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A FUNO CONSULTIVA DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO NA

PREVENO DA CORRUPO NAS LICITAES E CONTRATAES
PBLICAS

Anglica Moreira Dresch da Silveira

RESUMO

A corrupo envolvendo licitaes e contrataes realizadas pela Administrao Pblica, ou

seja, rgos da administrao direta, fundos especiais, autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas direta ou
indiretamente pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, junto a fornecedores
privados, revelada por atos de improbidade administrativa, tem sido comumente objeto de
escndalos e implica em grandes prejuzos aos cofres pblicos. Estima-se que, em alguns
casos, a corrupo represente mais de 30% dos custos governamentais decorrentes de
processos de licitao.
A minuciosa anlise das minutas de editais de licitao, bem como dos respectivos contratos,
pelo setor consultivo da Advocacia-Geral da Unio, constitui um fator determinante na
preveno de atos de corrupo, na medida em que permite limitar o grau de arbtrio dos
agentes pblicos envolvidos nesses procedimentos, detectar as situaes de risco e as
ilicitudes que, no raro, permeiam os atos e contratos administrativos.
O assessoramento jurdico aos rgos da Administrao Pblica, no controle interno da
legalidade administrativa dos atos a serem por eles praticados ou j efetivados, e em especial,
o exame das regras que disciplinaro o procedimento licitatrio, bem como daquelas que
devero regular a execuo contratual, e dos atos pelos quais se v reconhecer a
inexigibilidade ou decidir a dispensa de licitao, constituem funes especficas dos Ncleos
de Assessoramento Jurdico (NAJs), unidades da Consultoria-Geral da Unio(CGU), rgo de
direo superior da Advocacia-Geral da Unio (AGU).

Palavras-chave: Advocacia-Geral da Unio, corrupo, licitaes e contrataes pblicas.

Ex- Procuradora do Municpio de Porto Alegre. Ex- Procuradora do Estado do Rio Grande do Sul.
Advogada da Unio. Especialista em Direito e Economia UFRGS. Especialista em Direito Pblico ESVJ e
Especializanda em Direitos Fundamentais e Direitos do Consumidor-UFRGS.

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INTRODUO

A corrupo no setor pblico tem sido objeto constante na pauta de grandes economias
mundiais. Isso porque ela gera custos, como a diminuio do crescimento econmico,
comprometimento das instituies polticas, descrdito dos servios pblicos e o agravamento
de problemas sociais. Interfere negativamente na avaliao do risco de investimentos, na
economia de pases, que convivem com ela.
Diante dos graves problemas causados pela corrupo, desenvolve-se, no Pas, a
necessria conscientizao da importncia das atividades de fiscalizao e de controle,
exercidas pelo Tribunal de Contas da Unio e pela Controladoria-Geral da Unio, no combate
e na preveno corrupo.
Ao lado dessas instituies, sobressai o papel da Advocacia-Geral da Unio (AGU),
rgo responsvel pela representao judicial e extrajudicial da Unio, bem como pela
prestao, exclusiva, de consultoria e assessoramento jurdico do Poder Executivo.
A atuao da Advocacia-Geral da Unio se desenvolve atravs de duas reas. Na rea
do consultivo, por meio do assessoramento e orientao dos dirigentes do Poder Executivo
Federal, de suas autarquias e fundaes pblicas, visando conferir segurana jurdica aos atos
administrativos que sero por eles praticados, notadamente quanto materializao das
polticas pblicas, viabilizao jurdica das licitaes e dos contratos e, ainda, na proposio
e anlise de medidas legislativas (Leis, Medidas Provisrias, Decretos e Resolues, entre
outros). Ou seja, a atuao do consultivo da AGU visa orientar o administrador quanto
legalidade de seus atos, evitando a prtica de fraudes nos procedimentos licitatrios e na
execuo de contratos pblicos. Na rea do contencioso, por meio da representao judicial e
extrajudicial da Unio, alm de suas autarquias e fundaes pblicas. Isto implica, dentre
outras medidas de defesa do patrimnio pblico e da probidade na Administrao, no
ajuizamento de aes judiciais de improbidade administrativa, para fins de punio dos
responsveis, por desvios de dinheiro pblico e para o devido ressarcimento ao errio. Desse
modo, o espectro das aes desenvolvidas pela AGU amplo; no consultivo, as atividades
relacionadas anlise de editais de licitaes e de minutas de contratos administrativos
esto voltadas preveno dos atos de corrupo; e na rea contenciosa, ao combate
corrupo e ao devido ressarcimento ao errio.
A corrupo pode se materializar atravs da apropriao indevida de bens , servios e
dinheiro pblicos, cobrana de propinas, extorso, compra e venda de influncia poltica e
atravs de fraudes em licitaes.
Uma das formas mais comuns de corrupo a fraude praticada no mbito das
licitaes e contrataes pblicas. Ou seja, Frustrar a licitude do processo licitatrio ou
dispens-lo indevidamente, constituem atos de improbidade administrativa, que causam
prejuzos ao errio, tipificados, expressamente, no art. 10, inciso VIII da lei de Improbidade
Administrativa (Lei 8429/92).
Improbidade significa o agir com desonestidade, m-f ou com ausncia de lisura. As
licitaes e contrataes pblicas devem ser pautadas em atos de probidade administrativa
(honestidade), espcie de moralidade administrativa, princpio constitucional ao qual est
afeta a conduta de todo o administrador pblico. A probidade, nesse sentido, est relacionada
conduta dos agentes pblicos, que devem ser lcitas, sob pena de configurar ato de
improbidade, se assim estiver tipificado na Lei 8429/92.
Parte-se da premissa de que o poder discricionrio concedido Administrao Pblica
para a prtica de atos administrativos ,com liberdade de escolha, quanto a sua convenincia,
oportunidade e contedo, tem sido determinante na vulnerabilidade desses procedimentos
corrupo.

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Neste artigo procuramos demonstrar a importncia da atividade consultiva da
Advocacia-Geral da Unio, desenvolvida pelos Ncleos de Assessoramento Jurdico (NAJs) ,
nos Estados, na preveno da corrupo e na preservao da probidade, nos procedimentos
licitatrios e de contrataes diretas.
Inicialmente definimos a posio dos NAJs, dentro da estrutura institucional da
Advocacia-Geral da Unio, pontuando, dentre suas atribuies, aquelas que entendemos de
fundamental importncia, para evitar a prtica dos atos de improbidade administrativa nesses
procedimentos.
A seguir, partindo de uma definio do que seja corrupo nesse contexto, so
abordadas questes atinentes ao direcionamento da licitao, superfaturamento de preos ,
fracionamento de despesas, subcontratao e fiscalizao contratual.
A importncia desse estudo evidente, porque segundo estimativas por setores
especializados, em alguns casos, a corrupo representa mais de 30% dos custos
governamentais decorrentes de processos de licitao. De acordo com o Instituto Brasileiro
de Planejamento Tributrio IBPT, o Brasil perde, anualmente, 32% da arrecadao tributria
em corrupo e ineficincia administrativa.
A atividade preventiva deve partir da compreenso das condies que propiciam a
corrupo. vista disso, o exame jurdico dos editais dos procedimentos licitatrios e dos
instrumentos referentes aos contratos administrativos da decorrentes, revela-se mecanismo de
fundamental importncia no controle dos atos de improbidade administrativa que causam
prejuzos ao Errio, como se revelam as fraudes licitao.

1 OS NCLEOS DE ASSESSORAMENTO JURDICO (NAJS) NA ESTRUTURA

INSTITUCIONAL DA ADVOCACIA-GERAL DA UNIO (AGU)

A Consultoria-Geral da Unio (CGU) constitui o rgo de direo superior da

Advocacia-Geral da Unio(AGU), e responsvel pelo assessoramento jurdico aos rgos
do Poder Executivo. Nesse sentido dispe a Lei Complementar 73, de 11 de fevereiro de
19931:
Art. 2 - A Advocacia-Geral da Unio compreende:
I - rgos de direo superior:
a) o Advogado-Geral da Unio;
b) a Procuradoria-Geral da Unio e a da Fazenda Nacional;
c) Consultoria-Geral da Unio;
d) o Conselho Superior da Advocacia-Geral da Unio; e
e) a Corregedoria-Geral da Advocacia da Unio;
Art. 10 - Consultoria-Geral da Unio, direta e imediatamente subordinada ao
Advogado-Geral da Unio, incumbe, principalmente, colaborar com este em seu
assessoramento jurdico ao Presidente da Repblica produzindo pareceres,
informaes e demais trabalhos jurdicos que lhes sejam
atribudos pelo chefe da instituio.

Em Braslia, as atividades relacionadas ao assessoramento jurdico dos Ministrios so

desempenhadas por Consultorias Jurdicas especializadas.2
1
2

Institui a Lei orgnica da Advocacia-Geral da Unio e d outras providncias.

Art. 11 - s Consultorias Jurdicas, rgos administrativamente subordinados aos Ministros de Estado, ao
Secretrio-Geral e aos demais titulares de Secretarias da Presidncia da Repblica e ao Chefe do Estado-Maior
das Foras Armadas, compete, especialmente: I - assessorar as autoridades indicadas no caput deste artigo;

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Nos Estados-membros, esta atividade consultiva encontra-se afeta aos Ncleos de
Assessoramento Jurdico (NAJs), que integram, portanto, a estrutura da CGU.
Aos Ncleos de Assessoramento Jurdico compete, dentre outras atribuies, analisar,
de forma preventiva, a constitucionalidade e a legalidade dos atos a serem praticados , ou j
efetivados , por administradores pblicos federais ,que atuam fora de Braslia.
No mbito deste controle preventivo, os NAJs analisam prvia e conclusivamente, os
textos de editais de licitao, os respectivos contratos e instrumentos congneres a serem
celebrados e publicados, e tambm os atos pelos quais se v reconhecer a inexigibilidade ou
decidir a dispensa de licitao.
Nesse sentido, o disposto no art. 19, incisos VI e VII, alneas a e b do Ato
Regimental no. 05, de 27.09.2007, da AGU3.
Art. 19. Compete aos Ncleos de Assessoramento Jurdico:
I - assessorar os rgos e autoridades da Administrao Federal Direta localizados
fora do Distrito Federal quanto s matrias de competncia legal ou regulamentar
desses rgos e autoridades, sem prejuzo da competncia das Consultorias Jurdicas
dos Ministrios ou rgos equivalentes prevista no art. 11 da Lei Complementar n
73, de 1993;
[...]
VI - assistir os rgos e autoridades assessorados no controle interno da legalidade
administrativa dos atos a serem por eles praticados ou j efetivados;
VII - examinar, prvia e conclusivamente, no mbito dos rgos assessorados:
a) os textos de editais de licitao e os respectivos contratos ou instrumentos
congneres a serem celebrados e publicados; e
b) os atos pelos quais se v reconhecer a inexigibilidade ou decidir a dispensa de
licitao; (grifei)
[...]

A Lei de Licitaes ( Lei 8666,de 21 de junho de 1993), dispe no seu art. 38, inciso
VI, que, dentre os documentos que devem compor o procedimento administrativo, esto os
pareceres tcnicos ou jurdicos emitidos sobre a licitao, dispensa ou inexigibilidade. No
pargrafo nico do mesmo dispositivo legal refere que: As minutas de editais de licitao,
bem como as dos contratos, acordos, convnios ou ajustes devem ser previamente
examinadas e aprovadas por assessoria jurdica da Administrao.(grifei)
Pois bem, esse assessoramento jurdico realizado Administrao constitui, em
sntese, atribuio dos Ncleos de Assessoramento Jurdico, que em sua maior parte
concentra-se na anlise de editais de licitao e minutas de contratos administrativos
efetivados no mbito dos rgos assessorados (p. ex Superintendncias Regionais da Polcia
Federal, da Polcia Rodoviria Federal, do Ministrio da Agricultura, do Ministrio do
Trabalho e Emprego, Unidades Regionais de Atendimento da prpria AGU, Unidades
Militares, como o Comandos Regionais do Exrcito, da Aeronutica, dentre outros.)
O trabalho desenvolvido pelos Ncleos de assessoramento no tem se limitado
anlise de editais de licitao dos rgos assessorados. Em Porto Alegre, no ano de 2006, e
em So Paulo,neste ano de 2008, os respectivos NAJs elaboraram modelos padres de editais
de licitao e seus anexos, em conformidade com a legislao de regncia das vrias
[...] V - assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem por
ela praticados ou j efetivados, e daqueles oriundos de rgo ou entidade sob sua coordenao jurdica;VI examinar, prvia e conclusivamente, no mbito do Ministrio, Secretaria e Estado-Maior das Foras Armadas:
a) os textos de edital de licitao, como os dos respectivos contratos ou instrumentos congneres, a serem
publicados e celebrados; b) os atos pelos quais se v reconhecer a inexigibilidade, ou decidir a dispensa, de
VII.
3
Dispe sobre a competncia, estrutura e o funcionamento da Consultoria-Geral da Unio e as atribuies de seu
titular e demais dirigentes.

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modalidades existentes no ordenamento jurdico brasileiro; visando agilizar os procedimentos
e evitar questionamentos judiciais acerca da regularidade dos certames. Isso claro, contribui
muito para cercear subjetivismos, limitar a discricionariedade do administrador, vcios que,
no raro, permeiam vrios editais oriundos de rgos assessorados e acabam tornando o
procedimento vulnervel corrupo.
Definida a posio institucional dos Ncleos de Assessoramento Jurdico (NAJs) na
estrutura da Advocacia-Geral da Unio, passaremos a demonstrar como a atividade preventiva
desenvolvida por eles, revela-se til na preveno corrupo nas licitaes e contrataes
pblicas.

2 A CORRUPO NAS LICITAES E CONTRATAES PBLICAS: O

DIRECIONAMENTO DA LICITAO, O SUPERFATURAMENTO DE PREOS E
O FRACIONAMENTO DE DESPESA
A palavra corrupo vem do latim rumpere- romper, que significa a quebra de
algo, uma regra de conduta, moral, social ou legal.4 A melhor definio, no contexto
analisado, aquela que considera corrupo como o uso de cargo pblico para benefcio
particular5, envolvendo sempre um agente pblico e um agente privado.6 Em outras palavras,
consiste no uso do poder para obter vantagens ilcitas.
Uma licitao, seja para a aquisio de bens , seja para a contratao de um servio,
sempre coloca de um lado, um agente pblico e de outro, fornecedores/ empresas, que
disputam entre si , a contratao para o fornecimento dos bens ou servios pretendidos pela
Administrao. De um lado o pblico, com sua ao predefinida pela lei, de outro o privado,
com ampla liberdade de atuao.
Abramo e Capobianco, em estudo acerca do tema licitaes e corrupo, apontam o
grau de discricionariedade atribudo ao administrador , como a causa da vulnerabilidade de
um sistema legal de licitaes. Quanto maior for este grau, maiores sero as oportunidades de
corrupo.7Assim, o que permitiria a corrupo em licitaes e contratos pblicos seriam as
decises do administrador que, por exemplo: excluem empresas da competitividade, atravs
de exigncias, critrios financeiros e tcnicos no justificados, ou melhor, justificados sob o
vis do interesse pblico, que mascara, na verdade, interesses privados; estabelecem
critrios arbitrrios de julgamento das propostas, ou ainda privilgios na fiscalizao dos
contratos e no cumprimento de obrigaes pela contratada.
4

TANZI, V. Corruption, around the world : causes, consequences, scope, and cures. IMF, Staff Paper, v. 45, n.
4, p. 559-594, dec. 1998.
5
De acordo com a teoria econmica neoclssica , a atividade de alguns indivduos e grupos, na busca de
rendas extramercado ( ganhos que no tem origem nem no trabalho nem no capital), para si prprios, atravs
do controle do Estado , denomina-se rent seeking.Essas atividades rent-seeking visam transferir renda no
ger-la. Assim, transpondo para a rea de licitaes e contratos, o direcionamento de licitaes e a criao de
privilgios aos agentes econmicos, determinados por critrios no competitivos, pode gerar um alto custo
para a sociedade.Isso porque, do ponto de vista da eficincia econmica , as atividades rent-seeking
implicam na alocao ineficiente de recursos econmicos escassos em atividades improdutivas. (SILVA,
Marcos Fernandes G. O controle dos processos de licitao: uma anlise de economia poltica: 1. Parte. In:
Estudos Econmicos da Construo- Sinduscon, So Paulo, v. 2, n. 3, 1997)
6
Conceito apresentado no relatrio desenvolvido por Kroll (www.krollworldwide.com) The risk Consulting
Company e Transparncia Brasil (www.transparencia.org.br), intitulado; Fraude e Corrupo no Brasil: A
perspectiva do setor privado, colaboradores Johann G Lambsdorff, Wilton de Oliveira Bussab e Salo
Vinocur Coslovsky
7
ABRAMO, C. W.; CAPOBIANCO, E. R. Licitaes e contratos: os negcios entre setor pblico e setor
privado. Disponvel em:<http://www.transparencia.org.br> Acesso em: 5.set. 2008.

6
Em outros termos, o grau de arbtrio conferido ao agente pblico pode propiciar
prticas de direcionamento da licitao, o que burla o princpio da isonomia e elimina a
concorrncia , fundamental seleo da proposta mais vantajosa para a futura contratao. O
direcionamento do procedimento licitatrio, a prtica de superfaturamento de preos e o
fracionamento de despesa com vistas licitao em modalidade diversa daquela prevista em
lei ou visando contratao direta, sem licitao, retratam as formas mais comuns de
corrupo.
Na dico do disposto no art. 3. da Lei de Licitaes:
Art. 3 A licitao destina-se a garantir a observncia do princpio constitucional
da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para a Administrao e ser
processada e julgada em estrita conformidade com os princpios bsicos da
legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da
probidade administrativa, da vinculao ao instrumento convocatrio, do julgamento
objetivo e dos que lhes so correlatos. (grifei)

2.1 Direcionamento da licitao

O direcionamento da licitao ocorre quando o administrador pblico do rgo

licitante estabelece exigncias de qualificao tcnica e econmico-financeira , condies
especiais que s determinada (s) empresa(s) possui (em) , burlando assim a concorrncia ,
excluindo a maioria das empresas interessadas do certame. Consiste numa espcie de
reserva de mercado ficta, porque as possveis concorrentes j so desclassificadas antes
mesmo da abertura de suas propostas, permanecendo apenas aquele fornecedor envolvido no
esquema de corrupo.
Os agentes corruptos podem criar assim um monoplio da empresa participante do
processo licitatrio. Exemplificando: nas compras efetuadas atravs da modalidade licitatria
convite, a Lei de Licitaes -Lei 8666/93- no seu art.22, 3,.exige que se obtenham no
mnimo trs distintas cartas com proposta de preo. O agente pblico pode escolher apenas
uma empresa e esta se encarrega de encontrar as outras duas cartas. Evidentemente que isso
pode ocorrer por desdia da Administrao e no necessariamente por ato de corrupo. 8 Mas
essa modalidade licitatria permite esse dirigismo na escolha do contratado.
Pode ocorrer ainda que a deciso do administrador sobre o vencedor da licitao seja
tomada com base em aspectos subjetivos travestidos de natureza tcnica. O exerccio de
arbtrio no julgamento pode ser reforado por uma definio imprecisa do objeto da licitao.
Por exemplo, consideraes sobre a qualidade, necessariamente subjetivas, passam a fazer
parte do processo de definio do vencedor . Dessa forma torna-se fcil vender o resultado
do julgamento.9
A modalidade convite est mais vulnervel s prticas ilcitas, porque aquela que
atribui o maior grau de discricionariedade ao administrador pblico. O administrador escolhe
dentre trs fornecedores/prestadores de servios, aquele que ser o contratado para a execuo
do objeto licitado. Isso permite simulaes, como por exemplo, a contratao de empresa que
no fabrica, nem presta os servios relacionados ao objeto do contrato; ou seja, a contratada
no pertence ao ramo de atividade, objeto da licitao. Tambm pode ocorrer que a
contratada/convidada pertena ao mesmo proprietrio das demais empresas convidadas, o que

CASTRO.Luciano I. de. Combate corrupo em licitaes pblicas. Madrid: Universidad Carlos III
Departemento de Economia, 2007. (Documento de Trabajo 07-03, srie de Economia 02).
9
ABRAMO; CAPOBIANCO, 2008.

7
evidencia fraude competitividade entre as licitantes, j que a concorrncia , de fato,
eliminada.
A Lei de Licitaes define como crime o ato de frustrar ou fraudar o carter
competitivo do procedimento. Vejamos:
Art. 90 Frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro
expediente, o carter competitivo do procedimento licitatrio, com o intuito de
obter, para si ou para outrem, vantagem decorrente da adjudicao do objeto da
licitao:
Pena - deteno, de 2 (dois) a 4 (quatro) anos, e multa.

A Lei de Improbidade administrativa, a seu turno, define a fraude como ato de

improbidade que causa prejuzos ao errio.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
[...]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo
indevidamente(grifei)

A anlise prvia da minuta do edital e seus anexos, pelos NAJs, permite, muitas vezes,
detectar o excesso de arbtrio conferido ao administrador, nas diversas fases que compem o
procedimento licitatrio, inclusive os critrios de julgamentos dirigidos . Viabiliza-se assim
um controle preventivo da legalidade, tornando o procedimento menos vulnervel a atos de
corrupo.

2.2 Superfaturamento

O superfaturamento consiste em aumentar artificialmente o valor dos preos referentes

ao fornecimento bens ou contratao de servios, de forma a propiciar lucros adicionais
empresa fornecedora em troca de benefcios escusos/propina . Preos superfaturados
significam preos manifestamente superiores queles praticados no mercado.
Maral Justen Filho10 leciona que o superfaturamento no significa necessariamente
um preo falso ou lucro excessivo, mas sim uma elevao injustificada do valor de um
bem ou servio quando a contratao se d com o Estado, ou seja, perante particulares o
contratado pratica outros preos significativamente menores. A caracterizao de preo
superfaturado estaria vinculada a alterao das condies habituais de negcios e na onerao
injustificada dos cofres pblicos; ou seja, a licitante perante contratantes particulares, pratica
determinados preos, mas quando a contratante a Administrao Pblica, esses mesmos
valores so elevados, injustificadamente, de forma a provocar excessiva onerosidade aos
cofres pblicos.

10

JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 11. ed. So Paulo:
Dialtica, 2005. p. 295.

8
Nessa ordem de idias, traz-se colao a doutrina de Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes,11 referindo deciso do Tribunal de Contas da Unio12.
Tecnicamente a parcela excedente ao preo justo ou de mercado caracteriza-se como
prejuzo. Quando a Administrao Pblica contrata com preos superfaturados, h o
desembolso de despesa em valor excedente, sem contraprestao, parcela essa que
deve ser considerada como prejuzo, como o qualquer despesa sem amparo legal
processada pela Administrao. Se dever indeclinvel contratar a preos de
mercado , qualquer despesa efetivada alm desse limite deve ser reembolsada ao
Errio pelo agente responsvel direto pela sua efetivao.

A prtica de superfaturamento est diretamente associada ausncia ou insuficincia

de uma ampla e prvia pesquisa de preos , seja para as contrataes que exigem licitao,
seja para os casos de contratao direta (dispensa e inexigibilidade de licitaes - arts. 24 e 25
da Lei 8666/93, respectivamente).
A Administrao, previamente licitao ou contratao direta de obras, servios e
compras (art. 7. 2. , II e art.14 da Lei de Licitaes ) deve proceder a uma ampla pesquisa
de preos, a fim de estimar o custo do objeto a ser adquirido, definir os recursos
oramentrios suficientes para a cobertura das despesas contratuais , alm de servir de
balizamento para a anlise das propostas dos licitantes. O critrio de aceitabilidade das
propostas poder ter como base o preo mximo13 fixado, caso em que as propostas
oferecidas superiores a esse valor sero desclassificadas; ou pode a Administrao fixar um
valor estimado, que admite em princpio, a contratao por preo superior, desde que
compatvel com o preo de mercado, devidamente justificado.ambos os critrios (preo
mximo ou preo estimado) podem implicar em prejuzos ao errio, quando tiverem como
base preos muito acima daqueles praticados pelo mercado, ou seja , superfaturados.
De acordo com o Tribunal de Contas da Unio[1]:
A fase interna do procedimento relativo a licitaes pblicas observar a seguinte
seqncia de atos preparatrios:
[...]
estimativa do valor da contratao, mediante comprovada pesquisa de
mercado;
[...]
Sero consideradas no autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimnio pblico a
gerao de despesa ou assuno de obrigao que no atenderem ao disposto na
LRF. [Lei de Responsabilidade Fiscal]
Segundo determina a LRF, a estimativa da despesa e do seu impacto oramentriofinanceiro pea fundamental dos procedimentos de licitao e deve estar
acompanhada das premissas e da metodologia de clculo utilizadas para determinla.

11

FERNANDES, Jos Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao: dispensa de licitao: inexigibilidade
de licitao: comentrios s modalidades de licitao, inclusive o prego :procedimentos exigidos para a
regularidade da contratao direta. 7. ed. Belo Horizonte: Frum, 2007, p. 375.
12
Acrdo 88/1999-Plenrio TCU
13
De acordo com o art. 40, inc.X da Lei 8666/93, poder ser fixada preo mximo que a Administrao se
dispe a pagar pelo objeto contratado. Na modalidade licitatria do prego, para a aquisio/contratao de
bens e servios comuns, realizada atravs do Sistema de Registro de Preos -SRP, fixado no edital um valor
mximo para cada item , caso em que os lances acima deste valor so desclassificados.

9
O valor estimado da contratao ser determinante na escolha da modalidade de
licitao a ser realizada (concorrncia, tomada de preos, convite), exceto quanto
modalidade Prego14.
A pesquisa de preos constitui pressuposto inarredvel regularidade do processo
licitatrio. Ela definir o custo real do objeto a ser contratado, traduzindo-se na materializao
dos princpios da eficincia e economicidade.15Nesse sentido, a legislao disciplinadora das
licitaes e contrataes pblicas.
Lei n. 8.666/93 (Lei Geral de Licitaes):
Art. 7. [...]
2. - As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
II existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de
todos os seus custos unitrios; [...]
9. - O disposto neste artigo aplica-se tambm, no que couber, aos casos dispensa e
inexigibilidade de licitao.
Art. 15. As compras, sempre que possvel, devero:
III submeter-se s condies de aquisio e pagamento semelhantes s do
setor privado;
[...]
6o Qualquer cidado parte legtima para impugnar preo constante do quadro
geral em razo de incompatibilidade desse com o preo vigente no mercado.
Art. 43 A licitao ser processada e julgada com observncia dos seguintes
requisitos procedimentais: [...]
IV verificao da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital e,
conforme o caso, com os preos correntes no mercado ou fixados por rgo oficial
competente, ou ainda com os constantes do sistema de registro de preos, os quais
devero ser devidamente registrados na ata de julgamento, promovendo a
desclassificao das propostas desconformes ou incompatveis;
Decreto n. 6.170/07( Dispe sobre as normas relativas s transferncias de
recursos da Unio mediante convnios e contratos de repasse, e d outras
providncias):
Art. 11. Para efeito do disposto no art. 116 da Lei n. 8.666, de 1993, a aquisio de
produtos e a contratao de servios com recursos da Unio transferidos a entidades
privadas sem fins lucrativos, devero observar os princpios da impessoalidade,
moralidade e economicidade, sendo necessria, no mnimo, a realizao de cotao
prvia de preos no mercado antes da celebrao do contrato.
Lei n. 10.520/02( Institui a modalidade licitatria denominada prego, para a
aquisio de bens e servios comuns)
Art. 3. A fase preparatria do prego observar o seguinte:
III - dos autos do procedimento constaro a justificativa das definies referidas no
inciso I deste artigo e os indispensveis elementos tcnicos sobre os quais estiverem
apoiados, bem como o oramento, elaborado pelo rgo ou entidade promotora da
licitao, dos bens ou servios a serem licitados;
Decreto n. 3.555/00(Regulamenta o prego):
Art.8. A fase preparatria do prego observar as seguintes regras:
14

15

O Prego constitui modalidade licitatria, instituda pela Lei 10.520, de 17.07.2002., destinada,
exclusivamente, para a aquisio de bens e servios comuns, independentemente do valor estimado da
contratao. Pode ser feito sob a forma presencial, regulada pelo Decreto 3555/2000, ou eletrnica, regulada
pelo Decreto 5450/2005. (BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Licitaes e contratos: orientaes bsicas
3. ed. Braslia: TCU , Secretaria de Controle Interno, 2006).
DOTTI, Marins R. A promoo da ampla pesquisa de preos nas contrataes pblicas: eficiente gesto de
recursos pblicos e efetividade no controle de despesas. Revista Znite de Licitaes e Contratos, So
Paulo, no. 170, p.350, abr. 2008.

10
II - o termo de referncia o documento que dever conter elementos capazes de
propiciar a avaliao do custo pela Administrao, diante de oramento detalhado,
considerando os preos praticados no mercado, a definio dos mtodos, a
estratgia de suprimento e o prazo de execuo do contrato;
III - a autoridade competente ou, por delegao de competncia, o ordenador de
despesa ou, ainda, o agente encarregado da compra no mbito da Administrao,
dever:
a) definir o objeto do certame e o seu valor estimado em planilhas, de forma clara,
concisa e objetiva, de acordo com termo de referncia elaborado pelo requisitante,
em conjunto com a rea de compras, obedecidas as especificaes praticadas no
mercado;
V - constaro dos autos a motivao de cada um dos atos especificados no inciso
anterior e os indispensveis elementos tcnicos sobre os quais estiverem apoiados,
bem como o oramento estimativo e o cronograma fsico-financeiro de
desembolso, se for o caso, elaborados pela Administrao;
Art. 21. Os atos essenciais do prego, inclusive os decorrentes de meios eletrnicos,
sero documentados ou juntados no respectivo processo, cada qual oportunamente,
compreendendo, sem prejuzo de outros, o seguinte:
III - planilhas de custo;
Decreto n. 5.450/05(Regulamenta o prego eletrnico):
Art. 9. [...]
1. A autoridade competente motivar os atos especificados nos incisos II e III,
indicando os elementos tcnicos fundamentais que o apiam, bem como quanto aos
elementos contidos no oramento estimativo e no cronograma fsico-financeiro de
desembolso, se for o caso, elaborados pela administrao;
2. O termo de referncia o documento que dever conter elementos capazes de
propiciar avaliao do custo pela administrao diante de oramento detalhado,
definio dos mtodos, estratgia de suprimento, valor estimado em planilhas de
acordo com o preo de mercado, cronograma fsico-financeiro, se for o caso,
critrio de aceitao do objeto, deveres do contratado e do contratante,
procedimentos de fiscalizao e gerenciamento do contrato, prazo de execuo e
sanes, de forma clara, concisa e objetiva.

O Ncleo de Assessoramento Jurdico no dispe de competncia para a anlise

contbil dos valores postos no oramento estimativo elaborado pelo licitante , nem para o
levantamento dos preos cotados, providncias a cargo dos rgos/setores tcnicos
competentes (princpio da segregao das funes), mas deve verificar se constam dos autos
do processo os respectivos comprovantes /oramentos que serviram de parmetro fixao do
preo. A orientao do NAJ, no exame jurdico do procedimento licitatrio e de contratao
direta, deve ser no sentido de que o rgo licitante comprove a realizao da pesquisa de
mercado, atravs da juntada dos respectivos oramentos, orientao que encontra respaldo na
jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio.Vejamos:
Realize pesquisa de preos como forma de cumprir a determinao contida no art.
43, inciso IV, da Lei de Licitaes, fazendo constar formalmente dos documentos
dos certames a informao sobre a equivalncia dos preos. Acrdo 301/2005
Plenrio
Anexe aos processos de licitao a impresso da relao de preos praticados para o
bem pretendido, extrada do mdulo gerencial de COMPRASNET/ SIASGCONSULTA PREOS PRATICADOS, de modo a atender o que determina o art. 2
pargrafo nico da IN/SEDAP n 04/99 c/c os artigos 15, inciso V e 43 inciso IV da
Lei 8.666/1993. Acrdo 1272/2004 Primeira Cmara
Realizao de ampla pesquisa de preos no mercado, a fim de estimar o custo do
objeto a ser adquirido, definir os recursos oramentrios suficientes para a cobertura
das despesas contratuais e servir de balizamento para a anlise das propostas dos

11
licitantes, em harmonia com os arts. 7, 2, inciso III, e 43, incisos IV e V, todos da
Lei 8.666/1993. Acrdo 1182/2004 Plenrio

Em se tratando de obras, j decidiu o TCU, que a configurao de superfaturamento

exige o cotejo dos preos praticados com outros executados em obras de igual porte (Acrdo
1709/2002-Plenrio).
H casos em que, pela simples leitura da planilha de comparativo de preos, onde
normalmente, constam, no mnimo, trs oramentos de diferentes fornecedores, constata-se
que um dos oramentos representa valor bem superior ao menor oramento, fato que acaba
elevando o preo mdio, que ser fixado para a contratao. Nesses casos, o NAJ orienta o
rgo licitante, diante do risco de superfaturamento, j que o preo mdio acaba superando o
valor de mercado, que tome por parmetro o valor do menor oramento, e fixe este como o
valor estimado ou o mximo da contratao. Exemplificamos:
No comparativo de preos obtidos junto a trs fornecedores (A-B-C), para a aquisio
de determinado item, o valor do maior oramento obtido do fornecedor A foi de
R$2.150,00; que correspondia ao qudruplo do valor correspondente ao menor oramentoR$498,00, apresentado pelo fornecedor C. Isto acaba por elevar o valor mdio, que ,na
verdade, deve refletir o preo de mercado.
O Tribunal de Contas da Unio define: Preo mdio o elaborado com base em
pesquisa onde ser realizada a contratao e deve refletir o preo de mercado.Preo estimado
o parmetro de que dispe a Administrao para julgar licitaes e efetivar contrataes,
desde que reflita o preo de mercado. Preo de mercado o corrente na praa pesquisada.
Preo praticado o que a administrao contratante paga ao contratado.16
Esse tipo de procedimento no razovel, porque sempre que um dos oramentos se
apresentar superfaturado, haver uma elevao da mdia. Por isso, o cabe ao NAJ
recomendar que a unidade licitante observe e evite cotaes que representem valores
excessivamente superiores ao menor oramento obtido. Dessa forma, se os valores
apresentados pelas empresas so dspares a ponto de uma empresa apresentar oramento com
valores consideravelmente superiores ao de outra, resta afastada a possibilidade de considerlo, para fins de, por mdia aritmtica, ser fixado o preo mdio. Nesses casos, o preo
estabelecido como valor mdio de referncia acaba sendo maior que os valores apresentados
pelos demais fornecedores, resultando num valor de referncia bem acima do que poderia ser
alcanado. O rgo licitante, responsvel pela pesquisa de preos ao estabelecer aquele
patamar de aceitabilidade, acaba por contratar por preo superfaturado.
Sob esse enfoque, trago colao trecho do Despacho/Coordenao
NAJ/RS/CGU/AGU N 1680/2006, que orienta:
Orientamos o rgo que recomendvel lanar como preo mximo, o mnimo
pesquisado ou, definir o preo mdio como sendo o preo mximo admitido, com
base na apurao do menor e maior preo pesquisado.

Tal orientao extrada das lies de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes17:

Como regra geral, temos sugerido:
c) definir a informao do menor e maior preo pesquisados, apurando-se a mdia;
[...]
O recomendvel lanar, como preo mximo, o mnimo pesquisado,
otimizando-se a vantagem da licitao. Contudo, cada caso deve merecer reflexo
prpria. (grifos nossos)
16
17

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006, p. 39-40.

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Sistema de registro de preos e prego presencial e eletrnico. 2. ed.
Belo Horizonte: Frum, 2005. p. 239-240.

12
de fundamental importncia tambm, na anlise preventiva da regularidade do
procedimento licitatrio, que se oriente o rgo licitante acerca da possibilidade de se utilizar
bancos de dados como instrumento equivalente ampla pesquisa , exigida no art. 15 1. da
Lei 8666/93. No mbito federal, o banco de dados do Sistema Integrado de Administrao de
Servios Gerais SIASG , atende a funo da ampla pesquisa, como parmetro referencial.
Este banco de dados inclui atividades de cadastramento de fornecedores (SICAF- sistema de
cadastramento de fornecedores , operado on- line, que cadastra e habilita pessoas fsica e
jurdicas interessadas em participar de licitaes realizadas por rgos e entidades
integrantes do SIASG); registro de preos de bens e servios (efetuado principalmente pelo
sistema COMPRASNET, operado online , inclusive por meio da internet, no stio
www.comprasnet.gov.br. Oferece consultas a convites, tomada de preos e concorrncias
realizada pela Administrao Federal, que pode ser realizada por qualquer interessado.
Permite reduo de custos e torna mais transparentes e competitivas as licitaes) e ainda
catlogo de materiais e servios( Define padres de produtividade e qualidade de servios e
materiais especificados nas compras pela Administrao Pblica Federal).18
Embora os Ncleos de Assessoramento Jurdico no detenham a funo de rgos de
controle, como o Tribunal de Contas da Unio e os rgos de controle interno da unidade
licitante; na anlise prvia da legalidade dos atos que compe a fase interna do procedimento
licitatrio, devem advertir o rgo licitante da responsabilidade solidria em que incidem
agentes pblicos e fornecedores ou prestadores de servios, nas hipteses de
superfaturamento.
Na hiptese de contratao direta (hipteses em que no se realiza licitao), adverte o
art. 25 da Lei 8666/93, no seu 2:
Art. 25. inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em
especial:
[...]
2o Na hiptese deste artigo e em qualquer dos casos de dispensa, se comprovado
superfaturamento, respondem solidariamente pelo dano causado Fazenda Pblica
o fornecedor ou o prestador de servios e o agente pblico responsvel, sem
prejuzo de outras sanes legais cabveis.

A anlise preventiva, realizada pelos ncleos de assessoramento da AGU, comporta

ainda a advertncia de que , mesmo aps publicado o edital ou expedido o convite , sendo
constatado que o valor estimado atribudo ao objeto da licitao no condiz com os preos
praticados no mercado( porque possivelmente superfaturados), deve o ordenador de despesas
declarar a nulidade parcial do procedimento licitatrio, alcanando todos os atos praticados
desde a aprovao da estimativa de custos baseada em pesquisa de preos superfaturada ou
deficientemente instruda, determinando prazo para que outra pesquisa de preos seja
elaborada; sob pena de responder solidariamente pela recomposio dos prejuzos advindos da
contratao efetivada com preos abusivos. Isso representa o exerccio da autotutela pela
prpria Administrao licitante, nos termos ditados pela smula 473 do Supremo Tribunal
Federal.19
O Tribunal de Contas da Unio tem jurisprudncia pacfica no sentido de que a
Comisso de Licitao tambm responsvel por irregularidades que, em decorrncia de
processo licitatrio, forem praticadas pelos administradores, fato que,por exemplo,ocorre
quando o ordenador de despesas firma contrato com preo superfaturado. Parte-se do
18
19

FERNANDES, 2005, p. 214-215.

Smula 473 do STF: A administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem
ilegais,porque deles no se originam direitos;ou revog-los, por motivo de convenincia e oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial.

13
pressuposto de que o ordenador de despesas, que homologa a licitao, presume que a
Comisso agiu com prudncia no julgamento das propostas, podendo, no mximo, ser lhe
atribuda responsabilidade quando comprovada culpa grosseira, m-f ou conivncia com os
membros da Comisso.20
De acordo com o Tribunal de Contas da Unio.
A homologao no ato meramente formal; por meio dele a autoridade competente
lana sua assinatura e expressa sua cincia do resultado do certame, exercendo o
controle sobre a legalidade do procedimento licitatrio. (Acrdo113/1999-Plenrio)

Mas, como aferir o preo superfaturado? O Tribunal de Contas da Unio - TCU j

considerou como parmetro, o preo dos contratos firmados com a mesma empresa, por outro
rgo pblico e contrato anterior com o mesmo rgo.21 Tambm, j tomou por fundamento o
disposto na Instruo Normativa SAA/CGAIN no. 002/97, de 02.10.2007, a qual estabelece
que qualquer preo superior 5% ao do referencial representaria superfaturamento.22
O superfaturamento de preos constitui ato fraudulento, e encontra-se tipificado na lei
de licitaes e na lei de improbidade administrativa.
Lei 8666/93
Art. 96. Fraudar, em prejuzo da Fazenda Pblica, licitao instaurada para
aquisio ou venda de bens ou mercadorias, ou contrato dela decorrente:
I - elevando arbitrariamente os preos;
[...]
Lei 8429/92
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
[...]
V - permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao de bem ou servio por
preo superior ao de mercado; (grifei)

Ilustrativa, neste aspecto, a deciso proferida pelo Tribunal Regional Federal da 4.

Regio23 , acerca da comprovao da materialidade do tipo penal referido no art. 96, inciso I
da lei de licitaes.
1. O art. 96, inciso I da Lei 8666, que prev a fraude em licitao, por meio da
elevao arbitrria de preos, abrange as hipteses de aquisio, venda ou
contratao, decorrente do procedimento licitatrio. Assim, a prestao de servios
contratada por processo licitatrio est abarcada pelo tipo penal da citada lei
especial.
2.Comprova-se a materialidade e autoria do ilcito previsto no inciso I, do art.
96 da Lei 8666/93, pela diferena de propostas ofertadas pelo ru, que em
contrato emergencial apresenta um valor, e em posterior Tomada de Preos,
apresentou outro valor, em torno de 50% abaixo do que havia contratado,
20

FERNANDES, Jos Ulisses Jacoby. Contratao direta sem licitao: dispensa de licitao: inexigibilidade
de licitao: comentrios s modalidades de licitao, inclusive o prego: procedimentos exigidos para a
regularidade da contratao direta. 7. ed. Belo Horizonte: Frum, 2007. p. 376.
21
Vide, nesse sentido, Acrdo 101/97 -Plenrio
22
Acrdo 088/99-Plenrio (FERNANDES, Jos Ulisses Jacoby. Vade-Mcum de licitaes e contratos:
legislao selecionada e organizada com jurisprudncia, notas e ndices. 3. ed. rev., atual, e ampl. Belo
Horizonte: Frum, 2008)
23
ACR 5662/SC, 7. Turma, processo: 2000.04.01.024978-3. DJ 26.03.2003. Revista Frum AdministrativoDireito Pblico, v. 3, n. 26, p. 2199-2203, abr. 2003. apud FERNANDES, op. cit., p. 994.

14
revelando arbitrria elevao do preo do servio contratado, evidenciando assim, a
ocorrncia de prejuzos Fazenda Pblica. (grifei)

Expressivo tambm o trecho da Deciso 1090/2001-P , no processo TC 004.874/20014 , que traz palavras constantes do voto do Ministro Relator Benjamin Zymler:
Pode ocorrer na contratao de obras pblicas, em regime de empreitada por preo
unitrio, que haja determinados itens com preos superfaturados, embora o preo
global da obra seja compatvel com o de mercado. Esses itens superfaturados, no
decorrer da execuo da obra, podem ter os seus quantitativos aumentados mediante
aditivos contratuais - o chamado jogo de planilha. Assim, o custo total da obra
ficar em desacordo com o de mercado, arcando a Unio com o prejuzo.

O exemplo retrocitado revela uma prtica de superfaturamento, em relao a qual,

deve o rgo licitante atentar, para evitar a responsabilizao solidria dos membros da
comisso de licitao e da autoridade que homologa o procedimento.
Da a importncia de os Ncleos de Assessoramento Jurdico (NAJs) exigirem que, os
clculos, constantes nas planilhas de custos, apresentadas pela Administrao, sejam objeto de
anlise/parecer do setor tcnico competente, acerca da sua regularidade. Isso decorre do
princpio da segregao das funes, segundo o qual cada rgo/setor da Administrao deve
realizar a sua funo tcnica, no podendo o NAJ agregar funes que so da competncia
administrativa de outros rgos/setores da Administrao. Ao NAJ compete apontar vcios,
irregularidades, na fase interna do procedimento, que denotem ilegalidades e comprometam a
licitude da licitao e da prpria contratao.
As contrataes diretas (hipteses legais de licitao dispensvel, dispensada e de
inexigibilidade de licitao24), so, pela prpria natureza, mais vulnerveis a prticas de
superfaturamento de preos. que, nesses casos, a seleo do contrato mais vantajoso, para a
Administrao, no se submete aos rigores de um procedimento licitatrio formal, mas a um
procedimento especial e simplificado.
A dispensa de licitao em razo do valor hiptese prevista no art. 24 incisos I e II
da lei de licitaes25, por exemplo, no exige publicidade, como condio de eficcia do ato.
Nesse sentido, dispe o art. 26 da referida lei.
Art. 26. As dispensas previstas nos 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do
art. 24, as situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente
justificadas, e o retardamento previsto no final do pargrafo nico do art. 8 o desta
Lei devero ser comunicados, dentro de 3 (trs) dias, autoridade superior, para
ratificao e publicao na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como
condio para a eficcia dos atos.
24

25

Licitao dispensvel aquela prevista nas hipteses do art. 24 da Lei 8666/93, cujas situaes numerus
clausus admitem a contratao direta. Neste caso a licitao possvel, porm no obrigatria. Licitao
dispensada aquela em que a lei (art. 17, I, II, 2. e 4. da Lei8666/93 -alienao de bens imveis e mveis)
desobriga expressamente a realizao de licitao.Neste caso o gestor pblico no pode licitar. Inexigibilidade
de licitao ocorre nas hipteses, exemplificativas do art. 25 da Lei 8666/93, quando h inviabilidade de
competio, porque h um s objeto ou fornecedor que atende s necessidades da Administrao contratante.
(BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006).
Art. 24 - dispensvel a licitao: I - para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por
cento) do limite previsto na alnea "a", do inciso I do artigo anterior (ou seja, at R$15.000,00 ), desde que
no se refiram a parcelas de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e servios da mesma natureza e
no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite previsto na alnea "a", do
inciso II do artigo anterior (ou seja , at R$8.000,00 ) e para alienaes, nos casos previstos nesta Lei, desde
que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou alienao de maior vulto que possa ser
realizada de uma s vez;

15
De acordo com as orientaes traadas pelo Tribunal de Contas da Unio 26 e
repassadas aos rgos assessorados pelos Ncleos de Assessoramento da AGU, nos casos de
dispensa de licitao, com base nos incisos III a XXV do art. 24 , bem como nas hipteses de
inexigibilidade do art. 25 da Lei no. 8.666 de 1993, o procedimento simplificado deve ser
instrudo com os elementos previstos no art. 26 da referida lei, observada a seguinte seqncia
de atos preparatrios:
1. solicitao do material ou servio, com descrio clara do objeto;
2. justificativa da necessidade do objeto;
3. caracterizao da situao emergencial ou calamitosa que justifique a dispensa, se
for o caso;
4. elaborao da especificao do objeto e, nas hipteses de aquisio de material, da
quantidade a ser adquirida;
5. elaborao de projetos bsico e executivo para obras e servios;
6. indicao dos recursos para a cobertura da despesa;
7. razes da escolha do executante da obra ou do prestador do servio ou do
fornecedor do bem;
8. anexao do original das propostas (sero aceitas propostas de preos encaminhadas
por meio de correio eletrnico e-mail e por fax, contendo a razo social e CNPJ,
especificao do objeto, valor e outras condies, conforme o caso)27;
9. anexao do original ou cpia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos28;
10. declarao de exclusividade expedida pelo rgo competente, no caso de
inexigibilidade;
11. justificativa das situaes de dispensa ou de inexigibilidade de licitao, com os
elementos necessrios sua caracterizao, conforme o caso;
12. justificativa do preo;
13. pareceres tcnicos ou jurdicos;
14. documento de aprovao dos projetos de pesquisa para aos quais os bens sero
alocados, se for o caso;
15. autorizao do ordenador de despesa;
16. comunicao autoridade superior, no prazo de trs dias, da dispensa ou da
situao de inexigibilidade de licitao.
17. ratificao e publicao da dispensa ou da inexigibilidade de licitao na imprensa
oficial, no prazo de cinco dias, a contar do recebimento do processo pela autoridade superior;
18. incluso de quaisquer outros documentos relativos inexigibilidade;
19. assinatura de termo de contrato ou instrumento equivalente.
Nos casos de contratao direta em razo do valor (art. 24, incisos I e II da Lei
8666/93), deve o rgo interessado instruir os autos com os seguintes documentos:29
26

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006, p. 238.

Acrdo 1705/2003 Plenrio
Proceda, quando da realizao de licitao, dispensa ou inexigibilidade, consulta de preos correntes no
mercado, ou fixados por rgo oficial competente ou, ainda, constantes do sistema de registro de preos, em
cumprimento ao disposto no art. 26, pargrafo nico, inciso III, e art. 43, inciso IV, da Lei 8.666/1993, os
quais devem ser anexados ao procedimento licitatrio [...].
28
Acrdo 260/2002 Plenrio
Deve ser observada a exigncia legal (art. 29, inciso IV, da Lei n 8.666, de 1993) e constitucional (art. 195,
3, da CF) de que nas licitaes pblicas, mesmo em casos de dispensa ou inexigibilidade, obrigatria a
comprovao por parte da empresa contratada de:
Certido Negativa de Dbito (INSS - art. 47, inciso I, alnea a, da Lei n 8.212, de 1991); Certido Negativa de
Dbitos de Tributos e Contribuies Federais (SRF-IN n 80, de 1997); e
Certificado de Regularidade do FGTS (CEF)(art. 27 da Lei n 8.036, de 1990).
29
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, op. cit., p. 239.
27

16
1.solicitao do material ou servio, com descrio clara do objeto;
2. justificativa da necessidade do objeto;
3. elaborao da especificao do objeto e, nas hipteses de aquisio de material, da
quantidade a ser adquirida;
4. elaborao de projetos bsico e executivo para obras e servios, no que couber;
5. indicao dos recursos para a cobertura da despesa;
6. pesquisa de mercado junto a trs fornecedores , sempre que possvel;
7. anexao do original das propostas;
8. juntada do original ou cpia autenticada (ou conferida com o original) dos
documentos de regularidade exigidos;
9. justificativa do preo;
10. elaborao de mapa comparativo de preos;
11. solicitao de amostra do produto de menor preo, se necessrio;
12. autorizao do ordenador de despesas;
13. emisso de nota de empenho ou documento equivalente;
14. incluso de quaisquer outros documentos relativos dispensa.
A exigncia de que os autos do procedimento de contratao direta sejam
regularmente instrudos constitui uma garantia regularidade, transparncia e licitude do
procedimento, evitando-se, tanto quanto possvel, o desvio de finalidade caracterizador do ato
de improbidade administrativa tipificado no art. 10, inciso VIII da Lei 8429/92 e do tipo penal
previsto no art. 89 da Lei de Licitaes, respectivamente.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio,
apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das entidades
referidas no art. 1 desta lei, e notadamente:
[...]
VIII - frustrar a licitude de processo licitatrio ou dispens-lo
indevidamente(grifei)
Art. 89. Dispensar ou inexigir licitao fora das hipteses previstas em lei, ou
deixar de observar as formalidades pertinentes dispensa ou inexigibilidade:
Pena - deteno, de 3 (trs) a 5 (cinco) anos, e multa.
Pargrafo nico. Na mesma pena incorre aquele que, tendo comprovadamente
concorrido para a consumao da ilegalidade, beneficiou-se da dispensa ou
inexigibilidade ilegal, para celebrar contrato com o Poder Pblico.

2.3 Fracionamento de despesas como forma de manipulao da licitao e das

contrataes diretas

Acrescente-se s prticas ilcitas de direcionamento da licitao e de superfaturamento

de preos, o fracionamento de despesa, como uma forma de manipulao do procedimento
licitatrio e das contrataes diretas.
O fracionamento de despesa ocorre quando se divide a despesa visando a utilizao
de modalidade licitatria inferior quela prevista na legislao para o total da despesa , ou
para efetuar a contratao direta, ou seja, sem licitao. Por exemplo, a lei de licitaes veda
a utilizao da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou servio, ou ainda
para obras e servios de idntica natureza e no mesmo local, que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente, sempre que o somatrio de seus valores caracterizar o caso de

17
tomada de preos.30 Da mesma forma, a utilizao de vrias tomadas de preos para se abster
de realizar concorrncia. Assim, se a Administrao optar por realizar vrias licitaes ao
longo do exerccio financeiro, para um mesmo objeto ou finalidade, dever sempre preservar
a modalidade de licitao pertinente ao todo que deveria ser contratado.31
A lei de licitaes prev, no seu art. 23, que as modalidades de concorrncia, tomada
de preos e convite so determinadas em razo do valor estimado da contratao:
Art. 23.As modalidades de licitao a que se referem os incisos I a III do artigo
anterior sero determinadas em funo dos seguintes limites, tendo em vista o valor
estimado da contratao:
I - para obras e servios de engenharia:
a) convite - at R$ 150.000,00 (cento e cinqenta mil reais);
b) tomada de preos - at R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais);
c) concorrncia: acima de R$ 1.500.000,00 (um milho e quinhentos mil reais);
II - para compras e servios no referidos no inciso anterior:
a) convite - at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);
b) tomada de preos - at R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais);
c) concorrncia - acima de R$ 650.000,00 (seiscentos e cinqenta mil reais).

Dessa forma, se a Administrao pretende adquirir no decorrer do exerccio (exerccio

financeiro de 2008), mil cadeiras de auditrio, cujo custo corresponde tomada de preos,
no poder realizar vrios convites, fracionando a despesa, para justificar a adoo de
modalidade licitatria diversa daquela exigida por lei, considerado o valor total da despesa.32
O fracionamento pode ser usado para evitar a licitao, quando o valor da despesa
inserir-se naquelas hipteses legais de dispensa de licitao, em razo do valor, constantes do
art. 24, incisos I e II da Lei 8666/93.
Art. 24. dispensvel a licitao33:
I - para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por cento) do limite
previsto na alnea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que no se refiram a
parcelas de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e servios da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite
previsto na alnea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienaes, nos casos
previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio,
compra ou alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez;

Aos NAJs cabe advertir explicitamente o administrador, sobre a ilicitude desse

procedimento e as conseqncias legais da decorrentes. Nesse contexto, orienta-se tambm,
que a Administrao, diante da dificuldade em realizar um planejamento prvio de todas as
compras que sero necessrias durante o exerccio financeiro, utilize o sistema de Registro de
Preos.
O Sistema de Registro de Preos (SRP)34 consiste no procedimento utilizado para
30

Art. 23, 5. Lei 8666/93: 5o vedada a utilizao da modalidade "convite" ou "tomada de preos",
conforme o caso, para parcelas de uma mesma obra ou servio, ou ainda para obras e servios da mesma
natureza e no mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente, sempre que o somatrio
de seus valores caracterizar o caso de "tomada de preos" ou "concorrncia", respectivamente, nos termos
deste artigo, exceto para as parcelas de natureza especfica que possam ser executadas por pessoas ou
empresas de especialidade diversa daquela do executor da obra ou servio.
31
BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006.
32
Ibid., p. 44.
33
Para obras e servios de engenharia at R$15.000,00(quinze mil reais) e para outros servios e compras at
R$ 8.000,00(oito mil reais).
34
disciplinado pelo Decreto 3931, de 19 de setembro de 2001.

18
registro formal de preos relativos prestao de servios e aquisio de bens pela
Administrao, visando contrataes futuras, e precedido de licitao na modalidade
concorrncia ou prego, exigindo prvia e ampla pesquisa de mercado. O critrio de
julgamento deve ser o de menor preo e, aps realizada a licitao, os preos e as condies
de contratao ficam registradas na Ata de Registro de Preos.35. Quando a Administrao
precisar contratar a aquisio de bens e servios, durante o decorrer do exerccio financeiro,
pode convocar o licitante vencedor, cuja proposta/lance configurou o menor preo ofertado e
foi registrado na Ata, dispensando assim a realizao de vrias licitaes para cada aquisio.
Nas licitaes para registro de preos exige-se que a Administrao indique no edital,
o preo unitrio mximo que se dispe a pagar para os bens e servios licitados 36,
desclassificando as propostas acima dele.
Vrias so as vantagens trazidas pelo sistema de registro de preos. Com ele, evita-se
o risco de parcelamento de despesa, o risco de superfaturamento, o custo da licitao, j que
reduz o nmero de licitaes no decorrer do exerccio financeiro, torna o processo mais
transparente e a constitui um meio mais eficaz para viabilizar o planejamento da
Administrao.

3 CORRUPO NA EXECUO CONTRATUAL:

SUBCONTRATAO E NA FISCALIZAO

AS

FRAUDES

NA

Os contratos administrativos tambm devem ter suas minutas analisadas previamente

respectiva celebrao, pelos Ncleos de Assessoramento Jurdico (NAJs). Isso decorre, como
visto, de expressa previso legal, constante do art. 38 nico da lei de licitaes conjugado
com o disposto no art. 19, inciso VII, alnea a do ato regimental no.05 /2007 da AGU.
Recentemente foi divulgado37 por um estudo do Servio de Percias de Engenharia
Legal da Polcia Federal, vinculado ao Instituto Nacional de Criminalstica(INC) , que
inspeciona obras pblicas sob suspeita, que entre os anos de 2000 a 2008, foram
desperdiados, cerca de R$15,58 bilhes em obras ( obras analisadas: edificaes 33% e
estradas 16%) contratadas com recursos da Unio. Esses recursos, foram desviados pela
corrupo, atravs de trs canais: preos superfaturados, com superfaturamento mdio de
30% nas obras em rodovias; qualidade insuficiente dos materiais aplicados e desequilbrios
contratuais que ensejam o acrscimo e incluso de servios mais caros. Termos utilizados
pela corrupo como viaduto sonrisal, por exemplo, significa pontilho que se desfaz com
pouco tempo, j que erguido com material de baixa qualidade, descartveis.
Na execuo dos contratos, pontuamos dois casos em que surge o risco de fraude. O
primeiro diz respeito subcontratao na execuo da obra ou prestao do servio, quando
autorizada no edital da licitao, prvia contratao.

35

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, op. cit.

Excepcionalmente, o Tribunal de Contas da Unio admite a contratao por preo superior ao preo mximo
eventualmente fixado no edital. Para tanto deve ser comprovado: a)que a contratao atende ao interesse
pblico, b) que o preo ofertado compatvel com o praticado no mercado ou os constantes do sistema de
registro de preos e c) que h crditos oramentrios suficientes. Note-se que essa anlise ser
obrigatoriamente realizada luz das circunstncias especficas do caso concreto sob exame.(Pontos
Polmicos de Licitaes e Contratos- Algumas questes relevantes. Ministro Benjamin Zymler . IV Simpsio
Regional sobre Licitaes e Contratos, realizado em Porto Alegre/RS, nos dias 28 a 30 de maio de 2008.)
37
CORREIO do Povo, Porto Alegre, v. 113, n. 343, 07 jul. 2008.
36

19
3.1 subcontratao

A subcontratao ocorre quando o contratado entrega parte da obra, servio ou

fornecimento, a terceiro estranho ao contrato, para que execute em seu nome, parcela do
objeto contratado.38 A lei veda a subcontratao total do objeto licitado, e a subcontratao
parcial deve se ater aos limites postos , pela Administrao, no edital e no contrato.
Analisando a minuta do edital e do contrato, o Ncleo de Assessoramento verifica que
o rgo licitante autoriza a subcontratao, sem referenciar os limites e as condies.Nesse
caso a orientao a fixao de um percentual mximo que ser admitida a subcontratao,
atentando-se para a natureza e especificidades do servio contratado. Isso porque a
subcontratao de parcela da obra ou servio pode representar a execuo de todo o objeto
licitado por uma empresa que no participou da licitao, e portanto, no foi submetida a
exigncias de qualificao tcnica, econmico-financeira, jurdica e queles atinentes a
regularidade fiscal.Alm disso, a subcontratao pode mascarar a inidoneidade da empresa
vencedora da licitao para a execuo do objeto da licitao e do contrato.
Ilustrativa a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio39 nesses casos.
Admitir transferncia de parte do objeto inicialmente contratado juntamente com as
responsabilidades contratuais, direitos e obrigaes -cederiam espao contratao
direta, representando fraude ao dever de licitar, ocasionando iminente risco
Administrao, j que a empresa subcontratada, por ser escolhida pela Contratada,
no sofreria a anlise dos critrios de idoneidade, qualificaes tcnica e econmicofinanceira, habilitao , e , outros, regularidade fiscal. (TCU Acrdo 1368/2004Plenrio)
Nos termos do art. 72 da Lei 8666/93, deve ser fixado, no edital, o percentual
mximo para a subcontratao, quando houver clusula editalcia de permissividade,
devendo essa clusula existir, apenas, em hipteses excepcionais , quando a
subcontratao for estritamente necessria , devendo ser tcnica e
circunstanciadamente justificados tanto a necessidade da subcontratao quanto o
percentual mximo admitido. (TCU- Acrdo 1748/2004-Plenrio)

Em servios complexos e obras de engenharia de grande vulto, comum a

subcontratao, at mesmo pela necessidade de servios especializados. A fraude nessas
licitaes pode ser constatada quando se detecta que algumas empresas entram em acordo,
antes da entrega das propostas, atuando na forma de rodzio, para vencer as licitaes,
permutando as obras aps a obteno do contrato. So espcies de licitaes combinadas,
identificadas pela existncia dos mesmos licitantes e contratados e a propriedade de vrias
empresas pelos mesmos scios.40 Esta forma de fraude no detectvel pela assessoria
jurdica do rgo promotor da licitao, mas pode ser evitada pela prpria Administrao,
vedando-se a admisso da subcontratao nos editais e, nos casos em que for necessria,
delimitando expressamente a forma e as condies em que poder ser efetivada.

38

BRASIL. Tribunal de Contas da Unio, 2006.

FERNANDES, 2008.
40
BALBINOTTO NETO, Gicomo; GARCIA, Ricardo Letizia. A percepo da corrupo e suas implicaes
econmicas: uma aplicao ao setor de obras rodovirias no Estado do RS. Ensaios FEE, v. 26, n. esp., p.
321-351, 2005..
39

20
3.2 A fiscalizao dos contratos

O segundo caso diz respeito possibilidade de conluio entre o fiscal da obra/servio e

a empresa contratada, caso em que, a ausncia de rgida fiscalizao no acompanhamento da
execuo dos contratos ,permite que ocorra, por exemplo, a alterao das quantidades e
especificaes tcnicas, o recebimento de material em quantidade e qualidade inferior ao
contratado. Na tentativa de evitar essas ocorrncias, a lei prev dois recebimentos para o
objeto licitado, provisrio e definitivo, devidamente documentados. O primeiro pelo agente
administrativo designado para acompanhamento e fiscalizao. O segundo por servidor ou
comisso designados pela autoridade competente. Nesse sentido, o art. 73 da lei de licitaes.
Art. 73. Executado o contrato, o seu objeto ser recebido:
I - em se tratando de obras e servios:
a) provisoriamente, pelo responsvel por seu acompanhamento e fiscalizao,
mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes em at 15 (quinze) dias da
comunicao escrita do contratado;
b) definitivamente, por servidor ou comisso designada pela autoridade competente,
mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, aps o decurso do prazo de
observao, ou vistoria que comprove a adequao do objeto aos termos contratuais,
observado o disposto no art. 69 desta Lei.

vista dessas disposies legais, orienta-se a Administrao que insira previso

especfica no edital, e em idnticas condies, no contrato, quanto ao recebimento provisrio
e definitivo, cada qual em prazo predeterminado, para que seja atestada a conformidade do
objeto aos temos contratados. Tambm deve ser fixado prazos para o caso de retificao ou
refazimento da obra ou servio pela contratada.
A designao de um gestor do contrato41, isto , servidor que, vinculado a um rgo
pblico, designado para acompanhar a execuo dos contratos firmados e promover as
medidas necessrias execuo contratual, conforme as condies previstas no edital e no
contrato; obrigatria, nos termos do art. 67 da Lei 8666/93.
Art. 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fiscalizada por um
representante da Administrao especialmente designado, permitida a contratao
de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo de informaes pertinentes a essa
atribuio.

Em regra geral, o contrato deve ser executado nas mesmas condies em que foi
ajustado. Podem ocorrer, entretanto, situaes que imponham a necessidade de alterao
contratual. Considera-se alterao contratual toda e qualquer modificao no objeto
contratado e demais disposies a ele relacionadas no regime de execuo, no prazo, no valor
ou forma de pagamento do contrato e na garantia financeira oferecida. As modificaes na
execuo do contrato, devem ser feitas atravs de termo aditivo. No tocante a alterao do
objeto, por exemplo, o gestor deve avaliar a necessidade das alteraes, a possibilidade as
modificaes serem objeto de licitaes em separado, e perquirir se as modificaes j
estivessem previstas no edital, se os competidores seriam os mesmos, a fim de analisar se as
alteraes pretendidas no estariam burlando a isonomia da competio no processo
licitatrio.42
41

FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. O gestor do contrato e as alteraes das clusulas contratuais. Frum de
contratao e Gesto Pblica-FCGP, Belo Horizonte, v. 4, no. 46, p. 6152-6157, out. 2005.
42
Ibid.

21
Aos NAJs cabe verificar se as hipteses de alteraes contratuais previstas no edital e
no contrato esto em conformidade com a lei de licitaes e regulamentao pertinentes,
pontuando expressamente as atribuies da fiscalizao durante a execuo contratual.

CONCLUSO

As licitaes e contrataes (obras, servios, compras) so essenciais para o

funcionamento da Administrao Pblica. Se certo que elas geram custos econmicos para
o Estado, a corrupo tambm os gera. E, neste caso, os custos no so apenas para o Estado,
mas custos para toda a sociedade, que acaba sendo a maior prejudicada pelo desvio de
dinheiro pblico permitido pela corrupo.
A vulnerabilidade das licitaes e contrataes pblicas corrupo est associada,
em grande parte, ao grau de discricionariedade atribudo, pelos editais, ao administrador
pblico. Quanto maior for a possibilidade de arbtrio por parte do administrador, maiores
sero as chances de se corromper a competitividade e, de se manipular a licitao segundo
interesses privados e escusos.
A corrupo nesses procedimentos pode manifestar-se atravs do direcionamento da
licitao efetuada pelo administrador, a fim de que somente determinada empresa seja a
vencedora do certame; de contrataes diretas por dispensas indevidas de licitaes; do
fracionamento de despesas para evitar determinadas modalidades do procedimento licitatrio
ou mesmo para viabilizar a contratao direta, sem licitao; de contratao por preos
superfaturados; de subcontrataes do objeto licitado e de conluios realizados durante a
execuo dos contratos viabilizados por uma fiscalizao ineficiente. Todos essas prticas
ilcitas, configuram atos de improbidade administrativa, causadoras de prejuzos ao errio, na
dico do disposto no art. 10 incisos V e VIII e da Lei 8429/92.
O direcionamento da licitao implica em fraude, porque elimina a concorrncia. O
administrador escolhe, dirige o procedimento de forma que determinada empresa
(previamente escolhida por ele) seja a vencedora da licitao e a futura contratada.
O superfaturamento de preos consiste em aumentar artificialmente o valor dos preos
referentes ao fornecimento bens ou contratao de servios, de forma a propiciar lucros
adicionais empresa fornecedora em troca de benefcios escusos/propina. Preos
superfaturados significam preos manifestamente superiores queles praticados no mercado.
O fracionamento de despesa, como forma de manipulao do procedimento licitatrio,
ocorre quando se divide a despesa visando a utilizao de modalidade licitatria inferior
quela prevista na legislao para o total da despesa , ou para efetuar a contratao direta, ou
seja, sem licitao.Quando no decorrente da ausncia de planejamento da Administrao,
mas sim do desvio de finalidade por parte do administrador, configura ato fraudulento.
A subcontratao pode mascarar a contratao de empresa que no participou do
certame, ou mesmo a inidoneidade da vencedora para a execuo do objeto contratado. H
muitas fraudes que so propiciadas pela ausncia ou deficincia da fiscalizao durante a
execuo contratual. As alteraes contratuais, muitas vezes so empreendidas no decorrer da
execuo do contrato, visando acrscimos no objeto licitado, com preos acima dos valores de
mercado.
O desvio de recursos pblicos pela corrupo envolve agentes polticos e agentes
pblicos. Entretanto, o Supremo Tribunal Federal decidiu, no julgamento43 da Reclamao
43

EMENTA: RECLAMAO. USURPAO DA COMPETNCIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLTICOS. I.
PRELIMINARES. QUESTES DE ORDEM.[...]. II. MRITO. II.1.Improbidade administrativa. Crimes de

22
2138/DF, de 13.06.2007, que a Lei de improbidade administrativa (Lei 8429/1992) no se
aplica aos agentes polticos (Presidente da Repblica, governadores de estado, prefeitos
municipais , senador, deputado, vereador, magistrados), considerando que estes j esto
sujeitos Lei dos Crimes de Responsabilidade, ratificando o entendimento de que, sujeitos da
improbidade so os agentes da administrao, aqueles, que na rea de licitaes e contratos,
especificam objetos, emitem pareceres tcnicos ou jurdicos, conduzem procedimentos
licitatrios, praticam atos administrativos nesses procedimentos e ordenam as despesas deles
decorrentes.44
Por tudo isso merece ser prestigiada a atuao preventiva corrupo nesses
procedimentos; que realizada pelos Ncleos de Assessoramento Jurdico, unidades da
Consultoria-Geral da Unio, rgo da Advocacia-Geral da Unio (AGU), no assessoramento
prestado aos rgos administrativos licitantes. Como diz um conhecido ditado, o melhor
prevenir do que remediar.

ABSTRACT

Corruption involving tenders and contracts accomplished by the Public Administration, that is
to say, direct administration organisms, special funds, autaquies, public foundations, state
companies, mixed economy societies and all other entities controlled by the Union, States,
Federal District and Townships and Municipalities, together with private providers, revealed
by acts of administrative improbity, have commonly been the object of scandals and imply
great prejudice to the public coffers. It is estimated that, in some cases, corruption represents
more than 30% of the government costs derived from public tenders.
The minute analysis of the edicts of tenders, as well as of the respective contracts, by the
consultant sector of the General Advocacy of the Union, constitute a determining factor in the
prevention of acts of corruption, in the measure that they allow the limitation of the degree
responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa so tipificados como crime de responsabilidade na
Lei n 1.079/1950, delito de carter poltico-administrativo. II.2.Distino entre os regimes de
responsabilizao poltico-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de
responsabilidade dos agentes polticos dos demais agentes pblicos. A Constituio no admite a concorrncia
entre dois regimes de responsabilidade poltico-administrativa para os agentes polticos: o previsto no art. 37,
4 (regulado pela Lei n 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, "c", (disciplinado pela Lei n
1.079/1950). Se a competncia para processar e julgar a ao de improbidade (CF, art. 37, 4) pudesse
abranger tambm atos praticados pelos agentes polticos, submetidos a regime de responsabilidade especial,
ter-se-ia uma interpretao ab-rogante do disposto no art. 102, I, "c", da Constituio. II.3.Regime especial.
Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade
(CF, art. 102, I, "c"; Lei n 1.079/1950), no se submetem ao modelo de competncia previsto no regime
comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei n 8.429/1992). II.4.Crimes de responsabilidade.
Competncia do Supremo Tribunal Federal. Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar
e julgar os delitos poltico-administrativos, na hiptese do art. 102, I, "c", da Constituio. Somente o STF
pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente,
determinar a perda do cargo ou a suspenso de direitos polticos. II.5.Ao de improbidade administrativa.
Ministro de Estado que teve decretada a suspenso de seus direitos polticos pelo prazo de 8 anos e a perda da
funo pblica por sentena do Juzo da 14 Vara da Justia Federal - Seo Judiciria do Distrito Federal.
Incompetncia dos juzos de primeira instncia para processar e julgar ao civil de improbidade
administrativa ajuizada contra agente poltico que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal
Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, "c", da Constituio. III. RECLAMAO
JULGADA PROCEDENTE.
44
PEREIRA JNIOR, Jess Torres; DOTTI.Marins R. A licitao no formato eletrnico e o compromisso com
a eficincia:Projeto de Lei no. 7709, de 2007. Revista do Tribunal de Contas da Unio, Brasilia, v. 38, n..
109, maio/ago. 2007. p. 55

23
of discretion of the public agents involved in these procedures, detect situations of risk and
the illicitness which, not rarely, permeate the acts and administrative contracts.
The legal assistance to the organisms of Public Administration in the internal control of
Administrative legality of the acts being practiced by them or already performed, and
specially, the examination of the rules that will discipline the tender process, as well as those
that should regulate the execution of the contract, and of the acts through which the
enforceability will be recognized or decide the dismissal of the tender, constitute specific
functions of the Juridical Assessment Units (NAJs), organs of General Consultancy of the
Union (CGU), organ of superior directorship of the General Advocacy of the Union (AGU).

Key-words: General Advocacy of the Union (AGU-BRAZIL), corruption, tenders and

public contracts

REFERNCIAS

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