Max Weber.

Los tipos de dominacin ( De Economa y Sociedad)

1.

Las formas de legitimidad.

Debe entenderse por dominacin, de acuerdo con la definicin ya dada, la
probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para
mandatos especficos (o para toda clase de mandatos). No es, por tanto, toda
especie de probabilidad de ejercer poder o influjo sobre otros hombres. En el
caso concreto esta dominacin (autoridad), en el sentido indicado, puede
descansar en los ms diversos motivos de sumisin: desde la habituacin
inconsciente hasta lo que son consideraciones puramente racionales con
arreglo a fines. Un determinado mnimo de voluntad de obediencia, o sea de
inters (externo o interno) en obedecer, es esencial en toda relacin autntica
de autoridad.
No toda dominacin se sirve del medio econmico. Y todava menos tiene toda
dominacin fines econmicos. Pero toda dominacin sobre una pluralidad de
hombres requiere de un modo normal (no absolutamente siempre) un cuadro
administrativo; es decir, la probabilidad, en la que se puede confiar, de que se
dar una actividad, dirigida a la ejecucin de sus ordenaciones generales y
mandatos concretos, por parte de un grupo de hombres cuya obediencia se
espera. Este cuadro administrativo puede estar ligado a la obediencia de su
seor (o seores) por la costumbre, de un modo puramente afectivo, por
intereses materiales o por motivos ideales (con arreglo a valores). La
naturaleza de estos motivos determina en gran medida el tipo de dominacin.
Motivos puramente materiales y racionales con arreglo a fines como vnculo
entre el imperante y su cuadro implican aqu, como en todas partes, una
relacin relativamente frgil. Por regla general se le aaden otros motivos:
afectivos o racionales con arreglo a valores. En casos fuera de lo normal
pueden stos ser los decisivos. En lo cotidiano domina la costumbre y con ella
1 Los textos que siguen son condensaciones y breves resmenes de
los originales. No abarcan captulos ni textos completos, por los que
los participantes debern, en su caso, consultarlos para tener una
visin completa de lo que se expone. En varios casos se han adaptado
las traducciones a las necesidades y a una terminologa ms
comprensible para los objetivos propuestos. Las notas han sido
agregadas por el profesor para aclarar la comprensin, cuando se
consider necesario.

intereses materiales, utilitarios, tanto en sta como en cualquiera otra relacin. 2

Pero la costumbre y la situacin de intereses, no menos que los motivos
puramente afectivos y de valor (racionales con arreglo a valores), no pueden
representar los fundamentos en que la dominacin confa. Normalmente se les
aade otro factor: la creencia en la legitimidad.
De

acuerdo

con

la

experiencia

ninguna

dominacin

se

contenta

voluntariamente con tener como probabilidades de su persistencia motivos

puramente materiales, afectivos o racionales con arreglo a valores. Antes bien,
todas procuran despertar y fomentar la creencia en su legitimidad. Segn sea
la clase de legitimidad pretendida es fundamentalmente diferente tanto el tipo
de la obediencia, como el del cuadro administrativo destinado a garantizarla,
como el carcter que toma el ejercicio de la dominacin. Y tambin sus efectos.
Por eso, parece adecuado distinguir las clases de dominacin segn sus
pretensiones tpicas de legitimidad. Para ello es conveniente partir de
relaciones modernas y conocidas.
Existen tres tipos puros de dominacin legtima. El fundamento primario de su
legitimidad puede ser:
1.

De carcter racional: que descansa en la creencia en la legalidad de

ordenaciones estatuidas y de los derechos de mando de los llamados por esas
ordenaciones a ejercer la autoridad (autoridad legal).

2.

De carcter tradicional: que descansa en la creencia cotidiana en la

santidad de las tradiciones que rigieron desde lejanos tiempos y en la
2 Para aclarar este punto debe remitirse a Economa y Sociedad,
Primera Parte, I, Conceptos sociolgicos fundamentales, II, El
concepto de accin social. La accin social que es aquella que
tiene en vista a otra persona y tiene sentido para el actor social
puede tipificarse en cuatro clases: racional con arreglo a fines (busca
objetivos propios, evala medios para lograrlos y trata de superar los
obstculos que lo impiden), racional con arreglo a valores (pone un
valor como fin, y trata de lograrlo, vg., la justicia, la bondad, etc.),
tradicional (regida por la costumbre, sin prestar atencin a su
racionalidad instrumental) y afectiva o emotiva (regida por
sentimientos o pasiones). En el texto se aplica esta tipologa a la
legitimidad del poder: el mandato puede aceptarse por un motivo
racional (legal), tradicional (costumbre) o afectivo (carisma), entre
otros. Pueden verse tambin de Fucito, Felipe, Sociologa General
(1999), y Sociologa del Derecho (2003), Ed. Universidad, Buenos
Aires, donde se tratan estos temas de un modo simplificado.

legitimidad de los sealados por esa tradicin para ejercer la autoridad

(autoridad tradicional).
3.

De carcter carismtico: que descansa en la entrega extracotidiana a la

santidad, herosmo o ejemplaridad de una persona y a las ordenaciones por
ella creadas o reveladas (llamada) (autoridad carismtica).
En el caso de la autoridad legal se obedecen las ordenaciones impersonales y
objetivas legalmente estatuidas y las personas por ellas designadas, en mritos
stas de la legalidad formal de sus disposiciones dentro del crculo de su
competencia. En el caso de la autoridad tradicional se obedece a la persona
del seor llamado por la tradicin y vinculado por ella (en su mbito), en el
crculo de lo que es consuetudinario. En el caso de la autoridad carismtica se
obedece al caudillo carismticamente calificado por razones de confianza
personal en la revelacin, heroicidad o ejemplaridad, dentro del crculo en que
la fe en su carisma tiene validez.
El que ninguno de los tres tipos ideales que van a estudiarse en lo que sigue
acostumbre a darse puro en la realidad histrica, no debe impedir aqu,
como en parte alguna, la fijacin conceptual en la forma ms pura posible de su
construccin.
La dominacin legal con administracin burocrtica
La dominacin legal descansa en la validez de las siguientes ideas,
entrelazadas entre s:

1. Que todo derecho, pactado u otorgado 3, puede ser estatuido de modo

racional racional con arreglo a fines o racional con arreglo a valores (o ambas
cosas) , con la pretensin de ser respetado, por lo menos, por los miembros
de la asociacin4; y tambin regularmente por aquellas personas que dentro del
mbito de poder de la asociacin (en las territoriales: dentro de su dominio
territorial) realicen acciones sociales o entren en relaciones sociales declaradas
importantes por la asociacin.
3 Se refiere a contrato o ley.
4 La idea de asociacin es amplia: abarca tanto una sociedad civil o
comercial como una iglesia. Puede tomarse para el caso como
sinnimo de personas abarcadas por el dominio territorial.

2. Que todo derecho segn su esencia es un cosmos de reglas abstractas, por lo

general estatuidas intencionalmente; 5 que la judicatura implica la aplicacin de
esas reglas al caso concreto; y que la administracin supone el cuidado
racional de los intereses previstos por las ordenaciones de la asociacin,
dentro de los lmites de las normas jurdicas Y segn principios sealables que
le tienen la aprobacin o por lo menos carecen de la desaprobacin de las
ordenaciones de la asociacin.
3. Que el soberano legal tpico, la persona puesta a la cabeza, en tanto que
ordena y manda, obedece por su parte al orden impersonal por el que orienta
sus disposiciones. Lo cual vale para el soberano legal que no es funcionario,
por ejemplo: el presidente electivo de un estado.
4. Que tal como se expresa habitualmente el que obedece slo lo hace en cuanto
miembro de la asociacin y slo obedece al derecho. Como miembro de la
unin, del municipio, de la iglesia; en el estado: ciudadano.
5. En relacin con el nmero 3 domina la idea de que los miembros de la
asociacin, en tanto que obedecen al soberano, no lo hacen por atencin a su
persona, sino que obedecen a aquel orden impersonal; y que slo estn
obligados a la obediencia dentro de la competencia limitada, racional y objetiva,
a l otorgada por dicho orden6.

Las categoras fundamentales de la

dominacin legal son, pues:

1. Un ejercicio continuado, sujeto a ley, de funciones, dentro de:
2. Una competencia, que significa: a) un mbito de deberes y servicios
objetivamente limitado en virtud de una distribucin de funciones, b) con la
atribucin de los poderes necesarios para su realizacin, y c) con fijacin
estricta de los medios coactivos eventualmente admisibles y el supuesto previo
de su aplicacin.

Una actividad establecida de esa suerte se llama

magistratura o autoridad.
Autoridades en este sentido existen, lo mismo que en el estado y la iglesia, en
las grandes explotaciones privadas, ejrcitos y partidos. Una magistratura en el
sentido de esta terminologa es el presidente electivo de la repblica (o el
5 El concepto de Max Weber de derecho coincide con el de Hans
Kelsen. Este autor particip del Crculo de Viena de Weber.
6 Esto es, competencia en sentido jurdico procesal, y no
competencia en sentido impropio de idoneidad del agente.

gabinete ministerial, o los diputados por eleccin). Estas categoras no nos

interesan, sin embargo, ahora. No toda magistratura posee en igual sentido
poderes de mando; pero esta separacin no interesa aqu.

A esto hay que aadir:

3. El principio de jerarqua administrativa, o sea la ordenacin de autoridades
fijas con facultades de regulacin e inspeccin y con el derecho de queja o
apelacin ante las autoridades superiores por parte de las inferiores. La
cuestin de si la instancia superior puede alterar con otra ms justa la
disposicin apelada y en qu condiciones en este caso, o si para ello ha de
delegar en el funcionario inferior, tiene muy distintas soluciones.
4. Las reglas segn las cuales hay que proceder pueden ser: a) tcnicas o b)
normas. 8
Su aplicacin exige en ambos casos, para que se logre la racionalidad, una
formacin profesional. Normalmente slo participa en el cuadro administrativo
de una asociacin el calificado profesionalmente para ello mediante pruebas
realizadas con xito; de modo que slo el que posea esas condiciones puede
ser empleado como funcionario. Los funcionarios forman el cuadro
administrativo tpico de las asociaciones racionales, sean stas polticas,
religiosas, econmicas (especialmente, capitalistas) o de otra clase.
5. Rige (en el caso racional) el principio de la separacin plena entre el cuadro
administrativo y los medios de administracin y produccin. Los funcionarios,
empleados y trabajadores al servicio de una administracin no son propietarios
de los medios materiales de administracin y produccin, sino que reciben
stos en especie o dinero y estn sujetos a rendicin de cuentas. Existe el
principio de la separacin completa entre el patrimonio pblico, del cargo (o de
7 Lo que se dice es que no toda magistratura posee en igual sentido
dichos poderes, ya que difiere segn sea pblica o privada, pero en
todos los casos, por ser magistratura, tiene poderes de mando.
8 La regla tcnica carece en principio de sancin: se cumple por ser
adecuada al arte o a la ciencia. La norma necesariamente tiene
sancin, ya que es la sancin la que la define como tal. Una regla
tcnica puede convertirse en norma, si se incorpora como tal, y se
exige su cumplimiento obligatorio como parte de un contrato o por
ley (vg,, el uso de una mquina, que debe ser el adecuado a su
objetivo, bajo la eventual sancin dispuesta por un contrato de
trabajo).

la explotacin: capital) y el patrimonio privado (hacienda individual) y entre la

oficina y el hogar. 9
6. En el caso ms racional no existe apropiacin de los cargos por quien los
ejerce. Donde se da un derecho al cargo (como, por ejemplo, entre los jueces
y actualmente en partes crecientes de la burocracia. y el proletariado) no sirve
generalmente a un fin de apropiacin por parte del funcionario, sino de
aseguramiento del carcter puramente objetivo (independiente), slo sujeto a
normas, de su trabajo en el cargo.
7. Rige el principio administrativo de atenerse al expediente, aun all donde las
declaraciones orales sean de hecho la regla o estn hasta prescritas; por lo
menos se fijan por escrito los considerandos, propuestas y decisiones, as
como las disposiciones y ordenanzas de toda clase. El expediente y la
actividad continuada por el funcionario hacen que la oficina sea la mdula de
toda forma moderna en la actividad de las asociaciones.
8. La dominacin legal puede adoptar formas muy distintas, de las que
hablaremos luego particularmente. En lo que sigue se analizar en su
significacin de tipo ideal lo que en la mayor parte de los casos es la estructura
pura de dominacin del cuadro administrativo: la burocracia.
El tipo de la administracin legal y racional es susceptible de aplicacin
universal, y es lo importante en la vida cotidiana. Pues para la vida cotidiana
dominacin es primariamente administracin.
El tipo ms puro de dominacin legal es aquel que se ejerce por medio de un
cuadro administrativo burocrtico. Slo el dirigente de la asociacin posee su
posicin de imperio, bien por apropiacin, bien por eleccin o por designacin
de su predecesor. Pero sus facultades de mando son tambin competencias
legales. La totalidad del cuadro administrativo se compone, en el tipo ms puro,
de funcionarios individuales (monocracia en oposicin a colegialidad de la
que se hablar luego), los cuales:

10

9 Respecto de la ltima proposicin, tngase presente que esta obra

fue escrita con anterioridad a 1917. La idea del teletrabajo no
puede estar presente, y todava hoy no se ha incorporado a la
administracin pblica.
10 Las caractersticas que siguen han sido tomadas por oposicin a
los tipos de administracin de un sistema carismtico puro y
tradicional puro, donde no se encuentran presentes como s lo

1) personalmente libres, se deben slo a los deberes objetivos de su cargo,

2) en jerarqua administrativa rigurosa,
3) con competencias rigurosamente fijadas,
4) en virtud de un contrato, o sea (en principio) sobre la base de libre; seleccin
segn
5) calificacin profesional que fundamenta su nombramiento en el caso ms
racional: por medio de ciertas pruebas o del diploma que certifica su
calificacin ;
6) son retribuidos en dinero con sueldos fijos, con derecho a pensin las ms de
las veces; son revocables siempre a instancia del propio funcionario y en
ciertas circunstancias (particularmente en los establecimientos privados)
pueden tambin ser revocados por parte del que manda; su retribucin est
graduada primeramente en relacin con el rango jerrquico, luego segn la
responsabilidad del cargo y, en general, segn el principio del decoro
estamental.11
7) ejercen el cargo como su nica o principal profesin.
8) tienen ante si una carrera, o perspectiva de ascensos y avances por aos de
ejercicio,12 o por servicios o por ambas cosas, segn juicio de sus superiores,
9) trabajan con completa separacin de los medios administrativos y sin
apropiacin del cargo,
10)y estn sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa.
estn en el racional legal moderno, correspondiente a las sociedades
nacionales occidentales organizadas a partir del siglo XVIII.
11 La palabra estamento remite a un concepto vinculado con la
Edad Media. Sin embargo, aqu representa el decoro que la
retribucin debe significar fuera del sistema burocrtico, como
simbolizacin social del cargo (ministro, juez, pero tambin docente,
polica).
12 Tngase presente que aqu se inserta el concepto de antigedad
como parte de la racionalidad del sistema, que slo puede ser
elemento integrante del modelo si se combina con la capacitacin
continua del funcionario. La antigedad tambin generara
confiabilidad en la conducta del funcionario, por la experiencia
acumulada. Sin embargo, puede ser un rasgo negativo si se asla de
otras variables: la mera antigedad, sin capacitacin ni motivacin ,
puede generar al virtuoso burcrata del que se trata en el Texto 6
(Merton).

Este orden puede, en principio, aplicarse igualmente a establecimientos

econmicos, caritativos o cualesquiera otros de carcter privado que persigan
fines materiales o ideales, y a asociaciones polticas o religiosas, lo que puede
mostrarse histricamente (en aproximacin mayor o menor al tipo puro).
La administracin burocrtica pura, o sea, la administracin burocrtico,
atenida al expediente, es a tenor de toda la experiencia la forma ms racional
de ejercerse una dominacin; y lo es en los sentidos siguientes: en precisin,
continuidad, disciplina, rigor y confianza; calculabilidad, por tanto, para el
soberano y los interesados; intensidad y extensin en el servicio; aplicabilidad
formalmente universal a toda suerte de tareas; y susceptibilidad tcnica de
perfeccin para alcanzar el ptimo en sus resultados. El desarrollo de las
formas modernas de asociaciones en toda clase de terrenos (estado, iglesia,
ejrcito, partido, explotacin econmica, asociacin de interesados, uniones,
fundaciones y cualesquiera otras que pudieran citarse) coincide totalmente con
el desarrollo e incremento creciente de la administracin burocrtica: su
aparicin es, por ejemplo, el germen del estado moderno occidental. A pesar de
todos los ejemplos en contrario, sean estos de representaciones colegiadas de
interesados, comits parlamentarios, dictaduras

de consejos, funcionarios

honorarios o jueces no profesionales (y sobre todo, a pesar de los denuestos

contra la santa burocracia), no debe uno dejarse engaar y perder de vista
que todo trabajo continuado se realiza por funcionarios en sus oficinas. Toda
nuestra vida cotidiana est tejida dentro de ese marco. Pues si la
administracin burocrtica es en general la ms racional desde el punto de
vista tcnico-formal, hoy es, adems, sencillamente inseparable de las
necesidades de la administracin de masas (personales o materiales). Se tiene
que elegir entre la burocratizacin y el dilettantismo de la administracin13; y el
gran instrumento de la superioridad de la administracin burocrtica es ste: el
13 En este caso, significa un saber no especializado, funcionarios no
profesionalizados, diletantes, esto es, aficionados, incluso con
sentido peyorativo. A Weber no se le escapa que esta es una
posibilidad derivada de la falta de pureza en el sistema burocrtico
real, que puede ser contaminado (o llegar a ser regido, simplemente,
bajo la cobertura legal) por criterios tradicionales (nombramientos por
parentesco, amistad, adhesin poltica) o carismticos (decisiones
libres del seor, sobre la base de lealtad, con indiferencia del
conocimiento que tenga el designado).

saber

profesional

especializado,

cuyo

carcter

imprescindible

est

condicionado por los caracteres de la tcnica y economa modernas de la

produccin de bienes, siendo completamente indiferente que tal produccin
sea en la forma capitalista o en la socialista. (Esta ltima, de querer alcanzar
iguales resultados tcnicos, dara lugar a un extraordinario incremento de la
burocracia profesional).14
La administracin burocrtica significa: dominacin gracias al saber; ste
representa su carcter racional fundamental y especifico. Ms all de la
situacin de poder condicionada por el saber de la especialidad la burocracia (o
el soberano que de ella se sirve) tiene la tendencia a acrecentar an ms su
poder por medio del saber de servicio: conocimiento de hechos adquirido por
las relaciones del servicio o depositado en el expediente. Superior en saber a
la burocracia conocimiento de la especialidad de los hechos dentro del crculo
de sus intereses slo es, regularmente, el interesado privado de una actividad
lucrativa. Es decir, el empresario capitalista. Es realmente la nica instancia
inmune (o al menos relativamente) frente a la ineludibilidad de la dominacin
cientfico-racional de la burocracia.

DOMINACION, AUTORIDAD, LEGITIMIDAD

DOMINACION
Probabilidad de encontrar obediencia dentro de un grupo determinado para mandatos
especficos o para todo tipo de mandatos.
* No toda dominacin es econmica
* Toda dominacin aspira a fomentar la creencia en su legitimidad (aceptacin por los
destinatarios).
LEGITIMIDAD
14 En este punto, Weber hace una apologa de la burocracia, por
comparacin con sistemas no racionales de administracin, como
los que resultaran de la costumbre o de los mandatos de un seor
carismtico. Por otra parte, aunque esto fue escrito antes de que se
instituyera la Unin Sovitica, no hay duda que no err en la
prediccin: a diferencia de Marx, entendi que la burocracia,
aumentara en tamao e importancia en cualquier sistema social, y
no tendera a su desaparicin, aun en el supuesto socialista.

La legitimidad difiere por el fundamento de la obediencia tanto como por el cuadro

administrativo encargado de garantizarla.
* Toda legitimidad es una probabilidad y no depende en su caracterizacin de
intereses materiales, fingimientos, debilidades individuales o desvalimientos.
* Aunque el dominio sea absoluto la clase de relacin entre soberano y cuadro
administrativo es distinta segn sea la clase de fundamento de autoridad que exista.
Tipo de
Tipo de
accin social
autoridad
Tradicional Tradicional
Emotiva o
afectiva

Carismtica

Racional
respecto de
fines

Racional legal

Legitimidad basada en
Santidad de las
costumbres
Entrega a la santidad,
herosmo o
ejemplaridad de un
caudillo.
Ordenaciones
impersonales. (normas
abstractas y formales)

Tipo de
cuadro administrativo
Crculo de servidores
personales designados por
costumbre
Personas designadas por el
portador (sealados)
Burocracia en sentido
moderno

REQUISITOS DE LA DOMINACIN LEGAL

1) Orden de reglas abstractas.
2) Funcionarios mandan y obedecen en virtud de la ley: slo se obedece al derecho.
3) Estructura de cargos dotados de competencia (en sentido jurdico)
4) Actividad continua del funcionario
5) Procedimiento escrito
6) Atenerse al expediente
7) Confiabilidad de sus conductas en virtud del ajuste a la ley.
8) Separacin entre cuadro administrativo y medios de produccin.
9) Separacin de patrimonio del funcionario y de la administracin.
10) Funcionarios personalmente libres
11) Jerarqua administrativa estricta.
12) Formacin profesional.
13) Carrera planeada del funcionario.
14) Acceso por medios objetivos.
15) Retribucin fija en dinero.
LA ADMINISTRACIN BUROCRTICA PURA ES SUPERIOR A LAS OTRAS EN:
1)
Continuidad
2)
Disciplina
3)
Rigor
4)
Confianza
5)
Calculabilidad para el soberano y el administrado.
6)
Intensidad y extensin en el servicio.
7)
Aplicabilidad formal a todo tipo de tareas.

8)
9)

Posibilidad de alcanzar la perfeccin en los resultados.

Insuperabilidad para la administracin de masas (personas o cosas): es sistema
propio de los Estados modernos.

EXCEPCIONES
1) Slo la cspide burocrtica (presidente, ministros) est exenta de estos requisitos
formales y tcnicos.
2) Slo es superior a la burocracia en saber el interesado privado en la actividad lucrativa
(empresario capitalista).

Roberto Merton. Estructura burocrtica y personalidad

(De Teora y estructura sociales. F.C.E.).
Una estructura social formal, racionalmente organizada, implica normas
de actividad definidas con claridad en las que, idealmente, cada serie de
acciones est funcionalmente relacionada con los propsitos de la
organizacin.15 En esa organizacin est unificada una serie de empleos, de
posiciones jerarquizadas, a los que son inherentes numerosas obligaciones y
privilegios estrictamente definidos por reglas limitadas y especficas. Cada uno
de los empleos contiene una zona de competencia y de responsabilidad que le
son atribuidas. La autoridad, el poder de control que se deriva de una posicin
reconocida, interesa al empleo y no a la persona particular que desempea el
papel oficial. La accin oficial suele tener lugar dentro del entramado de reglas
preexistentes de la organizacin. El sistema de relaciones prescritas entre los
diferentes empleos supone un grado considerable de reglamentacin y una
instancia social claramente definida entre quienes ocupan esas posiciones. La
reglamentacin o formulismo se manifiesta mediante un ritual social ms o
menos complicado que simboliza y apoya el orden minucioso de los diferentes
empleos. Tal formulismo, que est unificado con la distribucin de autoridad
dentro del sistema, sirve para reducir al mnimo la friccin restringiendo en gran
medida el contacto (oficial) a modos que estn definidos previamente por las
reglas de la organizacin. De esa manera se crean la facilidad de calcular la
conducta de los dems y un conjunto estable de expectativas mutuas. Adems,
el formulismo facilita la interaccin de los ocupantes de los empleos a pesar de
sus actitudes privadas (quiz hostiles) de uno para otro. De este modo, el
subordinado est protegido contra la accin arbitraria de su superior, ya que los
15 Aqu Merton ha colocado el modelo weberiano en el marco de su
teora sistmica: los sistemas de accin social, forman parte de un
sistema en cuanto todas las acciones que en aqul se desarrollan,
estn vinculadas con el propsito (fin) de la organizacin. No deben
existir sistemas de accin que no tengan vinculacin con ese fin (por
lo menos en el modelo). En la realidad, podra haber
afuncionalidades, es decir, sistemas de accin internos que no
aportaran ni dejaran de aportar al sistema: indiferentes al resultado
(por ejemplo, una oficina supernumeraria, sin objetivos claros y sin
referencias respecto del resultado general). Claro que esta podra
tener otras funciones: respecto del sistema poltico externo, el pago
de favores, respecto de los integrantes, cobrar un sueldo. Pero en lo
que hace al objetivo organizacional, son inoperantes.

actos de ambos estn limitados por una serie de reglas mutuamente

reconocidas. Ordenaciones especficas de procedimientos fomentan la
objetividad y restringen el rpido paso del impulso a la accin.
Estructura de la burocracia
El tipo ideal de esa organizacin formulista es la burocracia y, en
muchos respectos, el anlisis clsico de la burocracia es el de Max Weber.
Como Weber dice, la burocracia supone una divisin tajante de actividades
unificadas que se consideran inherentes al empleo. En la reglamentacin se
formula un sistema de controles y sanciones diferenciadas. La asignacin de
papeles tiene lugar sobre la base de aptitudes tcnicas que se averiguan
mediante procedimientos formularios impersonales (por ejemplo, exmenes).
Dentro de la estructura de la autoridad, jerrquicamente ordenadas, las
actividades de expertos especializados a sueldo son gobernadas por reglas
generales, abstractas y claramente definidas que evitan la necesidad de emitir
instrucciones especficas para cada caso concreto. El carcter general de las
reglas requiere el uso constante de la categorizacin, por la cual los problemas
y los casos particulares se clasifican a base de criterios definidos y son tratados
en consecuencia. El tipo puro de funcionario burocrtico es nombrado por un
superior o mediante el ejercicio de la competencia unipersonal; no es elegido.
Cierto grado de flexibilidad en la burocracia se consigue mediante la eleccin
de altos funcionarios que probablemente expresan la voluntad del cuerpo
electoral (por ejemplo, un grupo de ciudadanos o un consejo de directores). La
eleccin de altos funcionarios est destinada a afectar los fines de la
organizacin, pero los procedimientos tcnicos para realizar fines son aplicados
por personal burocrtico fijo.
La mayor parte de los empleos burocrticos suponen la expectativa de la
tenencia vitalicia y la ausencia de factores perturbadores que puedan reducir el
tamao de la organizacin. La burocracia eleva al mximo la seguridad
vocacional. La funcin de la seguridad en la tenencia del empleo, de las
pensiones, del aumento de sueldo y de los procedimientos reglamentados para
el ascenso, es conseguir el cumplimiento escrupuloso de las obligaciones
oficiales, sin tener en cuenta presiones extraas. El mrito principal de la
burocracia es su eficacia tcnica, con una gran estimacin por la precisin, la

rapidez, el control experto, la continuidad, la discrecin y la ptima restitucin

del gasto que representa. La estructura se aproxima a la eliminacin completa
de relaciones personalizadas y de consideraciones no racionales (hostilidad,
ansiedad, complicaciones sentimentales, etc.).
Con la burocratizacin creciente, resulta claro a todo el mundo que tenga
ojos que el individuo est en un grado muy importante controlado por sus
relaciones sociales con los instrumentos de produccin. Esto ya no parece slo
un dogma del marxismo, sino un hecho obstinado que ciencia que tienen que
reconocer todos, completamente aparte de sus convicciones ideolgicas. La
burocratizacin hace fcilmente visible lo que antes era confuso y oscuro. Un
nmero cada vez mayor de individuos descubren que para trabajar tienen que
ser empleados. Para trabajar, hay que tener instrumentos y equipo. Y de
instrumentos y equipo solo se dispone, y esto cada vez ms, en la burocracia,
privada o pblica. En consecuencia, se tiene que ser empleado por la
burocracia para tener acceso a los instrumentos a fin de trabajar para vivir. En
este sentido la burocratizacin trae consigo la separacin, de los individuos de
los medios de produccin, como en la empresa capitalista moderna o en la
empresa comunista del Estado (de la variedad de mediados de siglo XX), as
como en el ejrcito posfeudal la burocratizacin produjo la separacin completa
de los medios de destruccin. Tpicamente, el trabajador ya no es dueo de
sus instrumentos ni el soldado lo es de sus armas. Y en este sentido especial,
es cada vez mayor el nmero de individuos que se convierten en trabajadores,
ya de overol, ya de cuello blanco. As se forma, por ejemplo, el tipo nuevo de
trabajador cientfico, al separar al cientfico de su equipo tcnico: al fin y al
cabo, el fsico no suele ser dueo de su ciclotrn. Para trabajar en sus
investigaciones, tiene que ser empleado de una burocracia con recursos de
laboratorio.
La burocracia es una administracin que rehuye casi por completo la
discusin pblica de sus tcnicas, aunque pueden discutirse pblicamente sus
orientaciones polticas. Este secreto no se limita a la burocracia pblica ni a la
burocracia privada. Se le considera necesario para resguardar informacin
valiosa contra competidores econmicos privados o contra grupos polticos
extranjeros y potencialmente hostiles. Y aunque no se le llama as con
frecuencia, el espionaje entre competidores es quizs tan comn, si no tan

intrincadamente organizado, en sistemas de empresa econmica privada como

en sistemas de Estados nacionales. Cifras de costos, listas de clientes,
procedimientos tcnicos nuevos, planes de produccin: todas estas cosas se
consideran tpicamente como secretos esenciales de burocracias econmicas
privadas que podran ser revelados si tuvieran que ser defendidas en pblico
las bases de todas las decisiones y todas las polticas.
Disfunciones de la burocracia
En estos esbozos, se destacan los logros y las funciones positivas de la
organizacin burocrtica y se olvidan casi por completo los esfuerzos y las
tensiones internas de esas estructuras. Pero es evidente que la comunidad en
general exagera las imperfecciones de la burocracia, como lo indica el hecho
que el hrrido hbrido, el burcrata, se haya convertido en un epteto, en un
insulto.
La transicin al estudio de los aspectos negativos de la burocracia la
ofrece la aplicacin del concepto de Veblen de incapacidad adiestrada, de la
idea de Dewey de psicosis profesional, o la de Warnotte de deformacin
profesional. La incapacidad adiestrada se refiere al estado de cosas en que los
talentos de uno funcionan como insuficiencias o puntos ciegos. Actos basados
en el adiestramiento y destrezas que fueron aplicados con xito en el pasado
pueden resultar reacciones inadecuadas en circunstancias nuevas. Una
flexibilidad insuficiente en la aplicacin de destrezas dar por resultado
desajustes ms o menos graves en un ambiente modificados. As, para poner
el ejemplo de una granja, usado a este respecto por Burke, las gallinas pueden
ser condicionadas rpidamente para interpretar el sonido de una campana
como seal de la comida. La misma campana puede usarse despus para
reunirlas con objeto de decapitarlas. En general, cada quien adopta medidas de
acuerdo con su pasado adiestramiento y, en circunstancias nuevas que no son
consideradas significativamente diferentes, la misma solidez del adiestramiento
puede llevar a la adopcin de procedimientos equivocados. Adems, segn la
frase casi ecollica de Burke, la gente puede estar impreparada por estar
preparada con una preparacin inadecuada; su preparacin puede convertirse
en una incapacidad.
El concepto de Dewey de psicosis profesional descansa en
observaciones muy parecidas. A consecuencia de sus rutinas cotidianas, la

gente adquiere preferencias, antipatas, discriminaciones y acenta ciertas

cosas. (Dewey usa la palabra psicosis para designar un carcter pronunciado
de la mente16). Tales psicosis se desarrollan mediante las exigencias que
formula al individuo la organizacin particular de su papel profesional.
Los conceptos de Veblen y de Dewey se refieren a una ambivalencia
fundamental. Toda accin puede juzgarse por lo que logra o por lo que no
logra, Un modo de ver es tambin un modo de no ver, el enfoque sobre el
objeto A supone el desenfoque del objeto B. En esta discusin, a Weber le
interesa casi exclusivamente lo que logra la estructura burocrtica: precisin,
seguridad, eficacia. Esta misma estructura puede examinarse desde otra
perspectiva proporcionada por la ambivalencia. Cules son las limitaciones de
las organizaciones destinadas a alcanzar las metas?
Por razones que ya hemos sealado, la estructura burocrtica ejerce
una presin constante sobre el funcionario para que sea metdico, prudente,
disciplinado. Si la burocracia ha de funcionar eficazmente, debe alcanzar un
alto grado de confiabilidad en su conducta, un grado extraordinario de
conformidad con las normas de accin prescritas. En consecuencia, la
importancia fundamental de la disciplina puede desarrollarse tanto en una
burocracia religiosa o econmica como en el ejrcito. La disciplina slo puede
ser eficaz, si las normas ideales son reforzadas por sentimientos vigorosos que
impongan al individuo la devocin a sus deberes, un agudo sentido de la
limitacin de su autoridad y competencia, y la ejecucin metdica de
actividades rutinarias. La eficacia de la estructura social depende en definitiva
de infundir en los participantes del grupo actitudes y sentimientos apropiados.
Como veremos, hay en la burocracia dispositivos definidos para inculcar y
fortalecer tales sentimientos.
Por el momento, basta con observar que para conseguir la disciplina (la
necesaria confiabilidad de la reaccin), esos sentimientos son con frecuencia
ms intensos de lo que es tcnicamente necesario. Hay un margen de
seguridad, por decirlo as, en la presin que ejercen esos sentimientos sobre el
burcrata para que se ajuste a sus obligaciones normadas, de un modo muy
16 Obviamente fuera del contexto descriptivo de la psiquiatra. Ms
bien se refiere a conductas neurticas, que tambin pueden ser
graves (neurosis obsesiva compulsiva, observada en estos mbitos)

parecido a cmo el ingeniero hace concesiones (sobre estimaciones de

precaucin) al calcular los apoyos de un puente. Pero esta misma acentuacin
lleva a la transferencia de los sentimientos de los objetivos de la organizacin a
los detalles particulares de conducta exigidos por las reglas. La adhesin a las
reglas, concebidas originariamente como un medio, se transforma en un fin en
s misma; tiene lugar el proceso familiar de desplazamiento de metas el cual
un valor instrumental se convierte en un valor final. La disciplina, fcilmente
interpretada como conformidad a las reglas, sea cualquiera la situacin, no es
considerada como, una medida destinada a objetivos especficos, sino que se
convierte en un valor inmediato en la organizacin de la vida del burcrata.
Esta importancia de la disciplina, resultante del desplazamiento de los objetivos
originarios, produce rigideces y una incapacidad para adaptarse rpidamente.
De ah se sigue el formulismo, o hasta el ritualismo, con una insistencia
indiscutida sobre la adhesin puntilloso a procedimientos formalizados. Esto
puede ser exagerado hasta el punto en que el inters primario por la
conformidad con las reglas se interfiere en la consecucin de los objetivos de la
organizacin, caso en el cual tenemos el familiar fenmeno del tecnicismo o
papeleo del funcionario. Un producto extremado de este proceso de
desplazamiento de las metas es el virtuoso burocrtico, que no olvida nunca ni
una sola regla de las que rigen su actuacin y en consecuencia es incapaz de
atender a muchos de sus clientes.
Fuentes estructurales de superconformidad
Es obvio que las inadecuaciones de orientacin que implican
incapacidad adiestrada se derivan de fuentes estructurales. El proceso puede
recapitularse brevemente. 1) Una burocracia eficaz exige seguridad en las
reacciones y una estricta observancia de las reglas; 2) Esta observancia de las
reglas lleva a hacerlas absolutas; ya no se consideran relativas a un conjunto
de propsitos; 3) Esto impide la rpida adaptacin en circunstancias especiales
no claramente previstas por quienes redactaron las reglas generales; 4) As, los
mismos elementos que conducen a la eficacia en general producen ineficacia
en casos especficos. Rara vez llegan a darse plena cuenta de la inadecuacin
los individuos del grupo que no se han divorciado del significado que las reglas
tienen para ellos. Con el tiempo las reglas adquieren un carcter simblico y no
estrictamente utilitario.

Hasta ahora, hemos tratado de los sentimientos engranados que

favorecen la disciplina rigurosa simplemente como datos, como dados. Sin
embargo, puede verse que ciertos rasgos definidos de la estructura burocrtica
llevan a esos sentimientos. La vida oficial del burcrata est planeada para l
como una carrera graduada, a travs de los dispositivos organizacionales de
ascenso por antigedad, pensiones, aumento de sueldo, etc., todo lo cual est
destinado a ofrecer incentivos para la accin disciplinada y la conformidad con
las reglamentaciones oficiales. Se espera de manera tcita que el funcionario
adapte sus ideas, sentimientos y acciones a la perspectiva de esa carrera, y lo
hace en gran medida. Pero esos mismos dispositivos que aumentan la
probabilidad de la conformidad llevan tambin a un super-inters por el apego
estricto a los reglamentos que produce timidez, conservadurismo y tecnicismo.
El desplazamiento de los sentimientos de las metas a los medios es
estimulado por la enorme importancia simblica de los medios (reglas).
Otro rasgo de la estructura burocrtica tiende a producir un resultado
muy parecido. Los funcionarios tienen la sensacin de un destino comn para
todos que trabajan juntos. Tienen los mismos intereses, especialmente porque
hay relativamente poca competencia entre ellos, ya que los ascensos hacen
por antigedad. La agresin intragrupal se reduce, pues, al mnimo en
consecuencia se concibe este arreglo como positivamente funcional para la
burocracia. Sin embargo, el esprit de corps y la organizacin social espontnea
que tpicamente se desarrollan en esas situaciones llevan con frecuencia al
personal a defender sus intereses y no a servir a la clientela y a los altos
funcionarios de eleccin. Como dice el presidente Lowell, si los burcratas
creen que su situacin no est suficientemente reconocido por un funcionario
de eleccin recin llegado, se le negar la informacin detallada, llevndole a
errores de los que se reputa responsable. O, si trata de dominar plenamente, y
esto hiere el sentimiento de integridad personal de los burcratas, pueden
afluirle los documentos en tal nmero, que no le alcanza el tiempo para
firmarlos, y marcho menos para leerlos. Esto es ejemplo de la organizacin
defensiva espontnea que tiende a nacer cuando hay una amenaza manifiesta
a la integridad del grupo.
Es demasiado fcil, y en parte errneo, atribuir la resistencia de los
burcratas simplemente a intereses creados. Los intereses creados se oponen

a todo orden nuevo que elimina, o, por lo menos, hace incierta su ventaja
diferencial resultante de los arreglos vigentes. Esto est indudablemente
implcito en parte en la resistencia burocrtica al cambio, pero es quizs ms
importante otro proceso. Como hemos visto, los funcionarios burocrticos se
identifican sentimentalmente con su modo de vida. Tienen un orgullo de gremio
que los induce a hacer resistencia al cambio en las rutinas consagradas; por lo
menos, a los cambios que se consideran impuestos por otros. Este ilgico
orgullo de gremio es cosa familiar que se encuentra, a juzgar por el
Professional Thief (El ladrn profesional) de Sutherland, hasta entre los
rateros que, a pesar del riesgo, se deleitan con el dominio magistral de la
prestigiosa hazaa de batir el bolsillo izquierdo.
En un estimulante estudio, Hughes aplic los conceptos de secular y
sagrado17 a diferentes tipos de divisin del trabajo; el carcter sagrado de las
prerrogativas de casta contrasta agudamente con la creciente secularizacin de
la diferenciacin ocupacional en nuestra sociedad. Sin embargo, como nuestro
estudio indica, puede producirse, en vocaciones particulares y en tipos
particulares de organizacin, el proceso de santificacin (considerado como la
contrapartida del proceso de secularizacin). Esto quiere decir que mediante la
formacin de sentimientos, la dependencia emocional de smbolos y posiciones
burocrticos, y la intervencin afectiva en esferas de competencia y autoridad,
se producen prerrogativas que implican actitudes de legitimidad moral que se
establecen como valores por su propio derecho y ya no se les considera
meramente como medios tcnicos para hacer expeditiva la administracin.
Puede advertirse la tendencia de ciertas normas burocrticas, introducidas
originariamente por razones tcnicas, a hacerse rgidas y sagradas, aunque,
17 La sociologa reconoce, a partir de numerosos autores de los siglos
XIX y XX, una tipologa de sociedades que distingue entre comunidad
tradicional- castas, estamentos - y sociedad moderna- clases
sociales - a la que luego se agreg la sociedad posmoderna. En la
primera, adems de muchos otros rasgos diferenciales, prevalecen las
normas de tipo tradicional (costumbres), religiosas, mgicas o mticas
en todos los mbitos de la vida. En la sociedad moderna, el llamado
proceso de secularizacin limita el alcance de lo tradicional,
religioso y mgico a mbitos especficos, pero en lo general,
especialmente en el mbito laboral, prevalece la racionalidad, sea
tcnica o legal. A este modelo se refiere Merton, indicando que aun
en el segundo tipo, pueden darse rasgos del primero, santificando o
ritualizando lo que tiene (en su origen) un claro fin prctico.

como dira Durkheim, son laicas en apariencia. Durkheim toc este proceso
general en su descripcin de las actitudes y los valores que perduran en la
solidaridad orgnica de una sociedad muy diferenciada.

18

Relaciones primarias contra relaciones secundarias

Otro rasgo de la estructura burocrtica, la insistencia en la
despersonalizacin de las relaciones, juega tambin un papel en la incapacidad
adiestrada del burcrata. El tipo de personalidad del burcrata se forma en
torno de esta norma de la impersonalidad. Tanto esto como la tendencia
categorizadora, que nace del papel predominante de las reglas generales
abstractas, tienden a producir conflictos en las relaciones del burcrata con el
pblico o clientela. Como los funcionarios reducen al mnimo las relaciones
personales y recurren a la categorizacin, con frecuencia se desconocen las
peculiaridades de los casos individuales. Pero el cliente que, de manera
totalmente comprensible, est convencido de las caractersticas especiales de
su problema, se opone con frecuencia a ese tratamiento por categoras. La
conducta estereotipada no se adapta a las exigencias de los problemas
individuales. El tratamiento impersonal de asuntos que a veces son de gran
importancia personal para el cliente da lugar a la acusacin de soberbia y
altivez contra burcrata (...) Algunos se quejan del aire de superioridad que
toman los oficinistas.
Otra fuente ms de conflictos con el pblico se deriva de la estructura
burocrtica. El burcrata, en parte independientemente de su posicin dentro
de la jerarqua, acta como un representante del poder y del prestigio de toda
la estructura. En su papel oficial est investido de una autoridad definida. Esto
lleva a veces a una actitud real o aparentemente dominadora, que slo puede
ser exagerada por la discrepancia entre su posicin dentro de la jerarqua y su
posicin con referencia al pblico. Las protestas y el acudir a otros empleados
por parte del cliente no suelen tener eficacia o las impide en gran parte el
antes mencionado esprit de corps que une a los funcionarios en un intragrupo
18 En Emilio Durkheim, la comunidad corresponda a lo que llamaba
relaciones de solidaridad mecnica (sociedades primitivas
observables mediante la presencia de un derecho represivo o penal
prevaleciente o total) y la sociedad moderna en las relaciones de
solidaridad orgnica (que se observaba a travs de un derecho
restitutivo en su mayor parte, esto es, indemnizatorio, y el derecho
penal quedaba reducido a expresiones menores).

ms o menos solidario. Esta fuente de conflictos puede reducirse al mnimo en

una empresa privada, ya que el cliente puede hacer una protesta eficaz
dirigindose a otra organizacin dentro del sistema de competencia. Pero con
el carcter monopolista de la organizacin pblica, no es posible esa solucin.
Adems, en este caso la tensin aumenta a causa de una discrepancia entre
ideologa y realidad: a los empleados del Estado se les llama servidores del
pueblo, pero de hecho son con frecuencia no subordinados, sino
superordinados, y rara vez puede conseguirse el alivio de la tensin acudiendo
a otras agencias en busca del servicio que se necesita. Esta tensin es
atribuible en parte a la confusin de la posicin del burcrata y del cliente; el
cliente puede considerarse socialmente superior al funcionario, que es el que
domina por el momento.
As, respecto de las relaciones entre empleados y clientela, una fuente
estructural de conflictos es la presin hacia el trato formulario e impersonal
cuando el cliente desea una consideracin individual, personalizada. Puede
considerarse, pues, que el conflicto se deriva del empleo de actitudes y
relaciones inadecuadas. El conflicto dentro de la estructura burocrtica nace de
la situacin inversa, a saber, cuando relaciones personalizadas sustituyen a
relaciones impersonales estructuralmente requeridas. Este tipo de conflicto
puede caracterizarse del modo siguiente.
La burocracia, como hemos visto, est organizada como, un grupo
secundario formal. Las reacciones nominales implcitas en esta red organizada
de expectativas sociales estn apoyadas por actitudes efectivas de los
individuos del grupo. Como el grupo est orientado hacia normas secundarias
de impersonalidad, cualquier falta de sometimiento ante las normas despertar
antagonismo en quienes se identificaron con la legitimidad de las reglas. En
consecuencia, la sustitucin del tratamiento impersonal por el tratamiento
personal dentro de la estructura encuentra una desaprobacin general y es
caracterizada con eptetos como soborno, favoritismo, nepotismo, etc. Esos
eptetos son, por supuesto, manifestaciones de sentimientos heridos. La
funcin de este disgusto de hecho automtico puede verse claramente relacin
con las exigencias de la estructura burocrtica. La burocracia es una
estructura de grupo secundario destinada a llevar a cabo ciertas actividades
que no pueden ser satisfactoriamente realizadas a base de criterios de grupo

primario. De ah que la conducta que va contra las normas formularizadas sea

objeto de desaprobacin sentimentalizada. Esto constituye una defensa
importante desde el punto de vista funcional levantada contra tendencias que
ponen en peligro la ejecucin de actividades necesarias para la sociedad. Con
toda seguridad, esas reacciones no son prcticas racionalmente determinadas
destinadas de manera expresa al cumplimiento de esta funcin. Antes, visto en
relacin con la interpretacin de la situacin por el individuo, dicho disgusto es
simplemente una reaccin inmediata de oposicin a la falta de honradez de los
que violan las reglas del juego. Sin embargo, y no obstante esta trama
subjetiva de referencia, esas reacciones sirven a la funcin latente de
conservar los elementos estructurales esenciales de la burocracia reafirmando
la necesidad de relaciones secundarias formalizadas y contribuyendo a evitar la
desintegracin de la estructura burocrtica que tendra lugar si esas relaciones
fueran suplantadas por relaciones personalizadas. El gnero de este tipo de
conflicto puede describirse como la intrusin de actitudes de grupo primario
cuando se requieren institucionalmente actitudes de grupo secundario, as
como el conflicto entre burcrata y cliente nace con frecuencia de la interaccin
de tipo impersonal cuando se requiere individualmente un trato personal.

DISFUNCIONES DE LA BUROCRACIA
REQUISITOS DEL VIRTUOSO BUROCRATA
1) Disciplina
2) Superconformidad con las normas
CONCEPTO DE RITUALISMO
a) Desplazamiento de metas

Conversin de una norma instrumental en

b) Adhesin puntillosa a

final
Las normas se cumplen incluso por encima

procedimientos formalizados

del nivel exigido de cumplimiento.

FUENTES ESTRUCTURALES DE SUPERCONFORMIDAD

1) Una burocracia eficaz exige seguridad y estricta observancia de las reglas.

2) Esta observancia de las reglas las convierte en absolutas; ya no se consideran
relativas a un conjunto de propsitos.
3) Esto impide la rpida adaptacin en circunstancias especiales no claramente
previstas por los autores de los reglamentos.
4) CONCLUSION: Los mismos elementos que conducen a la eficacia en general
producen ineficacia en casos especficos.
CONCEPTOS ASOCIADOS

Incapacidad adiestrada (Veblen)

Psicosis profesional (Dewey)

Los talentos funcionan como puntos ciegos:

Las personas excesivamente preparadas se
encuentran impreparadas por su preparacin
inadecuada.
Desarrollo de preferencias, antipatas, prejuicios,
discriminaciones en el ejercicio de la funcin.

CONVERSION DE FUNCIONES BUROCRATICAS EN DISFUNCIONES

1) Normas
2) Procedimiento
escrito
3) Trato
despersonalizado

FUNCIN
Certeza de los
procedimientos
Seguridad de registro de
datos

DISFUNCIN
Ritualismo
1)

Inseguridad por exceso de

informacin recopilada
2)
Papeleo (hoy: exceso de
registros informticos)
Evitar favoritismos en el 1)
Tratamiento inadecuado del
procesamiento de causas
caso especial
2) Injusticia