Tropa de Elite- PRF

Direito Administrativo
Giuliano Menezes

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Direito Administrativo

CAPTULO 01 DIREITO ADMINISTRATIVO

1.1) Origem do Direito Administrativo
O Direito Administrativo, como ramo autnomo do direito, comea a se
organizar no final do sculo XVIII e incio do sculo XIX, com as revolues
liberais desse perodo, particularmente a Revoluo Francesa. Antes, os estados
europeus eram monarquias absolutas e, evidentemente, referidos estados no
se submetiam s regras jurdicas, posto que, os monarcas concentravam em
suas mos todos os poderes e, consequentemente, jamais se submeteriam a um
regime jurdico-administrativo.
Aps a Revoluo Francesa, com o surgimento do constitucionalismo, do
princpio da Legalidade e da Separao dos Poderes, comeam a surgir
normas administrativas, que, mais tarde, se organizariam como ramo prprio do
direito.
Inicialmente, no se pode falar em Direito Administrativo como um ramo
prprio do direito, posto que, existiam leis que cuidavam da matria
administrativa, porm estas leis eram esparsas, inexistindo uma sistematizao
entre as mesmas. Eram estudadas de acordo com os princpios do Direito Civil.
O Direito Civil disciplinava as matrias, que atualmente so estudadas
pelo Direito Administrativo. No Brasil, ainda hoje o Direito Civil, por exemplo,
classifica bens pblicos, no art. 99, ratificando a origem civilista da matria.
Posteriormente, em funo das novas funes assumidas pelo Estado,
aumentando a complexidade da sua estrutura organizacional, o Direito Civil
no consegue mais disciplinar as novas relaes jurdico-administrativas,
surgindo a necessidade da organizao de um novo ramo do Direito, que seria
o Direito Administrativo.
No final do sculo XIX e incio do sculo XX, com o surgimento do Estado
Social, que veio substituir o Estado Liberal, prevalente nos sculos XVIII e XIX, o
Direito Administrativo ganha um impulso extraordinrio, pela necessidade de
conferir ao Estado poderes at ento inexistentes, tornando-se definitivamente
um ramo prprio do direito, com regras sistematizadas, com princpios prprios e
com uma hermenutica prpria.

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1.2) Objeto e Conceito do Direito Administrativo

O Direito Administrativo disciplina as relaes entre os diversos entes e rgos
estatais, assim como a relao destes com os particulares, sempre buscando a
realizao do interesse pblico. Na relao com os particulares, o Estado
sempre ter prerrogativas, posto que sempre busca a realizao do interesse
pblico e, muitas vezes, para realiz-lo, ter que restringir a esfera individual dos
particulares. Ex.: multa de trnsito aplicada em decorrncia do poder de polcia
do Estado, fechamento de estabelecimentos comerciais que desobedecem as
normas sanitrias, desapropriao, dentre outras.
Hely Lopes Meireles afirma que o Direito Administrativo Brasileiro sintetiza-se
no conjunto harmnico de princpios jurdicos que regem os rgos, os agentes
e as atividades pblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente
os fins desejados pelo Estado.(Direito Administrativo Brasileiro, 28 ed., So
Paulo: Editora Malheiros, 2003, p. 38)
Maria Sylvia Zanella Di Pietro afirma que:Direito Administrativo o ramo do
direito pblico que tem por objeto os rgos, agentes e pessoas jurdicas
administrativas que integram a Administrao Pblica, a atividade jurdica no
contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecuo de seus
fins, de natureza pblica. (Direito Administrativo, 23 ed, So Paulo: Editora
Atlas, 2010, p. 47).
Jos dos Santos Carvalho Filho afirma que o Direito Administrativo o
conjunto de normas e princpios que, visando sempre ao interesse pblico,
regem as relaes jurdicas entre as pessoas e rgos do Estado e entre este e
as coletividades a que devem servir. (Manual de Direito Administrativo, 23 ed.,
Rio de Janeiro: Lmen Jris Editora, 2010, p. 09).
Celso Antnio Bandeira de Mello define o Direito Administrativo como o
ramo do direito pblico que disciplina a funo administrativa e os rgos que
a exercem. (Curso de Direito Administrativo, 27 ed., So Paulo, Editora
Malheiros, 2010, p. 37).
Pode-se conceituar o Direito Administrativo como o ramo do direito pblico
que disciplina o conjunto de princpios e regras jurdicas, visando a realizao
do interesse pblico, aplicveis s relaes entre os diversos rgos e entes
estatais com os particulares e a coletividade em geral.
1.3) Fontes do Direito Administrativo
A Constituio Federal apresenta-se como a fonte primordial do Direito
Administrativo, porque nela esto disciplinadas as principais regras e princpios
que estruturam e disciplinam o Estado. A Lei aparece como uma das principais
fontes, posto que no Direito Administrativo o Princpio da Legalidade tem uma
presena muito forte, na medida em que o agente pblico s pode fazer aquilo
que a lei previamente lhe autoriza que o faa.
Existem inmeras leis administrativas relevantes, tais como: Lei n. 8666/93
que estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos administrativos
pertinentes a obras, servios, inclusive de publicidade, compras, alienaes e
locaes no mbito dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos

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Municpios; Lei 10520/02 que regulamenta o Prego como modalidade

licitatria; Lei 8987/95 que disciplina de forma geral as concesses e permisses
de servios pblicos, Lei 9784/99 que regulamenta o processo administrativo no
mbito federal; Lei n. 8112/90 que regulamenta os servidores pblicos federais
estatutrios, dentre outras leis, inclusive estaduais e municipais.
A doutrina, a jurisprudncia e os costumes dirios so outras fontes do
Direito Administrativo na aplicao e interpretao dos diversos atos praticados
pelo Estado, exercendo a funo administrativa.
1.4) A expresso Administrao Pblica
A expresso Administrao Pblica tem dois sentidos bsicos: um, subjetivo,
formal ou orgnico e o outro, material, objetivo ou funcional.
Na acepo subjetiva, compreende todos os rgos e entes que integram
a Administrao Pblica, ou seja, corresponde a toda a estrutura administrativa
do estado, englobando autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades
de economia mista e consrcios pblicos, alm dos diversos rgos que
integram o Estado. Na acepo objetiva compreende a prpria atividade
administrativa, ou seja, a prpria funo administrativa (uma das funes
estatais, ao lado da funo legislativa e judicial), compreendendo a prtica
dos atos administrativos.
1.5) Federao
A Teoria Geral do Estado costuma classificar o Estado de diversas formas.
Uma das classificaes (forma de Estado) subdivide o Estado em Estados
Unitrios ou Federativos, difereciando-se basicamente pela centralizao ou
no do poder estatal. No Estado Federativo, o poder no est centralizado
numa nica instncia, mas, sim, em vrias esferas de poder. No Brasil, integram
a Federao a Unio Federal, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios (art.
18 da Constituio Federal). No Estado Unitrio, o poder est centralizado numa
nica instncia de governo. Os Estados que tm uma grande dimenso
territorial geralmente so estados federativos.
Os entes integrantes da Federao possuem eleies prprias,
competncia administrativa prpria para a prestao de servios pblicos,
autonomia administrativa e competncia tributria prpria, dentre outras
caractersticas, o que demonstra a autonomia de tais entes.
Deve-se destacar a autonomia federativa de tais entes polticos,
ressaltando-se a existncia de organizaes administrativas distintas. Os estados
do Cear, Acre e So Paulo, por exemplo, no tero a mesma organizao
administrativa, posto que se tratam de estados federativos com aspectos
econmicos, populacionais, culturais e sociais totalmente distintos.
Sendo assim, em funo de ser o Brasil uma Federao, no se pode falar
em uma nica Administrao Pblica, mas, sim em vrias, posto que cada ente
que integra a Federao brasileira, em funo de suas especificidades, ter
uma organizao administrativa prpria. evidente que teremos algumas
semelhanas entre as estruturas administrativas internas destes entes

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federativos, at pelo fato de originarem do texto constitucional. No entanto,

haver muitas diferenas entre tais organizaes em funo das diferenas
polticas, geogrficas, econmicas, populacionais, culturais e sociais.
1.6) Separao dos Poderes
A Separao dos Poderes, prevista expressamente no art. 2 da
Constituio Federal, representa uma das maiores contribuies da Revoluo
Francesa no final do sculo XVIII. Implica na limitao dos poderes estatais,
entregando-se a rgos distintos as trs principais funes estatais de
administrar, julgar e legislar. O gnio poltico francs de Montesquieu
sistematizou esta teoria.
Esta separao absoluta, que prevaleceu inicialmente, no existe mais,
posto que, atualmente, fala-se mais em separao de funes, entregando-se
a rgos diferentes funes distintas. No entanto, estes mesmos rgos, alm
das funes que lhes so prprias (funes tpicas), exercem funes de outros
rgos (funes atpicas), ou seja, o Poder Judicirio, essencialmente julga, mas
tambm exerce funes de outros poderes, quando expressamente autorizado
pelo texto constitucional.
Prevista no art. 2 da Constituio Federal Brasileira de 1988 e elencada
como clusula ptrea em seu art. 60, 4 , a Separao de Poderes,
atualmente, no mais vista como uma separao absoluta. Quando se refere
ao Poder Judicirio, por exemplo, no significa que o Poder Judicirio s julgue.
A sua funo principal julgar, aplicando a Constituio e a lei ao caso
concreto, porm, ele tambm tem algumas funes legislativas, como o envio
do projeto de lei, referente ao Estatuto da Magistratura, ao Congresso Nacional,
de iniciativa exclusiva do Supremo Tribunal Federal, bem como algumas
funes administrativas, como a administrao dos seus prprios servidores.
Assim tambm ocorre em relao ao Poder Legislativo, cuja funo principal
legislar, porm, excepcionalmente ele julga (Ex.: Julgamento do ex-presidente
Collor por crime de responsabilidade pelo Senado Federal) e tambm
administra suas prprias Casas.
Desta forma o Direito Administrativo estuda tambm os atos administrativos
praticados pelo Poder Judicirio e Legislativo, alm da atividade do Poder
Executivo, essencialmente administrativa. Em concluso, pode-se afirmar que a
realizao de atos administrativos no restrita ao Poder Executivo, posto que
os outros dois Poderes tambm exercem funo administrativa
Desta forma, a funo administrativa no exclusiva do Poder Executivo.
Os outros poderes (Judicirio e Legislativo) tambm exercem funo
administrativa. Quando um Tribunal de Justia promove um juiz de uma
comarca para outra, pratica ato administrativo, e, no, funo jurisdicional.
Quando a Cmara dos Deputados realiza uma licitao pratica inmeros atos
administrativos.
Sendo assim, no se deve restringir a funo administrativa apenas ao
Poder Executivo, posto que os Poderes Legislativo e Judicirio tambm exercem

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funo administrativa de forma atpica. A outorga desta autonomia

administrativa a estes Poderes (Judicirio e Legislativo) assegura uma
independncia maior dos mesmos na hora de exercerem a funo tpica de
julgar e legislar.
CAPTULO 02 PRINCPIOS DA ADMINISTRAO PBLICA
2.1) ORDENAMENTO CONSTITUCIONAL
As modernas Constituies dos pases ocidentais, principalmente aps a
Segunda Guerra Mundial, perodo em que a legalidade estrita serviu de esteio a
um dos piores perodos da histria do homem ocidental, em que inmeros
absurdos foram praticados sob o argumento de cumprimento lei, passaram a
consagrar a existncia de direitos que seriam fundamentais pessoa humana,
introduzindo-os em seus textos. Afasta-se assim de um apego formal e cego
lei, para a consagrao de uma pauta mnima de direitos fundamentais, que
no podem jamais ser afastados, sob a alegativa de obedincia lei, posto
que, estas que devem obedincia queles. Os direitos fundamentais que
condicionam todo o ordenamento jurdico.
corrente hoje na moderna teoria do Direito Constitucional a distino
entre normas que so regras e normas que so princpios, distino esta
brilhantemente realizada por Ronald Dworkin e Robert Alexy. Desta forma, os
princpios jurdicos foram normatizados, sendo uma das espcies de norma,
ao lado das regras, que antes eram confundidas com o prprio conceito de
norma. Hodiernamente, nada mais so do que uma de suas espcies.
Os modernos textos constitucionais, de forma crescente, consagram uma
grande quantidade de princpios em seus textos, positivando-os, princpios estes
consagradores de direitos fundamentais. Assim nos ensina Paulo Bonavides 1, ao
comentar a evoluo histrica da juridicidade dos princpios: A terceira fase,
enfim, a do ps-positivismo, que corresponde aos grandes momentos
constituintes das ltimas dcadas deste sculo. As novas Constituies
promulgadas acentuam a hegemonia axiolgica dos princpios, convertidos em
pedestal normativo sobre o qual assenta todo o edifcio jurdico dos novos
sistemas constitucionais.
Referidos princpios previstos no texto constitucional, sendo a nossa
Constituio um exemplo da consagrao de tais princpios, servem de
fundamento a todo o ordenamento jurdico, prevalecendo, em caso de
confronto, sobre as regras.
importante ressaltar a distino entre as espcies de normas (princpios e
regras), para melhor entender a sua natureza e, consequentemente, dar-lhes a
melhor e mais efetiva aplicao, diante das respectivas situaes fticas.
Enquanto as regras so dotadas de um carter bem fechado, com um
grande grau de especificidade, os princpios so dotados de um alto grau de
generalidade, falando a doutrina em normas de tipo fechado (regras) e normas
de tipos abertos (princpios). Esclarecendo tal diferenciao, assinala o prof.
1

BONAVIDES, Paulo, Curso de Direito Constitucional, 8 ed., So Paulo : Malheiros, p. 237

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Willis Santiago Guerra Filho2 que; uma das caractersticas dos princpios jurdicos
que melhor os distinguem das normas que so regras sua maior abstrao, na
medida em que no se reportam, ainda que hipoteticamente, a nenhuma
espcie de situao ftica, que d suporte incidncia de norma jurdica. A
ordem jurdica, ento, enquanto conjunto de regras e princpios, pode
continuar a ser concebida, la KELSEN, como formada por normas que se
situam em distintos patamares, conforme o seu maior ou menor grau de
abstrao ou concreo, em um ordenamento jurdico de estrutura
escalonada (Stufenbau). No patamar mais inferior, com o maior grau de
concreo, estariam aquelas normas ditas individuais, como a sentena, que
incidem sobre situao jurdica determinada, qual se reporta a deciso
judicial. O grau de abstrao vai ento crescendo at o ponto em que no se
tem mais regras, e sim, princpios, dentre os quais, contudo, se pode distinguir
aqueles que se situam em diferentes nveis de abstrao. Em suma, pode-se
diferenciar tais espcies, pelo diferente grau de abstrao, maior, nos princpios,
e menor, nas regras.
A nossa Constituio traz a previso de inmeros princpios jurdicos, que em
muitas ocasies, colidem com outros princpios constitucionais. Em outras
ocasies, h a coliso de duas regras, ou ainda, a coliso entre uma regra e um
princpio. A soluo para referidas situaes de conflito permite uma melhor
diferenciao das normas, em relao aos princpios.
Quando uma regra colide com um princpio, inquestionvel, como
afirmado anteriormente, que este prevalece sobre aquela, posto que as regras
encontram seus fundamentos nos princpios, que esto na base do
ordenamento jurdico. O conflito entre duas regras, resolve-se pelo
aniquilamento de uma delas, aplicando-se a outra, ou seja, uma das regras
afastada pela perda de validade, reputando-se a outra como vlida.
Helenilson Cunha Pontes3 nos ensina que duas regras jurdicas em oposio,
diante de um caso concreto, consubstanciam um conflito de regras. Os
conflitos entre regras jurdicas resumem-se a uma questo de validade, isto ,
quando para uma mesma situao de fato, duas regras aparecem para o
intrprete como igualmente aptas regulao do caso, a escolha de uma
levar necessariamente declarao de invalidade da outra, mediante a
aplicao de outras regras (de interpretao) tais como lex posterior derrogat
legi priori ou lex specialis derrogat legi generali. O fundamental que o conflito
entre regras reduz-se a uma questo de validade. Trata-se da aplicao das
regras clssicas de solues de antinomias (hierarquia, especialidade e critrio
temporal).
Tratando-se de conflitos entre princpios, a soluo bem distinta,
abandonando-se todos os mtodos clssico-liberais de soluo de antinomias,
tais como a subsuno ou o mtodo silogstico. Considerando a natureza do
princpio de grande generalidade, no referindo-se a um caso especfico,
comum, que diante de um caso concreto, dois ou mais princpios colidam.
2

GUERRA FILHO, Willis Santiago, Processo Constitucional e Direitos Fundamentais, 1 ed., So Paulo : Celso
Bastos Editor, pp. 52-53
3
PONTES, Helenilson Cunha, O Princpio da Proporcionalidade e o Direito Tributrio, 1 ed., So Paulo : Dialtica,
pp 33-34

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Neste caso, sempre diante do caso concreto a ser solucionado, prevalece um

princpio em relao ao outro, sem, no entanto, este ser anulado. Apenas,
diante daquela situao ftica prevalece um determinado princpio, sem
prejuzo de, em outra situao, mudadas as condies e ocorrendo semelhante
conflito, prevalea o outro princpio que fora afastado. Continuando em seu
livro, Helenilson Cunha Pontes4 ensina que: A oposio entre princpios, por
outro lado, consiste em uma coliso de princpios. As colises entre princpios
jurdicos resolvem-se segundo uma tcnica de composio, em que um dos
princpios deve ceder diante do outro sem que, por isso, o princpio que teve a
sua aplicao afastada tenha que perder a sua validade. A precedncia de
um princpio em relao a outro deve ser aferida sempre diante das
circunstncias do caso concreto e do respectivo peso que cada um dos
princpios assume diante dessas circunstncias. A dimenso de peso inerente
aos princpios jurdicos permite que as colises entre eles resolvam-se segundo
uma ponderao dos pesos dos princpios colidentes, sem que o princpio
afastado perca a sua dimenso de validade. No mesmo sentido, a lio de
Marciano Seabra de Godoi5: as colises de princpios devem ser solucionadas
de maneira totalmente diversa. Quando dois princpios entram em coliso, um
deles deve ceder ao outro. Mas isto no significa declarar invlido o princpio
que deu lugar a outro nem que naquele deva ser introduzida uma clusula de
exceo. O que ocorre que, sob certas circunstncias, um dos princpios
precede ao outro, e sob outras circunstncias a questo da precedncia
poderia ser solucionada de maneira inversa. Isto o que se quer dizer quando
se afirma que nos casos concretos os princpios tm pesos diferentes e que
prima o princpio de maior peso. Aqui a argumentao de Alexy idntica
de Dworkin.
inquestionvel, por conseguinte, que a soluo das colises de princpios
s pode ser feita luz do caso concreto. Inexiste a soluo pr-determinada de
carter abstrato, simplesmente verificando se aquela situao ftica adequase hiptese abstrata prevista pelo legislador. Hoje, diante da possibilidade de
coliso entre dois mais princpios previstos no texto constitucional, a soluo
mais prxima do ideal de justia, perseguido por todos, obriga a uma anlise do
caso concreto. Em face disso, afirma o Prof. Willis Santiago Guerra Filho6 que: o
trao distintivo entre regras e princpios por ltimo referida aponta para uma
caracterstica desses que de se destacar: sua relatividade.
Ressalte-se ainda que, alm dos princpios expressamente previstos no texto
constitucional, existem princpios implcitos, que resultam da prpria estrutura do
texto constitucional, da opo poltica feito pelo legislador, bem como do
disposto no art. 5, par. 2 do texto constitucional de 1988 segundo o qual: Os
direitos e garantias expressos nesta Constituio no excluem outros
decorrentes do regime e dos princpios por ela adotados, ou dos tratados
internacionais em que a Repblica Federativa do Brasil seja parte. importante

In ob. cit. p. 34
GODOI, Marciano Seabra de, Justia, Igualdade e Direito Tributrio, 1 ed., So Paulo : Dialtica, p. 119
6
In ob. cit. p. 45

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destacar a possibilidade de coliso entre princpios explcitos e implcitos, que

so resolvidos semelhantemente coliso entre princpios expressos.
2.2)

Princpio da Proporcionalidade

A soluo para a coliso entre princpios previstos no texto constitucional

deve ser feita de forma, segundo a situao ftica a ser solucionada, a dar
prevalncia a um princpio, afetando o mnimo possvel o outro princpio
colidente, ou seja, o princpio que cede em face do outro deve ser
desrespeitado somente no que for necessrio para a soluo do caso
concreto. Sintetizando a importncia desse princpio, nos ensina Willis Guerra
Filho7 que: para resolver o grande dilema da interpretao constitucional,
representado pelo conflito entre princpios constitucionais, aos quais se deve
igual obedincia, por ser a mesma a posio que ocupam na hierarquia
normativa, se preconiza o recurso a um princpio dos princpios, o princpio da
proporcionalidade, que determina a busca de uma soluo de compromisso,
na qual se respeita mais, em determinada situao, um dos princpios em
conflito, procurando desrespeitar o mnimo ao(s) outro(s), e jamais lhe(s)
faltando minimamente com o respeito, isto , ferindo-lhe seu ncleo essencial.
Esse princpio, embora no esteja explicitado de forma individualizada em nosso
ordenamento jurdico, uma exigncia inafastvel da prpria frmula poltica
adotada por nosso constituinte, a do Estado Democrtico de Direito, pois sem
a sua utilizao no se concebe como bem realizar o mandamento bsico
dessa frmula, de respeito simultneo dos interesses individuais, coletivos e
pblicos.
Desta forma, o princpio da proporcionalidade indispensvel correta
interpretao constitucional que privilegia um princpio, desrespeitando o
mnimo possvel o princpio colidente, procurando no afetar o seu ncleo
essencial.
corrente na doutrina a considerao de trs aspectos do princpio da
proporcionalidade, aspectos estes que foram sendo desenvolvidos pela
jurisprudncia da Corte Constitucional Alem, quais sejam: adequao,
necessidade e proporcionalidade em sentido estrito. Pela adequao, exige-se
que o meio utilizado seja adequado para o alcance do objetivo visado, apto
realizao do fim colimado. A necessidade, por sua vez, implica na adoo do
meio mais suave, ou seja, se para a soluo de uma coliso de princpios,
existem vrios meios, deve-se buscar aquele que menor ofensa causar ao(s)
outro(s) princpio(s). A proporcionalidade em sentido estrito o ncleo do
princpio da proporcionalidade, significando a relao entre o meio utilizado e
o objetivo colimado, ou seja, se o fim alcanado supera o prejuzo causado a
outros interesses igualmente protegidos.
2.3) Princpios da Supremacia e da Indisponibilidade do Interesse Pblico

In. ob. cit., p. 59

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O professor Celso Antnio Bandeira de Mello afirma que estes dois

princpios norteiam toda a atividade administrativa, decorrendo os demais
princpios dos mesmos. Segundo ele, referidos princpios constituem a essncia
do regime jurdico-administrativo. o interesse pblico superior ao interesse
privado e, conseqentemente, supremo e indisponvel, ou seja, o administrador
no tem a disponibilidade do referido interesse pblico, consistindo sua
obrigao a sua preservao.
O Estado pode compulsoriamente condicionar o interesse privado
satisfao do interesse pblico. A esfera individual, antes intocvel, no auge do
Liberalismo, pode ser limitada em prol do interesse pblico. Pode-se afirmar que
referido princpio est implcito no ordenamento jurdico, sendo inerente
prpria sociedade. Como afirma o Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello: O
princpio da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado
princpio geral de Direito inerente a qualquer sociedade. a prpria condio
de sua existncia. Assim, no se radica em dispositivo especfico algum da
Constituio, ainda que inmeros aludam ou impliquem manifestaes
concretas dele, como, por exemplo, os princpios da funo social da
propriedade, da defesa do consumidor ou do meio ambiente (art, 170, III, V e
VI), ou tantos outros. Afinal, o princpio em causa um pressuposto lgico do
convvio social. (IN Curso de Direito Administrativo, 27 ed., Edit. Malheiros, p.
96).
A Supremacia do Interesse Pblico justifica inclusive as diversas prerrogativas
materiais e processuais asseguradas ao Estado. No mbito material, o regime
jurdico-administrativo confere ao Estado diversos atributos ao ato
administrativo, tais como: presuno de legalidade, imperatividade e autoexecutoriedade, dentre outros. Referidas prerrogativas se justificam, posto que
sem elas, o Estado no teria como realizar o interesse pblico. Elas aparecem
como meios a fim de que o Estado consiga realizar o interesse pblico.
Ademais, a Administrao Pblica goza de inmeras prerrogativas processuais
quando est litigando judicialmente como prazos maiores para contestar e
recorrer, duplo grau de jurisdio obrigatrio em caso de deciso judicial
desfavorvel, rito prprio para a execuo dos seus crditos, precatrio judicial
dentre outras prerrogativas.
Em relao ao princpio da indisponibilidade do interesse pblico,
importante ressaltar que o administrador pblico exerce um encargo pblico,
um munus pblico, administra em nome e em favor do povo, verdadeiro
titular do patrimnio pblico. Desta forma, ele no tem disponibilidade em
relao ao patrimnio pblico. Dever administr-lo em conformidade com a
lei e, no, segundo sua vontade, como acontece em relao aos
administradores privados. A exigncia de licitao, por exemplo, para a
compra de bens pela Administrao Pblica demonstra cabalmente esta
indisponibilidade do interesse pblico, posto que o agente pblico no ter a
possibilidade de escolher o eventual parceiro do Estado. Este princpio tem uma
ntima relao com o Princpio da Legalidade, posto que a lei que vai
determinar o norte de atuao do agente pblico. No a sua vontade

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individual que vai funcionar como seu guia de atuao. a vontade da lei que
vai orientar a sua atuao administrativa.
2.4)

Princpio da Legalidade

A Constituio Federal disciplina em vrios artigos o regime jurdicoadministrativo, consagrando um captulo inteiro Administrao Pblica (Arts.
37-43). Em seu artigo 37, caput, a Constituio Federal determina que a
administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios da
Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia, este ltimo
acrescentado pela Emenda Constitucional n. 19/98. Entre eles, destaca-se o
Princpio da Legalidade.
Sendo o povo o titular do poder, o seu representante (administrador pblico)
no tem a liberdade para agir, segundo sua vontade. A sua atuao deve ser
previamente precedida de uma lei, posto que em ltima instncia, o povo
que legisla, atravs de seus representantes.
A matriz do princpio esta no art. 5, CF, sendo repetido ao longo da
Constituio no art 37, caput, no art. 150, I CF, dentre outros.
A legalidade na esfera administrativa deve ser vista de forma diversa da
esfera privada. No mbito privado, posso fazer o que a lei no probe, ou seja,
h espao para a licitude.
No mbito administrativo, no h espao para a licitude: ou legal ou
ilegal. O agente pblico s pode fazer o que a lei permite que ele faa. A
competncia administrativa pr-definida. S posso fazer o que a lei do meu
cargo permite que eu faa. Esta a razo pela qual os cargos pblicos devem
ser criados por lei, posto que a lei que vai atribuir competncia aos seus
ocupantes. Trata-se de legalidade estrita. O servidor pblico administra o
patrimnio pblico pertencente ao povo. Esse mesmo povo, numa democracia
representativa, elege seus representantes que iro elaborar leis que determinam
a atuao do servidor pblico.
PATRIMNIO PBLICO

POVO

Servidor Pblico

Representantes
LEIS
o Direito Administrativo um ramo do direito onde a legalidade estrita,
ou seja, qualquer atividade do administrador deve ser precedida de uma
prvia autorizao legal. o princpio da legalidade que melhor caracteriza o
Estado de Direito, ou seja, um Estado disciplinado por normas jurdicas, normas
estas que se impem ao prprio Estado.

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2.7) Princpio da Finalidade e da Impessoalidade

O administrador pblico deve ser impessoal, no beneficiando ningum,
mas contratando, por exemplo, servidores, atravs de concurso pblico,
independentemente de quem sejam os candidatos. A impessoalidade est
intimamente ligada legalidade, posto que a atividade do administrador,
sendo pautada na legalidade, no pode beneficiar ou prejudicar ningum.
Contrata o administrador, por exemplo, um particular, mediante uma prvia
licitao, como determina a Constituio Federal no seu art. 37, XXI.
A finalidade pblica deve sempre ser o escopo do administrador. Ainda
que o Estado esteja realizando atividades econmicas (art. 173 da Constituio
Federal), busca realizar o interesse pblico, posto que a atuao na esfera
econmica s pode ocorrer por razes relevantes de interesse coletivo ou por
razes de segurana nacional.
2.8) Princpio da Motivao
Os atos administrativos devem ser justificados. O administrador deve
sempre motiv-los. A exigncia da motivao funciona como instrumento de
controle em relao s atividades do administrador. Devidamente motivado, o
povo, titular do patrimnio pblico, consegue identificar as razes que levaram
o administrador pblico a praticar determinado ato administrativo. O art. 50 da
lei n. 9784/99 elenca diversos atos administrativos que devem ser motivados.
2.9) Princpios da Ampla Defesa, do Contraditrio e do Devido Processo Legal
Cuida-se de princpios semelhantes aos que so exigidos em processos
judiciais, podendo a parte opor-se ao que afirmado sobre ela (princpio do
contraditrio), utilizando-se de todos os meios de prova para defender-se
(princpio da ampla defesa) em processos administrativos (art. 5, LV, CF). O
devido processo legal decorrncia lgica dos princpios da segurana jurdica
e da legalidade.
2.10) Princpio da Publicidade
Os atos administrativos devem ser publicados em rgo oficial do ente
estatal, at para facilitar o controle por parte do povo, bem como para
possibilitar o conhecimento por parte de todos dos atos administrativos que
interessam aos administrados. A publicidade de um edital de licitao, assim
como de um edital de concurso pblico aparecem como exemplos da
aplicao deste princpio.
2.11) Princpio da Moralidade
Hoje, o legislador constituinte originrio prev vrias exigncias, que
devem ser observadas pelo legislador e pelo administrador. Apesar da

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dificuldade de definir o que seja moral, sabe-se qual situao ftica est de
acordo com a moral ou no. No basta ser legal, tem que ser moral tambm. A
moralidade funciona como um vetor que deve nortear a atuao e a
interpretao do administrador pblico. Ao longo da Constituio Federal,
podem ser identificados vrios dispositivos que visam a proteo da Moralidade
Administrativa (art. 5, LXXIII e art. 37, 4, dentre outros)
2.12) Princpio da Inafastabilidade do Poder Judicirio.
Em nosso sistema, nada foge ao controle do Poder Judicirio (art. 5,
XXXV, CF). Nenhuma jurisdio administrativa pode, pela Lei Maior, dar a
palavra final. Inexiste a coisa julgada administrativa para o administrado, que
mesmo diante de decises desfavorveis na esfera administrativa, pode
socorrer-se do Poder Judicirio, para modificar as decises administrativas.
Referido princpio, tambm chamado de princpio da jurisdio nica, no
implica na necessidade de prvio esgotamento da instncia administrativa,
como requisito para a propositura de uma ao judicial. O administrado pode
propor uma ao judicial sem a necessidade de, previamente, esgotar a via
administrativa.
2.13) Princpio da Isonomia
A exigncia de um tratamento igual de pessoas que se encontram em
situao igual uma das grandes preocupaes do legislador constituinte de
1988. Em inmeros artigos, h uma referncia a este princpio.
importante ressaltar, no entanto, que a Isonomia, atualmente, vista como
um tratamento igual de pessoas que se encontrem em situao igual e,
desigual, de quem se encontre em situao desigual. O critrio que diferencia,
no entanto, deve ser um critrio razovel, cujo tratamento diferenciado seja
exigido, como meio realizao da justia.
2.14) Princpio da Responsabilidade do Estado
Este princpio decorre diretamente do Estado de Direito. Em um Estado
regido por normas jurdicas, estas obrigam-no tambm, ou seja, se
eventualmente, na realizao de suas atividades, causa o Estado prejuzo a um
terceiro, deve ser responsabilizado, patrimonialmente, pelos seus atos.
2.15) Princpio da Eficincia
O Poder Constituinte Derivado elevou este princpio a um nvel
constitucional. Consagrado pela legislao infraconstitucional, encontra-se o
mesmo previsto de forma expressa na Constituio no caput do art. 37. Em
substituio ao Estado Patrimonialista, que prevaleceu ao longo do sculo XIX
(Brasil Imprio), surgiu o Estado Burocrtico no final do sculo XIX e ao longo do
sculo XX. A emenda constitucional n. 19/98, que inseriu na Constituio o
princpio da Eficincia, teria inaugurado no Brasil o Estado Gerencial, que busca

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incorporar ao setor pblico mtodos privados de gesto, objetivando dar aos

administrados uma resposta mais rpidas aos seus pleitos.
Deve-se ressaltar, no entanto, que, como todo princpio, no tem o mesmo
carter absoluto, posto que, no possvel, afastar a legalidade, sob o
argumento de dar maior eficincia Administrao Pblica. As etapas legais
de um procedimento administrativo, como a licitao, por exemplo, no
podem ser afastadas.
2.16) Princpio da Presuno de Legitimidade dos Atos Administrativos
A presuno de legitimidade dos atos administrativos decorrncia lgica
do princpio da legalidade. O administrador s pode agir, quando previamente
autorizado por lei. Desta forma, sua conduta presumivelmente legal.
Presuno esta que no absoluta, podendo ser afastada por prova em
contrrio do administrado que, eventualmente, seja prejudicado com as
atividades da Administrao Pblica.
2.17) Princpio da Continuidade do Servio Pblico
Os bens que so afetados prestao do servio pblico so
impenhorveis em razo deste princpio, posto que, o interesse pblico no
pode sucumbir perante os interesses privados de eventuais credores individuais.
O servio pblico no pode ser afetado. Os bens indispensveis sua
prestao so intocveis, existindo outros meios, como o precatrio judicial,
para satisfazer os interesses individuais em face do Estado.
Outros princpios norteiam a atividade do Poder Judicirio e do
Administrador, quando da aplicao da lei administrativa. Pode-se elencar
outros, alm dos j citados, tais como: da Proporcionalidade, da Razoabilidade,
da Segurana Jurdica, da Tutela, da Autotutela, da Especialidade e da
Hierarquia.
SMULAS
Smula n. 346, STF: A administrao pblica pode declarar a nulidade dos
seus prprios atos.
Smula n. 473, STF: A administrao pode anular os seus prprios atos,
quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam
direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a
apreciao judicial.
EXERCCIOS DE FIXAO
1)Marque V ou F:
A) O Direito Administrativo estuda somente os atos administrativos praticados
pelo Poder Executivo;

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B) A Separao dos Poderes prevista no art. 2 da Constituio impede a

prtica de atos administrativos pelo Poder Judicirio;
C) A Constituio Federal elenca os princpios bsicos da Administrao
Pblica, que, podem eventualmente ser afastados por estados e municpios, em
face de ser o Brasil um estado federal;
D) Os poderes Legislativo e Judicirio podem, eventualmente, praticar atos
administrativos;
E)O direito administrativo moderno limita-se ao estudo dos servios pblicos.
02) Para o setor privado predomina a autonomia da vontade, sendo lcito fazerse o que a lei no probe, mas no mbito do Poder Pblico todo ato
administrativo pressupe a existncia de permisso legal, o que est sintetizado
no princpio da
(A) finalidade e coordenao para os Poderes Executivo e Legislativo.
(B) moralidade, presente nos trs Poderes Pblicos em qualquer nvel.
(C ) legalidade, vlido para os trs Poderes Polticos em todos os nveis.
(D) impessoalidade e razoabilidade dos Poderes Judicirio e Executivo.
(E) publicidade e eficincia do Poderes Legislativo e Judicirio.
03) Entre os princpios bsicos da Administrao Pblica est o de autotutela
que consiste no
(A) controle necessrio por imposio constitucional, efetuado pelo Poder
Judicirio, em todos os nveis dos trs Poderes.
(B) controle externo atribudo a cada cidado, com relao aos trs Poderes,
atravs do mandado de segurana e da ao popular.
(C) trabalho de fiscalizao que o Tribunal de Contas realiza sobre os atos dos
trs Poderes do Estado.
(D) exerccio das atribuies parlamentares de cada Legislatura, com relao
aos atos dos Poderes Pblicos Municipais.
(E) controle interno exercido sobre todos os atos administrativos, no mbito de
cada um dos trs Poderes Polticos, em qualquer nvel.
04) O Princpio da Inafastabilidade do Poder Judicirio:
A) Impede a existncia de contencioso administrativo
B) Condiciona o acesso ao Poder Judicirio ao esgotamento das vias
administrativas
C) o sistema adotado em nosso pas, apesar da existncia de cortes
administrativas
D) imprescindvel ao exerccio do Poder de Polcia
E)N.D.A.
05) Sobre o Princpio da Eficincia:

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A) Pode eventualmente prevalecer sobre o princpio da Legalidade, afastando

algumas fases da licitao, por exemplo
B) Afasta a necessidade de motivao do ato administrativo
C) Implica na extino dos recursos administrativos
D) Objetiva dar maior celeridade Administrao Pblica, desde que
obedecidas as formalidades inafastveis do ato administrativo, previstas em
lei
E)N. D. A.
06) Princpio administrativo que autoriza a fiscalizao por parte dos entes
estatais quanto realizao dos fins para os quais foram criados os entes da
administrao indireta (controle finalstico) oprincpio da:
A) Autotutela
B) Tutela
C) Moralidade
D) Motivao
E)Legalidade
07) A Impessoalidade:
A) Impede algumas excees indispensabilidade de licitao
B) Impede a contratao direta de determinada pessoa sem concurso pblico
para cargo de provimento efetivo, em condies normais
C) Impede a existncia de cargos de confiana
D) Impede o uso privativo de bens por pblicos por particulares
E)N. D. A.
08) A Constituio Federal prev expressamente
Administrao Pblica (Promotor de Justia/SP 1997):

como

princpios

da

A) impessoalidade, moralidade, publicidade e supremacia do interesse pblico;

B) moralidade, publicidade, supremacia do interesse pblico e legalidade;
C) publicidade, supremacia do interesse pblico, legalidade e impessoalidade;
D) legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade;
E)supremacia do interesse pblico, legalidade, impessoalidade e moralidade.
09) A Administrao Pblica no est apenas proibida de agir contra legem ou
extra legem, mas s pode atuar secundum legem. Eis a consagrao do
princpio do(a) (Promotor de Justia do Ministrio Pblico do Distrito Federal e
Territrios 1997):
A)
B)
C)
D)

discricionariedade;
moralidade;
restritividade ou da legalidade estrita;
condicionamento da administrao

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10) Sobre os conceitos de Administrao Pblica, correto afirmar (Procurador

da Fazenda Nacional 1998 ESAF):
A) em seu sentido material, a Administrao Pblica manifesta-se
exclusivamente no Poder Executivo;
B) o conjunto de rgos e entidades integrantes da Administrao
compreendido no conceito funcional de Administrao Pblica;
C) a Administrao Pblica, em seu sentido objetivo, no se manifesta no Poder
Legislativo;
D) no sentido orgnico, a Administrao Pblica confunde-se com a atividade
administrativa;
E) a Administrao Pblica materialmente expressa uma das funes tripartites
do Estado.
Gabarito: 01) D; 02) C; 03) E; 04) C; 05) D; 06) B; 07) B; 08) D; 09) C; 10) E.

QUESTES CESPE DE FIXAO

01 (CESPE - MPE/AM/Promotor/2007) O princpio da legalidade no mbito da

administrao pblica identifica-se com a formulao genrica, fundada em
ideais liberais, segundo a qual ningum obrigado a fazer ou deixar de fazer
alguma coisa seno em virtude de lei.
02 (CESPE DETRAN/ES/Administrador/2010) O gestor pblico, respeitando o
princpio constitucional da impessoalidade, deve evitar favorecimentos, distines
ou direcionamentos em desacordo com a finalidade pblica e que no estejam
previstos em lei, bem como o fomento promoo pessoal de servidor pblico.
03 (CESPE PGE/PE/Procurador/2009) De acordo com o principio da
impessoalidade, possvel reconhecer a validade dos atos praticados por
funcionrio pblico irregularmente investido no cargo ou funo, sob o
fundamento de que tais atos configuram atuao do rgo e no do agente
pblico.
04 (CESPE TRF5/Magistratura/2009) Suponha que seja construdo grande e
moderno estdio de futebol para sediar os jogos da copa do mundo de 2014 em
um estado e que o nome desse estdio seja o de um poltico famoso ainda vivo.
Nessa situao hipottica, embora se reconhea a existncia de promoo
especial, no h qualquer inconstitucionalidade em se conferir o nome de uma
pessoa pblica viva ao estdio.
05 (CESPE BACEN/Procurador/2009) Segundo o STF, emenda inserida na
constituio estadual que estabelea subsdio mensal e vitalcio para ex-

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governador e sua transferncia ao cnjuge suprstite no afronta o princpio

constitucional da impessoalidade
06 (CESPE SEFAZ/AC/Auditor/2009) A aplicao do princpio da segurana
jurdica pode afastar o da mera legalidade
07 (CESPE PGE/PB/Promotor/2008) O princpio da eficincia, introduzido
expressamente na Constituio Federal (CF) na denominada Reforma
Administrativa, traduz a idia de uma administrao gerencial (adaptada).
08 ( CESPE PGE/PE/Procurador/2009) O princpio da boa-f est previsto
expressamente na CF e, em seu aspecto subjetivo, corresponde conduta leal e
honesta do administrado.
09 (CESPE PGE/PE/Procurador/2009) O princpio da hierarquia aplicvel
quando o Estado cria pessoas jurdicas pblicas administrativas, como forma de
descentralizar a prestao de servios pblicos.
10) (CESPE TJ/RJ/Analista/2008) Pelo princpio da motivao, possvel a
chamada motivao aliunde, ou seja, a mera referncia, no ato, sua
concordncia com anteriores pareceres, informaes, decises ou propostas,
como forma de suprimento da motivao do ato.
CAPTULO 03 ORGANIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA

3.1) reas de atuao estatal

A Constituio Federal, em seus dispositivos, admite a possibilidade do
Estado prestar servios pblicos (art. 175 da Constituio Federal) ou exercer
atividades econmicas (art. 173 da Constituio Federal). A prestao de servios
pblicos, evidentemente, consiste a rea de atuao prpria do Estado, posto
que a organizao estatal existe essencialmente para a realizao do interesse
pblico, finalidade esta que atingida tambm pelo fornecimento de servios
pblicos aos administrados.
O exerccio de atividades econmicas ocorrer de forma excepcional,
posto que em pases capitalistas, a esfera econmica deve ser exercida
essencialmente pelos particulares. A prpria Constituio Federal exige, em seu
art. 173, relevante interesse coletivo ou razes de segurana nacional, que
justifiquem a atuao estatal na economia.

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A prestao de servios pblicos poder ser feita de forma centralizada

atravs dos rgos pblicos, despersonalizados, bem como de forma
descentralizada, transferindo a execuo dos servios pblicos aos entes de
administrao pblica indireta (ART. 37, XIX, CF) ou aos particulares
(concessionrios e permissionrios de servios pblicos).
Os concessionrios de servios pblicos no integram o estado, ou seja, o
fato de prestarem servios pblicos no os colocam como entes da administrao
pblica indireta, razo pela qual continuam regidos por normas de direito privado
na sua organizao, aplicando-se, no entanto, normas pblicas quanto ao objeto
(prestao de servios pblicos), tais como: licitao para transferir a execuo
de servio pblico, fixao da tarifa cobrada, controle do servio pelas agncias
reguladoras. Cuida-se de aplicao de legislao privada e pblica, regendo-se
por este regime misto.
Na esfera econmica, o estado atua atravs de empresas pblicas e
sociedades de economia mista, posto que a Constituio Federal expressamente
admite no art. 173, 1, inciso II, a flexibilizao do regime pblico a estas
empresas estatais que atuam na economia, determinando a sujeio ao regime
jurdico prprio das empresas privadas em relao s obrigaes civis, comerciais,
trabalhistas e tributrias. A atuao na esfera econmica s possvel, com a
flexibilizao do regime pblico. No entanto, fundamental ressaltar que estas
empresas no esto sujeitas a um regime exclusivamente privado. O prprio
dispositivo constitucional supra citado determina a aplicao da licitao a estas
empresas (art. 173, 1, inciso III, CF). Referidas empresas tambm so obrigadas a
realizar concurso pblico (art. 37, inciso II, CF) e o Tribunal de Contas da Unio
exerce fiscalizao sobre as suas contas (arts. 70 e 71, incisos II e III, CF). Estas
empresas esto sujeitas a um regime hbrido (pblico e privado). Organizam-se
segundo regras pblicas (concurso pblico, licitao, controle pelos Tribunais de
Contas), aplicando-se, no entanto, regras privadas quanto ao objeto econmico
(art. 173, inciso II, CF).
3.2) Organizao administrativa estatal
A organizao interna da Administrao Pblica constitui um dos principais
objetos de estudo do Direito Administrativo. Estabelecendo a Constituio a base
da organizao do estado, preocupa-se o Direito Administrativo com a
organizao e funcionamento dirio dos componentes do estado. Sendo o Brasil
uma repblica federativa, os diferentes entes polticos (Unio Federal, Estados,
Distrito Federal e Municpios) se organizam de forma diferenciada, com algumas
semelhanas, porm com muitas diferenas. natural que os estados do Acre, do
Cear e de So Paulo tenham estruturas administrativas diferenciadas, em funo

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das realidades distintas dos mesmos sob o aspecto econmico, populacional,

social, poltico, cultural e geogrfico
A administrao pblica divide-se em administrao pblica direta e
indireta. A administrao pblica direta formada pelos entes polticos (Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios) e seus respectivos rgos pblicos.
A administrao pblica indireta, por sua vez, composta por entes
dotados de personalidade jurdica, quais sejam: autarquia, fundao, empresa
pblica e sociedade de economia mista (art. 37, XIX, CF), alm dos consrcios
pblicos, com personalidade jurdica de direito pblico (Lei n. 11107/05).
Os rgos pblicos caracterizam-se pela inexistncia de personalidade
jurdica prpria. So despersonalizados e subordinados ao ente central, ou seja, os
rgos pblicos so disciplinados de forma hierarquizada. Atualmente, entende-se
que o rgo integra o prprio ente estatal (Teoria do rgo). A Unio Federal a
soma de seus rgos pblicos. Fala-se em desconcentrao administrativa
quando ocorre a criao de rgos pblicos. As classificaes de rgos pblicos
foram sistematizadas por Hely Lopes Meirelles:
1 Classificao: Quanto posio Hierrquica: rgo Independente,
Autnomo, Superior e Subalterno. O rgo Independente so aqueles que se
encontram no grau mais elevado da hierarquia administrativa. No se subordina a
nenhum outro rgo administrativo. Originam-se da Constituio Federal,
representando a cpula dos Poderes Estatais, tais como: Chefias do Poder
Executivo, Casas Legislativas, Tribunais do Poder Judicirio, dentre outros. O rgo
Autnomo, por sua vez, vem um degrau abaixo do rgo Independente, gozando
de autonomia administrativa e financeira, que no absoluta em funo de
encontrar-se logo abaixo do rgo Independente, tais como: Ministrios,
Secretarias de Estado e de Municpio. Os rgos superiores no gozam de
autonomia administrativa e financeira. No entanto, os mesmos tm poder
decisrio, sendo subordinados aos rgos Autnomos. Geralmente so os rgos
que esto mais prximos dos particulares, tais como Receita Federal, Polcia
Federal, Procuradorias, etc. Estes rgos tm uma atuao muito tcnica. Os
rgos Subalternos, quando existem, so rgos sem nenhum poder decisrio, ou
seja, se limitam a cumprir ordens. No decidem nada. So rgos meramente
executrios. Ex.: Protocolos, etc
2 Classificao: Quanto estrutura: rgo Simples (Unitrio) e rgo
Composto. Os rgos Simples so aqueles formados por um s centro de
competncia, ao passo que os rgos Compostos so formados por vrios rgos
subordinados, tais como os Ministrios

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3 Classificao: Quanto composio: rgos Singulares (Unipessoais) e

Colegiados (Pluripessoais). Os rgos Singulares so aqueles rgos em que uma
s pessoa tem poder de deciso, ou seja, uma s pessoa fala em nome do rgo.
Ex.: Presidncia da Repblica. Os rgos Colegiados, por sua vez, externam a sua
vontade atravs de vrias pessoas, ou seja, diversas pessoas tm o poder
constitucional ou legal para falar em nome do rgo pblico respectivo. Ex.:
Tribunal Administrativo.
Os entes da administrao indireta, dotados de personalidade jurdica
prpria, no so subordinados ao ente central. So vinculados ao ente federativo
respectivo. A relao entre eles no de subordinao, mas, de coordenao,
de vinculao. O controle feito pelo ente central liga-se ao cumprimento das
finalidades que justificaram a criao do respectivo ente (controle finalstico ou
princpio da Tutela), ou seja, os entes da administrao indireta gozam de
autonomia administrativa, razo pela qual a interferncia do ente poltico sobre
um ente da administrao indireta s ocorrer em caso de afastamento da
finalidade legal para a qual ele foi criado. Este controle finalstico essencial para
verificar se referida entidade administrativa est cumprindo a finalidade legal para
a qual ela foi criada.
A autarquia, pessoa jurdica de direito pblico, apresenta-se como o ente
mais prximo do ente central. Goza das mesmas prerrogativas dos entes
federativos. Seus atos so atos administrativos e, conseqentemente, so
presumivelmente legais; os prazos processuais so diferenciados (art. 188 do
Cdigo de Processo Civil); so beneficiadas pela imunidade recproca (art. 150, VI,
a c/c art. 150, 2, CF), bem como sujeio ao pagamento de seus dbitos
atravs de precatrio judicial (art. 100, CF). Seus bens so impenhorveis em
funo de estarem sempre afetados ao interesse pblico.
O ente autrquico, pessoa distinta do ente central, em funo de ser
dotado de personalidade jurdica prpria, tem patrimnio prprio e criado para
o exerccio de funes tpicas do Estado. Ex.: INSS (Instituo Nacional do Seguro
Social), IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis), INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria), UFC
(Universidade Federal do Cear), etc.
O Decreto-lei 200/67 assim define: autarquia o servio autnomo criado
por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para executar
atividades da Administrao Pblica que requeiram, para seu melhor
funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizadas
Criada por lei (art. 37 XIX, CF), est a autarquia sujeita a um regime pblico,
tais como: licitao, concurso pblico, controle finalstico exercido pelo ente

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central e controle externo exercido pelos Tribunais de Contas. So exemplos de

autarquias: o INSS, o IBAMA, o Banco Central, o DNOCS, as Agncias Reguladoras,
o IJF dentre outras.
Existem algumas autarquias que sujeitam-se a um regime especial, ou seja,
mesmo sujeitas ao regime jurdico prprio das autarquias, gozam de algumas
prerrogativas, aplicando-se s mesmas regras especficas, que, geralmente, lhes
conferem maiores prerrogativas, tais como o processo de escolha dos seus
dirigentes, como ocorre com o Banco Central, a Universidade Federal do Cear
(UFC), chamadas de autarquias sujeitas a um regime especial, a estabilidade
maior dos seus dirigentes.
Nesse grupo de autarquias, podem ser includas as Agncias Reguladoras.
Em funo da opo dos ltimos governos de delegar a prestao de servios
pblicos a particulares (concesso e permisso de servios pblicos), surge a
necessidade de descentralizar o gerenciamento dessa nova forma de prestao
dos servios pblicos, feita por particulares.
A agncia reguladora resulta da descentralizao do estado, posto que as
atividades de fiscalizao, administrao, licitao e regulao dos servios
pblicos executados por particulares so transferidas do estado para a agncia
reguladora. A funo dessas agncias alcana hoje at mesmo o exerccio de
atividades econmicas.
Embora no exista lei alguma disciplinando de forma uniforme referidas
agncias, posto que cada uma delas foi criada por uma lei especfica, so
organizadas sob a forma de autarquias. Podem ser citadas como exemplos a
ANEEL (Lei 9472/97), a ANATEL (Lei 9472/97), a ANP (Lei 9478/97). A Lei 9986/00
disciplina algumas normas gerais comuns s agncias reguladoras no mbito
federal, assim como a Lei 10871/04.
As fundaes pblicas (Lei n 7596/87) tambm integram a administrao
pblica indireta. So criadas para a execuo de atividades prprias do ente
central. A doutrina administrativa diverge a respeito de sua natureza jurdica,
prevalecendo o entendimento de que poderiam ser pessoas jurdicas de direito
privado e de direito pblico. Exemplo: FUNAI, FUNASA, IBGE, dentre outras. As
fundaes estatais, juntamente com as autarquias podem se qualificar como
agncias executivas (Lei n. 9649/98 e Decreto n. 2487/98), beneficiando-se com a
duplicao dos limites de dispensa de licitao, como dispe o nico do art. 24
da Lei n. 8666/93.
As empresas pblicas e sociedades de economia mista tambm integram a
Administrao Pblica Indireta, sendo pessoas jurdicas de Direito Privado, posto

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Direito Administrativo

que a lei especfica apenas autoriza a criao das mesmas (art. 37, XIX, CF), sendo
necessrio o arquivamento dos seus atos constitutivos para que adquiram
personalidade jurdica prpria. Seus empregados so celetistas A diferena entre
elas reside basicamente na composio do capital (100% pblico na empresa
pblica e misto pblico e privado na sociedade de economia mista) e na
organizao societria, posto que a sociedade de economia mista somente pode
organizar-se sob a forma de sociedade annima e a empresa pblica pode
organizar-se de outras formas, do ponto de vista societrio (S/A, LTDA, etc). Devese ressaltar ainda que h diferena entre as duas em relao ao foro competente
para julgar aes judiciais contra as mesmas, posto que a Constituio Federal
reserva o foro federal (Justia Federal) apenas em relao s empresas pblicas
federais (art. 109, I, CF), no alcanando as sociedades de economia mista
federais, que litigam na justia estadual. Nesse sentido, inmeras smulas do STF
(Smulas n. 508 e 556) e do STJ (Smula n. 42), transcritas no final deste captulo.
Esta distino no existe entre as empresas pblicas e sociedades de economia
mista estaduais e municipais, posto que sujeitam-se Justia Estadual. Exemplos
de Empresa Pblica: ECT (Empresa de Correios e Telgrafos), CEF (Caixa
Econmica Federal). Exemplos de Sociedade de Economia Mista: Petrobrs,
Banco do Brasil.
A Lei n. 11107/05 disciplina a criao de Consrcios Pblicos, que resultam
da convergncia de interesses dos entes federativos (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios) para a execuo de servios pblicos comuns aos mesmos.
Referidos consrcios podem ser pessoas jurdicas de direito privado e pessoas
jurdicas de direito pblico, sendo que neste ltimo caso (direito Pblico) integram
a Administrao Indireta de todos os entes consorciados, apresentando-se como
um novo ente estatal ao lado de autarquias, fundaes, empresas pblicas e
sociedades de economia mista. Os consrcios pblicos de direito privado, que
para existirem, devero atender os requisitos da lei civil, no integram a
administrao pblica indireta dos entes consorciados, devendo, no entanto,
cumprir regras pblicas no que diz respeito aos contratos e licitao, aos
concursos pblicos e controle de gastos (prestao de contas), nos termos do art.
6, 2 da Lei n. 11.107/05.
H de se ressaltar que ao lado da administrao direta ou centralizada,
formada pelos rgos pblicos e da administrao indireta, formada pelas
entidades estatais, existem as entidades do terceiro setor ou paraestatais, tambm
chamadas de entidades que atuam em colaborao com o Estado ou ainda
pessoas pblicas no estatais, ressaltando o fato de ser uma entidade no
integrante do Estado, mas que visa realizar um fim pblico.

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Direito Administrativo

As entidades paraestatais no integram a administrao pblica. So

parceiros do estado na realizao do interesse pblico, atuando em servios no
exclusivos do estado, como sade (art. 1999, CF). No so pessoas estatais.
Auxiliam o estado, mediante parceria, na consecuo do interesse pblico.
Podem ser citados como exemplo os Servios Sociais Autnomos (SESC, SESI, SENAI,
etc.), as Organizaes Sociais (Lei n 9637/98) e as Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico (Lei n 9790/99).
SMULAS
Smula n. 508, STF: Compete Justia Estadual, em ambas as instncias,
processar e julgar as causas em que for parte o Banco do Brasil S/A
Smula n. 556, STF: competente a Justia comum para julgar as causas em
que parte sociedade de economia mista.
Smula n. 42, STJ: Compete Justia Comum Estadual processar e julgar as
causas cveis em que parte sociedade de economia mista e os crimes em seu
detrimento.
Smula n. 516, STF: O Servio Social da Indstria SESI est sujeito
jurisdio da Justia Estadual.
Smula n. 517, STF: As sociedades de economia mista s tem foro na Justia
Federal, quando a Unio intervm como assistente ou opoente.
Smula n. 97, STJ: Compete Justia do Trabalho processar e julgar
reclamao de servidor pblico relativamente a vantagens trabalhistas anteriores
instituio do regime jurdico nico.
JURISPRUDNCIA
A Assemblia Legislativa Estadual, a par de ser rgo com autonomia financeira
expressa no oramento do Estado, goza, legalmente, de independncia
organizacional. titular de direitos subjetivos, o que lhe confere a chamada
personalidade judiciria, que a autoriza a defender os seus interesses em juzo.
Tem, pois, capacidade processual (TJ-BA, ApCv n. 24.417-7, 4 Cm. Civ., julg.
03/09/1997)
A criao de subsidirias de estatais no depende de lei especfica, posto
que: o requisito da autorizao legislativa (CF, art. 37, XX) acha-se cumprido, no
sendo necessria a edio de lei especial para cada caso. (ADIN n. 1649-DF
(MC), Pleno, Rel. Min. Maurcio Corra - Informativo STF n. 201, set/2000). O objeto
da discusso era a interpretao dos arts. 64 e 65 da Lei n. 9478/97, que autorizam
a PETROBRS criao de subsidirias.

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Autarquias interestaduais: No h a possibilidade de criao de autarquia

interestadual mediante a convergncia de diversas unidades federadas. (Ao
Cvel Originria n. 503-RS, Rel. Min. Moreira Alves Informativo STF n. 247, out/2001).
O Supremo Tribunal Federal declarou a inconstitucionalidade do art. 58 e
pargrafos da Lei n. 9649/98 (ADIN n. 1717-DF, Pleno, Rel. Min. Sidney Sanches
Informativo STF n. 163 set/99. Este art. 58 afirmava que os conselhos profissionais
seriam pessoas jurdicas de direito privado. Em funo do julgamento do STF
voltaram a ter a natureza de autarquias, chamadas comumente de autarquias
profissionais.
O Supremo Tribunal Federal decidiu que a Empresa Brasileira de Correios e
Telgrafos (ECT), empresa pblica federal, est abrangida pela imunidade
tributria recproca prevista no art. 150, VI, a, da CF, por se tratar de prestadora
de servio pblico exclusivo do Estado (RE 407.099-RS, 2 turma, Rel. Min. Carlos
Velloso Informativo STF n. 353, jun/04).
O Supremo Tribunal Federal determinou que: nem toda fundao instituda pelo
Poder Pblico fundao de direito privado. As fundaes, institudas pelo Poder
Pblico, que assumem a gesto de servio estatal e se submetem a regime
administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis estaduais, so fundaes de
direito pblico, e, portanto, pessoas jurdicas de direito pblico. Tais fundaes so
espcies do gnero autarquia, aplicando-se a elas a vedao a que alude o
pargrafo 2 do art. 99 da Constituio Federal. (RE n. 101.126-RJ, Min. Moreira
Alves). A referncia ao art.99 refere-se Constituio de 1967, com a EC n. 01/69.
Fundao Pessoa Jurdica de Direito Pblico Efeitos. Fundao instituda pelo
Poder Pblico, atravs de lei, com o fim de prestar assistncia social
coletividade, exerce atividade eminentemente pblica, pelo que no regida
pelo inc. I do art. 16 do Cdigo Civil, tratando-se, na verdade, de pessoa jurdica
de direito pblico, fazendo jus s vantagens insertas no art. 188 do CPC. (Resp n.
148.521-PE, 2 Turma, DJ 14/09/1998, Rel. Min. Adhemar Maciel).
EXERCCIOS
01) A Administrao Pblica, como tal prevista na Constituio Federal (art. 37) e
na legislao pertinente (Decreto-Lei no 200/67, com alteraes supervenientes),
alm dos rgos estatais e de diversos tipos de entidades abrange, tambm,
a) as concessionrias de servio pblico em geral
b) as universidades federais que so fundaes pblicas
c) as organizaes sindicais
d) os chamados servios sociais autnomos (Senai, Senac etc.)
e) os partidos polticos

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02) As autarquias e as empresas pblicas, como integrantes da Administrao

Federal Indireta, equiparam-se entre si pelo fato de que ambas so
a) pessoas administrativas, com personalidade jurdica prpria
b) pessoas administrativas, sem personalidade jurdica prpria
c) pessoas jurdicas de direito pblico interno
d) pessoas jurdicas de direito privado
e) pessoas ou entidades polticas estatais
03) Acerca dos mecanismos de organizao administrativa, julgue os seguintes
itens (V ou F).
1) Sabendo que o Servio Federal de Processamento de Dados (SERPRO), que tem
a natureza de empresa pblica, foi criado porque a Unio concluiu que Ihe
conviria criar uma pessoa jurdica especializada para atuar na rea de
informtica, correto afirmar que a Unio praticou, nesse caso, descentralizao
administrativa.
2) Tendo o Departamento de Polcia Federal (DPF) criado, nos estados da
Federao, Superintendncias Regionais (SRs/DPF), correto afirmar que o DPF
praticou a desconcentrao administrativa.
3) O Ministrio Pblico Federal rgo da Unio sem personalidade jurdica;
possui, portanto, natureza autrquica.
4) As pessoas jurdicas integrantes da administrao pblica indireta constituem
um produto do mecanismo da desconcentrao administrativa.
5) Tanto na descentralizao quanto na desconcentrao, mantm-se relao de
hierarquia entre o Estado e os rgos e pessoas jurdicas dela surgida.
04) Os rgos pblicos so (V ou F):
a)
b)
c)
d)
e)

despersonalizados
integrantes da Administrao Pblica
eventualmente, dotados de capacidade processual
eventualmente, dotados de personalidade jurdica
resultado da descentralizao administrativa

05) Uma ao proposta contra empresa pblica federal:

a) tramita na Justia Federal
b) tramita no mesmo juzo das aes propostas contra a sociedade de
economia mista federal
c) tramita na justia estadual
d) varia de acordo com o objeto de sua atuao, tramitando na justia
estadual, se exercer atividade econmica
e) varia de acordo com o objeto de sua atuao, tramitando na justia
federal, se prestar servios pblicos
06) A descentralizao administrativa:
a) resulta na entrega de funes estatais entes despersonalizados

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b)
c)
d)
e)

sinnimo de desconcentrao
objetiva uma melhor prestao dos servios pblicos
s pode ocorrer entre entes polticos
implica na entrega de funes s autarquias e aos seus rgos

07) So Pessoas Jurdicas de Direito Pblico, exceto:

a) Empresa Pblica
b) Fundao Autrquica
c) Autarquia
d) Unio Federal
e) Distrito Federal
08) Em relao s empresas estatais que realizam atividade econmica, pode-se
afirmar que:
a) a Constituio no exige justificao alguma para o Estado atuar na
economia
b) em regra, a elas so aplicveis as hipteses de imunidade tributria previstas
na Constituio
c) submetem-se integralmente s normas de direito privado
d) submetem-se integralmente s normas de direito publico
e) N. D. A.
09) Acerca dos rgos pblicos e da organizao administrativa, julgue os
seguintes itens (UNB Delegado da Polcia Federal/1998):
a) os ministrios, na rbita federal, so centros de competncia constitudos por
diversos rgos subalternos; os juzos de primeiro grau, exceto os da Justia
Militar, so rgos estatais titulados por uma s pessoa; o Conselho de
Recursos da Previdncia Social rgo cujas decises so tomadas pelo
voto do conjunto de seus membros. Esses so exemplos, respectivamente,
de rgo colegiado, simples e composto;
b) a doutrina administrativa mais recente firmou o entendimento de que todas
as fundaes institudas ou mantidas pelo Poder Pblico tm natureza de
autarquia;
c) assim como as sociedades de economia mista, as empresas pblicas e as
autarquias, as fundaes pblicas s podem ser criadas por lei especfica;
d) a Fundao Nacional do ndio (FUNAI) e a Fundao Nacional de Sade
(FNS) so exemplos de entes que desempenham servio pblico; elas, assim
como as demais fundaes pblicas, submetem-se ao princpio da
exigibilidade da licitao;
e) as empresas pblicas e as sociedades de economia mista no se regem
integralmente pelas normas de direito privado.

GABARITO: 01) B; 02) A; 03) V,V,F,F,F 04) V,V,V,F,F 05) A 06) C 07) A; 08) E, 09)
F,F,F,V,V

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QUESTES CESPE DE FIXAO

78. (CESPE- Escrivo Substituto- PCRN/2009) A existncia de rgos pblicos, com

estrutura e atribuies definidas em lei, corresponde a uma necessidade de
distribuir racionalmente as inmeras e complexas atribuies que se incumbem ao
Estado nos dias de hoje. A existncia de uma organizao e de uma distribuio
de competncias so atualmente inseparveis da ideia de pessoas jurdicas
estatais. Maria Sylvia Zanella Di Pietro. Direito administrativo. So Paulo: Atlas, 2008,
21.a ed., p. 481 (com adaptaes).
Considerando o texto acima como referncia, correto afirmar que os rgos
pblicos.
A superiores so os de direo, controle e comando, mas sujeitos subordinao
e ao controle hierrquico de uma chefia. Eles gozam de autonomia administrativa
e financeira.
B autnomos so originrios da Constituio e representativos dos trs poderes do
Estado, sem qualquer subordinao hierrquica ou funcional.
C burocrticos so aqueles que esto a cargo de uma s pessoa fsica ou de
vrias pessoas ordenadas verticalmente.
D subalternos so rgos de direo, controle e comando, mas sujeitos
subordinao e ao controle hierrquico de uma chefia.
E autnomos no gozam de autonomia administrativa nem financeira.

79. (CESPE- Analista do Controle Externo- Direito- TCE- AC/2009) O controle exercido
por rgos da administrao direta sobre a administrao indireta apresenta uma
srie de peculiaridades, as quais incluem a
A subordinao hierrquica da entidade ao ministrio ou secretaria a que as
atividades se relacionem.
B obrigatoriedade da existncia de contrato de gesto, para verificao do
cumprimento das metas estabelecidas.
C independncia da entidade para escolha dos prprios dirigentes.
D possibilidade de interveno sob determinadas circunstncias, para resguardar
o interesse pblico.

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E faculdade incondicional de recurso administrao direta, quanto s decises

dos dirigentes da entidade.

80. (CESPE- Perito Oficial Criminal- PCPB/2009) Julgue os itens subsequentes,

relativos administrao direta e indireta.
I As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so criadas por lei
especfica.
II A criao de uma fundao pblica se efetiva com a edio de uma lei
especfica.
III Cabe lei complementar definir as reas de atuao das fundaes pblicas.
IV As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado,
criadas sob a forma de sociedades annimas para o exerccio de atividade
econmica ou, eventualmente, a prestao de servios pblicos.
V O regime jurdico das empresas pblicas e sociedades de economia mista de
carter exclusivamente privado.
Esto certos apenas os itens
A I e II.
B I e V.
C II e IV.
D III e IV.
E III e V.

81. (CESPE- Delegado de Polcia- PCPB/2009) Acerca do regime jurdico dos rgos
e das entidades que compem a administrao pblica direta e indireta, assinale
a opo correta.
A Caso uma empresa pblica federal impetre mandado de segurana contra ato
do juiz de direito do estado da Paraba, conforme entendimento do STJ, caber
ao respectivo tribunal regional federal julgar o referido mandado de segurana.
B Considere a seguinte situao hipottica. O municpio de Joo Pessoa pretende
receber o Imposto Sobre Servios (ISS) da INFRAERO, empresa pblica federal que
presta servio pblico aeroporturio em regime de monoplio, em face dos

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servios prestados, sobre os quais no incide ICMS. Nessa situao, a pretenso do

municpio deve ser atendida, j que a imunidade recproca no atinge as
empresas pblicas, mas apenas a administrao direta da Unio, dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios, bem como as suas autarquias e fundaes
pblicas.
C Os rgos subalternos, conforme entendimento do STF, tm capacidade para a
propositura de mandado de segurana para a defesa de suas atribuies.
D A OAB, conforme entendimento do STF, uma autarquia pblica em regimeespecial e se submete ao controle do TCU. E Os conselhos de profisses
regulamentadas, como o CREA e o CRM, so pessoas jurdicas de direito privado.
(CESPE - Advogado da Unio/2009) Relativamente aos consrcios pblicos, julgue
o item seguinte.
____ 82. No caso de constituir associao pblica, o consrcio pblico adquirir
personalidade jurdica de direito pblico, mediante a vigncia das leis de
ratificao do protocolo de intenes. Nesse caso, a associao pblica integrar
a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados. A Unio
somente participar de consrcios pblicos de que tambm faam parte todos os
estados em cujos territrios estejam situados os municpios consorciados.

(CESPE - Advogado da Unio/2009) Acerca do denominado terceiro setor, julgue o

item que se segue.
____ 83. As entidades de apoio so pessoas jurdicas de direito privado sem fins
lucrativos, que podem ser institudas sob a forma de fundao, associao ou
cooperativa, tendo por objeto a prestao, em carter privado, de servios
sociais no exclusivos do Estado. Tais entidades mantm vnculo jurdico com a
administrao pblica direta ou indireta, em regra, por meio de convnio. Por sua
vez, os servios sociais autnomos so entes paraestatais, de cooperao com o
poder pblico, prestando servio pblico delegado pelo Estado.

(CESPE - Advogado da Unio/2009) Relativamente administrao indireta, julgue

o item seguinte.
____ 84. As agncias reguladoras so autarquias sob regime especial, as quais tm,
regra geral, a funo de regular e fiscalizar os assuntos relativos s suas respectivas
reas de atuao. No se confundem os conceitos de agncia reguladora e de
agncia executiva, caracterizando-se esta ltima como a autarquia ou fundao

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que celebra contrato de gesto com o rgo da administrao direta a que se

acha hierarquicamente subordinada, para melhoria da eficincia e reduo de
custos.

(CESPE - Especialista em Regulao de Serv.- Direito- ANATEL/2009) Julgue os itens

a seguir, relativamente ANATEL, aos dispositivos constitucionais relacionados ao
setor de telecomunicaes e concesso de servio pblico.
____ 85. Os dirigentes da ANATEL possuem estabilidade, garantida pelo exerccio
de mandato fixo, que eles somente podem perder nas hipteses expressamente
previstas, afastada a possibilidade de exonerao ad nutum.
____ 86. Por ser a ANATEL uma autarquia de regime especial, seus atos esto
sujeitos reviso pelo ministrio a que se acha vinculada.
____ 87. vedado Unio, aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios instituir
impostos sobre o patrimnio, a renda e os servios vinculados s finalidades
essenciais da ANATEL ou delas decorrentes.

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