma que disminua el
intervencionismo Estatal en la actividad econmica (Ocampo, Romero & Parra, 2007:
343).
De hecho, la constitucin poltica de 1991 defini con mayor precisin que las
reformas a las norma constitucional precedente (1886), el papel intervencionista del
Estado sobre todo con la expresin del Estado social de derecho y la funcin social
de la propiedad privada. En este orden de ideas, la constitucin y la reforma del
Estado que se implement, permiti el aumento sostenido del tamao del Estado, a la
vez que privatizaron la propiedad y las reglas de una parte importante de los servicios
pblicos y sociales (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 344).
Muestra de estos rasgos de la reforma del Estado en Colombia, en comparacin con la
reforma del Estado de otros pases latinoamericanos, es que la colombiana,
instrument soluciones mixtas en la mayora de los servicios sociales y servicios
pblicos. Es as como en pensiones mantuvo el sistema de prima media, paralelo al
nuevo sistema de cuanta individual. En lo referente a salud, mantuvo a las
instituciones pblicas de prestacin en un cuasi mercado regulado con un rgimen
contributivo y uno subsidiado, a diferencia de otras reformas en la regin que optaban
por una u otra salida, dependiendo de la profundidad del dficit fiscal y del consenso
alrededor de la solucin neoliberal (Mesa-Lago, 2000).
En lo referente a la variacin del modelo de insercin, la liberalizacin comercial fue
tmida en los 70, y sus principales efectos se notaron en la arquitectura del sistema
financiero (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 342). A mediados de la decada de los 80, a
instancias del Banco Mundial se hicieron ms profundas las acciones de la poltica
econmica orientadas a la liberalizacin comercial (Ocampo, Romero & Parra, 2007:
342).
Sin embargo, fue en la decada de los 80 y posteriormente en el Gobierno de Gaviria
donde se vari el andamiaje legal, que requera una incersin econmica en el
mercado internacional va el aumento de flujos comerciales. La estructura poltica
colombiana, sumado a un proceso de reforma constitucional desarrollado sin la
existencia de un proyecto neoliberal hegemnico, llev a la construccin de un marco
regulatorio menos neoliberal que en otros casos en Latinoamrica como Chile o
Argentina.
La reforma de la regla constitucional colombiana, no solo aument el tamao del
Estado sino que mantuvo, tasas de impuestos relativamente altas y limitaciones al
funcionamiento pleno del mercado como escenario de asignacin de los recursos
sociales. En esencia lo que se busc fue armonizar una economa abierta con un
42 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

Estado social focalizado. Sin embargo, los defensores de la reforma neoliberal,


pretendan reformas ms agresivas en el mercado de trabajo, que no se hicieron en las
primeras de cambio, a pesar que segn estos se avanz en la apertura comercial y
financiera, y con timidez en los proceso de privatizacin (Ocampo, Romero & Parra,
2007: 345).
Desde una perspectiva poltica, lo que se confugur en este periodo de los 80 y 90, fue
una profundizacin de los escenarios democrticos, sobre todo locales, asociados a un
sistema de partidos atomizado, que permiti aumentar la participacin y la sensacin
de pluralidad, pero que debilit la capacidad de las instituciones de construir
proyectos polticos que lograran cierto concenso en torno al modelo de desarrollo
necesario para enfrentar el nuevo contexto histrico.
Si en las etapas precedentes de monoexportacin y sustitucin de importaciones se
construy cierto concenso en torno a la necesidad de instrumentar esos modelos de
desarrollo (Ocampo, Romero & Parra, 2007: 345), con respecto al modelo de
desarrollo neoliberal los consensos en torno a la desregulacin financiera, el aumento
del comercio y los rasgos de Estado social focalizado, fueron ms producto de un
proceso de construccin de gobernabilidad alrededor de una solucin aceptable para
todos, que de la construccin de un pacto social en relacin a un proyecto hegemnico
de desarrollo amplio y sostenible.
2.1

La decada de los 80

El gobierno Turbay inici su mandato con una prometedora situacin fiscal originada
en los buenos precios del caf del gobierno de Lpez, sin embargo, la situacin de la
economa mundial de encarecimiento del petrleo, altas tasas de inflacin, y mayor
disponibilidad de recursos internacionales para el endeudamiento, tuvieron un
impacto negativo en los resultados de la administracin (Junguito & Rincn 2004:
261).
Estos factores que golpearon los ingresos fiscales, sumados a que la poltica
econmica de Turbay se caracteriz por una aumento importante de la inversin,
condujeron a un situacin deficitaria que se financi con deuda, proveniente
principalmente de la banca comercial internacional (Junguito & Rincn 2004: 262). El
proceso de endeudamiento colombiano fue menos profundo que en el resto de
Amrica Latina. La deuda tomada por los pases de la regin pas de 153 millones de
dlares en 1978 a 328 mil millones de dlares en 1982 (Becker, 2007: 17).
Este proceso de endeudamiento se dio por la abundancia de recursos en el mercado
internacional, tuvo raznes de carcter nacional. La primera asociada a la necesidad
de algunos pases de alargar la vida del modelo de sustitucin de importaciones. En la
medida que las balanzas de pagos eran deficitarias, los recursos del endeudamiento
ayudaron a financiar estos desequilibrios, recursos que adems sirvieron, como en el
caso de Brasil (y en menor medida en Colombia) para apalancar el desarrollo de las
industrias bsicas y productoras de bienes de capital (Becker, 2007: 17).
| 43

| Teora del Impuesto

La segunda razn, tuvo relacin con los pases donde el modelo de sustitucin de
importaciones ya se haba agotado y fue reemplazado por un modelo de acumulacin
financiera, los recursos provenientes del endeudamiento se utilizaron para proteger a
los sectores rentistas, con tipos de cambio relativamente fijos y flujos de recursos sin
mayores trabas. Este esquema que se impuso en el cono sur (principalmente en
Argentina, Uruguay y Chile) permiti a los intermediarios importar capital barato,
prestarlo a tasas altas en el pas, esperar a que las tasas subieran y sacar luego las
ganancias al exterior, desfinanciando la actividad productiva y destruyendo el aparato
productivo de forma acelerada (Becker, 2007: 18-21).
En el mismo sentido, Weisner (1984) reafirma los orgenes internos del desbalance,
debido a los crecientes dficits fiscales en que incurrieron la mayora de los pases
entre 1978-1982financiados en su mayor parte por polticas expansionistas en
materia monetaria y crediticia (Weisner, 1984:18).
A continuacin se presentan cifras que ilustran los niveles de deficit del sector pblico
no financiero y el balance global de la balanza de pagos para el periodo 1978-1983.
Estos dos elementos para ilustrar el grave deterioro de las condiciones fiscales, y la
relacin existente con la balanza de pagos. Teniendo en cuenta que la crsis de la
deuda se d en Latinoamrica por causas internas y externas, estas dos tablas ilustran
el fuerte desbalance existente en el proceso de mayor exposicin de los pases a la
deuda externa.
Tabla 3, Dficit (+) del sector pblico no financiero como porcentaje del PIB
1978-1983
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Costa Rica
Colombia
Rep. Dominicana
Ecuador
Mxico
Per
Uruguay
Venezuela

44 |

1978
6,9
10,2
6,1
-2,3
8,8
1,1
5,1
6,2
5,6
6,3
0,5
10,4

1979
1980
1981
6,7
8
17,1
8,3
8,1
6,8
8,1
7,1
13,3
-4,8
-5,5
-0,8
13,5
11,2
14,3
1,4
2,4
5,9
5,1
6
6,2
1,9
4,6
5,6
6,6
7,6
14,6
1,7
4,8
8,8
0,2
-0,5
2,3
1,1
-2,6
2,8
Fuente: Weisner (1984:18)

1982
17,7
8
15,8
3,4
9
6,8
6,2
6,8
17,8
9,1
10,1
11,6

1983
16,7
18,2
18,5
3,0
3,4
7,3
5,6
0,3
8,4
11,7
4,4
4,6

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |


Tabla 4, Supervit (+) Dficit (-) Global de la Balanza de Pagos en Millones de USD$ 1978-1983
1978
1979
1980
1981
1982
1983
Argentina
3.249
4.453
-2.720
-3.910
-6.282
-2.832
Bolivia
-72
-163
-101
-159
-69
-65
Brasil
4.299
2.692
-3.389
849
-6.537
-3.330
Chile
712
1.087
1.243
5
-1.393
-571,0
Costa Rica
-40
-83
-455
-470
-313
74
Colombia
667
1.639
1.310
214
-739
-1.812
Rep. Dom.
-95
-87
-117
-150
-310
-373
Ecuador
32
30
226
-294
-563
51
Mxico
2.256
2.650
3.701
4.875
-1.963
3.511
Per
-107
1.095
1.021
-692
77
-257
Uruguay
163
62
181
169
-799
-27
Venezuela
-963
3.563
3.801
457
-8.612
-1.099
Fuente: Weisner (1984:18)

Colombia tuvo una situacin menos agobiante que otros pases de la regin que vieron
como el saldo de su deuda externa y el servicio de la misma crecian a ritmos
insostenibles. Las dos siguientes tablas ilustran los saldos de la deuda externa y el
valor del servicio de la deuda como porcentaje del PIB, de 12 pases de Latinoamrica
para el periodo 1978-1983.
Tabla 5, Deuda Externa como porcentaje del PIB 1978-1983
1978

1979

26
47
37
47
41
21
24
40
30
83
18
42

Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Costa Rica
Colombia
Rep. Dom.
Ecuador
Mxico
Per
Uruguay
Venezuela

1980

33
51
35
46
45
19
24
38
29
61
21
49

1981

41
53
34
52
48
19
25
38
30
55
21
47

1982

53
76
37
72
75
22
26
41
37
49
28
44

1983

65
89
40
99
114
25
26
38
41
55
51
47

66
90
43
103
120
29
27
40
44
76
63
46

Fuente: Weisner (1984:17)


Tabla 6, Servicio de la Deuda como porcentaje de las exportaciones 1979-1982
1979
Argentina
Brasil
Chile
Colombia
Ecuador
Mxico
Per
Uruguay
Venezuela

1980
21
66
34
18
52
68
52
10
22

1981
30
60
40
15
37
36
52
8
22

1982
61
66
51
29
49
43
64
8
13

68
88
64
31
69
56
54
13
28

Fuente: Weisner (1984:17)

| 45

| Teora del Impuesto

El gobierno de Belisario Betancur (1982-1986) debi enfrentar las consecuencias de


la creciente diferencia entre los recursos necesarios para el funcionamiento, la
inversin, las transferencias y el servicio de la deuda, y la mayor porcin de
financiacin proveniente del endeudamiento externo. La capacidad del gobierno
colombiano de obtener recursos genunos de fuente fiscal se haba deteriorado, y fue
necesaria una reforma fiscal que se llev a cabo en el marco de la declaratoria de
emergencia econmica (Junguito & Rincn 2004: 263).
El reemplazo del impuesto a las ventas por el impuesto al valor agregado (IVA), fue la
fuente primordial de recursos para disminuir el deficit, y reducir la presin para
tomar nueva deuda (Ley 9 de 1983). El grfico No. 3 la estructura tributaria
colombiana dividida entre impuestos externos e internos, muestra como por cuenta
de esta reforma, se dio el crecimiento del recaudo ms importante de esa decada.
Adicionalmente las reformas al impuesto de renta y la modernizacin de los
impuestos, tasas y contribuciones municipales, permitieron una mejora del recaudo y
la situacin fiscal (Junguito & Rincn 2004: 263) con menores impactos en trminos
de nivel de actividad que en otros pases de latinoamrica.
Sin embargo el impulso fiscal del ajuste de 1983 no fue suficiente, y se requirieron
medidas que mejoraran el recaudo y recortaran los gastos, de forma estructural. Es
as como, se amplia la base del recientemente creado IVA, se aumenta la tasa de
impuesto de timbre, se imponen retenciones del 8% a las importaciones y se obliga a
la suscripcin de bonos. La pequea bonanza cafetera de 1986 y los pactos con los
cafeteros para utilizar el superavit del Fondo Nacional del Caf, como fuente de
disminucin del desequilibrio fiscal, permitieron que se redujera la cifra de deficit que
en 1984 alcanzaba un nivel del -5.5% del PIB, y en 1986 se ubic en el -1.1% del PIB
(Junguito & Rincn 2004: 264).
Estas estrategias que se aplicaron bajo la monitora del FMI, no fueron las nicas, con
relacin a los mecanismos de insercin de colombia en la economa global, se
liberalizaron las reglas asociadas a la intervencin del gobierno en la tasa de cambio.
Es as como se limit la posibilidad de financiacin del gobierno a travs de las
utilidades de la compraventa de divisas, que se realizaban a travs de la Cuenta
Especial de Cambios. Del mismo modo, esta poltica de liberalizacin permiti
ponerse al da en el retrazo cambiario existente y le permiti a (Junguito & Rincn
2004: 265).
Este proceso de ajuste profundiz la liberalizacin de las reglas del sistema financiero
y su relacin a los mercados mundiales, por otra parte consolid el proceso de
exposicin del gobierno colombiano a financiacin proveniente de la banca comercial
(el gobierno colombiano obtuvo un crdito de 1.000 millones de US$D proveniente de
la banca privada), con el consiguiente aumento de las tasas y establecimiento de
reglas de mercado para la obtencin y pago de dichos recursos.
Si se ve la incersin de la economa colombiana en trminos de: financiamiento
externo, aumento de las conexiones monetarias internacionales con el rgimen
46 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

monetario nacional, inversin extranjera y comercio exterior, este periodo (19821985) oblig al gobierno colombiano a tener una poltica no muy liberal en trminos
de comercio internacional y en comparacin con otros pases de la regin. Dado que se
sument el ritmo de minidevaluaciones, la tasa real se depreci, se aumentaron los
controles a las importaciones y se aumentaron las tarifas arancelarias (Villar &
Esguerra, 2007: 105).
Estos hechos mejoraron la capacidad exportadora de commodities, pero afectaron la
capacidad exportadora de bienes industriales en la medida que la mayor parte de las
industrias ligeras (vehculos, electrodomsticos de cocina) no contaban con insumos
provenientes de industrias pesadas que hicieran competitiva en el mercado
internacional, la cadena de produccin completa. La Comunidad Andina de Naciones
(CAN), intent ser un escenario vlido para concentrar las industrias pesadas en
algunos lugares del territorio de los pases miembros, a la vez que se armonizaban las
reglas nacionales con el fin de darle viabilidad a la produccin industrial de la
comunidad, sin embargo, este proceso de armonizacin fue imposible, y los acuerdos
subregionales se incumplieron de forma sistemtica.
Sin embargo, este escenario sirvi para el crecimiento de la oferta nacional de bienes
industriales exportables. Es as como entre la creacin del Pacto Andino en 1969, a
travs del acuerdo de cartagena, hasta el final de la decada de los ochenta, colombia
logr exportar una cuarta parte del total en bienes industriales (Misas, 2001: 65).
El gobierno de Barco (1986-1990) continu la tarea se saneamiento fiscal, que haba
iniciado Betancur en el cuatrenio anterior. En el plano fiscal interno, la ley 12 de 1986
y los decretos reglamentarios 77-81 de 1987, reorientaron las competencias y
recursos que tenan algunos institutos descentralizados del orden nacional hacia los
municipios (Junguito & Rincn 2004: 267). Estos ltimos fueron objeto de uno de los
cambios polticos ms importantes de la historia poltica de la repblica, al realizarse
en 1988 las primeras elecciones populares de alcaldes, que aumentaron la apertura
poltica y en teora acercaron los nuevos recursos y comptencias al control popular.
Con respecto a la estructura de los ingresos fiscales, la ley 75 de 1986, ampli la base
gravable del impuesto a la renta, mejor la eficiencia del proceso tributario y redujo la
tarifa mxima de renta para personas naturales que se ubic en el 30%. Con respecto
a las personas jurdicas, se unific la tarifa de impuesto de renta en 30%, se elimin la
posibilidad de deducirse la porcin surgida de la inflacin contenida en los intereses,
se permiti la excensin parcial de los rendimientos financieros y se introdujo el
sistema de ajustes proinflacin (Junguito & Rincn 2004: 267).
Del mismo modo, el mejoramiento de la competitividad de las exportaciones y de los
niveles de reservas fueron metas de la administracin. En este campo el proceso de
desregulacin y la orientacin de la economa haca la posibilidad de mejorar los flujos
de comercio exterior con exportaciones competitivas en los mercados internacionales,
encontraron su lmite en la estructura arancelaria an alta (42% en promerdio), un
mercado financiero an regulado y una estructura normativa contraria al
| 47

| Teora del Impuesto

establecimiento del mercado como distribuidos fundamental de los recursos del


Estado.
2.2

La decada de los 90y el inicio del siglo XXI

La capacidad de construir un sistema econmico que logre un incremento sostenido


de la produccin a tasas que por medio de mecanismos de distribucin efectivos
permita la mobilidad social ascendente de la mayor parte de la poblacin, depende no
solo de una configuracin efectiva de poltica econmica, sino de las posibilidades de
progreso tcnico, formacin de demanda y la existencia de reglas de regulacin
econmica y social que sean funcionales al desarrollo econmico4.
El trnsito de la configuracin econmica basada en la economa del desarrollo, en el
que la industrializacin era considerada el escenario fundamental de crecimiento
material y mejoramiento de las condiciones de vida de la poblacin, se pasa a la
hegemona del discurso neoliberal contenido en el Consenso de Washington. Esta
herramienta de intervencin poltica y econmica, hecho por el piso el discurso del
desarrollo industrial, y aprovechando el desbarajuste de la crsis de la deuda, instal
el de la estabilizacin macroeconmica como discurso hegemnico (Misas, 2001: 138139).
Los esquemas intervencionistas y proteccionistas fueron desmontados o severamente
reducidos, transfirindose activos y capacidades de decisin a los actores del mercado. El
conjunto de recetas, que se aplicaron con magnitudes desiguales desde Tijuana hasta
Ushuaia, recibieron el nombre de "Consenso de Washington", por la coincidencia de
recomendaciones de poltica econmica formuladas por los organismos propulsores de las
reformas, todos ellos con sede en la capital de Estados Unidos. Los puntos esenciales de lo que
se denomin como el "Consenso" consista de diez ingredientes de poltica econmica:
disciplina fiscal, 2) priorizacin del gasto pblico en reas de alto retorno econmico,
reforma tributaria, tasas positivas de inters fijadas por el mercado, tipos de cambio
competitivos y liberalizacin financiera, polticas comerciales liberales, apertura a la
inversin extranjera, privatizaciones, desregulacin amplia, proteccin a la propiedad
privada. (Agudelo, 2005)

La industrializacin que se haba considerado como el vector de la modernizacin de


las sociedades Latinoamricanas 5, a pesar que en su desarrollo la distribucin
desigual de sus beneficios, la concentracin de la propiedad, la esquiva
democratizacin de la sociedad y la estructural esclusin poltica fueron rasgos
caractersticos (Misas, 2001:138-140) de su avance inicial y posterior desajuste.

Este prrafo se construy sobre la base de la referencia de Lordon (1995: 1999), contenida en el
texto de Misas (2001: 138). La referencia completa del texto de Lordon que utiliza Misas es la
siguiente: Lordon F. (1995) Thorie de la Rgulation et Politique conomique. En: R. Boyer y
Saillard. Boyer R. y Saillard Y. (1995) Thorie de la Rgulation Ltat des Savoirs. Paris: ditions
La Dcouverte.
5
Misas (2001:139) utiliza este trmino de manera afortunada para describir la forma como la
sustitucin de importaciones centro la posibilidad de acceso al bienestar en el desarrollo de un
sistema econmico de base industrial.

48 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

Sin embargo, la crsis de la deuda y la instalacin de gobiernos neoliberales en


Latinoamrica que instrumentaron el ajuste y viabilizaron la reforma dicatada en el
decalogo del consenso, permitieron el desmonte definitivo de las estruturas
regulatoras de la sustitucin de importaciones, que venan en crsis desde los aos
setenta. En Colombia la ruptura del pacto cafetero le propin un golpe certero a los
cafeteros como factor hegemnico de poder econommico. El binomo industriales
tradicionales-cafeteros se rompi y su espacio fue ocupado por los servicios
privatizados operados por multinacionales, as como los nuevos industriales, las
compaas extractivas de minerales e hidrocarburos, y la combinacin de estos en
Conglomerados Econmicos de amplio espectro (Misas, 2001:140-142)
2.2.1 El Gobierno de Gaviria (1990-1994)
El asesinato de Galn a manos de una asociacin siniestra entre las facciones ms
reaccionarias del partido liberal y el cartl de Medelln, permiti la eleccin de Gaviria
para el periodo 1990-1994. Este periodo presidencial tiene una importancia esencial
en el cambio de modelo de insercin de Colombia en la economa internacional. Es en
el gobierno de Gaviria, en el que se decide cambiar el enfoque gradual de la apertura
econmica que haba desarrollado Barco (1986-1990), por una apertura ms radical.
En el gobierno de Gaviria se reducen del 42% al 12% el promedio de los aranceles
externos de colombia (Herrera, 2007:16), elimina las restricciones a las
importaciones, implanta la reforma financiera (Ley 45/90) y establece la reforma
cambiaria (Ley 9 de 1991) (Junguito & Rincn 2004: 268). Este gobierno tuvo un
accionar contradictorio, surgido de la poltica tradicional, las reformas que realiz, la
revocatoria del congreso, la instalacin de la una asamblea nacional constituyente y la
desmovilizacin de grupos armados (M19, Quintn Lame, PRT) con aspiraciones
polticas, se constituyeron en duros golpes a la poltica tradicional de la cual provena
(Kalmanovitz, 2003:554-558).
En relacin al desarrollo del aparato productivo, la reduccin de los aranceles y la
liberacin de las importaciones un un escenario internacional de aumento del flujo de
capitales internacionales, permiti la revaluacin del peso y un deterioro de la cuenta
corriente de la balanza de pagos (Villar & Esguerra, 2007: 106). Del mismo modo, las
exensiones concedidas a la importacin de maquinaria, la reduccin de los aranceles y
el fortalecimiento del peso, crearon una coyuntura que diminuy a la mitad el costo
del capital, lo que cambi la relacin existente entre los costos del capital y el trabajo.
Este proceso que permiti la reconvercin industrial y el eumento de la productividad
en las unidades productivas que sobrevivieron, generaron tambin una expulsin
masiva de mano de obra y el aumento estructural de la tasa de desempleo y
subempleo (Kalmanovitz, 2003:558).
En lo referente al sector pblico, los procesos de descentralizacin consignados en los
artculos 356 y 357 de la constitucin nacional y la ley 60 de 1993 que estableci los
montos mnimos del situado fiscal (transferencias) (Junguito & Rincn 2004: 268),
| 49

| Teora del Impuesto

dieron mayor viabilidad al proyecto poltico que significaba la democracia local y la


democracia participativa relacionados con los municipios y los departamentos.
Con respecto a los impuestos al valor agregado, el gobierno de Gaviria realiz dos
reformas tributarias en las que aument las tasas primero al 12% (ley 49 de 1990) y
luego al 14% (ley 6 de 1992), las bases aplicables fueron igualmente ampliadas
(Junguito & Rincn 2004: 269), aunque se conservaron los incrementos progresivos lo
que permiti mantener un grado aceptable de progresividad (Kalmanovitz,
2003:556). Por el lado del impuesto a la renta la tasa pas del 30% al 37,5%, en un
proceso de negociacin poltica que incluy el abandono por parte del gobierno de
contar con una tasa de IVA general de 18%, la apertura de los espacios democrticos y
el mayor peso poltico del nuevo congreso obligaron al gobierno a negociar
(Kalmanovitz, 2003:558).
En sntesis, el gobierno Gaviria fue el depositario fundamental de la presin
internacional proveniente del Consenso de Washington y la necesidad de acelerar las
reformas. Colombia, como la mayora de pases de la regin desarroll una nueva
constitucin, que a diferencia de aquellos pases de latinoamrica que reformaron en
medio de una profunda crsis y mayores niveles de consenso en torno a una reforma
neoliberal, la nueva constitucin colombiana, se constituy en un hibrid entre
reformas econmicas de carcter neoliberal y reformas polticas y sociales ms
socialdemocratas (Palacios, 1995).
Las instituciones fueron radicalmente reformadas, como se vi en los prrafos
precedentes la disolucin del bloque de poder construido entre los cafeteros y los
industriales del modelo de sustitucin de importaciones, se vi debilitado por el
desarrollo de los Conglomerados Econmicos a partir de los 70, y la diversificacin de
las actividades e intereses en la economa colombiana (Misas, 2001:138-142). Estas
reformas se operaron en el rgimen monetario, la relacin salarial, las formas de
competencia, insercin a la economa mundial, papel del Estado y rgimen de
acumulacin (Misas, 2001:136-137).
En la medida que los bloques de poder intervienientes en el proceso de construccin
de la poltica econmica cambiaron, los resultados del diseo fueron tambin
diferentes, a continuacin se enumern los actores y roles del proceso:
1. la mayor influencia de los organismos multilaterales de crdito a travs de los
acuerdos stand by, programas de monitoreo y prstamos para el desarrollo
(entre otros mecanismos)
2. la consolidacin incompleta de la hegemona de los conglomerados nacionales,
que no actan sobre una sola actividad econmica, sino que diversifican sus
actividades y cambian su ponderacin al comps de las rentabilidades de cada
sector
3. la llegada de las empresas multinacionales a travs de la inversin extranjera
directa
50 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

4. el carcacter constitucional de la independencia del Banco de la Repblica con la


consiguiente posibilidad de utilizar el impuesto inflacionario como fuente de
recursos fiscales para el gobierno,
Esta reforma de los actores y los roles conduce a homogenizan la construccin de la
poltica econmica nacional, por cuenta de la mayor exposicin a los intereses
globales del sector financiero, los mercados de comoditties y los organismos
multinacionales que definenden los intereses de los dos. En este sentido la estructura
fiscal colombiana profundiz el proceso de obtencin de recursos de los impuestos
indirectos, alcanz cierta madurez en el impuesto a la renta y diminuy los impuestos
externos a la mnima expresin. De igual forma, aument el tamao del Estado y
reemplaz el impuesto inflacionario por la deuda como financiadores fundamentales
del deficit fiscal generado en los mayores compromisos sociales surgidos de la
constitucin de 1991, y del conflicto surgidos de la consolidacin del narcotrfico
como financiador de los grupos armados ilegales que disputan o comparten el poder
del estado.
2.2.2 El Gobierno de Samper (1994-1998)
Para el gobierno de Samper (1994-1998) la poltica fiscal se constitua en una
herramienta preponderante de la poltica econmica en la medida que la situacin
macroeconmica de crecimiento e inflacin que reciba era relativamente buena, pero
la situacin social dejada por la poltica del revolcn era preocupante. Los proceso
de deficit creciente y aumento del saldo de la deuda, creaban un escenario fiscal
complejo, debido a las mayores presiones del gasto generadas en la implementacin
de las instituciones de la constitucin de 1991, los mayores gastos generados en el
proceso 8.000 y la imposibilidad del gobierno de financiar el deficit con una inflacin
controlada por el Banco de la Repblica ahora independiente.
Grfico 7, Saldo de la deuda del GNC de Colombia (en pesos) y Saldo del Dficit
del GNC (en %)

Fuente: Elaboracin propia con base en cifras del Banco de la Repblica

Estas mayores presiones del gasto, tanto por la va de la invesin social y el


funcionamiento, como por el servicio de la deuda generaron una nueva reforma
tributaria con el fin de aumentar la presin tributaria sobre la sociedad colombiana
que era considerada an baja para los estndares de la regin. La ley 223 de 1995,
| 51

| Teora del Impuesto

profundiz el proceso descrito en el numeral anterior de mayores presiones por


impuestos indirectos, profundizacin de los impuestos a la renta de las personas y
desgravacin al comercio exterior y las inversiones.
Es as como la tasa de IVA pas del 14% al 16% y se aument la base, se mantuvieron
un gran nmero de tsas diferenciales tratando de introducirle equidad y
progresividad al sistema de impuestos indirectos, se mantuvieron la maraa de
excensiones y se aument la tasa de impuesto a la renta de personas jurdicas que
pas de 30 a 35%. Tambin se estableci una tasa del 5% sobre el patrimonio lquido,
denominada renta presuntiva (Junguito & Rincn 2004: 270).
La creacin de la comisin de racionalizacin del gasto fue un hito fundamental para
el estudio y desarrollo de estrategias de mejora de la eficiencia del sistema tributario.
Esta comisin creada por iniciativa del senador Juan Camilo Restrepo, a travs del
decreto 1349 del 14 de agosto de 1995 (Junguito & Rincn 2004: 271). Durante el
periodo 1990-1996 los ingresos corrientes solo aumentaron 2% del PIB mientras que
las mayores presiones al gasto aumentaron un 5.5% del PIB, debido a: mayores
transferencias, los costos del sistema pensional y el aumento de las remuneraciones
de las fuerzas militares (Junguito & Rincn 2004: 271).
Con respecto a la inflacin esta sigui su senda descendente ante la gestin de la junta
central del banco de la repblica que desarroll una importante labor de diminucin
de la tasa de inflacin, y la restriccin constitucional elimin la posibilidad de utilizar
el impuesto inflacionario. Sin embargo, esta sana poltica de diminuir la tasa de
inflacin a la vez que se restringe el acceso del gobierno al impuesto inflacionario, no
quiere decir que se elimina el seoriaje y que la inflacin que permanece as sea baja,
es una inflacin neutra (Cabrera & Gonzlez, 2000: 10).
En el caso colombiano, el sistema financiero privado a sido el gran beneficiario del
impuesto inflacionario, ante la diminucin de los niveles de encaje de las cuentas
corrientesque le han permitido aumentar el nivel de recursos disponibles para el
prstamo y por lo tanto cobrar ms intereses (Cabrera & Gonzlez, 2000: 10).
En este mismo sentido la posibilidad de permitirle al gobierno volver a usar el
impuesto inflacionario, es una postura rechazada por afectar la independencia del
Banco de la Repblica que la considera una medida inflacionaria. Aunque no se tiene
en cuenta que parte de la salida de la crsis principios de los 80 se dio por el manejo
adecuado de este mecanismo, que para el caso del actual financiamiento con bonos en
el mercado abierto, podra ser menos inflacionaria a futuro, debido al menor costo de
los recursos del seoriaje en comparacin con los recursos obtenidos en el mercado
(Cabrera & Gonzlez, 2000: 8).

52 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

Grfico 8, ndice de Precios al Consumidor

Fuente: Elaboracin propia con base en cifras del DANE

El menor desempeo econmico, presion an ms a las finanzas pblicas en la


medida que los impuestos atados al nivel de actividad se vieron seriamente afectados
por la desaceleracin de los dos ltimos aos de gobierno. El aumento de tasas de
inters del periodo 1997-1998, agrav la situacin de desaceleracin, y empeor la
situacin del desempleo que subi durante todo el gobierno se Samper.
Grfico 9, Producto Interno Bruto (% de crecimiento real) y Desempleo (% 7
reas)

Fuente: Elaboracin propia con base en cifras del DANE

Otro factor que no permiti mejorar el nivel de actividad y el empleo fue el aumento
de las tasas de inters, que alcanzaron los mayores valores nominales desde 1991.
Con este panorama, el legado para el gobierno de pastrana fue un sector pblico que
increment de forma muy importante el gasto, y que financi este crecimiento con
mayores impuestos, pero fundamentalmente con ms deuda. Con respecto a la deuda
del Gobierno Nacional Central se multiplic en trminos nominales por 3.6, pasando
de 8.5 billones de pesos en diciembre de 1994 a 31 billones de pesos en diciembre de
1998.

| 53

| Teora del Impuesto


Grfico 10, DTF 90 das

Fuente: Elaboracin propia con base en cifras del Banco de la Repblica

En el plano externo la revaluacin sostenida del peso, el aumento de las tasas de


inters hicieron perder competitividad a las exportaciones, a pesar que gran parte de
las reformas de principios de los 90 se haban hecho sobre la base de aumentar de
forma amplia y sostenida el nivel de exportaciones colombianas, de forma que se
financiara la balanza de pagos y se generaran suficientes empleos. Sin embargo, la
brecha en la balanza comercial profundiz su ya estructural deficit.
Grfico 11, ndice de Tasa de Cambio Real (FMI) y Balanza Comercial de
Colombia (USD$ FOB)

Fuente: Elaboracin propia con base en cifras del Banco de la Repblica y DANE

2.2.3 El Gobierno de Pastrana (1998-2002)


Tres factores esenciales marcaron el cuatrenio de Pastrana en lo fiscal. El primero de
ellos las condiciones externas en torno a la confianza en los mercados financieros de
los pases emergentes, debido a la crsis Rusa de 1997. La segunda la inelasticidad del
gasto pblico que segua creciendo a niveles dainos para la economa y arrastraba las
tasas de inters como mecanismo principal de ajuste de la inflacin. La tercera y ms
preocupante el nivel de endeudamiento colombiano que pas del 18% del PIB en
1997 al 30% del PIB en 1999 (Junguito & Rincn 2004: 272).
La desaceleracin de la economa en 1999 alcanz el -4.5% de diminucin del PIB, y
sument entre 1997 y 1999 el desempleo en 5 puntos porcentuales, pasando del 12%
al 17%. Adicionalmente el rgimen cambiario de banda cambiaria (flotacin sucia)
vigente desde 1994, tuvo que ser desmontado ante el ataque de los especuladores y
los altos costos que tuvo para las finanzas pblicas su defensa. Se configur el peor de
54 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

los mundos (bajo crecimiento, alto desmpleo y alto endeudamiento) que llev al
gobierno a acoger un programa de ajuste estructural de 3 aos (Junguito & Rincn
2004: 273) y a contratar un crdito que finalmente no fue usado, pero que sirvi para
apalancar la credibilidad del acuerdo y generar un fondo de emergencia en caso de ser
necesario con el fin de financiar el deficit de la balanza de pagos.
La ley 617 de 2000, la ley 715 de 2001 y el acto legislativo 01 de 2001, permiti
introducir mayor viabilidad al rgimen de transferencias que se haba convertido en
una de las fuentes principales del desbalance fiscal, tanto por los recortes como por la
reorganizacin en el sistema general de transferencias (Junguito & Rincn 2004: 273).
El sistema de transferencias colombiano se haba constrdo sobre la base de entregar
grandes cantidades de recursos a los malos administradores de los entes territoriales
de la periferia del pas, que no haban realizado esfuerzo alguno en su recaudo,
generando as un incentivo perverso para gastar de mala manera los dineros pblicos,
a la vez que castigaban a aquellas entidades eficientes que reciban menos recursos
(Kalmanovitz, 1999:23).
Los ajustes del gobierno Pastrana, lograron cambiar la tendencia creciente del deficit
fiscal aunque no ralentizar el crecimiento de la deuda (tal como se ve en la grfica 7).
La mejora de la confianza y la generacin de un superavit fiscal primario, permitieron
frenar el aumento del desempleo, volver a la senda del crecimiento (grfico 9),
disminuir las tasas de inters (grfico 10) y dar un pequeo impulso a las
exportaciones (grfico 11).
Sin embargo, se agravaron las condiciones de
inelasticidad del gasto pblico esencialmente por el mayor endeudamiento que
compromete los ingresos futuros de la nacin y los entes territoriales. Estos ltimos
mejoraron su desempeo fiscal en funcin de las nuevas reglas para el acceso y uso de
las transferencias.
2.2.3 El primer Gobierno de Uribe (2002-2006)
El gobierno de Uribe realiz una buena parte de las reformas que recomend la
misin del ingreso pblico estableci en 2003. Intent realizar en un solo paquete la
mayora de las reformas a travs de un referendo que finalmente la ciudadana
rechaz. La estrategia cambi y realiz las reformas por medio del congreso, tal y
como debe ser. La reforma de las pensiones a travs de la Ley 797 de 2002, la reforma
fiscal con la ley 788 de 2002, y la ley de responsabilidad fiscal, ley 819 de 2003
(Junguito & Rincn 2004: 274).
Estas reformas permitieron tener un incremento permanente del recaudo de 2% del
PIB, y el conjunto de reformas tuvo un efecto cercano a 4% del PIB promediando la
dcada de 2000. Sin embargo, la no aprobacin del referendo llev al gobierno a
contar con una reforma pensional incompleta, el aumento del recaudo a travs de dos
impuestos originalmente transitorios: el impuesto a las transacciones financieras y el
impuesto al patrimonio, con caractersticas distorsivas (Junguito & Rincn 2004: 276).
Estas restricciones efectan de forma decidida la sostenibilidad de la deuda e incertan
nuevos factores de inelasticidad en la disminucin del gasto pblico.
| 55

| Teora del Impuesto

La estructura tributaria Colombiana a 2004, presentaba una carga tributaria


proveniente del Gobierno Nacional Central, cercana al 15% del PIB, de esa proporcin
los impuestos de IVA y Renta corresponden al 68% del total de los impuestos,
mientras que el otro 32% est distribuido entre impuestos externos, sobretasa a la
gasolina, impuesto al patrimonio y Gravamen a los Movimientos Financieros (GMF).

Fuente: FEDESARROLLO
Del 28% que corresponde a la recaudacin del impuesto indirecto al Valor Agregado
la Direccin Nacional de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), estima que el 25%
de ese impuesto se deja de recaudar, especialmente por razones relacionadas con una
tasa considerada alta, la multiplicidad de tarifas, y la informalidad del sistema
productivo.
De carga tributaria Colombiana, lo correspondiente al impuesto de Renta e IVA (68%
del total), equivale a un 7.5% del PIB, y de ese 7.5% 7.2% lo pagaron personas
jurdicas y solo el 0.3% personas naturales. Adicionalmente la tendencia de
participacin de las personas naturales se ha reducido considerablemente.

Fuente: FEDESARROLLO
56 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

3.
la poltica pblica de ingresos tributarios y la profundidad de la insercin
neoliberal en Colombia
El artculo 363 de la constitucin poltica colombiana de 1991, establece como los
principios en los que se funda es sistema tributario, a: la equidad, la eficiencia y la
progresividad. La equidad, en adelante equidad horizontal, est relacionada con la
capacidad del sistema tributario de lograr que a iguales ingresos (capacidad potencial
de pago) igual pago a la administracin, mientras que la progresividad, en adelante
equidad vertical, entendida como la capacidad del sistema tributario de repartir las
cargas impositivas en aquellos agentes econmicos capaces de soportarlas y hacerlo
de forma que sea proporcional a los hechos generadores.
El sistema tributario Colombiano durante el periodo 1990-2004, sufri once reformas,
casi una por ao (Espinosa & Snchez, 2005). Estas reformas se centraron en el
incremento de tasas, el aumento o disminucin de bases, la implementacin de
exenciones y la conversin de normas originalmente transitorias en permanentes.
Adems de la grave distorsin en trminos de posibilidades de inversin ante este
marco regulatorio, este mismo periodo mostr una disminucin estructural de la
capacidad del estado colombiano de generar recursos suficientes para financiar sus
gastos y la inversin necesaria para el desarrollo nacional.
A pesar que, existi una mejora de la carga tributaria como proporcin del PIB, que
pas de 14% al 19%6, el dficit fiscal del Sector Pblico Consolidado pas en de ser el
2.1% del PIB en 1999, a 3.7% del PIB en 2005, mientras que el dficit del Gobierno
Nacional Central pas de una cifra muy cercana a 0% en 1990 a un promedio del 6%
entre 1999 y 2003.
Esta combinacin de inestabilidad regulatoria, incremento de exenciones, aumento de
tasas y bases, mejor los indicadores de capacidad extractiva del estado Colombiano,
sin embargo, dej rezagado el anlisis de lo equitativo del sistema tributario. Ms an,
cuando impuestos de carcter transitorio se han convertido en permanentes, como el
impuesto a las operaciones financieras y, la sobretasa del impuesto a la renta.
Con respecto al impuesto a las operaciones financieras (que pas del 0.2%, al 0.3% y
luego al 0.4%) el dao que se hizo al proceso de profundizacin del sistema financiero,
ha sido importante, con las consecuencias de informalidad, de deterioro de las
condiciones del acceso al crdito, disminucin del uso del sistema financiero y
aumento de la evasin fiscal. Por otro lado, la sobretasa al impuesto a la renta
convirti a Colombia en un destino carente de atractivo a la hora de emprender
inversiones extranjeras directas, en una sociedad que las necesita para su desarrollo
econmico, debido a que no tiene la capacidad de ahorro necesario para hacerlo de
manera autnoma.
6

Corresponde al valor de la carga tributaria del sector pblico consolidado. Dado que en 1980 la
carga tributaria del Gobierno Nacional Central estaba en 7%, y en 2003 se acercaba al 15%, lejos
del 33% de los gastos del GNC como proporcin del PIB, y lejos del 20% del PIB que tienen Chile y
Brasil.

| 57

| Teora del Impuesto

Fuente: FEDESARROLLO
3.1
La situacin en Latinoamrica y la Regin Andina en relacin al IVA y la
renta
Con respecto a la situacin de Nuestro pas en Latinoamrica, el sistema Colombiano
puede analizarse desde dos puntos de vista, el valor global de la tarifa principal, y el
nmero de tasas. Con respecto al valor de la tasa principal, Colombia est por encima
del promedio regional, en trminos absolutos, complementado con una productividad
aceptable en trminos de capacidad de recaudo de cada punto porcentual (28% de
productividad del recaudo).
Esta alta tasa principal en trminos latinoamericanos, se complementa con una gran
cantidad de tarifas, que dificultan el proceso administrativo para los productores,
especialmente para aquellos que compran insumos gravados y venden bienes exentos
o excluidos, y deben trasladar el valor pagado al precio de venta.
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Mxico
Panam
Per
Uruguay

Tasa principal

Nmero de tasas
21
13
11
18
16
13
10
15
5
18
23
Fuente: OEE-DIAN y Banco Mundial

3
1
3
1
9
1
1
2
2
1
2

Las tarifas adems de la principal del 16%, son: del 2% para animales vivos, 10% para
algunos bienes y servicios, 3% a la cerveza y 8% del impuesto a las ventas, 5% de
juegos de suerte y azar, 20% algunas motos, camperos y la telefona celular, 25% de
los vehculos, 35% a vehculos mayores a 1.400 Centmetros cbicos. En comparacin,
pases con economas semejantes a la colombiana, como Per, tiene una tarifa del 18%
58 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

(con baja productividad en el recaudo), y Chile que con una sola tarifa del 18%,
presenta una productividad en el recaudo superior a la colombiana, como se ver ms
adelante.
En lo referente a la situacin Colombiana, vista en el contexto de los pases del rea
Andina, existen factores importantes para el anlisis de la equidad fiscal, como la
presin fiscal, el balance de los gobiernos centrales y el Sector Pblico Consolidado,
las tarifas generales de IVA y la productividad en la recaudacin del impuesto, que se
complementan con indicadores de distribucin nacional del ingreso (coeficiente GINI)
y el ndice de Desarrollo Humano.
Con respecto a la evolucin histrica de la presin fiscal, es decir de los ingresos
tributarios del gobierno central con respecto al PIB, es destacable el avance
subregional en la capacidad extractiva de los estados nacionales, que pas de un
promedio de 10% en 1986 a casi un 13.5% en el ao 2000. Aunque lejos todava del
rango del 30% al 50% en el que se mueven los pases desarrollados, es un esfuerzo
importante en una poca que ha sido acompaada de un aumento importante del
tamao del estado en trminos de gasto. Lo preocupante de esta cifra es que el ritmo
de crecimiento de la capacidad extractiva de los estados centrales de la subregin est
lejos del ritmo de crecimiento del gasto tal como lo demuestran las cifras de dficit
fiscal del periodo.

Fuente: Comunidad Anida de Naciones


En general los pases de la regin atravesaron el periodo 1995-2000 en dficit fiscal
en su sector central, Colombia y Bolivia tuvieron una tendencia creciente, mientras
que Per y Venezuela lograron revertir la tendencia, aunque mantenindose en dficit.
Ecuador se constituy como un caso especial por la dolarizacin y mejora de la
capacidad extractiva sostenida que le permitieron tener supervit fiscal en 2000.

| 59

| Teora del Impuesto

Fuente: Comunidad Anida de Naciones

Fuente: Comunidad Anida de Naciones


Los magros logros de los gobierno centrales de la regin en el aumento de la carga
impositiva, como porcentaje del PIB, se han logrado esencialmente, sobre la base de
tasas de impuesto al valor agregado que han sido crecientes, para el periodo 19892000. En estos 12 aos, las tasas han crecido en la mayora de pases de la regin, con
excepcin de Venezuela, que ha podido mantener las finanzas del sector pblico sobre
la base de la renta petrolera. El aumento de las tasas, se ha acompaado del aumento
de los gastos, y aunque no puede asociarse de manera lineal el aumento del IVA, con el
aumento de los ingresos totales del estado, si puede decirse que la participacin de los
ingresos asociados a impuestos indirectos ha crecido en la regin como parte del total
de los recursos con los que cuenta el estado, especialmente el central, para financiar
sus dficits pblicos.

60 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

Fuente: Comunidad Anida de Naciones


El anlisis del incremento generalizado en la regin, de las tasas de Impuesto al Valor
Agregado, si se quiere ver en trminos de equidad, debe complementarse con cifras y
datos asociados con la productividad de los incrementos (en trmino de mejora de la
capacidad de recaudo efectivo del incremento), la amplitud de las bases y las
exenciones a cierto tipo de productos de consumo popular.

Lo que se puede ver en trminos de productividad, a pesar de una oleada de reformas


y contrarreformas por todos los pases del rea son muy pocos resultados reales en
trminos de la productividad del recaudo por cada punto de la tarifa general. Es en
esta productividad donde se puede analizar si los aumentos de tarifas aportan o no al
aumento del recaudo. Por las evidencias empricas de algunas investigaciones, es
posible afirmar que los aumentos de IVA en Colombia por encima del 14% han llevado
a una cada o estabilizacin del recaudo tributario (Macas, 2004).
3.2
La situacin en Latinoamrica y la Regin Andina en relacin a la carga
tributaria y su composicin

| 61

| Teora del Impuesto

El aumento de la carga tributaria en los pases Andinos y Latinoamericanos hizo parte


del proceso de reforma econmica centrado en la estabilizacin descrito por Misas
(2001). De hecho, el Consenso de Washington primero, y los procesos de ajuste y
financiacin acompaados por los organismos de crdito multilaterales y los
mercados financieros internacionales fueron un rasgo comn de los pases del rea.
El cambio de composicin del origen de los recursos fiscales tambin tuvo ms o
menos la misma tendencia, con una disminucin radical de los recursos de fuente
externa debido a la eliminacin de barreras arancelarias destinadas a financiar las
importaciones y a proteger la industria nacional. De igual manera el aumento de los
impuestos indirectos como fuente esencial de recursos pblicos, y la profundizacin
de los recursos de renta proveniente de las personas y las firmas, con menores tasas
globales o mayores exenciones como es el caso de Colombia.
Comparativo internacional de la carga tributaria (2002) y composicin de la
carga tributaria (1999)

Fuente: Junguito & Rincn (2004)

Comparativo internacional del saldo de la deuda externa (2002)

Fuente: Junguito & Rincn (2004)

Los comparativos estticos de carga tributaria y de composicin de la carga muestran


como estos rasgos se repiten en Amrica Latina. Faltaran ms comparaciones
dinmicas para establecer estas tendencias que muestra el grfico No. 3 para
Colombia, se repitieron para los dems pases del rea. Sin embargo, por lo
establecido en los estudios regionales por Junguito & Rincn (2004), Becker (2007) y
BID (2007), las tendencias en trminos de carga tributaria, origen del endeudamiento,

62 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

esquemas arancelarios e inversin extranjera, tienen en general los mismos sentidos


aunque no las mismas magnitudes.
3.3
Factores Fiscales de la insercin de la economa colombiana en la
economa global
Esta tercera parte del trabajo, se realiz un recuento comparativo de la poltica
pblica de ingresos pblicos (marco tributario), en comparacin con algunos pases
de la regin, con el fin de establecer la profundidad con la que se han implementado
en Colombia, las medidas de regulacin de: la inversin extranjera, los mercados
financieros, la disponibilidad y la movilidad de las utilidades obtenidas, como
indicadores del ajuste de la poltica tributaria en funcin de la insercin de la
economa en el mercado mundial.
Sin embargo, la extensin y los recursos no permitieron desarrollar el trabajo con la
profundidad deseada en trminos de regulacin de los flujos de capital para la
especulacin y la inversin, aunque permiti hacer una comparacin de las
condiciones de las tasas y composicin de los recursos de fuente tributaria para
algunos pases de la regin.
En esta medida si se ve la incersin de la economa colombiana en trminos de:
financiamiento externo, aumento de las conexiones monetarias internacionales con el
rgimen monetario nacional, inversin extranjera y comercio exterior, el siglo XX ha
sido la historia de la bsqueda de la sociedad colombiana de la forma por lograr dicho
lugar en el mundo.
Entendiendo el desarrollo como la capacidad de una sociedad de modernizar y
aumentar la produccin de forma sostenida por un periodo prolongado de tiempo, a la
vez que los frutos de dicho aumento de la produccin son redistribuidos de forma
equitativa a un nmero creciente de miembros de dicha sociedad. En estos trminos el
colombiano, no ha sido un proceso exitoso en trminos de desarrollo.
A continuacin se intentan sistematizar algunos de los factores fiscales que han tenido
incidencia en los 4 factores de insercin de Colombia en la Economa global. Para ello
se utilizarn cuatro periodos esenciales para Colombia:
1.
2.
3.
4.

Imperialista financiero: 1875-1945 (A)


Neoimperialista: 1945-1970 (B)
Transnacionalizacin inicial: 1970 (Acuerdo de cartagena)-1985 (C)
Transnacionalizacin secundaria: 1985-2008 (D)

| 63

| Teora del Impuesto

CI: Nivel Arancelario


promedio
(para
importaciones)
CI:
Porcentaje
de
impuestos externos del
total
CI: Intervencin en el
mercado cambiario

CI: Subsidios
exportaciones

las

Factores fiscales de la incersin

IED: Niveles de presin


fiscal a las firmas y
existencias de contratos
de estabilidad

IED: Restricciones a la
transferencia
de
ganancias
IED: Tiempo Mnimo de
permanencia
IED:
Exigencias
de
transferencia
tecnolgica
PE: Varianza de las tasas
de IVA promedio

Factores de insercin de Colombia en la Economa Global


Comercio Internacional
Inversin Extranjera
Poltica Econmica
(CI)
Directa (IED)
(PE)
(A) Muy Alto; (B) Alto (C)
Medio (diferencial por
bloque);
(D)
Bajo
(diferencial por TLC)
(A) Muy Alto (grfico 2);
(B) Alto (grfico 2); (C)
Medio (grfico 2); (D) Bajo
(grfico 2)
(A) Muy Alto; (B) Alto; (C)
Medio; (D) Medio hasta
1999, bajo en adelante
(A)transporte; (B) 1959
en adelante A travs de
Plan
vallejo;
(C)
Mecanismos tributarios e
IFI;
(D)
Salvaguardas
espordicas dependiendo
de TLC y OMC
(A) Muy pocos (bananeras,
SSPP, transporte); (B) Altos,
las firmas internacionales
eran proveedoras; (C) Join
Venture ECOPETROL, IFI;
(D) Bajos
(A) Bajos; (B) Altos; (C)
Altos
(exepciones
para
empresas del bloque); (D)
Bajos
(D) Muy Poco tiempo
(D) regulados por OMC y
TLCs

PE: Varianza de las tasas


de renta promedio

PE:
Pases
monitoreo
multilaterales

FE: mecanismos
financiamiento
utilizados

con
de

de

FE:
Porcentaje
de
financiacin con bonos y
con deuda

FE: niveles de servicio


de la deuda

Fuente: Elaboracin Propia con base en lecturas


64 |

Financiamiento
Externo (FE)

(D)
Tasas
de
IVA
semejantes al resto de la
regin
(D) Tasas de renta ms
alta con respecto al resto
de la regin, pero ms
excensiones
(B) La mayora se hacen
miembros del FMI, BIRF
(C) todos hasta colombia
que no entro en default;
(D) Aquellos que tuvieron
crsis de balanza de pagos
a finales del los 90
(A) Emprestitos directos
de bancos o naciones;
(B) emprestitos banca
multilateral y bancos
privados
internacionales;
(C)
Banca multilateral; (D)
Bonos en el mercado.
(A) Deuda con naciones;
(B)
Deuda
con
organismos y Bancos;
(C)
Deuda
con
organismos; (D) Bonos
(A) Altos por las guerras
e infraestructura; (B)
Bajos; (C) Bajos atados a
proyectos
de
infraestructura;
(D)
Altos atados a aumento
del gasto

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

4.

Conclusiones

La debilidad estructural del Estado y la ausencia de un proyecto hegemnico de pas


han sido parte esencial de la construccin de la estructura tributaria y del proceso de
incersin de Colombia en la economa mundial.
El modelo de sustitucin de importaciones (MSI) coincidi con la creacin de un
bloque de poder conformado por los cafeteros y los industriales beneficiarios del
sistema. La degradacin del bloque de poder concide con el proceso de desmonte del
pacto cafetero, el desmonte del MSI y la llegada de la apertura econmica. Este
proceso cambia el centro de atencin de un modelo en que la industria es el vector de
modernizacin, a un modelo en el que el centro de atencin son los servicios y la
estabilidad macroeconmica.
El MSi permiti crear una matriz industrial relativamente diversificada, que al
momento de su desmonte se convirti en la base para lograr un desarrollo marginal
de las exportaciones, sobre todo a destinos cercanos. El siglo XX se mostr un
aumento de los recursos provenientes de impuestos internos y fundamentalmente
indirectos como base de la financiacin del gasto pblico.
En siglo XX el aumento de la exposicin al financiamiento externo como un reemplazo
del financiamiento proveniente del seoriaje impuesto inflacionario, as como el
aumento del tamo del Estado y los servicios sociales, especialmente despus de la
constitucin de 1991. Este trabajo confirma que no existe una relacin causal
unidireccional entre la poltica fiscal y el modelo de insercin viceversa, existe un
proceso creciente de unificacin de las polticas econmicas de los pases pequeos de
la periferia, que inclina la balanza hacia establecer primero que tipo de modelo de
insercin desarrolla un pas, para luego establecer qu tipo de poltica econmica
implementa, y en especial que tipo de poltica fiscal.
5.

Bibliografa

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Colombia de la Era Global?. Barcelona: IIGOV. [Consultado en lnea Junio de 2005]
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66 |

Captulo II: Poltica fiscal e insercin internacional en Colombia |

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WEISNER, E. (2004). El origen poltico del dficit fiscal en Colombia: el contexto
institucional 20 aos despus. Bogot: DOCUMENTO CEDE 2004-20.
6.

Actividades del Captulo

6.1
Cules han sido las grandes etapas en trminos de tipo de impuesto y carga
tributaria durante el siglo XX en Colombia?
6.2
Existe relacin entre el modelo de insercin de la economa colombiana y la
estructura tributaria de Colombia?
6.3
Qu relacin ha existido entre el sistema tributario y la consolidacin del
Estado colombiano?
6.4
El sistema tributario ha sido estable en trminos de reglas de juego que no se
modifican por periodos largos?
6.5
Ha existido equilibrio entre la capacidad extractiva de los diferentes niveles de
gobierno en Colombia?

| 67

| Teora del impuesto

Captulo III
Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano
La importancia de las instituciones en el desarrollo econmico ha sido reconocida por
varias vertientes sociolgicas y econmicas que subrayan que ellas constituyen las reglas del
juego que orientan las acciones de los ciudadanos. Las instituciones garantizan los derechos
de propiedad, generan la cooperacin o el conflicto entre la poblacin y permiten o impiden
la depredacin sobre la produccin que pueden ejercer distintos grupos sociales, ya sea en
forma lcita o ilcita
(Kalmanovitz, 1999)

Introduccin
La economa institucional le ha permitido a la ciencia econmica, avanzar en relacin
a las deficiencias de la teora econmica neoliberal, tal como lo hiciesen las
revolucionarias ideas de Keynes con la teora econmica clsica en el siglo XX. El
reconocimiento de la necesidad de instituciones alrededor del mercado como
explicaciones mucho ms slidas del xito y fracaso econmico de las naciones ha
surgido como un nuevo escenario explicativo.
Aunque estas explicaciones son an insuficientes en lo poltico, en la medida que no
ayudan a los pases estableciendo cuales son las instituciones que se requieren para
lograr el desarrollo, la economa institucional si permite abordar con mayor seguridad
temas como los rasgos fundamentales de la estructura fiscal colombiana, ms
especficamente en lo relacionado con su poltica fiscal que construye el sistema
tributario.
El presente captulo tratar de explicar a partir de las definiciones conceptuales del
primer captulo y de las conclusiones del segundo captulo, cules son los rasgos
esenciales del sistema fiscal colombiano, que se han derivado de la aplicacin de
diferentes tipos de poltica fiscal a travs de la historia republicana.
Para ello se dividir en seis grandes fenmenos.
1.
Aumento sostenido de la carga tributaria y el nmero de contribuyentes,
con la modernizacin de aparato institucional de recaudo
En el aparte 3 del captulo II, as como en la grfica 1 del mismo captulo, es visible la
capacidad creciente del Estado colombiano durante el siglo XX de aumentar la carga
68 |

Captulo III: Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano |

tributaria. Carga tributaria entendida como la parte de la produccin nacional de la


que se apropia el Estado a travs de los impuestos.
Esta carga refleja entre otras cosas el avance en el proceso de consolidacin de los
aparatos de registro y recaudo de impuestos y, porque no, en el grado de legitimidad
que va construyendo dicho Estado entre quienes pagan los impuestos. Para el caso
colombiano, las razones del aumento de la capacidad extractiva tienen que ver
fundamentalmente con la modernizacin de los aparatos de registro y recaudo de
impuestos.
As mismo, el mayor protagonismo de actividades de mercado que se realizan a travs
de mecanismos legales propios de una democracia liberal, han hecho que se aumenten
las posibilidades de xito del Estado como recaudador de impuestos. Las sucesivas
reorganizaciones de la DIAN y los aparatos de recaudo de los principales entes
territoriales, han hecho que las actividades econmicas legales y registradas tengan
que cumplir con las obligaciones fiscales.
El grado de legitimidad que perciben los contribuyentes, depende del tipo de
relacionamiento que cada sector econmico o individuo tiene con los servicios y
beneficios que obtiene del Estado. En la medida que las organizaciones y los
individuos que contribuyen estn ms cerca de aparatos pblicos que perciben como
eficientes y necesarios mayor es el nivel de legitimidad en el cobro de impuestos.
Sin embargo, ha sido evidente la histrica capacidad de los gremios econmicos de
influir en los tomadores de decisiones (ejecutivo y legislativo) para obtener
exenciones y excepciones a las reglas generales de recaudo. Este propsito ha
deslegitimado de forma importante al sistema completo, sobre todo con aquellas
capas de la poblacin, especialmente los individuos de menores ingresos, que
perciben mayores cargas en trminos proporcionales que aquellos que teniendo ms
ingresos o patrimonio pueden influir en la confeccin de las normas.
2.

Impuestos sin representacin

La democracia de Estados Unidos, la primera democracia liberal del mundo en un


sentido estricto, de la que las nuevas naciones de Amrica Latina copiaron parte del
ideario de la estructura representativa, se construy con base en un principio
fundamental No Taxation without representation.
Esta mxima de actuacin necesaria para el funcionamiento de la democracia, se basa
en el hecho que aquel que contribuya tiene derecho a estar representado, y si est
representado no se cometern abusos a la hora de definir los tributos que debe dar al
Estado para que este funcione.
Este principio se basa en el hecho que las democracias liberales de occidente, como la
Estadounidense como pretende ser la colombiana, se basan en que todos los grupos
sociales deben tener representacin de sus intereses en los rganos de tomas de
| 69

| Teora del impuesto

decisiones. Este principio se constituye en la democracia representativa, en la que los


individuos como personas aisladas no tienen representacin directa en la toma de
decisiones, sino que su obligacin y derecho es asociarse con aquellos que tengan los
mismos intereses para que de forma colectiva sean odos a la hora de tomar las
decisiones que los afecten, mxime en pases como Colombia con poblaciones grandes.
En Colombia este objetivo de representacin en los rganos de definicin de los
impuestos no se logr, entre otras cosas porque la revolucin libertadora era una
revolucin elitista, que pretenda reemplazar la lite espaola por la lite criolla pero
en ampliar las oportunidades de acceso a la poltica y las oportunidades a todos los
pobladores.
La sociedad colombiana naci y se reprodujo en largos periodos de tiempo como una
sociedad fuertemente estratificada y excluyente de las oportunidades, especialmente
de los ms pobres. Adicionalmente, el mercado y las actividades econmicas a el
asociadas siempre tuvieron un apoyo espurio del Estado, que no permiti como hace
en las democracias liberales avanzadas, que sea la capacidad individual en
competencia libre quin defina las actividades econmicas ms rentables.
En ese sentido la construccin tarda de la modernidad econmica, hizo que las
actividades industriales y comerciales que mejoraron las condiciones materiales de la
nacin, no fueran capaces de sobrevivir sin la mano del Estado, como protector y
garante del xito econmico. Con lo cual los industriales y terratenientes colombianos
prefirieron verse sobre representados en los rganos de decisin tributarios
(ejecutivo y congreso) en vez de dedicarse a ser eficientes e innovadores en el
mercado mundial.
3.

La tierra no se grava de manera progresiva

La tierra en Colombia merece un anlisis aparte. La tierra en una economa liberal


avanzada es un recurso escaso que se constituye en la base material del xito inicial de
las economas avanzadas. Su registro, cuidado y garanta de los derechos de
propiedad asociado a la utilizacin eficiente, son necesarias para que un pas se
desarrolle de manera sostenida, y garantice de forma estratgica el sustento de sus
nacionales y suficientes excedentes exportables hacia aquellas sociedades que carecen
del recurso o no pueden producir determinados productos.
El caso colombiano ha sido lamentable. A pesar de no contar con un escenario natural
que permita producir cierto tipo de cereales de forma mecanizada, si cuenta la nacin
con la suficiente provisin natural de territorios aptos para producir una cantidad de
alimentos muy superior a sus requerimientos internos de consumo.
Sin embargo, la estructura de poder histricamente asociada a la posesin de amplias
porciones de tierra improductiva que permitiera el control de las poblaciones y la
produccin agrcola, ha impedido contar con un escenario institucional que
70 |

Captulo III: Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano |

redistribuya la tierra sobre la base de elementos de productividad y conveniencia


tcnica.
El modelo hacendatario que control y controla grandes extensiones del territorio
nacional, impide que los campesinos arrendatarios pobres usen la tierra de forma
intensiva tanto por falta de recursos (capital, apoyo tcnico y vas de acceso) como por
no contar con incentivos para mejorar un factor de produccin que no les pertenece y
que jams les pertenecer.
El hecho de no gravar la tierra improductiva y no completar la infraestructura hace
que la mayor parte del territorio rural sea improductivo, que solo se emprendan
inversiones en lugares cercanos a centros de consumo con alguna infraestructura, y
que solo se lleven a cabo en las regiones ms lejanas actividades que por su utilidad
extraordinaria cubran los costos de transporte (incentivo a los cultivos ilcitos).
El primer paso para consolidar el monopolio del Estado de cualquier Estado, es
asegurar que el monopolio de los impuestos se extienda a lo largo y ancho del
territorio. Con impuestos que graven de forma alta a quines tienen mucha tierra
improductiva, haciendo que sea ms rentable tomar caminos alternativos como la
venta o la produccin.
Sin embargo, los intereses primero de carcter feudalista y premoderno y despus los
intereses mafiosos, han impedido que el Estado colombiano, aclare y garantice los
derechos de propiedad a quienes estn en capacidad real de poner a producir la tierra.
La excesiva representacin poltica de terratenientes (ganaderos y latifundistas) y de
las estructuras mafiosas que controlan la produccin de estupefacientes, han
impedido que se construya un sistema tributario que se grave de forma progresiva la
tenencia de la tierra.
4.

No se grava progresivamente el patrimonio

La acumulacin primaria del capital en Colombia se dio inicialmente con el comercio


del oro para exportacin, y luego con el cultivo parcelario del caf para exportacin.
De esos acervos inciales de capital, las actividades artesanales que fueron protegidas
de la competencia internacional pudieron formar una estructura industrial y de
servicios que moderniz al pas y permiti el crecimiento de la poblacin en Colombia
(Modelo se sustitucin de importaciones).
La mayor exposicin de las actividades productivas nacionales a la competencia
externa generaron un mercado de importaciones y exportaciones ms dinmico, que
ha permitido la diversificacin de la produccin y los servicios en el que ya no solo hay
grupos econmicos nacionales concentrados con conexiones internacionales, sino que
existen multinacionales y actores econmicos emergentes que compiten.
Estos actores econmicos, fundamentalmente multinacionales y grupos econmicos
nacionales, tienen una potencia econmica tal que son capaces de poner condiciones e
| 71

| Teora del impuesto

influenciar las decisiones fiscales, ms especficamente los tributos que estn


dispuestos a pagar para conservar sus operaciones nacionales. Ya no es suficiente
como lo fue en los 50 y 60 de negociar las cargas tributarias con terratenientes,
cafeteros e industriales nacionales, sino que hoy los mercados globales y sus
multinacionales ponen nuevas condiciones a los tipos de impuestos y mecanismos de
pago que estn en disponibilidad de soportar.
Este fenmeno hace que durante aos el sistema tributario colombiano adems de
haberse construido al comps de lo inmediato, de la reforma constante que le
introduce una complejidad de normas muy grande, ha sido construido sobre la base
de excepciones y exenciones para aquellos que utilizando la sobrerrepresentacin en
los organismos de decisin de carcter tributario, se abalanzan sobre el inters
general con el argumento de proteger las utilidades y el inters particular de los
patrimonios ms concentrados.
Es por ello que las capas de menores ingresos de la poblacin, los asalariados sobre
todo, soportan proporcionalmente hablando cargas tributarias ms altas que aquellos
que tienen patrimonios ms altos, y mayores capacidades de eludir y en muchos casos
de evadir. Lo cual crea un ambiente de tensin social en que todos los ciudadanos
tiene una razn para no cumplir con la ley y la tributacin.
Los ms poderosos con mayores ingresos y patrimonio, luchan por controlar o influir
en los rganos de decisin (lobby en el congreso u organismos recaudadores) y
control (influencias en las cortes, desarrollar artimaas legales para eludir
corrupcin directa a entidades de control) con el fin de maximizar su ganancia. Los de
menores ingresos sienten que deben soportar la mayor carga del Estado y ven como
confiscatorios los impuestos dado que perciben que tienen cargas proporcionalmente
mayores.
La tasa promedio efectiva de renta en Colombia (sindola tasa nominal del 38,5%) es de apenas el 13%
(que significa solo un 12% del total de impuestos recaudados), porcentaje que por actividad econmica
son: construccin: 36%, comercio: 32%, sector manufacturero total: 23%, servicios financieros: 19%,
fabricacin de automviles: 17%, confeccin de prendas de vestir: 13%, hoteles: 5%, minera e
hidrocarburos: -5%, transportes y comunicaciones: -12%, electricidad, gas y vapor: 33% y sector
agropecuario: 33%.
FEDESARROLLO (2006)

El sistema tributario colombiano se ha construido con base en exenciones y


desgravaciones completas al uso eficiente del patrimonio por parte de las personas
jurdicas que concentran la mayor parte del patrimonio nacional. De ah que surjan
esquemas permanentes de elusin en los que aquellos que tienen patrimonio altos
argumentan que una subida de impuestos los llevara al cierre de sus compaas o al
traslado a otros pases con menores cargas, con lo cual son las personas naturales
quienes crecientemente cargan con la obligacin de financiar al Estado.
5.

72 |

No se castiga con crcel la evasin

Captulo III: Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano |

Una de las bases del cumplimiento efectivo de las obligaciones con un Estado, est
centrada en castigar severamente a quienes no contribuyen a su funcionamiento. Si la
ciudadana percibe que existe un aparato pblico capaz de detectar a aquellos que no
contribuyen y aplicarles sanciones adecuadas al dao causado, es Estado gana
legitimidad.
Aunque es evidente que dicha legitimidad se construye sobre todo con la percepcin
de un uso adecuado de los recursos, es necesario que el Estado, tenga herramientas
para castigar a quines no participan en la financiacin de los espacios pblicos de
bienestar general.
El Estado colombiano ha sido estructuralmente incapaz de castigar con la prdida de
la libertad a la evasin de impuestos. Aunque si se castiga a quienes recaudan los
impuestos y no los entregan al Estado, el hecho de no castigar la evasin contina y
visible del pago de impuestos es una muestra de debilidad institucional.
Este hecho es especialmente grave en un pas en el que las estructuras mafiosas se
encuentran de manera constante como formas de organizacin social y econmica
(corrupcin administrativa, carteles de la droga, autodefensas, contrabandistas,
organizaciones de seguridad ilegales, venta de inmuebles en dacin de pago, etc.),
dado que, en la mayora de estos casos probar las asociaciones ilcitas es muy difcil,
con lo cual la mayora de las veces solo es posible detectar enriquecimientos no
declarados.
Con lo cual la crcel por evasin se constituira en una herramienta esencial para la
persecucin de estas actividades mafiosas, en la medida que si no se llegara a probar
la asociacin ilcita si se podra detener y poner tras las rejas a aquellos que no
declaren de manera oportuna.
6.
No hay equilibrio territorial entre las fuentes de recursos y el gasto de
recursos
Durante los ltimos 15 aos del siglo XX la sociedad colombiana hizo el mayor
esfuerzo fiscal de su historia republicana, pasando de tener una carga fiscal del 8% del
PIB en 1985, al 12% del PIB en el ao 2000, lo que signific una disponibilidad de
recursos fiscales de fuente tributaria sin precedentes.
Este proceso se dio en principio por el ajuste que debi hacer la economa colombiana
debido al deterioro de los indicadores de balanza de pagos nacionales y a la situacin
de crisis de la deuda generalizada en la regin. La promulgacin de la constitucin de
1991 introdujo la independencia de la junta del Banco de la Repblica a la hora de
manejar gran parte de la poltica monetaria, as como la obligacin bsica de esta
institucin de controlar la inflacin.
Estos cambios obligaron a los gobiernos posteriores a la promulgacin a abandonar el
impuesto inflacionario como fuente de financiacin del Estado colombiano, y
| 73

| Teora del impuesto

dedicarse a financiar al Estado por fuentes fiscales ms ortodoxas como son los
tributos. De igual modo el endeudamiento y la venta de activos fueron otras de las
fuentes que tomaron relevancia con el cierre de la inflacin como mecanismo de
financiamiento.
Sin embargo, lo que pareci ser una fortaleza institucional que logr controlar la
inflacin degener en una de las caractersticas actuales del sistema fiscal colombiano,
que tiene que ver con que el mayor esfuerzo fiscal que se realiz durante el final del
siglo XX, se hizo en las grandes ciudades. Los ciudadanos y organizaciones de las
principales reas metropolitanas vieron crecer la carga tributaria, adems porque son
ellos quienes concentran la mayor parte de los ingresos del pas.
Lo que sucedi es que una buena parte de esos nuevos recursos obtenidos por un
mayor esfuerzo en las grandes ciudades se fue va transferencias a municipios y
entidades territoriales de la periferia que gastaron esos nuevos recursos sin un
control adecuado, lo que termin por despilfarrar buena parte del esfuerzo. El
proceso que se ha venido dando desde la crisis de 1999, adems de recortar el
crecimiento de esas transferencias, es el de poner reglas claras de gasto a esos
recursos, disminuyendo desde el Gobierno Nacional Central la discrecionalidad en el
gasto.
El hecho que los ciudadanos que pagaron ms impuestos no tuvieran la garanta por
parte de sus representantes polticos de crear mecanismos de control y establecer
objetivos claros a la par que se aumentaban las transferencias, cre un nivel
inadecuado de discrecionalidad en el gasto de los pequeos municipios, lo que
permiti el despilfarro y hasta la apropiacin de los recursos pblicos por parte de
grupos armados ilegales.

74 |

Captulo III: Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano |

7.
Proceso histrico de desarrollo poltico-econmico del siglo XX en
Colombia

| 75

| Teora del impuesto

8.
Tipo de estructura de financiacin del Estado colombiano, en el marco
histrico de desarrollo poltico-econmico del siglo XX

76 |

Captulo III: Los rasgos esenciales del sistema tributario colombiano |

9.

Bibliografa

JUNGUITO, R. & RINCN, H. (2004). Poltica fiscal en el siglo XX, presentado en:
Seminario de investigaciones recientes sobre historia econmica Colombiana. Bogot:
Banco de la Repblica.
JUNGUITO, R. & RINCN, H. (2007). La poltica fiscal en el siglo XX en Colombia, En:
ROBINSON, J. & URRUTIA, M. (2007). Economa colombiana del siglo XX, un anlisis
cuantitativo. Bogot: Banco de la Repblica FCE. 239-302 p.
KALMANOVITZ, Salomn. (1999). Las instituciones colombianas del siglo XX. Bogot:
Banco de la Repblica. Borradores de Economa, No. 131. 26 p.
KALMANOVITZ, Salomn. (2003).Economa y Nacin. Bogot: Norma. 617 p.
OCAMPO, J., ROMERO, C. & PARRA, M. (2007). La bsqueda, larga e inconclusa, de un
nuevo modelo (1981-2006). En: OCAMPO, J. (2007). Historia econmica de Colombia.
Bogot: Planeta-FEDESARROLLO. 440 p.
WEISNER, E. (1984). El Origen del endeudamiento externo de Amrica Latina. Bogot:
Revista Economa Colombiana. No. 163, 16-25 p.
WEISNER, E. (2004). El origen poltico del dficit fiscal en Colombia: el contexto
institucional 20 aos despus. Bogot: DOCUMENTO CEDE 2004-20.
10.

Actividades del captulo

10.1 En qu consiste el fenmeno de impuestos sin representacin, y que efectos


trae para el sistema fiscal colombiano?
10.2 En qu consiste el fenmeno de que la tierra no se grava de manera
progresiva, y que efectos trae para el sistema fiscal colombiano?
10.3 En qu consiste el fenmeno de que No se grava progresivamente el , y que
efectos trae para el sistema fiscal colombiano?
10.4 En qu consiste el fenmeno de que no se castiga con crcel la evasin, y que
efectos trae para el sistema fiscal colombiano?
10.5 En qu consiste el fenmeno de que no hay equilibrio territorial entre las
fuentes de recursos y el gasto de recursos, y que efectos trae para el sistema fiscal
colombiano?

| 77

| Teora del Impuesto

Parte II: Los impuestos en Colombia

Captulo IV
Elementos conceptuales de los tributos en Colombia
ARTICULO 95. La calidad de colombiano enaltece a todos los miembros de la comunidad
nacional. Todos estn en el deber de engrandecerla y dignificarla. El ejercicio de los derechos
y libertades reconocidos en esta Constitucin implica responsabilidades. Toda persona est
obligada a cumplir la Constitucin y las leyes. Son deberes de la persona y del ciudadano:
1. Respetar los derechos ajenos y no abusar de los propios; 2. Obrar conforme al principio de
solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en
peligro la vida o la salud de las personas; 3. Respetar y apoyar a las autoridades
democrticas legtimamente constituidas para mantener la independencia y la integridad
nacionales. 4. Defender y difundir los derechos humanos como fundamento de la convivencia
pacfica; 5. Participar en la vida poltica, cvica y comunitaria del pas; 6. Propender al logro
y mantenimiento de la paz; 7. Colaborar para el buen funcionamiento de la administracin
de la justicia; 8. Proteger los recursos culturales y naturales del pas y velar por la
conservacin de un ambiente sano; 9. Contribuir al financiamiento de los gastos e
inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Tributos

Corresponden a obligaciones en general pecuniarias (sobre todo desde la


consolidacin del capitalismo y la moneda elemento de intercambio y representacin
de valor) a favor del Estado. En trminos ms filosficos el tributo es lo que paga el
vasallo para indicar sumisin, es aquello que se debe a una persona por derecho.
Es el Derecho Pblico quin se ocupa de los tributos. El derecho tributario hace parte
del derecho pblico y junto con el derecho administrativo, se ocupa de la relacin
entre la administracin y el administrado (que puede ser sujeto jurdico responsable
del pago y/o sujeto jurdico responsable de declarar, o sujeto jurdico no responsable).
2.

Clases de tributos

Todos tienen la caracterstica de haber sido creados por la ley y deben guardar
correspondencia con la constitucin nacional y el ordenamiento legal de carcter
superior. Adicionalmente si son impuestos que se cobran en niveles subnacionales
(departamentos y municipios) deben tener la regulacin aprobada por los rganos
deliberantes de cada nivel (asamblea departamental y consejo municipal).

78 |

Captulo IV: Elementos conceptuales de los tributos en Colombia |

2.1

Impuestos

Tienen las siguientes caractersticas:


2.1.1 No guardan relacin directa con el beneficio obtenido por quien lo recauda y/o
paga.
2.1.2 El Estado puede disponer de ellos para cualquier objetivo de la poltica fiscal y
aplicarlos a cualquier rubro del presupuesto.
2.1.3 No es opcional sino obligatorio.
2.1.4 Se debe construir sobre la base de la justicia, la equidad, la progresividad y la
eficiencia.
Por sus caractersticas la contabilidad financiera y el derecho tributario son las bases
para poder registrar, consolidar, liquidar, declarar y pagar este tipo de tributos.
2.2

Tasas y tarifas

Tienen las siguientes caractersticas:


2.2.1 El estado lo cobra por servicios ofrecido por sus aparatos institucionales, sea
un monopolio o no.
2.2.2 Guarda relacin directa con las prestaciones ofrecidas y debe ser proporcional
2.2.3 Existen casos en que estas tasas y tarifas compiten con bienes y servicios
ofrecidos fuera de monopolios.
2.2.4 La tarifa debe cumplir (en general) los gastos y costos de funcionamiento as
como el valor de la amortizacin.
2.2.5 Normalmente son tarifas y tasas progresivas, aunque tambin existen tarifas
planas.
Por sus caractersticas es la contabilidad de costos y el derecho administrativo las
reas del conocimiento que ms aplicacin tienen para la determinacin, registro,
cobro y control de este tipo de tributos.
2.3

Contribuciones

Tienen las siguientes caractersticas:


2.3.1 Debe haber un beneficio directo y proporcional al contribuyente o grupo de
contribuyentes.
2.3.2 Surge principalmente de la realizacin de Obras Pblicas o actividades
Estatales de Control, regulacin o concesin.
2.3.3 Se paga proporcionalmente al beneficio.
Por sus caractersticas son la ingeniera, la arquitectura, la economa, la contabilidad
de costos y el derecho administrativo las reas del conocimiento que ms aplicacin
tienen para la determinacin, registro, cobro y control de este tipo de tributos.
| 79

| Teora del Impuesto

2.4

Monopolios rentsticos
ARTICULO 336. Ningn monopolio podr establecerse sino como arbitrio rentstico, con
una finalidad de inters pblico o social y en virtud de la ley. La ley que establezca un
monopolio no podr aplicarse antes de que hayan sido plenamente indemnizados los
individuos que en virtud de ella deban quedar privados del ejercicio de una actividad
econmica lcita. La organizacin, administracin, control y explotacin de los monopolios
rentsticos estarn sometidos a un rgimen propio, fijado por la ley de iniciativa
gubernamental. Las rentas obtenidas en el ejercicio de los monopolios de suerte y azar
estarn destinadas exclusivamente a los servicios de salud. Las rentas obtenidas en el
ejercicio del monopolio de licores, estarn destinadas preferentemente a los servicios de
salud y educacin. La evasin fiscal en materia de rentas provenientes de monopolios
rentsticos ser sancionada penalmente en los trminos que establezca la ley. El Gobierno
enajenar o liquidar las empresas monopolsticas del Estado y otorgar a terceros el
desarrollo de su actividad cuando no cumplan los requisitos de eficiencia, en los trminos que
determine la ley. En cualquier caso se respetarn los derechos adquiridos por los
trabajadores.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Tienen las siguientes caractersticas, establecidas en el artculo 336 de la constitucin


poltica de Colombia.
2.4.1 Deben estar asociados con un bien social y los recursos obtenidos orientados a
acciones de bienestar pblico.
2.4.2 Si los monopolios rentsticos dejan por fuera de determinada actividad a
prestadores privados, estos deben recibir indemnizacin.
2.4.3 Deben ser eficientes y asegurar niveles adecuados de rentabilidad sino deben
ser liquidados.
En Colombia existen dos monopolios rentsticos, el de los juegos de suerte y azar (los
recursos deben ir a la salud) y el de los licores (recursos deben ir a juegos de suerte y
azar). El de licores lo tiene la Fbrica de Licores de Antioquia y tiene en concesin la
comercializacin.
3.

Tipos de Impuestos

3.1

Dependiendo de los hechos que los originan

3.1.1 Impuestos sobre la renta, los beneficios y las ganancias de capital


Impuestos individuales sobre la renta, beneficios y ganancias de capital
Impuestos de sociedades sobre la renta, beneficios y ganancias de capital
Otros
3.1.2 Contribuciones a la Seguridad Social
Trabajadores
Empresarios
Autnomos y empleados
80 |

Captulo IV: Elementos conceptuales de los tributos en Colombia |

3.1.3 Impuestos sobre nminas de trabajadores y mano de obra


3.1.4 Impuestos sobre la propiedad
Impuestos sobre la propiedad de inmuebles
Impuestos sobre el patrimonio neto
Impuestos sobre herencias, sucesiones y donaciones
Impuestos sobre transacciones financieras y de capital
3.1.5 Impuestos sobre bienes y servicios
Impuestos sobre produccin, venta, transferencias, arrendamiento y
distribucin de bienes y prestacin de servicios.
Impuestos sobre bienes y servicios especficos
Impuestos sobre uso o permiso de uso o desarrollo de actividades
relacionadas con bienes especficos (licencias).
3.2

Dependiendo del nivel gubernamental que los cobra

3.2.1 Impuestos nacionales


Internos
Renta y complementarios (ganancia ocasional, remesas)
Timbre
Impuesto al Valor Agregado
Impuesto a los movimientos financieros
Impuesto a los Combustibles
Patrimonio
Externos
Aduaneros (aranceles y tasas)
3.2.2 Impuestos Departamentales
Impuesto a ganadores de loteras
Impuesto a loteras forneas
Impuesto al consumo de cervezas sifones y refajos
Impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares
Impuesto al consumo de cigarrillos
Impuesto al consumo de gasolina
Impuesto al degello de ganado mayor
Impuesto de registro
Impuesto sobre vehculos automotores
3.2.3 Impuestos Municipales
Impuesto de industria y comercio
Impuesto de Avisos y tableros
Impuesto predial
| 81

| Teora del Impuesto

3.3
Dependiendo de cul es el sujeto jurdico que soporta la carga pecuniaria
del tributo y el sujeto jurdico responsable de la obligacin
Entendiendo por sujeto jurdico aquel que es capaz de uso y goce, y que ante la ley se
constituye como sujeto pasivo)
3.3.1 Impuestos Directos
Tradicionalmente se han establecidos como impuestos directos los de la renta y el
patrimonio. Sin embargo, esta caracterstica se da porque es la misma persona el
sujeto jurdico que soporta la carga pecuniaria del tributo (aquel quien paga) y el
sujeto jurdico que es responsable de la obligacin tributaria de causar, recaudar,
declarar y pagar.
3.3.2 Impuestos Indirectos
Tradicionalmente considerados impuestos al consumo. Esta caracterstica resulta del
hecho que el sujeto jurdico que soporta la carga no es el mismo sujeto jurdico que es
responsable de la obligacin tributaria de causar, recaudar, declarar y pagar.
4

Elementos sustantivos generales

4.1

Hecho generador

Corresponde a la transaccin comercial, relacin legal, posesin de un bien u


obtencin de una ganancia (realidad legal) que origina la responsabilidad de calcular,
causar, registrar, liquidar y/o pagar un tributo.
4.1.1 Elemento Objetivo
Elemento material previsto en la ley como generador de la obligacin tributaria.
Corresponde a un hecho cierto y mensurable, del cual se puede establecer el monto,
momento y lugar de ocurrencia de forma certera en los trminos que establece la ley.
En el Caso del Impuesto al Valor Agregado en Colombia sera:

Venta de bienes corporales muebles (A420ET)


Prestacin de servicios en el territorio nacional
Importacin de Bines Corporales Muebles
La circulacin, venta y operacin de juegos de suerte y azar

4.1.2 Elemento subjetivo


Corresponde a la relacin jurdico-tributaria de los actores que intervienen en el
hecho material que genera derechos y obligaciones. Corresponde a una ficcin
jurdica, a una serie de obligaciones y derechos que se deben llevar adelante ante la
82 |

Captulo IV: Elementos conceptuales de los tributos en Colombia |

ocurrencia del hecho generador y ante la exigencia de la ley. La ley expresa quines
son aquellos que tienen obligaciones (de dar o hacer) y cules son los derechos.
4.1.3 Elemento Temporal
Corresponde a los momentos en los que se deben llevar adelante las acciones
generadas de la relacin legal. Registro, causacin, liquidacin y pago.
4.1.4 Elemento espacial
Corresponde a las reglas para la determinacin del hecho generador, se basa en el
principio de territorialidad de la ley, que consiste en que el imperio de las leyes
nacionales de un pas solo es aplicable a los hechos sucedidos en el territorio (dentro
de las fronteras) del pas en cuestin.
4.2

Sujeto Activo

Es el Estado, es el sujeto jurdico que tiene un rol activo frente a la imposicin del
tributo, es decir quien coacciona y obliga a travs del establecimiento de la obligacin,
la identificacin del responsable, el registro, la supervisin y el control de las
actividades del sujeto pasivo frente al hecho generador.
4.3

Sujeto Pasivo

Es el responsable de la obligacin tributaria. Este puede tener 2 responsabilidades


fundamentales la jurdica (obligacin legal de hacer o entregar informacin o
recursos) y la obligacin econmica (obligacin legal de soportar la carga pecuniaria,
el que paga).
4.4

Base gravable

Corresponde a la tasacin objetiva del hecho generador, establece las caractersticas y


lmites legales del hecho cuantificable sobre el cual se liquidar el tributo. Deben
existir mecanismos y mtodos de valoracin, debe ser claramente identificable, debe
asegurar una clara conexin legal entre el sujeto pasivo y la base, debe permitir la
aplicacin clara y objetiva de la tasa.
4.5

Tasa

Corresponde a la valoracin proporcional del tributo frente al valor total de la base


gravable. Es la proporcin de la cual el Estado se va a apropiar en el tributo.
Normalmente se representa en un porcentaje.

| 83

| Teora del Impuesto

5.

Bibliografa

CONGRESO DE LA REPBLICA. (1991) Constitucin Poltica de Colombia. Bogot:


Imprenta nacional de Colombia.
CONGRESO DE LA REPBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Direccin General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de
1989. Bogot: Imprenta Nacional.
DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA. (2007) Estatuto tributario departamental.
Medelln: imprenta departamental.
CONCEJO DE MEDELLN. (2004) Estatuto Tributario Municipal. Medelln: Municipio
de Medelln.
6.

Actividades del captulo

6.1
Cules son los elementos sustantivos de los impuestos de carcter
departamental, del departamento donde reside, teniendo en cuenta los artculos del
estatuto tributario departamental?
6.2
Cules son los elementos sustantivos de los impuestos de carcter municipal,
del departamento donde reside, teniendo en cuenta los artculos del estatuto
tributario municipal?
6.3
Establezca los elementos sustantivos del impuesto de industria y comercio del
distrito capital de Bogot, con los elementos sustantivos del impuesto de industria y
comercio del municipio de Medelln, haciendo especial nfasis en los mecanismos de
recaudo.
Tenga en cuenta que el Distrito de Bogot deja en manos del contribuyente la
liquidacin privada del impuesto y utiliza el mecanismo de retencin en la fuente a
ttulo de ICA, mientras que en el municipio de Medelln, la secretara de hacienda
cobra de forma anticipada durante el ao y el contribuyente lquida una vez al ao.
Compare estos mecanismos y evalelos en trminos de equidad, eficiencia y
progresividad.
Tenga en cuenta que los estatuto tributario de cada una de esas entidades pblicas los
puede encontrar en internet.

84 |

Captulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

Captulo V
Los impuestos nacionales en Colombia
1.
Los impuestos en Colombia dependiendo del nivel gubernamental que los
cobra
1.1

Impuestos nacionales
Internos
Renta y complementarios (ganancia ocasional, remesas)
Timbre
Impuesto al Valor Agregado
Impuesto a los movimientos financieros
Impuesto a los Combustibles
Patrimonio
Externos
Aduaneros (aranceles y tasas)

1.2

Impuestos Departamentales
Impuesto a ganadores de loteras
Impuesto a loteras forneas
Impuesto al consumo de cervezas sifones y refajos
Impuesto al consumo de licores, vinos aperitivos y similares
Impuesto al consumo de cigarrillos
Impuesto al consumo de gasolina
Impuesto al degello de ganado mayor
Impuesto de registro
Impuesto sobre vehculos automotores

1.3

Impuestos Municipales
Impuesto de industria y comercio
Impuesto de Avisos y tableros
Impuesto predial

A continuacin se presenta un resumen de los elementos sustantivos de los impuestos


nacionales en Colombia, exceptuando los impuestos de carcter externo.
| 85

| Teora del Impuesto

Impuesto

Hecho generador

Impuesto al Valor
Agregado

Venta de Bienes Corporales


Muebles

Los comerciantes o quines sin serlo realicen


habitualmente actos semejantes

Prestacin de Servicios en el
territorio Nacional

Los que presten servicios gravados

Importacin
de
Bienes
corporales muebles
Circulacin,
venta
u
operacin de juegos de
suerte y azar, excepto
loteras

Los importadores ocasionales o habituales

86 |

Sujeto Pasivo

La circulacin venta y operacin de juegos de


suerte y azar con excepcin de las loteras.

El Estado en cabeza de la Administracin de impuestos y Aduanas Nacionales

CONTRIBUYENTES.
Son
contribuyentes
o
responsables directos del
pago del tributo los sujetos
respecto de quienes se
realiza el hecho generador
de la obligacin sustancial.
RESPONSABLES.
Son
responsables para efectos
del impuesto de timbre, las
personas que, sin tener el
carcter de contribuyentes,
deben cumplir obligaciones
de stos por disposicin
expresa de la ley.
SINONIMOS. Para fines del
impuesto sobre las ventas se
consideran sinnimos los
trminos contribuyente y
responsable.

Sujeto
Activo

Base Gravable
Valor total de la operacin

Valor total de la mercanca


ms los derechos de aduana
Valor de la apuesta o
instrumento que da derecho
a participar en el juego.

Tasas
3%+8%=11%
10%
20%
25%
35%
1.6%
10%
20% (Telefona mvil)

5%

Impuesto

Hecho generador

Impuesto de Renta y
complementarios

Corresponde
a
los
incrementos patrimoniales
provenientes
de
la
obtencin de utilidades en la
actividad
principal
generadora de renta
Las Ganancias Ocasionales

El impuesto sobre la renta y


complementarios se
considera como un solo
tributo y comprende:
1. Para las personas
naturales, sucesiones
ilquidas, y bienes
destinados a fines especiales
en virtud de donaciones o
asignaciones modales
contemplados en el artculo
11, los que se liquidan con
base en la renta, en las
ganancias ocasionales, en el
patrimonio y en la
transferencia de rentas y
ganancias ocasionales al
exterior.
2. Para los dems
contribuyentes, los que se
liquidan con base en la
renta, en las ganancias
ocasionales y en la
transferencia al exterior de
rentas y ganancias
ocasionales, as como sobre
las utilidades comerciales en
el caso de sucursales de
sociedades y entidades
extranjeras.
La retencin en la fuente a
ttulo de renta es un sistema
de recaudo anticipado de
impuestos que consiste en
detraer de los pagos o
abonos
en
cuenta,
susceptibles de generar
renta .

Sujeto
Activo

Sujeto Pasivo

Base Gravable

Tasas

El Estado en cabeza de la Administracin de impuestos y Aduanas Nacionales (eventualmente el agente retenedor


tiene una actividad aparentemente activa frente a la imposicin pero no lo convierte en sujeto activo, sino solo en
agente de retencin)

Captulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

CONTRIBUYENTES
Las personas naturales
las sucesiones ilquidas
Las personas naturales extranjeras y sucesiones
ilquidas de causantes extranjeros residentes
Las sociedades annimas y sus asimiladas
(sociedades en comandita por acciones y de hecho
con caractersticas similares).
Las sociedades de responsabilidad limitada y
asimiladas
(colectivas,
comandita
simple,
ordinarias de minas, de hecho, comunidades
organizadas, corporaciones y asociaciones con
nimo de lucro y las fundaciones de inters
privado)
Las empresas unipersonales.
Entes pblicos asimilados: los fondos pblicos
(tengan o no personera jurdica) cuando sus
recursos provengan de impuestos nacionales
destinados a ellos por disposiciones legales o
cuando se hallen administrados directamente por
el estado.
Los fondos de inversin de capital extranjero,
nicamente en relacin a los ingresos que
obtengan por concepto de rendimientos
financieros o dividendos, siempre que estos se
encuentren gravados si se hubiere distribuido a un
residente en el pas.
Las sociedades y entidades extranjeras que acten
o no a travs de sucursales de sociedades
extranjeras, pero cuyos ingresos sea considerados
de fuente nacional.
Los fondos de garantas de instituciones
financieras y cooperativas, FOGAFIN y FOGACOOP
(con excepciones).
Los patrimonios autnomos de los de los contratos
de fiducia mercantil que no permitan identificar a
los beneficiarios de las rentas en el respectivo
ejercicio
Las cajas de compensacin y los fondos de
empleados y las asociaciones gremiales respecto a
actividades diferentes de su objeto social (salud,
recreacin y desarrollo social).

La
base
gravable
se
determina restando los
costos
y
gastos
(deducciones)
de
los
ingresos que se hubieren
causado o pagado en el
periodo, y que tuvieren
como finalidad la obtencin
de los ingresos propios de la
actividad
que
genera
utilidades (es lo que se
conoce como relacin de
causalidad), es decir que lo
que se gasta tenga por fin
producir ingresos capaces
de generar utilidades, o
incremento del patrimonio
conjunto de bienes de los
contribuyentes

35% tarifa general


EL IMPUESTO DE LOS NO
DECLARANTES ES IGUAL A
LAS
RETENCIONES:
El
impuesto de renta y
ganancia ocasional, a cargo
de los asalariados no
obligados
a
presentar
declaracin de renta y
complementarios, y el de los
dems contribuyentes no
obligados a declarar, es el
que resulte de sumar las
retenciones en la fuente por
todo concepto que deban
aplicarse a los pagos o
abonos en cuenta realizados
al contribuyente durante el
respectivo ao gravable.
Agente retenedor: es la
persona o entidad obligada a
efectuar la retencin, al
realizar pagos o abonos en
cuenta sealados en la ley.
Sujeto pasivo: es la persona
o entidad beneficiara del
pago o afectada por la
retencin, normalmente se
denomina
sujeto
de
retencin.
Pago o abono en cuenta
momento en que se entiende
causada la retencin.
Base de retencin: es el
valor del pago o abono en
cuenta sobre el que se debe
aplicar la tarifa para obtener
la suma a retener.
Tarifa: es el factor aritmtico
que aplicado a la base da el
monto a retener.

Pago o abono en cuenta:


Pago: es el concepto jurdico
que debe entenderse como
la prestacin de lo que se
debe, extinguindose parcial
o totalmente la obligacin.
Abono en cuenta: concepto
contable que se refiere al
reconocimiento
o
imputacin
de
una
obligacin a favor de un
tercero, de tal manera que se
registre la causacin del
costo o gasto. Es decir,
consiste en reconocer los
hechos econmicos en el
periodo en el cual se
realizan, o se consolida la
obligacin
de
pagar,
independientemente de que
se pague en efectivo o su
equivalente.

| 87

| Teora del Impuesto

Impuesto global a la
gasolina y al ACPM
Ley 223 de 1991, Artculos
58 y 59
A partir del 1o de marzo de
1996, sustituyese el
impuesto a la gasolina y al
ACPM y la contribucin para
la descentralizacin
consagrados en los artculos
45 y 46 de la Ley 6a de 1992,
el impuesto al consumo de la
gasolina motor y el subsidio
a la gasolina motor,
establecidos en los artculos
84 y 86 de la Ley 14 de
1983, por un impuesto
global a la gasolina y al
ACPM que se liquidar por
parte del productor o
importador. Para tal efecto
el Ministerio de Minas y
Energa fijar por resolucin
la nueva estructura de
precios.

88 |

Hecho generador

Sujeto
Activo

La produccin o importacin
de gasolina corriente,
gasolina extra, nafta o
cualquier otro combustible o
lquido derivado del
petrleo que se pueda
utilizar como carburante en
motores de combustin
interna diseados para ser
utilizados con gasolina.
La produccin o importacin
de aceite combustible para
motor, diesel marino o
fluvial, marine diesel, gas oil,
intersol, diesel nmero 2,
electrocombustible o
cualquier destilado medio
y/o aceites vinculantes, que
por sus propiedades fsico
qumicas al igual que por sus
desempeos en motores de
altas revoluciones, puedan
ser usados como
combustible automotor.
Momento de pago: En las
importaciones, en la fecha
de nacionalizacin del
producto.

Sujeto Pasivo
Los productores o importadores.
Los distribuidores mayoristas de gasolina regular,
extra y ACPM debern entregar a los productores
e importadores de tales productos el valor del
impuesto global dentro de los quince (15)
primeros das calendario del mes siguiente a aquel
en que sea vendido el respectivo producto por
parte del productor.
Los distribuidores minoristas de gasolina regular,
extra y ACPM debern entregar a las compaas
mayoristas el valor del impuesto global el primer
da hbil del mes siguiente a aquel en que sea
comprado el respectivo producto por parte del
distribuidor minorista.

El Estado en cabeza del Ministerio de Minas y Energa.

Impuesto

Base Gravable
El impuesto se liquidar y
pagar por galn.
Estn exentos del impuesto
global los combustibles
utilizados en actividades de
pesca y/o cabotaje en las
costas colombianas y en las
actividades desarrolladas
por la Armada Nacional,
propias del cuerpo de
guardacostas, contempladas
en el Decreto 1874 de 1979.
Se exceptan las gasolinas
del tipo 100/300 utilizadas
en aeronaves.
Se exceptan del ACPM
aquellos aceites utilizados
para generacin elctrica en
zonas no interconectadas, el
turbo-combustible de
aviacin y las mezclas del
tipo IFO utilizadas para el
funcionamiento de grandes
naves martimas.

Tasas
Las alcuotas estn
expresadas en pesos
colombianos ($):
Gasolina regular - $ 503.62
por galn
Gasolina extra - $ 579.17 por
galn
ACPM - $ 333.79 por galn
Los valores absolutos
expresados en moneda
nacional incluidos en el
presente artculo, son pesos
constantes de 2001 y se
reajustarn el 1o. de marzo
de cada ao, de conformidad
con la meta de inflacin que
establezca el Banco de la
Repblica para el ao
correspondiente en el que se
hace el ajuste.

Captulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

Gravamen a
Movimientos
Financieros

Hecho generador

los

Lay 633 de 2000


Crase como un nuevo
impuesto, a partir del
primero (1o.) de enero
del ao 2001, el
Gravamen a los
Movimientos
Financieros, a cargo de
los usuarios del
sistema financiero y de
las entidades que lo
conforman

El hecho generador del


Gravamen
a
los
Movimientos Financieros lo
constituye la realizacin de
las
transacciones
financieras, mediante las
cuales se disponga de
recursos depositados en
cuentas corrientes o de
ahorros, as como en cuentas
de depsito en el Banco de la
Repblica, y los giros de
cheques de gerencia.
En el caso de cheques
girados con cargo a los
recursos de una cuenta de
ahorro perteneciente a un
cliente,
por
un
establecimiento de crdito
no bancario o por un
establecimiento
bancario
especializado en cartera
hipotecaria que no utilice el
mecanismo de captacin de
recursos mediante la cuenta
corriente, se considerar
que constituyen una sola
operacin el retiro en virtud
del cual se expide el cheque
y el pago del mismo.

Sujeto
Activo

Sujeto Pasivo

Base Gravable

Tasas

Sern sujetos pasivos del Gravamen a los


Movimientos Financieros, los usuarios del sistema
financiero, las entidades que lo conforman y el
Banco de la Repblica.
Cuando se trate de retiros de fondos que manejen
ahorro colectivo, el sujeto pasivo ser el ahorrador
individual beneficiario del retiro.

La base gravable del


Gravamen
a
los
Movimientos
Financieros
estar integrada por el valor
total de la transaccin
financiera mediante la cual
se dispone de los recursos.

La tarifa del Gravamen a los


Movimientos
Financieros
ser del tres por mil (3 x
1.000). En ningn caso este
valor ser deducible de la
renta
bruta
de
los
contribuyentes

El Gravamen a los Movimientos Financieros es un


impuesto instantneo y se causa en el momento en
que se produzca la disposicin de los recursos
objeto de la transaccin financiera.
ARTICULO 876. AGENTES DE RETENCION DEL
GMF. Actuarn como agentes retenedores y sern
responsables por el recaudo y el pago del GMF, el
Banco de la Repblica y los establecimientos de
crdito en los cuales se encuentre la respectiva
cuenta, as como los establecimientos de crdito
que expiden los cheques de gerencia.
El Estado en cabeza de la Direccin del Tesoro nacional y la DIAN

Impuesto

PARAGRAFO. Para los efectos del presente


artculo, se entiende por transaccin financiera
toda operacin de retiro en efectivo, mediante
cheque, con talonario, con tarjeta dbito, a travs
de cajero electrnico, mediante puntos de pago,
notas dbito o mediante cualquier otra modalidad
que implique la disposicin de recursos de cuentas
de depsito, corrientes o de ahorros, en cualquier
tipo de denominacin, incluidos los dbitos
efectuados sobre los depsitos acreditados como
"saldos positivos de tarjetas de crdito" y las
operaciones
mediante
las
cuales
los
establecimientos de crdito cancelan el importe de
los depsitos a trmino mediante abono en

ARTICULO
877.
DECLARACION Y PAGO DEL
GMF. Los agentes de
retencin del GMF debern
depositar
las
sumas
recaudadas a la orden de la
Direccin
General
del
Tesoro Nacional, en la
cuenta que sta seale para
el efecto, presentando la
declaracin
correspondiente,
en
el
formulario que para este fin
disponga la Direccin de
Impuestos
y
Aduanas
Nacionales.
La declaracin y pago del
GMF deber realizarse en los
plazos y condiciones que
seale el Gobierno Nacional.
PARAGRAFO. Se entendern
como no presentadas las
declaraciones, cuando no se
realice el pago en forma
simultnea
a
su
presentacin.

Los recaudos del Gravamen


a los Movimientos
financieros y sus
rendimientos sern
depositados en una cuenta
especial de la Direccin del
Tesoro Nacional hasta tanto
sean apropiados en el
Presupuesto General de la
Nacin en las vigencias
fiscales correspondientes a
su recaudo y en las
subsiguientes. El Gobierno
propondr al Congreso de la
Repblica la incorporacin
de estos ingresos en la
medida en que las
necesidades locales as lo
aconsejen, hasta que se
agote su producido.

cuenta.

| 89

| Teora del Impuesto

Impuesto
patrimonio

Hecho generador

al

Ley 788 de 2002


Ley 1111 de 2006 lo
modifica
Artculos 292 al 2983 del ET
Por los aos gravables 2007,
2008, 2009 y 2010, crase el
impuesto al patrimonio a
cargo de las personas
jurdicas,
naturales
y
sociedades
de
hecho,
contribuyentes declarantes
del impuesto sobre la renta.
Para
efectos
de
este
gravamen, el concepto de
riqueza es equivalente al
total del patrimonio lquido
del obligado.
PARGRAFO.
Los
contribuyentes
podrn
imputar el impuesto al
patrimonio contra la cuenta
de
revalorizacin
del
patrimonio, sin afectar los
resultados del ejercicio.

90 |

Sujeto
Activo

El impuesto a que se refiere


el artculo anterior se genera
por la posesin de riqueza a
1o de enero del ao 2007,
cuyo valor sea igual o
superior a tres mil millones
de pesos ($ 3.000.000.000)
El impuesto al patrimonio se
causa el 1o de enero de cada
ao, por los aos 2007,
2008, 2009 y 2010

El Estado en cabeza de la Administracin de impuestos y Aduanas Nacionales

Impuesto

Sujeto Pasivo

Base Gravable

Tasas

Personas naturales y jurdicas la posesin de


riqueza a 1o de enero del ao 2007, cuyo valor sea
igual o superior a tres mil millones de pesos ($
3.000.000.000)

La base imponible del


impuesto al patrimonio est
constituida por el valor del
patrimonio
lquido
del
contribuyente posedo el 1o
de enero del ao 2007,
determinado conforme lo
previsto en el Ttulo II del
Libro I de este Estatuto,
excluyendo
el
valor
patrimonial neto de las
acciones o aportes posedos
en sociedades nacionales, as
como
los
primeros
doscientos veinte millones
de pesos ($220.000.000) del
valor de la casa o
apartamento de habitacin.

La tarifa del impuesto al


patrimonio es del uno punto
dos (1.2%) por cada ao, de
la base gravable establecida
de conformidad con el
artculo anterior.

No estn obligadas a pagar el Impuesto al


Patrimonio creado mediante la presente ley, las
entidades a las que se refiere el numeral 1 del
artculo 19, as como las relacionadas en los
artculos 22, 23, 23-1 y 23-2 del Estatuto
Tributario. Tampoco estn sujetas al pago del
impuesto las entidades que se encuentren en
liquidacin, concordato o que hayan suscrito
acuerdo de reestructuracin de conformidad con
lo previsto en la Ley 550 de 1999
El impuesto al patrimonio deber liquidarse en el
formulario oficial que para el efecto prescriba la
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales y
presentarse con pago en los bancos y dems
entidades autorizadas para recaudar ubicados en
la jurisdiccin de la Administracin de Impuestos
y Aduanas o de Impuestos Nacionales, que
corresponda al domicilio del sujeto pasivo de este
impuesto, dentro de los plazos que para tal efecto
reglamente el Gobierno Nacional.
En ningn caso el valor cancelado por concepto
del Impuesto al Patrimonio ser deducible o
descontable en el Impuesto sobre la Renta, ni
podr ser compensado con otros impuestos.

Captulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

2.

Elementos bsicos de los impuestos nacionales

2.1

Impuesto al valor agregado

El impuesto al valor agregado es un impuesto indirecto de carcter nacional que


conceptualmente se basa en que el consumidor final debe pagar una porcin del valor
total de las compras que corresponde al valor que se le agreg al producto durante los
procesos productivos que sufri.
Es as como, este impuesto es un impuesto en cascada, es decir cada una de las
compaas que interviene en el procesamiento de una materia prima que despus se
convierte en producto terminado, debe cobrar por la porcin de valor que agrega y se
debe descontar los impuestos al valor agregado que paga en insumos y servicios
necesarios para la produccin de los bienes que vende y servicios que presta.
2.2

Caso prctico

A continuacin se har un anlisis numrico con el fin de explicar el funcionamiento


del impuesto al valor agregado. Se presentan los datos de tres empresas (rgimen
comn). La Empresa X produce y vende Caucho natural, la Empresa Y que vende
tela de caucho (compra caucho natural) y la Empresa Z vende carpas de caucho
(compra tela de caucho). Las siguientes son las estructuras de costos de las 3
empresas:
Empresa X
Cultivo de caucho
Transporte
Mano de Obra (MDO)
Utilidad
Total Caucho Natural

$1.000
$500
$200
$700
$2.400

Excluido
Excluido
Excluido
Excluido
Excluido

Empresa Y (Tela de Caucho -10mts)


Caucho Natural
Maquinaria Depreciacin
Mano de Obra (MDO)
Servicios (IVA sin incluir)
Material Directo
Utilidad
Tela de Caucho

$2.400
$2.000
$450
$1.000
$500
$1.000

Excluido
Excluido
Excluido
La mitad estn gravados al 10%
(IVA ya incluido) Gravados a 16%
Excluido
Gravada al 16%

| 91

| Teora del Impuesto

Empresa Z (Carpa de Caucho - 1 Unidad)


Tela de Caucho
Herrajes e Hilos
Maquinaria Depreciacin
Servicios
Mano de Obra (MDO)
Utilidad
Carpa de Caucho

$8.120
$2.000
$200
$1.500

(IVA ya incluido) Gravado al16%


(IVA ya incluido) Gravado al16%
Excluido
(IVA in incluir) 2 /3 (dos terceras partes
gravados al 10%, y el resto excluido)
$2.000
Excluido
$1.080
Excluido
16% Gravada a tarifa general

A continuacin se propone una solucin numrica:


Componente del Costos de
la Compaa X
Cultivo de caucho (1)
Transporte (1)
Mano de Obra (1)
Utilidad (1)
Total Caucho Natural (1)

Base de
aplicacin
1.000,00
500,00
200,00
700,00
2.400,00

IVA pagado
por la Ca. X
descontable
-

Total rubro
con IVA
1.000,00
500,00
200,00
700,00
2.400,00

(1) Corresponde a bienes excluidos, que tienen tarifa de 0%.

Componente del Costos de


la Compaa Y
Caucho Natural (1)
Maquinaria Depreciacin (1)
Mano de Obra (1)
Servicios (2) (A)
Material Directo (3) (B)
Utilidad (1)
Total Tela de Caucho

Base de
aplicacin
2.400,00
2.000,00
450,00
1.000,00
431,03
1.000,00
7.281,03

IVA pagado
por la Ca. Y,
descontable
50,00
68,97
118,97

Total rubro
con IVA
2.400,00
2.000,00
450,00
1.050,00
500,00
1.000,00
7.400,00

(1) Corresponde a bienes excluidos, que tienen tarifa de 0%.


(2) Corresponde a un valor pagado por la compaa del cual solo se conoce la base,
por lo tanto debe calcularse el IVA a pagar aplicando a dicha base el valor de la
tarifa correspondiente al tipo de bien o servicio adquirido
(3) Corresponden el Total rubro con IVA al valor pagado por la compaa por
bienes y servicios necesarios para prestar el servicio, en los casos que solo se
sabe el valor total debe dividirse dicho valor entre 1,16 para establecer el valor
de la base de aplicacin, al valor resultante se le resta el Total rubro con IVA
y se obtiene el valor del IVA descontable.
92 |

Captulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

Componente del Costos de


la Compaa Z
Tela de Caucho (2)
Herrajes e Hilos (3)
Maquinaria Depreciacin (1)
Servicios (2)
Mano de Obra (1)
Utilidad (1)
Total carpa de caucho

Base de
aplicacin
7.400,00
(*) 1.724,14
200,00
1.500,00
2.000,00
1.080,00
13.904,14

IVA pagado
por la Ca. Z,
descontable
(C)1.184,00
275,86
100,00
1.559,86

Total rubro
con IVA
8.584,00
2.000,00
200,00
1.600,00
2.000,00
1.080,00
15.464,00

(1) Corresponde a bienes excluidos, que tienen tarifa de 0%.


(2) Corresponde a un valor pagado por la compaa del cual solo se conoce la base,
por lo tanto debe calcularse el IVA a pagar aplicando a dicha base el valor de la
tarifa correspondiente al tipo de bien o servicio adquirido
(3) Corresponden el Total rubro con IVA al valor pagado por la compaa por
bienes y servicios necesarios para prestar el servicio, en los casos que solo se
sabe el valor total debe dividirse dicho valor entre 1,16 para establecer el valor
de la base de aplicacin, al valor resultante se le resta el Total rubro con IVA
y se obtiene el valor del IVA descontable. El factor de 1,16 para el caso (*)
surge de la siguiente regla de tres:
Si $2.000

corresponde

al 116% del valor de la transaccin


(base + tasa)

X Cunto?

Corresponder

al 100% del valor de la transaccin


(la base)

X = (1 x $2.000)/1.16
X = $1.724,14
En este punto surgen varias preguntas asociadas al tratamiento contable y fiscal de las
cifras de cada compaa.
1. Cul es el valor del IVA descontable de la Compaa X?
La compaa X vende bienes excluidos, en este caso caucho natural, para
producir ese bien no adquiere bienes gravado por lo cual su cuenta de IVA
generado est en $0 lo mismo que su cuenta de IVA excluido $0.
2. Cul es el valor final de venta del caucho natural que produce la Compaa X?

| 93

| Teora del Impuesto

La compaa X vende bienes excluidos, en este caso caucho natural, dado que
es un bien que tiene tarifa de 0% su valor de venta es para este caso de
$2.400.
3. Cul es el valor del IVA descontable de la Compaa Y?
La compaa X vende bienes gravados a la tarifa del 16%, en este caso tela de
caucho, y para producir dichos bienes debe adquirir bienes y servicios que son
gravados, es por ello que el valor del IVA descontable corresponde a todos los
valores pagados por IVA en bienes o servicios necesarios para producir el bien
gravado a la tarifa de 16%, siempre y cuando las tarifas de los bienes
adquiridos sean iguales o menores a la tarifa del 16%.
Para el caso de la Compaa Y, el valor del IVA descontable asciende a
$118.97, resultantes de $50 pagados por servicios gravados a la tarifa del
10%, y $68.97 pagados por materiales a la tarifa del 16%
4. Cul es el valor del IVA generado de la Compaa Y?
Dado que la compaa Y vende bienes gravados a la tarifa del 16%, el valor del
IVA generado, corresponder a la aplicacin de la tarifa del 16% al valor total
de los insumos, servicios y utilidad aplicable a la produccin del bien gravado,
en este caso tela de caucho.
Por lo tanto el valor del IVA generado de la compaa Y, ascender a $1.184,
resultantes de aplicar el 16% a la base de $7.400.
5. Cul es el valor del IVA a pagar de la Compaa Y?
Dado que la compaa Y vende bienes gravados (tela de caucho) a la tarifa del
16%, y adquiere bienes y servicios gravados a tarifas del 10% y del 16%, esta
compaa puede descontarse la totalidad de los valores pagados por IVA en
dichos insumos y servicios.
Por lo tanto la siguiente ser la estructura de la cuenta corriente7 de IVA de la
compaa Y:

La cuenta corriente de IVA corresponde a una cuenta contable de naturaleza debito, que se
clasifica como un pasivo por ser una deuda con el Estado. Esta cuenta se incrementa (lleva
valores al crdito) aumentando la deuda con el Estado, cuando se venden bienes y servicios
gravados. El valor del incremento corresponder a los valores facturados por la compaa que
recauda por los valores vendidos. Esta cuenta se disminuye (lleva valores al crdito) disminuyendo
la deuda con el Estado, cuando se compran bienes o servicios para producir o prestar los bienes y
servicios que la compaa vende. El valor de las disminuciones corresponder a la parte del costo
de los bienes o servicios adquiridos que fueron facturados por otras compaas.

94 |

Captulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

Cuenta corriente del IVA de la Compaa Y


(IVA por pagar cuenta de pasivo)
Conceptos
Dbitos
Crditos
Conceptos
(A)
$50,00
(B)
$68,97
$1.184,00
(C)
Subtotal dbito
$118,97
$1.184,00
Subtotal crdito
$1.065,03
Total a pagar
(A) Compra de servicios por $500, gravados al 10%.
(B) Compra de bienes por 431,03, gravados al 16%.
(C) Venta de tela de caucho a la compaa Z por un valor de $7.400 ms IVA
del 16%.
Por lo tanto el valor del IVA a pagar de la compaa Y, ser de $1.065,03 que
debern ser declarados ante la DIAN y pagados oportunamente en las
declaraciones de IVA disponibles para este tipo de contribuyentes.
6. Cul es el valor del IVA descontable de la Compaa Z?
Dado que la compaa Z vende bienes gravados (carpas de caucho) a la tarifa
del 16%, y adquiere bienes y servicios gravados a tarifas del 10% y del 16%,
esta compaa puede descontarse la totalidad de los valores pagados por IVA
en dichos insumos y servicios.
Para el caso que estamos estudiando la compaa Z le compr a la compaa
Y tela de caucho por valor de $8.548 incluyendo un IVA de $1.184, la
totalidad de este IVA es descontable. Adicionalmente la compaa Z, puede
descontarse $275,86 de Herrajes e Hilos y $100 de servicios adquiridos
para producir las carpas de caucho.
Por lo tanto el valor total descontable por la Compaa Z ser de $1.559,86.
7. Cul es el valor del IVA generado de la Compaa Z?
Dado que la compaa Z vende bienes gravados a la tarifa del 16%, el valor
del IVA generado, corresponder a la aplicacin de la tarifa del 16% al valor
total de los insumos, servicios y utilidad aplicable a la produccin del bien
gravado, en este caso las carpas de caucho.
Por lo tanto el valor del IVA generado de la compaa Z, ascender a
$2.474,24, resultantes de aplicar el 16% a la base de $15.464.

| 95

| Teora del Impuesto

8. Cul es el valor del IVA a pagar de la Compaa Z?


Dado que la compaa Z vende bienes gravados (carpas de caucho) a la tarifa
del 16%, y adquiere bienes y servicios gravados a tarifas del 10% y del 16%,
esta compaa puede descontarse la totalidad de los valores pagados por IVA
en dichos insumos y servicios.
Por lo tanto la siguiente ser la estructura de la cuenta corriente de IVA de la
compaa Z:
Cuenta corriente del IVA de la Compaa Z
(IVA por pagar cuenta de pasivo)
Conceptos
Dbitos
Crditos
Conceptos
(D)
$1.184.00
(E)
$275,86
$2.474,24
(F)
Subtotal dbito
$1.559,86
$2.474,24
Subtotal crdito
$914,38
Total a pagar
(D) Compra de tela de caucho por $7.400 ms IVA de $1.184
correspondientes al 16%.
(E) Compra de bienes por 431,03, gravados al 16%.
(F) Venta de tela de caucho a la compaa Z por un valor de $7.400 ms IVA
del 16%.
Es importante ver como los valores que son IVA generado para la
Compaa Y, se convierten en IVA descontable para la Compaa Z, con
lo cual una y otra solo debern pagar a la DIAN la porcin de impuestos
correspondiente a la parte de valor que le agregaron a los insumos para
producir cada uno de sus referencias de tela de caucho y carpas de
caucho. Por lo tanto el valor del IVA a pagar de la Compaa Z, ser de
$914,38 que debern ser declarados ante la DIAN y pagados oportunamente
en las declaraciones de IVA disponibles para este tipo de contribuyentes.
Cabe sealar tambin que el impuesto al valor agregado en Colombia, es registrado,
recaudado, declarado y pagado por las personas naturales y jurdicas en tres
regmenes diferentes. El primer rgimen es el simplificado, reservado para personas
naturales con un solo establecimiento de comercio y con transacciones en montos
pequeos.
Las dems personas naturales y jurdicas estn clasificadas en el rgimen comn y el
gran contribuyente. La diferencia fundamental entre los dos regmenes est
relacionada con el monto de las transacciones, la forma jurdica de las operaciones, el
nmero de establecimientos de comercio y las obligaciones que tienen cada uno de
ellos.
96 |

Captulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

El sistema del impuesto al valor agregado en Colombia, est diseado para que los
responsables grandes contribuyentes controlen y recauden de manera anticipada (a
travs del mecanismo de retencin en la fuente8 a ttulo de IVA) los impuestos que
deben pagar los contribuyentes del rgimen comn y rgimen simplificado con los
que realicen transacciones, as como, los responsables del rgimen comn controlan y
recaudan de forma anticipada (a travs del mecanismo de retencin en la fuente a
ttulo de IVA) los impuestos que deben pagar los contribuyentes del rgimen comn y
rgimen simplificado con los que realicen transacciones
2.2

Impuesto de renta y complementarios

2.2.1 Definicin conceptual


Los impuestos que mayor impacto tienen en el recaudo y que mayor atencin
requieren de los interesados en el sistema tributario colombiano son el impuesto al
valor agregado y el impuesto de renta y complementarios. El impuesto de renta y
complementarios es un solo impuesto, pero con varios componentes (Artculo 5,
Estatuto Tributario), sino que como se vio en el cuadro resumen de este captulo:
El impuesto sobre la renta y complementarios se considera como un solo tributo y
comprende: 1. Para las personas naturales, sucesiones ilquidas, y bienes destinados a fines
especiales en virtud de donaciones o asignaciones modales contemplados en el artculo 11,
los que se liquidan con base en la renta, en las ganancias ocasionales, en el patrimonio y en
la transferencia de rentas y ganancias ocasionales al exterior. 2. Para los dems
contribuyentes, los que se liquidan con base en la renta, en las ganancias ocasionales y en la
transferencia al exterior de rentas y ganancias ocasionales, as como sobre las utilidades
comerciales en el caso de sucursales de sociedades y entidades extranjeras.

Para realizar un anlisis ms detallado se seleccion solo el impuesto a la renta, con el


fin de aclararle al lector cul es la filosofa del impuesto y sobre que hechos
generadores se concentra para establecer cuanto se paga de renta en Colombia.
El impuesto de renta es un impuesto directo de carcter nacional que
conceptualmente se basa en que el contribuyente debe pagar sobre la renta presunta
de la posesin patrimonial sobre la diferencia entre los ingresos fiscales y los costos
y deducciones asociados a la generacin de dicha renta.
El concepto de renta entonces est asociado a la capacidad que tiene el contribuyente
de incrementar su patrimonio alrededor de la actividad productiva a la que se dedica.
Es as como la administracin de impuestos en Colombia ha clasificado a los
declarantes y contribuyentes de renta de la siguiente forma (entre otras):
8

Vale aclarar en este punto que la retencin en la fuente no es un impuesto en s mismo, la


retencin en la fuente es un mecanismo anticipado de recaudo en el que el estado anticipa la
obtencin de los recursos fiscales lquidos, sin esperar a que se realicen los procesos de
declaracin y pago. Es as como, el impuesto a la renta y complementarios se declara de forma
anual, pero los valores a pagar se recaudan a travs de la declaracin mensual de retencin en la
fuente de forma anticipada. Igual situacin se presenta con el Impuesto al Valor Agregado, que a
pesar que se declara y paga de forma bimestral, el recaudo se anticipa en la declaracin mensual
de retencin en la fuente.

| 97

| Teora del Impuesto

a. Asalariados: son aquellos declarantes y contribuyentes que tienen como


actividad generadora de renta principal una relacin laboral vigente y
establecida en los trminos del derecho laboral, es decir en la que medie un
contrato de trabajo y el lleno de las obligaciones pecuniarias y legales por parte
del empleador del contribuyente.
b. Independientes: son aquellos declarantes y contribuyentes que tienen como
actividad generadora de renta principal prestacin de servicios o venta de
bienes sin que exista por medio del incremento patrimonial, una relacin
laboral.
c. Rentistas de Capital: son aquellos declarantes y contribuyentes que se
dedican a generar renta a travs de obtener rditos por la posesin de
determinado patrimonio. Se pueden clasificar aqu aquellos que viven de
instrumentos financieros de renta fija o variable (Certificados de Depsito a
Trmino Fijo, Acciones, Bonos, derivados), aquellos que se dedican al
arrendamiento de propiedad raz.
Como se mencion anteriormente, el Estado colombiano define dos vas
fundamentales para calcular el incremento patrimonial que se constituye en el hecho
generador del impuesto a la renta:
a. Renta presuntiva: conceptualmente consiste en que un contribuyente que
posea cierta masa patrimonial est en capacidad de generar renta, es decir, de
incrementar dicho patrimonio. El Estado considera que la posesin de
patrimonio por s sola, durante un periodo de tiempo (tpicamente en Colombia
el ao fiscal va del 1 de enero al 31 de diciembre del mismo ao), le da la
posibilidad de incrementarlo a su dueo.
Bajo esta modalidad de clculo, el Estado presume un incremento patrimonial
por la posesin durante el ao fiscal. El camino de la renta presuntivo es el
camino alternativo a la modalidad de clculo bsico del impuesto a la renta que
se da comparando los ingresos fiscales con los costos y deducciones asociadas
a su generacin. Es decir, el Estado obliga a calcular la renta presuntiva cuando
el contribuyente declara no haber tenido incremento patrimonial por la va
fundamental, que se explicar en el siguiente aparte.
b. Renta lquida ordinaria: Corresponde al primer mtodo de clculo del
impuesto de renta en Colombia. El declarante y contribuyente debe llevar un
registro y relacin continua (sea porque est obligado a llevar contabilidad o
no) de su patrimonio, ingresos, gastos y costos.
A partir de esos registros y relaciones ordenadas, debe informarle a la
administracin (para el caso del impuesto de renta el Estado ha delegado en la
Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales el control de este tributo) los
valores totales de dichos rubros, con el fin de compararlos entre s, y establecer
el verdadero incremento patrimonial, proveniente de la diferencia entre los
ingresos fiscales y los costos y deducciones en los que se incurri para obtener
dichos ingresos.
98 |

Captulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

Proceso de determinacin del impuesto a la renta

Fuente: Elaboracin propia


| 99

| Teora del Impuesto

2.2.2 Caso prctico


A continuacin se presenta la informacin fiscal y contable para el periodo gravable
2007 de la Empresa A contribuyente del impuesto a la renta y complementarios.
Suponga que la tarifa de impuesto de renta para ese ao fue de 35% y las retenciones
que le practicaron a la Empresa A a ttulo de renta por la compra de bienes y
servicios ascendieron a $500.000, mientras que las retenciones que le practicaron a
ttulo de Impuesto al Valor agregado fueron de 400.000, las retenciones que practic a
ttulo de renta fueron de $450.000.
Informacin Fiscal
Ingresos Fiscales
$25.000.000
Costos Fiscales
$12.000.000
Deducciones
$7.000.000

Informacin Contable
Ingresos Contables
$25.000.000
Costos Contables
$13.000.000
Gastos
$8.000.000

Diferencia
$0
$1.000.000
$1.000.000

a. Cul es el valor de la renta lquida de la Empresa A para el ao gravable


2007?
La renta lquida resulta de comparar los ingresos fiscales, con los costos
fiscales y las deducciones. Se suele cometer el error inicial de creer que la
informacin contable es la misma informacin que se lleva a la declaracin sin
filtro alguno.
Sin embargo, rubros, conceptos y transacciones que en la contabilidad toman la
forma de ingresos, costos gastos, para el Estado no son ingresos fiscales,
costos fiscales deducciones (nombre que toma la parte de los gastos
contables que pueden descontarse de los ingresos fiscales).
De hecho, en Colombia, este proceso de depuracin es el que ms engorroso y
costoso resulta, dado la multiplicidad de excepciones y exenciones que tienen
las reglas tributarias generales.
Por tanto, para el clculo de la renta lquida se compara el valor de los ingresos
fiscales con los costos y deducciones de la siguiente manera:
Ingresos fiscales Empresa A ao 2007
(Menos) Costos fiscales Empresa A ao 2007
(Menos) Deducciones Empresa A ao 2007
(Igual) Renta lquida Empresa A ao 2007

$25.000.000
$12.000.000
$7.000.000
$6.000.000

b. Cul es el valor del impuesto de renta por pagar de la Empresa A para el ao


gravable 2007 antes de retenciones?.

100 |

Captulo V: Los impuestos nacionales en Colombia |

El valor del impuesto a la renta por pagar se obtiene de aplicar a la renta


lquida el porcentaje de renta correspondiente. En el caso de este ejemplo,
sera de la siguiente manera:
Ingresos fiscales Empresa A ao 2007
(Menos) Costos fiscales Empresa A ao 2007
(Menos) Deducciones Empresa A ao 2007
(Igual) Renta lquida Empresa A ao 2007

$25.000.000
$12.000.000
$7.000.000
$6.000.000

Impuesto a la renta por pagar antes de retencin en la fuente


$6.000.000 x 35%=
$2.100.000
c. Cul es el valor del impuesto de renta por pagar de la Empresa A para el ao
gravable 2007 despus de retenciones?
El valor por la renta por pagar no resulta solamente de aplicar la tasa de
impuesto a la base. Dado que el sistema tributario colombiano utiliza los
mecanismos anticipados de pago provenientes de las retenciones en la fuente,
es necesario restar al valor de impuesto a la renta, el valor de las retenciones a
ttulo de renta que le hayan sido practicadas.
No se debe caer en el error de restar las retenciones a ttulo de renta que se
practicaron a aquellos proveedores de bienes y servicios con los cuales se
llevaron adelante transacciones econmicas durante el periodo gravable, dado
que cada uno de esos pagos o abonos en cuenta que fueron susceptibles de las
retenciones, sern descontados de las respectivas declaraciones de renta de
cada uno de los proveedores.
Tampoco se debe caer en el error de restar las retenciones a ttulo de IVA, ni las
efectuadas por la compaa ni las que haya efectuado durante el periodo
gravable, dado que dichas retenciones son mecanismos de recaudo anticipado
del impuesto al valor agregado, y solo deben relacionarse con ese impuesto.
Por tanto el valor del impuesto a pagar por renta de la Empresa A para el ao
gravable de 2007, ser de:
Impuesto a la renta por pagar antes de retencin en la fuente
$6.000.000 x 35%=
$2.100.000
(Menos) retenciones a ttulo de renta que le efectuaron a la Empresa A
durante el ao gravable 2007
- $500.000
(Igual) Impuesto a la renta por pagar de la Empresa A por el ao
gravable 2007
$1.600.000

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| Teora del Impuesto

3.

Bibliografa

CONGRESO DE LA REPBLICA. (1991) Constitucin Poltica de Colombia. Bogot:


Imprenta nacional de Colombia.
CONGRESO DE LA REPBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Direccin General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de
1989. Bogot: Imprenta Nacional.
DEPARTAMENTO DE ANTIOQUIA. (2007) Estatuto tributario departamental.
Medelln: imprenta departamental.
CONCEJO DE MEDELLN. (2004) Estatuto Tributario Municipal. Medelln: Municipio
de Medelln.
4.

Actividades del captulo

A continuacin se presentan los datos de tres empresas (rgimen comn). La


empresa X produce y vende Madera sin procesar, la empresa Y que vende tableros
de aglomerado de madera (compra madera sin procesar) y la empresa Z vende mesas
universitarias (compra tableros de aglomerado de madera). Las siguientes son las
estructuras de costos de las 3 empresas:
Cultivo

Empresa X
$5.000 Excluido

Transporte
Mano de
Obra(MDO)

$1.500

Empresa Y (Tableros de aglomerado)


Madera
Sin procesar $12.000
Excluido

Empresa Z (Mesa de madera)


Tablero de Aglomerado Gravado al16%
De madera
$X (IVA ya incluido)

Maquinaria
Depreciacin $4.000

Excluido

Herrajes y
Tornillos

Mano de
Obra (MDO)

Excluido

Maquinaria
Depreciacin $3.000

Excluido

$2.500

Excluido

Utilidad
$3.000
Madera
Sin procesar $12.000

Excluido
Excluido

$4.500

Servicios
Solo mitad estn
(IVA sin incluir)$2.000gravados al 10%
Material
Directo

Gravados a 16%
$1.000 (IVA ya incluido)

Utilidad
$4.000
Tablero de Aglomerado
De Madera
$X

Excluido
Gravada al
16%

Gravado al16%
$11.600 (IVA ya incluido)

Excluido

Servicios
3/4 (tres cuartas
partes)
(IVA in incluir)$2.000 gravados al 10%
Mano de
Obra (MDO)
Utilidad
Mesa de
Madera

$4.000

Excluido

$2.234

Excluido
Gravada al
16%

4.1
Cul es el valor del IVA descontable de la empresa Y?
4.2
Cul es el valor del IVA a pagar de la empresa Y?
4.3
Cul es el valor del IVA descontable de la empresa Z?
4.4
Cul es el valor del IVA por pagar de la empresa Z?
4.5
Cul es el valor total de la compra de un tablero de aglomerado de madera,
por parte de la Empresa Z a la Empresa X?

102 |

Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

Captulo VI
La constitucin nacional y los impuestos
El Gobierno Liberal de Csar Gaviria Trujillo (1990-1994), dej como hecho central de su
gestin de gobierno, el haber permitido la construccin de una nueva constitucin nacional,
que se promulg en el ao 1991. A pesar de la baja participacin en la eleccin de los
constituyentes (solo votaron el 30% de los habilitados), la factura desigual de los artculos,
los vicios de procedimiento y, la gran extensin del texto final; la Constitucin Poltica de la
Repblica de Colombia, permiti al pas contar con una norma esencial ms moderna y
"liberal" (en el sentido poltico de la palabra). Permiti incluir derechos, deberes y
herramientas novedosas para garantizar el ejercicio pleno de la ciudadana en un marco de
estado social de derecho, y una estructura de democracia representativa, y en algunas
circunstancias participativa. Adems, con la influencia del gobierno, permiti que las
reformas del "Consenso de Washington", tuvieran un sustrato constitucional propicio. Las
reformas a la seguridad social, la educacin, la privatizacin de algunas actividades, as
como la desconcentracin y descentralizacin de las funciones del Estado, fueron incluidas
en la carta magna de 1991.
A pesar que las influencias oficiales estaban orientadas a hacer un marco ejecutivo de
poderes plenos (tal como lo exigan la profundidad de las reformas del "Consenso"), la
constitucin cre un marco legal que revaloriz e independiz, las funciones del poder
judicial, entregndole los recursos y las instituciones para realizar una salvaguarda efectiva
de la constitucin (cre la Corte Constitucional que realiza el control de la
constitucionalidad de las leyes y actuaciones de la administracin, al margen de la Corte
Suprema de Justicia) y las leyes, y ser contrapeso real, del histrico y desbordado poder de la
institucin presidencial. Adicionalmente, cre la "Accin de Tutela", como herramienta
esencial de salvaguarda de los derechos (civiles, polticos y, sociales y econmicos) de los
ciudadanos. Dentro de la constitucin qued la tensin permanente, entre un marco
econmico neoliberal y anglosajn, en contraposicin a un despliegue de derechos y un
marco jurisdiccional ms semejante al derecho continental europeo, ms socialdemcrata
(Palacios, 1995).

La constitucin poltica de Colombia, es el marco normativo de mayor rango (junto


con los acuerdos internacionales ratificados por el congreso de la repblica que hagan
parte del bloque de constitucionalidad) que regula la relacin entre los ciudadanos, las
organizaciones de estos y el Estado.
Dado que el monopolio fiscal es esencial para la construccin y sostenimiento del
Estado, la constitucin poltica es el marco esencial de las relaciones que se
construyen entre los aparatos estatales que actan como sujetos activos y los
ciudadanos y sus organizaciones.

| 103

| Teora del Impuesto

Este captulo est dividido en tres partes, en principio se explicar de forma grfica en
qu consiste la jerarqua de las normas que permite el funcionamiento de un sistema
difuso de emisin y control legal. En segunda instancia, se analizarn los elementos
constitucionales que sirven de base para la organizacin del sistema tributario
colombiano.
En tercera y ltima instancia, se har un anlisis de los estados de excepcin y
emergencia y el impacto que dichas herramientas le entrega la constitucin poltica de
Colombia al ejecutivo en casos excepcionales. Estos estados de excepcin han sido
particularmente importantes en un pas como Colombia donde las emergencias de
tipo natural y de orden pblico, hacen que sea ms o menos frecuente la utilizacin de
estos estados excepcionales.
1.

La jerarqua de las normas y los tributos

Los Estados de estructura republicana se basan en el hecho que el aparato estatal


distribuye su poder entre tres ramas del poder pblico: ejecutivo, legislativo y judicial.
El legislativo representado en el congreso de la repblica, discute de manera amplia
las leyes y eventualmente tiene la capacidad de reformar la constitucin, que es la
norma fundacional y jerrquicamente de mayor nivel en el ordenamiento jurdico.
A pesar que es solo el legislativo quin est en capacidad de discutir y aprobar las
leyes (que luego el jefe del ejecutivo sanciona para ponerlas hacerlas vigentes), el
ejecutivo tambin emite normas. El presidente de la repblica puede emitir decretos
presidenciales que se constituyen en las normas de carcter ejecutivo de rango
superior, y eventualmente, puede emitir decretos presidenciales con fuerza de ley en
estados de excepcin y emergencia.
En el mismo sentido, los ministerios y sus entidades, as como los departamentos
administrativos y todos los institutos, entidades y empresas de carcter pblico
descentralizado de nivel nacional pueden emitir normas que regulen las actividades
de su competencia. Es as como el ICBF puede regular materias relacionadas con el
funcionamiento de programas como madres comunitarias dado que es un poltica de
su competencia.
En el mismo sentido entidades como la DIAN, regulan la forma como los
contribuyentes declaran de forma electrnica la informacin de sus impuestos. Esto
es posible porque en el ordenamiento del Estado colombiano es jerrquico, la
constitucin establece la estructura del sistema tributario y los rganos que lo
regulan, las leyes desarrollan los aspectos sustantivos, conexos y procedimentales de
los impuestos, los decretos presidenciales, ministeriales (en el caso de la DIAN que
est adscrito al ministerio de hacienda y crdito pblico) las normas emitidas por las
entidades descentralizadas reglamentan los temas de carcter tcnico y no sustantivo
de los impuestos siempre de acuerdo a la constitucin y las leyes.
104 |

Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

El poder judicial, tiene una profunda responsabilidad de desarrollo del ordenamiento


jurdico (entendido como las normas de todos los niveles que estn vigentes en cada
momento, que son coherentes entre s y respetan la jerarqua de cada entidad que las
emite) dado que con sus decisiones de forma y fondo, desarrollan a travs de la
jurisprudencia y la doctrina asociada, las lneas de actuacin de las entidades y
ciudadanos que interpretan y utilizan las normas para cumplir con las obligaciones
fiscales.
Ha sido Kelsen uno de los tericos del derecho que ha desarrollado con ms claridad
el tema de la jerarqua de las normas. Dado que el Estado colombiano tiene un
tradicin institucional de origen Francs y Espaol en el que los cdigos tratan de
regular de una manera muy detallada las posibilidades de actuacin de los
administrados, se hace necesario tener una base terica para ordenar de forma
jerrquica la gran cantidad de normas emitidas por todo tipo de entidades.
A partir de los conceptos de Kelsen se desarroll una herramienta grfica y conceptual
que tienen una gran capacidad explicativa de la jerarqua de las normas emitidas por
el Estado:

En la parte ms alta de la pirmide se encuentra la constitucin nacional que es


definida a travs de una asamblea nacional constituyente, en la que el constituyente
primario (el ciudadano) elige a los constituyentes para que emitan la carta magna.
Esta constitucin se le llama comnmente la norma de normas dado que es la
reglamentacin de ms alto nivel de todo el ordenamiento jurdico.
| 105

| Teora del Impuesto

Las constituciones integran en su corpus aquellos principios esenciales del


ordenamiento social, de la distribucin de poderes del Estado, de las funciones bsicas
de las ramas del poder pblico, y el rgimen de acceso y conservacin de dicho poder,
as como la distribucin del Estado las competencias y los recursos en el territorio
nacional.
Tradicionalmente las constituciones contienen adems aquellas
instituciones o temas que las sociedades por su cultura o su tradicin institucional
consideran como ms importantes.
Es as como para el constituyente colombiano, crear una corte constitucional a parte
de la corte suprema de justicia, como organismo de salvaguarda de la constitucin
nacional es una caracterstica especfica del ordenamiento que algunos pases no
tienen. El control constitucional colombiano es difuso, es decir, lo realizan varias
entidades del poder judicial, de las cuales la ltima instancia es la corte constitucional,
quin vela porque las normas del ordenamiento jurdico, especialmente las leyes, las
reformas constitucionales y los tratados internacionales ratificados, sean exequibles.
Adicionalmente la corte constitucional es la ltima instancia en casos de verificacin
de la constitucionalidad de las actuaciones de los servidores pblicos, o de servidores
privados con funciones pblicas que estn lesionando los derechos fundamentales de
los ciudadanos individualmente comprendidos (accin de tutela) asociados para la
defensa de sus derechos (derechos de peticin).
Asociado a la constitucin, como norma de ms alto rango, se encuentran los tratados
internacionales ratificados por el congreso y declarados exequibles por la corte
constitucional. Estos tratados, en algunos casos, son declarados como parte del
bloque de constitucionalidad; esta expresin significa el acumulado de
jurisprudencias asociadas al texto constitucional y a los tratados internacionales que
limitan y dirigen el desarrollo de las normas (leyes, decretos, etc.) de niveles
inferiores.
Es as como si una tratado internacional, por ejemplo el que contiene alguno de los
acuerdos de Ginebra asociados a las reglas de la guerra, es ratificado por el congreso y
declarado exequible, todos y cada uno de los apartes de dicho tratado ser de
obligatorio complimiento para la sociedad colombiana a partir de su ratificacin y
entrada en vigencia, de la misma manera y al mismo nivel que lo sera una norma de
carcter constitucional, con lo cual se construye el bloque de constitucionalidad.
ARTICULO 152. Mediante las leyes estatutarias, el Congreso de la Repblica regular las
siguientes materias: a) Derechos y deberes fundamentales de las personas y los
procedimientos y recursos para su proteccin; b) Administracin de justicia; c) Organizacin
y rgimen de los partidos y movimientos polticos; estatuto de la oposicin y funciones
electorales; d) Instituciones y mecanismos de participacin ciudadana. e) Estados de
excepcin. f) La igualdad electoral entre los candidatos a la Presidencia de la Repblica que
renan los requisitos que determine la ley.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

106 |

Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

Por otra parte, las leyes estatutarias corresponden a aquellas leyes que regulan
materias de especial inters para el reconocimiento de la ciudadana, la aplicacin y
funcionamiento del aparato de justicia, la participacin electoral y los estados de
excepcin, entre otras materias que tienen el potencial de alterar de forma profunda
el sentido y espritu de la constitucin poltica. Dada la importancia que el texto
constitucional le da a los temas que deben regularse a travs de leyes estatutarias, lo
que obliga a que se obtenga mayora absoluta.
ARTICULO 153. La aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes estatutarias exigir la
mayora absoluta de los miembros del Congreso y deber efectuarse dentro de una sola
legislatura. Dicho trmite comprender la revisin previa, por parte de la Corte
Constitucional, de la exequibilidad del proyecto. Cualquier ciudadano podr intervenir para
defenderla o impugnarla.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Las Leyes ordinarias son las normas que el congreso de la repblica emite en asuntos
que no estn asociados a leyes de carcter estatutario, y que la constitucin establezca
de forma clara e inequvoca que son temas en los que el congreso debe regular a
travs de dichas leyes.
Los decretos presidenciales, ministeriales y normas de los organismos
descentralizados de nivel nacional, tienen un rango inferior a la constitucin, las leyes
estatutarias y las leyes ordinarias, y por tanto no deben estar en contra de ninguna de
esas normas de nivel superior, especialmente de la constitucin nacional. Los
decretos de carcter ejecutivo tienen un jerarqua entre s, asociada al rango del
funcionario que lo emite, siempre y cuando las funciones de regulacin en
determinada materia hayan sido expresamente aprobadas por la constitucin o la ley.
En materia de impuestos nacionales la jerarqua de las normas sera de la siguiente
forma:

| 107

| Teora del Impuesto

Desde una perspectiva territorial y en relacin directa a los impuestos nacionales,


departamentales y municipales, puede construirse una versin de la jerarqua de las
normas:

108 |

Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

2.

Los elementos constitucionales de los tributos

2.1

Los principios fundamentales


ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de Repblica
unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica,
participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la
solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters general.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Varios elementos pueden deducirse que tienen relevancia en tema fiscal, en relacin
con el artculo primero de la constitucin nacional. Colombia es un Estado social de
derecho, organizado en forma de Repblica unitaria, esta expresin denota varias
situaciones: la primera el concepto de Estado de derecho. Este concepto est
relacionado con que los ciudadanos y sus organizaciones regulan las relaciones que
tienen entre ellos y con el Estado a travs del derecho (constitucin, leyes y normas).
Es decir no existe un Estado gobernado por la voluntad y autoridad exclusiva de
ninguna persona en particular, sino de las normas escritas, de las leyes, del derecho,
como el elemento que le brinda a los ciudadanos la garanta de un trato igualitario.
Desde una perspectiva poltica, el colombiano, es un Estado de derecho de base
liberal, eso quiere decir que intenta construir a las leyes como centro de su actuacin,
y pretende tener un aparato de justicia y polica que asegure el imperio de la ley por
sobre todas las cosas.
Solo la garanta de igualdad e imparcialidad de todos los ciudadanos y sus
organizaciones ante la ley garantiza que un estado de derecho de corte liberal como el
colombiano, funcione. En el plano fiscal este basamento legal, le asegura a los
declarantes y contribuyentes que les sern respetados sus derechos, que las normas
fiscales a cumplir sern construidas con un soporte institucional que las llene de
legitimidad, y que en caso de desacuerdo con las decisiones de la administracin sus
quejas, peticiones y recursos sern tramitados por canales institucionales apegados a
la ley y carentes de juicios de valor.
Con respecto a la expresin de repblica unitaria, cada expresin por separado tiene
un significado profundo. La repblica es un sistema de organizacin de los aparatos
estatales en los que el poder se distribuye en tres ramas: la legislativa, la ejecutiva y la
judicial, como se vio anteriormente en este captulo. A pesar de ese supuesto
equilibrio de poderes, democracias como la colombiana, han estado tradicionalmente
construidas sobre la base de la preeminencia del ejecutivo, quien tiene las mayores
garantas en trminos de competencias y recursos para influir y eventualmente
controlar a las disposiciones de las dems ramas del poder.
Este control desmesurado ha sido especialmente grave del ejecutivo para con el
legislativo, que durante gran parte de la vida republicana de la nacin ha sido un
rgano de bsqueda de prebendas y de negociacin de poderes regionales. La
estructura institucional colombiana ha tenido una histrica debilidad en su rama
| 109

| Teora del Impuesto

ejecutiva, quin se ve amenazada por: los lobbies de los grupos econmicos y


multinacionales, la capacidad de intromisin del ejecutivo a travs de la entrega de
prebendas, la injerencia de grupos ilegales y mafias, y la misma debilidad del sistema
de partidos y el sistema electoral que impide una amplio representacin de intereses
en un rgano que termina cooptado por intereses particulares.
En trminos fiscales, es el congreso el nico facultado para crear y modificar los
impuestos en Colombia, por lo que su competencia es sumamente amplia a la hora de
discutir reformas tributarias o cambio de competencias de registro, retencin o
recaudo, declaracin y pago. Es en teora, el espacio de mayor representatividad
democrtica de la nacin donde lo intereses regionales y nacionales tienen cabida a la
hora de definir quienes, cmo y en qu cuanta sern los responsables de aportar para
el funcionamiento de los aparatos estatales.
Con respecto al poder judicial, es la rama que mayor independencia tiene frente al
abrumador poder del ejecutivo. La constitucin de 1991, hasta la reforma que
permiti la reeleccin9, contaba un buen sistema de pesos y contrapesos entre los
poderes, que impeda que un presidente (que es el funcionario quien ostenta el poder
desproporcionado del ejecutivo) pudiera tener suficiente capacidad durante su
mandato de influir en la conformacin mayoritaria de las altas cortes de la rama
legislativa.
Esta caracterstica institucional garantizaba que las cortes constitucional, suprema de
justicia y el consejo de estado, fueran adictas a las opiniones del ejecutivo que ya
suficiente poder ostenta.
Las implicaciones prcticas de esta independencia limitada, es que un ejecutivo en
cabeza del presidente podra presentar una reforma tributaria inconveniente con
impuestos confiscatorios y condiciones de pago desventajosas para los ciudadanos,
dicha reforma podra ser aprobada por un congreso que no represente los intereses
de los ciudadanos afectados sino que represente sus propios intereses que estaran en
la misma va de aumentar los impuestos a cambio de dadivas del ejecutivo.
Con unas altas cortes controladas por el ejecutivo, podra terminar pasando dicha ley
el control constitucional y en caso de demandas posteriores que lleguen a la corte
suprema de justicia o al consejo de estado, terminar fallando a favor de lo injusto, de
lo inconstitucional de lo inmoral. All radica la bondad de la independencia de la
repblica y el peligro de la perdida de dicha independencia para el estado de derecho,
que deja de ser impersonal y justo, para ser privado y sesgado.
Esta construccin institucional tiene profundas races histricas, que tienen que ver
con la segunda parte de la expresin de repblica unitaria. Y es que dada la larga lista
de prdidas territoriales de la Nueva Granada, la Gran Colombia y la Repblica de
9

Acto Legislativo 2 de 2004, que permiti la reeleccin presidencial de forma inmediata por una
sola vez.

110 |

Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

Colombia propiamente dicha, los constituyentes han optado tradicionalmente (con


excepciones como Estados Unidos de Colombia de carcter federal) por constituciones
centralistas y unitarias, es decir, que aseguren que la soberana del poder popular no
descanse en las autoridades locales o regionales (como en los estados federales), sino
que dicho poder recaiga sobre un poder central grande y poderoso, que pueda
imponerse sobre las regiones impidiendo desmembraciones, repblicas
independientes y autonomas excesivas.
En sntesis ha sido un esfuerzo por garantizar la unidad territorial y el podero del
estado nacional. Es as como en trminos de poder territorial, solo el Estado nacional
puede definir nuevos impuestos y su estructura, y de hecho los recaudos de los
impuestos nacionales, lo hacen organismos de carcter nacional que recaudan todos
los recursos de la nacin los llevan a un gran fondo central para luego solventar los
gastos del aparato central y transferir lo restante a los departamentos y municipios.
La segunda parte del artculo descentralizada, con autonoma de sus entidades
territoriales, democrtica, participativa y pluralista, se relaciona mucho con lo
anterior, dado que al tener tanto poder el centro, y residir la soberana del poder de la
ciudadana en el centro, se deben buscar mecanismos que acerquen la prestacin de
servicios y entrega de recursos a todos los lugares del territorio.
Es as como las entidades nacionales, como la DIAN, tienen estructuras
territorialmente descentralizadas a pesar que el poder decisorio mayor se encuentra
en Bogot. La constitucin de 1991 y sus desarrollos posteriores fueron muy
generosos en trminos de autonoma de las entidades territoriales (departamentos,
municipios, distritos, territorios indgenas, provincias y regiones) y en
descentralizacin de organismos nacionales.
Sin embargo, con el paso del tiempo estos primeros desarrollos normativos han sido
re centralizados y as as como las transferencias tienen cada vez ms controles y
destinaciones especficas y la utilizacin local de recursos propios ms controles de
todo tipo, incluyendo los ciudadanos que incluye la constitucin al hablar de
participacin.
La tercera parte del artculo fundada en el respeto de la dignidad humana, en el
trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del inters
general, tiene que ver con los deberes de los ciudadanos de contribuir de manera
decidida al desarrollo de la nacin, y del mandato que hace la constitucin a todos los
funcionarios pblicos de actuar siempre pensando en el inters general y no en el
inters particular.
Estas expresiones tienen un profundo sentido a la hora de emitir normas de carcter
tributarios o de defender los derechos de los ciudadanos que se vean lesionados por
parte de actuaciones de funcionarios pblicos que acten de forma maliciosa o
diferenciada en contra de un ciudadano.
| 111

| Teora del Impuesto


ARTICULO 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la
prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes
consagrados en la Constitucin; facilitar la participacin de todos en las decisiones que los
afectan y en la vida econmica, poltica, administrativa y cultural de la Nacin; defender la
independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia
pacfica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la Repblica estn instituidas
para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes,
creencias, y dems derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes
sociales del Estado y de los particulares.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El artculo 2 instituye de manera amplia a los funcionarios pblicos que componen los
aparatos estatales y al gobierno, en cules son los usos que deben dar a los recursos
obtenidos a travs del sistema tributario nacional Fines del Estado que tienen algunos
mucha relacin con el proceso mismo de obtencin a travs de los tributos. Y es que si
el Estado debe asegurarse de que los ciudadanos y sus organizaciones contribuyan
(para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares) deben hacerlo garantizando la vigencia de un orden justo.
Orden justo que incluye un ordenamiento jurdico en lo fiscal que asegure el
cumplimiento de los objetivos constitucionales, los tratados internacionales
ratificados en la materia, los decretos presidenciales, ministeriales y de los
organismos descentralizados, as como las ordenanzas y acuerdos municipales
aplicables.
ARTICULO 4o. La Constitucin es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre
la Constitucin y la ley u otra norma jurdica, se aplicarn las disposiciones constitucionales.
Es deber de los nacionales y de los extranjeros en Colombia acatar la Constitucin y las leyes,
y respetar y obedecer a las autoridades.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El artculo 4 de la constitucin reserva de de manera explcita el ms alto rango del


ordenamiento jurdico colombiano a la constitucin, que se considera el faro que gua
el resto del ordenamiento, para mantener siempre la filosofa y orientacin definidas
por el constituyente primario.
ARTICULO 6o. Los particulares slo son responsables ante las autoridades por infringir la
Constitucin y las leyes. Los servidores pblicos lo son por la misma causa y por omisin o
extralimitacin en el ejercicio de sus funciones.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El artculo 6 implica la amplia responsabilidad que tienen los servidores pblicos


para con la sociedad. Este aparte constitucional instruye al ordenamiento legal a
contar con normas que regulen de manera amplia y suficiente la actuacin de los
funcionarios, estableciendo esquemas de actuacin que permitan la eficiencia de la
funcin pblica pero que tomen las salvaguardas necesarias para impedir que los
servidores vayan ms all de las funciones establecidas.

112 |

Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

Es as como en el campo tributario, las normas de todo rango instituyen los principios
burocrticos de igualdad y seguimiento estricto de las normas, para impedir que los
funcionarios abusen de los contribuyentes o que los contribuyentes abusen del
Estado, que en ltimas, son acciones que ponen en tela de juicio la efectividad de las
normas y por lo tanto su legitimidad.
2.2

Las garantas los derechos y deberes


ARTICULO 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirn la misma
proteccin y trato de las autoridades y gozarn de los mismos derechos, libertades y
oportunidades sin ninguna discriminacin por razones de sexo, raza, origen nacional o
familiar, lengua, religin, opinin poltica o filosfica. El Estado promover las condiciones
para que la igualdad sea real y efectiva y adoptar medidas en favor de grupos
discriminados o marginados. El Estado proteger especialmente a aquellas personas que
por su condicin econmica, fsica o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad
manifiesta y sancionar los abusos o maltratos que contra ellas se cometan.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El artculo 13 de la constitucin asegura el funcionamiento del Estado de derecho en la


medida que este se basa en el imperio de la ley, y este solo es posible si los ciudadanos
son todos iguales frente al Estado y entre ellos. Es as como, los organismos ejecutivos
de recaudo deben actuar siempre de la misma forma frente a iguales circunstancias o
casos de los contribuyentes, y solo podr actuar frente a ellos si la ley se los permite.
La constitucin establece entonces que la igualdad es un valor esencial del
funcionamiento de la burocracia estatal. No se puede entender un Estado de derecho
de base liberal como pretende ser el colombiano, si los ciudadanos no se pueden fiar
de las leyes, la justicia y la polica como instituciones fundamentales que aseguran que
la igualdad sea vivida.
Dado que en ltimas el Estado es el nico actor social en capacidad de reservarse de
forma exclusiva el uso de la fuerza fsica de manera legitima y legal, en el caso de lo
tributario para lograr que los ciudadanos, funcionarios y organizaciones pblicas y
privadas cumplan con la reglamentacin que regula la exigencia y cumplimiento de los
tributos.
ARTCULO 15. Todas las personas tienen derecho a su intimidad personal y familiar y a su
buen nombre, y el Estado debe respetarlos y hacerlos respetar. De igual modo, tienen
derecho a conocer, actualizar y rectificar las informaciones que se hayan recogido sobre
ellas en bancos de datos y en archivos de entidades pblicas y privadas. En la recoleccin,
tratamiento y circulacin de datos se respetarn la libertad y dems garantas consagradas
en la Constitucin. La correspondencia y dems formas de comunicacin privada son
inviolables. Slo pueden ser interceptadas o registradas mediante orden judicial, en los casos
y con las formalidades que establezca la ley. Para efectos tributarios o judiciales y para
los casos de inspeccin, vigilancia e intervencin del Estado podr exigirse la
presentacin de libros de contabilidad y dems documentos privados, en los trminos
que seale la ley.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

| 113

| Teora del Impuesto

La constitucin poltica tiene el inventario de los derechos fundamentales a los que se


hacen acreedores los ciudadanos nacionales en razn de su existencia y capacidad.
Uno de esos derechos es el de la intimidad, y es que ningn ciudadano u organismo
pblico o privado puede abrogarse el derecho de obtener, conservar, utilizar o
eliminar informacin relacionada con ningn ciudadano colombiano o habitante del
territorio nacional.
Este derecho puede ser mal utilizado en asuntos fiscales, dado que cualquier
ciudadano podra considerar su informacin contable y financiera como parte de su
intimidad (como de hecho lo son) e impedir que el Estado accediera a ellas para servir
de pruebas en procesos administrativos o judiciales asociados con el cumplimiento de
obligaciones fiscales.
Es por ello que la constitucin hace una excepcin explicita de la informacin contable
y conexa a ella en relacin con asuntos tributarios. Eso quiere decir, que los
ciudadanos no pueden argumentar su derecho fundamental a la intimidad ante
solicitudes de informacin por parte del Estado cuando estas solicitudes tengan que
ver con procesos tributarios.
ARTICULO 23. Toda persona tiene derecho a presentar peticiones respetuosas a las
autoridades por motivos de inters general o particular y a obtener pronta
resolucin. El legislador podr reglamentar su ejercicio ante organizaciones privadas para
garantizar los derechos fundamentales.

Este artculo asegura el derecho que tienen los ciudadanos a ser odos por parte de los
funcionarios que laboran en las entidades pblicas, entidades privadas que cumplen
funciones de carcter pblico. La constitucin prev no solo el derecho a quejarse e
interponer acciones respetuosas sino que instituye el principio de celeridad en la
respuesta.
El derecho administrativo en el cdigo contencioso administrativo regula de forma
detallada los mecanismos, formas legales, tiempos, instancias y procedimientos de
respuesta en relacin a este tipo de recursos. El derecho tributario bebe de las
fuentes del derecho administrativo en todo lo relacionado a los principios de
oportunidad y celeridad y especficamente en la forma de relacionarse con la
administracin de impuestos, en relacin a los tributos de carcter nacional, y en
relacin a los sujetos activos en relacin a los tributos de carcter departamental y
local.
ARTICULO 29. El debido proceso se aplicar a toda clase de actuaciones judiciales y
administrativas.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El hecho de seguir un proceso a un ciudadano, en el caso del derecho tributario, un


declarante, contribuyente o responsable, debe seguir una serie de procedimientos
legales establecidos en la ley. El seguimiento de los requisitos legales, formas e
114 |

Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

instancias en tiempo y forma corresponde al seguimiento del debido proceso, en el


cual el funcionario encargado de investigar o sancionar al contribuyente debe
apegarse a la ley.
El Estado de derecho debe su legitimidad al trato legal que le da a los investigados, sin
importar la gravedad o dao que su actuacin hubiese o pudiese causar a la sociedad.
La base de la lucha contra la delincuencia, la corrupcin o el terrorismo est en utilizar
solo la ley y la fuerza legitima como herramientas nicas de persecucin de lo ilegal.
En el caso de lo tributario, todos los contribuyentes tienen el derecho a la defensa a
seguir procesos justos y apegados a la ley, a utilizar todos los mecanismos de defensa
previstos y a utilizar las instancias correspondientes sin que esto se considere una
dilacin. El aparato burocrtico provisto del poder de la ley, los reglamentos
impersonales y la presuncin de inocencia debe perseguir en derecho a quienes no
cumplen con la ley, esta es la nica garanta de justicia en los resultados de la accin
pblica.
ARTICULO 31. Toda sentencia judicial podr ser apelada o consultada, salvo las
excepciones que consagre la ley.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

En el caso de los actos administrativos producidos por la administracin de


impuestos, estos pueden ser discutidos en dos vas: la administrativa y la judicial. En
la primera el contribueyente que sea objeto de decisiones de la administracin podr
discutirla frente al funcionario que profiere el acto o frente al rgano que determine la
organizacin pblica que profiere el acto.
En la segunda adems del ciudadano u organizacin que fue accionada, y la
organizacin pblica que profiere el acto, se encuentra una tercera parte, que es un
juez entidad colegiada de administracin de justicia. Dichas decisiones judiciales
tienen las instancias de apelacin o consulta que la ley establezca para casos asociados
con los impuestos.
ARTICULO 34. Se prohben las penas de destierro, prisin perpetua y confiscacin. No
obstante, por sentencia judicial, se declarar extinguido el dominio sobre los bienes
adquiridos mediante enriquecimiento ilcito, en perjuicio del Tesoro pblico o con grave
deterioro de la moral social.

El artculo 34 prev la posibilidad de extinguir el dominio (posesin y uso) de los


bienes que hayan sido obtenidos mediante recursos provenientes de actividades
ilcitas en perjuicio del tesoro pblico. Es decir, en casos en los que los jueces
determinen que existe enriquecimiento ilcito o notable evasin de las obligaciones
tributarias el Estado tiene el derecho constitucional de tomar posesin de los bienes
obtenidos de manera ilcita con el fin de reparar los daos producidos al tesoro
nacional.

| 115

| Teora del Impuesto

2.3

Funciones de creacin y modificacin de tributos


ARTICULO 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las
siguientes funciones:
11. Establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de la administracin.
12. Establecer contribuciones fiscales y, excepcionalmente, contribuciones parafiscales en
los casos y bajo las condiciones que establezca la ley.
19. Dictar las normas generales, y sealar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe
sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos:
c) Modificar, por razones de poltica comercial los aranceles, tarifas y dems
disposiciones concernientes al rgimen de aduanas;
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El artculo 150 establece la funcin exclusiva del congreso de la repblica de


establecer las rentas nacionales y las contribuciones fiscales y parafiscales. En este
sentido le entrega la posibilidad de crear los impuestos a travs de las leyes. Esta
determinacin del constituyente tiene relacin a que el congreso de la repblica es el
rgano de deliberacin de representacin y legitimidad democrtica nacional que
permite tener, en teora, la mayor diversidad de intereses necesarios para distribuir
las cargas sociales.
El inciso c del numeral 19 del artculo 150, establece adems que en materia de
aranceles, tarifas y rgimen de aduanas, es de definicin exclusiva del congreso de la
repblica.
ARTICULO 300. Corresponde a las Asambleas Departamentales, por medio de
ordenanzas:
1. Reglamentar el ejercicio de las funciones y la prestacin de los servicios a cargo del
Departamento. 2. Expedir las disposiciones relacionadas con la planeacin, el desarrollo
econmico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte,
el ambiente, las obras pblicas, las vas de comunicacin y el desarrollo de sus zonas de
frontera. 3. Adoptar de acuerdo con la Ley los planes y programas de desarrollo econmico y
social y los de obras pblicas, con la determinacin de las inversiones y medidas que se
consideren necesarias para impulsar su ejecucin y asegurar su cumplimiento.
4. Decretar, de conformidad con la Ley, los tributos y contribuciones necesarios para
el cumplimiento de las funciones departamentales.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El artculo 300 reitera la exclusividad del congreso de la repblica a la hora de crear


los tributos y contribuciones del sistema fiscal colombiano, y deja en manos de los
departamentos la reglamentacin especfica de los tributos creados por el congreso,
en el territorio de la competencia del departamento en particular.
ARTICULO 313. Corresponde a los concejos:
1. Reglamentar las funciones y la eficiente prestacin de los servicios a cargo del municipio.
2. Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico y social y de
obras pblicas.
3. Autorizar al alcalde para celebrar contratos y ejercer pro tempore precisas funciones de
las que corresponden al Concejo.
4. Votar de conformidad con la Constitucin y la ley los tributos y los gastos locales.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

116 |

Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

El artculo 313 reitera la exclusividad del congreso de la repblica a la hora de crear


los tributos y contribuciones del sistema fiscal colombiano, y deja en manos de los
concejos la reglamentacin especfica de los tributos creados por el congreso, en el
territorio de la competencia del municipio respectivo.
ARTICULO 363. El sistema tributario se funda en los principios de equidad, eficiencia y
progresividad. Las leyes tributarias no se aplicarn con retroactividad.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El artculo 363 pone de manifiesto los principios bsicos del sistema tributario. Todo
el andamiaje de los tributos (impuestos, tasas y contribuciones) debe hacerse siempre
pensando en que los responsables de las cargas tributarias tengan capacidades de
pago semejantes a cargas semejantes, que aquellos que mayores capacidades tienen
de pago tengan mayores cargas y que los costos de administrar y recaudar sean
razonables en relacin a lo recaudado. A continuacin se definen estos principios:
La equidad, o equidad horizontal, est relacionada con la capacidad del sistema
tributario de lograr que a iguales ingresos (capacidad potencial de pago) igual pago y
obligaciones a la administracin.
La progresividad, o equidad vertical, entendida como la capacidad del sistema
tributario de repartir las cargas impositivas en aquellos agentes econmicos capaces
de soportarlas y hacerlo de forma que sea proporcional a los hechos generadores.
La eficiencia, en adelante capacidad del sistema tributario de obtener ingresos a
partir de las cargar cargas impositivas con la menor cantidad de sacrificios
econmicos para la administracin, siempre tratando de lograr los objetivos de
recaudo establecidos.
ARTICULO 338. En tiempo de paz, solamente el Congreso, las asambleas
departamentales y los concejos distritales y municipales podrn imponer
contribuciones fiscales o parafiscales. La ley, las ordenanzas y los acuerdos deben fijar,
directamente, los sujetos activos y pasivos, los hechos y las bases gravables, y las tarifas de
los impuestos.
La ley, las ordenanzas y los acuerdos pueden permitir que las autoridades fijen la tarifa de
las tasas y contribuciones que cobren a los contribuyentes, como recuperacin de los costos
de los servicios que les presten o participacin en los beneficios que les proporcionen; pero el
sistema y el mtodo para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto,
deben ser fijados por la ley, las ordenanzas o los acuerdos.
Las leyes, ordenanzas o acuerdos que regulen contribuciones en las que la base sea el
resultado de hechos ocurridos durante un perodo determinado, no pueden aplicarse sino a
partir del perodo que comience despus de iniciar la vigencia de la respectiva ley, ordenanza
o acuerdo.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

| 117

| Teora del Impuesto

3.

Los estados de excepcin y los tributos

3.1

Estado de guerra exterior


ARTICULO 212. El Presidente de la Repblica, con la firma de todos los ministros, podr
declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaracin, el Gobierno tendr las
facultades estrictamente necesarias para repeler la agresin, defender la soberana,
atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la
normalidad.
La declaracin del Estado de Guerra Exterior slo proceder una vez el Senado haya
autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario
repeler la agresin.
Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunir con la plenitud de sus
atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informar motivada y
peridicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolucin de los acontecimientos.
Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el
Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos sealen y dejarn de tener
vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podr, en cualquier
poca, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de
una y otra cmara.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El Estado de guerra exterior da la posibilidad de modificar las reglas legales en


aquellos casos en los que sea necesario para repeler la agresin, eso incluye poner
nuevas cargas fiscales, pecuniarias y en especie para solventar de forma rpida la
agresin. El estado de guerra exterior da la posibilidad de modificar en lo que sea
necesario, la estructura fiscal.
3.2

Estado de conmocin interior


ARTICULO 213. En caso de grave perturbacin del orden pblico que atente de manera
inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia
ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de
las autoridades de Polica, el Presidente de la Repblica, con la firma de todos los ministros,
podr declarar el Estado de Conmocin Interior, en toda la Repblica o parte de ella, por
trmino no mayor de noventa das, prorrogable hasta por dos perodos iguales, el segundo de
los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la Repblica.
Mediante tal declaracin, el Gobierno tendr las facultades estrictamente necesarias
para conjurar las causas de la perturbacin e impedir la extensin de sus efectos. Los
decretos legislativos que dicte el Gobierno podrn suspender las leyes incompatibles con el
Estado de Conmocin y dejarn de regir tan pronto como se declare restablecido el orden
pblico. El Gobierno podr prorrogar su vigencia hasta por noventa das ms.
Dentro de los tres das siguientes a la declaratoria o prrroga del Estado de Conmocin, el
Congreso se reunir por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales
y legales. El Presidente le pasar inmediatamente un informe motivado sobre las razones
que determinaron la declaracin. En ningn caso los civiles podrn ser investigados o
juzgados por la justicia penal militar.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

118 |

Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

Al igual que en el estado de guerra exterior, el estado de conmocin interior abre la


posibilidad de modificar el sistema tributario de la forma que sea necesaria para
conjurar la crisis. El alcance de la conmocin interior es, a priori, ms restringida que
el alcance del Estado de guerra exterior, en el que las sustancias bsicas del Estado se
ven afectadas.
3.3

Estados de excepcin
ARTICULO 214. Los Estados de Excepcin a que se refieren los artculos anteriores se
sometern a las siguientes disposiciones:
1. Los decretos legislativos llevarn la firma del Presidente de la Repblica y todos sus
ministros y solamente podrn referirse a materias que tengan relacin directa y
especfica con la situacin que hubiere determinado la declaratoria del Estado de
Excepcin.
2. No podrn suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo
caso se respetarn las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria
regular las facultades del Gobierno durante los estados de excepcin y establecer los
controles judiciales y las garantas para proteger los derechos, de conformidad con los
tratados internacionales. Las medidas que se adopten debern ser proporcionales a la
gravedad de los hechos.
3. No se interrumpir el normal funcionamiento de las ramas del poder pblico ni de los
rganos del Estado.
4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al Estado
de Conmocin Interior, el Gobierno declarar restablecido el orden pblico y levantar el
Estado de Excepcin.
5. El Presidente y los ministros sern responsables cuando declaren los estados de excepcin
sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmocin interior, y lo sern tambin,
al igual que los dems funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el
ejercicio de las facultades a que se refieren los artculos anteriores.
6. El Gobierno enviar a la Corte Constitucional al da siguiente de su expedicin, los decretos
legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refieren los artculos anteriores, para
que aquella decida definitivamente sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere
con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehender de oficio y en forma inmediata
su conocimiento.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

3.4

Estados de excepcin
ARTICULO 215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artculos 212 y
213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden econmico,
social y ecolgico del pas, o que constituyan grave calamidad pblica, podr el Presidente,
con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por perodos hasta de
treinta das en cada caso, que sumados no podrn exceder de noventa das en el ao
calendario.

| 119

| Teora del Impuesto


Mediante tal declaracin, que deber ser motivada, podr el Presidente, con la firma de
todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar
la crisis y a impedir la extensin de sus efectos. Estos decretos debern referirse a
materias que tengan relacin directa y especfica con el estado de emergencia, y
podrn, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En
estos ltimos casos, las medidas dejarn de regir al trmino de la siguiente vigencia fiscal,
salvo que el Congreso, durante el ao siguiente, les otorgue carcter permanente.
El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, sealar el trmino dentro
del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artculo, y
convocar al Congreso, si ste no se hallare reunido, para los diez das siguientes al
vencimiento de dicho trmino.
El Congreso examinar hasta por un lapso de treinta das, prorrogable por acuerdo de las
dos cmaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que
determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciar
expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas.
El Congreso, durante el ao siguiente a la declaratoria de la emergencia, podr derogar,
modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artculo, en aquellas materias que
ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relacin con aquellas que son de iniciativa
de sus miembros, el Congreso podr ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. El Congreso,
si no fuere convocado, se reunir por derecho propio, en las condiciones y para los efectos
previstos en este artculo.
El Presidente de la Repblica y los ministros sern responsables cuando declaren el Estado
de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso
primero, y lo sern tambin por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades
que la Constitucin otorga al Gobierno durante la emergencia. El Gobierno no podr
desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en
este artculo.
PARAGRAFO. El Gobierno enviar a la Corte Constitucional al da siguiente de su expedicin
los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artculo, para
que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de
enviarlos, la Corte Constitucional aprehender de oficio y en forma inmediata su
conocimiento.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El estado de emergencia es el nico de los estados de excepcin que menciona de


forma directa la posibilidad de crear nuevos tributos o modificar los existentes, con lo
cual abre la puerta para obtener los recursos necesarios para conjurar la crisis.
Estos estados que se han mencionado, modifican de forma sustancial la
jerarqua de las normas que se describi en el punto 1. de ste captulo, dado
que los decretos presidenciales tienen fuerza de ley y eliminan del
ordenamiento, as sea de forma transitoria, lo dispuesto en las leyes
(ordinarias, estatutarias u orgnicas) en relacin con los temas que regulan del
decretos de emergencia excepcin.
Es as que el constituyente rompe de forma transitoria el equilibrio de poderes de la
repblica, con el fin de concentrar en cabeza del presidente de la repblica y sus
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Captulo VI: La constitucin nacional y los impuestos |

ministros el poder para movilizar los recursos necesarios para conjurar la crisis y
salvaguardar las sustancias propias del estado, su unidad territorial, el orden pblico,
la vida, honra y bienes de los colombianos y la estabilidad econmica de la nacin.
Acumular poder significa tambin acumular el pode econmico el de los tributos que
solventen la adquisicin, conservacin y uso de los recursos necesarios para conjurar
la crisis. Dada la gravedad de este mecanismo en trminos de suspender el normal
funcionamiento de los aparatos estatales, los recaudos institucionales que tiene la
constitucin para impedir el abuso de la excepcin a la hora de gobernar, son
evidentes.
La necesidad de firmas de los ministros, el control del congreso de forma automtica,
el control constitucional y la rendicin de cuentas por parte del presidente de la
repblica en un tiempo prudencial, hacen de los mecanismos de excepcin, una
especie de bala de plata que solo debe ser usada en casos extremos y como recurso de
ltima instancia.
Mxime cuando las sustancias intervenidas por las emergencias se puedan conjurar
con mecanismos ordinarios, las cortes, y el congreso deben estar en capacidad de
orientar su poder de veto y su control poltico y jurdico hacia un mensaje claro al
ejecutivo que no debe abusar del poder que significa gobernar en estado de excepcin.
En este punto se reafirma la gravedad de impulsar reformas constitucionales que
afecten los sistemas de pesos y contrapesos, dado que un ejecutivo malintencionado
pude de formas sutiles y hasta aparentemente legales, acumular un poder tal que lleve
al pas a satisfacer solo los intereses propios sin control alguno.
4.

Bibliografa

CONGRESO DE LA REPBLICA. (1991) Constitucin Poltica de Colombia. Bogot:


Imprenta nacional de Colombia.
CONGRESO DE LA REPBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Direccin General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de
1989. Bogot: Imprenta Nacional.
COSTA, M. (2003) Teora bsica de los Impuestos: un enfoque econmico. Madrid:
Ed. Civitas
KELSEN, H. Teora del Derecho.
MUSGRAVE, R. A. y MUSGRAVE, P. B. (1992), Hacienda Pblica terica y aplicada, Ed.
McGraw-Hill. Madrid, (traduccin al castellano de la 5 edicin). Public Finance in
Theory and Practice, 5 edicin, Ed. McGraw-Hill, Nueva York 1989.
PALACIOS, M. Entre la Ilegitimidad y la Violencia: Colombia 1875-1994. Bogot:
Editorial Norma, 1995.
| 121

| Teora del Impuesto

5.

Actividades del captulo

4.1
Identifique dos ejemplos de estructuras de impuestos (nacionales,
departamentales o municipales) uno que sea eficiente y otro que no lo sea.
4.2
Tomando en cuenta los captulos precedentes, considera el impuesto al valor
agregado progresivo y regresivo y por qu?.
4.3
Establezca las diferencias constitucionales de los tributos entre las
constituciones de Colombia y Venezuela, especficamente en la jerarqua de las
normas de Kelsen.
4.4
Cmo afect el decreto de emergencia econmica emitido en relacin a las
pirmides (2008) la jerarqua de las normas?
4.5
Cules son los controles institucionales que tiene cada una de las normas?

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Captulo VII: La constitucin nacional y los impuestos |

Parte III: los actos administrativos y los impuestos en Colombia

Captulo VII
Los actos administrativos y los impuestos
Artculo 82. Objeto de la jurisdiccin contencioso administrativo. La jurisdiccin de lo
contencioso administrativo est instituida por la constitucin para juzgar controversias y
litigios administrativos originados en la actividad de las entidades pblicas y de las
personas privadas que desempeen funciones administrativas. Se ejerce por el consejo de
Estado y los tribunales administrativos de conformidad con la Constitucin y la Ley.
Esta jurisdiccin podr juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos
polticos o de gobierno. La jurisdiccin de lo contencioso administrativo no juzga las
decisiones proferidas en juicios civiles o penales de polica regulados por la ley.
(Cdigo contencioso administrativo)

Introduccin
Lo tributario entendido como la funcin de un Estado de imponer cargas pecuniarias y
legales a los ciudadanos con el fin de financiar el aparato estatal, es un tema que
comporta el estudio de la forma cmo actan los aparatos de dicho Estado.
Estudiar los pormenores tericos y las formas de las actuaciones de los aparatos del
Estado (sin importar la rama a la que pertenezcan) es necesario, tanto para entender
su naturaleza y alcance, como para comprender la naturaleza y alcance de las
actuaciones que los ciudadanos y sus organizaciones deben emprender tanto para
cumplir con las obligaciones impuestas por los actos administrativos y las leyes como
para saber qu hacer en caso de no estar de acuerdo o requerir mayor informacin
para cumplirlas.
El presente captulo estudiar que es un acto administrativo y quienes llevan adelante
dichos actos, de igual manera, establecer que tipos de actos puede llevar adelante la
administracin de impuestos en cabeza de la Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales, dado que este organismo de las administracin quin ha recibido de la ley,
el presidente de la repblica y el ministerio de hacienda, las funciones de registro,
control y recaudo de los impuestos nacionales de mayor importancia.
Este captulo no est construido solamente como un inventario de normas jurdicas
provenientes del cdigo contencioso administrativo (aunque revisa algunas que
considera ms importantes), sino que pretende explicarle a quin comienza el estudio

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| Teora del Impuesto

de lo tributario el significado que tiene relacionarse con los rganos designados por el
Estado para controlar, registrar, recaudar y sancionar a los contribuyentes.
1.

Los actos administrativos

Los actos administrativos corresponden a actos producidos por las autoridades


gubernamentales (incluyendo rganos, corporaciones y dependencias de las ramas
del poder pblico de todos los rdenes, a las entidades descentralizadas, a la
procuradura general de la nacin y contraloras regionales, el consejo nacional
electoral, y la registradura del estado civil, as como organismos privados que
cumplan funciones administrativas) que tienen efectos de carcter jurdico.
ARTICULO 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la
desconcentracin de funciones.
Las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado
cumplimiento de los fines del Estado. La administracin pblica, en todos sus rdenes,
tendr un control interno que se ejercer en los trminos que seale la ley.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Vale la pena detenerse en el hecho que los actos jurdicos tienen un contenido de
voluntad individual o grupal (de personas), a travs, de los cuales se cambian los
derechos y obligaciones de otras personas. Los actos administrativos son jurdicos en
tanto que aquellos que los emiten en el mbito del derecho pblico, tienen la voluntad
y el poder que les dan las leyes y las normas vigentes de cambiar las obligaciones y
derechos de otro(s) que estn bajo los efectos de dichos actos.
1.1
124 |

Componentes del acto administrativo

Captulo VII: La constitucin nacional y los impuestos |


ARTICULO 210. Las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios slo
pueden ser creadas por ley o por autorizacin de sta, con fundamento en los principios
que orientan la actividad administrativa.
Los particulares pueden cumplir funciones administrativas en las condiciones que seale
la ley.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Para Colombia, la expresin actos administrativo est tradicionalmente asociada a la


ejecucin de actos jurdicos realizados por funcionarios pblicos (funcin
administrativa descrita en el artculo 209 de la constitucin poltica) por personas
que acten en entidades privadas con funciones de carcter pblico. Cabe mencionar
que los actos administrativos tienen dos componentes esenciales:
Componente material del acto administrativo: se refiere especficamente a
la ejecucin fsica de una decisin realizada por un funcionario en ejercicio de
sus funciones administrativas. La detencin de una persona por orden de un
militar, la expropiacin efectiva de una propiedad para hacer una carretera en
el momento de la ocupacin de la fuerza pblica, la designacin de un
funcionario municipal por parte de una alcalde en la toma fsica de su posesin,
etc.
Para el caso de asuntos tributarios, la entrega y notificacin efectiva de un
emplazamiento para declarar, la realizacin de un inventario en una bodega en
la que se presume hay contrabando.
Componente jurdico del acto administrativo: est relacionado con la
modificacin de los derechos y obligaciones surgidos del ejercicio del poder
jurdico contenido en la decisin de carcter administrativo.
El componente jurdico de los actos administrativos es una ficcin y es
inmaterial, sin embargo est respaldada por el poder de la constitucin, las
normas, las leyes y los reglamentos, y es llevada a cabo de forma fsica en la
medida que el aparato administrativo que las emite tiene la capacidad
institucional y la posibilidad de usar mecanismos de sancin y uso legitimo de
la fuerza que garantizan su aplicacin.
La expresin acto administrativo, surge de una concepcin del Estado en la que el
poder de sus aparatos est centrado en asegurar unos fines sociales, en los cules el
ciudadano se comprende como un administrado, y los organismos del Estado son la
administracin. Es una concepcin fuertemente jerrquica, asociada a la garanta del
orden pblico y la paz social, ms que a un ejercicio pleno de la ciudadana social en la
que el ciudadano es un actor con mucho ms poder que el que tendra en un esquema
administracin-administrado.
Pese a lo anterior, la constitucin nacional incluye desde su primer artculo la
participacin, como un elemento que aumenta de forma importante el status del
ciudadano de Colombia, ms all de la categora de administrado.
| 125

| Teora del Impuesto

1.2

Elementos del acto administrativo

El acto administrativo comprende una serie de elementos que lo hacen ser vlido. Los
elementos estn divididos en sustantivos y elementos formales. El sujeto, el objeto la
causa y el fin son elementos sustantivos del acto administrativo a continuacin se
explican.
1.2.1 El sujeto
Est asociado a quin produce el acto administrativo, en general son funcionarios
pblicos que actan en representacin de un organismo de carcter pblico, o
funcionarios de entidades privadas a las que la ley les ha dado, de forma expresa,
funciones de carcter administrativo debido al tipo de servicio que prestan o bien que
producen.
Los funcionarios deben tener la competencia para llevar adelante las actuaciones de
carcter administrativo. Es decir, la constitucin, las leyes o reglamentos deben
comprender de forma explcita la capacidad que tiene el funcionario y la entidad en la
que labora para modificar los derechos u obligaciones de las personas (naturales o
jurdicas accionadas).
Dado que es el aparato estatal quin debe cumplir (de forma prioritaria) las funciones
pblicas, el ordenamiento jurdico le entrega suficiente poder para modificar de forma
sustancial los derechos y deberes de individuos y organizaciones, es por ello que los
principios de igualdad, celeridad y eficacia deben respetarse y conservarse en los
actos administrativos.
1.2.2 El objeto
Corresponde a la sustancia cierta, lcita e identificable de manera univoca a la que se
refiere el acto administrativo, y sobre el que se estn modificando los derechos y
obligaciones de las personas involucradas. El objeto sobre el que se refiere el acto
administrativo debe ser identificable por mecanismos establecidos en la ley, y debe
referirse a materias legales.
1.2.3 La causa y el objetivo
El acto administrativo tiene una razn que lleva a la administracin a llevarlo
adelante. La constitucin y la ley dice de forma general que los actos administrativos
deben estar orientados al logro de los fines del Estado, en este punto se encuentran las
motivaciones y los objetivos perseguidos.
De forma particular las leyes, decretos o normas del ordenamiento jurdico que
definen las funciones de las organizaciones Estatales y los funcionarios que profieren
126 |

Captulo VII: La constitucin nacional y los impuestos |

los actos, tienen las claves para encontrar motivos y objetivos de los actos
administrativos.
1.3

Elementos formales

Corresponde a los requisitos externos o visibles del acto, tal como la presentacin por
escrito cumpliendo una estructura especfica, as como, el seguimiento de unos
procedimientos y tiempos de presentacin y respuesta que hacen ms referencia a las
condiciones de la presentacin que al objeto mismo del acto administrativo.
1.4

Principios orientadores de las actuaciones administrativas

1.4.1 Economa
Se tendr en cuenta que las normas de procedimiento se utilicen para agilizar las
decisiones, que los procedimientos se adelanten en el menor tiempo y con la menor
cantidad de gastos de quienes intervienen en ellos, que no se exijan ms documentos y
copias que los estrictamente necesarios, ni autentificaciones ni notas de presentacin
personal sino cuando la ley lo ordene en forma expresa.
El principio de economa est centrado tanto en el funcionamiento de la
administracin como en el uso de los recursos de los ciudadanos que se ven
comprometidos en los actos administrativos. El principio aboga porque contar con
unos procedimientos administrativos que logren sus objetivos usando el mnimo de
los recursos de la administracin y los ciudadanos, eso sin poner en peligro la
integridad jurdica y el logro de la meta del Estado en la bsqueda del menor precio
posible. Se trata de hacer ms con menos y bien hecho.
1.4.2 Celeridad
En virtud de este principio, las autoridades tendrn el impulso oficioso de los
procedimientos, suprimirn los trmites innecesarios, utilizarn formularios para
actuaciones en serie cuando la naturaleza de ellas lo haga posible y sin que ello releve
a las autoridades de la obligacin de considerar todos los argumentos y pruebas de los
interesados. El retardo injustificado es causal de sancin disciplinaria, que se puede
imponer de oficio o por queja del interesado, sin perjuicio de la responsabilidad que
pueda corresponder al funcionario.
1.4.3 Eficacia
En virtud de este principios, se tendr en cuenta que los procedimientos deben lograr
su finalidad, removiendo de oficio los obstculos puramente formales y evitando
decisiones inhibitorias. Las nulidades que resulten de vicios de procedimiento podr
sanearse en cualquier tiempo a peticin del interesado.

| 127

| Teora del Impuesto

1.4.4 Imparcialidad
Este principio se basa en que las autoridades debern actuar teniendo en cuenta que
la finalidad de los procedimientos consiste en asegurar y garantizar los derechos de
todas las personas sin ningn gnero de discriminacin; por consiguiente deber
darles igualdad de tratamiento, respetando el orden en que acten ante ellos.
1.4.5 Publicidad
Las autoridades darn a conocer sus decisiones mediante las comunicaciones,
notificaciones o publicaciones que ordene la ley. Este principio es esencial dado que
no hacen parte del ordenamiento jurdico vigente normas que no cumplan con el
principio de publicidad, es decir una garanta mnima de conocimiento por parte de la
sociedad.
En este sentido los medios de comunicacin de todo tipo juegan un papel importante
en asegurar que en sociedades ms complejas y numerosas como la colombiana, los
ciudadanos puedan acceder de forma amplia, suficiente y oportuna a los cambios en el
ordenamiento jurdico. La base de una democracia liberal como la que pretende ser la
colombiana, requieren que los ciudadanos tengan acceso a la informacin, mxime
cuando se trate de normas que los afectan, ya sea para acatarlas cuando las
consideran justas legitimas, o para utilizar los medios legales para revocarlas o
modificarlas.
1.4.6 Contradiccin
Los interesados tendrn oportunidad de conocer y de controvertir esas decisiones
por los medios legales. El estado de derecho como principio de la democracia
colombiana, funciona si los ciudadanos cuentan con los mecanismos legales efectivos
para contraponerse al ordenamiento jurdico vigente, ya sea instituido o proveniente
de actos administrativos puntuales.
2.

Los actos administrativos de carcter fiscal en Colombia


ARTICULO 211. La ley sealar las funciones que el Presidente de la Repblica podr
delegar en los ministros, directores de departamentos administrativos, representantes
legales de entidades descentralizadas, superintendentes, gobernadores, alcaldes y
agencias del Estado que la misma ley determine. Igualmente, fijar las condiciones para
que las autoridades administrativas puedan delegar en sus subalternos o en otras
autoridades.
La delegacin exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponder
exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podr siempre reformar o
revocar aquel, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. La ley establecer los
recursos que se pueden interponer contra los actos de los delegatarios.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

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Captulo VII: La constitucin nacional y los impuestos |

El artculo 211 de la constitucin nacional, establece como el ejecutivo, y en especial el


presidente en quin reside el ejercicio del mximo poder de esta rama, puede delegar
en funcionarios de nivel inferior. En el caso de los asuntos tributarios en Colombia, la
constitucin y las leyes han delegado los impuestos nacionales ms importantes en la
Direccin de impuestos y aduanas nacionales, que se rige por todas las normas de
carcter administrativo y en especial los procedimientos y obligaciones contenidos en
el Estatuto Tributario.
El Estatuto Tributario es la herramienta de consolidacin de leyes relacionadas con el
rgimen fiscal del Estado colombiano de mayor importancia. Este corpus de normas
(880 artculos a 2009) integra los elementos sustantivos de los tributos, con los
procedimientos para cumplir con la obligacin tributaria por parte de los
contribuyentes, y la forma en que la administracin debe registrar, controlar y
sancionar en materia fiscal.
2.1

Alcance de actos administrativos de carcter fiscal en Colombia


ARTICULO 683. ESPIRITU DE JUSTICIA. Los funcionarios pblicos, con atribuciones y
deberes que cumplir en relacin con la liquidacin y recaudo de los impuestos nacionales,
debern tener siempre por norma en el ejercicio de sus actividades que son servidores
pblicos, que la aplicacin recta de las leyes deber estar presidida por un relevante
espritu de justicia, y que el Estado no aspira a que al contribuyente se le exija ms de
aquello con lo que la misma ley ha querido que coadyuve a las cargas pblicas de la
Nacin.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

Adems de los principios orientadores de la generalidad de actos administrativos, la


administracin de impuestos debe cumplir con el principio de justicia en el sentido
que ningn funcionario deber optar por una interpretacin de las normas que derive
en actos administrativas que exija ms que el nivel de cargas que la ley establece para
el contribuyente en concreto.
ARTICULO 684. FACULTADES DE FISCALIZACIN E INVESTIGACIN. La Administracin
Tributaria tiene amplias facultades de fiscalizacin e investigacin para asegurar el
efectivo cumplimiento de las normas sustanciales.
Para tal efecto podr:
a. Verificar la exactitud de las declaraciones u otros informes, cuando lo considere
necesario.
b. Adelantar las investigaciones que estime convenientes para establecer la ocurrencia de
hechos generadores de obligaciones tributarias, no declarados.
c. Citar o requerir al contribuyente o a terceros para que rindan informes o contesten
interrogatorios.
d. Exigir del contribuyente o de terceros la presentacin de documentos que registren sus
operaciones cuando unos u otros estn obligados a llevar libros registrados.
e. Ordenar la exhibicin y examen parcial de los libros, comprobantes y documentos, tanto
del contribuyente como de terceros, legalmente obligados a llevar contabilidad.
f. En general, efectuar todas las diligencias necesarias para la correcta y oportuna
determinacin de los impuestos, facilitando al contribuyente la aclaracin de toda duda u
omisin que conduzca a una correcta determinacin.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

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| Teora del Impuesto


ARTICULO 684-1. OTRAS NORMAS DE PROCEDIMIENTO APLICABLES EN LAS
INVESTIGACIONES TRIBUTARIAS. En las investigaciones y prcticas de pruebas dentro de
los procesos de determinacin, aplicacin de sanciones, discusin, cobro, devoluciones y
compensaciones, se podrn utilizar los instrumentos consagrados por las normas del
Cdigo de Procedimiento Penal y del Cdigo Nacional de Polica, en lo que no sean
contrarias a las disposiciones de este Estatuto.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)
ARTICULO 686. DEBER DE ATENDER REQUERIMIENTOS. Sin perjuicio del cumplimiento
de las dems obligaciones tributarias, los contribuyentes de los impuestos administrados
por la Direccin General de Impuestos Nacionales, as como los no contribuyentes de los
mismos, debern atender los requerimientos de informaciones y pruebas relacionadas
con investigaciones que realice la Administracin de Impuestos, cuando a juicio de sta,
sean necesarios para verificar la situacin impositiva de unos y otros, o de terceros
relacionados con ellos.
ARTICULO 687. LAS OPINIONES DE TERCEROS NO OBLIGAN A LA ADMINISTRACIN. Las
apreciaciones del contribuyente o de terceros consignadas respecto de hechos o
circunstancias cuya calificacin compete a las oficinas de impuestos, no son obligatorias
para stas.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

El alcance de las acciones que puede llevar adelante la administracin de impuestos


nacionales es amplio. Le permite a los funcionarios hacer verificaciones de exactitud
de lo declarado, investigar lo no declarado, citar a personas para indagarlos sobre los
hechos que se estn analizando, exigir documentacin y permitir registro, as como
exigir la conservacin y exhibicin de registros contables.
Estos poderes deben siempre cumplir con los elementos de los actos administrativos
permitiendo en cada instancia y paso de los procedimientos responder y defenderse
ante las presunciones que guan los actos de los funcionarios que llevan adelante las
investigaciones.
Debe siempre tenerse en cuenta la obligacin que tienen
contribuyentes o terceros de atender en tiempo y forma los requerimientos de la
administracin
2.2

Actos administrativos de la DIAN

2.2.1 Modificacin de la liquidacin privada


ARTICULO 702. FACULTAD DE MODIFICAR LA LIQUIDACIN PRIVADA. La Administracin
de Impuestos podr modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los
contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante liquidacin de revisin.
PARAGRAFO 1o. La liquidacin privada de los responsables del impuesto sobre las ventas,
tambin podr modificarse mediante la adicin a la declaracin, del respectivo perodo
fiscal, de los ingresos e impuestos determinados como consecuencia de la aplicacin de las
presunciones contempladas en los artculos 757 a 760 inclusive. PARAGRAFO 2o. La
determinacin de la renta lquida en forma presuntiva no agota la facultad de revisin
oficiosa.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

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Captulo VII: La constitucin nacional y los impuestos |

2.2.2 Requerimiento especial


ARTICULO 703. EL REQUERIMIENTO ESPECIAL COMO REQUISITO PREVIO A LA
LIQUIDACIN. Antes de efectuar la liquidacin de revisin, la Administracin enviar al
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un
requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar, con
explicacin de las razones en que se sustenta.
ARTICULO 704. CONTENIDO DEL REQUERIMIENTO. El requerimiento deber contener la
cuantificacin de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones, que se pretende
adicionar a la liquidacin privada.
ARTICULO 705. TERMINO PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO. El requerimiento de
que trata el artculo 703, deber notificarse a ms tardar dentro de los dos (2) aos
siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar. Cuando la declaracin inicial
se haya presentado en forma extempornea, los dos (2) aos se contarn a partir de la
fecha de presentacin de la misma. Cuando la declaracin tributaria presente un saldo a
favor del contribuyente o responsable, el requerimiento deber notificarse a ms tardar
dos (2) aos despus de la fecha de presentacin de la solicitud de devolucin o
compensacin respectiva.
ARTICULO 705-1. TERMINO PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO EN VENTAS Y
RETENCIN EN LA FUENTE. <Artculo adicionado por el artculo 134 de la Ley 223 de
1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los trminos para notificar el requerimiento
especial y para que queden en firme las declaraciones del impuesto sobre las ventas y de
retencin en la fuente, del contribuyente, a que se refieren los artculos 705 y 714 del
Estatuto Tributario, sern los mismos que correspondan a su declaracin de renta
respecto de aquellos perodos que coincidan con el correspondiente ao gravable.
ARTICULO 706. SUSPENSION DEL TERMINO. <Artculo sustituido por el artculo 251 de la
Ley 223 de 1995. El nuevo texto es el siguiente:> El trmino para notificar el
requerimiento especial se suspender: Cuando se practique inspeccin tributario de
oficio, por el trmino de tres meses contados a partir de la notificacin del auto que la
decrete. Cuando se practique inspeccin tributaria a solicitud del contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, mientras dure la inspeccin. Tambin se
suspender el trmino para la notificacin del requerimiento especial, durante el mes
siguientes a la notificacin del emplazamiento para corregir.
ARTICULO 707. RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. Dentro de los tres (3) meses
siguientes, contados a partir de la fecha de notificacin del requerimiento especial, el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, deber formular por escrito
sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la
Administracin se alleguen al proceso documentos que reposen en sus archivos, as como
la prctica de inspecciones tributarias, siempre y cuando tales solicitudes sean
conducentes, caso en el cual, stas deben ser atendidas.
ARTICULO 708. AMPLIACIN AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. El funcionario que conozca
de la respuesta al requerimiento especial podr, dentro de los tres (3) meses siguientes a
la fecha del vencimiento del plazo para responderlo, ordenar su ampliacin, por una sola
vez, y decretar las pruebas que estime necesarias. La ampliacin podr incluir hechos y
conceptos no contemplados en el requerimiento inicial, as como proponer una nueva
determinacin oficial de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones. El plazo para la
respuesta a la ampliacin, no podr ser inferior a tres (3) meses ni superior a seis (6)
meses.

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| Teora del Impuesto

2.2.3 Emplazamiento para declarar


ARTICULO 715. EMPLAZAMIENTO PREVIO POR NO DECLARAR. Quienes incumplan con la
obligacin de presentar las declaraciones tributarias, estando obligados a ello, sern
emplazados por la Administracin de Impuestos, previa comprobacin de su obligacin,
para que lo hagan en el trmino perentorio de un (1) mes, advirtindoseles de las
consecuencias legales en caso de persistir su omisin.
El contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, que presente la declaracin
con posterioridad al emplazamiento, deber liquidar y pagar la sancin por
extemporaneidad, en los trminos previstos en el artculo 642.
ARTICULO 716. CONSECUENCIA DE LA NO PRESENTACIN DE LA DECLARACIN CON
MOTIVO DEL EMPLAZAMIENTO. Vencido el trmino que otorga el emplazamiento de que
trata el artculo anterior, sin que se hubiere presentado la declaracin respectiva, la
Administracin de Impuestos proceder a aplicar la sancin por no declarar prevista en el
artculo 643.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

2.2.4 Liquidacin de correccin aritmtica


ARTICULO 697. ERROR ARITMETICO. Se presenta error aritmtico en las declaraciones
tributarias, cuando:
1. A pesar de haberse declarado correctamente los valores correspondientes a hechos
imponibles o bases gravables, se anota como valor resultante un dato equivocado.
2. Al aplicar las tarifas respectivas, se anota un valor diferente al que ha debido resultar.
3. Al efectuar cualquier operacin aritmtica, resulte un valor equivocado que implique un
menor valor a pagar por concepto de impuestos, anticipos o retenciones a cargo del
declarante, o un mayor saldo a su favor para compensar o devolver.
ARTICULO 698. FACULTAD DE CORRECCIN. <Ver Notas del Editor> La Administracin
de Impuestos, mediante liquidacin de correccin, podr corregir los errores aritmticos
de las declaraciones tributarias que hayan originado un menor valor a pagar por concepto
de impuestos, anticipos o retenciones a cargo del declarante, o un mayor saldo a su favor
para compensar o devolver.
ARTICULO 699. TERMINO EN QUE DEBE PRACTICARSE LA CORRECCIN. La liquidacin
prevista en el artculo anterior, se entiende sin perjuicio de la facultad de revisin y
deber proferirse dentro de los dos aos siguientes a la fecha de presentacin de la
respectiva declaracin.
ARTICULO 700. CONTENIDO DE LA LIQUIDACIN DE CORRECCIN. La liquidacin de
correccin aritmtica deber contener:
a. Fecha, en caso de no indicarla, se tendr como tal la de su notificacin;
b. Perodo gravable a que corresponda;
c. Nombre o razn social del contribuyente;
d. Nmero de identificacin tributaria;
e. Error aritmtico cometido.

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Captulo VII: La constitucin nacional y los impuestos |


ARTICULO 701. CORRECCIN DE SANCIONES. Cuando el contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante, no hubiere liquidado en su declaracin las sanciones a que
estuviere obligado o las hubiere liquidado incorrectamente la Administracin las liquidar
incrementadas en un treinta por ciento (30%). Cuando la sancin se imponga mediante
resolucin independiente procede el recurso de reconsideracin.
El incremento de la sancin se reducir a la mitad de su valor, si el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, dentro del trmino establecido para
interponer el recurso respectivo, acepta los hechos, renuncia al mismo y cancela el valor
total de la sancin ms el incremento reducido.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

2.2.5 Liquidacin de revisin


ARTICULO 702. FACULTAD DE MODIFICAR LA LIQUIDACIN PRIVADA. La Administracin
de Impuestos podr modificar, por una sola vez, las liquidaciones privadas de los
contribuyentes, responsables o agentes retenedores, mediante liquidacin de revisin.
PARAGRAFO 1o. La liquidacin privada de los responsables del impuesto sobre las ventas,
tambin podr modificarse mediante la adicin a la declaracin, del respectivo perodo
fiscal, de los ingresos e impuestos determinados como consecuencia de la aplicacin de las
presunciones contempladas en los artculos 757 a 760 inclusive.
PARAGRAFO 2o. La determinacin de la renta lquida en forma presuntiva no agota la
facultad de revisin oficiosa.
ARTICULO 703. EL REQUERIMIENTO ESPECIAL COMO REQUISITO PREVIO A LA
LIQUIDACIN. Antes de efectuar la liquidacin de revisin, la Administracin enviar al
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, por una sola vez, un
requerimiento especial que contenga todos los puntos que se proponga modificar, con
explicacin de las razones en que se sustenta.
ARTICULO 704. CONTENIDO DEL REQUERIMIENTO. El requerimiento deber contener la
cuantificacin de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones, que se pretende
adicionar a la liquidacin privada.
ARTICULO 705. TERMINO PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO. El requerimiento de
que trata el artculo 703, deber notificarse a ms tardar dentro de los dos (2) aos
siguientes a la fecha de vencimiento del plazo para declarar. Cuando la declaracin inicial
se haya presentado en forma extempornea, los dos (2) aos se contarn a partir de la
fecha de presentacin de la misma. Cuando la declaracin tributaria presente un saldo a
favor del contribuyente o responsable, el requerimiento deber notificarse a ms tardar
dos (2) aos despus de la fecha de presentacin de la solicitud de devolucin o
compensacin respectiva.
ARTICULO 705-1. TERMINO PARA NOTIFICAR EL REQUERIMIENTO EN VENTAS Y
RETENCIN EN LA FUENTE. <Artculo adicionado por el artculo 134 de la Ley 223 de
1995. El nuevo texto es el siguiente:> Los trminos para notificar el requerimiento
especial y para que queden en firme las declaraciones del impuesto sobre las ventas y de
retencin en la fuente, del contribuyente, a que se refieren los artculos 705 y 714 del
Estatuto Tributario, sern los mismos que correspondan a su declaracin de renta
respecto de aquellos perodos que coincidan con el correspondiente ao gravable.

| 133

| Teora del Impuesto


ARTICULO 706. SUSPENSION DEL TERMINO. El trmino para notificar el requerimiento
especial se suspender:
Cuando se practique inspeccin tributario de oficio, por el trmino de tres meses contados
a partir de la notificacin del auto que la decrete.
Cuando se practique inspeccin tributaria a solicitud del contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante, mientras dure la inspeccin.
Tambin se suspender el trmino para la notificacin del requerimiento especial, durante
el mes siguientes a la notificacin del emplazamiento para corregir.
ARTICULO 707. RESPUESTA AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. Dentro de los tres (3) meses
siguientes, contados a partir de la fecha de notificacin del requerimiento especial, el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, deber formular por escrito
sus objeciones, solicitar pruebas, subsanar las omisiones que permita la ley, solicitar a la
Administracin se alleguen al proceso documentos que reposen en sus archivos, as como
la prctica de inspecciones tributarias, siempre y cuando tales solicitudes sean
conducentes, caso en el cual, stas deben ser atendidas.
ARTICULO 708. AMPLIACIN AL REQUERIMIENTO ESPECIAL. El funcionario que conozca
de la respuesta al requerimiento especial podr, dentro de los tres (3) meses siguientes a
la fecha del vencimiento del plazo para responderlo, ordenar su ampliacin, por una sola
vez, y decretar las pruebas que estime necesarias. La ampliacin podr incluir hechos y
conceptos no contemplados en el requerimiento inicial, as como proponer una nueva
determinacin oficial de los impuestos, anticipos, retenciones y sanciones. El plazo para la
respuesta a la ampliacin, no podr ser inferior a tres (3) meses ni superior a seis (6)
meses.
ARTICULO 709. CORRECCIN PROVOCADA POR EL REQUERIMIENTO ESPECIAL. Si con
ocasin de la respuesta al pliego de cargos, al requerimiento o a su ampliacin, el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, acepta total o parcialmente los
hechos planteados en el requerimiento, la sancin por inexactitud de que trata el artculo
647, se reducir a la cuarta parte de la planteada por la Administracin, en relacin con
los hechos aceptados. Para tal efecto, el contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, deber corregir su liquidacin privada, incluyendo los mayores valores
aceptados y la sancin por inexactitud reducida, y adjuntar a la respuesta al
requerimiento, copia o fotocopia de la respectiva correccin y de la prueba del pago o
acuerdo de pago, de los impuestos, retenciones y sanciones, incluida la de inexactitud
reducida.
ARTICULO 710. TERMINO PARA NOTIFICAR LA LIQUIDACIN DE REVISIN. Dentro de
los seis meses siguientes a la fecha de vencimiento del trmino para dar respuesta al
Requerimiento Especial o a su ampliacin, segn el caso, la Administracin deber
notificar la liquidacin de revisin, si hay mrito para ello. Cuando se practique
inspeccin tributaria de oficio, el trmino anterior se suspender por el trmino de tres
(3) meses contados a partir de la notificacin del auto que la decrete. Cuando se practique
inspeccin contable a solicitud del contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante el trmino se suspender mientras dure la inspeccin. Cuando la prueba
solicitada se refiera a documentos que no reposen en el respectivo expediente, el trmino
se suspender durante dos meses.
ARTICULO 711. CORRESPONDENCIA ENTRE LA DECLARACION, EL REQUERIMIENTO Y
LA LIQUIDACIN DE REVISIN. La liquidacin de revisin deber contraerse
exclusivamente a la declaracin del contribuyente y a los hechos que hubieren sido
contemplados en el requerimiento especial o en su ampliacin si la hubiere.

134 |

Captulo VII: La constitucin nacional y los impuestos |


ARTICULO 712. CONTENIDO DE LA LIQUIDACIN DE REVISIN. La liquidacin de
revisin, debern contener:
a. Fecha: en caso de no indicarse, se tendr como tal la de su notificacin.
b. Perodo gravable a que corresponda.
c. Nombre o razn social del contribuyente.
d. Nmero de identificacin tributaria.
e. Bases de cuantificacin del tributo.
f. Monto de los tributos y sanciones a cargo del contribuyente.
g. Explicacin sumaria de las modificaciones efectuadas, en lo concerniente a la
declaracin
h. Firma o sello del control manual o automatizado
ARTICULO 713. CORRECCIN PROVOCADA POR LA LIQUIDACIN DE REVISIN. Si dentro
del trmino para interponer el recurso de reconsideracin contra la liquidacin de
revisin, el contribuyente, responsable o agente retenedor, acepta total o parcialmente los
hechos planteados en la liquidacin, la sancin por inexactitud se reducir a la mitad de la
sancin inicialmente propuesta por la Administracin, en relacin con los hechos
aceptados. Para tal efecto, el contribuyente, responsable o agente retenedor, deber
corregir su liquidacin privada, incluyendo los mayores valores aceptados y la sancin por
inexactitud reducida, y presentar un memorial ante la correspondiente oficina de
Recursos Tributarios, en el cual consten los hechos aceptados y se adjunte copia o
fotocopia de la respectiva correccin y de la prueba del pago o acuerdo de pago de los
impuestos, retenciones y sanciones, incluida la de inexactitud reducida.
ARTICULO 714. FIRMEZA DE LA LIQUIDACIN PRIVADA. La declaracin tributaria
quedar en firme, si dentro de los dos (2) aos siguientes a la fecha del vencimiento del
plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. Cuando la declaracin
inicial se haya presentado en forma extempornea, los dos aos se contarn a partir de la
fecha de presentacin de la misma.
La declaracin tributaria que presente un saldo a favor del contribuyente o responsable,
quedar en firme si dos (2) aos despus de la fecha de presentacin de la solicitud de
devolucin o compensacin, no se ha notificado requerimiento especial. Tambin quedar
en firme la declaracin tributaria, si vencido el trmino para practicar la liquidacin de
revisin, sta no se notific.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

2.2.6 Liquidacin de aforo


ARTICULO 717. LIQUIDACIN DE AFORO. Agotado el procedimiento previsto en los
artculos 643, 715 y 716, la Administracin podr, dentro de los cinco (5) aos siguientes
al vencimiento del plazo sealado para declarar, determinar mediante una liquidacin de
aforo, la obligacin tributaria al contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, que no haya declarado.
ARTICULO 718. PUBLICIDAD DE LOS EMPLAZADOS O SANCIONADOS. La Administracin
de Impuestos divulgar a travs de medios de comunicacin de amplia difusin; el nombre
de los contribuyentes, responsables o agentes de retencin, emplazados o sancionados por
no declarar. La omisin de lo dispuesto en este artculo, no afecta la validez del acto
respectivo.
ARTICULO 719. CONTENIDO DE LA LIQUIDACIN DE AFORO. La liquidacin de aforo
tendr el mismo contenido de la liquidacin de revisin, sealado en el artculo 712, con
explicacin sumaria de los fundamentos del aforo.

| 135

| Teora del Impuesto


ARTCULO 719-1. INSCRIPCIN EN PROCESO DE DETERMINACIN OFICIAL. Dentro del
proceso de determinacin del tributo e imposicin de sanciones, el respectivo
Administrador de Impuestos o de Impuestos y Aduanas Nacionales, ordenar la
inscripcin de la liquidacin oficial de revisin o de aforo y de la resolucin de sancin
debidamente notificados, segn corresponda, en los registros pblicos, de acuerdo con la
naturaleza del bien, en los trminos que seale el reglamento. Con la inscripcin de los
actos administrativos a que se refiere este artculo, los bienes quedan afectos al pago de
las obligaciones del contribuyente. La inscripcin estar vigente hasta la culminacin del
proceso administrativo de cobro coactivo, si a ello hubiere lugar, y se levantar
nicamente en los siguientes casos:
1. Cuando se extinga la respectiva obligacin.
2. Cuando producto del proceso de discusin la liquidacin privada quedare en firme.
3. Cuando el acto oficial haya sido revocado en va gubernativa o jurisdiccional.
4. Cuando se constituya garanta bancaria o pliza de seguros por el monto determinado
en el acto que se inscriba.
5. Cuando el afectado con la inscripcin o un tercero a su nombre ofrezca bienes
inmuebles para su embargo, por un monto igual o superior al determinado en la
inscripcin, previo avalo del bien ofrecido.
En cualquiera de los anteriores casos, la Administracin deber solicitar la cancelacin de
la inscripcin a la autoridad competente, dentro de los diez (10) das hbiles siguientes a
la fecha de la comunicacin del hecho que amerita el levantamiento de la anotacin.
ARTCULO 719-2. EFECTOS DE LA INSCRIPCIN EN PROCESO DE DETERMINACIN
OFICIAL. Los efectos de la inscripcin de que trata el artculo 719-1 son:
1. Los bienes sobre los cuales se haya realizado la inscripcin constituyen garanta real del
pago de la obligacin tributario objeto de cobro.
2. La administracin tributaria podr perseguir coactivamente dichos bienes sin importar
que los mismos hayan sido traspasados a terceros.
3. El propietario de un bien objeto de la inscripcin deber advertir al comprador de tal
circunstancia. Si no lo hiciere, deber responder civilmente ante el mismo, de acuerdo con
las normas del Cdigo Civil.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

2.2.7 Liquidacin oficial de correccin


ARTICULO 589. CORRECCIONES QUE DISMINUYAN EL VALOR A PAGAR O AUMENTEN EL
SALDO A FAVOR. Para corregir las declaraciones tributarias, disminuyendo el valor a
pagar o aumentando al saldo a favor, se elevar solicitud a la Administracin de Impuestos
y Aduanas correspondiente, dentro de los dos* aos siguientes al vencimiento del trmino
para presentar la declaracin.
La Administracin debe practicar la liquidacin oficial de correccin, dentro de los seis
meses siguientes a la fecha de la solicitud en debida forma; si no se pronuncia dentro de
este trmino, el proyecto de correccin sustituir a la declaracin inicial. La correccin de
las declaraciones a que se refiere este artculo no impide la facultad de revisin, la cual se
contara a partir de la fecha de la correccin o del vencimiento de los seis meses siguientes
a la solicitud, segn el caso.
Cuando no sea procedente la correccin solicitada, el contribuyente ser objeto de una
sancin equivalente al 20% del pretendido menor valor a pagar o mayor saldo a favor, la
que ser aplicada en el mismo acto mediante el cual se produzca el rechazo de la solicitud
por improcedente. Esta sancin se disminuir a la mitad, en el caso de que con ocasin del
recurso correspondiente sea aceptada y pagada.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

136 |

Captulo VII: La constitucin nacional y los impuestos |

2.2.8 Resoluciones que imponen sancin


ARTICULO 637. ACTOS EN LOS CUALES SE PUEDEN IMPONER SANCIONES. Las sanciones
podrn imponerse mediante resolucin independiente, o en las respectivas liquidaciones
oficiales.
ARTICULO 638. PRESCRIPCIN DE LA FACULTAD PARA IMPONER SANCIONES. <Artculo
modificado por el artculo 64 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando
las sanciones se impongan en liquidaciones oficiales, la facultad para imponerlas prescribe
en el mismo trmino que existe para practicar la respectiva liquidacin oficial. Cuando las
sanciones se impongan en resolucin independiente, deber formularse el pliego de
cargos correspondiente, dentro de los dos aos siguientes a la fecha en que se present la
declaracin de renta y complementarios o de ingresos y patrimonio, del perodo durante
el cual ocurri la irregularidad sancionable o ces la irregularidad, para el caso de las
infracciones continuadas. Salvo en el caso de la sancin por no declarar, de los intereses
de mora, y de las sanciones previstas en los artculos 659, 659-1 y 660 del Estatuto
Tributario, las cuales prescriben en el trmino de cinco aos.
Vencido el trmino de respuesta del pliego de cargos, la Administracin Tributaria tendr
un plazo de seis meses para aplicar la sancin correspondiente, previa la prctica de las
pruebas a que hubiere lugar.
(Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la DIAN, Decreto 624 de 1989)

A continuacin se presentan los tipos de sanciones y los artculos del Estatuto


Tributario de los impuestos administrados por la DIAN (Decreto 624 de 1989) en los
que se regula cada una de las materias.
TIPO DE SANCIN
ARTCULO QUE LA REGULA
SANCIONES RELACIONADAS CON LAS DECLARACIONES TRIBUTARIAS
EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIN
ARTICULO 641.
EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIN DE LAS ARTICULO 642..
DECLARACIONES
CON
POSTERIORIDAD
AL
EMPLAZAMIENTO
Sancin por no declarar
ARTICULO 643. SANCIN POR NO
DECLARAR.
SANCIN POR CORRECCIN DE LAS DECLARACIONES
ARTICULO 644.
SANCIN A APLICAR, POR INCUMPLIMIENTOS EN LA ARTICULO 645.
PRESENTACIN DE LA DECLARACIN DE INGRESOS Y
PATRIMONIO.
SANCIN POR CORRECCIN ARITMETICA
ARTICULO 646.
SANCIN POR INEXACTITUD
ARTICULO 647..
ARTICULO 648. LA SANCIN POR
INEXACTITUD PROCEDE SIN PERJUICIO DE
LAS SANCIONES PENALES
SANCIN POR ACTIVOS OMITIDOS O PASIVOS ARTCULO 649.
INEXISTENTES
SANCIN POR USO FRAUDULENTO DE CEDULAS
ARTICULO 650..
SANCIN POR NO INFORMAR LA DIRECCIN.
ARTICULO 650-1.
SANCIN POR NO INFORMAR LA ACTIVIDAD ARTICULO 650-2.
ECONOMICA.

| 137

| Teora del Impuesto


TIPO DE SANCIN
ARTCULO QUE LA REGULA
SANCIONES RELATIVAS A INFORMACIONES Y EXPEDICIN DE FACTURAS
SANCIN POR NO ENVIAR INFORMACIN.
ARTICULO 651.
SANCIN POR EXPEDIR FACTURAS SIN REQUISITOS.
ARTICULO 652.
SANCIN POR NO FACTURAR.
ARTICULO 652-1.
ARTICULO 653. CONSTANCIA DE LA NO
EXPEDICIN DE FACTURAS O EXPEDICIN
SIN EL LLENO DE LOS REQUISITOS.
SANCIONES RELACIONADAS CON LA CONTABILIDAD Y DE CLAUSURA DEL ESTABLECIMIENTO
HECHOS IRREGULARES EN LA CONTABILIDAD.
ARTICULO 654.
ARTICULO
655.
SANCIN
POR
IRREGULARIDADES EN LA CONTABILIDAD.
ARTICULO 656. REDUCCIN DE LAS
SANCIONES
POR
LIBROS
DE
CONTABILIDAD.
SANCIN DE CLAUSURA DEL ESTABLECIMIENTO.
ARTICULO 657.
RETENCIN DE MERCANCAS A QUIENES COMPREN SIN ARTICULO 657-1.
FACTURA.
SANCIN POR INCUMPLIR LA CLAUSURA.
ARTICULO 658.
SANCIN A ADMINISTRADORES Y REPRESENTANTES ARTCULO 658-1.
LEGALES.
SANCIN POR EVASIN PASIVA.
ARTCULO 658-2.
SANCIONES RELATIVAS AL INCUMPLIMIENTO EN LA ARTCULO 658-3.
OBLIGACIN DE INSCRIBIRSE EN EL RUT Y OBTENCIN
DEL NIT.
SANCIONES RELATIVAS A LAS CERTIFICACIONES DE CONTADORES PUBLICOS
SANCIN POR VIOLAR LAS NORMAS QUE RIGEN LA ARTICULO 659.
PROFESIN.
SANCIN A SOCIEDADES DE CONTADORES PUBLICOS.
ARTICULO 659-1.
SUSPENSION DE LA FACULTAD DE FIRMAR ARTICULO 660.
DECLARACIONES
TRIBUTARIAS
Y
CERTIFICAR
PRUEBAS CON DESTINO A LA ADMINISTRACIN ARTICULO 661. REQUERIMIENTO PREVIO
TRIBUTARIA.
AL CONTADOR O REVISOR FISCAL.
ARTICULO 661-1. COMUNICACIN DE
SANCIONES.
SANCIONES ESPECIFICAS PARA CADA TRIBUTO
SANCIN POR UTILIZACIN DE INTERPUESTAS ARTICULO 662.
PERSONAS POR PARTE DE LOS INVERSIONISTAS
INSTITUCIONALES.
SANCIN POR GASTOS NO EXPLICADOS.
ARTICULO 663.
SANCIN POR NO ACREDITAR EL PAGO DE LOS ARTICULO 664.
APORTES PARAFISCALES.
RESPONSABILIDAD PENAL POR NO CONSIGNAR LAS ARTICULO 665.
RETENCIONES EN LA FUENTE Y EL IVA.
RESPONSABILIDAD PENAL POR NO CERTIFICAR ARTICULO 666.
CORRECTAMENTE VALORES RETENIDOS.
SANCIN POR NO EXPEDIR CERTIFICADOS.
ARTICULO 667.
SANCIN
POR
EXTEMPORANEIDAD
EN
LA ARTICULO 668.
INSCRIPCIN EN EL REGISTRO NACIONAL DE
VENDEDORES* E INSCERICIN DE OFICIO.
SANCIN POR OMITIR INGRESOS O SERVIR DE ARTICULO 669.
INSTRUMENTO DE EVASIN.
SANCIN
POR
IMPROCEDENCIA
DE
LAS ARTICULO 670.
DEVOLUCIONES O COMPENSACIONES.

138 |

Captulo VII: La constitucin nacional y los impuestos |


TIPO DE SANCIN
ARTCULO QUE LA REGULA
SANCIN DE DECLARACIN DE PROVEEDOR FICTICIO ARTICULO 671.
O INSOLVENTE.
SANCIONES A NOTARIOS Y A OTROS FUNCIONARIOS
SANCIN POR AUTORIZAR ESCRITURAS O TRASPASOS ARTICULO 672.
SIN EL PAGO DE LA RETENCIN.
SANCIN A NOTARIOS QUE AUTORICEN ESCRITURAS ARTICULO 673.
POR UN PRECIO INFERIOR.
SANCIN A EMPLEADOS Y TRABAJADORES DEL ARTICULO 673-1.
ESTADO POR ENRIQUECIMIENTO NO JUSTIFICADO.
SANCIONES A ENTIDADES AUTORIZADAS PARA RECAUDAR IMPUESTOS
ERRORES DE VERIFICACIN.
ARTICULO 674.
INCONSISTENCIA EN LA INFORMACIN REMITIDA.
EXTEMPORANEIDAD EN LA ENTREGA DE LA
INFORMACIN.
CANCELACIN DE LA AUTORIZACIN PARA RECAUDAR
IMPUESTOS Y RECIBIR DECLARACIONES.

ARTICULO 675.
ARTICULO 676.

PRETERMISION DE TERMINOS.
INCUMPLIMIENTO
DE
LOS
DEVOLVER.

ARTICULO 681.
ARTICULO 682.

ARTICULO 677.
ARTICULO 678. COMPETENCIA PARA
SANCIONAR
A
LAS
ENTIDADES
RECAUDADORAS.
SANCIONES ESPECIALES CONTEMPLADAS POR NORMAS TRIBUTARIAS, APLICABLES A
FUNCIONARIOS DE LA ADMINISTRACIN.
INCUMPLIMIENTO DE DEBERES.
ARTICULO 679.
VIOLACIN MANIFIESTA DE LA LEY.
ARTICULO 680.

3.

TERMINOS

PARA

Bibliografa

ALTAMIRA, P. (1971) Cursos de Derecho Administrativo. , Buenos Aires: Editorial


Palma.
CASSAGNE, J. C. (1998). Derecho Administrativo. Buenos Aires: Heiasta.
DROMI, R. (1994) Derecho Administrativo. Buenos Aires: Astrea de A. y R. Depalma.
LAUBADERE, A. D. (1984) Manual de derecho administrativo. Bogot: TEMIS. 1984.
367 p.
PAREJO, L. (1998) Manual de derecho administrativo: Parte General Volumen 1.
Barcelona: ARIEL. p. 806.
RODRIGUEZ SANTOS, C. (1996) Manual de derecho administrativo: elementos de
derecho administrativo: nociones generales, el acto administrativo y el contrato
estatal. Bogot: PROFESIONAL. 147 p.
589 698 703 715-718 764
| 139

| Teora del Impuesto

Captulo VIII
Control del Sector Pblico en Colombia
"ARTICULO 121. Ninguna autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las
que le atribuyen la Constitucin y la ley.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)
ARTICULO 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la
desconcentracin de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administracin
pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno que se ejercer en los trminos
que seale la ley.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Introduccin
Las normas tributarias partiendo de la constitucin, pasando por las leyes y
reglamentos especficos establecen las obligaciones que tienen los declarantes,
contribuyentes y el resto de ciudadanos que no tienen ese status, con relacin a las
cargas tributarias.
Dichas normas se complementan con la actuacin de los funcionarios de los aparatos
administrativos de los impuestos (DIAN, secretaras de hacienda, polica fiscal y
aduanera) quines a travs de los impuestos y con base en el ordenamiento legal de
carcter tributario, realizan una serie de actividades de invitacin, investigacin y
seguimiento de las actividades de los ciudadanos en materia tributaria.
Tanto las normas aprobadas en organismos deliberantes (Congreso, asamblea
departamental y concejos municipales) a travs de un largo proceso de discusin
pblica, como los actos administrativos emitidos de forma constante por los
funcionarios pueden, eventualmente, afectar de alguna manera a los ciudadanos y sus
organizaciones.
Es por ello que el ordenamiento constitucional y sus desarrollos en leyes y
reglamentos, prevn un sistema completo de controles a la actividad pblica en
Colombia. Controles que no solamente se centran en la actividad tributaria, sino es

140 |

Captulo VIII: Control del sector pblico en Colombia |

todas y cada una de las actividades y acciones de los funcionarios pblicos o de


personas naturales y jurdicas de carcter privado que afecten el bienestar general.
El presente captulo realizar un recorrido sucinto por los tipos de controles previstos
en el andamiaje constitucional colombiano, haciendo especial nfasis en aquellos
controles que tienen alguna relacin con la actividad administrativa de los rganos
que realizan funciones tributarias.
Es importante estudiar el hecho que las actuaciones administrativas de las
autoridades tributarias de nivel nacional (que se describieron en el captulo VII),
tienen una serie de controles, como los tienen el resto de acciones administrativas,
que sirven de medios de defensa de los contribuyentes.
Debe entenderse que para cada accin administrativa, existe una accin del
contribuyente para defenderse o discutir las decisiones estatales por los medios del
Estado de derecho. Estos procesos hacen parte de los controles que pueden ejercer
los ciudadanos y organizaciones de control pblicas y privadas en pro de mantener el
imperio de la ley y el uso legtimo de la fuerza basado en el derecho.
1.

Tipos de controles al sector pblico en Colombia

A continuacin se presenta un cuadro resumen de los tipos de controles que existen


para la accin de las funciones pblicas en Colombia, este cuadro desarrolla los
siguientes campos:
1.1

Tipo de control

Establece cul de los controles al Estado colombiano ser descrito.


1.2

Descripcin

Corresponde a la definicin y alcance del tipo de control. Vale la pena mencionar que
se ampliar el control de legalidad, dado que es el ms importante a la hora de
analizar el tema tributario.
1.3

Entidades que llevan adelante el control

Corresponde a un inventario de las entidades de carcter pblico, privado y ciudadano


que llevan adelante el control de las acciones del Estado.
1.4

Carcter de los controles

Este carcter se describe en relacin a si el tipo de control es interno o externo con


respecto a las organizaciones pblicas, no debe confundirse con si es un tipo de
control interno externo a todo el aparato del Estado, sino a las organizaciones
controladas individualmente entendidas.
| 141

| Teora del Impuesto

Por ejemplo, el control de los medios de comunicacin es un control externo a la DIAN,


dado que la DIAN no cuenta con un rgano interior de comunicacin encargado de
hacerle control, sino que ante irregularidades cometidas por los funcionarios de la
institucin sern las emisoras de radio o televisin o los peridicos o revistas quines
denuncien, y estas organizaciones estn por fuera de la DIAN.
1.5

Relacin con lo tributario

En este campo se analizar cul es la relacin de este tipo de control con el sistema
tributario colombiano, ms especficamente del control de la forma como la
administracin de impuestos lleva adelante sus funciones legales.

142 |

Captulo VIII: Control del sector pblico en Colombia |

Tipo de
Control

Descripcin

Control social

Para una democracia como la colombiana que


pretende ser participativa, el control social es el
control esencial. Este control es el control que
asegura que todos los ciudadanos puedan criticar
y llevar a cabo procedimientos que aseguren el
imperio de la ley, buscando el reconocimiento de
derechos individuales o colectivos, el cambio de
una poltica, la discusin legal de una accin
pblica o el simple derecho de manifestar
pblicamente su disenso con cualquier postura
pblica o privada.
En este punto se incluye el control ejercido por los
medios de comunicacin masivos (que pagan por
las frecuencias) los medios de comunicacin
ciudadanos que manejan organizaciones para
expresarse de forma abierta y democrtica,
siempre en cumplimiento de la ley.
La libertad de opinin, y la garanta a la libertad
de prensa son esenciales para las democracias. De
hecho, a la prensa se le ha llamado el cuarto
poder, en referencia a los tres poderes de la
repblica. Este estatus se ha logrado en la medida
que
los
funcionarios
corruptos
o
malintencionados de los gobiernos se escudan en
el silencio y la oscuridad para llevar a cabo actos
ilegales o en contra de la tica pblica, y solo los
medios de comunicacin libres tienen el poder
suficiente para poner en conocimiento de la
opinin pblica actos reprochables.

Entidades que llevan


adelante el control
Los ciudadanos
Las
Juntas
Administradoras Locales
Las
veeduras
ciudadanas.
Las ligas de usuarios.
Las organizaciones no
gubernamentales.
Los
sindicatos
y
asociaciones
de
trabajadores.
Las fundaciones con
objetivos de control
social.
Los medios masivos de
comunicacin que pagan
por sus frecuencias.
Los medios comunitarios,
escolares,
locales
o
ciudadanos
de
comunicacin.

Carcter de los controles


Interno
Externo
Puede ser interno En la mayora de las
en ocasiones donde ocasiones, el control
los sindicatos o ciudadano
es
asociaciones
de externo
a
las
trabajadores
organizaciones
pertenezcan
a pblicas, en tanto
espacios
de que, los ciudadanos
concertacin
y medios que lo
dentro
de
las ejercen no hacen
instituciones
parte constante de
pblicas, y ejerzan la
estructura
control. Aunque es organizacional de
la excepcin.
las
instituciones
pblicas.

Relacin con
lo tributario
Puede llegar a
ser
muy
importante
cuando
existen
observatorios
de la actividad
fiscal,
o
mediante ONG
e instituciones
de
investigacin
especializadas.
Los
medios
llaman
la
atencin sobre
los impuestos
en
muchas
ocasiones. Los
medios
de
comunicacin
anuncian de
reformas

acciones
tributarias
confiscatorias,
ilegales o de
decisiones
judiciales
y
administrativas
que
afectan a los
contribuyentes.

| 143

| Teora del Impuesto

Control poltico

Tipo de
Control

Descripcin
La democracia colombiana es esencialmente
representativa, es decir, los ciudadanos no se
representan a s mismos en los organismos
deliberantes, sino que representan los intereses
de sus electores, y los intereses generales de la
postura ideolgica que representa el partido al
que pertenecen.
Es por ello que los rganos
deliberantes de todos los niveles territoriales
(Congreso, asambleas o concejos), tienen la
potestad de realizar un control de carcter poltico
a los miembros del ejecutivo. Adems el juez
natural del ejecutivo, en asuntos polticos, es el
legislativo.
En el nivel nacional la constitucin en su artculo
114 establece Corresponde al Congreso de la
Repblica reformar la Constitucin, hacer las leyes
y ejercer control poltico sobre el gobierno y la
administracin. As como el Artculo 299 y 312
establecen la misma funcin para asambleas
departamentales y concejos municipales con
respecto a las administraciones departamentales y
municipales.10
El congreso puede promover mocin de censura
para funcionarios del ejecutivo.

10

Entidades que llevan


adelante el control
A nivel Nacional: el
congreso de la repblica.
A nivel departamental: la
asamblea departamental.
A nivel municipal: los
concejos municipales.
Los
medios
de
comunicacin
y
los
ciudadanos
pueden
ejercer de alguna manera
el control poltico ante la
incapacidad
de
los
rganos deliberantes de
defender
intereses
considerados
socialmente importantes.

Carcter de los controles


Interno
Externo
El control poltico es
esencialmente
externo
a
las
organizaciones
pblicas, dado que
es ejercido por los
rganos
deliberantes
de
nivel
nacional,
departamental
y
municipal.

Relacin con
lo tributario
Los rganos
deliberantes
pueden poner
en tela de
juicio la forma
como
los
gobiernos
(Ver artculo
115 de la
constitucin
quin es el
gobierno en
Colombia?)
llevan
adelante
la
poltica fiscal
o
como
pretenden
reformar las
leyes
tributarias, o
quines deben
soportar las
cargas
tributarias.

Adems el artculo 135 de la Constitucin establece que cada cmara del congreso tendr la potestad Proponer mocin de censura respecto de los Ministros,
Superintendentes y Directores de Departamentos Administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatencin a los requerimientos y
citaciones del Congreso de la Repblica. La mocin de censura, si hubiere lugar a ella, deber proponerla por lo menos la dcima parte de los miembros que componen la
respectiva Cmara. La votacin se har entre el tercero y el dcimo da siguientes a la terminacin del debate, con audiencia pblica del funcionario respectivo. Su
aprobacin requerir el voto afirmativo de la mitad ms uno de los integrantes de la Cmara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedar separado
de su cargo. Si fuere rechazada, no podr presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual
se haya promovido mocin de censura no obsta para que la misma sea aprobada conforme a lo previsto en este artculo. Pronunciada una Cmara sobre la mocin de
censura su decisin inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma.

144 |

Captulo VIII: Control del sector pblico en Colombia |


Tipo de
Control

Descripcin

Control fiscal

El artculo 117 de la constitucin El Ministerio


Pblico y la Contralora General de la Repblica
son rganos de control, y el articulo 119,
establece la Contralora General de la Repblica
tiene a su cargo la vigilancia de la gestin fiscal y
el control de resultado de la administracin.
El control de la gestin fiscal se refiere al erario
pblico, es decir la forma como los organismos
estatales de todos los niveles presupuestan sus
recursos (ingresos, egresos e inversiones) y la
forma como los utilizan. En estos trminos el
control fiscal tiene un amplio espectro de
funciones en la medida que interviene en el
control de los presupuestos, la forma de distribuir
las cargas y los beneficios sociales, es decir, tanto
en los ingresos como en los egresos.
Sus funciones son amplias en trminos de
investigar y sancionar a los funcionarios que
realicen malos manejos del erario pblico.
Adems, su labor preventiva ha venido dndole un
carcter se asesor del ejecutivo en relacin a
temas que por su importancia fiscal requieren el
control previo. Adicionalmente las contraloras
tienen funciones de alertas tempranas.
No solo existe una contralora general de la
repblica, sino que existen contraloras
departamentales y en los municipios y distritos de
mayores ingresos y poblacin. Este sistema
nacional de control fiscal, asegura que todos los
organismos pblicos privados con recursos
pblicos tengan control del uso de sus recursos.

Entidades que llevan


adelante el control
A nivel nacional, la
Contralora General de la
Repblica. Controla al
gobierno nacional y sus
entidades
descentralizadas.
A nivel departamental,
las
contraloras
departamentales.
Controla al gobierno
departamental y a todas
sus entidades pblicas,
as como, las entidades
privadas con recursos de
entidades
departamentales.
Las
contraloras
departamentales
tambin controlan a los
municipios
de
su
departamento que no
tienen
contraloras
municipales o distritales.
A nivel municipal y
distrital, las contraloras
municipales o distritales.
No todos los municipios
tienen
contralora
municipal,
solo
municipios
con
importantes
recursos
fiscales y niveles altos de
poblacin.

Carcter de los controles


Interno
Externo
Es
un
control Al ejercerlo las
externo.
contraloras con el
apoyo
de
la
ciudadana y los
medios
de
comunicacin, este
control es externo.
Dado que todo el
aparato
de
las
contraloras
es
independiente (en
teora) al manejo
poltico interno de
las
entidades
territoriales
y
organismos
controlados.
Esto se pone en tela
de juicio en la
medida
que
el
ejecutivo
tiene
mucha influencia en
los
organismos
deliberantes
que
eligen al contralor y
aprueban
su
presupuesto, con lo
cual
puede
influenciar
la
calidad del control
fiscal ejercido.

Relacin con
lo tributario
La influencia
de
la
contralora en
temas
tributarios se
da en tres
niveles.
Macro: en la
medida que la
contralora
analiza
la
capacidad
fiscal
del
gobierno. En
un
nivel
medio,
a
travs
del
cuidado de los
presupuestos
de ingresos y
gastos de las
organizacione
s cuida que los
recursos
se
usen bien. Y
en un nivel
micro,
controla
la
gestin
(eficiencia) los
entes
administradores
de
tributos.

| 145

| Teora del Impuesto


Tipo de
Control

Descripcin

Control de gestin

En un sentido amplio el control de gestin es un


control asociado a la capacidad que tienen las
organizaciones pblicas de lograr la mayor parte
de los objetivos establecidos por la ley, con base
en la menor provisin de recursos posible para
obtener los estndares de calidad del servicio o
producto que establece la ley o los estndares
internacionales.
En este sentido el control de gestin es ejercido
tanto de manera ejecutiva por los encargados del
gobierno
de
las
entidades
territoriales
(Presidente,
ministros,
directores
de
departamento,
superintendentes,
gerentes,
gobernadores, secretarios del despacho, alcaldes y
funcionarios de todos los niveles del gobierno), as
como las entidades de la rama judicial y
legislativa. El control de gestin entonces atae a
los resultados y a los procesos llevados a cabo por
dichas entidades para lograrlo, todo ello en el
marco de la ley y los reglamentos.
Las contraloras de todo nivel, tienen un papel
esencial en el control de la gestin de las
organizaciones entendidas de forma individual.
Es as como dentro de las opiniones en torno a la
gestin fiscal y al fenecimiento de las cuentas, las
contraloras han avanzado en metodologas de
control de gestin de las organizaciones, que las
analizan de forma general.
Las superintendencias por su parte vigilan tanto a
las entidades individuales como a los sectores, es
as como la SSPD (servicios pblicos), analiza la
gestin del sector.

146 |

Entidades que llevan


adelante el control
Mximas
autoridades
ejecutivas
de
las
entidades pblicas.
Oficinas
de
control
interno
de
las
organizaciones pblicas
(que operan el sistema
de control interno con
tres subsistemas: control
estratgico, control de
gestin, y control de
valuacin).
Contraloras de todos los
niveles.
Organismos deliberantes.
Ciudadanos
y
organizaciones.

sus

Carcter de los controles


Interno
Externo
superiores
Es
interno
el Los
control de Gestin jerrquicos de las
tanto por el control organizaciones
realizado por las pblicas son actores
externos esenciales
mximas
autoridades de cada en el control de
organismo,
como gestin. De ah en
son
las
por las oficinas de ms,
control interno, que contraloras quines
coordinan en el tienen la funcin
de
subsistema
de constitucional
control de gestin. analizar el resultado
la
Los componentes de
de
dicho administracin. Las
subsistema son: (1) entidades de control
pueden
Actividades
de poltico
dicho
Control (polticas ejercer
de
operacin, control en torno a
los resultados y la
procedimientos,
de
las
indicadores,
y gestin
manual
de organizaciones
pblicas.
procedimientos),
(2)
informacin
(primaria
y
secundaria), y (3)
comunicacin
pblica
(comunicacin
organizacional,
comunicacin
informativa
y
medios
de
comunicacin).

Relacin con
lo tributario
Este control
tiene
una
importante
relacin con la
eficiencia de
los
organismos de
recaudo
tributario, en
la medida que
del logro de
sus objetivos
depende
la
cantidad
de
recursos
fiscales
que
reciba
el
estado
para
solventar los
gastos
e
inversiones
del Estado.

Captulo VIII: Control del sector pblico en Colombia |


Tipo de
Control

Descripcin

Control disciplinario

El artculo 118 de la constitucin poltica


establece el Ministerio Pblico ser ejercido por
el Procurador General de la Nacin, por el
Defensor del Pueblo, por los procuradores
delegados y los agentes del ministerio pblico,
ante las autoridades jurisdiccionales, por los
personeros municipales y por los dems
funcionarios que determine la ley. Al Ministerio
Pblico corresponde la guarda y promocin de los
derechos humanos, la proteccin del inters
pblico y la vigilancia de la conducta oficial de
quienes desempean funciones pblicas.
El control disciplinario es uno de los mbitos del
control ejercido por el ministerio pblico. Es la
procuradura general de la nacin y el aparato
ejecutivo y jurisdiccional es el encargado de
establecer si los funcionarios pblicos actan de
forma correcta frente el uso de su poder, el
seguimiento de las normas y el logro de los
objetivos. La procuradura con el apoyo de los
delegados, y los personeros municipales, ejerce el
control de todos los funcionarios pblicos de todo
nivel. Siempre en el nivel municipal existen
personeros que son los representantes del
ministerio pblico.
Adems de los procuradores delegados, los
persones, los agentes del ministerio pblico,
internamente las organizaciones pblicas cuentan
con oficias de control disciplinario. Cabe
mencionar que funcionarios pertenecientes a las
fuerzas armadas tienen en algunos casos control
por fuera de la procuradura, asociado a la justicia
penal militar.

Entidades que llevan


adelante el control
Procuradura General de
la Nacin.
Procuradores delegados.
Agentes
de
procuradura.

la

Autoridades
jurisdiccionales.
Personeros municipales.
Funcionarios
oficinas
de
disciplinario.

de
las
control

Carcter de los controles


Interno
Externo
ejercen
Por parte de las Lo
oficinas de control autoridades de nivel
disciplinario
nacional
de
delegadas para ello. distribuidas
forma
descentralizadas en
el territorio.
Los
personeros
municipales, se han
convertido en un
apoyo esencial para
el funcionamiento y
xito del ministerio
pblico. Han sido
ellos en la realidad
de los municipios
ms
pequeos
quienes
han
enfrentado a travs
de denuncias e
investigaciones la
corrupcin
administrativa,
la
presencia de grupos
ilegales que violan
del
DD.HH.,
el
narcotrfico y la
combinacin
de
estos.

Relacin con
lo tributario
Los
funcionarios
de
las
administracio
nes
de
impuestos que
utilicen
el
poder de la ley
de
forma
excesiva,
tienen
el
control
disciplinario
como lmite.
Los
contribuyente
s o ciudadanos
que se vean
atropellados
por
funcionarios
pblicos con
funciones
tributarias

| 147

| Teora del Impuesto

Control Interno

Tipo de
Control

Descripcin
El artculo 209 de la constitucin nacional en uno
de sus apartes establece que la administracin
pblica, en todos sus rdenes, tendr un control
interno que se ejercer en los trminos que seale
la ley. As mismo, el artculo 269 dice: En las
entidades
pblicas,
las
autoridades
correspondientes estn obligadas a disear y
aplicar, segn la naturaleza de sus funciones,
mtodos y procedimientos de control interno, de
conformidad con lo que disponga la ley, la cual
podr establecer excepciones y autorizar la
contratacin de dichos servicios con empresas
privadas colombianas. La ley 87 de 1993 define
el control interno en su artculo 1 as: Se
entiende por control interno el sistema integrado
por el esquema de organizacin y el conjunto de
los planes, mtodos, principios, normas,
procedimientos y mecanismos de verificacin y
evaluacin adoptados por una entidad, con el fin
de procurar que todas las actividades, operaciones
y actuaciones, as como la administracin de la
informacin y los recursos, se realicen de acuerdo
con las normas constitucionales y legales vigentes
dentro de las polticas trazadas por la direccin y
en atencin a las metas u objetivos previstos. ()
deber concebirse y organizarse de tal manera
que su ejercicio sea intrnseco al desarrollo de las
funciones de todos los cargos existentes en la
entidad, y en particular de las asignadas a aquellos
que tengan responsabilidad del mando.
El decreto 1599 del 20 de mayo de 2005 adopta el
modelo estndar de control interno para el Estado
Colombiano (MECI).

148 |

Entidades que llevan


adelante el control
Representante legal o
mximo
directivo
correspondiente.
Oficinas
de
Interno (OCI).

Control

Carcter de los controles


Interno
Externo
Es como lo dice su
nombre,
interno.
Las oficinas de CI,
tal
como
lo
establece la ley 87
de 1993, en su
artculo 6, ser
responsabilidad
del representante
legal o mximo
directivo
correspondiente.
As
mismo,
el
artculo 3, establece que sus caractersticas son: [1]
formar
parte
integrante de los
sistemas contables,
financieros,
de
planeacin,
de
informacin
y
operacionales de la
respectiva entidad,
[2] En cada rea de
la organizacin, el
funcionario
encargado
de
dirigirla es responsable por el CI ante
su jefe inmediato, y
[3] la Unidad de
Control Interna es
independiente.

Relacin con
lo tributario
Las oficinas de
control
interno de las
entidades
administradoras de los
impuestos
deben estar en
la bsqueda
de lograr la
igualdad,
moralidad,
eficiencia,
economa,
celeridad,
imparcialidad,
publicidad y
valoracin de
costos
ambientales,
en
relacin
con
las
actividades de
administracin, recaudo
y sancin.

Captulo VIII: Control del Sector Pblico |

2.

Control de legalidad
ARTICULO 115. El Presidente de la Repblica es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y
suprema autoridad administrativa.
El Gobierno Nacional est formado por el Presidente de la Repblica, los ministros del
despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o
Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el
Gobierno.
Ningn acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remocin de Ministros y
Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe
del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendr valor ni fuerza alguna mientras
no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del
Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen
responsables.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)
ARTICULO 209. La funcin administrativa est al servicio de los intereses generales y se
desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economa,
celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralizacin, la delegacin y la
desconcentracin de funciones. Las autoridades administrativas deben coordinar sus
actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. La administracin
pblica, en todos sus rdenes, tendr un control interno que se ejercer en los trminos
que seale la ley.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

El control de legalidad es el control esencial de garanta del funcionamiento del Estado


social de derecho. El control de legalidad, es el que conceptualmente, permite
asegurar que el Estado tenga los mecanismos necesarios para asegurarle a los
ciudadanos y sus organizaciones que sus derechos contenidos en la ley sean
respetados.
El control de legalidad tiene tres jurisdicciones11 espacios de actuacin. La
jurisdiccin ordinaria, constitucional, la jurisdiccin contencioso administrativa y la
jurisdicciones especiales.
El principio de legalidad presupone la actividad del Estado a un ordenamiento
jurdico. Este ordenamiento, al cual se debe ajustar y conformar toda gestin
administrativa, tiene dos caractersticas fundamentales: la primera, que haya sido
previamente establecido en el ordenamiento jurdico y, la segunda, que est
rigurosamente jerarquizado. El Estado Colombiano cuenta con todo el mbito del
control de legalidad como la serie de mecanismos legales e instituciones encargados
de velar por el cumplimiento del principio de legalidad.

11

Una jurisdiccin es autoridad para gobernar y poner en ejecucin las leyes o para aplicarlas en
juicio, tambin autoridad o poder sobre otro. Una jurisdiccin contenciosa es la que se ejerce en
forma de juicio sobre pretensiones o derechos contrapuestos de las partes litigantes.

| 149

| Teora del Impuesto

2.1

La jurisdiccin ordinaria
ARTICULO 234. La Corte Suprema de Justicia es el mximo tribunal de la jurisdiccin
ordinaria y se compondr del nmero impar de magistrados que determine la ley. Esta
dividir la Corte en salas, sealar a cada una de ellas los asuntos que deba conocer
separadamente y determinar aquellos en que deba intervenir la Corte en pleno.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Corresponde a la jurisdiccin de control de legalidad en la mayora de temas de


actuacin de la justicia. Entre otras funciones la corte suprema de justicia acta como
tribunal de casacin, debe juzgas al presidente, los congresistas y altos dignatarios del
Estado, entre otras funciones.
ARTICULO 235. Son atribuciones de la Corte Suprema de Justicia:
1. Actuar como tribunal de casacin.
2. Juzgar al Presidente de la Repblica o a quien haga sus veces y a los altos funcionarios
de que trata el artculo 174, por cualquier hecho punible que se les impute, conforme al
artculo 175 numerales 2 y 3.
3. Investigar y juzgar a los miembros del Congreso
4. Juzgar, previa acusacin del Fiscal General de la Nacin, a los Ministros del Despacho, al
Procurador General, al Defensor del Pueblo, a los Agentes del Ministerio Pblico ante la
Corte, ante el Consejo de Estado y ante los Tribunales; a los Directores de los
Departamentos Administrativos, al Contralor General de la Repblica, a los Embajadores y
jefes de misin diplomtica o consular, a los Gobernadores, a los Magistrados de
Tribunales y a los Generales y Almirantes de la Fuerza Pblica, por los hechos punibles
que se les imputen.
5. Conocer de todos los negocios contenciosos de los agentes diplomticos acreditados
ante el Gobierno de la Nacin, en los casos previstos por el Derecho Internacional.
6. Darse su propio reglamento.
7. Las dems atribuciones que seale la ley.
PARAGRAFO. Cuando los funcionarios antes enumerados hubieren cesado en el ejercicio
de su cargo, el fuero slo se mantendr para las conductas punibles que tengan relacin
con las funciones desempeadas.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Es ltima instancia de los procesos diferentes a los constitucionales, los contencioso


administrativo o de procesos desarrollados en el marco de la reglamentacin
constitucional de autoridades y territorios indgenas. Es decir, todos los procesos de
carcter penal, laboral, civil, comercial, etc., sern conocidos en ltima instancia por la
corte suprema de justicia.
2.2

La jurisdiccin constitucional

La jurisdiccin constitucional corresponde al control que se realiza a la


correspondencia entre el ordenamiento legal que va surgiendo y la constitucin
nacional como norma de mayor rango a nivel nacional. Este es el procedimiento
bsico del control de legalidad, en la medida que, ningn tratado ley, decreto, norma o
reglamento puede ir en contra de la constitucin.

150 |

Captulo VIII: Control del Sector Pblico |

En el mundo existen dos tipos de controles constitucionales: difuso y unificado. En el


sistema unificado, un solo organismo pblico es el responsable de realizar el control
de legalidad en la jurisdiccin constitucional. Existe el sistema difuso en el que varios
organismos realizan control constitucional, como es el caso colombiano, en el que la
Corte Constitucional, el Consejo de Estado y los jueces a travs de la accin de tutela
hacen control a la constitucionalidad de los actos.
2.2.1 Los organismos que realizan control constitucional
Consejo de Estado: El artculo 237 de la constitucin nacional establece las
atribuciones del Consejo de Estado entre las que se encuentra en el numeral 2,
Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados
por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
En este sentido la funcin de control constitucional del Consejo de Estado es
restringida a un solo tipo de decretos dictados por el gobierno nacional, pero
importante en la medida que sienta jurisprudencia constitucional alternativa a la de la
corte constitucional.
ARTICULO 241. A la Corte Constitucional se le confa la guarda de la integridad y
supremaca de la Constitucin, en los estrictos y precisos trminos de este artculo. Con
tal fin, cumplir las siguientes funciones:
1. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que promuevan los ciudadanos
contra los actos reformatorios de la Constitucin, cualquiera que sea su origen, slo por
vicios de procedimiento en su formacin.
2. Decidir, con anterioridad al pronunciamiento popular, sobre la
constitucionalidad de la convocatoria a un referendo o a una Asamblea Constituyente
para reformar la Constitucin, slo por vicios de procedimiento en su formacin.
3. Decidir sobre la constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas
populares y plebiscitos del orden nacional. Estos ltimos slo por vicios de procedimiento
en su convocatoria y realizacin.
4. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra las leyes, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su
formacin.
5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos
contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los
artculos 150 numeral 10 y 341 de la Constitucin, por su contenido material o por vicios
de procedimiento en su formacin.
6. Decidir sobre las excusas de que trata el artculo 137 de la Constitucin.
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que
dicte el Gobierno con fundamento en los artculos 212, 213 y 215 de la Constitucin
(estados de emergencia, conmocin y excepcin)
8. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los proyectos de ley que
hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, y de los proyectos de
leyes estatutarias, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en
su formacin.
9. Revisar, en la forma que determine la ley, las decisiones judiciales relacionadas
con la accin de tutela de los derechos constitucionales.

| 151

| Teora del Impuesto


10. Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los tratados internacionales y de las
leyes que los aprueben. Con tal fin, el Gobierno los remitir a la Corte, dentro de los seis
das siguientes a la sancin de la ley. Cualquier ciudadano podr intervenir para defender
o impugnar su constitucionalidad. Si la Corte los declara constitucionales, el Gobierno
podr efectuar el canje de notas; en caso contrario no sern ratificados. Cuando una o
varias normas de un tratado multilateral sean declaradas inexequibles por la Corte
Constitucional, el Presidente de la Repblica slo podr manifestar el consentimiento
formulando la correspondiente reserva.
11. Darse su propio reglamento. PARAGRAFO. Cuando la Corte encuentre vicios de
procedimiento subsanables en la formacin del acto sujeto a su control, ordenar
devolverlo a la autoridad que lo profiri para que, de ser posible, enmiende el defecto
observado. Subsanado el vicio, proceder a decidir sobre la exequibilidad del acto.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)
ARTICULO 243. Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen
trnsito a cosa juzgada constitucional.
Ninguna autoridad podr reproducir el contenido material del acto jurdico declarado
inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que
sirvieron para hacer la confrontacin entre la norma ordinaria y la Constitucin.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)

Corte Constitucional: corresponde al mximo rgano de salvaguarda de la


constitucin nacional. En el mundo existen dos tipos de diseos institucionales
bsicos con respecto a la existencia de cortes especializadas en la jurisdiccin
constitucional.
Existen los pases que dejan el control constitucional en manos de la corte suprema de
justicia, que tiene una sala especial dedicada a lo constitucional. Existe el modelo,
como el colombiano, en el que se introduce una corte que se dedica de forma
especfica a la salvaguarda de la constitucin.
Este mecanismo aunque separa y especializa genera los llamados choques de trenes,
en la medida que cuando surgen dudas de competencias entre las funciones de las
altas cortes (suprema de justicia, constitucional y consejo de estado) pueden
presentarse decisiones diferentes sobre materias o casos iguales, con lo que se pone
en peligro la estabilidad institucional de las naciones, como de hecho ha sucedido en
Colombia entre las altas cortes.
2.2.2 Mecanismos de aplicacin del control constitucional
Por la va de accin demanda de inconstitucionalidad: El cual es ejercido por un
ciudadano que demanda por inconstitucionalidad una norma puede ser una ley, ley
ordinaria actos legislativos que pretenden reformar la constitucin, teniendo en
cuenta que estos ltimos solo deben declararse inexequibles por vicios de forma.
Por la va automtica o forzosa: Cuando el gobierno declara la existencia de Estado
de Guerra, Estado de Excepcin y Estado de Emergencia, al da siguiente de haber
dictado los decretos legislativos deber entregarse a la corte constitucional con el fin

152 |

Captulo VIII: Control del Sector Pblico |

de establecer si es exequible, la corte podr de oficio analizar la constitucionalidad


sino se cumple con el envo.
Por control previo: la corte constitucional debe decidir con anterioridad al
pronunciamiento popular sobre la constitucionalidad de la convocatoria a un
referendo o a una Asamblea Constituyente para reformar la Constitucin, slo por
vicios de procedimiento en su formacin. As mismo, la corte debe decidir sobre la
constitucionalidad de los referendos sobre leyes y de las consultas populares y
plebiscitos del orden nacional. Estos ltimos slo por vicios de procedimiento en su
convocatoria y realizacin.
2.3

La jurisdiccin contencioso administrativa


ARTICULO 237. Son atribuciones del Consejo de Estado:
1. Desempear las funciones de tribunal supremo de lo contencioso administrativo,
conforme a las reglas que seale la ley.
2. Conocer de las acciones de nulidad por inconstitucionalidad de los decretos dictados
por el Gobierno Nacional, cuya competencia no corresponda a la Corte Constitucional.
3. Actuar como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administracin,
debiendo ser necesariamente odo en todos aquellos casos que la Constitucin y las leyes
determinen.
En los casos de trnsito de tropas extranjeras por el territorio nacional, de estacin o
trnsito de buques o aeronaves extranjeros de guerra, en aguas o en territorio o en
espacio areo de la nacin, el gobierno debe or previamente al Consejo de Estado.
4. Preparar y presentar proyectos de actos reformatorios de la Constitucin y proyectos
de ley.
5. Conocer de los casos sobre prdida de la investidura de los congresistas, de
conformidad con esta Constitucin y la ley.
6. Darse su propio reglamento y ejercer las dems funciones que determine la ley.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)
ARTICULO 238. La jurisdiccin de lo contencioso administrativo podr suspender
provisionalmente, por los motivos y con los requisitos que establezca la ley, los efectos de
los actos administrativos que sean susceptibles de impugnacin por va judicial.
(Constitucin Poltica de Colombia, 1991)
Artculo 82. Objeto de la jurisdiccin contencioso administrativo. La jurisdiccin de lo
contencioso administrativo est instituida por la constitucin para juzgar
controversias y litigios administrativos originados en la actividad de las entidades
pblicas y de las personas privadas que desempeen funciones administrativas. Se
ejerce por el consejo de Estado y los tribunales administrativos de conformidad con
la Constitucin y la Ley.
Esta jurisdiccin podr juzgar, inclusive, las controversias que se originen en actos
polticos o de gobierno. La jurisdiccin de lo contencioso administrativo no juzga las
decisiones proferidas en juicios civiles o penales de polica regulados por la ley.
(Cdigo contencioso administrativo)

| 153

| Teora del Impuesto

2.3.1 Definicin
La jurisdiccin contencioso administrativa corresponde al control que se realiza los
actos de la administracin. Adicionalmente, es el rgano consultivo de mximo nivel
que tiene la administracin pblica colombiana. Debe tenerse en cuenta que la
jurisdiccin contencioso administrativa se configura cuando un conflicto entre
ciudadanos (y sus organizaciones) y una entidad pblica ( entidad privada con
funciones pblicas), o entre entidades pblicas que no puede ser resuelta por la va
administrativa, y deben irse a la va judicial.
Estos procesos que llegan a la jurisdiccin contencioso administrativa, son los
conflictos que requieren un tercero (de la rama judicial) para dirimirlos, teniendo en
cuenta que los conflictos administrativos deben tener una parte pblica (o una parte
privada con funciones pblicas).
En general los conflictos con la administracin tienen dos formas de ser dirimidos,
una va administrativa en la que la administracin resuelve de forma directa con el
afectado, y la va judicial donde existe un actor que es la jurisdiccin contencioso
administrativa entre la administracin y los ciudadanos.
2.3.2 Entidades de la jurisdiccin contencioso administrativa
Jueces Administrativos: corresponden a los jueces especializados que conocen en
primera instancia los conflictos de la jurisdiccin contencioso administrativo. Cabe
establecer, que los conflictos llegan a la va judicial despus de agotarse la va
gubernativa entre el ciudadano y la administracin.
Tribunales administrativos: resuelven en segunda instancia los casos de la
jurisdiccin contencioso administrativa.
Consejo de Estado: es el mximo rgano de decisin y ltima instancia de los
conflictos de la jurisdiccin contencioso administrativa.
3.

Bibliografa

CONGRESO DE LA REPBLICA. (1991) Constitucin Poltica de Colombia. Bogot:


Imprenta nacional de Colombia.
CONGRESO DE LA REPBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Direccin General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de
1989. Bogot: Imprenta Nacional.
REPBLICA DE COLOMBIA. (1993) Cdigo contencioso administrativo. Bogot: ECOE.
184 p.
154 |

Captulo VIII: Control del Sector Pblico |

4.

Actividades del captulo

4.1
Quines ejercen el control constitucional en Colombia, cul es el alcance y a
travs de qu acciones?.
4.2
Quines ejercen el control contencioso administrativo en Colombia, cul es el
alcance y a travs de qu acciones?.
4.3

En qu consiste el control disciplinario y qu relacin tiene con lo tributario?.

4.4

En qu consiste el control fiscal y qu relacin tiene con lo tributario?.

4.5

En qu consiste el control de legalidad y qu relacin tiene con lo tributario?.

| 155

| Teora del Impuesto

Captulo IX
Las acciones de los contribuyentes frente a la administracin de
impuestos
Los contribuyentes colombianos pueden llevar adelante acciones con el fin de discutir
los actos de la administracin que consideran que lesionan sus derechos o que no
cumplen la ley. Estas acciones pueden adelantarse en dos vas: la va gubernativa y la
va judicial.
A continuacin se analizan cada una de las acciones:
1.

Acciones en la va gubernativa
Artculo 50. Recursos en la va gubernativa. Por regla general, contra los actos que pongan
fin a las acusaciones administrativas procedern los siguientes recursos:
1. El de reposicin, ante el mismo funcionario que tom la decisin, para que aclare,
modifique o revoque.
2. El de apelacin, se presenta ante el inmediato superior administrativo, con el mismo
propsito. No habr apelacin de las decisiones de los ministros, jefes de departamento
administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades
descentralizadas o de las unidades administrativas especiales que tengan personera
jurdica.
3. El recurso de queja, cuando se rechace el de apelacin. El recurso de queja es
facultativo y podr interponerse directamente ante el funcionario superior del funcionario
que dict la decisin, mediante escrito al que deber acompaarse copia de la providencia
que haya negado el recurso. Este recurso se podr hacer uso dentro de los (5) cinco das
siguientes a la notificacin de la decisin. Recibido el escrito, el superior ordenar
inmediatamente la remisin del expediente y decidir lo que sea el caso.
Son actos definitivos los que ponen fin a una actuacin administrativa, los que deciden
directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trmite pondrn fin a una
actuacin cuando hagan posible continuarla.
(Cdigo contencioso administrativo)

El estatuto tributario de los Impuestos Administrados por la Direccin General de


Impuestos Nacionales establece tres tipos de acciones en la va gubernativa, es decir
recursos que se llevan adelante frente a la DIAN: recurso de reposicin, recurso de
reconsideracin y recurso de apelacin.
1.1

156 |

Accin de reposicin

Captulo IX: las acciones de los contribuyentes frente a la administracin de impuestos |


Acto
administrativo

Descripcin

Resolucin de la
DIAN
que
revoquen
unilateralmente
acuerdos
anticipados
de
precios

La DIAN podr celebrar acuerdos con contribuyentes del


impuesto sobre la renta, nacionales o extranjeros, mediante los
cuales se determine el precio o margen de utilidad de las
diferentes operaciones que realicen con sus vinculados
econmicos o partes relacionadas. La accin de reposicin
proceder frente a actos administrativos que revoquen
unilateralmente, se deber interponer ante el funcionario que
tom la decisin, dentro de los quince (15) das siguientes a su
notificacin.
La DIAN podr mediante resolucin motivada, fijar dicho lugar
como domicilio fiscal del contribuyente para efectos tributarios,
el cual no podr ser modificado por el contribuyente, mientras
se mantengan las razones que dieron origen a tal
determinacin. Contra esta decisin procede nicamente el
recurso de reposicin dentro de los diez das siguientes a su
notificacin
La sancin de que trata el presente artculo, se impondr por el
Administrador de Impuestos Nacionales respectivo, previa
investigacin por parte de los funcionarios de la Administracin
Tributaria y traslado de cargos, por el trmino de un (1) mes,
para que responda tanto la sociedad, los accionistas o terceros,
como el inversionista institucional correspondiente. Contra
esta resolucin, solamente procede el recurso de
reposicin, el cual debe interponerse dentro del mes siguiente
a su notificacin
El Subdirector de Cobranzas o el Administrador de Impuestos
Nacionales segn el caso, mediante resolucin declarar la
insolvencia de que trata el artculo 671-1 del Estatuto
Tributario. Contra esta providencia procede el recurso de
reposicin ante el mismo funcionario y en subsidio el de
apelacin, dentro del mes siguiente a su notificacin. Los
anteriores recursos debern fallarse dentro del mes siguiente a
su interposicin en debida forma
Las sanciones de que tratan los artculos 674, 675 y 676, se
impondrn por el Subdirector de Recaudacin de la Direccin
General de Impuestos Nacionales, previo traslado de cargos,
por el trmino de quince (15) das para responder. En casos
especiales, el Subdirector de Recaudacin podr ampliar este
trmino. Contra la resolucin que impone la sancin procede
nicamente el recurso de reposicin que deber ser interpuesto
dentro de los quince (15) das siguientes a la notificacin de la
misma, ante el mismo funcionario que profiri la resolucin.

Resolucin de la
DIAN para fijar
dicho lugar como
domicilio fiscal del
contribuyente
para
efectos
tributarios
Resolucin
que
impone sancin
por la utilizacin
de
interpuestas
personas
por
parte
de
los
inversionistas
institucionales
Resolucin de la
DIAN que declara
insolvencia

Sanciones
entidades
recaudadoras

Sancin
a
funcionarios que
incumplan
trminos
para
devolver

Esta sancin se impondr mediante resolucin motivada del


respectivo Administrador de Impuestos, previo traslado de
cargos al funcionario por el trmino de diez (10) das. Contra la
misma, proceder nicamente el recurso de reposicin ante
el mismo funcionario que dict la providencia, el cual
dispondr de un trmino de diez (10) das para resolverlo.

Artculo del
Estatuto
Tributario
Artculo 260-9

Artculo 579-1

Artculo 662

Artculo 671-3

Artculo 678

Artculo 682

| 157

| Teora del Impuesto


Acto
administrativo
Requisitos
formales recurso
Inadmisin
de
recursos
Recursos contra
auto
de
inadmisin

Trmino
para
resolver recursos
Recursos contra
las resoluciones
que
imponen
sancin
de
clausura y sancin
por incumplir la
clausura
Recurso
contra
providencias que
sancionan
a
contadores
pblicos
o
revisores fiscales.
Resolucin
que
deja sin efecto
facilidades
de
pago

Recurso contra la
resolucin
que
decide
las
excepciones

Descripcin

Cumplimiento de requisitos formales de la reposicin.


Recurso de reposicin contra auto de inadmisin de recursos
de reposicin y reconsideracin.
Contra el auto que no admite el recurso, podr interponerse
nicamente recurso de reposicin dentro de los cinco (5) das
siguientes a su notificacin. El recurso de reposicin deber
resolverse dentro de los diez (10) das siguientes a su
interposicin, salvo el caso en el cual la omisin que origin la
inadmisin, sea el acreditar el pago de la liquidacin privada. La
providencia respectiva se notificar personalmente o por
edicto.
Si la providencia confirma el auto que no admite el recurso, la
va gubernativa se agotar en el momento de su notificacin
La Administracin de Impuestos tendr un (1) ao para
resolver los recursos de reconsideracin o reposicin, contado
a partir de su interposicin en debida forma
Contra la resolucin que impone la sancin por clausura del
establecimiento de que trata el artculo 657, procede el recurso
de reposicin ante el mismo funcionario que la profiri, dentro
de los diez (10) das siguientes a su notificacin, quien deber
fallar dentro de los diez (10) das siguientes a su interposicin

Artculo 726
Artculo 728

Artculo 732

Artculo 735

Contra la providencia que impone la sancin de que tratan los


artculos 660 y 661, procede nicamente el recurso de
reposicin por la va gubernativa, el cual deber interponerse
dentro de los diez (10) das siguientes a la notificacin de la
providencia respectiva.

Artculo 739

La DIAN podr dejar sin efecto la facilidad para el pago,


declarando sin vigencia el plazo concedido, ordenando hacer
efectiva la garanta hasta concurrencia del saldo de la deuda
garantizada, la prctica del embargo, secuestro y remate de los
bienes o la terminacin de los contratos, si fuere del caso.
Contra esta providencia procede el recurso de reposicin
ante el mismo funcionario que la profiri, dentro de los cinco
(5) das siguientes a su notificacin, quien deber resolverlo
dentro del mes siguiente a su interposicin en debida forma

Artculo 814-3

En la resolucin que rechace las excepciones propuestas, se


ordenar adelantar la ejecucin y remate de los bienes
embargados y secuestrados. Contra dicha resolucin procede
nicamente el recurso de reposicin ante el Jefe de la
Divisin de Cobranzas, dentro del mes siguiente a su
notificacin, quien tendr para resolver un mes, contado a
partir de su interposicin en debida forma

Artculo 834

Ver artculos completos en el Anexo B: Recursos


158 |

Artculo del
Estatuto
Tributario
Artculo 722

Captulo IX: las acciones de los contribuyentes frente a la administracin de impuestos |

1.2

Accin de reconsideracin

Acto
administrativo

Descripcin

Artculo del
Estatuto
Tributario
Artculo 560

Competencia para
el ejercicio de las
funciones
relacionadas con
acciones
de
reconsideracin

Tratndose de fallos de los recursos de reconsideracin contra


los diversos actos de determinacin de impuestos y que
imponen sanciones, y en general, los dems recursos cuya
competencia no est otorgada a determinado funcionario o
dependencia. 1. Cuando la cuanta del acto objeto del recurso,
incluidas las sanciones impuestas, sea inferior a setecientas
cincuenta (750) UVT, sern competentes para fallar los
recursos de reconsideracin, los funcionarios y dependencias
de la Administracin de Impuestos, de Aduanas o de Impuestos
y Aduanas Nacionales que profiri el acto recurrido, de acuerdo
con la estructura funcional que se establezca.
2. Cuando la cuanta del acto objeto del recurso, incluidas las
sanciones impuestas, sea igual o superior a setecientas
cincuenta (750) UVT, pero inferior a cinco mil (5.000) UVT,
sern competentes para fallar los recursos de reconsideracin,
los funcionarios y dependencias de la Administracin de
Impuestos, de Aduanas o de Impuestos y Aduanas Nacionales
de la capital del Departamento en el que est ubicada la
Administracin que profiri el acto recurrido, de acuerdo con la
estructura funcional que se establezca.
3. Cuando la cuanta del acto objeto del recurso, incluidas las
sanciones impuestas, sea igual o superior a cinco mil (5.000)
UVT, sern competentes para fallar los recursos de
reconsideracin, los funcionarios y dependencias del Nivel
Central de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales, de
acuerdo con la estructura funcional que se establezca. Los
recursos de reconsideracin que sean confirmados o denegados
debern ser proferidos mediante resoluciones motivadas. Para
efectos de lo previsto en los numerales 1, 2 y 3 del presente
artculo, sern competentes para conocer los recursos de
reconsideracin en segunda instancia, los funcionarios y
dependencias de la Administracin de Impuestos y Aduanas
Nacionales que de acuerdo con la estructura funcional sean
superiores jerrquicamente a aquella que profiri el fallo.

Posibilidad
de
efectuar
correccin de la
declaracin

Habr lugar a efectuar la correccin de la declaracin dentro


del trmino para interponer el recurso de reconsideracin, en
las circunstancias previstas en el artculo 713

Artculo 590

Resolucin
que
profiere sancin
por
liquidar
sancin
incorrectamente.

Cuando el contribuyente, responsable, agente retenedor o


declarante, no hubiere liquidado en su declaracin las
sanciones a que estuviere obligado o las hubiere liquidado
incorrectamente la Administracin las liquidar incrementadas
en un treinta por ciento (30%). Cuando la sancin se imponga
mediante resolucin independiente procede el recurso de
reconsideracin.

Artculo 701

| 159

| Teora del Impuesto


Acto
administrativo

Descripcin

Posibilidad
de
corregir
declaracin sobre
la
que
pesa
liquidacin
de
revisin

Si dentro del trmino para interponer el recurso de


reconsideracin contra la liquidacin de revisin, el
contribuyente, responsable o agente retenedor, acepta total o
parcialmente los hechos planteados en la liquidacin, la sancin
por inexactitud se reducir a la mitad de la sancin inicialmente
propuesta por la Administracin, en relacin con los hechos
aceptados
Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este
Estatuto, contra las liquidaciones oficiales, resoluciones que
impongan sanciones u ordenen el reintegro de sumas devueltas
y dems actos producidos, en relacin con los impuestos
administrados por la Unidad Administrativa Especial Direccin
General de Impuestos Nacionales, procede el Recurso de
Reconsideracin.
El recurso de reconsideracin, salvo norma expresa en
contrario, deber interponerse ante la oficina competente, para
conocer los recursos tributarios, de la Administracin de
Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de
los dos meses siguientes a la notificacin del mismo.
Cuando el acto haya sido proferido por el Administrador de
Impuestos o sus delegados, el recurso de reconsideracin
deber interponerse ante el mismo funcionario que lo profiri.
Corresponde al Jefe de la Unidad de Recursos Tributarios, fallar
los recursos de reconsideracin contra los diversos actos de
determinacin de impuestos y que imponen sanciones, y en
general, los dems recursos cuya competencia no est adscrita
a otro funcionario.
Corresponde a los funcionarios de esta unidad, previa
autorizacin, comisin o reparto del jefe de recursos
tributarios, sustanciar los expedientes, admitir o rechazar los
recursos, solicitar pruebas, proyectar los fallos, realizar los
estudios, dar concepto sobre los expedientes y en general, las
acciones previas y necesarias para proferir los actos de
competencia del jefe de dicha unidad.
Cumplimiento de requisitos formales de la reposicin.

Recurso
de
reconsideracin
contra actos de la
administracin
tributaria

Competencia de la
discusin

Requisitos
formales recurso
Los
hechos
aceptados no son
objeto de recurso
Termino
para
resolver
los
recursos
Determinacin
provisional
del
impuesto
por
omisin de la
declaracin
tributaria

160 |

En la etapa de reconsideracin, el recurrente no podr objetar


los hechos aceptados por l expresamente en la respuesta al
requerimiento especial o en su ampliacin
La Administracin de Impuestos tendr un (1) ao para
resolver los recursos de reconsideracin o reposicin, contado
a partir de su interposicin en debida forma
Cuando el contribuyente omita la presentacin de la
declaracin tributaria, estando obligado a ello, la DIAN, podr
determinar provisionalmente como impuesto a cargo del
contribuyente, una suma equivalente al impuesto determinado
en su ltima declaracin, aumentado en el incremento
porcentual que registre el ndice de precios al consumidor para
empleados, en el perodo comprendido entre el ltimo da del
perodo gravable correspondiente a la ltima declaracin
presentada y el ltimo da del periodo gravable
correspondiente a la declaracin omitida.

Artculo del
Estatuto
Tributario
Artculo 713

Artculo 720

Artculo 721

Artculo 722
Artculo 723

Artculo 732

Artculo 764

Captulo IX: las acciones de los contribuyentes frente a la administracin de impuestos |


Acto
administrativo

Descripcin

Determinacin
provisional
del
impuesto
por
omisin de la
declaracin
tributaria
Resolucin
mediante la cual
se
declare
la
calidad de deudor
solidario, por los
impuestos,
sanciones,
retenciones,
anticipos
y
sanciones
establecidos por
las
investigaciones
que dieron lugar a
este
procedimiento, as
como por los
intereses que se
generen hasta su
cancelacin

Contra la determinacin provisional del impuesto prevista en


este artculo, procede el recurso de reconsideracin.

ARTICULO 795. SOLIDARIDAD DE LAS ENTIDADES NO


CONTRIBUYENTES QUE SIRVAN DE ELEMENTO DE EVASIN.
Cuando los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios o los contribuyentes exentos de tal gravamen,
sirvan como elementos de evasin tributaria de terceros, tanto
la entidad no contribuyente o exenta, como los miembros de la
junta o el consejo directivo y su representante legal, responden
solidariamente con el tercero por los impuestos omitidos y por
las sanciones que se deriven de la omisin.
Artculo 795-1. En los casos del artculo 795, simultneamente
con la notificacin del acto de determinacin oficial o de
aplicacin de sanciones, la Administracin Tributaria notificar
pliego de cargos a las personas o entidades, que hayan
resultado comprometidas en las conductas descritas en los
artculos citados, concedindoles un mes para presentar sus
descargos. Una vez vencido ste trmino, se dictar la
resolucin mediante la cual se declare la calidad de deudor
solidario, por los impuestos, sanciones, retenciones, anticipos y
sanciones establecidos por las investigaciones que dieron lugar
a este procedimiento, as como por los intereses que se generen
hasta su cancelacin.
Contra dicha resolucin procede el recurso de reconsideracin
y en el mismo slo podr discutirse la calidad de deudor
solidario.

Artculo del
Estatuto
Tributario
Artculo 764

Artculo 795-1

Ver Anexo B: Recursos

| 161

| Teora del Impuesto

1.3

Accin de apelacin

Acto
administrativo

Descripcin

Accin
de
reposicin contra
suspensin de la
facultad de firmar
declaraciones
tributarias
y
certificar pruebas
con destino a la
administracin
tributaria

Cuando en la providencia que agote la va gubernativa, se


determine un mayor valor a pagar por impuesto o un menor
saldo a favor, en una cuanta superior a $11.866.000 originado
en la inexactitud de datos contables consignados en la
declaracin tributaria, se suspender la facultad al contador,
auditor o revisor fiscal, que haya firmado la declaracin,
certificados o pruebas, segn el caso, para firmar declaraciones
tributarias y certificar los estados financieros y dems pruebas
con destino a la Administracin Tributaria, hasta por un ao la
primera vez; hasta por dos aos la segunda vez y
definitivamente en la tercera oportunidad. Esta sancin ser
impuesta mediante resolucin por el Administrador de
Impuestos respectivo y contra la misma proceder recurso
de apelacin ante el Subdirector General de Impuestos, el cual
deber ser interpuesto dentro de los cinco das siguientes a la
notificacin de la sancin
El Subdirector de Cobranzas o el Administrador de Impuestos
Nacionales segn el caso, mediante resolucin declarar la
insolvencia de que trata el artculo 671-1 del Estatuto
Tributario. Contra esta providencia procede el recurso de
reposicin ante el mismo funcionario y en subsidio el de
apelacin, dentro del mes siguiente a su notificacin. Los
anteriores recursos debern fallarse dentro del mes siguiente a
su interposicin en debida forma.
Una vez ejecutoriada la providencia, deber comunicarse a la
entidad
respectiva
quien
efectuar
los
registros
correspondientes.

Accin
de
reposicin contra
resolucin
que
decretar
la
insolvencia.

2.

Artculo del
Estatuto
Tributario
Artculo 660

Artculo 671-3.

Acciones en la va judicial

Las acciones que pueden llevar adelante los contribuyentes en la va judicial, deben
llevarse adelante cuando la va gubernativa haya sido agotada. Estas acciones son:
2.1

Accin de nulidad

Toda persona podr solicitar por s o por medio de representante, que se declare la
nulidad de los actos administrativos.
Proceder no solo cuando los actos
administrativos infrinjan las normas en que deberan fundarse, sino tambin cuando
hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma
irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante
falsa motivacin, o con desviacin de las atribuciones propias del funcionario o
corporacin que lo profiri (Cdigo contencioso administrativo, artculo 84).

162 |

Captulo IX: las acciones de los contribuyentes frente a la administracin de impuestos |

El artculo 730 del estatuto tributario establece las siguientes como causales de
nulidad de las actuaciones de la administracin de impuestos, los actos de liquidacin
de impuestos y resolucin de recursos, proferidos por la Administracin Tributaria,
son nulos:
1.
Cuando se practiquen por funcionario incompetente.
2.
Cuando se omita el requerimiento especial previo a la liquidacin de revisin o
se pretermita el trmino sealado para la respuesta, conforme a lo previsto en la ley,
en tributos que se determinan con base en declaraciones peridicas.
3.
Cuando no se notifiquen dentro del trmino legal.
4.
Cuando se omitan las bases gravables, el monto de los tributos o la explicacin
de las modificaciones efectuadas respecto de la declaracin, o de los fundamentos del
aforo.
5.
Cuando correspondan a procedimientos legalmente concluidos.
6.
Cuando adolezcan de otros vicios procedimentales, expresamente sealados
por la ley como causal de nulidad.
2.2

Accin de nulidad y restablecimiento del derecho

Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurdica,
podr pedir que se declare nulidad del acto administrativo y se reestablezca su
derecho; tambin podr solicitar que se le repare el dao. La misma accin tendr
quin pretenda que le modifiquen la obligacin fiscal, o de otra clase, o la devolucin
de lo que pag indebidamente (Cdigo contencioso administrativo, artculo 85).
2.3

Accin de reparacin directa y cumplimiento

La persona interesada podr demandar directamente la reparacin del dao cuando la


causa de la peticin sea un hecho, una omisin, una operacin administrativa o la
ocupacin temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos pblicos
(Cdigo contencioso administrativo, artculo 86).
2.4

Accin de solucin de controversias contractuales

Cualquiera de las partes de un contrato administrativo o privado con clausula de


caducidad podr pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan
declaraciones, condenaciones o restituciones consecuenciales; que se ordene su
revisin ; que se declare su incumplimiento y que se condene al contratante
responsable a indemnizar los perjuicios y que se hagan otras declaraciones y
condenaciones. Los causahabientes de los contratistas tambin podrn promover
competencias contractuales. El ministerio pblico o un tercero que acredite un
inters directo en el contrato, est facultado para solicitar tambin la nulidad
absoluta. El juez administrativo podr declarar de oficio la nulidad absoluta cuando
este plenamente demostrada en el proceso y siempre que en el intervengan las partes
contratantes y sus causahabientes (Cdigo contencioso administrativo, artculo 87).

| 163

| Teora del Impuesto

2.5

Accin de definicin de competencias

Los conflictos de competencias administrativas se promovern de oficio o a solicitud


de una parte. La entidad que se considere incompetente remitir la actuacin a la que
estime competente; si esta tambin se declara incompetente, ordenar remitir la
actuacin al juez, tribunal correspondiente o al Consejo de Estado. Recibido el
expediente y efectuado el reparto, el consejero ponente dispondr que se d traslado a
las partes por el trminos comn de tres das, para que presenten sus alegatos;
vencido el trminos de traslado, la sala plena debe devolver dentro de 10 das. Si
ambas partes se consideran competentes remitirn la actuacin correspondiente al
tribunal o Consejo de Estado y el conflicto ser dirimido por el procedimiento ya
mencionado (Cdigo contencioso administrativo, artculo 87).
3.

Bibliografa

CONGRESO DE LA REPBLICA. (1991) Constitucin Poltica de Colombia. Bogot:


Imprenta nacional de Colombia.
CONGRESO DE LA REPBLICA. (2008) Estatuto Tributario de los Impuestos
Administrados por la Direccin General de Impuestos Nacionales, Decreto 624 de
1989. Bogot: Imprenta Nacional.
REPBLICA DE COLOMBIA. (1993) Cdigo contencioso administrativo. Bogot: ECOE.
184 p.

4.

Actividades del captulo

4.1
Cules son las vas de actuacin para los contribuyentes en caso de conflictos
con la administracin?
4.2
En qu consisten y cmo pueden llevarse adelante los recursos en la va
gubernativa por parte de los contribuyentes?
4.3
En qu consisten y cmo pueden llevarse adelante los recursos en la va
gubernativa por parte de los contribuyentes?

164 |

Captulo X: Herramientas para la sistematizacin y estudio de los tributos en Colombia |

Captulo X
Herramientas para la sistematizacin y estudio de los tributos en
Colombia
1.

Los normogramas y su utilidad orientadora

La propuesta final de trabajo del presente texto est asociada a la presentacin de los
normogramas como una solucin til a la hora de enfrentar el frondoso sistema
tributario colombiano. El mayor reto al que se enfrenta cualquier interesado en
estudiar lo tributario, est asociado a responder a la pregunta de cmo hincarle el
diente a un sistema tributario tan complejo y profuso en normas?.
Los normogramas son herramientas que tradicionalmente se han utilizado en
auditora para sistematizar las normas que deben cumplir las organizaciones objeto
de control. Sin embargo con un buen manejo de los procesadores de texto, las hojas
de clculo y un juicioso etiquetado de los temas puede utilizarse esta tcnica para
relacionar multiplicidad de fuentes que analizan un mismo tema.
Por ejemplo si el lector quiere saber ms de impuesto al valor agregado
especficamente sobre facturacin de rgimen comn, va a encontrar que no solo el
estatuto tributario contiene informacin de inters, sino que reglamentos de la DIAN
asociados a facturacin y probablemente sentencias del consejo de estado que hayan
dirimido cuestiones problemticas, tambin sern fuentes de estudio.
Es por ello que le proponemos al lector poner sobre su mesa de estudio las fuentes del
ordenamiento jurdico que tienen que ver con la facturacin (ojala en medios
electrnicos) y se siente frente al computador, y all diligencie los siguientes campos
del normograma:
Tema

Norma
(tipo,
ao,
emisor)

Sntesis
contenido

del Normas
relacionadas

Obligacin, observacin
o ejemplo

Para el tema podr nuestro lector diligenciar con la etiqueta facturacin, que dicho sea
de paso para que la base de datos de normas que va a construir sea til deber
| 165

| Teora del Impuesto

escribir con los mismos caracteres y extensin con el fin que filtros posteriores le
permitan llamar todos los datos etiquetados con este nombre.
Lo segundo ser definir bien qu tipo de norma es. Teniendo en cuenta la importancia
de la jerarqua de las normas saber con precisin si la norma a analizar es una ley
estatutaria, una ley ordinaria o un decreto presidencial. Luego campos asociados a la
identificacin de la norma son importantes como ao y entidad emisora.
La sntesis del contenido es importante y debe describir de la manera ms sinttica
posible, las obligaciones que genera, el alcance y mbito de aplicacin, los trmites a
llevar a cabo y los tiempos para hacerlo.
Las normas relacionadas deben tener todos los campos de la norma analizada, y
permiten irse yendo por las bifurcaciones y ramificaciones que le salen al frondoso
rbol del ordenamiento jurdico tributario. El ltimo campo es esencial, dado que all
se ponen observaciones libres, posiblemente salidas de los cdigos, de doctrina,
jurisprudencia o ejemplos prcticos asociados a la norma analizada.
Llevar adelante un ejercicio juicioso y permanente de las normas que vayan cayendo
en las manos del lector en el transcurso del tiempo, y etiquetar sus temas de forma
juiciosa, le darn a la postre al estudioso de lo tributario una herramienta de gua de
estudio y rpido acceso a las normas que seguro dar ventajas sobre quin estudia de
forma desordenada. El consejo es: lectura constante y documentacin ordenada.
La herramienta puede enriquecerse con campos adicionales como vigencia de la
norma, procesos de reforma o notas de aplicacin especfica a un tipo de empresa o
tema, que le darn una utilidad especfica a quin o quines usen el normograma.
2.

Actividades del captulo

2.1
IVA.

Intenta comenzar el normograma para el tema de retencin en la fuente a ttulo

2.2

Intenta un normograma con impuesto de timbre.

166 |

Anexo A: Sanciones |

ANEXO A: Sanciones
1

Por extemporaneidad
ARTICULO 641. EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIN. Las personas o entidades
obligadas a declarar, que presenten las declaraciones tributarias en forma extempornea,
debern liquidar y pagar una sancin por cada mes o fraccin de mes calendario de
retardo, equivalente al cinco por ciento (5%) del total del impuesto a cargo o retencin
objeto de la declaracin tributaria, sin exceder del ciento por ciento (100%) del impuesto
o retencin, segn el caso.
Esta sancin se cobrar sin perjuicio de los intereses que origine el incumplimiento en el
pago del impuesto, anticipo o retencin a cargo del contribuyente, responsable o agente
retenedor.
Cuando en la declaracin tributaria no resulte impuesto a cargo, la sancin por cada mes o
fraccin de mes calendario de retardo, ser equivalente al medio por ciento (0.5%) de los
ingresos brutos percibidos por el declarante en el perodo objeto de declaracin, sin
exceder la cifra menor resultante de aplicar el cinco por ciento (5%) a dichos ingresos, o
del doble del saldo a favor si lo hubiere, o de la suma de 2.500 uvt cuando no existiere
saldo a favor. En caso de que no haya ingresos en el perodo, la sancin por cada mes o
fraccin de mes ser del uno por ciento (1%) del patrimonio lquido del ao
inmediatamente anterior, sin exceder la cifra menor resultante de aplicar el diez por
ciento (10%) al mismo, o del doble del saldo a favor si lo hubiere, o de la suma de 2.500
UVT cuando no existiere saldo a favor.
Esta sancin se cobrar sin perjuicio de los intereses que origine el incumplimiento en el
pago del impuesto o retencin a cargo del contribuyente, retenedor o responsable.
Cuando la declaracin se presente con posterioridad a la notificacin del auto que ordena
inspeccin tributaria, tambin se deber liquidar y pagar la sancin por extemporaneidad,
a que se refiere el presente artculo.
ARTICULO 642. EXTEMPORANEIDAD EN LA PRESENTACIN DE LAS DECLARACIONES
CON POSTERIORIDAD AL EMPLAZAMIENTO. El contribuyente, responsable, agente
retenedor o declarante, que presente la declaracin con posterioridad al emplazamiento,
deber liquidar y pagar una sancin por extemporaneidad por cada mes o fraccin de mes
calendario de retardo, equivalente al diez por ciento (10%) del total del impuesto a cargo
o retencin objeto de la declaracin tributaria, sin exceder del doscientos por ciento
(200%) del impuesto o retencin, segn el caso.
<Ajuste de las cifras en valores absolutos en trminos de UVT por el artculo 51 de la Ley
1111 de 2006 (A partir del ao gravable 2007). Inciso modificado por el artculo 53 de la
Ley 49 de 1990. El nuevo texto con los valores reajustados es el siguiente:> Cuando en la
declaracin tributaria no resulte impuesto a cargo, la sancin por cada mes o fraccin de
mes calendario de retardo, ser equivalente al uno por ciento (1%) de los ingresos brutos
percibidos por el declarante en el perodo objeto de declaracin, sin exceder la cifra
menor resultante de aplicar el diez por ciento (10%) a dichos ingresos, o de cuatro (4)
veces el valor del saldo a favor si lo hubiere, o de la suma de 5.000 UVT cuando no
existiere saldo a favor. En caso de que no haya ingresos en el perodo, la sancin por cada
mes o fraccin de mes ser del dos por ciento (2%) del patrimonio lquido del ao
inmediatamente anterior, sin exceder la cifra menor resultante de aplicar el veinte por
ciento (20%) al mismo, o de cuatro veces el valor del saldo a favor si lo hubiere, o de la
suma de 5.000 UVT cuando no existiere saldo a favor.

| 167

| Teora del Impuesto


Esta sancin se cobrar sin perjuicio de los intereses que origine el incumplimiento en el
pago del impuesto o retencin a cargo del contribuyente, retenedor o responsable.
Cuando la declaracin se presente con posterioridad a la notificacin del auto que ordena
inspeccin tributaria, tambin se deber liquidar y pagar la sancin por extemporaneidad,
a que se refiere el presente artculo.

Por no declarar
ARTICULO 643. SANCIN POR NO DECLARAR. LA sancin por no declarar ser
equivalente:
1. En el caso de que la omisin se refiera a la declaracin del impuesto sobre la renta y
complementarios, al veinte por ciento (20%) del valor de las consignaciones bancarias o
ingresos brutos de quien persiste en su incumplimiento, que determine la Administracin
por el perodo al cual corresponda la declaracin no presentada, o al veinte por ciento
(20%) de los ingresos brutos que figuren en la ltima declaracin de renta presentada, el
que fuere superior.
2. En el caso de que la omisin se refiera a la declaracin del impuesto sobre las ventas, al
diez por ciento (10%) de las consignaciones bancarias o ingresos brutos de quien persiste
en su incumplimiento, que determine la Administracin por el perodo al cual
corresponda la declaracin no presentada, o al diez por ciento (10%) de los ingresos
brutos que figuren en la ltima declaracin de ventas presentada, el que fuere superior.
3. En el caso de que la omisin se refiera a la declaracin de retenciones, al diez por ciento
(10%) de los cheques girados o costos y gastos de quien persiste en su incumplimiento,
que determine la Administracin por el perodo al cual corresponda la declaracin no
presentada, o al ciento por ciento (100%) de las retenciones que figuren en la ltima
declaracin de retenciones presentada, el que fuere superior.
4. En el caso de que la omisin se refiera a la declaracin del impuesto de timbre, la
sancin por no declarar ser equivalente a cinco (5) veces el valor del impuesto que ha
debido pagarse.
PARAGRAFO 1o. Cuando la Administracin de Impuestos disponga solamente de una de
las bases para practicar las sanciones a que se refieren los numerales de este artculo,
podr aplicarla sobre dicha base sin necesidad de calcular las otras.
PARAGRAFO 2o. Si dentro del trmino para interponer el recurso contra la resolucin que
impone la sancin por no declarar, el contribuyente, responsable o agente retenedor,
presenta la declaracin, la sancin por no declarar se reducir al diez por ciento (10%) del
valor de la sancin inicialmente impuesta por la Administracin, en cuyo caso, el
contribuyente, responsable o agente retenedor, deber liquidarla y pagarla al presentar la
declaracin tributaria. En todo caso, esta sancin no podr ser inferior al valor de la
sancin por extemporaneidad, liquidada de conformidad con lo previsto en el artculo
642.

Por correccin
ARTICULO 644. SANCIN POR CORRECCIN DE LAS DECLARACIONES. Cuando los
contribuyentes, responsables o agentes retenedores, corrijan sus declaraciones
tributarias, debern liquidar y pagar una sancin equivalente a:

168 |

Anexo A: Sanciones |
1. El diez por ciento (10%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor, segn el
caso, que se genere entre la correccin y la declaracin inmediatamente anterior a aqulla,
cuando la correccin se realice antes de que se produzca emplazamiento para corregir de
que trata el artculo 685, o auto que ordene visita de inspeccin tributaria.
2. El veinte por ciento (20%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a su favor, segn
el caso, que se genere entre la correccin y la declaracin inmediatamente anterior a
aqulla, si la correccin se realiza despus de notificado el emplazamiento para corregir o
auto que ordene visita de inspeccin tributaria y antes de notificarle el requerimiento
especial o pliego de cargos.
PARAGRAFO 1o. Cuando la declaracin inicial se haya presentado en forma extempornea,
el monto obtenido en cualquiera de los casos previstos en los numerales anteriores, se
aumentar en una suma igual al cinco por ciento (5%) del mayor valor a pagar o del
menor saldo a su favor, segn el caso, por cada mes o fraccin de mes calendario
transcurrido entre la fecha de presentacin de la declaracin inicial y la fecha del
vencimiento del plazo para declarar por el respectivo perodo, sin que la sancin total
exceda del ciento por ciento (100%) del mayor valor a pagar o del menor saldo a favor.
PARAGRAFO 2o. La sancin por correccin a las declaraciones se aplicar sin perjuicio de
los intereses de mora, que se generen por los mayores valores determinados.
PARAGRAFO 3o. Para efectos del clculo de la sancin de que trata este artculo, el mayor
valor a pagar o menor saldo a favor que se genere en la correccin, no deber incluir la
sancin aqu prevista.
PARAGRAFO 4o. La sancin de que trata el presente artculo no es aplicable a la correccin
de que trata el artculo 589.

Por incumplimientos en ingresos y patrimonio


ARTICULO 645. SANCIN A APLICAR, POR INCUMPLIMIENTOS EN LA PRESENTACIN DE
LA DECLARACIN DE INGRESOS Y PATRIMONIO. <Artculo modificado por el artculo 54
de la Ley 49 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Las entidades obligadas a presentar
declaracin de ingresos y patrimonio que no lo hicieren, o que lo hicieren
extemporneamente, o que corrigieren sus declaraciones, tendrn una sancin hasta del
uno por ciento (1%) de su patrimonio liquido, la cual se graduar de acuerdo con las
condiciones econmicas de la entidad.
La sancin as propuesta en el pliego de cargos se reducir al cincuenta por ciento (50%)
si la entidad declara o paga, segn el caso, dentro del mes siguiente a la notificacin del
mismo.

Por correccin aritmtica


ARTICULO 646. SANCIN POR CORRECCIN ARITMETICA. Cuando la Administracin de
Impuestos efecte una liquidacin de correccin aritmtica sobre la declaracin
tributaria, y resulte un mayor valor a pagar por concepto de impuestos, anticipos o
retenciones a cargo del declarante, o un menor saldo a su favor para compensar o
devolver, se aplicar una sancin equivalente al treinta por ciento (30%) del mayor valor
a pagar o menor saldo a favor determinado, segn el caso, sin perjuicio de los intereses
moratorios a que haya lugar.
La sancin de que trata el presente artculo, se reducir a la mitad de su valor, si el
contribuyente, responsable, agente retenedor o declarante, dentro del trmino establecido
para interponer el recurso respectivo, acepta los hechos de la liquidacin de correccin,
renuncia al mismo y cancela el mayor valor de la liquidacin de correccin, junto con la
sancin reducida.

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| Teora del Impuesto

Por inexactitud
ARTICULO 647. SANCIN POR INEXACTITUD. Constituye inexactitud sancionable en las
declaraciones tributarias, la omisin de ingresos, de impuestos generados por las
operaciones gravadas, de bienes o actuaciones susceptibles de gravamen, as como la
inclusin de costos, deducciones, descuentos, exenciones, pasivos, impuestos
descontables, retenciones o anticipos, inexistentes, y, en general, la utilizacin en las
declaraciones tributarias, o en los informes suministrados a las Oficinas de Impuestos, de
datos o factores falsos, equivocados, incompletos o desfigurados, de los cuales se derive
un menor impuesto o saldo a pagar, o un mayor saldo a favor para el contribuyente o
responsable. Igualmente, constituye inexactitud, el hecho de solicitar compensacin o
devolucin, sobre sumas a favor que hubieren sido objeto de compensacin o devolucin
anterior.
La sancin por inexactitud ser equivalente al ciento sesenta por ciento (160%) de la
diferencia entre el saldo a pagar o saldo a favor, segn el caso, determinado en la
liquidacin oficial, y el declarado por el contribuyente o responsable. Esta sancin no se
aplicar sobre el mayor valor del anticipo que se genere al modificar el impuesto
declarado por el contribuyente.
Sin perjuicio de las sanciones de tipo penal vigentes, por no consignar los valores
retenidos, constituye inexactitud de la declaracin de retenciones en la fuente, el hecho de
no incluir en la declaracin la totalidad de retenciones que han debido efectuarse, o el
efectuarlas y no declararlas, o el declararlas por un valor inferior. En estos casos la
sancin por inexactitud ser equivalente al ciento sesenta por ciento (160%) del valor de
la retencin no efectuada o no declarada.
En el caso de las declaraciones de ingresos y patrimonio, la sancin por inexactitud ser
del veinte por ciento (20%), de los valores inexactos por las causales enunciadas en el
inciso primero del presente artculo, aunque en dichos casos no exista impuesto a pagar.
La sancin por inexactitud a que se refiere este artculo, se reducir cuando se cumplan los
supuestos y condiciones de los artculos 709 y 713.
No se configura inexactitud, cuando el menor valor a pagar que resulte en las
declaraciones tributarias, se derive de errores de apreciacin o de diferencias de criterio
entre las Oficinas de impuestos y el declarante, relativos a la interpretacin del derecho
aplicable, siempre que los hechos y cifras denunciados sean completos y verdaderos.
ARTICULO 648. LA SANCIN POR INEXACTITUD PROCEDE SIN PERJUICIO DE LAS
SANCIONES PENALES. <Ver Notas del Editor> Lo dispuesto en el artculo anterior, se
aplicar sin perjuicio de las sanciones que resulten procedentes de acuerdo con el Cdigo
Penal, cuando la inexactitud en que se incurra en las declaraciones constituya delito.
Si el Director de Impuestos Nacionales, los Administradores o los funcionarios
competentes, consideran que en determinados casos se configuran inexactitudes
sancionables de acuerdo con el Cdigo Penal, deben enviar las informaciones del caso a la
autoridad o juez que tengan competencia para adelantar las correspondientes
investigaciones penales.
ARTCULO 647-1. RECHAZO O DISMINUCIN DE PRDIDAS. <Artculo adicionado por el
artculo 24 de la Ley 863 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> La disminucin de las
prdidas fiscales declaradas por el contribuyente, mediante liquidaciones oficiales o por
correccin de las declaraciones privadas, se considera para efectos de todas las sanciones
tributarias como un menor saldo a favor, en una cuanta equivalente al impuesto que

170 |

Anexo A: Sanciones |
tericamente generara la prdida rechazada oficialmente o disminuida en la correccin.
Dicha cuanta constituir la base para determinar la san cin, la cual se adicionar al valor
de las dems sanciones que legalmente deban aplicarse.
Las razones y procedimientos para eximir de las sanciones de inexactitud o por
correccin, sern aplicables cuando las mismas procedan por disminucin de prdidas.
PARGRAFO 1o. Las correcciones a las declaraciones del impuesto sobre la renta que
incluyan un incremento del valor de las prdidas, debern realizarse de conformidad con
el procedimiento establecido en el artculo 589.
PARGRAFO 2o. La sancin prevista en el presente artculo no se aplicar, cuando el
contribuyente corrija voluntariamente su declaracin antes de la notificacin del
emplazamiento para corregir o del auto que ordena inspeccin tributaria, y la prdida no
haya sido compensada.
ARTCULO 649. TRANSITORIO - SANCIN POR ACTIVOS OMITIDOS O PASIVOS
INEXISTENTES. <Artculo modificado por el artculo 6 de la Ley 863 de 2003. El nuevo
texto es el siguiente:> Los contribuyentes del impuesto sobre la renta que hubieren
incluido pasivos inexistentes u omitido activos adquiridos en perodos no revisables o con
declaracin en firme, podrn incluir dichos activos y/o excluir los pasivos en la
declaracin inicial por el ao gravable 2003, sin que se genere renta por diferencia
patrimonial por tratarse de activos adquiridos en perodos anteriores no revisables. Lo
anterior no se aplica a los inventarios, los cuales tributan a la tarifa general del impuesto
sobre la renta.
La sancin por omisin de activos e inclusin de pasivos inexistentes de perodos
anteriores, ser autoliquidada por el mismo declarante en un valor nico del cinco por
ciento (5%) del valor de los activos omitidos o de los pasivos inexistentes, por cada ao en
que se haya disminuido el patrimonio, sin exceder del treinta por ciento (30%).
Para tener derecho al tratamiento anterior, el contribuyente deber presentar la
declaracin del impuesto sobre la renta y complementarios correspondiente al ao
gravable 2003 dentro de los plazos establecidos por el Gobierno Nacional, incluyendo los
activos o excluyendo los pasivos, liquidando la correspondiente sancin y cancelando la
totalidad del saldo a pagar o suscribiendo el respectivo acuerdo de pago.
La preexistencia de los bienes se entender probada con la simple incorporacin de los
mismos en la declaracin del impuesto sobre la renta y complementarios, con la relacin
soporte que conserve el contribuyente. Teniendo en cuenta que se trata de bienes
adquiridos con dos aos o ms de anterioridad, la Direccin de Impuestos y Aduanas
Nacionales se abstendr de iniciar investigaciones cambiarias cuando los mismos
estuvieren ubicados en el exterior, salvo que a la fecha de entrada en vigencia de esta ley
ya se hubiere notificado pliego de cargos.
ARTICULO 650. SANCIN POR USO FRAUDULENTO DE CEDULAS. El contribuyente o
responsable que utilice fraudulentamente en sus informaciones tributarias cdulas de
personas fallecidas o inexistentes, ser denunciado como autor de fraude procesal.
La Administracin Tributaria desconocer los costos, deducciones, descuentos y pasivos
patrimoniales cuando la identificacin de los beneficiarios no corresponda a cdulas
vigentes, y tal error no podr ser subsanado posteriormente, a menos que el
contribuyente o responsable pruebe que la operacin se realiz antes del fallecimiento de
la persona cuya cdula fue informada, o con su sucesin.

| 171

| Teora del Impuesto


ARTICULO 650-1. SANCIN POR NO INFORMAR LA DIRECCIN. <Artculo adicionado por
el artculo 51 de la Ley 49 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando en las
declaraciones tributarias el contribuyente no informe la direccin, o la informe
incorrectamente, se aplicar lo dispuesto en los artculos 580 y 589-1.
ARTICULO 650-2. SANCIN POR NO INFORMAR LA ACTIVIDAD ECONOMICA. <Artculo
adicionado por el artculo 51 de la Ley 49 de 1990. Valores absolutos que regirn para el
ao 2005 establecidos por el artculo 1 del Decreto 4344 de 2004. El nuevo texto es el
siguiente:> Cuando el declarante no informe la actividad econmica, se aplicar una
sancin hasta de $9.532.000 que se graduar segn la capacidad econmica del
declarante. Lo dispuesto en el inciso anterior ser igualmente aplicable cuando se informe
una actividad econmica diferente a la que le corresponde o a la que le hubiere sealado la
Administracin una vez efectuadas las verificaciones previas del caso
ARTICULO 651. SANCIN POR NO ENVIAR INFORMACIN. <Aparte subrayado
CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE. Inciso modificado por el Artculo 55 de la Ley 6 de
1992. El nuevo texto es el siguiente:> Las personas y entidades obligadas a suministrar
informacin tributaria as como aquellas a quienes se les haya solicitado informaciones o
pruebas, que no la suministren dentro del plazo establecido para ello o cuyo contenido
presente errores o no corresponda a lo solicitado, incurrirn en la siguiente sancin:

172 |

Anexo B: Recursos |

ANEXO B: Recursos
1

De reposicin
ARTCULO 260-9. ACUERDOS ANTICIPADOS DE PRECIOS. <Artculo adicionado por el
artculo 45 de la Ley 863 de 2003. El nuevo texto es el siguiente:> La Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales podr celebrar acuerdos con contribuyentes del
impuesto sobre la renta, nacionales o extranjeros, mediante los cuales se determine el
precio o margen de utilidad de las diferentes operaciones que realicen con sus vinculados
econmicos o partes relacionadas, en los trminos que establezca el reglamento.
La determinacin de los precios mediante acuerdo se har con base en los mtodos y
criterios de que trata este Captulo y podr surtir efectos en el perodo gravable en que se
solicite, y hasta por los tres (3) perodos gravables siguientes.
Los contribuyentes debern solicitar por escrito la celebracin del acuerdo. La
Administracin Tributaria, tendr un plazo mximo de nueve (9) meses contados a partir
de la presentacin de la solicitud, para efectuar los anlisis pertinentes, solicitar y recibir
modificaciones y aclaraciones y aceptar o rechazar la solicitud.
El contribuyente podr solicitar la modificacin del acuerdo, cuando considere que
durante la vigencia del mismo se han presentado variaciones significativas de los
supuestos tenidos en cuenta al momento de la celebracin. La Administracin Tributaria
tendr un trmino de dos (2) meses para aceptar, desestimar o rechazar la solicitud, de
conformidad con lo previsto en el reglamento.
Cuando la Administracin Tributaria establezca que se han presentado variaciones
significativas en los supuestos considerados al momento de suscribir el acuerdo, podr
informar al contribuyente sobre tal situacin. El contribuyente dispondr de un (1) mes a
partir del conocimiento del informe para solicitar la modificacin del acuerdo. Si vencido
este plazo, no presenta la correspondiente solicitud, la Administracin Tributaria
cancelar el acuerdo.
Cuando la Administracin Tributaria establezca que el contribuyente ha incumplido
alguna de las condiciones pactadas en el acuerdo suscrito, proceder a su cancelacin.
Cuando la Administracin Tributaria establezca que durante cualquiera de las etapas de
negociacin o suscripcin del acuerdo, o durante la vigencia del mismo, el contribuyente
suministr informacin que no se corresponde con la realidad, revocar el acuerdo
dejndolo sin efecto desde la fecha de su suscripcin.
El contribuyente que suscriba un acuerdo, deber presentar un informe anual de las
operaciones amparadas con el acuerdo en los trminos que establezca el reglamento.
Contra las resoluciones que rechacen las solicitudes de acuerdo presentadas por los
contribuyentes, las que desestimen o rechacen las solicitudes de modificacin del acuerdo,
y aquellas por medio de las cuales la Administracin Tributaria cancele o revoque
unilateralmente el acuerdo, proceder el recurso de reposicin que se deber
interponer ante el funcionario que tom la decisin, dentro de los quince (15) das
siguientes a su notificacin.
La Administracin Tributaria tendr un trmino de dos (2) meses contados partir de su
interposicin para resolver el recurso.

| 173

| Teora del Impuesto


Los acuerdos a que se refiere el presente artculo se aplicarn sin perjuicio de las
facultades de fiscalizacin de la Direccin de Impuestos y Aduanas Nacionales.
ARTICULO 579-1. DOMICILIO FISCAL. <Artculo adicionado por el artculo 70 de la Ley 6
de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando se establezca que el asiento principal de
los negocios de una persona jurdica se encuentra en lugar diferente del domicilio social,
el Director de Impuestos Nacionales podr, mediante resolucin motivada, fijar dicho
lugar como domicilio fiscal del contribuyente para efectos tributarios, el cual no podr ser
modificado por el contribuyente, mientras se mantengan las razones que dieron origen a
tal determinacin.
Contra esta decisin procede nicamente el recurso de reposicin dentro de los diez
das siguientes a su notificacin.
ARTICULO 662. SANCIN POR UTILIZACIN DE INTERPUESTAS PERSONAS POR PARTE
DE LOS INVERSIONISTAS INSTITUCIONALES. Cuando la Administracin Tributaria
determine que en la suscripcin de acciones o bonos convertibles en acciones, por parte
de los inversionistas institucionales, que dan derecho al descuento tributario de que trata
el artculo 258, stos actuaron como simples intermediarios de accionistas o terceros, se
aplicarn las siguientes sanciones:
a) Si la sociedad annima conoci del hecho, no podr solicitar el descuento sealado y en
caso de solicitarlo, ser objeto de una sancin equivalente al doscientos por ciento (200%)
de dicho descuento.
b) Si la sociedad annima no conoci del hecho, la sancin establecida en el numeral
anterior, ser impuesta al inversionista institucional, solidariamente con el tercero o
accionista al cual sirvi de testaferro o intermediario.
La sancin de que trata el presente artculo, se impondr por el Administrador de
Impuestos Nacionales respectivo, previa investigacin por parte de los funcionarios de la
Administracin Tributaria y traslado de cargos, por el trmino de un (1) mes, para que
responda tanto la sociedad, los accionistas o terceros, como el inversionista institucional
correspondiente. Contra esta resolucin, solamente procede el recurso de reposicin,
el cual debe interponerse dentro del mes siguiente a su notificacin.
ARTICULO 671-3. PROCEDIMIENTO PARA DECRETAR LA INSOLVENCIA. <Artculo
adicionado por el artculo 99 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> El
Subdirector de Cobranzas o el Administrador de Impuestos Nacionales segn el caso,
mediante resolucin declarar la insolvencia de que trata el artculo 671-1 del Estatuto
Tributario. Contra esta providencia procede el recurso de reposicin ante el mismo
funcionario y en subsidio el de apelacin, dentro del mes siguiente a su notificacin.
Los anteriores recursos debern fallarse dentro del mes siguiente a su interposicin en
debida forma.
Una vez ejecutoriada la providencia, deber comunicarse a la entidad respectiva quien
efectuar los registros correspondientes.
ARTICULO 678. COMPETENCIA PARA SANCIONAR A LAS ENTIDADES RECAUDADORAS.
Las sanciones de que tratan los artculos 674, 675 y 676, se impondrn por el Subdirector
de Recaudacin de la Direccin General de Impuestos Nacionales, previo traslado de
cargos, por el trmino de quince (15) das para responder. En casos especiales, el
Subdirector de Recaudacin podr ampliar este trmino.
Contra la resolucin que impone la sancin procede nicamente el recurso de
reposicin que deber ser interpuesto dentro de los quince (15) das siguientes a la
notificacin de la misma, ante el mismo funcionario que profiri la resolucin.
Sanciones especiales contempladas por normas tributarias, aplicables a funcionarios de la
Administracin

174 |

Anexo B: Recursos |
ARTICULO 682. INCUMPLIMIENTO DE LOS TERMINOS PARA DEVOLVER. Los funcionarios
de la Direccin General de Impuestos Nacionales que incumplan los trminos previstos
para efectuar las devoluciones, respondern ante el Tesoro Pblico por los intereses
imputables a su propia mora.
Esta sancin se impondr mediante resolucin motivada del respectivo Administrador de
Impuestos, previo traslado de cargos al funcionario por el trmino de diez (10) das.
Contra la misma, proceder nicamente el recurso de reposicin ante el mismo
funcionario que dict la providencia, el cual dispondr de un trmino de diez (10)
das para resolverlo.
Copia de la resolucin definitiva se enviar al pagador respectivo, con el fin de que ste
descuente del salario inmediatamente siguiente y de los subsiguientes, los intereses, hasta
concurrencia de la suma debida, incorporando en cada descuento el mximo que permitan
las leyes laborales.
El funcionario que no imponga la sancin estando obligado a ello, el que no la comunique
y el pagador que no la hiciere efectiva, incurrirn en causal de mala conducta sancionable
hasta con destitucin.
El superior inmediato del funcionario, que no comunique estos hechos al Administrador
de Impuestos o al Subdirector General de Impuestos, incurrir en la misma sancin.
ARTICULO 722. REQUISITOS DEL RECURSO DE RECONSIDERACIN Y REPOSICIN. El
recurso de reconsideracin o reposicin deber cumplir los siguientes requisitos:
a. Que se formule por escrito, con expresin concreta de los motivos de inconformidad.
b. Que se interponga dentro de la oportunidad legal.
c. Que se interponga directamente por el contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, o se acredite la personera si quien lo interpone acta como apoderado o
representante. Cuando se trate de agente oficioso, la persona por quien obra, ratificar la
actuacin del agente dentro del trmino de dos (2) meses, contados a partir de la
notificacin del auto de admisin del recurso; si no hubiere ratificacin se entender que
el recurso no se present en debida forma y se revocar el auto admisorio.
Para estos efectos, nicamente los abogados podrn actuar como agentes oficiosos.
d. Que se acredite el pago de la respectiva liquidacin privada, cuando el recurso se
interponga contra una liquidacin de revisin o de correccin aritmtica.
PARAGRAFO Para recurrir la sancin por libros, por no llevarlos o no exhibirlos, se
requiere que el sancionado demuestre que ha empezado a llevarlos o que dichos libros
existen y cumplen con las disposiciones vigentes. No obstante, el hecho de presentarlos o
empezar a llevarlos, no invalida la sancin impuesta.
ARTICULO 726. INADMISION DEL RECURSO. <Artculo modificado por el artculo 68 de la
Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> En el caso de no cumplirse los requisitos
previstos en el artculo 722, deber dictarse auto de inadmisin dentro del mes siguiente a
la interposicin del recurso. Dicho auto se notificar personalmente o por edicto si
pasados diez das el interesado no se presentare a notificarse personalmente, y contra el
mismo proceder nicamente el recurso de reposicin ante el mismo funcionario, el
cual podr interponerse dentro de los diez das siguientes y deber resolverse dentro de
los cinco das siguientes a su interposicin.
Si transcurridos los quince das hbiles siguientes a la interposicin del recurso no se ha
proferido auto de inadmisin, se entender admitido el recurso y se proceder al fallo de
fondo.
ARTICULO 728. RECURSO CONTRA EL AUTO INADMISORIO. Contra el auto que no admite
el recurso, podr interponerse nicamente recurso de reposicin dentro de los cinco
(5) das siguientes a su notificacin.

| 175

| Teora del Impuesto


La omisin de los requisitos de que tratan los literales a) y c) del artculo 722, podrn
sanearse dentro del trmino de interposicin. La omisin del requisito sealado en el
literal d) del mismo artculo, se entender saneada, si dentro de los veinte (20) das
siguientes a la notificacin del auto inadmisorio, se acredita el pago o acuerdo de pago. La
interposicin extempornea no es saneable.
El recurso de reposicin deber resolverse dentro de los diez (10) das siguientes a
su interposicin, salvo el caso en el cual la omisin que origin la inadmisin, sea el
acreditar el pago de la liquidacin privada. La providencia respectiva se notificar
personalmente o por edicto.
Si la providencia confirma el auto que no admite el recurso, la va gubernativa se agotar
en el momento de su notificacin.
ARTICULO 732. TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La Administracin de
Impuestos tendr un (1) ao para resolver los recursos de reconsideracin o
reposicin, contado a partir de su interposicin en debida forma.
ARTICULO 735. RECURSOS CONTRA LAS RESOLUCIONES QUE IMPONEN SANCIN DE
CLAUSURA Y SANCIN POR INCUMPLIR LA CLAUSURA. Contra la resolucin que impone
la sancin por clausura del establecimiento de que trata el artculo 657, procede el
recurso de reposicin ante el mismo funcionario que la profiri, dentro de los diez
(10) das siguientes a su notificacin, quien deber fallar dentro de los diez (10)
das siguientes a su interposicin.
Contra la resolucin que imponga la sancin por incumplir la clausura de que trata el
artculo 658, procede el recurso de reposicin que deber interponerse en el trmino
de diez (10) das a partir de su notificacin.
ARTICULO 739. RECURSO CONTRA PROVIDENCIAS QUE SANCIONAN A CONTADORES
PUBLICOS O REVISORES FISCALES. Contra la providencia que impone la sancin de que
tratan los artculos 660 y 661, procede nicamente el recurso de reposicin por la va
gubernativa, el cual deber interponerse dentro de los diez (10) das siguientes a la
notificacin de la providencia respectiva. Este recurso deber ser resuelto por un
comit integrado por el jefe de la Divisin de Programacin y Control de la Subdireccin
Jurdica, y por el Jefe de la Divisin de Programacin y Control de la Subdireccin de
Fiscalizacin, o quienes hagan sus veces.
ARTICULO 814-3. INCUMPLIMIENTO DE LAS FACILIDADES. <Artculo adicionado por el
artculo 94 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:> Cuando el beneficiario de
una facilidad para el pago, dejare de pagar alguna de las cuotas o incumpliere el pago de
cualquiera otra obligacin tributaria surgida con posterioridad a la notificacin de la
misma, el Administrador de Impuestos o el Subdirector de Cobranzas, segn el caso,
mediante resolucin, podr dejar sin efecto la facilidad para el pago, declarando sin
vigencia el plazo concedido, ordenando hacer efectiva la garanta hasta concurrencia del
saldo de la deuda garantizada, la prctica del embargo, secuestro y remate de los bienes o
la terminacin de los contratos, si fuere del caso.
Contra esta providencia procede el recurso de reposicin ante el mismo funcionario
que la profiri, dentro de los cinco (5) das siguientes a su notificacin, quien deber
resolverlo dentro del mes siguiente a su interposicin en debida forma.
ARTICULO 834. RECURSO CONTRA LA RESOLUCIN QUE DECIDE LAS EXCEPCIONES.
<Artculo modificado por el artculo 80 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el
siguiente:> En la resolucin que rechace las excepciones propuestas, se ordenar
adelantar la ejecucin y remate de los bienes embargados y secuestrados. Contra dicha
resolucin procede nicamente el recurso de reposicin ante el Jefe de la Divisin de
Cobranzas, dentro del mes siguiente a su notificacin, quien tendr para resolver un mes,
contado a partir de su interposicin en debida forma.

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Anexo B: Recursos |

De reconsideracin
ARTICULO 560. COMPETENCIA PARA EL EJERCICIO DE LAS FUNCIONES. <Artculo
modificado por el artculo 44 de la Ley 1111 de 2006. El nuevo texto es el siguiente:> Son
competentes para proferir las actuaciones de la administracin tributaria los funcionarios
y dependencias de la misma, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca en
ejercicio de las facultades previstas en el numeral 16 del artculo 189 de la Constitucin
Poltica.
As mismo, los funcionarios competentes del nivel ejecutivo, podrn delegar las funciones
que la ley les asigne en los funcionarios del nivel ejecutivo o profesional de las
dependencias bajo su responsabilidad, mediante resolucin que ser aprobada por el
superior del mismo. En el caso del Director General de la Direccin de Impuestos y
Aduanas Nacionales, esta resolucin no requerir tal aprobacin.
Tratndose de fallos de los recursos de reconsideracin contra los diversos actos de
determinacin de impuestos y que imponen sanciones, y en general, los dems recursos
cuya competencia no est otorgada a determinado funcionario o dependencia, la
competencia funcional de discusin corresponde:
1. Cuando la cuanta del acto objeto del recurso, incluidas las sanciones impuestas, sea
inferior a setecientas cincuenta (750) UVT, sern competentes para fallar los recursos de
reconsideracin, los funcionarios y dependencias de la Administracin de Impuestos, de
Aduanas o de Impuestos y Aduanas Nacionales que profiri el acto recurrido, de acuerdo
con la estructura funcional que se establezca.
2. Cuando la cuanta del acto objeto del recurso, incluidas las sanciones impuestas, sea
igual o superior a setecientas cincuenta (750) UVT, pero inferior a cinco mil (5.000) UVT,
sern competentes para fallar los recursos de reconsideracin, los funcionarios y
dependencias de la Administracin de Impuestos, de Aduanas o de Impuestos y Aduanas
Nacionales de la capital del Departamento en el que est ubicada la Administracin que
profiri el acto recurrido, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca.
3. Cuando la cuanta del acto objeto del recurso, incluidas las sanciones impuestas, sea
igual o superior a cinco mil (5.000) UVT, sern competentes para fallar los recursos de
reconsideracin, los funcionarios y dependencias del Nivel Central de la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales, de acuerdo con la estructura funcional que se establezca.
Lo anterior aplica igualmente en el caso de la revocatoria directa contra los actos de
determinacin de impuestos y que imponen sanciones, cuya competencia no est otorgada
a determinado funcionario o dependencia.
Para efectos de lo previsto en los numerales 1, 2 y 3 del presente artculo, se entiende que
la cuanta del acto objeto del recurso comprende los mayores valores determinados por
concepto de impuestos y sanciones.
Cuando se trate de actos sin cuanta, sern competentes para fallar los recursos de
reconsideracin los funcionarios y dependencias de la Administracin de Impuestos, de
Aduanas o de Impuestos y Aduanas nacionales que profiri el acto recurrido, de acuerdo
con la estructura funcional que se establezca.
Los recursos de reconsideracin que sean confirmados o denegados debern ser
proferidos mediante resoluciones motivadas. Para efectos de lo previsto en los numerales

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| Teora del Impuesto


1, 2 y 3 del presente artculo, sern competentes para conocer los recursos de
reconsideracin en segunda instancia, los funcionarios y dependencias de la
Administracin de Impuestos y Aduanas Nacionales que de acuerdo con la estructura
funcional sean superiores jerrquicamente a aquella que profiri el fallo.
PARGRAFO. Cuando se trate del fallo de los recursos a que se refiere el numeral 3,
previamente a la adopcin de la decisin y cuando as lo haya solicitado el contribuyente,
el expediente se someter a la revisin del Comit Tcnico que estar integrado por el
Ministro de Hacienda y Crdito Pblico o su delegado, el Director General de Impuestos y
Aduanas Nacionales o su delegado, el Jefe de la Oficina Jurdica o su delegado y los
abogados ponente y revisor del proyecto de fallo.
PARGRAFO TRANSITORIO. Lo dispuesto en el presente artculo se aplicar una vez se
expida por el Gobierno Nacional el decreto de estructura funcional de la Direccin de
Impuestos y Aduanas Nacionales. Hasta tanto se produzca dicho decreto, continuarn
vigentes las competencias establecidas conforme con la estructura actual.
ARTICULO 590. CORRECCIONES PROVOCADAS POR LA ADMINISTRACIN. Habr lugar a
corregir la declaracin tributaria con ocasin de la respuesta al pliego de cargos, al
requerimiento especial o a su ampliacin, de acuerdo con lo establecido en el artculo 709.
Igualmente, habr lugar a efectuar la correccin de la declaracin dentro del trmino para
interponer el recurso de reconsideracin, en las circunstancias previstas en el artculo
713.
ARTICULO 701. CORRECCIN DE SANCIONES. Cuando el contribuyente, responsable,
agente retenedor o declarante, no hubiere liquidado en su declaracin las sanciones a que
estuviere obligado o las hubiere liquidado incorrectamente la Administracin las liquidar
incrementadas en un treinta por ciento (30%). Cuando la sancin se imponga mediante
resolucin independiente procede el recurso de reconsideracin.
El incremento de la sancin se reducir a la mitad de su valor, si el contribuyente,
responsable, agente retenedor o declarante, dentro del trmino establecido para
interponer el recurso respectivo, acepta los hechos, renuncia al mismo y cancela el valor
total de la sancin ms el incremento reducido.
ARTICULO 713. CORRECCIN PROVOCADA POR LA LIQUIDACIN DE REVISIN. Si dentro
del trmino para interponer el recurso de reconsideracin contra la liquidacin de
revisin, el contribuyente, responsable o agente retenedor, acepta total o parcialmente los
hechos planteados en la liquidacin, la sancin por inexactitud se reducir a la mitad de la
sancin inicialmente propuesta por la Administracin, en relacin con los hechos
aceptados. Para tal efecto, el contribuyente, responsable o agente retenedor, deber
corregir su liquidacin privada, incluyendo los mayores valores aceptados y la sancin por
inexactitud reducida, y presentar un memorial ante la correspondiente oficina de
Recursos Tributarios, en el cual consten los hechos aceptados y se adjunte copia o
fotocopia de la respectiva correccin y de la prueba del pago o acuerdo de pago de los
impuestos, retenciones y sanciones, incluida la de inexactitud reducida.
ARTICULO 720. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS DE LA ADMINISTRACIN TRIBUTARIA.
<Artculo modificado por el artculo 67 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el
siguiente:> Sin perjuicio de lo dispuesto en normas especiales de este Estatuto, contra las
liquidaciones oficiales, resoluciones que impongan sanciones u ordenen el reintegro de
sumas devueltas y dems actos producidos, en relacin con los impuestos administrados
por la Unidad Administrativa Especial Direccin General de Impuestos Nacionales,
procede el Recurso de Reconsideracin.
El recurso de reconsideracin, salvo norma expresa en contrario, deber interponerse
ante la oficina competente, para conocer los recursos tributarios, de la Administracin de

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Anexo B: Recursos |
Impuestos que hubiere practicado el acto respectivo, dentro de los dos meses siguientes a
la notificacin del mismo.
Cuando el acto haya sido proferido por el Administrador de Impuestos o sus delegados, el
recurso de reconsideracin deber interponerse ante el mismo funcionario que lo
profiri.
PARAGRAFO <Pargrafo adicionado por el artculo 283 de la Ley 223 de 1995. El nuevo
texto es el siguiente:> Cuando se hubiere atendido en debida forma el requerimiento
especial y no obstante se practique liquidacin oficial, el contribuyente podr prescindir
del recurso de reconsideracin y acudir directamente ante la jurisdiccin contencioso
administrativa dentro de los cuatro (4) meses siguientes a la notificacin de la liquidacin
oficial.
ARTICULO 721. COMPETENCIA FUNCIONAL DE DISCUSIN. Corresponde al Jefe de la
Unidad de Recursos Tributarios, fallar los recursos de reconsideracin contra los diversos
actos de determinacin de impuestos y que imponen sanciones, y en general, los dems
recursos cuya competencia no est adscrita a otro funcionario.
ARTICULO 722. REQUISITOS DEL RECURSO DE RECONSIDERACIN Y REPOSICIN. El
recurso de reconsideracin o reposicin deber cumplir los siguientes requisitos:
a. Que se formule por escrito, con expresin concreta de los motivos de inconformidad.
b. Que se interponga dentro de la oportunidad legal.
c. Que se interponga directamente por el contribuyente, responsable, agente retenedor o
declarante, o se acredite la personera si quien lo interpone acta como apoderado o
representante. Cuando se trate de agente oficioso, la persona por quien obra, ratificar la
actuacin del agente dentro del trmino de dos (2) meses, contados a partir de la
notificacin del auto de admisin del recurso; si no hubiere ratificacin se entender que
el recurso no se present en debida forma y se revocar el auto admisorio.
Para estos efectos, nicamente los abogados podrn actuar como agentes oficiosos.
d. Que se acredite el pago de la respectiva liquidacin privada, cuando el recurso se
interponga contra una liquidacin de revisin o de correccin aritmtica.
PARAGRAFO Para recurrir la sancin por libros, por no llevarlos o no exhibirlos, se
requiere que el sancionado demuestre que ha empezado a llevarlos o que dichos libros
existen y cumplen con las disposiciones vigentes. No obstante, el hecho de presentarlos o
empezar a llevarlos, no invalida la sancin impuesta.
ARTICULO 723. LOS HECHOS ACEPTADOS NO SON OBJETO DE RECURSO. En la etapa de
reconsideracin, el recurrente no podr objetar los hechos aceptados por l expresamente
en la respuesta al requerimiento especial o en su ampliacin.
ARTICULO 732. TERMINO PARA RESOLVER LOS RECURSOS. La Administracin de
Impuestos tendr un (1) ao para resolver los recursos de reconsideracin o reposicin,
contado a partir de su interposicin en debida forma.
ARTICULO 764. DETERMINACIN PROVISIONAL DEL IMPUESTO POR OMISION DE LA
DECLARACIN TRIBUTARIA. Cuando el contribuyente omita la presentacin de la
declaracin tributaria, estando obligado a ello, la Administracin de Impuestos
Nacionales, podr determinar provisionalmente como impuesto a cargo del contribuyente,
una suma equivalente al impuesto determinado en su ltima declaracin, aumentado en el
incremento porcentual que registre el ndice de precios al consumidor para empleados, en
el perodo comprendido entre el ltimo da del perodo gravable correspondiente a la
ltima declaracin presentada y el ltimo da del periodo gravable correspondiente a la
declaracin omitida.
Contra la determinacin provisional del impuesto prevista en este artculo, procede el
recurso de reconsideracin.

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| Teora del Impuesto


El procedimiento previsto en el presente artculo no impide a la administracin
determinar el impuesto que realmente le corresponda al contribuyente.
ARTICULO 795. SOLIDARIDAD DE LAS ENTIDADES NO CONTRIBUYENTES QUE SIRVAN
DE ELEMENTO DE EVASIN. Cuando los no contribuyentes del impuesto sobre la renta y
complementarios o los contribuyentes exentos de tal gravamen, sirvan como elementos de
evasin tributaria de terceros, tanto la entidad no contribuyente o exenta, como los
miembros de la junta o el consejo directivo y su representante legal, responden
solidariamente con el tercero por los impuestos omitidos y por las sanciones que se
deriven de la omisin.
ARTICULO 795-1. PROCEDIMIENTO PARA DECLARACIN DE DEUDOR SOLIDARIO.
<Artculo adicionado por el artculo 62 de la Ley 6 de 1992. El nuevo texto es el siguiente:>
En los casos del artculo 795, simultneamente con la notificacin del acto de
determinacin oficial o de aplicacin de sanciones, la Administracin Tributaria notificar
pliego de cargos a las personas o entidades, que hayan resultado comprometidas en las
conductas descritas en los artculos citados, concedindoles un mes para presentar sus
descargos. Una vez vencido ste trmino, se dictar la resolucin mediante la cual se
declare la calidad de deudor solidario, por los impuestos, sanciones, retenciones, anticipos
y sanciones establecidos por las investigaciones que dieron lugar a este procedimiento, as
como por los intereses que se generen hasta su cancelacin.
Contra dicha resolucin procede el recurso de reconsideracin y en el mismo slo podr
discutirse la calidad de deudor solidario.

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