Documente Academic
Documente Profesional
Documente Cultură
29/09/2007
10:35:40
CM
MY
CY
CMY
JOS RIVERO
Es educador. Con estudios de educacin
superior en Arequipa y de postgrado en
Michoacn, Mxico, y Santiago, Chile.
Se inici como docente en centros educativos pblicos de Nasca y Arequipa. Condujo entre 1973 y 1977 la modalidad de
Extensin Educativa en la Reforma de los
setenta. Se desempe durante dos dcadas como especialista regional de la
UNESCO con sede en Santiago de Chile. Actualmente es miembro del Consejo
Nacional de Educacin y directivo de Foro
Educativo as como consultor en polticas
educativas con diversas entidades nacionales e internacionales. Ha sido distinguido con las Palmas Magisteriales en el
grado Amauta por el jurado nombrado por
el Ministerio de Educacin el ao 2005.
Ha publicado libros y artculos en revistas
especializadas. Pueden citarse Educacin
y exclusin en Amrica Latina. Reformas
en tiempos de globalizacin (ediciones en
Madrid/Buenos Aires, Lima y Brasilia
1999 - 2000). Educacin de adultos en
Amrica Latina. Desafos de la equidad y
la modernizacin (ediciones en Madrid,
1993, Lima, Bogot, Caracas, Tegucigalpa,
1994). Polticas regionales andinas para
el desarrollo de la escuela rural (Lima,
2005). Globalizacin, educacin y pobreza en Amrica Latina (Xavier Bonal ed.
Barcelona, 2006). Coordin las consultoras que dieron origen a las publicaciones
Nueva docencia en el Per (Lima, 2003)
y La otra educacin. Educacin Bsica
Alternativa (Lima, 2005).
E D U CA
C IN, D
OCENCIA Y C
O LTI
CA
CAC
DO
CLL A S E P
PO
LTICA
E N EELL P
PEE R
Jos Rivero
CONTENIDO
ODINETNOC
9
17
PARTE I
LA EDUCACIN PERUANA: CRISIS Y POSIBILIDAD
1. Crecimiento econmico y desigualdad social, factor
condicionante de la educacin peruana
2. La grave situacin educativa peruana
3. Educacin en el medio rural peruano: principal expresin
de desigualdad de oportunidades
4. Las iniciales respuestas a la crisis educativa
5. Principales tendencias mundiales de cambio en la educacin
6. Las visiones del Banco Mundial
7. Es posible transformar nuestra educacin? Algunos signos de
esperanza
8. El Proyecto Educativo Nacional
9. Regionalizacin: ventana de oportunidades
10. Buenas prcticas y potencialidad institucional
32
37
65
79
86
94
104
115
125
145
CONTENIDO
ODINETNOC
PARTE II
EL FACTOR DOCENTE
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
175
196
204
221
238
253
259
261
280
285
ANEXOS
Anexo 1. Ley General de Educacin (Artculos directamente
vinculados al ejercicio docente)
Anexo 2. Resumen de normas legales sobre el magisterio
Anexo 3. Carrera Pblica Magisterial: Los proyectos de ley
presentados al Congreso de la Repblica
326
331
340
PARTE III
CLASE POLTICA Y EDUCACIN
A modo de introduccin
La cultura poltica
El militarismo en el Per
Los tres componentes de esta Parte III
353
356
356
358
359
364
400
401
404
415
430
437
438
439
451
453
455
457
PRLOGO
PRLOGO
10
lizar tanta maravilla? Qu sistema educativo form a esa poblacin para que pudieran construir esas grandes obras? Obviamente, la perfeccin de la ingeniera y
la armona de la arquitectura con la naturaleza de Machu Picchu no ha sido el
trabajo de gente torpe y desorganizada, sino el resultado del conocimiento y del
esfuerzo tesonero de seres humanos que crean en algo sublime y que trabajaban
con mstica, cario y mucha disciplina. Contrasta esta experiencia con el pueblo
vecino de Aguas Calientes, expresin de la sociedad moderna peruana.
Por eso es tan valioso el enfoque sistmico de Jos Rivero para analizar la educacin en el Per, pues nos advierte que la educacin es una experiencia social. En
este libro el autor presenta la cruda situacin de la educacin peruana como resultado de la explosiva expansin demogrfica, de la mala organizacin social, del
crecimiento econmico inestable y desigual, y del torpe e irresponsable comportamiento de los polticos que han gobernado el pas durante los ltimos cincuenta
aos. Desde la vorgine social de los ltimos lustros, se percibe a la escuela peruana como un barquito de papel en un tsunami.
Para que las sociedades contemporneas puedan funcionar y progresar en la comunidad internacional, requieren que toda su poblacin comprenda un mnimo de
conocimientos bsicos, comparta sentimientos de convivencia pacfica y democrtica, aspire a propsitos comunes y ajuste sus conductas, voluntaria y espontneamente, a un elemental cdigo de valores. La construccin de este gran acuerdo
nacional es, precisamente, la tarea y la responsabilidad de las instituciones educativas. Si ellas fallan, la arquitectura de toda la sociedad se desestabiliza y entorpece
el desarrollo de sus miembros. Lo visto y vivido en el reciente terremoto en Pisco,
Ica y Chincha ha sido un claro reflejo del nivel y de la calidad de la educacin
nacional, expresada en el desempeo de las instituciones del Estado y en las conductas individuales y colectivas de toda la poblacin.
El libro de Jos Rivero es de gran trascendencia porque nos muestra la gravedad de
la situacin educativa del pas, pero tambin nos explica la manera de superarla. La
baja calidad del sistema educativo es alarmante. Nos presenta los hechos siguientes
como prueba suficiente para declarar la educacin peruana en emergencia:
11
Inversin anual por estudiante (OEI 2001) Per > US$ 251; Chile > US$ 660;
Argentina > US$ 1 134; Espaa > US$ 2 713.
La evaluacin docente realizada por el Ministerio de Educacin a inicios de 2007
demostr que solo el 24% alcanz un nivel 3 ptimo. El 86% de los docentes no
est en capacidad de resolver operaciones y ecuaciones fundamentales.
La proporcin del Presupuesto Nacional de 2007 asignado a la educacin es el
3% del PBI, aunque la meta propuesta es el 6%.
El Fondo para la Educacin Pblica (FONDEP) dispone de US$ 571 000, mientras el Fondo para las Fuerzas Armadas es de US$ 45 millones.
El docente mejor pagado recibe S/. 1 800 al mes, lo que representa el 50% del
valor de la canasta bsica para la familia de un profesional de esa edad y de esa
categora.
El autor nos recuerda lo siguiente: Si en los tres primeros grados de enseanza
primaria no aprenden a tener suficiente comprensin lectora, estn condenados a
fracasar como estudiantes. Por eso llega a una terrible conclusin y sentencia,
indignado: Lo ms grave es que el sistema se ha habituado a esto y hay una
suerte de complicidad e indiferencia institucionalizada. Se asume como natural que
los alumnos fracasen y se atribuye esto a la pobreza, es decir, a causas completamente ajenas a la docencia, a la escuela y al sistema.
Se tiene que reconocer que el pas ha experimentado durante los ltimos cincuenta aos un profundo, intenso y masivo proceso de cambio social y econmico, que
ha demolido las instituciones del Estado y ha desprestigiado a la llamada clase
poltica, pues ha demostrado su incapacidad para gobernar este proceso. Detonaron
estos cambios la explosin demogrfica desde mediados del siglo XX, junto con la
introduccin al pas de las aplicaciones de la revolucin tecnolgica generada en
los pases industrializados. La creciente poblacin, la migracin masiva a las ciudades y el mayor acceso a los medios de informacin y comunicacin originaron una
onda expansiva de las demandas sociales, a la cual la economa tradicional y la
clase gobernante no pudieron responder.
Seala Jos Rivero que entre los aos 1958 y 1968 la poblacin escolar tuvo un
crecimiento vertiginoso: la de primaria aument en 78%, la de secundaria en 166%
y la universitaria en 281%. Cita una informacin de Norman S. Gall: la poblacin
escolar era de 87 000 alumnos en 1904 y 3 265 000 alumnos en 1973. Durante
este periodo la tasa de crecimiento escolar fue de 5,4%, y la de la poblacin fue de
1,9%.
No fue casual la emergencia del Gobierno Revolucionario de las Fuerzas Armadas
en 1968 para imponer la reforma agraria y la construccin del Estado Nacional a
12
partir de la estatizacin de la explotacin de los recursos naturales, base de la economa peruana. Pero la aplicacin de una poltica econmica populista por todos los
gobiernos de turno para responder a la presin social origin una estampida
inflacionaria que devast la economa, los ingresos reales de los trabajadores y los
recursos fiscales para atender esas demandas. Si aadimos las brutales acciones de
Sendero Luminoso en todo el pas, la demolicin institucional del binomio FujimoriMontesinos y la sistemtica corrupcin en el manejo de los recursos pblicos, tendremos un escenario tortuoso y frustrante en el cual se ha pretendido implementar
sucesivas reformas al sistema educativo peruano. Por ejemplo, en los diez aos del
Gobierno de Fujimori ocuparon el cargo de Ministro de Educacin once personalidades con las ms variadas y extraas calificaciones profesionales.
Por eso Jos Rivero responsabiliza a los gobernantes y a la sociedad civil por haber
provocado y aceptado la contraccin de los ingresos reales de los docentes y la
penosa situacin de las condiciones de trabajo, como resultado de los sucesivos
ajustes econmicos para estabilizar la economa durante los ltimos treinta aos.
En este caso la indolencia del peruano no se ha sacudido. Es comprensible, entonces, que el conflicto entre Estado y magisterio se haya exacerbado entre los ajustes fiscales y la angustia de los docentes para asegurar su estabilidad laboral y
obtener un ingreso mnimo.
Por otro lado, es muy importante subrayar que la sociedad peruana tiene un alto
aprecio por la educacin. En una gran diversidad de investigaciones para explicar
el motivo de las migraciones, se reconoce que uno de los factores que han impulsado a las familias a desarraigarse de su lugar de origen ha sido la bsqueda de
una mejor educacin para sus hijos y la percepcin de que una mejor educacin
significara mayores ingresos y oportunidades de progreso. Definitivamente, la educacin es considerada como un instrumento de ascenso social y bienestar futuro.
Hace poco se inform que uno de los principales usos del dinero enviado del extranjero por los emigrantes peruanos es destinado a financiar la educacin de sus
familiares.
Estamos viviendo un momento histrico sin precedentes. La economa ha crecido
sostenidamente durante los ltimos cinco aos con tasas mayores del 5% y con
una inflacin del orden del 2%. Se proyecta que esta tendencia continuar durante
el prximo quinquenio, dado que la economa internacional, con el protagonismo de
China e India, mantendr altos los niveles de los precios de las materias primas que
el Per exporta. Los ingresos y el ahorro del Estado crecen, la proporcin de la
deuda pblica se reduce y el riesgo pas alcanza mnimos histricos. Todo ello configura un entorno muy positivo para atraer ms inversiones y asegurar un crecimiento futuro vigoroso y sostenido. El gran desafo radica en impulsar un creci-
13
Magisterio desengaado.
Incompetencia poltica para asumir las reformas.
Indiferencia ante las demandas de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin.
Desacuerdos frente al Acuerdo Nacional.
Una emergencia no correspondida.
Militarizacin de la educacin.
Mala culminacin del proceso de Carrera Pblica Magisterial.
Nos seala tambin el enorme despliegue de los propios docentes que participan
en un sinnmero de organizaciones y en mltiples jornadas de trabajo para elaborar propuestas importantes orientadas a enriquecer la visin y el diseo de la nueva
educacin y nutrir con su experiencia sus contenidos. Subraya el hecho expresado
en la evaluacin reciente a los docentes en la que la mitad de ellos manifiesta estar
satisfecho con el ejercicio de la docencia y que la principal fuente de satisfaccin
proviene de la misma docencia y del trabajo con sus alumnos. Esta actitud es alentadora, pues se cuenta con esta base de apoyo para emprender la reforma de la
educacin: La docencia es una profesin moral e intelectual y no solo una profesin tcnica; y la enseanza es una actividad construida sobre bases emocionales
e intelectuales.
En efecto, la sociedad civil ha construido un rico tejido institucional y ha formulado
propuestas muy valiosas. Tan solo en este siglo XXI existen las siguientes: la Consulta Nacional (2001), el Foro del Acuerdo Nacional (2004), la Ley General de
Educacin, el Consejo Nacional de Educacin, el Pacto Social de Compromisos
Recprocos por la Educacin (2004), el Foro Nacional Educacin para Todos y el
Proyecto Educativo Nacional (resolucin suprema de 2007).
14
Tambin nos indica que no solo hay documentos con propuestas, sino muchos casos
exitosos en marcha y que estn ofreciendo su experiencia durante varias dcadas.
Son organizaciones que muestran mtodos educativos innovadores en diversos lugares del pas: Fe y Alegra, Ayuda en Accin, CARE, Centros de Alternancia, Cepeser
y Promev en Piura, Formabiab en la Amazona, Tarea en Cusco y Ayacucho,
Pukllasunchis en Cusco, entre otras.
La nueva aula, afirma el autor, tiene que recuperar al alumno como el protagonista
para enfrentar los problemas: la pedagoga de la pregunta. En ella se debe ejercitar permanentemente la reflexin, entender los hechos y actuar transformando la
realidad. Esto demanda ingeniosidad y capacidad para actuar de manera
interrelacionada e interdisciplinaria, para fortalecer su capacidad de adquirir nuevos conocimientos, resolver nuevos problemas, ejercitar la creatividad y el pensamiento crtico y la actitud de abordar los problemas de manera diferente. En resumen, el nio debe capacitarse para:
15
Investigacin.
Produccin de textos.
Formacin de docentes.
Comunicacin con la comunidad.
Renovar tcnicas, materiales y medios didcticos.
Infraestructura.
Adaptarse a lo que necesita la comunidad.
El libro que nos ofrece Jos Rivero es un compendio sobre los problemas de la
educacin en el Per; pero, sobre todo, es un clido e indignado recuento de lo
ocurrido con los denodados esfuerzos para mejorar nuestra educacin y una sistematizacin de las propuestas para emprender la reforma educativa. Recursos hay;
tambin tenemos el conocimiento acerca de cmo realizarla y, adems, contamos
con gente capaz y creativa dispuesta a sumarse a este empeo. Lo demuestran
sus testimonios. Es evidente que se necesita una vigorosa voluntad poltica de los
gobernantes y una participacin efectiva de la sociedad civil, sostenida durante los
prximos veinte aos.
Este es, por eso, un libro de lectura obligada para la clase poltica, para los docentes, para los universitarios, para nuestros hijos y para todos aquellos que estn convencidos de que el motor del progreso de una sociedad es su sistema educativo.
Por todo lo comentado, debemos agradecer a Jos Rivero por haber dedicado su
vida a la educacin de nuestros pueblos con profesionalismo y cario; y tambin
con una santa indignacin que motiva hacer cosas buenas y grandes.
Carlos Amat y Len Ch.
Agosto de 2007
16
PRESENTACIN
PRESENTACIN
17
18
Tales polticas debieran partir por reconocer que en nuestro pas conviven todas las
formas educativas, que no garantizan buenos rendimientos y carecen adems de
instrumentos de medicin de resultados que permitan hacer correcciones. Por ello, el
principal problema econmico de nuestra educacin son los costos que representa
para el pas el nmero de alumnos desaprobados y desertores, en cuya educacin se
ha invertido un capital econmico que termina simplemente por perderse.
Este libro, amigo lector, que propone una mirada global e intenta explicar la compleja realidad educativa peruana, es abierto y necesariamente inconcluso. Se ha
organizado con ilusin y esperanza, y con la conviccin de que la crtica situacin
de nuestra educacin tiene salidas y de que las fuerzas endgenas son y sern
principal sustento de ellas.
El libro est dividido en tres partes. En la primera se presenta un amplio panorama
de la aguda crisis educativa, as como las mltiples evidencias de que es posible
remontarla a pesar de los reiterados desencuentros y las desconfianzas generadas
entre quienes dirigen y quienes ejecutan las polticas del sector. Las otras dos
estn referidas a categoras especficas de actores claves involucrados en la educacin y su desarrollo: los docentes y la clase poltica.
El contenido de la primera parte tiene su origen en el trabajo que me fuera solicitado por los amigos del Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin con
motivo de la edicin nmero 100 de su revista institucional. La vorgine de acontecimientos polticos y educativos desarrollados en el pas desde agosto de 2005
demand una nueva lectura y recientes desarrollos. As, el nuevo texto aborda en
conjunto y explica tanto la grave crisis de nuestra educacin como la posibilidad de
remontarla.
La globalizacin como factor demandante de nuevas respuestas en el pas ocupa
los captulos referidos no solo a las principales tendencias mundiales de cambio
sino tambin a las visiones e influencia en el pas del Banco Mundial. La situacin
del magisterio, los insuficientes presupuestos y el descrdito de los mecanismos y
organismos de gestin son sealados como problemas sustantivos.
Es posible transformar nuestra actual educacin? El Proyecto Educativo Nacional
y la forma como fue construido son la principal respuesta a este interrogante. Asumido oficialmente por el Gobierno de Alan Garca, ha generado creciente conciencia en estamentos representativos de nuestra sociedad, de nuestra economa, en
agremiaciones docentes y de la clase poltica, sobre su potencialidad para servir de
lnea orientadora de lo que hay que hacer en materia educativa en los prximos
tres lustros. Representa, pues, el norte que debe construirse desde hoy.
19
20
En esta segunda parte se cuestiona tambin el facilismo con que la clase dirigente
y algunos medios de comunicacin cargan la principal responsabilidad de nuestros
endmicos males educativos a la inaccin del docente o a la conduccin
unidireccional de su sindicato por dirigencias que mantienen hegemona polticopartidaria por ms de tres dcadas.
Tratar de responsabilizar solo a los docentes de nuestros bajos niveles educativos es
a todas luces injusto. El papel ejercido por el Estado y sus representantes tiene
mucho que ver con la precariedad docente. Hay muchos profesores verdaderamente
entregados a su labor y con genuina vocacin de maestros. Pero si el sistema no les
entrega el mnimo de recursos que una educacin de calidad exige, si los recin
egresados son fagocitados por un cuerpo docente cansado y en gran parte inamovible en su descontento y su recelo, ser difcil reconstruir nuestra educacin.
Esta segunda parte se inicia con las principales demandas de profesionalizacin
docente de los nuevos escenarios educativos en el recin iniciado siglo XXI, en los
que sobresale la idea de educacin a lo largo de la vida y el uso cada vez mayor de
nuevas tecnologas de la comunicacin y la informacin. Los principales aspectos
crticos que han afectado una poltica magisterial en el pas, as como las caractersticas ms relevantes de esta, son abordados en sendos captulos.
Las organizaciones representativas de los docentes, sus planteamientos y las opiniones de maestros y maestras de base en la encuesta nacional Unesco desarrollada a inicios de la presente dcada, ofrecen importantes elementos de juicio para
valorar aportes y reflexiones magisteriales sobre temticas que, a pesar de ser
propias y ataer directamente a docentes, no han tenido la posibilidad de ser suficientemente canalizadas.
Culminar este libro demand conocer el desenlace de la aprobacin y promulgacin
de la nueva Carrera Pblica Magisterial. Como en pocas ocasiones, el pas fue
testigo del modo como el factor poltico coyuntural derivado del enfrentamiento
Gobierno/SUTEP convirti en fuente de sospecha magisterial un texto legal con
elementos importantes orientados a una mayor profesionalizacin y mejor reconocimiento de los esfuerzos de muchos buenos docentes. La apresurada aprobacin
sin debate en el Congreso, y la posterior promulgacin de la ley 29062, Ley de
Carrera Pblica Magisterial, signific la psima culminacin de un proceso que
tuvo antecedentes significativos y que mereci mejor final.
La tercera parte revela, en tres escenarios, las mltiples iniciativas de nuestra clase
poltica en materia educativa, y las serias dificultades que han debido enfrentar
21
gobiernos de todas las tendencias para culminar bien esas iniciativas y superar tales
obstculos.
Un primer escenario est ligado a la accin educativa de diversos gobiernos militares. Los avances en materia de infraestructura educativa durante el ochenio odriista
y la reforma educativa de la dcada de 1970 son particularmente reseados. El
lcido y, a la vez, controversial proceso de reforma educativa desarrollado en el
Gobierno Militar del general Juan Velasco Alvarado, conducido por personalidades
como Augusto Salazar Bondy o Emilio Barrantes, es analizado desde mi doble
condicin de partcipe en su ejecucin y de observador del quehacer educativo que
se aproxima a la reforma transcurridas tres dcadas. Considerada como el esfuerzo nacional ms serio realizado por peruanos mirando el largo plazo, la mencionada
reforma tuvo, desgraciadamente, escasos aos de aplicacin de acuerdo con sus
planteamientos originarios; devino luego frustracin colectiva en la segunda fase
del Gobierno Militar, y se extingui por ltimo con la democracia belaundista.
El anlisis de la accin educativa de los gobiernos nacionales desde la dcada de
1980 hasta los primeros aos de este nuevo siglo indica con claridad que los
distintos gobiernos de este periodo no han credo en sus propias propuestas de
cambio educativo como para asumirlas y tratar de llevarlas a cabo en serio. Ninguno logr modificar o hacer los cambios deseados en la base del sistema educativo
nacional. Para cada Ministro, para cada Gobierno, la educacin ha sido su problema, de manera que las discusiones quedaron reducidas muchas veces a horarios
y textos, a traslados y ascensos; lo burocrtico fue tan o ms importante que lo
pedaggico. En este segundo escenario se presentan hasta siete claros ejemplos
de desencuentro entre la clase poltica y aspectos sustantivos de nuestra educacin, que refuerzan los juicios anteriores.
El tercer escenario es la accin educativa del segundo Gobierno del presidente
Alan Garca. Esta parte del libro tiene como base un artculo de opinin publicado
en la revista Tarea. Las caractersticas de la accin gubernamental y la dinmica
generada en materia educativa demandaron un incremento notorio de textos y
comentarios adicionales hasta el mes de julio de 2007.
Podemos afirmar que somos un pas duro, difcil, y, a la vez, de formidables potencialidades. Con frecuencia nos referimos al Per como el pas de las oportunidades
perdidas, donde rara vez se concreta un proyecto de largo plazo. Esa enorme potencialidad reside en que se cuenta con una Ley General de Educacin, con regiones movilizadas en procura de ejecutar o culminar procesos referidos a proyectos
educativos regionales, con mltiples actores magisteriales y entidades de la socie-
22
dad civil dispuestas a cooperar, y con un Proyecto Educativo Nacional con polticas
y resultados pensados en el largo plazo y con el concurso de todos los actores. Por
eso, la responsabilidad del Gobierno del presidente Alan Garca es enorme, y consiste en no frustrar esa potencialidad y canalizarla con voluntad poltica, decisin y audacia, expresada en mayores presupuestos y renovados mecanismos de gestin.
El clima de recelo y confrontacin vivido durante julio de 2007 es perjudicial para el
pas, pues augura, sea cual fuere su desenlace, largos conflictos que perjudicarn
sobre todo a los alumnos de la escuela pblica. El tormentoso julio, que coincidi
con la culminacin de este trabajo, mostr mayores capacidades de movilizacin
de organizaciones sociales que protestaban por distintas razones, sin que se haya
dado una reactivacin de los entes polticos. Ese escenario confirma que la prioridad debe ser el combate contra la exclusin social. La mejor educacin para quienes acuden a una escuela pblica empobrecida es una demanda perentoria.
Este libro est dedicado a seres queridos y a los educadores de nuestro pas. En
recuerdo de los entraables colegas y amigos Juan Abugattas y Simn Romero
Lozano, tempranamente desaparecidos, quiero testimoniar mi gratitud tanto a los
educadores que me acogieron al volver a este amado Per despus de dos dcadas de desempear tareas internacionales, como a maestros que influyeron en mi
crecimiento profesional en el exterior. Juan dej como recuerdo perenne de su
paso por el Ministerio de Educacin, y demanda an pendiente, la conversin de
nuestras escuelas pblicas en mbitos amables donde nuestros nios y nias se
sientan estimulados y escuchados. Simn supo generar y conducir con maestra,
desde su condicin de Director Regional de la Unesco, el Proyecto Principal de
Educacin en Amrica Latina y el Caribe, pieza clave para acentuar en la regin la
idea de la educacin como derecho bsico antes que como servicio.
Buen nmero de las ideas aqu presentadas han sido estimuladas en dos instituciones que me ayudaron a reinsertarme mejor en mi pas luego de dos dcadas
trabajando al servicio de la educacin latinoamericana, pues me permitieron aportar individual y colectivamente al pas y tambin crecer aprendiendo de colegas y
amigos en mbitos plurales y respetuosos de las opiniones ajenas. Me refiero a
Foro Educativo y al Consejo Nacional de Educacin.
Agradezco a Ayuda en Accin y a Tarea, instituciones calificadas en sus servicios a
nuestra educacin, por su confianza y generosas contribuciones, sin las que no
hubiese sido posible que estos textos estn en sus manos.
Los amigos de SNV-Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo tuvieron la
iniciativa de aportar con CD impresos con el texto del libro. Mi gratitud a ellos.
23
24
PARTE I
CRISIS
CRISIS
Y POSIBILIDAD
LA EDUCACIN PERUANA
PARTE I
LA EDUCACIN PERUANA:
CRISIS Y POSIBILIDAD
32
32
35
37
a.
b.
c.
d.
37
39
56
62
Un diagnstico importante
Tres elementos centrales de la crisis: magisterio, financiamiento y gestin
Las evidencias de una baja calidad educativa en el Per
La corrupcin en el sistema educativo
65
66
79
79
81
83
86
87
88
71
91
91
94
94
99
101
104
105
107
110
112
112
115
115
118
125
a. La segunda regionalizacin
b. Principales avances en la construccin de proyectos educativos regionales
c. Algunos problemas que afectan a la regionalizacin
125
129
138
Bibliografa
145
146
151
159
164
mediados de la primera dcada del siglo veintiuno, el Per acusa marcados contrastes entre su crecimiento econmico y claros desajustes de orden social, particularmente en el mbito educativo.
Un informe macroeconmico de medicin y monitoreo de la gestin gubernamental entregado al pas en marzo del 2007 por el equipo del Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacfico (CIUP) es revelador: remarca un claro crecimiento del pas durante perodos prolongados, con una reciente oleada de inversin privada. El crecimiento econmico peruano de los ltimos seis aos (con promedios anuales que oscilan entre 5% y 7%) no tiene precedentes desde 1970.
Explican este desempeo el buen rendimiento mundial de los precios de los minerales, el crecimiento de sectores no tradicionales (distintos a los productos bsicos), la exportacin de productos agrcolas y el mantenimiento ordenado de las
cuentas fiscales. En contraste, segn seala el informe, el rea que congrega el
mayor nmero de indicadores negativos en el pas es la educacin.
El bajo desempeo educativo deja traslucir las desigualdades y la exclusin del
sistema. El mencionado estudio observa que las brechas entre las zonas rurales y
urbanas se han ampliado; es decir, las mejoras en cobertura benefician en mayor
medida a la poblacin urbana y, peor an, la calidad educativa en la zona rural va
menguando.1
La parte urbana del mercado laboral goza de mayores ingresos y en la parte rural las familias no estn
mejorando lo suficiente como para enviar a los chicos al colegio. Y encima la calidad se est deteriorando, precisa Eduardo Morn, investigador responsable del proyecto del CIUP, citado por Patricia Salas,
presidenta del Consejo Nacional de Educacin, en su artculo Desigualdades en el sistema educativo
opacan el crecimiento en otras reas, publicado en El Comercio (8.4.2007). Ella puntualiza, adems, en
Hace una dcada, la visin oficial sobre nuestra educacin era mucho ms optimista. En agosto de 1997, a propsito del seguro escolar gratuito anunciado por el
gobierno de Alberto Fujimori, se reiteraba en espacios publicitarios televisivos la
consigna Para hacer de nuestra educacin la mejor de Amrica. Sin embargo, a
pesar de tales anuncios, divulgados con la complacencia de medios de comunicacin utilizados entonces arbitrariamente, la educacin peruana no slo distaba de
ser una de las mejores sino que presentaba algunas de las ms alarmantes situaciones de involucin educativa de la regin. En el primer estudio regional comparativo desarrollado por la UNESCO entre 1997 y 1998, el gobierno del Per fue el
nico de los trece pases participantes que no autoriz publicar los bajos resultados de sus estudiantes.
Si bien la educacin peruana inici la dcada de 1990 en una situacin crtica
influida por el colapso de la economa hacia finales del primer gobierno de Alan
Garca, ms preocupante an es que iniciara el nuevo siglo en una situacin agravada. Los considerables avances en materia de expansin de la matrcula y de la
universalizacin de la educacin primaria han sido insuficientes2.
La educacin peruana lleva casi tres dcadas de deterioro progresivo. Los principales problemas son la baja calidad de la enseanza y los magros resultados, en
materia de aprendizaje, de los estudiantes y los egresados.
el mismo artculo, que En el Proyecto Educativo Nacional hemos hecho hincapi en este apartheid
educativo, es decir, una educacin para la gente pudiente y otra para los pobres, lo cual es una situacin
de injusticia terrible. Y cuidado que la violencia se desata por carencias, pero ms por desigualdades y
resentimientos.
2
El sistema educativo peruano cuenta con ms de 60 000 centros educativos, cerca de 400 000 docentes (320 413 pagados por el Estado) y ms de 18 000 programas no escolarizados. Al 2003 haba
8 570 065 alumnos en el sistema educativo formal en centros educativos pblicos (85,2% del total de la
matrcula) y privados entodos los niveles, excepto el universitario (Unidad de Estadstica del Ministerio de
Educacin, 2003).
El anlisis de la educacin superior o universitaria no forma parte de este trabajo. Cabe sealar, sin
embargo, que forman parte del actual escenario universitario la falta de una poltica de educacin superior, los escasos fondos asignados a la investigacin cientfica y tecnolgica y el catico gobierno de
acuerdo con el libre albedro de cada universidad, as como muchas universidades sin acreditacin suficiente.
obsoletos, docentes sin actualizacin y hurfanos de equipos, e insuficientes herramientas e infraestructura (Aaos 2007).
Las diferencias de gnero son ms notables entre los nios de hogares pobres y
entre los que residen en zonas rurales; las tasas de matrcula de varones es superior a la de las mujeres, especialmente en los grupos de ms edad y a niveles
superiores de escolarizacin. Sobre todo en la escuela secundaria, las muchachas
de hogares con una mujer como jefe de familia tienen menos posibilidades de
matricularse que los chicos, en contraste con hogares conducidos por varones,
independientemente de los ingresos (Snchez-Pramo 2006).
Las tasas de matrcula son inferiores entre los nios pobres indgenas frente a los
pobres no indgenas; igual situacin se da con los no pobres indgenas y no indgenas de las zonas rurales (Snchez-Pramo 2006).
Los estudiantes que proceden de familias con ms altos ingresos tienen acceso a
mejores escuelas pblicas o privadas. En estas escuelas, los maestros ms capacitados y mejor organizados facilitan un mejor aprendizaje porque dedican ms
tiempo a tareas de enseanza y tienen ms recursos para facilitar sus tareas. Los
sectores sociales menos favorecidos reciben, en cambio, una educacin mediante
procedimientos y con docentes no preparados para responder a los requerimientos ni a la heterogeneidad caracterstica de estos estratos.
En hogares con ms altos ingresos, por lo general los padres procuran mejores
condiciones para que sus hijos accedan a libros, medios de comunicacin e informacin (televisin por cable, internet) y, en no pocos casos, profesores particulares
para afianzar materias o conocer otras. El tiempo que destinan a conversar con sus
hijos y su mayor bagaje cultural repercuten tambin en la formacin de stos. En
contraposicin, los padres con bajos niveles educativos y acuciados por la supervivencia diaria no estn en condiciones de estimular la educacin de sus hijos.
Los cuidados y estmulos durante la primera infancia y la expansin de la educacin inicial corresponden por lo general a nios de familias con mejores condiciones de vida. A fines de la dcada pasada, los porcentajes de nios del quintil ms
pobre que disfrutaban de la educacin temprana eran muy inferiores a los de nios
provenientes de familias ms pudientes.
El acceso a computadoras est determinado por la estructura de la distribucin de
ingresos: en los segmentos de mayores ingresos (A y B) de Lima Metropolitana,
38% de hogares tienen computadoras; en el sector de menores ingresos (E), apenas 0,3% (Manrique 2005).
a. UN DIAGNSTICO IMPORTANTE
En el ao 1993, a solicitud del Ministerio de Educacin (MED), el Programa de la
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ,
por sus siglas en alemn), el Banco Mundial y la UNESCO (Oficina Regional para
Amrica Latina y el Caribe-OREALC) elaboraron, en dilogo con representantes del
Estado y de la sociedad civil, el Diagnstico general de la educacin. Una de las
principales conclusiones de este informe es que si bien el sistema educativo peruano tiene importantes ndices de acceso en los niveles preescolar, primario, secundario y universitario respecto a los dems pases de la regin latinoamericana, la calidad impartida es particularmente crtica.
Seis son los aspectos ms resaltantes encontrados al realizar el diagnstico:
Falta de idoneidad del currculo para la educacin bsica. Entre otros problemas, est
cargado de contenidos, prioriza la educacin memorstica, hay poca articulacin entre materias y no se ajusta a las caractersticas de un educando heterogneo.5
5
El Per es uno de los pases que ms tiempo y recursos (adems de conflictos) ha destinado a la
construccin de sucesivos currculos. La misin interagencias es particularmente severa al sealar la
contradiccin bsica entre tratar de formular buenos currculos y no dar similar importancia a su comprensin y ejecucin por parte de los maestros y padres de familia.
Esto es relativo cuando se trata de ciudades pequeas, donde no hay universidades o no se ofertan
carreras atractivas. All, un instituto superior pedaggico suele ser la mejor opcin para los mejores
estudiantes egresados de la secundaria.
por sus valores y por su estructura, el sistema remunerativo vigente para los docentes peruanos no representa un mayor estmulo;11
los docentes mejor remunerados apenas llegan a cubrir 50% de la canasta familiar
bsica, calculada en 1 800 soles;
la estructura vigente no contempla mayores diferencias entre el monto remunerativo de un nivel magisterial y otro; el grupo de docentes mejor remunerado (V Nivel
Magisterial) se diferencia del grupo con menores ingresos (estrato E) en 22,7%;
La importante iniciativa de convocar un concurso para llenar plazas vacantes ocupadas por maestros
contratados, en el ao 2001, durante la gestin ministerial de Nicols Lynch, tuvo un final azaroso: se
nombr a una gran mayora de profesores que no aprobaron la prueba (ver Trahtemberg 2002).
Al examen pblico de enero de 1999, convocado para nombrar a 29 256 docentes y directores de los
diferentes niveles educativos del sistema, se presentaron 107 979 postulantes. Slo 16,2% lo aprobaron; y de ellos, 60% lo hicieron con la nota mnima de 11, mientras que 27% obtuvieron 12 y fraccin
(sobre un puntaje de 20). Slo cerca de 1% de los que aprobaron el examen obtuvieron 14 o ms (INIDEN
1999).
Si bien es cierto que los rendimientos escolares buenos o insuficientes no se pueden atribuir exclusivamente a los maestros, ante la opinin pblica los bajos resultados escolares afectan la imagen del
magisterio.
10
De acuerdo con datos publicados por el Ministerio de Educacin, el ao 2004 trabajaron en el conjunto
del sistema educativo 413 268 docentes distribuidos por niveles: en educacin inicial, 10,8%; en primaria, 46,0%; en secundaria, 39,3% y en otras modalidades comprendidas la educacin especial y la
ocupacional, 3,9%.
11
La desvalorizacin de la profesin docente tiene que ver con las bajas remuneraciones y con un sistema
catico de incentivos y bonificaciones que, contra toda norma racional, constituyen el mayor porcentaje
de los pagos mensuales que se hacen a los maestros. Esto no asegura una remuneracin bsica suficiente para cubrir las necesidades del docente y sus responsabilidades familiares.
no se vislumbra un conjunto estructurado de retribuciones monetarias y no monetarias que se incluyan o adicionen al sistema remunerativo; y
12
En las secciones II y III de este libro se hacen referencias ms extensas sobre este gremio docente.
Espaa
Argentina
Brasil
Mxico
Chile
Costa Rica
Colombia
Per
Ecuador
FUENTE: tomado de Antonio Sancho (2001).
2 713
1 134
947
734
660
592
430
251
226
Chile, para una matrcula que es casi la tercera parte del alumnado peruano, invierte anualmente 3 400 millones de dlares; es decir, 1 100 millones de dlares ms
que el Per.
A pesar de que el Foro del Acuerdo Nacional acord que se destinase un incremento anual del porcentaje de participacin del gasto pblico en educacin respecto del PBI en 0,25%, y de haberse declarado al sector educativo en situacin
de emergencia, los presupuestos de los ltimos aos no incluyeron mayores reformas en los procesos de asignacin de recursos. As, es escasa la flexibilidad de un
gasto educativo casi exclusivamente destinado al pago de planillas y pensiones.13
Sumadas, las mejoras remunerativas de los docentes entre los aos 2001 y 2004
representan un enorme esfuerzo financiero de la administracin gubernamental.
No obstante, dar prioridad a una mejor remuneracin docente, sin asociarla a mejores rendimientos profesionales, no asegura que mejore la condicin profesional
del magisterio ni los aprendizajes de los alumnos.
Los factores asociados a resultados educativos son los menos financiados. Es el
caso de las inversiones dirigidas a lograr ms y mejores aprendizajes; a implementar sistemas de gestin basados en el desarrollo de una cultura de evaluacin,
rendicin de cuentas e incentivos al desempeo; a poner en marcha una carrera
pblica magisterial moderna y basada en el mrito. Para nuevas medidas de poltica, en el presupuesto 2005 del sector educacin slo exista una disponibilidad
13
Si el acuerdo de participacin porcentual se hubiese cumplido, el presupuesto educativo debi representar 4,4% del PBI en el 2004 y 4,65% en el 2005. Lo concreto es que para el 2005, el Ministerio de
Economa y Finanzas asign 8 899 millones de soles al sector educacin, y su participacin en el PBI
fue de 3,6%, invariable respecto al 2004. En relacin con el presupuesto pblico total desciende en
0,3%, alcanzando el 18% (CNE 2004).
real de nuevos recursos de 36 millones de soles (10 millones 300 mil dlares)
(CNE 2004).
Por lo dems, todo parece indicar que aun asignando ms recursos ser difcil
enfrentar esta crisis mientras no se modifique el modelo arcaico de gestin educativa ni se ataquen integralmente los mecanismos y los viejos patrones de reproduccin de la exclusin social, as como de inequidades tnico-culturales y de gnero
que permanecen arraigados en la sociedad peruana.
Finalmente, invertir ms en educacin demanda que los funcionarios de los ministerios
de Economa y Finanzas (MEF) y de Educacin (MED) comiencen a hablar el mismo
lenguaje, en trminos de prioridades de polticas y de financiamiento. Hay especialistas
que opinan que los argumentos empleados por los tcnicos de educacin para fundamentar la necesidad de nuevos recursos son poco convincentes, como producto de la
falta de comprensin de lo que necesita la educacin para despegar, y por el afn, en el
MEF, de buscar sobre todo frenar las demandas de gasto.
La no correspondencia entre el MED y el MEF pone en clara desventaja a quienes
no controlan los recursos. En este caso, habra que tomar en cuenta los grados de
modernidad aplicados en la concepcin de las polticas pblicas. La visin tecnocrtica y racionalista del MEF est ms preocupada por las consecuencias de la
accin educativa en tanto representa inversin. Las polticas del MED tienen como
base que invertir en educacin es algo bueno de por s; la preocupacin por los
resultados de esa inversin no es un problema lo suficientemente asumido. La falta
de un organismo encargado de organizar las prioridades estratgicas del Estado
peruano agudiza el desencuentro.
Lo anterior hace ms imperioso que un incremento sustantivo a favor de la educacin demande como contrapartida polticas coherentes de largo plazo, en un marco
de crecimiento constante de nuestra economa y una presin tributaria mucho ms
fuerte. De all la necesidad de tomar como referente principal un instrumento como
el Proyecto Educativo Nacional, oficializado en enero del 2007.
La base de partida fue el 4,4% del PBI. La meta anual es la siguiente: el ao 2006, alcanzar el 4,7% del
PBI; el 2007, 5%; el 2008, 5,3%); el 2009, 5,6%; y el 2010, 6% (Ministerio de Educacin, Ciencia y
Tecnologa de Argentina 2006).
(ii) Ver El acceso a la educacin bsica en Brasil, de Paulo Renato Costa (2006), ministro de Educacin de
Brasil durante el perodo 1995-2002.
(iii) Pgina web de GRUHBAS, Projetos Educacionais e Culturais, <www.gruhbaspe.com.br> (consulta: 21
de abril del 2007).
En nuestro pas, uno de los grandes incentivos del cambio y de la expansin del
sistema educativo ha sido el acceso gratuito a la educacin pblica.14 Sin embargo,
como se ha sealado, los menos favorecidos econmicamente acceden a los centros de enseanza de peor calidad, contribuyendo as el sistema educativo a que
las desigualdades sociales se reproduzcan. Adems, cada vez es ms evidente que
la tal gratuidad es algo relativo y que los aportes de las familias, aun las ms pobres, se dan de modo directo o indirecto.
De acuerdo con diversas fuentes, las familias peruanas representan un importante
aporte al financiamiento del servicio pblico y privado (Saavedra y Surez 2002).15
En 1994, las familias gastaron en la educacin de sus hijos que asistan a centros
educativos pblicos 0,8% del PBI, lo que significa que financiaron 20% del total
del sistema pblico de educacin. El gasto familiar por niveles educativos, en comparacin con el del Estado, es mucho mayor para los hijos que asisten a la secundaria (ms del doble de lo que gastan en uno de primaria).
Saavedra y Surez muestran que casi un tercio de lo que la sociedad peruana en
su conjunto gasta en los nios matriculados en las escuelas pblicas corresponde
a contribuciones de las familias. Una parte consiste en libros, uniformes y materiales; otra son aportes monetarios directos por concepto de matrculas, cuotas para
las asociaciones de padres de familia (APAFA) y pagos para la compra de materiales
y el financiamiento de actividades escolares. Por otro lado, los padres tambin
contribuyen con su trabajo y bienes para el centro educativo, modalidades de colaboracin ms difciles de cuantificar.16
Segn cifras oficiales de la Encuesta Nacional de Hogares del 2002, el gasto
anual por alumno de primaria en las escuelas pblicas fue de 201 dlares, de los
cuales las familias aportaron ms de la tercera parte (34%, 44 dlares), mientras
que el Estado aport el 66% restante (156 dlares). En secundaria, con un gasto
total de 295 dlares anuales por alumno, el Estado aport 64% (224 dlares),
mientras que las familias asumieron el 36% restante (71 dlares).
14
Martn Benavides afirma que gracias a dicha gratuidad en el Per se pas de un promedio de dos aos
de educacin para la poblacin adulta, a mediados del siglo pasado, a los casi nueve aos de promedio
actuales: Sin dicha transicin, nuestra sostenibilidad como pas habra sido mucho peor (Per.21,
20.2.2007).
15
16
El nivel del gasto pblico en educacin bsica es tan bajo que en muchas escuelas en particular fuera de
Lima el pago de los servicios pblicos depende de las contribuciones de los padres, tanto en dinero como
en materiales de enseanza, artculos de limpieza, servicios de mantenimiento de enseres, etctera.
(CTAR). Slo en el caso de Lima y el Callao el MED manej los presupuestos de los
centros educativos, confirmando as la vigencia de dos modelos organizativos paralelos: uno para la capital del pas y otro para las otras regiones.
La Ley General de Educacin atribuye al MED, adems de la funcin de normar,
las de proveer, financiar y garantizar la educacin; y adicionalmente, informar, promover y articular. No obstante, la costumbre pesa ms que la ley y en el MED
siguen convencidos de que su tarea central, adems de ofrecer y financiar servicios educativos, es normar.
Al mismo tiempo, urge una reforma de las capacidades y del propio sistema de
gestin presupuestal. La ineficacia del MED en la gestin de recursos y polticas
es clamorosa: no hay mecanismos para monitorear la calidad de los procesos ni
para evaluar el resultado de sus polticas. Es lamentable la distancia entre sus
planes operativos y el concepto que se expresa en sus proyectos matrices. Se
gasta mal y sin preocupacin por el efecto de la inversin sobre los objetivos que la
motivan (los beneficios se suponen, no se comprueban). Se cambian las jefaturas
sin mayor aprensin por la memoria de los procesos iniciados, o se reinician irresponsablemente, y se segmenta la intervencin, diluyendo as la responsabilidad.
Incluso se devuelve dinero al MEF, dndole con ello argumentos para que no acoja
solicitudes de recursos incluso cuando hay importantes iniciativas de inversin.
el colectivo docente obtenga un sistema que le permita dialogar sobre sus logros y dificultades en el aula y fuera de ella. Los docentes asumen el xito o el fracaso de sus
alumnos.
La convivencia armnica entre docentes y padres o apoderados exige deberes y
3
derechos claros y especficos, as como crear un clima emocional teniendo como
centro la buena educacin de los alumnos. No hay segregacin por inteligencia, raza o
gnero.
Los padres no son ajenos a la escuela. No slo estn motivados para formar parte
5 cin financiera o el control burocrtico sino en una gestin pedaggica que alienta a
docentes y estudiantes. Son muy recomendables sus constantes visitas a aulas, el conocimiento in situ de lo que aprenden los alumnos y el dilogo con sus colegas.
equipo docente conducido por directivos. Esto es indispensable. El rendimiento
6 Uninstitucional
es mejor en la medida en que las competencias de los profesores se
17
En el valle Arriba del Tambo (distrito de Cocachacra, provincia de Islay, Arequipa), en San Antonio de
Chipao (provincia de Lucanas, Ayacucho) y en la zona yarina Isla del Ro Napo (distrito de Mazn, provincia de Maynas, Loreto).
18
Cada uno de los tres centros secundarios estatales de alternancia tiene en su plana docente cuatro
profesores de reas acadmicas (Comunicacin, Matemtica, Ciencias Sociales y Ciencia/Tecnologa/
Ambiente). La austeridad determin que fuesen despedidos los docentes contratados para la importante rea de Ciencias Sociales.
cin mencionada termina por anularlas. Este problema no es coyuntural sino que
tiene connotaciones estructurales.
19
En su Informe de Educacin, el INIDEN (2005) se refiere al Programa de Apoyo a la Formacin Profesional para la Insercin Laboral en el Per Capactate Per (APROLAB).
20
Educacin (slo 7,3% de avance) y otros sectores clave para la poltica social, como
el Ministerio de la Mujer y el Desarrollo Social (12,5%) y Vivienda y Construccin
(10,9%), mostraron el menor avance. Los gobiernos regionales slo haban gastado
4,4% de sus recursos adicionales.
El presidente Alan Garca y otros voceros gubernamentales pusieron nfasis en
que el menor gasto obedeca a la incapacidad de los gobiernos regionales y municipales, y no tanto a la del gobierno central. Por otra parte, se cuestion duramente,
desde el propio Ejecutivo, el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP).
La situacin se agrav al denunciar la prensa licitaciones lesivas a la economa
fiscal en la compra de patrulleros por el Ministerio del Interior, de ambulancias por
el Ministerio de Salud y de tiles para el Ministerio de Educacin, as como en la
inversin de obras de infraestructura de este ltimo.21
Respecto a la capacidad de gasto de los gobiernos regionales y las municipalidades, el Grupo Propuesta Ciudadana (2007) seala algunas realidades ignoradas al
momento de transferirles recursos adicionales justo en el ltimo trimestre del ao:
las regiones y los municipios dispusieron de los recursos recin entre mediados de
octubre y noviembre; y
Estas acusaciones ocasionaron la renuncia de la ministra del Interior Pilar Mazzetti y el despido de los
burcratas encargados de las licitaciones.
22
Este monto es diez veces mayor que el presupuesto aprobado para el 2006 en materia de infraestructura: 23 millones de soles.
Prioridad absoluta:
A LU
D A B LE
S(I)
ESCUELAS D
DII G N A S Y SSA
LUD
LES
La abundancia de recursos contrasta con una realidad lacerante: cerca de dos millones de nios acuden a escuelas convertidas en focos infecciosos por su falta de
agua o desage, y se hace poco o nada por enfrentar esta situacin. Se requieren
230 millones de soles para empezar a tener escuelas pblicas dignas y saludables e
implementar progresivamente el servicio de agua en todas las escuelas.
ALGUNOS DATOS:
9 477
15 138
1,7
12,1
30%
Segn el Ministerio de Salud, el uso del agua en la higiene disminuye en la incidencia de enfermedades estomacales.
ADEMS:
75%
de los techos de las aulas de locales escolares pblicos son de calamina o Eternit. En los departamentos de Apurmac, Madre de Dios,
Pasco, Puno, San Martn y Tumbes, ese porcentaje supera el 90%.
En los departamentos de Ayacucho, Hunuco y La Libertad, no menos de uno de cada cinco alumnos estudia en aulas con piso de
tierra o arena.
(i) En su documento Invirtamos en escuelas dignas y saludables que fomenten el logro de aprendizajes, de marzo del 2005, el Consejo Nacional de Educacin seala y pegunta: Segn la
Oficina de Infraestructura Educativa, se requiere 260 millones de nuevos soles para reparar
662 centros educativos con deficiencias estructurales, pero hay 9 477 que no tienen agua. No
debera acaso esto considerarse una deficiencia estructural?
7.3.2007), slo en Lima se habran recuperado 144 planteles escolares, con una
inversin de 9 424 000 soles.
Las informaciones proporcionadas por el Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI) antes del inicio de clases del ao 2007 fueron bastante menos optimistas que
las del sector educacin. En todo el pas, por lo menos 4 700 centros educativos se
encontraban en emergencia; y en Lima, de los 1 440 locales existentes, 25% presentaban serias deficiencias. El INDECI inspeccion 64 colegios pblicos en distritos de clase media o media alta como Magdalena, San Isidro, Surco, San Luis y La
Victoria, con resultados poco alentadores: 41% corran un alto riesgo23 y 57% un
riesgo moderado (2% prohibieron el ingreso a sus inspectores). Datos proporcionados por el diario El Comercio (17.2.2006) indican que en el 2006, el mismo
instituto supervis 216 locales escolares y hall que ms de 90% presentaban
riesgo alto o moderado.
En las regiones, las demandas para enfrentar el dficit de infraestructura son mayores. Lo ocurrido en Ayacucho con motivo del shock de inversiones ha sido revelador. En abril del 2007, el director regional de Educacin de Ayacucho se neg a
recibir 96 obras de mantenimiento correspondientes a otros tantos centros educativos de su jurisdiccin, porque la inspectora de obras realizadas por tres empresas
constructoras mostr serias fallas y uso de material deficiente. La Direccin Regional de Educacin no haba sido consultada por el MED sobre estas obras.24 As, las
buenas intenciones del shock de inversiones se estrellaron con perjudiciales mtodos y procedimientos administrativos difciles de superar.
Riesgo alto: cableado expuesto o propenso a cortocircuitos, construcciones endebles, ventanas rotas o
con vidrios inadecuados.
24
La grave denuncia la hizo el director regional de Educacin, licenciado Ricardo Arone, en el acto oficial
de presentacin del libro Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per
(26.4.2007).
lisis comparativo sobre la educacin bsica entre trece pases de la regin.25 En dicho
estudio se aplicaron ms de 54 000 pruebas de Lenguaje y Matemtica a estudiantes
de tercero y cuarto grado de esos pases; paralelamente, se administraron cuestionarios a alumnos y a directores y tutores de estos mismos estudiantes.
Los alumnos del Per obtuvieron calificaciones muy bajas respecto a los cubanos;
bajas respecto a Argentina, Chile y Brasil; y comparables slo a los de Honduras,
Venezuela y Repblica Dominicana, pases con los que comparti los ms deficientes resultados de la muestra.
25
Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Honduras, Mxico, Paraguay, Per, Repblica Dominicana y Venezuela. El tamao de la muestra fue determinado con un mnimo de 40 alumnos por
escuela, 20 por grado, 100 escuelas como unidades primarias y 4 000 alumnos como unidades de
agregacin secundaria (OREALC/ UNESCO 1998).
26
Realizada por la OCDE-UNESCO en el 2001. El nfasis fundamental de esta prueba fue la comprensin
lectora de textos como parte de un proceso amplio de alfabetizacin. As, la alfabetizacin lectora
consiste, para PISA, en la comprensin, el empleo y la reflexin a partir de textos escritos, con el fin de
alcanzar las metas propias, desarrollar el conocimiento y el potencial personal, y participar de modo
efectivo en la sociedad.
27
Al no lograr acreditar el nivel 1, los estudiantes peruanos muestran graves dificultades para emplear la
lectura como herramienta eficaz que les permita aprender durante su vida. Corren serios riesgos de no
aprehender futuros conocimientos.
Cuadro 2
RESULTADOS GLOBALES DE LA PRUEBA PISA (2001)
Lectura
Puesto / Pas
Matemticas
Puntos
Pas
Ciencias
Puntos
Pu ntos
Pas
Puntos
1 / Finlandia
546
1 / Hong Kong-China
560
1 / Corea
552
2 / Canad
534
2 / Japn
557
2 / Japn
550
3 / Nueva Zelanda
529
3 / Corea
554
3 / Hong Kong-China
541
4 / Australia
528
4 / Nueva Zelanda
537
4 / Finlandia
538
5 / Irlanda
527
5 / Finlandia
536
5 / Gran Bretaa
532
34 / Mxico
422
34 / Argentina
388
34 / Mxico
422
35 / Argentina
418
35 / Mxico
387
35 / Chile
415
36 / Chile
410
36 / Chile
384
36 / Macedonia
401
37 / Brasil
396
37 / Albania
381
37 / Argentina
396
38 / Macedonia
373
38 / Macedonia
381
38 / Indonesia
393
39 / Indonesia
371
39 / Indonesia
367
39 / Albania
376
40 / Albania
349
40 / Brasil
334
40 / Brasil
375
41 / Per
327
41 / Per
292
41 / Per
333
En aptitud para las matemticas y para las ciencias, el Per ocup tambin el ltimo lugar de los 41
pases participantes. El 95% de sus estudiantes partcipes en la prueba alcanz un puntaje inferior a
90% de los estudiantes de pases que obtuvieron los mejores resultados en las pruebas, como Hong
Kong, Japn y Corea; esto implica que los estudiantes peruanos no estn en capacidad de realizar tareas
simples como producir hechos o procesos matemticos bsicos, ni aplicar habilidades computacionales
simples (OCDE-UNESCO 2005).
Como en anteriores ocasiones, las reas evaluadas fueron Comunicacin y Matemtica, esta vez en segundo y sexto grados de educacin primaria, y en tercero y
quinto grados de educacin secundaria. Adicionalmente, se recogi informacin
sobre el desempeo en algunas competencias del eje Formacin Ciudadana.29
Los resultados que ms preocuparon entonces fueron los de quinto de secundaria:
2,9% lograron niveles satisfactorios en Matemtica y 9,8% en Comunicacin. Los
dems jvenes, ya por concluir su secundaria y educacin bsica, se incorporaran
al trabajo o continuaran estudios de educacin superior con grandes dificultades
para aplicar la competencia lectora como herramienta para impulsar y ampliar sus
conocimientos y habilidades en otras reas. Por su impericia lectora, tambin tendrn dificultades para seguir aprendiendo a lo largo de la vida.
De acuerdo con informacin difundida por el Ministerio de Educacin y publicada
por el diario El Comercio (5.3.2007), a fines del 2006 se realiz una Evaluacin
Censal de Comprensin de Lectura mediante una prueba aplicada a 305 135 nios de segundo de primaria de todo el pas. La evaluacin dur cincuenta minutos
y const de dos partes, una de lectura de palabras y otra de comprensin de textos.
Cabe sealar que la evaluacin slo represent a 44% de los alumnos que cursaban este grado y slo cubri parcialmente departamentos con poblacin pobre del
pas como Huancavelica, Ayacucho y Cajamarca.30 En cuanto a sus resultados, la
prueba revel que 26% alcanzaron el nivel ptimo (nivel 3), es decir, entendieron la
totalidad de un texto narrativo. El 29,2% de los alumnos evaluados alcanz el nivel
2 (pudieron deducir las ideas no escritas en el texto, mas no el significado de las
palabras por el contexto de la lectura ni la idea principal), y 29,1% el nivel 1, es
decir, no pudieron encontrar la informacin en un texto; los dems (15,8%) no
entendieron nada del texto ledo.
Adems de ser un indicador de que 74% de los alumnos evaluados no alcanzaban
lo suficiente para aprobar el segundo grado de primaria, la evaluacin censal sirvi
para confirmar la precariedad de la escuela pblica ante resultados obtenidos por
nios de centros particulares de enseanza. En efecto, en el mximo nivel de comprensin lectora se encontr a 20,9% de alumnos de centros estatales, mientras
29
Las pruebas fueron aplicadas a alrededor de 14 500 estudiantes de cada grado seleccionado, de 843
escuelas primarias polidocentes y multigrado, y de 636 colegios secundarios. La muestra cubri centros
de enseanza pblica y privada de reas urbanas y rurales.
30
La ausencia de docentes, los paros regionales convocados por el SUTEP en esas fechas y la inasistencia
de los nios determinaron el carcter parcial de dicha evaluacin.
que en los particulares la cifra ascendi a 41,6%. En cambio, en el nivel inferior los
estatales llegaron a 31,9% y los no estatales alcanzaron 20,3%.31
Comparados los resultados de ciudades como Arequipa, Callao, Lima, Moquegua,
Tacna y Tumbes,32 la mejor representada result Arequipa (33,6% de nios entendieron todo el texto narrativo e informativo); le siguieron Lima (33,1%), Callao (31,2%),
Moquegua (29,2%) y Tumbes (29,2%). El mayor porcentaje de estudiantes que no
lograron entender lo que leyeron correspondi a Tumbes (20,8%), seguido del Callao
(10,1%), Arequipa (10%), Moquegua (9,7%), Lima (8,7%) y Tacna (7,2%).
Los resultados confirman la precaria base de una educacin que, en otras condiciones, permitira a nuestros estudiantes obtener el mayor provecho de sus escuelas. Si en los tres primeros grados de enseanza primaria no alcanzan una suficiente comprensin lectora, estn condenados a fracasar como estudiantes.33 Lo ms
grave es que el sistema se ha habituado a esto y hay una suerte de complicidad e
indiferencia institucionalizada. Se toma como algo natural que los alumnos fracasen y se atribuye esto a su pobreza, es decir, a causas completamente ajenas a la
docencia, a la escuela y al sistema. Esto confirma lo que en el documento del
Proyecto Educativo Nacional se denomina un pacto de mediocridad: los pobres
estn condenados a no aprender y los responsables de su educacin se desentienden de esta situacin.
No ser suficiente tomar precauciones en el mbito escolar. Es importante y decisivo asumir la atencin de la primera infancia (0 a 3 aos), dndole la mayor prioridad nacional, as como universalizar una educacin inicial calificada a prvulos de 3
a 5 aos, sobre todo en las reas rurales.
LA PRECARIEDAD DOCENTE
Los resultados de la evaluacin censal docente de inicios del 2007 indican que un
tercio de los docentes no alcanzan a resolver preguntas necesarias para ubicarse
31
En un pas como el Per es difcil comparar la educacin privada con la pblica sin tomar en cuenta los
distintos antecedentes de vida y la situacin cultural de la mayora de los nios que asisten a uno u otro
tipo de centro educativo. Sin embargo, estos resultados debieran hacer que se redoblen los esfuerzos
por atender a las escuelas pblicas con ms y mejores recursos.
32
El MED seala que estas regiones ofrecen mejores cifras representativas pues la prueba se aplic a un
mayor porcentaje de estudiantes que en otras (donde se aplic a menos de 65% del universo). Ver la
revista Caretas (22.2.2007).
33
En las partes II y III de esta publicacin se ofrecen ms elementos sobre esta evaluacin censal y las
posibles causas del deterioro de las competencias docentes.
como un asunto individual antes que como un desafo institucional que deben asumir las escuelas, como si la palabra del capacitador bastara para la conversin
personal.
35
Aplicada entre el 28 de septiembre y el 10 de octubre del 2005 en zonas urbanas y rurales de once
regiones del pas a 1 504 hombres y mujeres de 18 a 65 aos de todos los niveles socioeconmicos
(disponible en <http://www.foroeducativo.org/encuesta.pdf>).
36
37
El informe se refiere a las oficinas de Auditora Interna y de Asesora Jurdica, a las direcciones de
Gestin Institucional y de Gestin Pedaggica, y a la Oficina de Administracin.
El informe Con corrupcin no hay educacin, elaborado por la Defensora del Pueblo y la Asociacin Civil Protica, presentado el 28 de febrero del 2007 en la ciudad
del Cusco, es el resultado de un primer proyecto piloto aplicado en seis regiones del
pas: Ayacucho, Cusco, Huancavelica, Junn, Lambayeque y Loreto. La Defensora
recibi 307 denuncias vinculadas a corrupcin: 52 por incumplimiento en el dictado
de clases, 48 por irregularidades en los procesos administrativos, 38 por contrataciones irregulares, 30 contra atentados a la integridad fsica, 20 por uso indebido de
los cargos, 19 por deficiencias en las medidas de control y muchas ms de diversa
ndole; incluso hubo 7 denuncias por violacin sexual y 6 por acoso sexual (Defensora de Pueblo 2006).
Segn el informe, en Ayacucho y Huancavelica la corrupcin se centra en contrataciones irregulares. En Junn, el problema principal es la inasistencia de docentes
y el incumplimiento con sus horas de enseanza. En Lambayeque, las denuncias
se centran en irregularidades en procedimientos administrativos. En Loreto, lo que
ms dificulta el dictado de clases son los continuos desplazamientos de los profesores. En el Cusco, ms de un tercio de las denuncias recibidas responden a atentados contra la integridad de los alumnos.38
Es gravsimo para el pas que una de las conclusiones del informe seale que []
el fenmeno de la corrupcin [] atraviesa todo el sistema organizacional, a todo
nivel, constituyndose en espina dorsal de una estructura que no slo es ineficiente para sancionar los actos indebidos, sino que permite o rene las condiciones
para que este se reproduzca y extienda (Defensora del Pueblo 2007: 72).
Lo sealado en ese valioso informe confirma otras mltiples apreciaciones. El ao
2005 pude comprobar, entrevistando a representantes regionales de la Defensora
del Pueblo en Cajamarca, Ayacucho, Apurmac, Huancavelica y Cusco, varias constantes:39
El sector educacin es el que ms trabajo da a las oficinas regionales de la Defensora del Pueblo, institucin cada vez ms apreciada por su disposicin a atender
denuncias contra la corrupcin en organismos intermedios.
38
Los asistentes a la presentacin de este informe en el Cusco fueron particularmente impactados con la
denuncia contra una profesora que castig a un grupo de alumnas por llegar un poco tarde con una
ducha helada en el bao de hombres del colegio Diego Quispe Tito, en San Sebastin, Cusco.
39
Son constantes las denuncias de violacin y acoso sexual de docentes a sus alumnos, as como de solicitud de pagos en efectivo o de favores sexuales por traslados
de docentes.
Es frustrante para los denunciantes (padres, alumnos o docentes) comprobar que
quienes cometen faltas por lo general no son castigados; a lo ms, son trasladados
a las unidades de gestin educativa local (UGEL) o a las Direcciones Regionales.
Incluso hay casos en los que docentes acusados de violacin o acoso sexual han
retornado a sus centros educativos.
El miedo y la alta tolerancia de la propia poblacin a comportamientos corruptos o
cercanos a la corrupcin tienen que ver con la falta de confianza en instancias
educativas que recojan sus denuncias y apliquen una justicia reparadora.
Alientan por ello la decisin y el empeo de la Defensora del Pueblo en focalizar su
lucha contra la corrupcin en lo educativo. Ser tanto o ms importante que el
propio Ministerio de Educacin lidere y muestre con hechos la posibilidad de revertir una situacin con efectos perversos no slo en lo tico y moral, sino tambin en
lo econmico y en el propio sistema poltico que lo posibilita.
ANALFABETISMO
El Per tiene desde 1940 (la fecha ms lejana en cuanto a datos sobre este tema)
un nmero de analfabetos difcil de reducir, que oscila entre 1 700 000 personas
(segn el ltimo censo) y los 2 millones de personas.40 El mayor porcentaje corresponde a reas rurales y a mujeres. El 64% de analfabetos de entre 15 y 24 aos
son mujeres, y 40% del total de analfabetos corresponde a mujeres que viven en
reas rurales. En poblaciones indgenas, la proporcin de mujeres sin escolaridad
es mucho mayor que la de hombres analfabetos; en comunidades indgenas, 7 de
cada 10 personas analfabetas son mujeres.
En el analfabetismo femenino rural e indgena peruano influyen no slo situaciones
derivadas del papel de la mujer en sus ncleos sociales su rol en la familia, su ciclo
vital, su responsabilidad en la crianza de sus hijos, sino tambin las condiciones de
pobreza en las que transcurre la vida de las analfabetas. Sus actividades agropecuarias son mltiples, desde llevar la comida y el agua a los hombres que trabajan en el
campo y desarrollar tareas artesanales hasta participar en tareas comunales de produccin rural dependientes del mercado o de una empresa exterior.41
40
Segn informacin difundida en el diario El Comercio (29.8.2005), la Unidad de Estadstica del Ministerio de Educacin seala las siguientes cifras para el ao 2004: 2 211 000 personas analfabetas; de
stas, 1 474 000 nunca asistieron a una escuela y 737 000 tienen algn grado de instruccin.
41
La misma investigadora seala que alrededor de 200 000 nias no acceden a la escuela en medios
rurales; muchas de ellas tienen dificultades para desplazarse a los centros educativos, lejanos y escasos.
o apoyarlas. Sin embargo, alentadas por esas iniciativas, han surgido otras experiencias como la que se resea en el recuadro sobre Huataccocha.
LA INTERCULTURALIDAD NO ASUMIDA
La tercera parte de los habitantes de las reas rurales tienen una lengua materna
verncula; 7 de cada 10 vernaculohablantes viven en el campo y hablan quechua,
aimara o una de las cuatro decenas de lenguas de grupos etnolingsticos de la
Amazona. El aprendizaje en una lengua y una cultura ajena contina siendo una
barrera que separa del resto del Per a los estudiantes no castellanohablantes. A
pesar de los avances en la produccin de materiales de lectura bsica en lenguas
nativas, persisten la falta de materiales para el aprendizaje del castellano como
segunda lengua y el dficit en la formacin de maestros en enseanza bilinge e
intercultural.43
La interculturalidad no ha sido lo suficientemente asimilada ni asumida en el Per.
Cuando hay referencias a la educacin bilinge intercultural (EBI) prima ms lo
bilinge que lo intercultural. Existe una dificultad real para concretar en idea y
accin esa interculturalidad.
Habra que recordar que los sistemas educativos son estructuras etnocntricas
por definicin. En su gnesis histrica, aparecieron para borrar las diferencias y
homogeneizar a poblaciones culturalmente diversas. La mejor herramienta para
esta tarea de imposicin cultural ha sido la construccin central de un currculo: las
escuelas deben ensear lo normado desde el nivel central, sin dialogar con las
culturas locales ni rescatar algo de ellas, menos an con el propsito de enriquecerlas de manera respetuosa, propiciando intercambios con otras culturas y con la
cultura universal. Lo mximo que el sistema ha concedido es ensear a la gente en
su propia lengua.
Difcilmente se avanzar hacia el cambio en las escuelas rurales peruanas, ms
an en las ubicadas en mbitos indgenas, si no se reconoce el profundo racismo
vigente en el pas. No habr inversin que funcione sin modificar las condiciones
en las que se produce la educacin rural. No se trata solamente de dotar a las
comunidades de ms recursos; hay que realizar esfuerzos maysculos para que se
43
En 1998 eran 98 000 los nios vernaculohablantes atendidos en 16 departamentos. En el pas existen
3 177 938 quechuahablantes, 440 380 aimarahablantes, 45 137 aguarunahablantes, 222 513 hablan
quechua de Lamas, 20 169 hablantes de shipibo-conibo y aproximadamente 20 000 hablantes de ashninka (MED 2000).
asuma de verdad que los indgenas hombres y mujeres son personas iguales a
las dems. Es la creencia profunda en la desigualdad lo que termina justificando el
abandono, la negligencia y el desinters.44
En este contexto, un paso importante ha sido la creacin de la Direccin Nacional
de Educacin Bilinge Intercultural (DINEBI). Sucesivas evaluaciones de la accin
estatal desde 1999 sealan algunos alentadores avances en materia de esta educacin.45 Sin embargo, los lineamientos de poltica quedan cortos respecto a los
desafos de una realidad como la peruana. As, la direccionalidad de la EBI sigue
centrada en atender educativamente a la poblacin indgena que tiene un idioma
propio, cuando tendra que ir ms all de la escuela y afianzar un trabajo realmente
intersectorial, con el Ministerio de Educacin como pieza importante pero no exclusiva ni, en no pocos casos, ms importante.
Por otra parte, no se vislumbra an la participacin de las poblaciones indgenas en
el diseo, la implementacin y la evaluacin de estas polticas. En la medida en que
la educacin en las zonas indgenas del pas incluya la participacin social y comunitaria como uno de sus principales componentes, la EBI ser ms pertinente y
afianzadora de la democracia peruana, como expresin de la diversidad caracterstica del Per.
Para que la interculturalidad sea posible en las aulas, es necesario que los planes
de clases y el proyecto curricular de la escuela nazcan de una negociacin equitativa entre las demandas del currculo y las demandas de las culturas locales. Asimismo, es preciso que el objeto principal de referencia para toda clase de aprendizajes sea la experiencia sociocultural de los estudiantes: sus fortalezas, sus problemas, sus desafos.
Una referencia final a los wawawasi, programa que desde la dcada pasada no
depende del sector educativo. A pesar de que la cuna de este modelo de educacin temprana naci en la sierra sur y en comunidades quechuas y aimaras, desde
la dcada de 1990 el desarrollo de estos programas ha tenido como elemento
44
El informe de la Comisin de la Verdad es la prueba ms clara de este racismo y olvido colectivo con
poblaciones como las ayacuchanas de habla quechua, principales vctimas de la violencia terrorista y la
represin militar. La difusin e internalizacin colectiva de sus conclusiones es una de las tareas prioritarias pendientes en nuestra educacin.
45
Las principales propuestas y avances estn referidos a mejoras en las prcticas pedaggicas, a cambios
en el uso de lenguas en el aula y, particularmente, a la elaboracin y distribucin de material educativo
consistente en cuadernos de trabajo para las reas de Comunicacin Integral y Lgico-Matemtica en
catorce lenguas, entre andinas y amaznicas; asimismo, a la produccin de materiales de apoyo para el
desarrollo de la segunda lengua.
comn la disminucin y en algunos casos hasta la desaparicin de las estrategias pedaggicas y el casi abandono de metodologas especficamente referidas a
un trabajo en reas indgenas.46
No es extrao, por todo ello, que la tasa de desaprobacin en la educacin primaria
en reas rurales sea prcticamente el doble que en las urbanas (UNESCO 2001).
b. LA ESCUELA RURAL:
SITUACIONES CRTICAS QUE OBSTACULIZAN SU DESARROLLO47
De los mltiples problemas detectados en las escuelas rurales, seleccionamos a
continuacin cuatro particularmente importantes.
PROBLEMA ESPECFICO 1
El precario proceso pedaggico en las aulas
En un contexto con predominio de escuelas unidocentes y multigrado, interesa
indagar especficamente cmo elaborar la programacin de aula y la correspondiente adecuacin curricular; qu contenidos priorizar; de qu manera organizar el
espacio fsico del aula; cmo organizar y desarrollar la sesin de enseanza, dosificndola en el tiempo; qu tcnicas y recursos emplear; qu papel debe cumplir el
docente durante el proceso de enseanza; y qu tipos y formas de retroalimentacin utilizar.
En situaciones como las que predominan en las escuelas rurales del Per a veces
se tiende a ocultar lo que verdaderamente importa; en este caso, que an es necesario garantizar los primeros tramos de la educacin bsica. La etapa crtica son
los cuatro o primeros cinco aos de estudio; quienes los superan tienen ciertas
posibilidades de no recaer en el analfabetismo y de mantenerse en el sistema
educativo. De ah que sea muy importante para la sociedad rural peruana que los
46
47
En este acpite se toma como base la informacin que aparece en Polticas regionales para el desarrollo
de la escuela rural (Rivero 2005).
nios obtengan, entre otros logros, un dominio adecuado y temprano de las tcnicas
de comunicacin, as como el empleo funcional de la lectura, la escritura y el clculo
bsico. Es esencial, por esta razn, un funcionamiento eficaz de los primeros grados
de la enseanza, en los cuales se establecen las bases de aquellos aprendizajes.
Ahora bien: es precisamente en esos primeros grados de enseanza donde se
observan las mayores deficiencias. Uno de los ms interesantes trabajos de investigacin y observacin de la prctica pedaggica en escuelas de reas rurales
seala, entre otras, las siguientes limitaciones de la enseanza en el aula rural
peruana (Montero et al. 2001):
El tiempo utilizado en las aulas no se rige por las necesidades del ciclo escolar; las
clases se interrumpen, prolongan o suspenden de acuerdo con los intereses y las
necesidades de los profesores, de los padres u otro agente distinto de los nios.
La atencin docente se centra en el tema que toca ensear, ms que en actividades que promuevan el aprendizaje.
La pizarra es el principal recurso pedaggico utilizado por los docentes, y de manera limitada: para escribir o dibujar lo que los nios deben copiar en sus cuadernos.
El uso de materiales del medio (verbigracia, frutas o semillas como recurso didctico para sumas y restas) es ms frecuente en la sierra y la selva que en la costa.
Los docentes no estimulan ni alientan con premios a los nios y las nias que se
esfuerzan; en contraste, el castigo es usado constantemente como recurso para
mantener el orden o como sancin por el no cumplimiento de tareas.
PROBLEMA ESPECFICO 2
El poco uso y el mal manejo de libros y materiales
Garantizar la existencia de libros y materiales didcticos en escuelas de contextos
rurales contribuye a compensar algunas limitaciones de la pobreza. Sin embargo,
no basta ni es suficiente.
La investigacin sobre el impacto de los materiales didcticos en la escuela rural es
an incipiente. Uno de los pocos trabajos sobre maestros y textos escolares en el
mundo rural peruano es el de Patricia Ames (2001), del que se colige lo siguiente:
Es mayor el uso de suministros bsicos como papelgrafos, plumones y otros donados a escuelas rurales.
Las bibliotecas escolares, cuando existen, no ponen los libros al alcance de los
nios. Por lo general se guardan en la direccin o en los cuartos de los profesores,
quienes siempre hacen de intermediarios entre los estudiantes y los libros.
Los cuadernos de trabajo diseados para ser utilizados en el aula sirven ms bien
para dejar tareas para la casa.
Poca relacin de los contenidos con el contexto vital y comunal de los nios. Esto
es particularmente grave en contextos de habla materna quechua, aimara o de
lenguas habladas en la selva. Los textos y dibujos son pensados en realidades
urbanas o de Lima, capital de la repblica.
Dificultades por tener que atender varios grados a la vez con libros diferentes para
cada grado. Los textos son pensados para cada grado y no para su uso en centros
multigrado.
Otras explicaciones:
La investigadora se pregunta hasta qu punto las dificultades esgrimidas por los
docentes no reflejan cierta subvaloracin de los alumnos y las alumnas rurales. La
visin de los maestros est muy marcada por el contexto de pobreza que rodea a
los nios; es ms: en muchos casos tratan de reforzar sus argumentos sealando
el origen campesino, la pobreza y la falta de apoyo en sus casas debido a la ignorancia paterna, el dficit alimentario y la consiguiente desnutricin.
La crtica de los maestros sobre la escasa adecuacin de los textos a la realidad
del nio merece ser examinada con ms detenimiento. Su uso como excusa para
no trabajar con los textos se contradice con la evidencia de que en la escuela, ms
all de la existencia o no de textos, se tratan temas tambin ajenos a la realidad
concreta de los alumnos.
Por otro lado, es evidente la falta de capacitacin de los docentes para utilizar
mejor los libros y los cuadernos de trabajo; incluso algunos docentes manifestaron
dificultades para entender los textos y las indicaciones.
PROBLEMA ESPECFICO 3
La difcil relacin entre padres y maestros
El mundo de la educacin en medios rurales no se puede limitar a la alfabetizacin
de nios y nias en centros escolares. Siempre ser clave la presencia de la propia
comunidad para poder transformar, con apoyo educativo, el futuro de esas mismas
comunidades.
Cul es la relacin que las comunidades han querido establecer con el Estado
respecto a la educacin de sus hijos? La validez de la pregunta est directamente
asociada a una doble circunstancia: por una parte, uno de los principales impulsos
del crecimiento del sistema educativo en las zonas rurales ha sido la demanda de
las comunidades; y, por otra parte, casi la generalidad de los docentes rurales opinan que existe desinters de los padres por la educacin de sus hijos.
Los padres y las madres de las zonas rurales valoran positivamente la escuela y
tienen expectativas frente a sta, pues la asocian con la mejora de sus condiciones
de vida. Dan particular valencia al aprendizaje de la lectura y la escritura; y, en el
caso de las comunidades bilinges, al conocimiento y la enseanza del castellano.
Suelen ver a la educacin como el medio por el cual los nios y las nias obtendrn
mejores herramientas para salir de su comunidad, encontrarn trabajos mejor remunerados o, con ms suerte, sern profesionales. La educacin es especialmente
importante, consideran, para dejar de ser engaados y tener ms posibilidades de
relacionarse con entidades pblicas y privadas que influyen en la comunidad. A
partir de sus expectativas, madres y padres suelen demandar a la escuela que
brinde desde conocimientos bsicos (lectura, matemticas y castellano) hasta computacin e ingls.
A pesar del contexto de pobreza, los esfuerzos de los padres de familia campesinos
para enviar a sus hijos a la escuela y efectuar aportaciones por lo general son significativos. Especialmente en la sierra y selva, son mltiples los ejemplos de aportes
familiares en la construccin, reparacin o mejoramiento de locales escolares, as
como en la organizacin del desayuno escolar. Muchos prescinden del trabajo de sus
hijos en faenas de produccin o en labores domsticas para asegurar su educacin,
a pesar de que ello significa un costo para sus precarias economas.
Sin embargo, el inters de las familias por la educacin no equivale necesariamente a su confianza en la escuela. Es ilustrativo recordar estudios sobre el Programa
para Rebatir el Rezago Educativo (PARE),48 en Mxico, indicativos de la dificultad
docente para responder a un triple reclamo unnime de los padres de familia en
medios rurales: que maestras y maestros asistan regularmente, que traten bien a
sus estudiantes, y que enseen y respeten las costumbres y creencias del lugar.
Esto puede ser perfectamente extensivo a escuelas rurales peruanas.
Los docentes, por su lado, parten de la opinin generalizada de que el inters de
los padres por la educacin de sus hijos es prcticamente nulo. Los bajos niveles
educativos seran el obstculo insalvable para que cooperen complementando en
el hogar las enseanzas recibidas por sus hijos en la escuela. En suma, los califican
como poco responsables, por alentar sus ausencias y atrasos, y poco cooperadores con el aprendizaje de sus hijos.
La tensin entre las demandas familiares y las opiniones de los docentes se explica en alguna medida por el lugar preponderante de los nios y las nias en la
precaria economa familiar, en la cual el trabajo de cada uno tiene un valor tangible.
Si padres y madres observan que el docente no cumple con acudir regularmente a
su centro de trabajo, y que los avances en el aprendizaje son muy lentos, lo ms
probable es que opten por tener a sus hijos apoyando las labores domsticas o
productivas de sus hogares.
48
Este programa funcion en los estados mexicanos rurales ms pobres: Chiapas, Guerrero, Oaxaca e
Hidalgo (ver Rivero 2000).
Respecto a los mecanismos de participacin creados desde Lima, hay una verdadera incongruencia en la generalizacin del sistema de asociaciones de padres de
familia (APAFA) en el territorio nacional: no se considera la diversidad de los establecimientos educativos, ni que en medios rurales la comunidad tiene ms relevancia que tales asociaciones. El nuevo reglamento de las APAFA postula la creacin de
muchos rganos sin ninguna posibilidad de concrecin en centros unidocentes y
multigrado. Los consejos escolares consultivos terminan siendo instancias que reemplazan a la comunidad; y al asumir funciones ejecutivas, pueden debilitar la autoridad del director de los centros. Estos consejos, como otros mecanismos de
participacin, deben ser adaptados al medio rural si se quiere que funcionen.
Carlos Monge
D U CA
TI
VA
SD
AN
U E VA R
U R A LI
DAD
DE
M A N D A S EED
DEM
CATI
TIVA
VAS
DEE LLA
NU
RU
LID
Las polticas, programas y proyectos de educacin rural no pueden ser pensados
imaginando:
Una poblacin rural decreciente y marginal. Por el contrario, se trata de una porcin
significativa de la poblacin, con vitalidad demogrfica.
Una poblacin rural ajena al mercado, sus demandas, sus dinmicas y sus valores. Por
el contrario, se trata de manejar contenidos que preparen a los estudiantes para su
inevitable futura accin en el mercado.
Una poblacin rural ajena a la informacin y los valores que provienen de otros espacios
culturales. Por el contrario, la educacin rural debe tomar en cuenta que la niez y la
juventud rurales ya son consumidoras de informacin y valores globales, con una alta
predisposicin a migrar al extranjero.
Una poblacin rural que vive en una situacin idlica, ajena al conflicto. El conflicto, su
prevencin y su encauzamiento deben ser temas obligados de una nueva poltica
educativa.
Una poblacin rural que vive ajena al proceso poltico nacional. Por el contrario, la
poblacin rural participa activa y crticamente en la poltica nacional.
Fuente: Carlos Monge, La nueva ruralidad peruana, en Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores),
Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE,
Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa GTZ, SNV y USAID. Lima, 2007, pp. 41 y 42.
PROBLEMA ESPECFICO 4
La no correspondencia entre la normatividad pblica y la realidad
educativa rural49
La legislacin y las normas referidas a la educacin rural son numerosas (y tambin existe una importante institucionalidad educativa preocupada por su mejor
desarrollo); sin embargo, el sentido declarativo constituye tal vez su mayor coincidencia. El deber ser y la aspiracin de logros ptimos en bien fraseados prrafos
son constantes en la mayora de los documentos consultados.
La coincidencia en el sealamiento de la pobreza generalizada del pas, que tiene
su mxima expresin en medios rurales e indgenas, facilita que en casi todas las
estrategias educativas y los considerandos legales se asocie la prioridad de la
educacin rural con la superacin de la pobreza estructural. Sin embargo, no hay
correspondencia entre la profusin de normas, las posibilidades de real aplicacin
de las mismas y la necesidad de estrategias para enfrentar efectivamente el desastre educativo nacional que, segn se admite, tiene en la escuela rural sus mayores expresiones de baja calidad e inequidad colectiva.
Un factor limitante no slo de la vigencia de esa normatividad sino tambin de la
renovacin educativa del pas es la falta de voluntad de la clase poltica peruana
para priorizar efectivamente la educacin. Esto tiene una clara expresin en los
magros presupuestos del sector, en el incumplimiento de acuerdos nacionales y en
la falta de continuidad de polticas pblicas en el Ministerio de Educacin.
En un buen nmero de estos documentos predomina la visin del largo plazo. Esto
es explicable en el caso de instrumentos como el Acuerdo Nacional (dcimo segunda poltica de Estado) o en el Plan Nacional de Educacin para Todos; empero,
la gravedad de la situacin nacional demanda que el corto plazo sea considerado y
explicitado en las reas prioritarias de esos instrumentos.
Los denominados planes maestros del Ministerio de Educacin para la educacin rural y la alfabetizacin son una buena iniciativa del sector. No se explica, en
cambio, que en el que corresponde a la educacin rural el principal esfuerzo se
haya dirigido a imaginar lo que debiera darse en materia educativa rural el ao
2021. La visin estratgica del pas al 2021 no se complementa con la priorizacin
de medidas urgentes para el plazo inmediato.
49
50
La suma inicialmente comprometida se redujo a 10 millones de soles sin modificar la meta de 250 000
alfabetizados por alcanzar ese ao.
El Pacto Social fue organizado y presentado por el Consejo Nacional de Educacin al Foro del Acuerdo
Nacional, donde fue adoptado en mayo del 2004.
52
Este importante Foro fue constituido el 2002 por las principales fuerzas polticas del pas y por entidades representativas empresariales, sindicales, universitarias, eclesiales y de la sociedad civil; en l tambin estn representados el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo. Si bien sus acuerdos y mandatos
no son imperativos, constituyen una importante expresin colectiva y expresin de vigilancia ciudadana.
Moralizacin del sector educacin: al 2006 se habr enfrentado y se ejercer vigilancia ciudadana efectiva sobre los actos de corrupcin en todos los mbitos de la
gestin educativa, desarrollando un ejercicio tico de la funcin pblica y un compromiso con los resultados educativos.
Financiamiento de la educacin: se atendern las necesidades del sector garantizando el incremento anual del presupuesto, en cumplimiento del Acuerdo Nacional, y mecanismos de uso eficiente.
A pesar de que el ao 2004, en el discurso anual ante el Congreso, el presidente
Alejandro Toledo asumi este Pacto Social como eje de la poltica educativa, no
hubo correspondencia suficiente respecto a los programas organizados en funcin
de este compromiso y los recursos asignados. Los pasos en materia de movilizacin nacional por aprendizajes de calidad registran algunas iniciativas del Ministerio de Educacin creativas y concertadoras,53 aunque con ms nfasis en directi-
53
Ver Un pas que lee, un pas que cambia, separata del MED distribuida con el diario El Comercio (Lima,
14.11.2004).
Nlida Cspedes (2005) seala que [] las medidas y acciones desarrolladas hasta ahora parecen
confundir la emergencia con la ejecucin de un plan general de gestin ministerial [...] no han logrado
cumplir con los objetivos planteados.
56
Creado en diciembre del 2004 por Ley 28455, entr en vigencia el 1 de enero del 2005.
delicadas que encontraron al inicio de la gestin y avanzaron, aunque con dificultades, en la racionalizacin de personal de los centros educativos y en la mejora del
sistema de planillas y de control de plazas docentes. Asimismo, la adquisicin de
textos escolares se realiz sin los cuestionamientos de que haba sido objeto la
compra del 2003, que termin involucrando a varios funcionarios en procesos
administrativos o denuncias penales. Lograron tambin la reglamentacin de la
nueva Ley General de Educacin57 y de las asociaciones de padres de familia,
promulgaron el Estatuto del Colegio de Profesores e iniciaron el proceso de inscripcin de los docentes.
Esta administracin ministerial mostr una mayor predisposicin para trabajar concertadamente con instituciones sociales como el Acuerdo Nacional, el Consejo
Nacional de Educacin, Foro Educativo y el SUTEP. Facilit trabajos concertados
como el Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin, aprobado por
el Acuerdo Nacional, y evit una huelga anunciada por el SUTEP para mayo del
2004.
La continuidad del equipo pedaggico coordinado por el viceministro Idel Vexler
durante la gestin del ministro del nuevo gobierno aprista, Jos A. Chang, facilit la
concrecin de algunos procesos y la continuidad de lo acumulado durante los ltimos aos del presidente Alejandro Toledo. Cules son las medidas rescatables,
tomando en cuenta su persistencia y el hecho de que resultan de procesos acumulados?
El inicio de las clases en marzo, desde el 2005, y la difusin, dos meses antes, de
las normas para el ao escolar con cierta flexibilizacin en medios rurales, en
procura de llegar a metas cercanas a las mil horas de clase.58
El encomiable y persistente trabajo de la Unidad de Medicin de la Calidad Docente para organizar e institucionalizar experiencias de evaluacin del rendimiento estudiantil, lo que ha posibilitado identificar nudos de problemas en las reas de Comunicacin y Matemtica. Esta entidad mide cada vez con mayor precisin las
brechas entre la realidad y aquello que los alumnos deberan saber hacer de acuer-
57
Entre las normas que se aprobaron estn los reglamentos de educacin bsica regular, educacin bsica
alternativa y educacin tcnico-productiva.
58
Hay dudas razonables de que en las condiciones actuales se cumpla la meta trazada de horas efectivas
de clase. El valor de las medidas es ir creando conciencia colectiva respecto a que los alumnos deben
tener ms tiempo para sus aprendizajes. El ao 2007 las clases se iniciaron el 1 de marzo.
do con el grado que cursan. Asimismo, posibilita que se conozca mejor por qu unos
obtienen mejores resultados que otros.59
El pase (por fin) del rea de Educacin Inicial a ser nuevamente una Direccin
Nacional. Esto ha fortalecido la capacidad de esta instancia para formular proyectos de inversin de mediano plazo, lo que permitir el desarrollo del nivel educativo.
Adems, ha dado pasos destacables en articulacin intersectorial y se prepara
para la primera evaluacin externa de resultados de aprendizaje a nios de 5 aos
de edad en el 2007.63
59
La experiencia acumulada ha posibilitado que desde noviembre del 2005 se distribuyan a cada centro
educativo participante los reportes sobre niveles de desempeo de su alumnado en los grados evaluados.
60
Las anteriores catorce y quince asignaturas de cuarto y quinto de secundaria se han reducido a diez
reas de formacin.
61
Tal integracin se dificulta al optarse por competencias en la educacin inicial y primaria y por capacidades en la secundaria.
62
El Plan operativo 2005 incluy adquirir cerca de 22 millones de textos, guas, cuadernos de trabajo y otros
materiales a un costo cercano a los 130 millones de soles. En su mensaje al pas de abril del 2007, el
ministro Chang seal que se haban distribuido 8 millones de textos escolares en educacin primaria y
secundaria, adems de la instalacin de mdulos de bibliotecas en las escuelas urbanas y rurales del pas.
63
La UMC y la Direccin Nacional de Educacin Inicial han diseado la primera prueba de medicin de la
calidad de educacin inicial, paso importante para mostrar el impacto de este nivel en los desempeos
posteriores de los nios, en particular durante el crtico primer ciclo de la Educacin Bsica Regular
64
Este acpite toma como base informativa las investigaciones de Juan Carlos Tedesco (2001), Jos
Rivero (1999), Hernando Gmez Buenda (1998) y Ricardo Diez Hochleiner (2000).
Finalmente, la educacin en los pases islmicos se asemeja en algo a la de los anteriores pases, salvo en aqullos con una fuerte influencia del integrismo islmico, donde
los cambios educativos se asocian a la pugna entre tradicionalismo y modernizacin.
66
La teora de las inteligencias mltiples planteada por el investigador Howard Gardner (1987), de la
Universidad de Harvard, propone que cada ser humano tiene inteligencias con una localizacin precisa
en la corteza cerebral. La diferencia radica en la forma como cada cual desarrolla cada una de esas
inteligencias: lgico-matemtica, verbal o lingstica, espacio-temporal, cintico-corporal, musical, personal (intrapersonal e interpersonal), naturista y existencial (en proceso de fundamentacin).
67
En los ltimos tiempos, la teora del constructivismo y el diseo de entornos de aprendizaje constructivista han suscitado considerable inters. Segn Bodner (1986), el modelo constructivista de conocimiento
se puede resumir en la siguiente frase: El conocimiento es construido en la mente del aprendiz. Desde
un punto de vista constructivista, los datos que percibimos con nuestros sentidos y los esquemas cognitivos que utilizamos para explorar esos datos existen en nuestra mente.
68
La teora de la conversacin sigue el punto de vista de Lev Vigotski sobre el hecho de que aprender es
por naturaleza un fenmeno social; que la adquisicin de nuevo conocimiento es el resultado de la
interaccin de gente que participa en un dilogo; y que aprender es un proceso dialctico en el que un
individuo contrasta su punto de vista personal con el de otro hasta llegar a un acuerdo. La nocin
vigotskiana de interaccin entre gente trae diferentes niveles de experiencia a una cultura tecnolgica.
69
De acuerdo con la teora del conocimiento situado, el conocimiento es una relacin activa entre un
agente y el entorno, y el aprendizaje ocurre cuando el aprendiz est activamente envuelto en un contexto
instruccional complejo y realstico. La posicin ms extrema del aprendizaje situado sostiene que no
slo el aprender sino tambin el pensar es situado, y que por lo tanto debera ser considerado desde
una perspectiva ecolgica. Tal posicin se basa en el trabajo de Gibson (1986) que enfatiza que se
aprende a travs de la percepcin y no de la memoria.
70
Los casos de frica y Amrica Latina son elocuentes en el sentido de que los cambios radicales
provenientes del exterior o de agencias de financiamiento internacional originan resistencias de los
actores nacionales; por el contrario, los procesos de cambio basados exclusivamente en factores
endgenos y en la capacidad interna para autotransformarse suelen ser muy lentos y terminan
cediendo a presiones corporativas.
Hoy prevalece la tendencia a priorizar el cambio educativo en el aspecto institucional, abriendo las escuelas a los requerimientos de la sociedad e introduciendo factores de dinamismo en sus mecanismos internos de gestin. Es fuerte la tendencia
a priorizar proyectos por establecimiento, buscando autonoma para definir estrategias propias de mejora y cambio. La experiencia seala que la secuencia y el
peso de los cambios se pueden definir mejor a nivel local que a nivel central.71
Un punto clave acerca de las transformaciones institucionales pasa por definir el
rol del Estado.72 Las discusiones actuales se resumen en: a) determinacin de
prioridades mediante mecanismos de discusin democrtica; b) diseo y operacin de mecanismos evaluativos de resultados obtenidos en el cumplimiento de las
prioridades determinadas, dando alta autonoma a instituciones; y c) aplicacin de
mecanismos eficientes de compensacin de diferencias que neutralicen el riesgo de
una mayor inequidad a partir de la aplicacin de estrategias descentralizadas (esto
es particularmente importante en pases con grandes desequilibrios sociales).
La privatizacin de los servicios educativos est asociada por lo general a la privatizacin de empresas y servicios pblicos, en el contexto de la liberalizacin promovida por el Consenso de Washington. De hecho, globalmente considerados, la educacin privada es ms importante en los pases en desarrollo que en los desarrollados; pero esta mayor cobertura no est asociada con resultados satisfactorios, ni
desde el punto de vista econmico ni desde el educativo. Finlandia, con los mejores
resultados mundiales en varias mediciones comparadas de aprendizaje, es la mejor
expresin de una excelente educacin pblica.73
Importa destacar la actual tendencia a cuestionar un funcionamiento dual de los
sistemas educativos que propicia la atencin de necesidades masivas sin una atencin personalizada, y que sta ltima sea menos necesaria en los servicios destinados a sectores de bajos recursos. De all que la aplicacin de estrategias diferenciadas para el logro de resultados homogneos sea un criterio necesario para el
logro de objetivos democrticos.
71
72
Las opciones facilistas por estatizar o privatizar, por centralizar o descentralizar las decisiones sobre la
educacin, demuestran una escasa consistencia segn el anlisis comparativo internacional. As, los mejores procesos de descentralizacin son acompaados en general por slidas administraciones centrales.
73
En la dcada pasada, la revista estadounidense Newsweek present un informe especial sobre las diez
mejores experiencias educativas del mundo. En la gran mayora de casos, la intervencin y la inversin
estatales eran decisivas para el impacto y la duracin de tales experiencias.
Cecilia Braslavski
DIEZ FACTORES DE PRIMORDIAL IMPORTANCIA PARA ALCANZAR CALIDAD
EN LA EDUCACIN DEL SIGLO VEINTIUNO
La conviccin, estima y autoestima de los estratos involucrados. Una experiencia educativa de calidad debe
generar una atmsfera de bienestar. Las sociedades, sus dirigencias polticas y las administraciones valoran de
manera especial la educacin de sus pueblos y su capacidad de aprendizaje, pero adems estiman a sus profesores. A
su vez, los profesores se estiman a s mismos y no se culpabilizan de los errores ni culpan a los alumnos sino que los
corrigen y sacan provecho de ellos.
son factores importantes en el compromiso conjunto de construir una educacin de calidad me6diantecomunicacin
las escuelas.
Las alianzas entre las escuelas y otros agentes educativos
educativos. Las familias, los empresarios y los medios de
Los ejemplos de Estados Unidos y Cuba son antagnicos en esta materia. En el primero se
triplicaron los gastos reales por alumno entre 1960 y 1988, con clases ms reducidas y con maestros
ms educados y experimentados, pero el rendimiento baj (Chub y Hanushek 1991). En el caso
cubano, una dcada despus de la cada del bloque sovitico, que sumi al pas en una severa crisis
econmica, los alumnos cubanos obtuvieron las mejores calificaciones en la evaluacin regional
comparada que propiciara la UNESCO a fines de la dcada. Por otra parte, Cuba fue el nico pas
latinoamericano que no recibi apoyo crediticio de los organismos multilaterales de financiamiento.
75
No da lo mismo manejar un arado que un tractor, una mquina de escribir que un computador, un
bistur que un rayo lser. Y en la cima de la pirmide ocupacional hay una nueva clase de talentos,
dedicados a disear soluciones nicas para problemas nicos. Cada da, las competencias que
exige la sociedad son ms sofisticadas: ya no ser suficiente con ser un ingeniero o un administrador, sino que se exigirn competencias que cambiarn el perfil del profesional: ingeniero administrativo de sistemas, administrador de poltica de productos, etctera.
76
77
La educacin es crucial para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Para ello, el Banco Mundial demanda Educacin bsica gratuita, que incluya
costos compartidos con las comunidades y estipendios para los nios de familias
pobres. Cobro selectivo de derechos de matrcula para la educacin secundaria del
segundo ciclo [] Cobro de derechos de matrcula para toda la enseanza pblica
superior, combinado con prstamos, impuestos y otros sistemas [].
78
Para Luis Ratinoff (1994), la retrica del capital humano es producto del discurso de la globalizacin
y el dominio de la lgica del mercado. En ella se asigna a la escuela el papel de habilitar a los
individuos para que obtengan ingresos compatibles con un nivel de vida civilizado. Tiene como
elementos centrales la eliminacin de la movilidad social como objetivo y la subordinacin de los
procesos educativos a las necesidades econmicas.
El Banco Mundial considera la educacin como una inversin en el capital humano. La tasa de rentabilidad en educacin [] se expresa como rendimiento anual
(porcentaje), similar al cotizado para las cuentas bancarias de ahorro o los bonos
del Estado.
Ka
tarina TTomasevski
omasevski
Katarina
A EED
D U CA
C IN N
O SSEE D
ABER C
ONFIADO
PO
RQ
U LLA
QU
CAC
NO
DEE B I E R A H
HA
CO
POR
A LLO
O S EEC
C O N O M I ST
AS D
N C O MU
NDIAL
STA
DEE L BA
BAN
MUN
maestros y podran asignar los recursos a otros insumos. Los edificios escolares no
son del todo necesarios para obtener los resultados acadmicos deseados [] Hoy
da el aprendizaje se logra todava en muchos pases sin que haya edificios, como
ocurre en zonas rurales de la India. En otra parte de su documento, el Banco Mundial sugiere reducir presupuestos de grandes y costosos programas de alimentacin escolar.
El impacto del Banco Mundial sobre las polticas educativas es doble: por un lado,
los prstamos ofrecidos en cartera a pases que los necesitan para emprender
determinados cambios o, incluso, reformas educacionales; y por otro, la orientacin
a los gobiernos, generalmente representados por los funcionarios responsables de
los largos procesos de gestin y aprobacin de los prstamos.
stos y otros nfasis han sido objeto de creciente crtica. Para algunos, los planteamientos del Banco Mundial representan una propuesta formulada por economistas para ser ejecutadas por educadores, en la cual la relacin costo-beneficio y la
tasa de retorno constituyen las categoras centrales desde las cuales se define el
quehacer educativo, las prioridades de inversin (niveles educativos e insumos a
considerarse), los rendimientos y la calidad misma [] El modelo educativo que
nos propone el Banco Mundial es un modelo esencialmente escolar que tiene dos
grandes ausentes: los maestros y la pedagoga (Torres 1999: 28).
El Informe sobre Desarrollo Mundial 2006, Equidad y desarrollo, presentado en
la sede del Banco Mundial en Washington, pone nfasis en que el mercado es un
mecanismo que puede solucionar el problema, pues la inequidad ocurre en mayor
medida en mercados inexistentes o imperfectos, y apela a varios ejemplos para
argumentar que la equidad tiene consecuencias en el desarrollo de un pas.
Soren Ambrose (citado en Shirin 2007), de la red Cincuenta Aos son Suficientes,
dedicada a la democratizacin de esa institucin multilateral y del Fondo Monetario Internacional (FMI), seala, a propsito de los ejemplos del informe, que El
Banco Mundial tiene en su escaparate contradicciones fundamentales a la vista de
todos []. Brasil es mencionado como ejemplo de menor equidad, y se trata de un
pas en que se han practicado las polticas de mercado del Banco. En su propio
informe, el Banco figura como un espectador, cuando sus polticas son grandes
responsables de la inequidad. Al mismo tiempo, los pases escandinavos son puestos
como ejemplo de xito en materia de bienestar social, Rick Rowden (citado en
Shirin 2007), analista poltico de la organizacin humanitaria estadounidense ActionAid USA, por su parte, subraya que los pases escandinavos, que son puestos
como ejemplo en cuanto al bienestar social, [] han podido asignar gastos socia-
les de modos vedados a frica, dadas las condiciones impuestas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) al gasto en salud y educacin.
Lo que el informe plantea, segn los crticos al Banco Mundial, slo se podr convertir en realidad si se establecen polticas en favor de la gente y no guiadas por el
lucro. Desde esta perspectiva, un desarrollo equitativo y con igualdad de oportunidades slo ser posible si se sacude el actual sistema econmico, que favorece a
los pases ricos y a las personas adineradas.
Jaime Quijandra
N D I A L Y SSU
US P
R O B LE
MAS
EL BA
N C O MU
BAN
MUN
PR
LEM
Cules son los principales problemas que enfrenta?
El B
M debe reestructurar su rgano de gobierno. Existe la dicotoma pases apor-tantes
BM
y pases receptores, y en el interior de ambos grupos existen concepciones muy diferentes sobre el BM. Esto determina que las discusiones sean circulares, sin acuer-dos definitivos. La nueva arquitectura del BM y del FMI lleva dos dcadas de discusin sin consenso ni decisin [] un proyecto de infraestructura de complejidad media demora diecisis meses en llegar al directorio para su aprobacin. Este plazo, difcil de ser aceptado
por los gobiernos e imposible de ser entendido por los clientes privados, se debe a innumerables condiciones previas acordadas por el propio directorio [].
El B
M debe ser austero. sta ha sido una de las batallas ms difciles que me toc dar
BM
en el directorio. En los viajes internacionales, el BM pagaba tarifa Full Business a todos
sus funcionarios [] Propuse que pagara Full Economy [], con un ahorro de decenas
de millones de dlares. Me tom dos aos convencer a la administracin de lo adecuado
de esta propuesta [].
Fuente: Fragmentos del artculo del mismo nombre, publicado en el diario Per 21. Lima, 10.5.2007
(resaltados agregados).
Jaime Quijandra, ministro de Estado en varias carteras durante el gobierno de Alejandro Toledo, se
desempe posteriormente como director ejecutivo del Banco Mundial. El artculo lo escribi en su
condicin de ex funcionario directivo del Banco Mundial.
Las actuales dificultades del Banco Mundial tienen distintos orgenes. El escandaloso comportamiento profesional de su presidente, Paul Wolfowitz, es uno de ellos.79
Sin embargo, es motivo de mayor preocupacin el deterioro de su otrora enorme
influencia para colocar prstamos en pases hoy ms reticentes a ellos. Eric Toussaint, directivo del Comit para la Anulacin de la Deuda del Tercer Mundo y autor
de Banco Mundial, el golpe de estado permanente, explicita las siguientes dificultades en el accionar de esta institucin de financiamiento internacional:
Pases con medianos ingresos, como Brasil o Mxico, hacen mucho menos uso del
Banco; y son, en efecto, los intereses de los prstamos a pases como sos, los que
le permiten mantenerse al Banco Mundial.
China reemplaza cada vez ms al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional, y presta especialmente a los pases africanos, para consolidar sus relaciones
comerciales con ellos.
Wolfowitz da severamente la credibilidad institucional para pontificar sobre una correcta gobernabilidad, pues transfiri a su novia, Shaha Riza con aumento salarial de por medio al Departamento de Estado de Estados Unidos, donde ella cobr 61 000 dlares por mes durante dos aos sin
siquiera haber laborado en el Banco. El 12 de abril del 2007, el sindicato del Banco Mundial, que
representa a diez mil empleados, solicit la renuncia de Wolfowitz por aumentar sin justificacin el
sueldo de su novia e intentar ocultarlo.
80
Toussaint hace hincapi en que 135 de los 165 pases en vas de desarrollo vieron crecer sus
reservas. Las reservas acumuladas por los pases en vas de desarrollo llegan actualmente a
300 000 millones de dlares, contra 160 000 millones de los pases de la zona europea y menos de
40 000 millones de Estados Unidos.
81
Segn Toussaint (2007), Este nuevo banco financiar, por ejemplo, a Bolivia, que ha decidido la
nacionalizacin del gas y del petrleo, y que tiene necesidad para ello de dotarse de un complejo
industrial de transformacin de hidrocarburos. La Paz no tendr necesidad de acudir al BID, que est
relacionado con el Banco Mundial, ni al FMI. Ecuador decidi de pasar la parte de su presupuesto
destinado a reembolsar la deuda externa de 38%, a principios del 2007, al 11% en el 2010.
Actualmente est ya en el 28%.
Los investigadores del Banco tambin han hecho extremadamente visible el trabajo
sobre globalizacin, eficacia de la ayuda (internacional), crecimiento y pobreza. En
muchos sentidos han liderado estos temas. Pero el grupo tuvo crticas sustanciales
en torno a la manera como dicha investigacin se ha usado para hacer proselitismo
a favor de las polticas del Banco, a menudo sin asumir una visin balanceada de la
evidencia, y sin expresar un nivel adecuado de escepticismo. Se ha dado gran prominencia a la investigacin interna favorable a las posiciones del Banco, al tiempo que
investigacin desfavorable (a dichas posiciones) ha sido ignoradaEl grupo reafirma el derecho de los lderes del Banco a defender y abogar en favor de sus propias
polticas. Pero cuando apelan, de manera selectiva, a investigacin relativamente
nueva y poco probada como evidencia dura de que sus polticas preferidas funcionan, esto arroja dudas sobre las prescripciones del Banco. Ubicar en un pedestal
resultados seleccionados y frgiles de investigacin, invita a una recriminacin posterior que mina la credibilidad y la utilidad de la investigacin realizada por el Banco.
(Banerjee et al. 2006).
Luis Guerrero, en un documento interno de anlisis del Consejo Nacional de Educacin (abril del
2006), basado en la experiencia chilena, seala como poco efectivo distribuir informacin de
mercado a una poblacin con capacidades muy desiguales de procesamiento de informacin, pero
adems con hbitos de seleccin del servicio muy influidos por criterios de clase.
83
de Desarrollo (BID) se ha concretado sin el dilogo y la aprobacin de compromisos por los correspondientes gobiernos, generalmente representados por el Ministerio de Educacin y el de Economa y Finanzas. Ms an: la lentitud en la toma de
decisiones y los cambios sucesivos de autoridades educativas son causa de retrasos en la ejecucin de proyectos no atribuibles a los bancos.
Sin embargo, es clara la opcin del Banco Mundial por tratar de influir en gobiernos
con equipos insuficientemente conformados para ser una contraparte idnea a la
tecnocracia internacional integrante de sus misiones o las del BID. De all que, en
la orientacin de los proyectos, por lo general prime el inters de los entes financiadores, antes que los intereses que demanda la realidad del pas. Por la debilidad de
las contrapartes nacionales en la negociacin de los prstamos operados, no se
llegan a establecer con claridad los parmetros de las negociaciones ni se logra
adecuar los proyectos a las peculiaridades locales.
Dicha debilidad se hace evidente en hechos como los siguientes: el rigor en la
formulacin de una determinada poltica se maximiza slo cuando es condicin
para obtener un prstamo de la banca multilateral; y el rigor en la rendicin de
cuentas respecto a la marcha de una poltica se acrecienta slo cuando las misiones de evaluacin de los bancos la exigen como condicin para el siguiente desembolso.
Por ello, tal vez la consecuencia ms lamentable no sea la falta de adecuacin de
un determinado proyecto a la realidad del pas, sino la definicin de la agenda
misma. Son los bancos los que suelen poner la agenda (por lo general una agenda
comn a los pases del Tercer Mundo) y en muchos de nuestros funcionarios encuentran a gente siempre bien dispuesta a identificarse con esa agenda. En este
contexto, no debiera extraar que, recientemente, la propuesta del Banco Mundial
para la educacin, se haya superpuesto al propio Proyecto Educativo Nacional.
84
Hay claras y positivas referencias sobre la idoneidad profesional de funcionarios del Banco Mundial
que trabajan en la sede de Lima, como Livia Benavides, quienes se esfuerzan por superar las
barreras burocrticas.
no slo educativas que posibiliten a los estudiantes y las familias que viven en
situacin de pobreza lograr mejores condiciones de educabilidad: ambientes que
estimulen afectiva, ldica e intelectualmente, a partir de una mejor calidad de vida,
lo que a la vez posibilitar la exigencia de mejores servicios educativos. stas son
tareas pendientes e ineludibles.
La crisis educativa demanda rescatar las potencialidades de cambio en un pas
tambin en crisis. Per tiene recursos humanos y posee un rico historial educativo.
La reforma educativa de la dcada de 1970 no requiri acompaamiento ni apoyo
de la banca internacional de financiamiento para ser precursora de cambios que
aun hoy proponen los consensos latinoamericanos.86 A pesar de su aplicacin frustrante y contradictoria, asumi el desafo de organizarse con recursos humanos
bsicamente nacionales y usando recursos financieros en su mayor parte propios
para enfrentar las tareas propuestas.
Resolver el problema de la baja calidad de la educacin y superar las condiciones
en las que se reproduce requiere el esfuerzo de toda la sociedad. Las esperanzas
de un cambio educativo sobrepasan con creces las hoy escasas posibilidades del
aparato pblico. Me limitar a resaltar cinco de los nuevos factores que permiten
abrigar esperanzas de un cambio educativo en el pas:
86
Dicha reforma que es analizada en la Parte II de este libro marc claras diferencias entre educacin y escuela (lo que tipifica una actividad educativa es su naturaleza y no la persona o entidad
que la realiza); opt entonces por considerar al alumno como centro y agente principal del acto
educativo, adelantndose dos dcadas al consenso de Jomtien (citas obtenidas tanto del Informe
General de la Reforma Educativa como del DL 19326, Ley General de Educacin, publicados por el
Ministerio de Educacin en 1970). Sobresale asimismo su opcin por dar particular importancia a la
educacin inicial o parvularia, hoy reconocida como llave maestra de todo aprendizaje. Tuvo, sin
embargo, pocos aos de aplicacin. Las contradicciones del gobierno militar que le dio origen fueron
ms fuertes que la estrategia acordada para su aplicacin.
87
La campaa liderada por el Consejo Nacional de Educacin para lograr el cumplimiento del Acuerdo
Nacional de elevar cada ao el presupuesto destinado a educacin en 0,25% del PBI tuvo un importante
eco entre lderes de opinin, miembros del Congreso de la Repblica e instituciones de la sociedad civil.
En una encuesta de opinin realizada por Radio Programas del Per en agosto del 2005, ante la pregunta Si Ud. fuera ministro de Economa a qu sector le dara mayor presupuesto?, 60,39% de los 3 500
participantes prefirieron Educacin antes que Salud (19,75%), Seguridad (16,23%) o Justicia (3,9% ).
88
Datos de MED/UGEL 02/ Arellano consultores (en Da 1, suplemento econmico del diario El Comercio, 5.3.2007).
Cadenas como Trilce89 o Pamer ya estn invirtiendo all; el Nido Casuarinas, propio
del segmento A, ha abierto un local en Los Olivos.
La variacin porcentual de la matrcula de los estudiantes de secundaria en el
Cono Norte entre 1998 y 2004 fue de 81% en educacin privada, frente a 12,6%
en centros pblicos; en primaria, la educacin privada tuvo 42% de variacin porcentual frente a 7% de la pblica.
Se prev que esta tendencia tendr repercusiones en los distritos populosos de
Lima Sur, particularmente en San Juan de Miraflores y Villa El Salvador.
CREATIVIDAD Y EMPRENDIMIENTO
La informalidad peruana se puede ver tambin desde otros ngulos. Las grandes
empresas han dado paso a las medianas y pequeas como abanderadas de la
89
La Organizacin Trilce no tiene fines de lucro (se propone reinvertir todo lo ganado en educacin, evitando
de este modo pagar impuestos). Actualmente, tras una inversin de un milln de dlares, construye un local
de 10 000 m2 en Los Olivos y otros en Chorrillos y Jess Mara; el ao 2008 construir uno en Comas.
90
Nelson Manrique (2005) subraya que las nuevas tecnologas son compatibles con la diferencia y
que, requiriendo el conocimiento factor productivo esencial y capacidad de innovacin, es ms
fcil que sta surja de lo diverso que de lo homogneo: [] all donde el repertorio cultural es ms
variado es ms probable que emerja lo nuevo.
91
Algunos padres y educadores tienen dudas e incluso crticas respecto a la real utilidad del acceso de
los jvenes a internet, por el tiempo que dedican al chat o a ver pginas pornogrficas. No las
comparto, por su carcter unilateral.
92
En diciembre del 2003, el Fondo de Inversin en Telecomunicaciones posibilit que 6 460 poblados
tengan acceso a servicios, y Telefnica del Per instal 3 600 telfonos pblicos rurales. Esta expansin
abarca a menos de 10% de los centros poblados que necesitan ser interconectados (Manrique 2005).
iniden
LO
S D
S P
A R A IIN
NCORPORAR N
U E VA
S TE
C N O LO GA
S A
NU
VAS
TEC
GAS
LOS
DEE S A FO
FOS
PA
N U E STR
A EED
D U CA
C IN
STRA
CAC
Mejor uso de portales educativos pblicos como el del Proyecto Huascarn. Algunos
ministerios de educacin de pases asiticos emplean su portal educativo para orientar diariamente a sus profesores respecto al desarrollo de las actividades curriculares a realizarse en cada grado educativo o para controlar el avance de la programacin curricular y como fuente de retroalimentacin. Asimismo, las pginas web de las
escuelas son un medio de comunicacin con los padres para informarles acerca del
progreso educativo de sus hijos.
Imitar iniciativas que permiten que cada alumno y cada profesor tenga una direccin
electrnica y que los centros educativos desarrollen su pgina web, lo que estimula
el uso del Internet. Chile firm con la Unin Europea un convenio para que los egresados de la secundaria obtengan la Licencia Internacional para Manejar Computadoras, que los habilita como usuarios de las herramientas digitales con reconocimiento en los pases miembros de la OCDE.
La crtica situacin gremial producto del enfrentamiento entre el gobierno de Alan Garca y el SUTEP
se analiza en las partes II y III de este libro.
94
Producto de una consultora amplia y participativa, los resultados de este estudio contienen tres
propuestas especficas: a) perfiles de los nuevos docentes que el pas requiere; b) creacin de un
subsistema de acreditacin de instituciones formadoras de docentes; y c) bases para una nueva
Carrera Pblica Magisterial (Rivero 2003b). En la Parte II de este libro hay una referencia ms amplia
sobre la Propuesta Nueva docencia en el Per, resultado de esa consultora
95
Comisin coordinada por el consultor Hugo Daz, integrada adems por los ex ministros de educacin Andrs Card Franco y Dante Crdova, y por el consultor Vctor Montero.
LAS CABINAS DE INTERNET SON FACTOR ESENCIAL, 83% DE LOS USUARIOS SE CONECTAN
DESDE ELLAS; MS AN, ENTRE LOS MS POBRES EL PORCENTAJE LLEGA A 91%. SIN
APOYO ESTATAL, LAS CABINAS HAN ABARATADO SIGNIFICATIVAMENTE LAS TARIFAS DE CONEXIN QUE ESTN ENTRE LAS MS BAJAS DE LA REGIN.
96
97
La otra directiva, presidida por la profesora Soledad Lozano y afn al ncleo dirigente del SUTEP,
present sucesivos recursos de apelacin ante el Poder Judicial.
98
Caridad Montes, en ese entonces secretaria general del gremio docente, seal en declaraciones al
diario La Repblica (1.8.2005) que de esta manera se mejorar el salario docente y se crearn ms
plazas de trabajo para maestros desempleados.
En la lnea de fortalecer la movilizacin por la educacin, empresas privadas y diversas organizaciones de la sociedad civil adoptaron 1 494 colegios de las zonas
ms pobres del pas para mejorar su infraestructura y equipamiento.
OSINERG, que lleg a 180 mil nios mediante su campaa de uso responsable de
energa.
Debe proponer un cambio estructural y un nuevo pacto social que aumente las
expectativas en nuestra educacin.
Un proceso poltico para incidir y llegar a acuerdos con autoridades pblicas, partidos polticos y organizaciones o gremios.
Entre otras iniciativas, se pueden mencionar las siguientes: Plan Nacional de Accin por la Infancia;
Plan Nacional de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Tecnolgica; Plan Nacional de Competitividad;
Plan Nacional de Reparaciones en Educacin; Medidas de Urgencia de la Mesa de Concertacin
para la Lucha contra la Pobreza; Plan Nacional de Derechos Humanos; Plan Nacional de Descentralizacin y Lineamientos de Poltica de Juventudes.
EL R
TE D
A LE
CTU
RA
REE S CA
CATE
DEE LLA
LEC
TUR
l Per no es un pas de lectores. La encuesta Hbitos de lectura y ciudadana informada que realizara la Biblioteca Nacional el 2005 seala datos contradictorios: el ndice
de lectura de libros por ciudadano en nuestro pas es de 1,30, uno de los ms bajos de
la regin latinoamericana, pero a la vez alienta sealando que 55% de los peruanos leeran
libros.
La enseanza de la lectura en los centros escolares se suele limitar a los primeros aos y
termina cuando el estudiante aprende a decodificar, es decir, aprende a leer mecnicamente
pero sin comprender lo que lee. Los resultados obtenidos en pruebas evaluativas nacionales e
internacionales as lo confirman.
Hay que empezar por una verdadera sensibilizacin en favor de la lectura, desde todos los
mbitos: hogar, ministerios, estadios, centros educativos, universidades, medios de comunicacin... El amor por la lectura se puede incentivar desde los primeros das de nacido. Un nio
que ve leer a sus padres integrar al libro como parte de su vida. Tal como lo declara Teresa
Belloso al suplemento Somos del diario El Comercio (4.8.2007), La primera lectura que
ejecutan los nios es grfica. Luego querrn saber cul es la palabra que acompaa aquello
que ven y van a tratar de leer. Es ah cuando hay que iniciarlos en la lectura.
Las ferias del libro son loables, pero distan de ser una solucin. Las campaas de promocin,
las mejoras en la educacin inicial y primaria, y las redes de bibliotecas son esenciales. Un
error reiterado es que todas las iniciativas estn en Lima y no en provincias, donde prcticamente no hay libreras. Que los libros vayan a zonas deprimidas de Lima y a provincias es
responsabilidad del Estado y no de la filantropa de empresas privadas; es decir, debe ser
parte de la distribucin de riqueza que al Estado corresponde liderar. El Estado peruano promueve desde el 2005 un Plan Nacional de Lectura, encabezado por el Consejo Nacional de
Democratizacin del Libro (Promolibro), y el 2006 lanz el Plan Lector, que busca que todos
los escolares lean un libro por mes.
Por otro lado, internet puede ser un buen aliado en este afn por promover la lectura: una
encuesta de la Universidad Catlica (abril del 2007) seala que casi 50% de limeos leen en
internet
Los ejemplos de Colombia, Chile y Mxico son significativos; all el Estado compra libros a las
editoriales y abastece con ellos sus bibliotecas. El Ministerio de Cultura colombiano ha implementado una red de 1 210 bibliotecas locales en todo el pas, y en Bogot hay tres de gran
nivel; tambin cuenta con una industria editorial vigorosa y con leyes del libro que ayudaron
mucho. En Chile, el Sistema de Bibliotecas ya tiene algunos aos; el proyecto cost 25 millones de dlares, 11 de los cuales fueron donados por el empresario Bill Gates. En Mxico, la
red nacional est integrada por 7 010 bibliotecas y cuenta con 31 millones de libros.
Cabe mencionar un dato dado a conocer por Sinesio Lpez, ex director de la Biblioteca Nacional del Per, en declaraciones a la revista Caretas (2.9.2004) se reciben [en la BNP] aproximadamente 500 mil lectores al ao; ese mismo nmero reciben las bibliotecas de Colombia y
Chile en slo un mes.
Fuentes: Alonso Cueto, Ms y menos libros, Per.21 (6.8.2007); Diego Avendao, Lectores en fuga, suplemento
Somos del diario El Comercio (4.8.2007); Boletn de la Biblioteca Nacional del Per, n. 114 (abril 2005); y
Dante Antonioli, El sector editorial: entre libreras y sellos editoriales, Palestra, Portal de Asuntos Pblicos de la
Pontificia Universidad Catlica del Per, 2004.
una nueva Carrera Pblica Magisterial que posibilita evaluar a los docentes para su
ingreso y permanencia en ella, que vincula los ascensos e incrementos salariales al
desempeo profesional y a las condiciones de trabajo, y que promueve la revaloracin social de la profesin docente sobre la base del reconocimiento de sus buenas prcticas. Los mejores docentes son ubicados en escuelas de zonas de mayor
necesidad, reciben incentivos por su trabajo, como formacin y acompaamiento
pedaggico permanente, y viviendas dignas y adecuadas.
Los centros universitarios y tcnicos forman profesionales ticos, competentes y productivos. Tienen niveles de produccin de conocimientos y de investigacin comparables a otros pases latinoamericanos, e ingresan al terreno competitivo con pases del
norte desarrollado. Un referente importante ser el Plan Nacional de Ciencia y Tecnologa que elabore el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONCYTEC).
a. LA SEGUNDA REGIONALIZACIN
El carcter centralista, patrimonial y excluyente del Estado peruano se puso en
cuestin con el segundo proceso de descentralizacin, luego del desarrollado en el
pas desde fines de la dcada de 1980.100 La actual regionalizacin, a pesar de no
ser parte de un contexto mayor de reformas y de estar rodeada de problemas y
dificultades, es importante para lograr un desarrollo integral y asumir la globalizacin con mayores y mejores posibilidades de xito. Por ello, representa una ventana de oportunidades para la formulacin de planes de desarrollo concertados y
para que los ciudadanos sientan al Estado como una realidad ms propia y significativa.101
Importa asociar la regionalizacin a la necesaria reforma del Estado peruano. La
administracin del gobierno del presidente Alan Garca la ha puesto en agenda con
anuncios que, ms all de su posible desarticulacin, son claros indicios de que se
quiere avanzar en la descentralizacin.102 A los anuncios se suman medidas como la
creacin de un Fondo de Promocin de la Inversin Pblica Regional y Local, con
650 millones de soles, para financiar y cofinanciar estudios y proyectos de inversin
pblica, as como el antes mencionado shock de inversiones, que supone ms de
200 millones de soles para financiar cerca de 800 proyectos descentralizados.
100
El primer proceso de regionalizacin se desarroll en los tramos finales del primer gobierno de Alan
Garca. Su inviabilidad qued establecida con la decisin de truncarlo que tom el presidente Alberto
Fujimori.
101
Esto, aunque se inicia sin haberse dado paralelamente una reforma del Estado que, junto con reordenar
el aparato estatal, identifique mecanismos que establezcan una prioridad de la inversin pblica ms
clara y justa. El referndum del 30 de octubre, convocado para constituir las cinco primeras regiones,
cobra particular importancia en este contexto.
102
El Grupo Propuesta Ciudadana, el consorcio ms articulado en materia de descentralizacin y, a la vez, representativo de importantes entidades de la sociedad civil,103 junto con reconocer las bondades y expectativas de los anuncios y las acciones, muestra su preocupacin porque no se evidencian propuestas ni estrategias
articuladas en ejes crticos como la descentralizacin fiscal, ni se est ante un plan
definido para asegurar una efectiva y eficiente transferencia de competencias que
supere problemas y trabas. La transparencia y la participacin ciudadana en la
103
Integran el Grupo Propuesta Ciudadana: IEP (Instituto de Estudios Peruanos), DESCO (Centro de
Estudios y Promocin del Desarrollo), CIPCA (Centro de Investigacin y Promocin del Campesinado),
CEPES (Centro Peruano de Estudios Sociales), CEDEP (Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin), Asociacin Arariwa, Centro de Estudios Bartolom de Las Casas., CEDER (Centro de Estudios
para el Desarrollo Regional), CEDEPAS (Centro Ecumnico de Promocin y Accin Social), AlternativaCentro de Investigacin Social y Educacin Popular, e IDS (Instituto de Dilogo y Propuesta).
104
105
El Consejo Directivo est integrado por los presidentes de las regiones Junn, Tumbes, Lambayeque,
Ica, Tacna, Hunuco y Apurmac. Se ha encomendado a Francisco Guerra Garca organizar la
Secretara Tcnica de esta Asamblea Nacional.
LA DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA106
Segn Efran Gonzlez de Olarte, el problema mayor no es que el Estado sea centralizado sino que es pequeo.107 El desafo de la descentralizacin ser, entonces,
cmo hacer que el Estado crezca al mismo tiempo que se lo descentraliza. Esta
constatacin trae por lo menos tres implicancias para la descentralizacin educativa (CNE 2005b):
El desarrollo institucional del Estado en forma descentralizada exige una clara redistribucin de las competencias que corresponden a cada nivel de gobierno, pues
la actual base de distribucin de poderes es impedimento para que las regiones
crezcan en sus capacidades para dar pertinencia a su educacin.
La descentralizacin educativa fue ubicada en el ltimo tramo de la transferencia
de competencias sectoriales del poder central a los gobiernos regionales y locales
en la agenda del entonces vigente Consejo Nacional de Descentralizacin.108 Un
factor negativo es que, instalados los gobiernos regionales, la transferencia a las
Direcciones Regionales y las Unidades de Gestin Local (UGEL) se hizo sin mediar transformacin alguna de su pesada carga burocrtica, los bajos sueldos y la
corrupcin imperante (Iguiz 2005).
Existen, sin embargo, expresiones de que el centralismo est siendo rebasado en
varias regiones por medidas como la eleccin por concurso pblico de directores
106
Las experiencias piloto de municipalizacin educativa que est propiciando el gobierno aprista se
analizan en la Parte III, seccin 3 de este libro.
107
El Estado peruano abarca 13%-14% del PBI frente a 25% en pases vecinos. De ese porcentaje,
Gonzlez de Olarte seala que 3% va al pago de la deuda y de pensiones a los jubilados; 2% ya ha
sido descentralizado va gobiernos regionales, y queda 8% o 9% para compartir entre el gobierno
central y las regiones.
108
La Ley de Bases de la descentralizacin seal que durante 2005 no se realizara ninguna transferencia
de las funciones en educacin establecidas en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (Iguiiz 2005).
Acuerdo Nacional,
Carta Social de la Mesa de Concertacin para la Lucha Contra la Pobreza,
Informe de la Comisin de la Verdad y Reconciliacin,
Plan Nacional de Accin por la Infancia,
Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin del Foro del Acuerdo
Nacional,
Ley de Educacin de las Nias Rurales,
Poltica Nacional para la Juventud,
Ley de Integracin de Personas con Discapacidad, y
Plan Nacional de Competitividad.
109
De acuerdo con datos del MED, la Direccin de Educacin Inicial y el CNE, en informe conjunto de
julio del 2005.
Amazonas, Arequipa, Huancavelica y Puno: PER culminado, en proceso de priorizacin de polticas y de oficializacin. Tienen COPARE y/o grupo impulsor activos.
ncash, Callao, Ica, Junn, La Libertad, Lima Provincias, Loreto, Moquegua, Pasco,
Tacna, Tumbes y Ucayali: PER elaborados con poca movilizacin y concertacin
social y/o en proceso muy inicial, con dificultades en su continuidad. El COPARE
est inactivo o dbil (no hay datos sobre la aprobacin del PER de las regiones
Hunuco y Ucayali).
Lima Metropolitana no ha sido asumida como regin por el alcalde de Lima, Luis
Castaeda Lossio.
Una nota a destacar es que las regiones de la Amazona San Martn, Loreto,
Hunuco y Amazonas, reunidas en el encuentro, al momento de formular sus
agendas para retroalimentar sus procesos discutieron en trminos de una cosmovisin amaznica y de la necesidad de integracin como espacio amaznico, y se
propusieron una reunin previa al segundo encuentro nacional.
110
Manuel Bello (2007) seala, adems, que el proceso de descentralizacin y regionalizacin, pese a
sus problemas, constituye una oportunidad para generar espacios de participacin social y construir
una nueva tica de servicio pblico.
111
Realizado en Lima por el Consejo Nacional de Educacin del 26 al 28 de mayo del 2005.
112
Equipo tcnico que en materia de regionalizacin es integrado por Emma Yep y Ana Montenegro.
Hacia marzo del 2007, el informe CNE sobre las regiones ofreca los datos que se
resumen a continuacin.
Amazonas
PER culminado y en proceso de entrega al Consejo Regional. Total respaldo del
Presidente Regional y de la Gerencia de Desarrollo Social. En el marco del shock
de inversiones, el Comit Impulsor elabora una estrategia con municipalidades provinciales y distritales para priorizar el PER y acciones por la infancia (salud, seguridad alimentaria, etctera) mediante una cartera de proyectos de inversin social.
Las coordinaciones se dan prioritariamente en las provincias de Condorcanqui,
Chachapoyas, Luya y Utcubamba, que ya comenzaron a elaborar sus proyectos de
inversin.
UNICEF se ha comprometido a apoyar a la Gerencia de la Municipalidad de Condorcanqui instalando una oficina de promocin social.
En la localidad de Nieva se llev a cabo (19-23 de marzo del 2007) una reunin
organizada por el Gobierno Regional, mediante la Gerencia de Desarrollo Social,
en la que se convoc a todas las instituciones cooperantes que intervienen en
Amazonas para definir lneas de intervencin comunes a partir de la cartera de
proyectos prioritarios que se estn elaborando.
El director regional de Educacin est ratificado hasta octubre del 2007. Tiene
mucha disposicin y apoya el trabajo del PER.
Existe COPARE pero dbil. El mayor protagonismo lo tiene el Comit Impulsor creado por ordenanza regional.
ncash
Las polticas ya han sido formuladas y est pendiente el proceso de consulta y
priorizacin de las mismas. Opera un activo Comit Impulsor del PER (CIPER) creado por ordenanza regional. El CIPER se reuni en enero con los gerentes de Desarrollo Social y de Planificacin del nuevo gobierno regional para presentar los avances
del proceso de construccin del PER. Los funcionarios manifestaron su respaldo al
proceso y su compromiso de impulsar la aprobacin del perfil de proyectos del
PER. Sin embargo, an no hay seales de una gestin activa de las autoridades
para el financiamiento del perfil, y se gener una huelga en la Direccin Regional
de Educacin (DRE) cuando su nuevo director trat de cambiar el personal sin
mayores argumentos tcnicos.
Apurmac
El PER ha sido aprobado por resolucin directoral y est en proceso de implementacin. El COPARE y los consejos participativos locales (COPAL) funcionan activamente. Cuenta con apoyos del Fondo Contravalor talo-Peruano y la Agencia Canadiense de Desarrollo Local (ACDI). Las nuevas autoridades regionales (presidente y gerente de Desarrollo Social) han mostrado apertura y disposicin para
apoyar el PER, con particular disposicin por respaldar polticas referidas a la primera infancia.
Arequipa
Culmin la fase de consulta de la propuesta PER en siete de las ocho provincias de
la regin; estn en proceso de sistematizacin los resultados de talleres. Segn la
Direccin Regional, el PER est listo (se aprob en reunin del COPARE el 2 de
febrero) y estn preparando su publicacin con el apoyo de la organizacin no
gubernamental Solaris. El COPARE est en funcionamiento e impuls la formulacin del PER.
Ayacucho
En diciembre del 2006 se culmin la constitucin del PER con aprobacin de
organismos regionales. El Grupo Impulsor fue decisivo. El Gobierno Regional ha
constituido el Consejo Regional de Educacin (CREA) que est asumiendo funciones del COPARE porque ste se encuentra inactivo. Organismos de cooperacin
como el Servicio Holands de Cooperacin al Desarrollo (SNV) y UNICEF muestran inters por apoyar el PER.
Cajamarca
El PER se culmin con la activa participacin del COPARE, que cuenta con un Comit Tcnico y una Secretara Ejecutiva. Se emiti una resolucin directoral que incorpora el PER a los planes anuales de las UGEL. Hubo reuniones con las nuevas
autoridades y con una mesa de organizaciones no gubernamentales interesadas
en apoyar la implementacin del PER; en ellas se discutieron los alcances de la
resolucin directoral con directores de las UGEL.
Callao
Esta regin cuenta con el perfil de proyecto para la formulacin del PER, pero no
tiene financiamiento. El diagnstico empez conducido por el equipo tcnico del
COPARE, entidad creada por resolucin directoral. ste elabor el perfil de proyecto
del PER, pero sus integrantes carecan de poder de negociacin y compromiso. El
nuevo subgerente de Educacin manifest su inters por apoyar el proceso. El
director regional de Educacin, elegido por concurso pblico, ofreci apoyo al COPARE:
Pasco
El Plan Educativo Regional ha sido aprobado por resolucin directoral. Si bien el
COPARE est en funciones, no tiene un rol protagnico en el impulso de esta accin
regional.
Piura
El PER culmin con la activa participacin del COPARE; cuenta con una ordenanza
regional de oficializacin de diciembre del 2006. El Gobierno Regional y la DRE
apoyaron la planificacin, el financiamiento y el soporte tcnico para alcanzar este
logro regional. La Mesa Educativa Regional tuvo un carcter precursor en el pas;
sus consultas a padres y madres, especialistas y gobiernos locales, as como la
construccin de 32 indicadores asociados a un Declogo de Necesidades Fundamentales, fueron relevantes e importantes antecedentes de la construccin del
PER.
Puno
Ha culminado el proceso de construccin del PER, aunque est pendiente su oficializacin. El COPARE ha dado muestras de actividad, cohesin e independencia
respecto a una Direccin Regional inestable, con la que ha tenido algunos conflictos. La vicepresidencia del COPARE est a cargo de un representante de la sociedad civil, y este organismo no depende exclusivamente de la convocatoria del director de la DRE. El director regional, que asumi el cargo en la ltima semana de
febrero del 2007, se reuni con los integrantes del COPARE y los invit al Gobierno
Regional para que dialogaran con los asesores y nuevos consejeros. El 27 de febrero hubo una reunin ordinaria del COPARE para elaborar un plan de trabajo de
incidencia y vigilancia.
San Martn
El PER, construido con apoyo de USAID/Aprendes fue aprobado por ordenanza
regional y est en proceso de implementacin. Es uno de los pocos proyectos ya
aprobados por el SNIP y con financiamiento propio. Las nuevas autoridades regionales han explicitado su inters por considerar al Proyecto Educativo Regional de
San Martn (PERSAM) en sus planes de gestin y est en marcha la implementacin
de polticas referidas al fortalecimiento institucional y el desarrollo de capacidades
de los actores educativos, y la reorganizacin de instancias de gestin descentralizada. El COPARE acusa debilidad, pero hay comisiones de trabajo que lo integran y
son muy activas para desarrollar reas del PER como la capacitacin de docentes.
Los COPAL son dinmicos, participaron en la formulacin del PER y conformaron
los proyectos educativos locales en procesos complementarios.
(iii)
(iv)
Las fases fueron: a) acuerdo de participacin y organizacin del proceso; 2) motivacin de actores y de la sociedad regional; 3)
consulta regional sobre aspiraciones y problemtica; 4) definiciones estratgicas para el PER; 5) formulacin y aprobacin del
PER; y 6) Acuerdo de impulso de la reforma educativa regional.
En nota de difusin enviada por la Asociacin Tarparisunchis, una de las principales impulsoras de este proceso, se precisa que
A pesar del acuerdo de la dirigencia regional del SUTE de no participar en el proceso hasta que la DREA les destaque 8
docentes con plaza y todo para que se dediquen a tiempo completo al PER en la capital de la regin, los SUTE provinciales y los
docentes vienen participando igual en los COPAL de las siete provincias, confirmando que hay una actitud crtica frente a las
cpulas y un gran potencial, entre el magisterio, para liderar procesos de cambio (carta a la opinin pblica suscrita por Javier
Malpartida, director ejecutivo de dicha asociacin, el 13 de mayo del 2005).
El propsito de devolver el PER a la poblacin que lo posibilit ha significado la edicin de 15 mil ejemplares con su contenido
en versin popular y 200 en versin formal, y la elaboracin de seis microprogramas de televisin y radio con todas las polticas
aprobadas.
Este diplomado llega a equipos docentes de las siete provincias elegidos en riguroso proceso de seleccin y cuenta con la
presencia de expertos y aliados de mbito nacional.
Tacna
El PER fue aprobado por ordenanza regional, pero hay coincidencia en que falta
trabajar ms en la consistencia tcnica del documento. La administracin regional
anterior dej culminado un Proyecto de Optimizacin de la Gestin Educativa. El
COPARE no cuenta con actores comprometidos; su funcionamiento ha sido espordico y formal, y sus miembros tienen escasas iniciativas.
Tumbes
Hay un proceso muy inicial de formulacin del PER. El COPARE existe y funciona,
pero tiene pocos miembros activos.
Ucayali
El proceso de elaboracin del PER est detenido; existe una propuesta inicial, pero
est pendiente el trabajo de darle consistencia tcnica y sealar las prioridades. El
vicepresidente regional y gerente de desarrollo social tiene iniciativas en el mbito
de la capacitacin docente, aunque falta una mayor vinculacin con el PER y el
PEN y no tienen un objetivo claro ni resultados explcitos. El COPARE est inactivo.
La Mesa de Concertacin para la Lucha contra la Pobreza (MCLCP) se muestra
activa y con disposicin a apoyar el PER.
las demandas que les plantea la nueva Ley General de Educacin ni de sus implicancias para el modelo de organizacin y gestin educativa local.
La descentralizacin todava no llega a los centros educativos. Los directores tienen un margen muy reducido de atribuciones en materia de gestin, y sus escasos
salarios no se diferencian mayormente del que reciben los docentes de aula: reciben apenas una bonificacin no mayor de 10% del sueldo promedio docente. No
deciden administrativamente en la seleccin, contratacin o evaluacin de los docentes del centro bajo su responsabilidad ni en la planificacin de mediano plazo.114 Importa sealar, por otro lado, que las normas y la costumbre tienden a limitar
la funcin de los directores a lo administrativo y a los aspectos laborales del desempeo del personal, quedando usualmente al margen de los problemas relativos
a la calidad de la enseanza y los aprendizajes; asimismo, no asumen responsabilidades por los resultados.
En este contexto, resulta paradjico que maestros con problemas de conducta y
faltas continuas en sus centros educativos terminen trabajando en organismos intermedios y asumiendo instancias administrativas, mientras se resuelven los procesos
abiertos en sus centros de origen. Se estimula as la desmoralizacin y desmotivacin de los mejores maestros y, a la vez, se desprofesionaliza an ms la gestin
educativa, reducindola a una simple tramitacin al alcance de cualquier lego.
Las Direcciones Regionales de Educacin son afectadas por la inestabilidad en el
cargo de sus directores, sean nombrados por el MED o por los gobiernos regionales. Los vnculos polticos (antes que tcnicos) de estos directores con los gobiernos regionales afectan su liderazgo en el mbito educativo. Agrava esta situacin
el que los gerentes de Desarrollo Social ignoren o suplan muchas veces a los
propios directores regionales.
Todo ello est avalado por un enfoque burocrtico y centralista de la gestin del
sistema educativo, que impide dar poder a las escuelas y a las regiones en el
ejercicio de sus propios roles y que ms grave an no resuelve problemas ni
est orientado a la obtencin de mejores resultados educativos.
Simplificando: la falta de un control de calidad en el gasto de un sector como el
educativo, que llega a absorber 20% del presupuesto nacional, es la gnesis de
muchos de los males acumulados; entre otros, no asegurar un financiamiento per
114
cpita suficiente y que la mayora de escuelas no puedan recibir visitas de supervisores de los organismos intermedios.
Muy pocas regiones gestionaron con xito el financiamiento para apoyar la formulacin del PER o implementar sus propuestas con fondos del propio gobierno regional; en varios casos, los recursos no provinieron de instituciones integrantes del
COPARE sino de fuentes de financiacin y asesora internacionales. Son escasas
las regiones que han logrado incorporar actividades del PER en los presupuestos
participativos. El caso de San Martn es ejemplar, pues en esta regin, con apoyo
de Aprendes, se ha formulado el Proyecto de Inversin en Educacin, que ha servido para la gestin de recursos pblicos orientados a mejorar la calidad educativa
regional; es ms, la aprobacin de este proyecto pas por los rigores del SNIP.
Las transferencias vigentes no poseen un diseo especfico que posibilite la satisfaccin de los objetivos de poltica del sector y la superacin de la forma como se
han distribuido histricamente los recursos y se distribuyen an, que acenta
las inequidades en el sector. Por eso, es fundamental examinar el diseo de mecanismos de transferencia de fondos a los gobiernos regionales.
A continuacin recurrimos a reflexiones desarrolladas luego de analizar en detalle
las experiencias latinoamericanas de transferencias orientadas al sector educativo
(casos de Bolivia, Chile, Brasil y Colombia), para su posible aplicacin en el Per:115
Posibilidad de transferencia en bloque al sector educativo
A pesar de la flexibilidad de hacer las transferencias en bloque, fijar los condicionamientos parece ms recomendable en pro de la generacin de incentivos para el
cumplimiento de los objetivos del sector.
Fijacin de lmites por tipo de gasto (transferencias categricas)
La imposicin de condicionamientos parece adecuada para alcanzar los objetivos
educativos especficos.
Se sugiere la suscripcin de convenios de gestin con los gobiernos regionales en
los que se fijen las obligaciones asumidas por stos.
Cofinanciamiento
Una opcin es combinar las mencionadas transferencias con un mecanismo competitivo de financiamiento de proyectos en el nivel de las escuelas, tal como el
FONDEP (Fondo Nacional de Desarrollo de la Educacin Peruana).
115
dicho perverso proyecto implcito y que merecen ser difundidas y constituir una
fuente de inspiracin para el trabajo educacional.
116
Conforman la Red Recrea instituciones de las siguientes regiones: Amazonas, ncash, Arequipa,
Ayacucho, Cajamarca, Cusco, Huancavelica, Hunuco, Ica, Junn, La Libertad, Lambayeque, Lima,
Loreto, Pasco, Piura, Puno y San Martn.
Las familias, la comunidad y los docentes son testigos del empeo puesto por Fe y
Alegra ante las UGEL, las DRE y el propio MED para que sus centros educativos
empiecen cada ao escolar con todos los docentes nombrados o contratados, para
que stos reciban a tiempo sus salarios. Las largas filas de padres de familia que se
amanecen en los locales de Fe y Alegra para matricular all a sus hijos es una constatacin de que identifican a la institucin con la mejor enseanza para ellos.
Fuente: En nuestras escuelas s se involucra al maestro, entrevista con el director de Fe y Alegra, sacerdote
jesuita Juan Cuquerella, publicada en el diario El Comercio (18.2.2007).
Centros de educacin secundaria: ensean a gestionar con eficiencia los agronegocios establecidos en las escuelas, as como el uso de tecnologas tradicionales y modernas aplicadas al
desarrollo sostenible.
Original infraestructura educativa: poseen una infraestructura tipo honguitos circulares, que
favorecen la comunicacin entre estudiantes y con los docentes. Las comunidades y los caseros han colaborado con la construccin y el mantenimiento de 144 aulas, y con la rehabilitacin
de 131. Coexisten los centros de educacin temprana con los de primaria, unidos a centros
informticos alimentados con energa solar, centros de primeros auxilios y pequeas parcelas
demostrativas que afianzan la comunicacin, la expresin y el razonamiento matemtico relacionados con la realidad rural.
Programa de alfabetizacin Reflexin-Accin, con eficaces resultados, basado en una combinacin del diagnstico rural participativo y la propuesta de Paulo Freire.
(i) Ayuda en Accin propici reuniones pioneras en este sentido. La publicacin La nueva ruralidad. Desafos y propuestas. (Lima,
2005), por ella promovida, es un ejemplo de ello.
(ii) El Programa Nacional de Ayuda en Accin tiene previsto ampliar el radio institucional con actividades en las regiones Huancavelica, Apurmac, Ayacucho y Puno, y en los distritos de Incahuasi y Caaris de la regin Lambayeque.
(iii) Basndose en una experiencia de medio siglo en el instituto que hoy lleva su nombre en Budapest, Emile Pikler, educadora
hngara, hizo importantes descubrimientos acerca del desarrollo postural y motor autnomo y su incidencia en la personalidad del
nio; su estrategia educativa pone en el centro al nio y no al adulto como sujeto de su formacin, reservando para ste la funcin de
brindar afecto y seguridad al nio durante su proceso de desarrollo. La Asociacin Mundial de Salud Mental Infantil reconoci en
1995 explcitamente los importantes aportes de Pikler y de Winnicott para el cuidado del desarrollo infantil (apuntes personales de la
educadora peruana Mara del Rosario Rivero, Lima, 2006).
Fuente: Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores), Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa GTZ, SNV y USAID, Lima, marzo del 2007; y en Jos Rivero
(coordinador), Polticas educativas en reas rurales. Ayuda en Accin, Lima, 2003.
Las evaluaciones realizadas por Pro-Rural y el Ministerio de Educacin demuestran que el rendimiento de los alumnos que asisten a los CRFA es igual o mejor que el de los chicos de otras
escuelas secundarias, pues ocupan los primeros lugares en las pruebas de su zona.(iii)
(i) Gracias a las acciones lideradas por Pro-Rural, se han establecido centros rurales de formacin en alternancia en Piura (3),
Lambayeque (1), La Llibertad (1), Hunuco (2), Cusco (5), Arequipa (1) y Cajamarca (1), a los que debe sumarse el que funciona en
la isla Yarina, en Loreto.
(ii) Los antecedentes de los CRFA estn en el sistema de alternancia del modelo de enseanza francs, conocido como Maisons
familiales rurales (MFR, casas familiares rurales) y el sistema dual alemn. En Amrica Latina comenzaron esta experiencia Brasil
(1968) y Argentina (1969), que a la actualidad tienen 186 y 46 centros respectivamente.
(iii) David Barman, director de la propuesta Pro-Rural, sostiene que el trabajo en equipo y la comunicacin con la comunidad y las
diferentes asociaciones de los CRFA son satisfactorios.
Fuente: Elena Quiroz, Referencias a la educacin en alternancia en el Per, en Carlos Ornelas (coordinador), Buenas prcticas de
educacin bsica en Amrica Latina. Un proyecto del Consejo Empresariado en Amrica Latina y del Instituto Latinoamericano de la
Comunicacin Educativa (ILCE). ILCE, Mxico DF, 2005.
FOR MAB
rograma de F
ormacin de Maestros Bilinges de la Amazona
IAB (P
(Programa
Formacin
MABIAB
Peruana). Emprendido en 1998 como una iniciativa de los grupos de la AIDESEP
(Asociacin Intertnica de Desarrollo de la Selva Peruana), forma parte de la estructura del Instituto Superior Pedaggico Loreto, tiene como mbito de accin los pueblos indgenas de la Amazona peruana y cuenta con una sede en Iquitos y subsedes
en San Lorenzo (Bajo Maran) y Urakusa (Alto Maran). Sus modalidades educativas son la formacin y profesionalizacin magisterial y la primaria de menores. Hasta el 2004 haba atendido a 400 jvenes de diversas etnias de la regin,117 y en la
modalidad de formacin en servicio atendi a 539 maestros-alumnos. La elaboracin del currculo de Educacin Intercultural Bilinge de primaria sirvi de base para
la profesionalizacin de maestros aguarunas y guambisas. En sta y las dems actividades se prioriza un enfoque intercultural orientado a recuperar la herencia cultural
indgena como base para la formacin de futuras generaciones.
CE PC
romocin Comunal del Oriente). Organizacin no
O (Centro de Estudios y P
Promocin
PCO
gubernamental de Tarapoto, San Martn, con marcado liderazgo regional en materia
de educacin y participacin, lider la formulacin de una propuesta curricular regional que logr el respaldo oficial, buscando concretar en ella la vinculacin entre aprendizajes escolares y la vida cotidiana de los estudiantes. Fue reconocida por el magisterio regional como la institucin ms confiable en materia de capacitacin docente
en la ejecucin del Plan Nacional de Capacitacin Docente (PLANCAD).
Red L
upuna (Coordinadora de Educacin para el Desarrollo Amaznico en
Lupuna
Loreto). Tiene a su cargo una experiencia en educacin intercultural bilinge con
pueblos que persisten en la conservacin de sus lenguas y tradiciones culturales y
117
Fueron capacitados jvenes de los pueblos achuar, awajn, ashninka, bra, kandozi, shawi,
tikuna y kiwicha.
Proyecto USAI
D/Aprendes en San Martn y Huallaga (ver recuadro Las razoSAID
nes de Aprendes).
Instituto Superior P
Pedaggico
edaggico Vctor Andrs Belande (Jan, Cajamarca). Promueve un esfuerzo de atencin educativa al sector rural mediante ensayos, validaciones y difusin de alternativas de trabajo pedaggico orientadas al mejor desarrollo de aprendizajes. Enfatiza la recreacin de enfoques pensados en otras realidades y su adaptacin al contexto, las necesidades y las demandas locales.
En la costa sobresalen, entre otros, los siguientes programas:
CE PES
eruana de Servicios). Con larga data en la Regin Piura y el
E R (Central P
Peruana
ESE
norte peruano, muchos de sus elementos fundamentales estn inspirados en la
valiosa experiencia educativa desarrollada dcadas atrs en la Colonizacin San
Lorenzo con el liderazgo de Elsa Fung. Desde el 2003 propicia el establecimiento
de Redes Educativas Rurales Tcnicas Agropecuarias en la Cuenca Catamayo
(Chira, Piura). As ha logrado la conformacin de cinco redes, con 71 centros educativos y la activa participacin de 236 docentes que educan a 4 431 alumnos.
Hay, adems, una mayor organizacin y participacin de la comunidad educativa en
los procesos de gestin administrativa y pedaggica. Las acciones de las redes se
vinculan a las necesidades y demandas locales, potencindose as las capacidades
profesionales, y los aspectos afectivos y valorativos de sus actores. Esta iniciativa
ha obtenido el reconocimiento oficial de la DRE de Piura y de la UGEL de Ayabaca, entidades con las que ha interactuado.
PR OM E B en Piura (ver recuadro Las razones del PR OM E B).
Tarea Asociacin de P
ublicaciones Educativas. Ha desarrollado en el distrito de
Publicaciones
Independencia, de la zona norte de Lima Metropolitana, importantes proyectos educativos como el denominado Democratizando la escuela pblica.
Educa Instituto de F
omento de una Educacin de Calidad. Desarrolla, particuFomento
larmente en San Juan de Lurigancho, extenso distrito de la zona sur de Lima Metropolitana, proyectos innovadores como Ludoteca y Educentros, un lugar para
crear, inventar y ser mejores.
Capacitacin de 288 docentes de San Martn, los que tambin son apoyados
con nueve centros de recursos (uno por provincia) que ofrecen servicios para
mejorar la calidad de la enseanza de maestros y maestras.
(i) La base de la metodologa activa es la experiencia Escuela Nueva, aplicada con xito en medios rurales de
Colombia. Esta experiencia fue replicada o adaptada posteriormente en varios pases, particularmente en Amrica
Central.
Fuente: Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores), Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa GTZ, SNV y USAID,
Lima, 2007.
Desarrollo exitoso de cuatro programas: a) Educacin Temprana, dirigido a desarrollar capacidades en las familias; (b) Gestin Pedaggica, orientado a elevar el
rendimiento docente; c) Gestin Institucional, con nfasis en el liderazgo de los
directores; y d) Fortalecimiento de Capacidades, con un diplomado en educacin
rural a cargo de cuatro universidades.(i)
Para lograr todo lo anterior, han conseguido incentivar el inters de los padres
por la educacin.
Se alienta la conservacin de biohuertos: separados en grupos, los alumnos siembran, riegan y cuidan plantas en los colegios.
El PROMEB se ampliar a otras zonas de la regin piurana: La Arena (Piura),
Vichaya (Paita), La Matanza (Morropn), Canchaque, El Faique y Sndor (Huancabamba). Hay tambin la intencin de ejecutar el proyecto en otras regiones
norteas como Tumbes, Cajamarca y Lambayeque.
(i) Universidad de York (Canad), Universidad Autnoma de Baja California (Estados Unidos), Universidad Nacional
de La Plata (Argentina) y Universidad de Piura.
Fuentes: Carmen Montero y Manuel Valdivia (editores), Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per. Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa GTZ, SNV y USAID,
Lima, 2007; y resea sobre el PROMEB publicada en el diario El Comercio (9.4.2007).
Asociacin P
ukllasunc
his (Cusco). Promueve experiencias que privilegian la opiPukllasunc
ukllasunchis
nin de los actores educativos. Trabaja con los niveles inicial, primario y secundario
con tres ejes de accin: actividad acadmica, trabajo productivo y educacin intercultural bilinge. Sus principales resultados de impacto han sido la formacin de un
equipo interinstitucional que asocia a entes estatales y de la sociedad civil para
desarrollar programas conjuntos e investigaciones y promueve el intercambio de
materiales, informacin y estrategias de accin; la movilizacin de grupos de padres para participar en actividades de capacitacin docente; un mayor desarrollo
de la educacin intercultural bilinge e implementacin de bibliotecas rotativas en
beneficio de instituciones educativas de las reas rurales; la elevacin del nivel
participativo de nios en clase, con una mayor confianza para la comunicacin en
quechua y castellano y un mejor rendimiento en la produccin escrita del quechua.
Tarea, en Ayacucho y Cusco (ver recuadro Las razones de Tarea en Canchis).
Educa. Desarrolla en Huancavelica un Programa de Salud Integral en la Escuela
para la Comunidad Rural, con 38 instituciones educativas (4 842 estudiantes, 156
directivos y docentes y 1 900 padres), un Proyecto de Salud Integral en la Escuela
para la Comunidad Rural que tiene como principios bsicos la prevencin de enfermedades y la promocin de los ambientes donde alumnos y docentes actan cotidianamente. Sus resultados de impacto son: abordaje conjunto entre los sectores
salud y educacin de los temas de salud y ambientales, mejorando as el uso de
estrategias metodolgicas de los integrantes del sector salud; la poblacin demanda atencin de la salud, consume agua segura y desarrolla hbitos de higiene
personal; incremento del aseo en los centros educativos, as como ms materiales
de limpieza y tachos de basura.
CAR
E Internacional. Desarrolla actividades educativas en Puno y ncash. Su proARE
yecto Nueva Educacin Bilinge y Multicultural en los Andes (EDUBIMA) tiene como
escenario el distrito puneo de Azngaro. Mediante actividades de gestin comunal y capacitacin comunitaria,118 capacitacin docente y trabajo con promotores
juveniles y de comunicacin, ha logrado generalizar el uso del quechua o aimara en
escuelas de la regin focalizada, formular polticas de educacin intercultural bilinge; asimismo, la utilizacin por los maestros de la regin de los libros Cultura
andina y Etnohistoria del Altiplano, y el fortalecimiento de las capacidades de la
poblacin comunal respecto a su identidad cultural.
118
Diagnsticos educativos, elaboracin de mdulos de capacitacin, talleres comunales e intercomunales y encuentros, adems de visitas y reuniones comunales.
Todos los ejemplos reseados son semillas de esperanza que estn en la lnea de
uno de los aportes ms valiosos de la Ley General de Educacin: asignar responsabilidades especficas en el cambio educativo y la calidad de la educacin a la
sociedad civil, ya sea en tareas de concertacin, de animacin de innovaciones o
de vigilancia.
La condicin de laboratorio con fuentes externas de varias de las experiencias
mencionadas no invalida su enorme potencialidad para que se constituyan en referentes dignos de ser expandidos y en importantes aportes a las polticas nacionales.
Respecto a las experiencias innovadoras analizadas y a otras similares, cabe formular las siguientes preguntas:
119
120
Seminario-taller Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per, desarrollado en Cieneguilla, Lima, del 5 al 8 de septiembre del 2007.
e internacionales. Esta instancia se est encargando de generar consensos y acciones convergentes sobre propuestas de polticas para el desarrollo educativo en medios rurales, que valoren la diversidad y lleven a superar las condiciones de exclusin
e inequidad en ellos imperante.
En coincidencia con el primer objetivo del Proyecto Educativo Nacional, este Grupo
Impulsor hizo pblicas, en octubre del 2006, las siguientes propuestas aprobadas
por consenso:
Ampliar y fortalecer la calidad y pertinencia de la educacin secundaria y tcnicoproductiva en reas rurales, asegurando el pleno ejercicio de derechos ciudadanos
de jvenes y adolescentes, tomando en cuenta tanto la diversidad y las potencialidades existentes como las necesidades y expectativas de insercin social y productiva.
Garantizar a maestras y maestros rurales condiciones de vida dignas, acompaamiento y soporte pedaggico y de gestin, con el propsito de contribuir a mejorar
su desempeo profesional.
Fortalecer la participacin de la comunidad en el mejoramiento del proceso educativo y la gestin de las escuelas.
b) La publicacin del libro Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad
en el Per, que expresa la riqueza producida en el seminario taller antes mencionado. En esta publicacin se desarrollan las propuestas de polticas y las bases para
su construccin de atencin a los educandos en instituciones de educacin primaria, de promocin del mejoramiento de los aprendizajes, de atencin a los docentes
de educacin primaria y a la institucin educativa, de impulso a la relacin escuelacomunidad y del mejoramiento de la gestin. Se presentan, sistematizados en fichas
descriptivas, los dieciocho proyectos y experiencias convocados al seminario taller
por la calidad de sus logros.121
Como signo de los nuevos tiempos descentralizados, la primera presentacin pblica de dicho libro se realiz en Ayacucho,122 y se prevn presentaciones en Cajamarca, Piura, Apurmac, Cusco, Ica, San Martn, Huancavelica y, finalmente, en Lima.
121
Centro Rural Bilinge Internado, IEP 2435, de Huataccocha, Lucanas (Ayacucho); EDUBIMA, Nueva
EBI en los Andes, CARE, Azngaro (Puno); FORMABIAB, Programa de Formacin de Maestros Bilinges Interculturales de la Amazona Peruana; ISP Tinta (Cusco); ISP Jan (Cajamarca); Programa de
Educacin Bsica Proeduca-GTZ (apoyo a ISP incidiendo en reas rurales e indgenas); Programa
EBI Paruro, Asociacin Pukllasunchis (Cusco); Programas de Educacin Rural Fe y Alegra, Quispicanchis, Andahuaylillas (Cusco); PROMEB (Piura); Proyecto Educativo Rural de Ayuda en Accin
(Cajamarca, Cusco, Piura y otras cuatro regiones); Proyecto USAID/Aprendes (San Martn); Proyecto
Tierra de Nios, Anchonga (Huancavelica); Proyecto de Salud Integral en la Escuela para la Comunidad Rural EDUCA (Huancavelica); Proyecto Fortalecimiento de las Capacidades Locales para el
Monitoreo de la Inclusin Rural, Red Recrea, CENEPA, Foro Educativo (Amazonas); Proyecto de
Educacin en reas Rurales, PEAR-Ministerio de Educacin (en varias regiones del pas); Redes
educativas rurales tcnico-agropecuarias en la Cuenca Catamayo Chira CEPESER-Educacin Sin
Fronteras (Piura); TAREA, Canchis (Cusco); Warmayllu (Cajamarca, Andahuaylas).
122
A cargo del Grupo Impulsor de Ayacucho, en coordinacin con el Gobierno Regional (26 de abril del
2007).
123
La reunin se desarroll los das 21 y 22 de junio del 2007 en el Hotel Bolvar, ubicado en el centro
histrico de Lima.
EL PROGRAMA CRECER
Anunciado en junio del 2007, el Programa Crecer es un signo de esperanza para
enfrentar la desnutricin crnica de nuestra infancia en situacin de pobreza.
Iniciado en 330 distritos y atendiendo inicialmente a 219 000 nios menores, se
orienta como accin intersectorial a lograr lo previsto en el Proyecto Educativo Nacional. Con Crecer y los programas sociales que lo integran se est estructurando
una estrategia de acercamiento al sector rural, donde no han disminuido los indicadores de pobreza. En una segunda etapa llegar a 600 distritos, hasta cubrir los 811
distritos ms pobres del pas. El presupuesto del programa asciende a mil millones
de soles
Entre sus objetivos contempla dotar de identidad construyendo un registro civil nico de beneficiarios, atender la salud integral de madres y nios, dotar de agua y
saneamiento y un cambio de conducta en los hbitos de consumo para utilizar alimentos de las zonas en la mejor nutricin de nios y nias.
Si bien est pendiente an reforzar su componente educativo y la articulacin del
programa al desarrollo de las localidades atendidas, representa una alternativa gubernamental alentadora para asumir responsabilidades de cara a la primera infancia.
Habr que darle tiempo para su ejecucin y debida evaluacin
124
las escuelas y en los niveles nacional, regional y local, y se defini una agenda
concertada para garantizar este comienzo promisorio del PEN y de los PER.
Los distintos avances de los PER no fueron obstculo para el desarrollo de aportes, intercambios y estmulos orientados a perfeccionar y hacer ms viables los
documentos y las estrategias regionales. La calidad de las intervenciones y la conviccin mostrada por los representantes de las regiones confirman que las acciones ms prometedoras de la educacin nacional tienen como principal escenario
el de nuestras regiones. El pas se encuentra ante un movimiento social capaz de
movilizar voluntades y acciones que establecern las bases de un nuevo proyecto
poltico educativo.
El principal producto de la reunin fue una propuesta de agenda concertada de
polticas educativas prioritarias 2007-2008, en el marco del Proyecto Educativo
Nacional y de cada PER. Se priorizaron cinco polticas, para ser puestas en marcha
a nivel regional y concertadas con el Poder Ejecutivo, con la intencin de que sean
asumidas como polticas prioritarias e incluidas en el presupuesto de educacin del
ao 2008.
Una vez ms, la importancia de esta reunin no se vio reflejada en los principales
medios de comunicacin, ms interesados en resaltar los problemas y la supuesta
inviabilidad de nuestra educacin.
BIBLIOGRAFA
ALCZAR, Lorena y Rodrigo LOVATN
2005
Mecanismos de transferencia de recursos en el marco de la descentralizacin
educativa. Documento de Trabajo n. 4, Grupo de Anlisis para el Desarrollo
(GRADE), Consejo Nacional de Educacin (CNE) y Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo USAID/APRENDES, Lima.
AMAT Y LEN, Carlos
2006
El Per nuestro de cada da. Nueve ensayos para discutir y decidir. Universidad
del Pacfico, Lima.
AMES, Patricia
2001
Libros para todos? Maestros y textos escolares en el Per rural. Instituto de
Estudios Peruanos (IEP) y Consorcio de Investigacin Econmica y Social
(CIES), Lima.
AAOS, Norma
2007
Presentacin, Lineamientos nacionales de poltica de la formacin profesional
en el Per, en MED, MTPE y CAPLAB 2007.
BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO
1999
Amrica Latina frente a la desigualdad. Progreso econmico y social en
Amrica Latina. Informe 1998/1999. BID, Washington.
BANCO MUNDIAL
1996
Prioridades y estrategias para la educacin. Examen del Banco Mundial.
Banco Mundial, Washington.
2005
Informe sobre desarrollo mundial 2006, Equidad y desarrollo. Banco
Mundial, Washington.
2006
Por una educacin de calidad para el Per. Estndares, rendicin de cuentas
y fortalecimiento de capacidades. Banco Mundial-Oficina del Per, Lima.
BANERJEE, Abhijit; Angus DEATON, Nora LUSTIG, Ken ROGOFF y Edward HSU
2006
An Evaluation of World Bank Research 1998-2005. Banco Mundial.
Versin en ingls disponible en: <http://siteresources.worldbank.org/>.
BELLO, Manuel
2007
Visiones educativas para mbitos rurales, en MONTERO y VALDIVIA (2007).
BODNER, George M.
1986
Constructivism: a theory of knowledge, Journal of Chemical Education, vol.
63, n. 10, octubre.
BORRS, Isabel
2005
Enseanza y aprendizaje con la Internet: una aproximacin crtica. San Diego
State University, San Diego, Estados Unidos.
Cepal-Comisin Econmica para Amrica Latina
2004
Panorama Social de Amrica Latina. CEPAL, Santiago de Chile.
CSPEDES, Nlida
2005
A propsito del balance de la educacin 1999-2003, Tarea, n. 61. Tarea,
Asociacin de Publicaciones Educativas, Lima, agosto.
CHUB, John E. y Eric HANUSHEK
1991
Setting National Priorities: Policy for the Nineties. The Brookings Institution,
Washington DC.
CONSEJO NACIONAL DE EDUCACIN
2005
Educacin al da, sntesis informativa. Disponible en <http://www.cne.gob.pe/
2007/educacionaldia.asp>.
2005b
La descentralizacin, el Proyecto Educativo Nacional y las perspectivas de
las regiones. CNE, Lima.
COSTA, Paulo Renato
2006
El acceso a la educacin bsica en Brasil. Portal MERCOSUL Educacional.
CUSSIANOVICH, Alejandro
1984
Educacin popular en debate. Instituto de Pedagoga Popular (IPP), Lima.
DEFENSORA
2007
DAZ, Hugo
2004
PUEBLO
Con corrupcin no hay educacin, resultados de la Campaa Piloto
Educacin sin Corrupcin, Serie Documentos Defensoriales, documento
n. 1. Defensora del Pueblo, Lima.
DEL
MINISTERIO
2000
2005
DE
PARA LA
MINISTERIO
2006
DE
MONTERO, Carmen (coordinadora); Patricia OLIART, Patricia AMES, Zoila CABRERA y Francesca
UCCELLI
2001
La escuela rural: modalidades y prioridades de intervencin. MED-MECEP,
Lima.
MONTERO, Carmen y Manuel VALDIVIA, editores
2007
Propuestas para nueva escuela, nueva ruralidad y diversidad en el Per.
Aprendes, ACDI, CARE, CNE, Educa, Fe y Alegra, Foro Educativo, Pro-Educa
GTZ, SNV y USAID, Lima.
ORGANIZACIN PARA EL DESARROLLO ECONMICO-UNESCO
2005
Informe PISA 2003. Aprender para el mundo del maana. Santillana, Madrid.
OLIART, Patricia
2000
Las mujeres en las zonas rurales y la vida poltica, Socialismo y Participacin,
n. 87. Centro de Estudios para el Desarrollo y la Participacin (CEDEP), Lima.
ONU-Per, ORGANIZACIN DE LAS NACIONES UNIDAS
2004
Hacia el cumplimiento de los objetivos de desarrollo del milenio en el Per.
Un compromiso del pas para acabar con la pobreza, la desigualdad y la
exclusin. ONU, Lima.
ORIHUELA, Pedro
2004
Informe, n. 31, Instituto de Pedagoga Popular (IPP), Lima, diciembre.
QUIROZ, Elena
2005
Referencias a la educacin en alternancia en el Per, en Carlos Ornelas
(coordinador), Buenas prcticas de educacin bsica en Amrica Latina. Un
proyecto del Consejo Empresariado en Amrica Latina y del Instituto
Latinoamericano de la Comunicacin Educativa (ILCE). ILCE, Mxico DF.
RATINOFF, Luis
1994
La crisis de la educacin: el papel de las retricas y el papel de las reformas,
Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, vol. XXIV, 3. y 4. trimestre.
Mxico DF.
RIVERO HERRERA, Jos
1999
Educacin y exclusin en Amrica Latina. Reformas en tiempos de
globalizacin. Mio y Dvila, Madrid-Buenos Aires.
2000
Educacin y exclusin en Amrica Latina. Reformas en tiempos de
globalizacin. Tarea, , Asociacin de Publicaciones Educativas, Lima, 2.
edicin.
2003a
Polticas educativas en reas rurales. Perspectivas de trabajo para la Campaa
de Educacin para Todos/as. Ayuda en Accin, Lima.
2003b
(coordinador), Propuesta: nueva docencia en el Per. MED, Lima.
2005
Polticas regionales para el desarrollo de la escuela rural. Tarea, Asociacin
de Publicaciones Educativas, Lima.
SAAVEDRA, Jaime y Pablo SUREZ
2002
El financiamiento de la educacin pblica del Per: rol de las familias.
Lima, GRADE.
SNCHEZ-PRAMO, Carolina
2006
Pobreza y desigualdad, en Per. Las oportunidades de un pas diferente.
Banco Mundial, Lima.
SANCHO, Antonio
2001
Hacia dnde va el gasto pblico en educacin? Logros y desafos.
Organizacin de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la
Cultura (OEI), Madrid.
SHIRIN
2007
2001
UNIDAD
2003
DE
24
PARTE II
EL FACTOR
DOC
NTE
E
DOCENTE
PARTE II
EL FACTOR DOCENTE
175
a.
b.
c.
d.
e.
f.
g
175
180
181
184
186
188
193
196
197
199
201
204
206
209
221
221
226
228
238
a. La representatividad gremial
b. Planteamientos de organizaciones docentes
c. Qu opinan y sugieren los docentes de base
238
224
249
212
216
253
a. Prerequisitos bsicos
b. Nueva visin y perfiles para la nueva docencia
253
257
259
259
260
261
a.
b.
c.
d.
e.
f.
261
264
268
272
273
276
280
280
282
285
285
291
298
318
ANEXOS
Anexo 1.
Ley General de Educacin
(Artculos directamente vinculados al ejercicio docente)
Anexo 2.
Resumen de normas legales sobre el magisterio
Anexo 3.
Carrera pblica Magisterial: proyectos de ley presentadas al Congreso de
la Repblica
Bibliografa
326
331
340
344
AGRADECIMIENTO
Esta segunda parte del libro se ha construido sobre la base de fuentes bibliogrficas
y dilogos con muchos especialistas. Quisiera remarcar los importantes comentarios
de profesionales como Shona Garca, Marta Lpez de Castilla, Miguel Saravia y
Rosario Valdeavellano.
Con motivo de un trabajo encomendado por la Cooperacin Tcnica Alemana (GTZ,
Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit), a fines del ao 2004 pude realizar
entrevistas a maestros de base y a especialistas de instituciones educativas en las regiones
de San Martn, Piura y Cusco, as como en Lima. Mi reconocimiento a los aportes de
Manuel Bello, Ricardo Cuenca, Manuel Franco, Marguerette Rolfes, Manuel Valdivia y
Karima Wanuz, y a las personas que entrevist en Cusco (Heriberto Bustos, Mara
Gutirrez, Efran Portillo, Csar Snchez, Aurora Toledo y Nayruth Triveo), en Piura
(Santiago Araujo, Robespierre Bayona, Javier Castillo, Elsa Fung, Oscar Infante, Martn
Olivares y Enrique Rivera) y en San Martn (Fidel Boada, Csar Delgado, Rosa Enrquez,
Neder Hidalgo, Roberto Lay, Tecrito Pinedo, Eliana Tafur, Scrates Vela y Ludvin
Villanueva).
Amrica Latina es una de las regiones con mayor desigualdad en el acceso y la distribucin de la riqueza.
Todo esfuerzo de cambio educativo tendra que considerar este escenario bsico de exclusin educativa
de las mayoras y tener como propsito fundamental modificarlo.
UNA PREMISA ACEPTADA SOBRE LAS POLTICAS EDUCATIVAS ES QUE TIENEN EFECTOS EN
EL LARGO PLAZO Y REQUIEREN UNA FUERTE CAPACIDAD DE ANTICIPACIN PARA LOGRAR:
ACUERDOS EN TORNO A LAS METAS NACIONALES; INFORMACIN SOBRE LAS TENDENCIAS
MUNDIALES; MECANISMOS EVALUATIVOS; Y SISTEMAS DE INFORMACIN.
Es difcil clasificar las reformas segn su nfasis. Todas, por lo menos en su retrica, se dijeron encaminadas a elevar de manera significativa la calidad de la educacin a un costo pblico inferior (Carnoy y De Moura Castro 1997). El conjunto de
sus iniciativas plantea nuevas estrategias para superar constantes crisis sociales,
con la educacin en medio de ellas, y para estar en sintona con las nuevas circunstancias internacionales. Su universo evidencia, sin duda, una mayor voluntad y conciencia pblica sobre la necesidad e importancia de una educacin calificada para
todos en cualquier estrategia de desarrollo.
Como se sealara en la primera parte de este libro, adems del factor poltico hay
que considerar como parte intrnseca de estos nuevos escenarios la aparicin de
otros enfoques pedaggicos y psicolgicos. En el inicio de un nuevo siglo, tienen
particular vigencia e influencia teoras como las siguientes:
TEORA CONSTRUCTIVISTA
El diseo de entornos de aprendizaje constructivista ha suscitado un considerable
inters. El modelo constructivista de conocimiento se puede resumir en la siguiente frase: El conocimiento es construido en la mente del aprendiz (Bodner 1986).
De acuerdo con esta teora, los datos que percibimos con nuestros sentidos y los
esquemas cognitivos que utilizamos para explorar esos datos existen en nuestra
mente.
TEORA DE LA CONVERSACIN
En esta teora y en la anterior tiene una gran influencia el pensamiento de Lev
Vigotski, para quien el aprender es por naturaleza un fenmeno social. La adquisi-
cin de nuevos conocimientos es el resultado de la interaccin de gente que participa en un dilogo, y aprender es un proceso dialctico en el que un individuo
contrasta su punto de vista con el de otro hasta llegar a un acuerdo. La nocin
vigotskiana de interaccin entre gente traza caminos para la vinculacin de adultos
(padres, maestros) con nios y asocia los diferentes niveles de experiencia a una
cultura tecnolgica.
Edgar Morin
LOS SIETE SABERES NECESARIOS PARA LA EDUCACIN DEL FUTURO
Una educacin que cure la ceguera del conocimiento. Todo conocimiento conlleva el riesgo del
error y de la ilusin. El conocimiento humano es frgil y est expuesto a alucinaciones, a errores
de percepcin o de juicio [] La primera ineludible tarea de la educacin es ensear un conocimiento capaz de criticar el propio conocimiento [] El primer objetivo de la educacin del futuro
ser dotar a los alumnos de la capacidad para detectar errores e ilusiones del conocimiento y, al
mismo tiempo, ensearles a convivir con sus ideas, sin ser destruidos por ellas.
1
2
Ensear la identidad terrenal. La historia humana comenz con una dispersin, una dispora de
todos los humanos hacia regiones que permanecieron durante milenios aisladas, produciendo
una enorme diversidad de lenguas, religiones y culturas. En los tiempos modernos se ha producido
la revolucin tecnolgica que permite volver a relacionar esas culturas, volver a unir lo disperso []
La perspectiva planetaria es imprescindible en la educacin. Pero no slo para percibir mejor los
problemas, sino para elaborar un autntico sentimiento de pertenencia a nuestra Tierra, considerada
nuestra ltima y primera patria [].
La tica del gnero humano. Adems de las ticas particulares, la enseanza de una tica
vlida para todo el gnero humano es una exigencia de nuestro tiempo [] En el bucle individuo-sociedad surge el deber tico de ensear la democracia [] El respeto a la diversidad significa
que la democracia no se identifica con la dictadura de la mayora [].
Fuente: Edgar Morin, Los siete saberes necesarios para la educacin del futuro, publicado por la UNESCO (Pars, 1999). La Derrama
Magisterial y la Biblioteca Nacional del Per promovieron la visita de Edgard Morin al Per en junio del 2007. La institucin magisterial
tuvo la iniciativa, adems, de editar y difundir su libro entre los maestros peruanos.
Si mejora la eficiencia terminal, seala el sentido comn [...] significa que hay nios que aprueban los
cursos, que incrementan los aos promedio de educacin de la poblacin, que disminuye la desercin y
que, en contraste, no se puede apuntar con precisin que la calidad vaya a la baja, afirma Carlos Ornelas
(1998).
mitan establecer elementos de certidumbre sobre dicha calidad educativa (Benavides 1998). En este sentido, la calidad educativa ser siempre un anhelo y, por lo
mismo, se debe vislumbrar en el contexto de una educacin permanente.
Los anteriores elementos, aplicados en reformas educativas que privilegian la vida
escolar, demandan ms atencin a los procesos que se desarrollan en el aula,
priorizando recursos para cubrir una quntuple necesidad: a) el aumento sustantivo
del actual nmero de horas en los establecimientos educativos; b) la transformacin curricular; c) la incorporacin de nuevas tecnologas y el refuerzo de metodologas y nuevos materiales que permitan a los docentes ayudar a los nios, jvenes
o adultos a aprender, desempeando nuevos roles de mediacin, monitora y asesora, en vez de la tradicional exposicin frontal de contenidos; d) el incremento de
la investigacin educacional y la reorientacin de sus prioridades; y e) la obtencin
de una profesionalizacin docente como factor esencial de una mejor calidad.
Para un real cambio en toda educacin, las polticas de Estado tendran que asegurarlo abordando estas cinco necesidades en la mencionada perspectiva de calidad.
Habra que sealar, sin embargo, que el discurso oficial peruano abunda en la retrica sobre la calidad como objetivo, sin conceptualizar suficientemente lo que se
entiende por sta en el pas.
Un ejemplo claro de ello se dio en la dcada fujimorista, cuando la publicidad oficial
afirmaba que tenamos la mejor educacin en la regin latinoamericana y lo mejor
que poda mostrar la accin gubernamental reduca la calidad a obras de infraestructura y a textos de dudoso contenido.
c. EL FACTOR CURRICULAR
Varios pases han hecho de los dispositivos curriculares de alcance nacional una
de sus principales preocupaciones educativas.
Los puntos centrales que merecen mayor atencin son la articulacin entre la reforma curricular y la reforma de los estilos de gestin, quines deben definir el
currculo, y los mtodos y la personalizacin del proceso de enseanza-aprendizaje. La definicin de si se comienza con la reforma pedaggica o con la reforma
institucional es el primer dilema a resolver por quienes toman decisiones referidas
a la educacin (Schiefelbein y Tedesco 1995).
La influencia de los especialistas en currculo y el tiempo destinado a las reformulaciones curriculares son sin embargo excesivos, al extremo de que en varios pases toda
idea de reforma es asociada de modo casi automtico a la transformacin curricular
como componente principal e indispensable.3 Empero, hay escepticismo sobre las posibilidades de xito de las reformas que ponen nfasis slo en la reforma curricular.
Medidas destinadas a atraer hacia la docencia a jvenes talentosos, con la motivacin y los rasgos de personalidad ms adecuados para el ejercicio de esta profesin.
Polticas destinadas a atender las exigencias del primer puesto de trabajo de los
docentes. Por lo general, la carrera docente se inicia desempeando los puestos
ms difciles: los primeros grados de escuelas rurales o urbanomarginales. Es necesario evitar que los primeros grados sean puestos como entrada al mercado de
trabajo, convirtindolos as, adems, en parte del proceso de formacin inicial.
Para presentar los avances en el seguimiento y cumplimiento de los acuerdos de Dakar, los pases
latinoamericanos tuvieron como principal escenario la reunin EPT/PRELAC II (Proyecto Regional de
Educacin para Amrica Latina y el Caribe) que organizara la UNESCO en marzo del 2007 en Buenos
Aires. El ministro de Educacin del Per no asisti, pues la fecha coincidi con la presentacin al pas de
un informe del Banco Mundial. El viceministro que haba tenido activa participacin en el impulso del
Informe EPT no fue seleccionado; en su reemplazo asisti un alto funcionario que no haba tenido la
menor vinculacin con el seguimiento oficial de Dakar.
LA ENSEANZA POR EL DOCENTES SIGUE SIENDO LO MS SIGNIFICATIVO EN LOS RESULTADOS DEL PROCESO DE ENSEANZA-APRENDIZAJE. LA DISYUNTIVA ACTUAL NO ES ELEGIR
ENTRE LAS NUEVAS TECNOLOGAS Y LOS DOCENTES, PUES TIENEN PAPELES INSUSTITUIBLES;
SIN EMBARGO, SE DEBEN REDEFINIR LOS PAPELES TRADICIONALES DEL MAESTRO.
multiculturalidad. En un mundo crecientemente relacionado, el nio debe tener criterio suficiente para entender a los otros, situarse frente a ellos, afirmar su identidad y
enriquecer su cultura con los aportes de los dems.
En este sentido, un problema an no analizado son los efectos que estn teniendo,
en la relacin maestro-alumno y en el proceso de enseanza-aprendizaje, la mayor
exposicin de los nios a la televisin, en comparacin con sus maestros, y sus
mejores habilidades para acceder y comprender un medio como la computacin.
Hoy un nio puede saber ms de un tema que sus propios maestros o que sus
padres; y si bien tal circunstancia no cuestiona ni desacredita la labor de stos,
implica la necesidad de modificar el sentido tradicional del acto educativo.
Adems, no hay otra alternativa para lograr la modernizacin y ms espacios de
democratizacin en la enseanza que apostar por revitalizar la enseanza pblica.
De igual modo, dotar al maestro de calificacin profesional, conocimiento y puesta
al da en materia tecnolgica.
Sin duda, lo ms interactivo en la educacin sigue siendo la relacin entre maestros y alumnos. En pases como el Per, complejos por su rica diversidad cultural,
es mayor an la importancia de recuperar en el aula la relacin entre comunicacin
y educacin. En este sentido, una tarea urgente es superar los estereotipos con los
que han sido formados la mayora de nuestros docentes, privilegiando formas, estilos y costumbre de urbes costeas que han tratado de ser estandarizadas. La
pobreza de nuestra educacin en los medios rurales tiene aqu una de sus razones
centrales. La enseanza primera en lengua materna no tiene, en los hechos, la
fuerza demandada por un pas con nuestras caractersticas tnicas y culturales.
Un trabajo de Valerio Fuenzalida para analizar los mitos y realidades sobre la teleeducacin (Educacin y lenguajes en el mundo contemporneo) es citado en Trahtemberg 1999.
Importa admitir que toda nueva tecnologa no reemplaza a la anterior. La computadora no sustituye a la mquina de escribir ni al video, ste no reemplaza al televisor,
ni ste a la radio. Cada tecnologa tiene su funcin, sus potencialidades y limitaciones. Se trata de que los nios, desde pequeos, sepan de su existencia y sean
motivados para usarlos con mente alerta y atenta.
La invasin de la tecnologa no debiera ser obstculo para promover en el aula la
vinculacin entre comunicacin y educacin. Por el contrario, se debe trabajar desde las posibilidades que presenta, conocindolas previamente.
EL PROBLEMA DE LA TELEVISIN
En el caso de la televisin, es considerada cada vez ms como un medio de entretencin y escapista. No se puede decir lo mismo de los efectos sobre la mente y
el modo de mirar el mundo de los nios, de una adiccin infantil a la televisin, ni de
la difusin videogrfica de cmics cargados de violencia.
Un informe de la UNESCO (1998) seala que El 91 por ciento de los nios con
acceso al televisor en sus hogares, pasan un promedio de tres horas diarias delante de la pantalla y le dedican ms de un 50 por ciento que a cualquier otra actividad. La encuesta que sirvi para elaborar dicho informe estableci que una hora
de programa contiene, en promedio, de cinco a diez escenas de violencia, presentadas en su mayora como agradables o benficas.9
Los nios y la mayora de veces tambin los padres no van ms all del procesamiento superficial del material televisivo. A pesar de su innegable influencia, la
televisin no est en la escuela ni sus efectos son tomados en cuenta en el aprendizaje de los nios.
Una tarea pendiente es precisamente agregar como un problema por resolver la
actitud de los padres o progenitores respecto al uso del medio televisivo y la adiccin que muchas veces inutiliza a los nios. Aproximarse al problema supone, adems, admitir que la televisin tiene una enorme potencialidad para entretener e
informar, ampliar el mundo de la cultura y estimular muchos ms sentidos de lo que
puede lograr un maestro en el aula. Las sesiones de audiovisin crtica entre maes-
Segn el trabajo realizado con cinco mil nios de 12 aos de 23 pases, personajes de accin como
Terminator son conocidos por 88% de los nios y 51% de ellos desean imitarlos (noticia cablegrfica
publicada por rotativos del mundo el da 24 de febrero de 1998).
tros y padres de los distintos niveles educativos, estimuladas por los centros o programas educativos, pueden constituir una salida a esta inercia colectiva.
Respecto a la relacin docente-medio televisivo, son escasas las referencias a la
televisin y su uso pedaggico en la formacin inicial del magisterio. Las iniciativas
docentes para considerar a la televisin como auxiliar educativo llegan a lo ms a la
entretencin de los alumnos para que luego realicen una composicin sobre lo
visto. No se trabaja con ella como medio potencial para el desarrollo de procesos
cognitivos y de aprendizaje, propiciando la reflexin mediante las imgenes.
10
Actualmente, en los pases desarrollados11 las computadoras desempean las siguientes funciones principales: a) son instrumentos tiles para la adquisicin de
conocimientos informticos bsicos; b) sirven de apoyo y complemento de los planes de estudio; y c) constituyen medios de interaccin entre profesores y alumnos,
de alumnos entre ellos mismos y de profesores entre s. De estas tres funciones, la
segunda empieza a ocupar un espacio importante. Crece, asimismo, la conviccin
de que las computadoras aportan ventajas importantes como la simulacin, visualizacin, demostracin, reprogramacin e interaccin; y surge asimismo la certidumbre de que se necesitan nuevos parmetros de evaluacin y valoracin que
reflejen los procesos de aprendizaje cognoscitivo (UNESCO 1998).
En los pases latinoamericanos, uno de los escasos proyectos con resultados evaluativos es el Enlaces, de Chile, que privilegia el uso de redes de computacin en
las escuelas. Una evaluacin preliminar sobre sus efectos indica que los beneficios
de contar con tecnologas informticas y de comunicaciones se resumen en los
siguientes: a) las escuelas se pueden sentir parte de una comunidad escolar,
independientemente del lugar geogrfico donde se encuentren; b) los profesores
incentivan su profesionalizacin al compartir experiencias, guas de trabajo y grupos de reflexin mediante las redes de enlace; c) los directores y docentes pueden
modernizar su gestin administrativa, aplicando la computacin para planillas de
notas, comunicados, apuntes, archivos de datos, pruebas, registros de alumnos,
contabilidad, etctera; d) profesores y alumnos pueden aprovechar la creciente
oferta en calidad y amplitud de programas educativos (software) como material
didctico, modificando la prctica pedaggica; y e) los alumnos presentan una alta
motivacin al trabajar con computadoras, y los profesores pueden aprovechar este
estmulo de manera educativa y creativa (Heppk y Rehbein 1996).
En el caso peruano, el gobierno del presidente Alejandro Toledo hizo de la retrica
del Plan Huascarn un elemento simblico del cambio educativo. Si bien su lema
primigenio fue Internet para todos los colegios, termin concebido como un proyecto con ms elementos pedaggicos en el uso de informacin y comunicacin.
De acuerdo con declaraciones del entonces jefe del Plan Huascarn, Sandro Marcone, al diario El Comercio (9.1.2002), en el mbito pedaggico se contemplaban
tres componentes: capacitacin de docentes, desarrollada de modo progresivo;12
11
En Estados Unidos, por ejemplo, para todos los niveles de educacin se cuenta con un computador
por cada seis alumnos. No se cuenta con estadsticas precisas, pero se presume que en Europa la
relacin sea superior (UNESCO 1998).
12
Adems, El primer ao recibirn instruccin bsica para iniciar el proceso con los alumnos. Lo que se
busca es que el docente perciba lo valioso que ser incluir las nuevas tecnologas en su enseanza, lo
que permitir que el contenido de los cursos ya no sea tan estricto y que la educacin responda a las
necesidades de cada colegio o regin (El Comercio 9.1.2002).
adaptacin de las tecnologas de informacin al currculo actual, combinando metodologas y materiales tradicionales con la computadora e Internet; y nuevas competencias por las que el alumno deber llegar al conocimiento mediante su capacidad
de investigacin y sistematizacin.
Hubiese sido til que, en la construccin y aplicacin de este proyecto potencialmente importante, las autoridades, los tcnicos a cargo de su concepcin y organizacin, as como los docentes y las comunidades involucrados, tomaran en cuenta
los elementos que la experiencia acumulada en la regin latinoamericana aconsejaba. As, respecto al uso de nuevas tecnologas como mecanismos de enseanza,
importa hacer referencia a por lo menos tres aspectos problemticos:
Los software educativos a menudo no son hechos por educadores sino por tcnicos de computacin que conocen poco los procesos de aprendizaje.
Los lderes de opinin ligados a la utilizacin de las computadoras como instrumentos educativos son las propias empresas encargadas de su produccin. A pesar de
que no hay comprobacin de que con estos equipos se mejoren los aprendizajes, hoy
las compras masivas de computadoras para las escuelas son una caracterstica de
modernizacin educativa en varios pases. La rpida obsolescencia de equipos debido a los avances tecnolgicos de las transnacionales a cargo de su diseo y produccin hace suponer que, en la mayora de los casos, mejor sera invertir en la contratacin de servicios que destinar recursos a la adquisicin de equipos, con los inevitables costos adicionales de instalacin, capacitacin de usuarios y mantenimiento de
la maquinaria adquirida. Una de estas posibles salidas podra ser contratar servicios
locales asociados a Internet.13
El uso de computadoras como medio educativo ser distinto si se trata de pases ricos
o pobres. En los primeros, por lo general, las tecnologas educativas no sirven para
ahorrar recursos sino para elevar la calidad de los aprendizajes. En los pases pobres, la
opcin de usar computadoras en las aulas debe pasar por analizar factores de por s
escasos: recursos financieros y maestros bien entrenados.14
13
14
Se estima que por cada hora presencial de clase, el profesor invierte una hora en prepararla y el material
impreso para la misma sesin puede exigir unas 30 horas de trabajo. En cambio, una hora de instruccin
con un disco compacto interactivo necesita unas 300 horas de preparacin. La dificultad de generalizar
Un elemento conclusivo es el carcter efmero que ha tenido muchas veces la utilizacin de estos medios con fines educativos. Su aplicacin sin una reflexin pedaggica y metodolgica previa, y sin establecer vnculos con otras experiencias valiosas
con capacidad de ser potenciadas con las nuevas tecnologas, ha conspirado contra
su eficacia y pertinencia. Con ello se repite el escenario de libros de texto multiplicados y distribuidos sin una reflexin pedaggico-metodolgica sobre su utilizacin y
sin una motivacin en pro de la creatividad e iniciativa de los docentes.
la computacin en los pases pobres se agrava si se calcula una vida til de cinco aos por computador
y unos 300 dlares de mantenimiento por ao: se necesitaran 600 dlares por computador al ao.
Uniendo a lo anterior una estimacin de 60 dlares por estudiante al ao un computador por cada diez
estudiantes, [] el uso de esta tecnologa incrementara en 20 por ciento el presupuesto del sector, lo
cual no es factible en trminos polticos (De Moura Castro en PNUD 1998: 247).
ras son adquiridas por los gobiernos departamentales y las comunidades se encargan de su cuidado y mantenimiento (cobran una suma simblica); se motiva a los
docentes para que escriban sus experiencias sobre el uso del medio y a los alumnos para que las utilicen en sus tareas.
No es suficiente ofrecer a los profesores cursos de procesadores de texto. Es
indispensable demostrarles cmo utilizar mejor estas herramientas para despertar
un mayor inters entre los alumnos y, en consecuencia, obtener mejores resultados. En un buen nmero de casos parece no haber mayor diferencia entre la pizarra y la computadora, porque los papeles del maestro y del alumno siguen siendo
los tradicionales: dictar y copiar. Falta afinar tcnicas orientadas a estimular el pensamiento lgico y la seleccin de fuentes de informacin ms adecuadas.
Por lo dems, durante su formacin el docente no ha reflexionado sobre estas
demandas educativas ni sobre el desafo que le significan las tecnologas de informacin y comunicacin. El enfoque y nfasis de muchas capacitaciones ha sido el
miedo a ser reemplazados o desplazados por una o varias mquinas. Es necesario
abordar, en esa formacin docente, los nuevos roles frente al desafo que representan dichos medios para su cultura y capacidad profesional.
No son muchos los estudios sobre la docencia en el Per y son varios los enfoques
y las vertientes que los motivaron.
La desvaloracin social del magisterio se vincula tambin con la escasa importancia que se da en el pas a las duras condiciones en que desarrollan su trabajo la
mayora de nuestros maestros y maestras, y a los significativos aportes que la labor
docente representa para la construccin y el desarrollo del pas.
Los resultados de las evaluaciones aplicadas a estudiantes y sus maestros revelan
los bajos niveles de aprendizaje y la insuficiente formacin de unos y otros. La
tendencia de los medios de comunicacin y de las voces oficiales ha sido una
injusta generalizacin: asociar esos resultados con el magisterio en su conjunto,
sin distingos, subrayando fundamentalmente lo negativo15 y cuestionando toda
opcin de cambio para la docencia. Las graves responsabilidades del Estado y de
la clase poltica en la crisis educativa, as como las duras condiciones de vida que
influyen en la atencin y en el aprendizaje de nios y nias que acuden a escuelas
pblicas, son generalmente amenguadas frente al factor docente, principal responsable de la situacin para esos crticos.
Aproximarse a la realidad docente peruana ser siempre un desafo.16 En este
captulo la asociaremos a la percepcin social del docente que impera en el pas, a
la actual poblacin de maestros y maestras, y a las remuneraciones que reciben
por sus servicios profesionales.
15
Es comn encontrar afirmaciones falsas en los medios de comunicacin respecto a los resultados de
evaluaciones comparadas en las que intervinieron estudiantes peruanos: si bien fueron pobres, no es
exacto decir que Somos los ltimos en Amrica Latina, que Slo superamos a Hait (en la evaluacin
comparada de la UNESCO) o que Per ocupa ltimo lugar en el mundo cuando en la prueba PISA que
gener dicha frase u otras similares slo participaron 42 pases (entre stos, seis latinoamericanos).
16
Este tema ser desarrollado tambin en otras secciones de esta Parte II del libro.
17
Esto es relativo cuando se trata de ciudades pequeas donde no hay universidades o no se ofertan
carreras atractivas. All, los mejores postulantes egresados de secundaria suelen tener su mejor opcin
en un instituto superior pedaggico.
Dichas imgenes sobre los docentes definen en alguna medida los cambios en sus
propios roles sociales. El sentido y la autoridad de la prctica docente tienen vinculacin con los contextos en que sta se desenvuelve. La revalorizacin de la imagen docente se dar en la realidad cotidiana, all donde los maestros se desempean. Cinco factores que conspiran contra esa revalorizacin son:
La proliferacin y heterogeneidad de instituciones formativas, muchas de ellas resultado de decisiones polticas para satisfacer demandas locales de creacin (o
reapertura) de centros cuya acreditacin deja mucho que desear.
En el examen pblico de enero de 1999, para nombrar a 29 256 docentes y directores de los
diferentes niveles educativos del sistema se presentaron 107 979 postulantes. Slo 16,2% aprobaron el examen; y de ellos, 60% con la nota mnima de 11 (en una escala de 1 a 20) y 27% con 12 y
fraccin. Slo cerca de 1% obtuvieron 14 o ms (INIDEN 1999).
A pesar de dichos factores, es importante reconocer, a la vez, que muchos docentes peruanos dan reiteradas muestras de inters por capacitarse. Son mltiples los
casos de maestros con escasos recursos que hacen lo posible por acudir a cuanta
oportunidad de formacin se les posibilite, o de postular a bachilleratos y licenciaturas por lo general autofinanciados. Eventos organizados por la Derrama Magisterial, por el Foro Educativo u otras entidades no gubernamentales como el Instituto
de Pedagoga Popular, Tarea o Educa, as como por diversas universidades, han
albergado a esos docentes. Se han formado, adems, numerosos crculos de estudio de maestros y redes de institutos superiores pedaggicos que se renen en
congresos peridicos.
b. LA POBLACIN DOCENTE
El Ministerio de Educacin cuenta con una Unidad de Estadstica que da informacin sobre el nmero de docentes en el pas; sin embargo, no siempre coincide con
otras fuentes como el Colegio de Profesores y revistas como Per en Nmeros. A
pesar de las nuevas tecnologas en uso, las bases estadsticas no superan determinadas distorsiones; una de ellas es la producida por el constante cambio o destaque de maestros de un distrito a capitales de provincia o regin. Las estadsticas
no suelen precisar si el destacado cubre otra plaza existente o se le crea nueva
plaza. Al parecer, la frondosa normatividad puesta en manos de funcionarios sin
preparacin y rutinarios no ofrece la posibilidad de velar por la calidad de los reportes.
En el pas siempre han existido dificultades para encontrar igualdad entre el nmero de docentes en centros y programas educativos y el nmero de plazas-docente
pagadas por el Estado; o, de lo contrario, no se ha presentado y difundido la distribucin de docentes por gestin y origen del gasto.
Segn la Estadstica Bsica del ao 2003 producida por la Unidad de Estadstica
del Ministerio de Educacin, el Estado paga a 320 413 docentes del servicio de
Sistema Educativo Formal: 301 473 que laboran en centros educativos, 2 634 en
programas no escolarizados, 13 934 auxiliares de educacin19 y 2 372 en las sedes de los rganos intermedios.20 Conviene precisar que la estadstica bsica re-
19
Los auxiliares de educacin forman parte del grupo de docentes sin ttulo pedaggico, en la
categora E, con jornada laboral de treinta horas semanales.
20
En este grupo no estn incluidas las plazas-docente del organismos central, las de la gestin
estatal-municipal y las de otros sectores pblicos.
gistra a los docentes con los que opera el sistema; esto quiere decir que en el total
de docentes (320 413) no estn incluidos los eventuales que cubren licencias, ni
los llamados docentes fantasmas (gente que figura en planillas y no asiste a
trabajar), que existen en una cantidad muy reducida.
Segn se muestra en el cuadro 3, el Estado subvenciona con ms de 15 000
plazas a centros y programas educativos de gestin parroquial, a centros fiscalizados y a instituciones benficas y de bien social.
Cuadro 3
Per: docentes pagados por el Estado, segn gestin
del centro o programa educativo (2003)
Cargo e institucin educativa
Nmero de docentes
Parcial
Total
%
320 413
100,0
301 473
94,1
89,4
4,2
0,2
0,3
2 566
0,8
68
0,0
13 934
4,3
4,1
0,2
0,0
0,0
2 372
0,7
498
513
636
826
312
2 060
1/ Los auxiliares de educacin estn comprendidos en la categora de docentes sin ttulo pedaggico:
Categora E-30
2/ Estimado con Organizacin y Mtodos (OM)
Fuente: EsBas 03. Unidad de Estadstica. Ministerio de Educacin.
Elaboracin: Pedro Orihuela
De acuerdo con datos del Ministerio de Educacin, en diciembre del 2006, trabajaban 284 569 docentes con ttulo pedaggico y 38 101 sin el correspondiente
ttulo (de 99 no se tena informacin).
c. LAS REMUNERACIONES
Un estudio del Banco Mundial de fines de la dcada pasada formul las siguientes
preguntas referidas a la condicin salarial docente, an en vigor:
Cmo se comparan los salarios de los docentes con los de otros profesionales con
un nmero similar de aos de educacin superior?
Las estructuras salariales constituyen incentivos para que los profesores acepten
nombramientos en condiciones difciles (como en reas rurales), para que sigan
desarrollando sus habilidades profesionales y para mejorar el aprendizaje de los
alumnos?
Por sus valores y por su estructura, el sistema remunerativo vigente para los docentes peruanos no representa un mayor estmulo.
La estructura vigente no contempla mayores diferencias entre los montos remunerativos de un nivel magisterial a otro.
21
Datos de esta entidad correspondientes al ao 2000 revelaban que los promedios de remuneracin
mensual entre los profesores titulados iban de los 765 soles (Nivel I) a los 840 soles (Nivel V), mientras
que los no titulados reciban de 648 soles (segmento E) a 687 soles (segmento A).
El grupo de docentes mejor remunerado (V Nivel Magisterial) se diferencia del grupo con menores ingresos (Estrato E) en 22,7%.
No se vislumbra un conjunto estructurado de retribuciones monetarias y no monetarias que se incluyan o adicionen al sistema remunerativo de los docentes.
Mal manejo de presupuesto, lo que repercute en la asignacin inadecuada de plazas docentes y en la mala definicin de contratos con docentes, sobre todo en las
reas rurales. Esto deviene en dificultades para obtener estadsticas anuales sobre
docentes y alumnos.
Contina siendo una seal de alarma la falta de una poltica de desarrollo de las
capacidades locales o regionales, para que los gobiernos regionales puedan asumir las tareas de formacin continua de los docentes. Se sigue enviando especialistas desde Lima a desarrollar tareas de capacitacin para programas como el de
la anterior emergencia educativa o proyectos ya mencionados como el Proyecto
de Educacin en reas Rurales, con una considerable inversin de recursos. La
presencia de docentes jvenes en las regiones y los actuales procesos de regionalizacin son la esperanza de que esas capacidades sean obtenidas sin depender
de decisiones centrales.
Finalmente, cabe preguntarse si podrn renovarse organismos que deben servir de
manera eficiente a las escuelas y los maestros cuando estn dirigidos por personal
sin preparacin, ignorantes de su responsabilidad en el apoyo a la educacin nacional.
Caractersticas comunes de la
carrera docente en Amrica Latina
Carrera profesional diseada en niveles (de cuatro a siete) en los cuales se avanza en forma automtica segn el paso del tiempo o alguna combinacin de factores explcitamente determinados (antigedad, capacitacin, mritos, etctera).
La estabilidad laboral en el cargo, plaza y lugar es considerada por muchos maestros y por su principal organismo gremial, el Sindicato Unitario de Trabajadores de
la Educacin del Per (SUTEP), como una importante conquista de la lucha gremial
del siglo pasado. Desde el punto de vista sindical, dicha estabilidad sera una garanta contra las reiteradas muestras de arbitrariedad de diversas administraciones
gubernamentales en las que ha primado una visin patrimonialista del Estado. Por
su parte, los crticos de la estabilidad manifiestan que la forma como se plantea y
ejecuta, considerndosela casi absoluta e intocable, la ha convertido en un lastre para obtener servicios educativos de calidad y para la profesionalizacin magisterial.
La jornada laboral medida por semana alcanza escasas 24 horas, una de las ms
bajas de Amrica Latina.23 En el caso de los docentes del nivel primario, el patrn
es el aula y el grupo o seccin de nios o nias a su cargo; en los secundarios, el
sistema laboral est asociado a la hora y a la especialidad. En este ltimo caso,
la elaboracin del cuadro de horas se convierte en una perenne lucha de intereses
personales si la escuela no cuenta con un director capaz de conducir y participar
en su distribucin. ste es uno de los principales conflictos cuando se trata de
reformar el desempeo docente sin tocar la institucin escolar.24
El rgimen salarial magisterial se rige por el Decreto Ley 276-84 (Ley del Profesorado) y sus modificatorias, adems de las leyes anuales de presupuesto. Alfredo
Rodrguez afirma que El monto de los sueldos magisteriales es un conjunto casi
ilimitado de rubros y subrubros, fijados sin ninguna justificacin tcnica y con el
nico propsito de no desbordar los lmites de la caja fiscal y que el deterioro de
las condiciones salariales de los maestros se debe tambin al cierre de la carrera
magisterial y a la distorsin de los mecanismos de promocin de nivel en la carrera (Rodrguez 2003: 32).
Las opiniones recogidas en las regiones coinciden en criticar no slo los bajos
salarios sino tambin las dificultades de los buenos maestros para ser reconocidos
como tales con el rgimen salarial vigente.25
23
24
El trabajo por horas convierte al docente secundario en un visitante semanal de las aulas; y cuando es
un profesor de cursos de una o dos horas semanales se pasa toda su jornada visitando salones y
tratando de conocer a los grupos de chicos de quienes no llega a recordar siquiera sus nombres (Rodrguez 2003).
25
En Piura, los docentes entrevistados critican el actual escalafn docente, sobre todo por no permitir ni
alentar que el docente ascienda considerando una evaluacin justa y la experiencia acumulada. El
actual congelamiento de niveles y la escasa diferencia remunerativa entre nivel y nivel tambin son
motivo de crtica. Se seala, adems, que la remuneracin docente no considera la calidad del
desempeo profesional, y que los haberes de los profesores debieran ser equivalentes a los sueldos
de los magistrados del Poder Judicial.
26
Los datos sobre ISP provienen del Censo Nacional de Educacin Tcnica y Pedaggica de 1997.
27
Cabe sealar que, de acuerdo con las estadsticas disponibles, actualmente 80% de los egresados
ejercen la docencia.
Los departamentos del pas con una mayor sobreoferta de docentes de primaria son
Arequipa, Ayacucho, Ica, Lima y Moquegua. En el caso de secundaria, el mayor
exceso de oferta se dara en ncash, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Ica y Puno,
con un ratio de 5 y 6 alumnos por docente.
A pesar del excedente de docentes, en varias UGEL se sigue enviando a supervisar escuelas a personal no profesional, sin preparacin pedaggica alguna.28 La
situacin se agrava cuando cada ao las regiones tienen que programar en su
presupuesto recursos para contratar a docentes por nueve meses; a mediados de
ao el pas se va enterando de que hay decenas de miles de nios sin maestros o
maestras a su cargo, debido a fallas en el reclutamiento docente o en la asignacin
de fondos.
Canalizacin de la pauperizacin poblacional y crecimiento de exigencias en estudios superiores, en los estudios de formacin magisterial.
La juventud del magisterio actual 43% de los docentes se concentran en el grupo etario de 24 a 35 aos de edad, asociada a la legislacin de cesanta por lmite
de edad, que determina una tasa anual de retiro muy baja: 1,2%. La tasa de retiros
ha disminuido significativamente en los ltimos aos y seguir hacindolo en los
prximos, contribuyendo as a la reduccin de la demanda de nuevos docentes.
28
En algunos casos esta situacin se ve precipitada por la negativa de los docentes titulados de ir a
trabajar en lugares apartados.
Las facilidades para el ingreso otorgadas por las universidades y los ISP, por lo
general mayores que para otras especialidades. Esto no slo ayuda a masificar la
carrera sino que es un elemento importante de la propia minusvala de la profesin
magisterial.
La Ley del Profesorado, que garantiza una estabilidad laboral absoluta a los nombrados, coincidiendo esto con una reduccin de la oferta de puestos de trabajo y
con avances en los procesos de flexibilizacin laboral.
29
Juan Abugatts (2004) seala que El efecto de esto ha sido desastroso y es, sin duda, uno de los
elementos claves para explicar el bajsimo nivel de aprendizaje y la mala calidad de la enseanza.
des medianas o pequeas, donde la mejor opcin para los estudiantes aventajados
siguen siendo los ISP cercanos.30
Insuficiente equipamiento de las bibliotecas y los laboratorios, para apoyar el trabajo acadmico de modo que se adecue a las exigencias modernas en la formacin
docente.
30
Aun en Lima, directores de ISP reconocidos por su buena organizacin sealan que hay estudiantes
de poblaciones marginales que eligen la carrera docente porque el modelo de adulto conocido que
mejor valoran es el de sus maestros.
31
Shona Garca, en nota personal enviada con motivo de la preparacin del presente texto, seala la
necesidad de establecer las diferencias entre los currculos de 1985 y el de 1996. En este ltimo se
plantearon canales para corregir los problemas planteados en los puntos a) y b), y se introdujo la prctica
temprana y permanente, paralela a la investigacin, precisamente para abordar el punto d) sealado.
Decreto LLegisla
egisla
tivo 822
egislativo
O M O C IN D
A IN
V E R S IN EEN
N LLA
A ED
U CA
C IN
LE
YD
DEE PR
PRO
DEE LLA
INV
EDU
CAC
LEY
Artculo 2: Toda persona natural o jurdica tiene el derecho a la libre iniciativa privada, para realizar actividades en la educacin. Este derecho comprende los de fundar,
promover, conducir y gestionar instituciones educativas particulares, con o sin finalidad lucrativa.
Artculo 4: Las instituciones educativas particulares, debern organizarse jurdicamente bajo cualquiera de las formas previstas en el derecho comn y en el rgimen
societario, incluyendo las de asociacin civil, fundacin, cooperativa, empresa individual de responsabilidad limitada y empresa unipersonal.
Artculo 6: El personal docente y los trabajadores administrativos de las instituciones educativas particulares, bajo relacin de dependencia, se rigen exclusivamente
por las normas del rgimen laboral de la actividad privada.
Artculo 23: Las instituciones educativas particulares o pblicas estarn inafectas al
pago de derechos arancelarios correspondientes a la captacin de bienes que efecten para sus fines propios.
Diario Oficial El Peruano, 9 de noviembre de 1996.
A INICIOS DEL NUEVO SIGLO, EL PAS CONTABA CON 470 INSTITUCIONES DE FORMACIN
MAGISTERIAL (416 ISP Y 54 FACULTADES DE EDUCACIN); DESDE 1991 AL 2000 EL NMERO DE ISP SE MULTIPLIC POR CUATRO, SIENDO LA MAYORA DE ESTAS ENTIDADES DE
TIPO PRIVADO.
En el caso de las facultades de educacin, la autonoma universitaria ha significado campo libre para ofertar tanto formacin inicial como segundas especializaciones y posgrados, en muchos casos de dudosa calidad
La oferta de formacin docente en el Per es predominantemente estatal. Aunque
los ISP pblicos representan slo 43% del total, albergan a 61% de los alumnos;
en el caso de las universidades, se cumple la misma tendencia en cuanto al nmero de facultades y la poblacin estudiantil. Sin embargo, este mayor ndice de prestacin del servicio no se expresa en los recursos: segn Apoyo, la inversin por
estudiante en los ISP pblicos asciende a 474 soles por semestre, mientras que los
ISP privados gastan en promedio 1 357 soles por alumno (Rivero 2003).
Se estima que hacia el 2000 [] el total de docentes dedicados a la formacin
magisterial en el Per ascenda a nueve mil [en ISP pblicos y privados] (Escobar
2002). Los ISP pblicos cuentan con 3 200 formadores, con sueldos por lo general bajos y poco estimulantes a pesar de las exigencias acadmicas a las que son
sometidos.32 Un aspecto crucial que diferencia a los ISP y las universidades es la
autonoma respecto al Ministerio de Educacin: las universidades tienen una autonoma garantizada por ley y, por lo mismo, estn facultadas para elaborar sus propios contenidos curriculares y propuestas de formacin; los ISP pblicos, en cambio, dependen del Ministerio de Educacin, encargado adems de proporcionarles
un currculo nico (MED 2003). Cabe recordar que los ISP proceden de las antiguas escuelas normales, mientras que en algunas universidades la formacin docente es una inclusin relativamente reciente.
No existen indicadores cientficos y comprobables acerca del mayor o menor rendimiento de los egresados de ISP o de universidades. El grupo de trabajo del Foro
32
Por lo general se exige a cada formador 18 a 20 horas de clase con alumnos, adems de observacin de prcticas y asesora de tesis, sin contar con el tiempo dedicado a tutoras y labores administrativas. Su acceso a Internet es limitado, pues el tiempo disponible en las computadoras de las
instituciones se agota en abrir los correos electrnicos (Garca 2003).
Nacional Educacin para Todos intenta una aproximacin al referirse a los resultados del concurso para plazas docentes, cuya prueba evalu tres reas: cultura
general, cultura pedaggica y aptitud docente, con tems que sumaban un mximo
de 40 puntos. Los resultados de las pruebas, aplicadas a 95 219 docentes, dejaron mucho que desear: en trminos generales alcanzaron un promedio de 11,84
puntos, es decir, 30% del mximo esperado. Los egresados de universidades alcanzaron 18,6 puntos como promedio, mientras que los de ISP promediaron menos de 15,4 puntos. Si bien dichas pruebas no implican una evaluacin del desempeo docente, dan una informacin bsica sobre la generalmente baja calificacin
de los concursantes (MED 2003).
En cuanto al ejercicio de la docencia por profesionales de otras ramas, algunas
universidades dictan cursos de complementacin pedaggica.33 Una contradiccin
bsica reside en el perfil del egresado que se exige a los futuros docentes que
estudian en los institutos y las reales posibilidades de desarrollar ese perfil. Los
niveles de exigencia son altos y entran en contradiccin con las escasas facilidades que se dan a los egresados para superar esos niveles con el reconocimiento
oficial y social.
33
Shona Garca seala que los evaluados corresponden casi en su totalidad a los que utilizaron el
currculo de formacin docente de 1985. Las universidades no atienden zonas alejadas y la diferencia con los egresados de los ISP se podran explicar por las dificultades de la educacin de estas
zonas.
34
35
Reconoce la importancia de la comunidad educativa (Art. 52) y, en ella, de las funciones y del origen por concurso pblico del director como lder del Consejo Educativo Institucional (Art. 55).
Precisa que, en las instituciones del Estado, el profesor se desarrolla profesionalmente en el marco de una carrera pblica docente y est comprendido en el respectivo escalafn; asimismo, que el ingreso a la carrera se realiza mediante concurso pblico (Art. 57). Especifica que el ttulo pedaggico ser requisito bsico
para el ejercicio de la docencia (Art. 58). Indica que las reas de desempeo laboral
del profesor son la docencia, la administracin y la investigacin (Art. 59). Seala el
rgimen laboral del profesor que trabaja en entidades privadas (Art. 61) y establece
alcances para el personal administrativo (Art. 62).
Crea como instancias de participacin, concertacin y vigilancia los Consejos Participativos Locales de Educacin (Art. 75) y los Consejos Participativos Regionales de
Educacin (Art. 78). Las autoridades locales y regionales, as como los representantes
de los docentes, son considerados como integrantes de los mismos, sin exigencias,
para que entre ellos se elija a quienes conduzcan estos Consejos.
Han transcurridos pocos aos desde la promulgacin de esta ley. Sin embargo, es
posible afirmar que conceptos alentados en el espritu y letra de la Ley General de
Educacin 28044 como democracia, educacin de calidad, participacin y
equidad forman parte del discurso, pero no tienen correlato con las medidas que
se disean ni con los nfasis que se aplican en el sector.
EL ACUERDO NACIONAL
El mbito de la educacin constituye la Dcimo Segunda Poltica de Estado del
Acuerdo Nacional un compromiso de los actores polticos, gremiales e institucionales en torno a objetivos de largo plazo suscrito el 2001, rotulada Acceso universal a una educacin pblica gratuita y de calidad y promocin y defensa de la
cultura y del deporte. Esta poltica seala que los suscriptores del Acuerdo
36
37
Se poda lograr lo all sealado en un ao? Con respecto a qu vocabulario y complejidad de texto
de lectura? Esa comprensin de cualquier lectura, era para todas las edades? Al parecer, no se
tomaron en cuenta los procesos bsicos de aprendizaje.
38
Asimismo, A solicitud de los integrantes del Foro del Acuerdo Nacional, el Consejo Nacional de
Educacin liderar los trabajos sobre dicho Pacto Social, que servir de base, entre otros aspectos,
para establecer mejoras anuales de remuneraciones del magisterio hasta el 2006.
39
Uno de los principales argumentos est fundado en una estabilidad casi irrestricta en el puesto
obtenido. Segn el Art. 33 del Reglamento de la Ley del Profesorado, Los profesores al servicio del
Estado tienen derecho a la estabilidad laboral en la plaza, nivel, cargo, lugar, centro de trabajo. Estos
derechos de estabilidad se pierden por sentencia judicial ejecutoriada por delito comn o por sancin
de separacin a travs de proceso administrativo; excepcionalmente por racionalizacin de personal,
resultado de los procesos de reestructuracin supresin o adecuacin total o parcial del centro de
trabajo; finalmente, por situaciones que alteren el clima de trabajo en el centro educativo.
40
Si bien el Art. 191 de la Ley del Profesorado establece que el MED realice la evaluacin por
ascensos entre los meses de septiembre a octubre, y que el ascenso rija desde el 1 de enero del ao
siguiente, la no concrecin de esas evaluaciones convirti en letra muerte tal disposicin.
c. LA FORMACIN DOCENTE
LOS INTENTOS ESTATALES DE CONSTRUCCIN DE UN SISTEMA NICO
La formacin continua es un concepto planteado en el Ministerio de Educacin
como un proceso articulado y permanente, concebido desde la formacin inicial y
activo durante toda la carrera, teniendo como eje la mejora permanente de la enseanza. Con l se trat, en una etapa de la Direccin Nacional de Formacin y
Capacitacin Docente (DINFOCAD ), de [] construir un sistema nico, procesal,
en dos fases sucesivas, en el que participen todos, aportando cada uno lo que ya
logr as como lo que trae de nuevo. En l se cuenta la experiencia ya acumulada,
con la riqueza y la diversidad de las interrelaciones formadores/docentes, ISP/
escuela, magisterio/otros actores sociales, como constitutivas de la propuesta y
aplicacin de la formacin continua, en una retroalimentacin constante (Valdeavellano 2002: 98).
El 2001 se plante como desafo [] una estrategia de formacin continua del
maestro a partir de una formacin inicial redefinida y una formacin en servicio
ms integrada y relevante, ambas en un contexto de: a) racionalidad de la oferta de
formacin inicial; y b) profesionalizacin y flexibilidad de la carrera magisterial (MED
2001: 26) El sistema de formacin continua aludido en este prrafo sera una de
las piezas del programa de Revalorizacin de la Carrera Magisterial propuesto por
la DINFOCAD, que inclua, adems, el Sistema de Acreditacin de Instituciones y
Profesores, y la estructura y el funcionamiento de la carrera docente.
En el proyecto original de la DINFOCAD se estableca que los programas y las actividades de formacin inicial de los profesionales de la educacin sern evaluados
permanentemente, a nivel de sistema y de institucin, [] mediante mecanismos
referenciados a patrones bsicos de funcionamiento y de acuerdo con las metas
fijadas en el Proyecto Educativo Institucional.41 Adems de evaluaciones internas,
basadas en instrumentos acordados a nivel del sistema, se realizaran evaluaciones
externas peridicas. Los resultados de tales evaluaciones guardan relacin con la
acreditacin institucional:
41
Fueron seleccionados 120 ISP pblicos, divididos en tres grupos (Garca 2003): el
primero, formado por 22 pedaggicos denominados institutos piloto, seleccionados por tener los mejores grupos de docentes; el xito de la capacitacin durante
1996 y 1997 posibilit un documento curricular consensuado para la especialidad
de educacin primaria y proyectar un Plan de Fortalecimiento para esos 22 ISP
con apoyo financiero del Banco Interamericano de Desarrollo, alentndose la formacin de redes donde interactuaron estos centros piloto con otros ISP vecinos a
los 22 seleccionados. Un segundo grupo compuesto por ISP partcipes de un Plan
de Modernizacin con apoyo financiero del Banco Mundial, cont con el apoyo de
los institutos piloto. Finalmente, el ao 2000 se asisti a los 46 ISP restantes,
aunque slo con escasa financiacin nacional.
En 1994, el Movimiento Pedaggico, conformado por un conjunto de organizaciones no gubernamentales cuya labor se orienta a los sectores populares, public el
documento Calidad de la educacin en la formacin magisterial, producto de un
encuentro en el que se analiz el tema (citado en Cuba 2003).
El Instituto Superior La Salle, de Urubamba, organiz el ao 2000 el Tercer Congreso Nacional de ISP, que convoc a 1 200 participantes de todo el pas y a
importantes especialistas nacionales e internacionales.43
En el 2004, GTZ y la UNESCO tuvieron la iniciativa de organizar en Lima el encuentro Situacin de la formacin docente inicial y en servicio en Bolivia, Paraguay y
Per, sobre desarrollo profesional docente, de relativo impacto.
Ms adelante en el texto se destacan iniciativas de entidades vinculadas al mundo
empresarial, como el Instituto Peruano de Administracin de Empresas (IPAE), y de
organizaciones internacionales como la GTZ en la organizacin de actividades especficamente destinadas al fortalecimiento de una mejor gestin educativa.
La mayora de estas experiencias e iniciativas no encontr eco en el sector oficial;
hubo temor de convocarlas o asumirlas, en parte por la connotacin poltica de
algunas de las instituciones que las proponan.
43
LA FORMACIN DE DOCENTES
EN CONTEXTOS DE EDUCACIN BILINGE INTERCULTURAL
En este mbito sobresalen particularmente el Programa de Formacin de Maestros Bilinges de la Amazona Peruana (FORMABIAP)44 y las experiencias en reas
andinas.
Desde el ao 2000, GTZ, en coordinacin con la DINFOCAD del Ministerio de Educacin, organiza actividades de formacin en EBI en razn de la demanda creciente de institutos superiores pedaggicos del sur andino (sobre todo los ubicados en
Cusco, Puno y Andahuaylas, con acciones aisladas desde 1966). Para dichas actividades fueron considerados aportes anteriores del FORMABIAP del ISP de Loreto y
del ISP La Salle de Urubamba, que posibilitaron las condiciones bsicas para reforzar algunas experiencias piloto que se venan desarrollando e iniciar otras.45
En la zona andina, los institutos pedaggicos que se incorporaron a este esfuerzo
de reflexin sobre la EBI son: ISP Huancavelica, de la ciudad del mismo nombre;
ISP Nuestra Seora de Lourdes, de Huamanga, Ayacucho; ISP Jos Salvador
Valle, de Huanta, Ayacucho; ISP Jos Mara Arguedas, de Andahuaylas, Apurmac; e ISP Tpac Amaru, de Tinta, Cusco.46
44
45
46
La poltica de formacin continua de docentes aplicada actualmente por la DINFOCAD considera la acreditacin como uno de los mecanismos principales de la estrategia orientada a racionalizar la oferta de formacin inicial de docentes; para ello,
se prev el funcionamiento de un organismo acreditador.
El Reglamento General de los ISP pblicos y privados establece que la acreditacin se sustenta en la evaluacin del desempeo institucional y en la calidad pedaggica de las carreras ofertadas, de acuerdo con estndares de calidad aprobados
por el sector. El mismo Reglamento define la acreditacin como un mecanismo de
autorregulacin y control de la fortaleza y la coherencia institucional.47
Las facultades de educacin han realizado, entre 1998 y 2000 y con el auspicio de
la Asociacin Nacional de Rectores, tres encuentros nacionales encaminados a la
definicin de un sistema nacional de acreditacin de la calidad. En ellos se decidi
construir un sistema de acreditacin basado en estndares de calidad aprobados
por consenso.
En el campo de los especialistas, de los educadores profesionales y de la sociedad,
es creciente el consenso sobre la conveniencia de establecer mecanismos de racionalizacin, regulacin y aseguramiento de la calidad de la formacin de los profesionales de la educacin. El sindicato de educadores coincide tambin con la
necesidad de desarrollar una poltica de acreditacin de instituciones de formacin
de los profesionales de la educacin. En el ao 2001, uno de sus secretarios gene47
El Reglamento define la acreditacin como un proceso complejo, permanente, que toma en cuenta
estndares externos, pero tambin, y sobre todo, obliga a desarrollar la gestin y la prctica en forma
congruente con los valores, principios, misin y visin, objetivos y documentos curriculares del propio
Proyecto de Desarrollo Institucional. Es un mecanismo de autorregulacin y control de la fortaleza y
la coherencia institucional.
rales afirm que, en opinin del sindicato, los institutos pedaggicos y las facultades
de educacin deben cumplir con una acreditacin de calidad. Nos oponemos tajantemente a que el criterio mercantil y rentista atente contra la calidad formativa de
los profesores.48
Identificacin y seleccin de las instituciones acreditadas (ISP, universidades y asociaciones) con mejores condiciones para ofrecerla, con sistemas de seguimiento
permanente a los docentes en aula.
Programas formales de posgrados (maestras, doctorados y posdoctorados) orientados a segmentos selectos identificados en las prioridades de desarrollo, orientados a la produccin de profesionales avanzados de la poltica, la planificacin, la
evaluacin y la investigacin educativas, a cargo de las universidades.
Paquetes de programas de formacin en gestin y administracin educativa (para
directivos y administradores del sector).
48
Olmedo Auris (2001), Carrera Pblica Magisterial en el Per del siglo XXI, ponencia presentada al
Taller Internacional sobre Carrera Magisterial, realizado en Lima del 22 al 24 de noviembre del 2001.
Ministerio de Educacin, DINFOCAD.
Bajo la conduccin de Rosario Valdeavellano, dicha dependencia ministerial propuso la creacin de los Centros Amauta de Desarrollo Profesional, con capacidad
para gestionar descentralizadamente la formacin continua en sus regiones de
influencia. En cada regin se seleccionara al ISP o la universidad ms competente
y con capacidad de influir sobre una red de instituciones responsables de la formacin docente. La estrategia de creacin de estos Centros Amauta supona aplicar
cambios en las instancias, as como generar espacios que hicieran posible el diagnstico, planeamiento y ejecucin de las medidas de poltica antes reseadas. Se
demandaba entonces la reorganizacin de los rganos intermedios y las regiones,
as como la reorganizacin de la propia Direccin Nacional de Formacin y Capacitacin Docente (DINFOCAD), dentro de la sede central, para generar una instancia
orgnica de conduccin orientadora y programtica de los procesos de formacin
continua. Lamentablemente, cambios ministeriales que definieron rumbos distintos a las polticas trazadas influyeron para aletargar si no distorsionar los propsitos iniciales de esta estrategia.
Asimismo, la formacin desde el Ministerio de Educacin, que demandaba que los
docentes tomasen distancia del memorismo y asumieran un pensamiento crtico,
contrast con los concursos convocados para cubrir plazas para seleccionar nuevos maestros desarrollados el 2001, una de cuyas caractersticas principales fue el
enciclopedismo y la opcin memorstica.
La importante idea de organizar centros Amauta ha sido, en la prctica, paralizada. A la fecha hay slo tres Centros Amauta reconocidos oficialmente en el pas, lo
que ha convertido al modelo en un plido reflejo de lo que se quera lograr. Su
monitoreo sigue estando a cargo de la sede central del Ministerio de Educacin.
LA FORMACIN DE FORMADORES
Los formadores son en su mayora maestros de aula que concursan para acceder
a puestos de trabajo en ISP o universidades, provenientes de la clase media baja o
de grupos populares. En muchos casos, los formadores de las universidades son
titulados de otras carreras y muchas veces carecen de toda formacin para la
docencia (Garca 2003: 38). Han sido escasos los esfuerzos en ese sentido. Shona Garca destaca que los formadores de ISP realizaron, en una estrategia de
construccin participativa de la propuesta curricular, una autntica dinmica de
autoformacin, lo que dio lugar al desarrollo de una comunidad profesional de formadores de maestros.
La profesora Caridad Montes ejerci el cargo de secretaria general del SUTEP hasta marzo del 2007.
yecto Educativo Nacional (PEN), cumpliendo el mandato para el que fue creado,
durante meses el SUTEP plante como alternativo un proyecto que deba recoger
el sentir y las perspectivas del magisterio; cuando se presentan propuestas legislativas producto de consensos o de metodologas que los directivos del Ministerio
de Educacin se imponen para lograr resultados positivos como una nueva propuesta de carrera pblica magisterial, en el SUTEP se descalifica todo intento de
ofrecer alternativas a una Ley del Profesorado obsoleta, a la que presentan como
el mejor instrumento legislativo referido al magisterio a pesar de conocer de su
inviabilidad.
Muchos de los numerosos compromisos del SUTEP con sucesivos gobiernos se
suscribieron sin reconocer el principio de autoridad de quienes conducan el sector
educacin, y con la conviccin, por parte de los dirigentes gremiales, de constituir
una instancia con legtima injerencia en decisiones a cargo del Estado.
Qu ha mantenido a tantos maestros durante tanto tiempo leales a directivas del
SUTEP impregnadas de un maosmo trasnochado, al cual Nicols Lynch llama pensamiento arcaico?
Existen varias evidencias polticas de que no hay correspondencia entre la ideologa de Patria Roja, representativa de sus dirigencias, y las opciones electorales
por las cuales generalmente votan, en procesos electorales ms amplios, tanto el
maestro de base como sus familias. En el propio gremio esas ideas perdieron por
un estrecho margen a la hora de elegir la primera directiva del Colegio de Profesores, de acuerdo con las cifras oficiales. Por lo dems, la sigla SUTEP funciona
como contenedora de variadas posiciones en el espectro ideolgico, algunas de
las cuales son tan radicales que convierten en partido conservador a Patria Roja;
el gremio aglutina tambin a maestros de muchas tendencias, independientes en
su gran mayora, sin canales de expresin poltica ni de organizacin dentro del
propio gremio.
Nuestra derecha neoliberal clama por la desaparicin del SUTEP. Segn sus voceros, slo as el Estado (lase Ministerio de Educacin) podra efectuar los cambios
urgentes que nuestra educacin reclama. Se olvida con frecuencia que existen
instancias o niveles educativos en los que el SUTEP no tiene representatividad y
que estn preados de la misma mediocridad; por ejemplo, el sistema de educacin superior.
La razn fundamental de la adhesin y el seguimiento al gremio de decenas de
miles de maestros de base no radica en la ideologa de Patria Roja; est ms bien
en el desamparo de que son objeto por parte del Estado peruano. Se puede afirmar
50
En su biografa se seala: [] de Horacio se puede decir que fue guerrero toda la vida. Fuente:
<http://siempre_horacinos.pe.tripod.com>.
Lo acontecido a partir de la abierta pugna del gobierno del presidente Alan Garca
con el gremio magisterial al optar por una evaluacin censal del magisterio a pesar
de las presiones y amenazas sutepistas, que resultaron al final intiles, marca un
punto de quiebre que debe hacer reflexionar a todos los actores.
El SUTEP, adems de revisar crticamente su accionar y de su representatividad
gremial, debe optar por trabajar de manera decidida por el Proyecto Educativo
Nacional, no slo demandando al gobierno su aplicacin sino tambin orientando a
sus afiliados respecto a lo que pueden aportar para el cumplimiento de los objetivos y de las polticas acordadas en el PEN. Asimismo, se requiere del SUTEP una
renovada actitud de defensa de la probidad y de la profesionalizacin magisterial,
demandando efectivas sanciones a funcionarios y maestros con probadas acciones de corrupcin.
El gobierno, por su parte, en lugar de pugnar por hacer desaparecer al SUTEP o por
dividir el gremio en tantas facciones como corrientes polticas existan en su interior, debiera convocar al gremio a participar en la urgente renovacin del sector
precisando su respeto por la vigencia de una organizacin sindical que vele por las
legtimas reivindicaciones laborales de sus afiliados.
Es evidente que para que ambas situaciones se concreten deber haber cambios
en el Ministerio de Educacin y en el SUTEP, y superar la idea de oposicin permanente en sus vnculos. Una clara definicin sindical por sobre la partidaria ayudar
a lograr estos propsitos.
EL COLEGIO DE PROFESORES
Luego de la masiva inscripcin de docentes para participar en el Colegio de
Profesores, presentado por el gobierno de Alejandro Toledo como una instancia
que posibilitar el ejercicio profesional de sus afiliados, hubo la esperanza de que
los comicios para elegir su primera directiva marcaran nuevos rumbos, con una
representatividad magisterial distinta a la de un sindicato con las caractersticas
sealadas.
La realidad ha sido distinta. Como producto del proceso electoral sin resultados
definitorios, y de posteriores pugnas judiciales, en junio del 2007 dos juntas directivas reclaman la representatividad del Colegio y despachan a diario en diferentes
oficinas. Mal inicio para una institucin de la que se esperaba que animara y promoviera el debate pedaggico y una efectiva profesionalizacin docente.
Luego de las elecciones realizadas en julio del 2006 el comit electoral del Colegio de Profesores del Per nombrado para esa ocasin proclam como decano a
Carlos Gallardo Gmez, con 42,6% de los votos vlidos, contra 40,34% de la lista
rival. Sin embargo, una faccin disidente del mismo comit electoral proclam como
ganadora a la lista encabezada por Soledad Lozano, la que, junto con la dirigencia
del SUTEP, denunci ante el Ministerio Pblico a los otros integrantes del Comit
Electoral por presunto fraude para perjudicar a su lista. Mientras tanto, el Ministerio
de Educacin decidi no reconocer a directiva alguna hasta cuando el Poder Judicial emita una sentencia final. El caso sigue en el Poder Judicial. El 24 Juzgado
Civil de Lima declar improcedente dicha demanda; sin embargo, dicho fallo fue
apelado y pas a la Cuarta Sala Civil. De acuerdo con la Resolucin 08, del 9 de
mayo del 2007, la Sala Superior Civil confirm la desestimacin de todos los recursos judiciales presentados por Soledad Lozano y mand a archivar todo lo actuado.
Sin embargo, la directiva dirigida por Soledad Lozano sigue difundiendo comunicados refutando tal noticia.
Para mayor confusin de los maestros, Carlos Gallardo despacha como decano en
oficinas situadas en el distrito de Jess Mara y Soledad Lozano, afn a Patria Roja,
hace lo propio en una oficina ubicada contigua a la sede principal del SUTEP (Av.
Caman, en el Cercado de Lima).
Un colegio bicfalo muestra la realidad de nuestra docencia y la interferencia de la
autoridad, con la falsa creencia de la no intervencin para preservar la integridad
institucional. En suma, una experiencia frustrada y frustrante.
Se espera que, superada la incertidumbre del reconocimiento legal, el Colegio de
Profesores asuma sus tareas optando por reforzar su posibilidad de convertirse en
un ente autnomo capaz de contribuir al desarrollo y mejoramiento continuo de la
educacin fomentando la responsabilidad en el trabajo y la honestidad como valores fundamentales de los docentes, tal como lo sealan sus estatutos.
LA DERRAMA MAGISTERIAL
Desde hace ms de treinta aos, los maestros de todo el pas aportan mensualmente 3% de su sueldo a un fondo de pensiones. El descuento ha sido automtico
y obligatorio hasta el 2007, cuando el gobierno, para golpear al SUTEP por sus
vnculos directivos con la Derrama, elimin el descuento obligatorio por planilla.
Hoy, con ms de 230 000 docentes aportantes en todo el Per, mensualmente se
renen cerca de 4 millones de soles, y la recaudacin anual bordea los 50 millones
de soles.
La institucin encargada de administrar y vigilar estas sumas es la Derrama Magisterial. Asociacin mutualista creada en 1932, su principal funcin es financiar prstamos a todos los profesores. La diferencia con los bancos es que la devolucin del
dinero est totalmente garantizada, ya que el cobro se hace directamente en cada
planilla.
En 1984 el Ministerio de Educacin aprob el estatuto de la Derrama Magisterial,
uno de cuyos artculos ordenaba que cuatro de sus seis miembros directivos deban estar afiliados al en ese entonces Sindicato nico de Trabajadores de la Educacin Peruana, el SUTEP (aos ms tarde, Sindicato Unitario). Los miembros del
SUTEP que componen la Derrama Magisterial son elegidos por los votos de cada
representante de dicho sindicato en los 24 departamentos del pas, y el control de
Patria Roja sobre estas agrupaciones gremiales en provincias es, prcticamente,
total.
En 1993 se facult la indexacin de los aportes mensuales de los docentes al
equivalente del 0,5% del monto de la Unidad Impositiva Tributaria. La administracin de los fondos sociales del magisterio por la Derrama Magisterial busca obtener rentabilidad mediante crditos sociales y otras inversiones debidamente autorizadas por la Superintendencia de Banca y Seguros.51
Esta historia ha sido interrumpida por el segundo gobierno aprista. A raz de los
enfrentamientos con el SUTEP por la evaluacin docente, el Ministerio de Educacin dispuso la no obligatoriedad del pago de los maestros a la Derrama; un complemento de esta accin ha sido otro decreto que autoriza al Banco de la Nacin
para dar crdito a los maestros con menos intereses que la propia Derrama.
Por lo general, las actividades institucionales de la Derrama Magisterial superan la
unilateralidad ideolgica de la dirigencia del SUTEP. Su revista de debate magiste51
Ver <www.derrama.org.pe>.
rial, y sus iniciativas en apoyo a las discusiones sobre la carrera pblica magisterial
y a la construccin del Proyecto Educativo Nacional han marcado matices y nfasis diferenciados respecto al SUTEP.
Las iniciativas pedaggicas de la Derrama Magisterial tienen su principal expresin en los Foros Internacionales Encinas. La seleccin de conferencistas magistrales considera por lo general los altos mritos profesionales, y varios de estos
foros han servido de plataforma para la presentacin de ideas renovadoras, no
necesariamente coincidentes con la ideologa de sus organizadores. La presencia
de educadores cubanos es particularmente privilegiada en estas iniciativas; esto
se evidencia, por ejemplo, en la opcin por el mtodo cubano Yo s puedo en
materia de alfabetizacin.
La reaccin gremial frente a iniciativas sobre la CPM del segundo gobierno aprista tiene otros
elementos de anlisis que se registran en la Parte III de este libro. Asimismo, los principales elementos contenidos en la propuesta de ley de Carrera Pblica Magisterial del Colegio de Profesores
presidido por Carlos Gallardo se resumen en el Anexo 3 de esta Parte II.
53
En dicho taller tuvieron un particular papel la consultora Franoise Delanoy y caracterizados representantes gremiales de Argentina, Chile, Colombia, Mxico y Uruguay.
La evaluacin del desempeo docente, que se vincula al rendimiento de los alumnos como indicador principal de resultados, es decir, al aprendizaje, como indicador,
a su vez, de la calidad de la educacin.
Cinco niveles de CPM: Nivel I como inicial y de trnsito, en el que no debera haber
ms de 6 000 maestros en los siguientes aos; y Nivel V, reservado a la excelencia,
que tampoco tendra un gran volumen de maestros. La mayora se ubicaran en los
Niveles II-III y IV.
Diferenciacin salarial significativa entre nivel y nivel para hacer atractiva la CPM.
La actual escala es prcticamente plana (si el Nivel I es 100% se llega al Nivel V
con 111,37%); la propuesta es que la diferenciacin entre ambos niveles llegue a
60%, lo que significa una distancia de 15% entre niveles.
En relacin con la evaluacin del desempeo como requisito para los ascensos en
la CPM, despus de una serie de consideraciones concluyen aceptndola, siempre
y cuando: a) no sea un factor nico y aislado para valorar el trabajo del maestro; b)
se asuma como punto de partida una digna base remunerativa y de condiciones de
trabajo; y que el SUTEP intervenga para precisar qu, quin, con qu, dnde y cundo se evala.
En relacin con los factores a evaluar, consideran que el art. 38. de la vigente Ley
del Profesorado seala los requisitos para pasar de un nivel al otro, que se precisan
en los artculos 177 y 178 del Reglamento. Se afirma que se deben conservar esos
tres factores tal como aparecen y se entienden en la Ley, modificando sus puntajes
y estableciendo el tiempo mnimo de trabajo docente (los factores son: desempeo
laboral, antecedentes profesionales y mritos).
Se establece que los ingresos propuestos deben representar el total de remuneraciones pensionables y constituir no menos del 80% de la remuneracin bsica de
los trabajadores de la educacin. A estos ingresos deben adicionarse bonificaciones por cargos, rea rural y reconocimientos profesionales especiales (Palmas
Magisteriales). Deben considerarse tambin incentivos no monetarios en consulta
con el SUTEP.
Finalmente sealan que el gobierno actual debe recuperar en primer lugar el poder
adquisitivo de las remuneraciones docentes perdido en ms del 45% en la dcada
pasada. La propuesta de remuneraciones parte del supuesto de que se orientar a
Educacin el 8% del PBI.
Refirindose a la creacin de un Sistema de Evaluacin y Certificacin establecida
en la Ley General de Educacin 28044, en su Mocin sobre la nueva Ley General
de Educacin presentada en el II Congreso Extraordinario (Lima, 29-31 de agosto del 2003 ), el SUTEP sostiene que:
Todos sabemos que una correcta visin de la educacin y de los factores que
intervienen en ella nos lleva obligatoriamente a plantearnos no slo un equilibrio entre evaluacin y capacitacin, sino que la formacin y capacitacin debe privilegiarse sobre la evaluacin y certificacin. Por otro lado, si
bien es correcto que se instituya un Sistema de Evaluacin y Certificacin,
sin embargo, tal como est planteado y de acuerdo al credo y lgica neoliberal de flexibilizar el empleo y de precarizar la carrera pblica magisterial
(Art. 57 y 58), tenemos fundadas sospechas que ello finalmente se convierta en un sistema represivo de chantaje y exclusin.
En este II Congreso, el SUTEP tom como acuerdo central la ratificacin de tesis
centrales sobre los componentes de la carrera magisterial: a) que sea una carrera
pblica.; b) que contenga y mantenga todos los beneficios de la ltima Ley del
Profesorado y su modificatoria; c) que garantice la estabilidad; y d) que se vincule
a un escalafn docente.
Respecto a la propuesta de carrera pblica magisterial elaborada durante el gobierno del presidente Toledo, el SUTEP, en distintos medios y en diferentes oportunidades, ha planteado objeciones a la forma de convocatoria y se ha opuesto a
aspectos especficos de la propuesta.
En cuanto al procedimiento, seal que en la prctica no haba quien se hiciera
responsable de la propuesta. Segn el SUTEP, el Ministerio de Educacin no asuma la responsabilidad central ni en la formulacin del documento propuesto ni en
su difusin, y busc otros interlocutores en lugar de buscar al magisterio. Igualmente, critic que el Ministerio de Educacin no se pusiera a la cabeza del debate:
el documento en anlisis ni siquiera fue presentado como propuesta o creacin del
Ministerio de Educacin; por el contrario, se especificaba en l la autora de cuatro
consultores, y el Ministerio acudi al Acuerdo Nacional para liderar la discusin que
le corresponda. Adems, enfatiz el gremio, la CPM propuesta no formaba parte
de una estrategia global en pro de una mejor calidad en la educacin: se limitaba a
la CPM y no consideraba, entre otros importantes aspectos, la formacin inicial y
continua de los maestros.
Por su parte, el Colegio de Profesores del Per (liderado por Carlos Gallardo) present al Congreso un proyecto de ley alternativo al del Ejecutivo y a tres propuestas de sendos grupos polticos representados en el Congreso.
54
El propsito de la encuesta fue construir un perfil de los maestros tomando en consideracin las
dimensiones sociodemogrficas, laboral y profesional. El diseo original del cuestionario fue elaborado por el IIPE-UNESCO y aplicado inicialmente en Argentina y Uruguay. Luego se adecu el
cuestionario a la realidad peruana y se encomend su aplicacin a la organizacin no gubernamental Calandria. Participaron 1 989 docentes de Lima y de otros ocho departamentos considerando su
representatividad en las regiones naturales del pas. En Lima urbana fueron entrevistados 520
docentes, 890 en el resto urbano y 579 en el resto rural; 1 528 docentes de colegios estatales y 461
de privados; 1 171 del nivel primario y 818 del nivel secundario (MED, UNESCO e IIPE 2002).
Slo 20% de los docentes encuestados desean continuar su trabajo actual, mientras
que tres cuartas partes de ellos asocian sus aspiraciones de mejora a un cambio
laboral. La mayora de estos ltimos ubica ese cambio en el mbito educativo, reafirmndose en su condicin docente; slo un grupo menor se plantea dedicarse a una
ocupacin distinta. La tendencia es a mejorar dentro del sector, pasando a ocupar
cargos de gestin y de direccin.
La situacin salarial deseada es una muy superior a la actual. Los resultados muestran que, en trminos gruesos, los maestros se equiparan en cuanto a lo que debe
ser su recompensa salarial con profesionales mdicos, jueces y gerentes de mediana empresa.55 En estas respuestas se aprecia una demanda de ndole econmica y otra de mayor estatus social. Entre los dos principales niveles de enseanza, la
tendencia es a proyectar una ligera mayor remuneracin para los de primaria que
para los de secundaria.56
El rol del maestro es asociado al de un facilitador del aprendizaje de los alumnos,
antes que un transmisor de cultura y conocimiento. En alguna medida, esto es
producto de los cambios que trataron de introducirse en la dcada de 1990.
Los encuestados dan mucha importancia a la capacitacin que debieran recibir.
Los cinco temas calificados con la ms alta importancia y que reciben una mayor
demanda son: a) estrategias, mtodos y didcticas; b) relaciones sociales y humanas (manejo de conflictos, trabajo en equipo, etctera); c) la psicologa y la cultura
de los alumnos; d) nuevas tecnologas de la informacin; e) contenidos de la enseanza (reas, cursos, etctera).
Para los docentes, los tres criterios ms importantes que definen un buen programa de perfeccionamiento son: a) el nivel profesional de los responsables de los
cursos; b) el inters y la pertinencia de los temas; c) la participacin de los propios
docentes, va experiencias de trabajo en grupo.
El cuestionario propuso a los docentes evidenciar sus criterios sobre la relacin
entre la profesionalizacin de los docentes y la calidad de la educacin. El encues-
55
56
En el cuestionario se especific una antigedad de diez aos en ambos casos, pero con treinta
horas de dedicacin semanal en el caso del primario y veinticuatro horas en el de secundaria.
Un criterio polmico que se pretenden incorporar para evaluar la calidad del trabajo
de los docentes es la calidad de los aprendizajes logrados por los alumnos. Una
clara mayora de docentes (68,4%) manifest estar de acuerdo con esta propuesta y poco menos de un tercio (29,1%) se manifest contrario. Las actitudes crticas
son significativamente ms frecuentes entre los docentes de reas rurales (42%)
y los que trabajan en centros estatales en el nivel primario.
Cules debieran ser los criterios para definir a un buen docente? Las respuestas sealan como prioridades la vocacin docente, el compromiso con la tarea
educativa y con los nios, y las cualidades ticas y morales. En segundo trmino se
ubican los criterios tcnico-profesionales, entre los que destacan el dominio de
tecnologas y didcticas ms actualizadas, el conocimiento actualizado del contenido a desarrollar y la programacin e implementacin curricular. Importa sealar que
en la definicin del buen ejercicio docente la exigencia de una neutralidad ideolgica y poltico partidaria aparece como un campo de controversia frente al cual
los maestros se dividen, mitad a mitad, a favor y en contra.
Un porcentaje mayoritario de docentes (69,8%) tienen una opinin positiva sobre
una posible autonoma en la gestin de los centros educativos. Esta proporcin es
ms alta an entre los docentes de medios rurales, lo que resulta explicable por el
predominio de las escuelas unidocentes. Sin embargo, cuando se les pregunta por
la autonoma deseada en el ejercicio de su propia docencia, un mayor nmero se
inclina por no pedir ms de la que hay; aqullos que la reclaman slo se refieren a
los mtodos pedaggicos, los contenidos y las prioridades.
Las ex USE y hoy UGEL son las instituciones con el mayor ndice de desconfianza
(35,1%). Las universidades pblicas e instituciones internacionales como la UNESCO y UNICEF les merecen mayor confianza.
Los profesores encuestados fueron consultados tambin sobre su acuerdo o desacuerdo con las polticas y los programas impulsados durante los ltimos aos: la
Consulta para un Acuerdo Educativo Nacional, aplicada por el gobierno de transicin del presidente Valentn Paniagua, gener el mximo acuerdo (92,7%); en
contraste, el discutido programa de bachillerato slo concit 33% de opiniones
favorables. Otros programas bien valorados fueron el de Equipamiento e Infraestructura (80%) y el PLANCAD (77%), ambos correspondientes a la gestin de Alberto Fujimori.
Las prcticas atentatorias contra la tica laboral, como faltar al trabajo simulando
una enfermedad y mentir para conseguir un trabajo, resultaron rechazadas por
la inmensa mayora docente (86,4% y 79,4%).
a. PRERREQUISITOS BSICOS
ACTUALIZAR LOS DIAGNSTICOS Y DAR CONTINUIDAD A LAS POLTICAS
El pas no cuenta con diagnsticos actualizados de las formas y los efectos de los
aprendizajes que se dan tanto dentro como fuera del sistema educativo. La actualizacin de los diagnsticos sobre el rendimiento en los centros educativos del pas
y sobre las condiciones del ejercicio de la docencia puede ofrecer importantes pistas para mejorar la realidad docente.
La falta de continuidad en las polticas influye sobremanera en el escepticismo
magisterial. Como pocos servidores pblicos, los maestros son testigos y vctimas
de los cambios inconclusos que en cada gobierno se ha intentado realizar, la mayora de los cuales han fracasado, incluidos algunos que tuvieron un prometedor comienzo.
Durante el gobierno de Alejandro Toledo algunas autoridades hicieron declaraciones pblicas en contra de los diagnsticos (se han hecho tantos y es momento de
ejecutar). La cultura del conformismo sin aplicar lo existente y sin actualizar los
datos genera inercia en funcionarios encargados de aplicar polticas.
Tiene vigencia la actual composicin de las Direcciones Nacionales y su condicin de direcciones estanco no vinculantes?
Cmo hacer ms viables y efectivas las vinculaciones del Ministerio con organismos de cooperacin financiera y de asistencia tcnica nacional e internacional?
Cundo y cmo establecer en el Ministerio una carrera funcionaria que impida los
cambios de personal por motivos poltico-partidarios o por decisiones arbitrarias de
las autoridades de turno?
En los ltimos aos, el sector educacin dej de gastar un promedio de 250 millones de soles anuales: tal es la diferencia entre los recursos aprobados y los efectivamente gastados. Se calcula en 360 millones de dlares la cifra no gastada en el
ltimo quinquenio (Oroza 2003).
Durante varios meses del segundo semestre del 2003, el Ministerio de Educacin
destin a sus principales cuadros a elaborar tanto la propuesta de un Programa
Nacional de Emergencia Educativa como un Proyecto de Reglamento de la Ley
General de Educacin. Anteriormente se ha hecho referencia a los insuficientes
lineamientos y convocatoria para enfrentar dicha emergencia. El Proyecto de Reglamento tiene graves omisiones, distorsiones e insuficiencias; adems, presenta
la inslita caracterstica de tener un articulado considerablemente menor que el de
la propia ley.
Juan Abuga
tts
Abugatts
ME
D I D A S BS
SP
A R A EEN
N F R E NT
AR U
N A SSITU
ITU
A C IN D
NTA
UN
ITUA
DEE
MED
BSII CA
CAS
PA
EMERGENCIA
Disminuir considerablemente el nmero de instancias de formacin inicial de maestros, tanto universitarias como no universitarias, y suspender durante un perodo no
menor de diez aos el ingreso a las facultades de educacin y pedaggicos. Salvo,
claro est, para aqullos que quieran especializarse en reas pedaggicas en las que
faltan cuadros, que son de hecho muy pocas.
Elevar los requisitos y las exigencias para acceder a la carrera magisterial a un nivel
igual o superior que los exigidos para otras carreras.
Despedagogizar la formacin de profesores, demandando que aqullos que pretendan ensear en secundaria concluyan primero una carrera profesional en el rea que
corresponda y que adquieran destrezas pedaggicas en estudios de posgrado.
Derogar de inmediato la Ley del Profesorado y sustituirla por una nueva que incluya
el escalafn de una carrera magisterial basada en el reconocimiento de mritos y
esfuerzos tanto para ascender en la carrera, como para permanecer en ella. Obviamente, esto supone introducir mecanismos de evaluacin permanente y eliminar la
frmula actual de estabilidad absoluta de los nombrados.
Establecer, por un perodo no menor de diez aos, la jubilacin obligatoria de los
maestros luego de treinta aos de servicio, independientemente de la edad.
Poner en marcha de inmediato el Sistema Nacional de Formacin Continua de Maestros, que permita a todos los que estn en servicio capacitarse, profesionalizarse,
reciclarse o actualizarse permanentemente. Esta iniciativa es evidentemente un complemento justo y necesario de las anteriores medidas, pues nadie puede exigir a los
maestros mayor rendimiento si no se les da la oportunidad de mejorar su calificacin.
Establecer nuevas escalas de remuneraciones para los maestros, ligndolas, a partir de
un mnimo, al escalafn de la carrera magisterial y con incentivos especiales para aqullos que opten por desempear sus funciones en zonas rurales o urbano-marginales.
Otorgar a las escuelas una mayor participacin en los procesos de contratacin y
nombramiento de maestros, de modo que las comunidades educativas asuman una
responsabilidad directa en la fiscalizacin y acompaamiento de las actividades docentes.
Establecer una carrera de administracin educativa, que implique la preparacin y el
entrenamiento de las personas que debern desempearse en cargos administrativos y directivos de las escuelas, incluyendo, de manera especial, a los directores.
Reformar la ley sindical que impide la formacin de otros sindicatos magisteriales
aparte del SUTEP y la democratizacin de la vida sindical, incluyendo el principio un
maestro, un voto para la designacin de directivos en la Derrama Magisterial y otras
instancias.
Fuente: Juan Abugatts, Polticas educativas y magisterio, exposicin en el Instituto Social Cristiano (ISC), Lima, noviembre del 2003, publicada en Crisis y desafos de la educacin en el Per, ISC,
Lima, 2004.
57
Alfredo Rodrguez hace referencia a los efectos de la reforma educativa de la dcada de 1970 que
alteraron notablemente los perfiles de desempeo docente: [] aparece con fuerza la necesidad de
maestros de educacin inicial especializados; el maestro primario ingresa a una etapa de entrenamiento
para una reingeniera de su trabajo y el desarrollo de un enfoque de tecnologa educativa promovido
desde el gobierno [...]. Por su parte, los maestros del nivel secundario se ven invadidos por discursos
extraos al su statu quo profesional: incremento de horas de Formacin laboral [...]; aparecen las reas
y las Lneas de accin educativa y se inician los primeros ejercicios de planificacin a nivel del NEC
[Ncleo Educativo Comunal] con los diagnsticos situacionales (Rodrguez 2003: 27).
7. LA PROFESIONALIZACIN DOCENTE:
UN OBJETIVO CENTRAL DEL PROYECTO
EDUCATIVO NACIONAL
En el Proyecto Educativo Nacional es clara la opcin por privilegiar que ensear bien es
factor clave para el cambio; as est sealado en su tercer objetivo estratgico, Maestras y maestros bien preparados que ejercen profesionalmente la docencia.
El Proyecto parte de la conviccin de que si bien el magisterio no es el nico actor en
la educacin nacional, sta depende sobremanera del buen desempeo cotidiano de
sus docentes. Asimismo, tiene como premisa que la razn de ser de las maestras y
los maestros es promover aprendizajes ptimos y pertinentes en sus estudiantes.
La variedad cultural y productiva de nuestro pas demanda renovar los desempeos docentes, para que los profesionales de la educacin sean a la vez germen y
mediadores de la nueva educacin encarnada en el PEN. Esa renovacin supone
una slida formacin inicial, oportunidades de formacin continua en el desarrollo
de sus etapas profesionales y, particularmente, prcticas docentes y buenas condiciones de trabajo que posibiliten transformar la educacin y la propia sociedad.
Los deberes que el Estado y la sociedad deben cumplir con sus maestros y maestras suponen, a la vez, requerimientos mnimos que cada docente debe garantizar
para sus estudiantes y para la sociedad.
La aplicacin del Proyecto Educativo Nacional como poltica de Estado supone
asegurar el desarrollo profesional docente, revalorando su papel en el marco de
una carrera pblica centrada en el desempeo responsable y efectivo, as como
una formacin continua de carcter integral.
Son dos los principales resultados considerados en el mencionado tercer objetivo
estratgico:
RESULTADO1
Sistema integral de formacin docente
Comprende las siguientes polticas:
Generar estndares claros sobre la buena docencia y acreditar instancias de formacin y desarrollo profesional docente
Con esta poltica se busca acreditar la calidad de la formacin docente, evaluando y
racionalizando los centros de formacin docente pblicos y privados con base en
criterios claros, y fomentando una cultura de evaluacin y autoevaluacin de la gestin orientada a la acreditacin. Se busca, asimismo, superar un modelo de docencia
caracterizado por el facilismo y la repeticin de hechos o datos.
Reestructurar y fortalecer la formacin docente en servicio, articulada con la formacin docente inicial
Esta poltica busca establecer un sistema nacional integrado y descentralizado de
formacin de docentes en servicio articulado con la formacin inicial, enfocado en
el logro de metas efectivas y evaluables de desarrollo profesional, y con un enfoque multicultural.
RESULTADO 2
Carrera pblica magisterial renovada
Implementar una nueva carrera pblica magisterial comprende como polticas principales:
Evaluar a los docentes para el ingreso y la permanencia en la carrera pblica magisterial y su asignacin laboral
Con esta poltica se procura instalar y fortalecer un sistema efectivo de evaluacin
docente que sirva para alimentar el sistema de formacin continua del magisterio,
as como la seleccin y certificacin que exigen el ingreso y la permanencia en la
CPM. Esto posibilitar la asignacin de los maestros mejor preparados a las zonas
ms vulnerables y revalorar socialmente la funcin docente.
Promover la revaloracin social de la profesin docente, sobre la base del reconocimiento de sus buenas prcticas
Esta poltica se propone contribuir a revalorar la profesin docente mediante el
estmulo y el reconocimiento pblico de las buenas prcticas y los resultados positivos.
demanda que la sociedad, el Estado y los profesores asuman la docencia como una
profesin que exige actualizacin y perfeccionamiento; y que, por lo tanto, es necesario establecer las condiciones para que esto sea una realidad.
En este contexto es posible rescatar algunos avances realizados en el sector educativo para perfilar los elementos bsicos de una poltica articulada de la formacin
en servicio. De la experiencia acumulada durante los dos ltimos lustros sobresalen acciones como las siguientes:
Aliento de programas diversos y abiertos de capacitacin, actualizacin y especializacin de docentes y formadores en funcin de las demandas institucionales definidas en proyectos institucionales, redes, provincias y regiones, segn el caso.
Establecimiento de programas formales de posgrado (maestras, doctorados y posdoctorados) a cargo de las universidades, dirigidos a segmentos selectos identificados en las prioridades de desarrollo y orientados a la produccin de profesionales avanzados de la poltica, la planificacin, la evaluacin y la investigacin educativas.
58
En este contexto, el 2007 hubo una meta de 19 937 ingresantes, alrededor de diez mil menos que
el 2002.
Principales resultados
De la bibliografa consultada se reconocen como principales logros del PLANCAD:
Procurar que los docentes le den una mayor importancia a su papel como facilitadores de la educacin, objetando la concepcin del docente como transmisor de
conocimientos. Esto dio lugar a un mayor uso de metodologas activas, especialmente del trabajo en grupos.
Un proyecto piloto de Redes Educativas Rurales, nacido en la Unidad de Descentralizacin de Centros Educativos del MED, que conform y consolid cuatro redes: Huarochir, Yauyos (ambas en Lima), Santa Clotilde y Jenaro Herrera (ambas
en Loreto). Estas redes tuvieron problemas de accesibilidad geogrfica y presupuestales, as como dificultades tcnicas para operar entre ellas.
ga, Moquegua, Sullana, Moyobamba, Tacna, Piura-Tumbes y la USE 02, monitoreados por rganos intermedios. Se intent mejorar las capacidades de stos usando
materiales impresos.
La impulsada por GTZ a travs del Programa PROFORMA y del Proyecto de Fortalecimiento de la Gestin Educativa con los institutos superiores pedaggicos Nuestra Seora del Rosario (Madre de Dios), Jos Salvador Cavero Ovalle (Ayacucho),
Jos Jimnez Borja (Tacna), David Snchez Infante (La Libertad) y Santa Rosa
(Cusco). Esta accin se propuso mejorar la oferta de los ISP y fortalecer su gestin
y la de los centros educativos de cada regin. La capacitacin se centr bsicamente en tareas concretas para poner en prctica un modelo de gestin educativa
participativa y eficiente. Participaron en estas acciones de la capacitacin los consejos escolares consultivos, los consejos educativos de los ISP y los representantes de rganos intermedios.59
La desarrollada por el Instituto Peruano de Administracin de Empresas (IPAE), entidad que desde 1990 participa en el debate educativo, dando a la educacin un papel
clave en materia de competitividad. Adems de organizar una Conferencia Anual de
Ejecutivos (CADE) con la educacin como tema central, y encuentros regionales en
Cusco y Piura,60 cre un fondo editorial para la elaboracin de textos escolares y
decidi la creacin de una Escuela para Directores de centros educativos; dichos
encuentros regionales enfatizaron mucho el nexo entre educacin y produccin.
Ver <www.proeduca-gtz.org.pe>.
60
des de educacin, junto a los alumnos (futuros docentes), tendran que entender que
los currculos se desarrollan mediante contenidos y actividades, estn o no estas
ltimas contenidas en los programas. Los aprendizajes previos, sus estilos de aprender, sus intereses, necesidades y motivaciones deben ser dados a conocer cuando
los alumnos de estas instituciones formadoras inicien sus estudios, pues son factores que pueden influir en su formacin como docentes.
Es necesario revisar el hecho de que los currculos para la formacin docente aplicados en los ISP sean diseados en la sede central del Ministerio de Educacin.
Dichos currculos se elaboran sobre la base de demasiados supuestos prcticos y
tericos que evolucionan muy rpido, lo que dificulta enormemente su implementacin, ms an cuando los entes ejecutores, los ISP, tienen escasa o ninguna participacin en su construccin. Los cambios sucesivos de currculos manifestaran
que la realidad desborda las posibilidades del sector educacin; y no pudiendo el
MED implementar los currculos all producidos, no tiene mejor opcin que impulsar sucesivos cambios curriculares sin que los vigentes hayan sido lo suficientemente evaluados. La aplicacin, los aos 2002 y 2003, del currculo aplicado en
ISP seleccionados por el MED fue clara expresin de lo anterior.
El xito del currculo de formacin docente lanzado en 1996 se bas en que recogi las innovaciones exitosas de institutos que lucharon largamente y lograron una
cierta autonoma para experimentar y abrir nuevos caminos. Desde 1989 irrumpieron como modelos para solucionar algunos problemas entonces vigentes las experiencias del Instituto Pedaggico Nacional Monterrico, de Lima, y de los ISP bilinges Loreto, de Iquitos (amaznico, origen del FORMABIAP) y Urubamba, de Cusco
(andino). En 1996 se recogi tambin, para Ciencias Naturales, la experiencia de
dieciocho pedaggicos andinos sobre el sistema agroecolgico escolar.
Al respecto, la educadora Shona Garca61 sugiere asegurar la existencia de por lo
menos unos cuantos pulmones para el sistema de formacin docente, que permitan mantener currculos oxigenados y permanentemente actualizados. Esto significara autorizar la autonoma controlada que poseen algunos ISP para realizar
innovaciones curriculares que vayan enriqueciendo la evolucin de los otros, y que
no comprometan a mucha gente con posibles fracasos.
El diseo de polticas curriculares que orienten y regulen la formacin de los futuros docentes debe considerar, asimismo, los distintos tipos de poblacin estudiantil
con que trabajan. En esta formacin inicial, as como en la que se imparta durante
61
Shona Garca fue distinguida el ao 2004 con las Palmas Magisteriales en el grado Amauta, en
razn de sus excepcionales aportes a la formacin inicial y continua de docentes.
[...] para que sea un aporte en la lnea de formacin docente, requiere adems del
diseo de la propuesta, desarrollar el proceso y definir el resultado. Esto con el fin
de actuar en trminos de retroinformacin y corregirla (Retegui 1998: 19).
Completar el diagnstico del proceso de formacin del docente con una investigacin de base que recoja las necesidades del maestro, adems de sus posibilidades
reales de asumir una propuesta como la que se presenta.
Shona Garca afirma que la propuesta de 1996 formul sus bases tericas a pedido de los formadores,
pero que en el MED no se permiti su publicacin. Se recurri entonces a publicarla con el material del
curso de Teora de la Educacin I que la GTZ hizo llegar a todos los pedaggicos estatales.
EL CA
SO D
S P PA
U LO FR
MAS
CAS
DEE L IIS
PAU
FREE I R E D
DEE CO
COM
La accin de este instituto pedaggico privado es digna de mencionarse. El ISP
Paulo Freire se ha convertido en una entidad educativa que est favoreciendo
el cambio educativo entre las poblaciones del Cono Norte de Lima Metropolitana.
Creado en 1992 con el apoyo generoso de entidades de cooperacin alemana,
muestra la potencialidad de una iniciativa privada para la cual los fines de servicio, antes que los de lucro, son los predominantes. Entre otros, destacan impactos institucionales como los siguientes:
Sus egresados provienen de Comas, y trabajan en este distrito y en otros populosos mbitos aledaos.
La accin institucional del ISP Paulo Freire est totalmente integrada al Cono
Norte de Lima Metropolitana.
Es reconocido como una entidad que forma bien a sus estudiantes en un ambiente que estimula el crecimiento y la autoestima de ellos y que, adems, es un
pilar del desarrollo educativo del Cono Norte.
Ha innovado la formacin docente poniendo un especial acento en las prcticas
y los compromisos sociales de sus estudiantes. Traduce el 30% de la iniciativa
curricular en un programa especial de educacin social y comunitaria aplicado al
mbito poblacional de su influencia, y desarrollado por los alumnos hasta su octavo ciclo de estudios.
Sus egresados estn siendo reconocidos como un factor de cambio y desarrollo.
Es una constante su vinculacin con el Instituto Peruano de Educacin en Derechos Humanos y la Paz (IPEDEPH) y su metodologa participativa en lo referente a
la prctica de derechos humanos y el ejercicio de valores.
Ha creado el Instituto de Investigacin Educativa, que reforzar la sistematizacin y los fundamentos de sus objetivos institucionales.
Realizar un buen diagnstico de lo que realmente se necesita organizar y desarrollar en esta materia. Es inconveniente que ese diagnstico trate de recoger y acoger indiscriminadamente las mltiples demandas vigentes.
Posibilitar un equilibrio entre la fundamentacin pedaggica y las demandas metodolgicas del accionar docente.
Trabajar con equipos docentes ms que con docentes individualmente seleccionados y convocados.
Procurar que esta formacin no se imparta va grandes concentraciones en la capital del pas y con jornadas nicas de escasa duracin, sino en cada regin y
siguiendo diversas etapas.
Establecer evaluaciones intermedias y una evaluacin global que incluya la metodologa y los contenidos seleccionados, as como el trabajo de los organismos ejecutores en cada regin. El diseo de la evaluacin debiera ser nacional, tal vez
conducida por el Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin Educativa creado en la Ley General de Educacin (Art. 15).
Establecer un sistema de evaluacin y seleccin de profesionales idneos para ensear en los institutos pedaggicos, fortaleciendo una comunidad nacional de formadores articulada regional y nacionalmente.
Involucrarlos en un programa de formacin continua que incluya estudios de posgrado en universidades nacionales o extranjeras, en funcin de sus necesidades de
formacin profesional, las del ISP en que servirn y las de los estudiantes.
Facilitar estudios de complementacin pedaggica para los formadores que provienen de otras carreras profesionales.
El rea y el currculo: estudio del currculo de menores del rea equivalente, para
permitir una prctica temprana, orientando y confrontando la formacin terica.
desarrollar en los profesores capacidades personales, pedaggicas y sociocomunitarias, que redundarn en la mejora de su desempeo profesional y por ende en la
calidad de los aprendizajes de sus estudiantes, transformando las instituciones educativas.
Como parte de su enfrentamiento con el SUTEP generado por la evaluacin censal,
el gobierno decidi que seran capacitados solamente los maestros que hubieran
participado en ella.
La capacitacin docente se ha encargado a universidades. Aunque el decreto
mencionado incluye a ISP que tengan experiencia en la formacin y/o capacitacin (habr alguno que no la posea?), posteriormente, en la publicacin de los
trminos de referencia para convenios institucionales, se hace referencia a universidades pblicas y se excluye a los ISP.
De acuerdo con informacin del MED, para el 2007 las metas de atencin son
37 685 docentes de Educacin Bsica Regular (EBR) y 5 702 de EBR/Educacin Intercultural Bilinge, distribuidos en la totalidad de regiones del pas.63
El programa pone nfasis en tres tipos de capacidades: comunicativas, lgicomatemticas, y dominio del currculo y de la especialidad acadmica segn cada
nivel. La duracin de la capacitacin ser de 220 horas, desarrolladas en cinco
meses. Cuarenta horas sern destinadas al monitoreo (veinte al docente y veinte a
la institucin educativa). El primer grupo tendr un presupuesto de 17 355 800
soles, que considera pagos a los maestros por asistir a las actividades de capacitacin y un apoyo econmico adicional o bonificacin por haber sido capacitado.64
La organizacin de esta accin nacional se inici el 20 de marzo con una charla
informativa a representantes de 31 universidades convocadas, a quienes se les
entreg el Proyecto Educativo Nacional, el Diseo Curricular Nacional de Educacin Bsica Regular e informacin adicional sobre el Programa Nacional de Formacin y Capacitacin Permanente.
63
64
El programa prev pagos de 50 soles para quienes acudan a capacitarse y bonificaciones de 100
y 150 soles para quienes aprueben la capacitacin.
Marta Lpez (2007) menciona, por ejemplo, cursos de posgrado y de segunda especializacin,
grupos de reflexin entre docentes y grupos de interaprendizaje.
docentes. Esta accin, no prevista en sus planes, ha determinado que varias recurran
a contratar docentes externos para que se encarguen de la nueva tarea. Lo paradjico es que en buen nmero de casos sern docentes de ISP vetados como tales
para desarrollar la capacitacin, ahora convocados por las universidades, quienes
ejecutarn la labor encomendada a stas. La imagen de la institucin universitaria
se mella, adems, al aceptar que el MED establezca los requisitos para nombrar al
coordinador del programa y a los capacitadores en cada centro universitario, supuestamente poseedor de la autonoma suficiente para encargarse de seleccionar
su personal.
El pago a los docentes por acudir a la capacitacin y por concluirla contradice la
idea de acentuar el profesionalismo en el magisterio, pues ste va unido a su sentido de responsabilidad y autonoma para asociar su educacin permanente a una
necesidad profesional. Estas previsiones de apoyo econmico parecen haberse
dado, ms bien, en la lgica de enfrentamiento con el gremio magisterial, para
disputarle a sus afiliados de modo que no hagan eco de los posibles intentos de
boicotear esta iniciativa oficial. Un agravante es que la capacitacin no ser para
todos los docentes, sino slo para los que acudieron a evaluarse; sin embargo, al
castigar a los dems, en la lgica del objetivo propuesto para este Programa Nacional, se estar castigando tambin a los alumnos de esos docentes.
Finalmente, este Programa Nacional no ha tomado en cuenta la descentralizacin
educativa ni los actuales procesos de formacin de los Proyectos Educativos Regionales. El centralismo en materia de formacin docente tiene ahora el perjuicio
agregado de que hay regiones que se estn preocupando por construir sus currculos regionales, as como otras San Martn y Apurmac, por ejemplo que se
enteraron de esta decisin oficial cuando haban realizado encomiables esfuerzos
autnomos por contar con estrategias para la constitucin de sistemas regionales
de formacin docente.
ACCIN 1
Reconstruir los organismos intermedios
La regionalizacin debe servir para encarar una situacin insostenible: la inoperancia
y el descrdito generalizado de los organismos intermedios. Se trata de construir, con
nuevos parmetros, la institucionalidad educativa regional las sedes regionales y
las unidades de gestin educativa local. Opiniones recogidas en las zonas visitadas
sostienen que es tal la corrupcin e incapacidad de estos organismos que ser imposible intentar cambio alguno en las polticas magisteriales si no se renuevan sustantivamente las direcciones regionales y las unidades de gestin local, en su calidad de
principales entidades de vinculacin con los docentes. Mantenerlos sin modificaciones sustantivas pone en riesgo la propia descentralizacin. Una accin preliminar
tendra que ser evaluar al personal y proponerse como poltica que algunos regresen
a las aulas, al menos temporalmente. Los nuevos tcnicos debieran ser elegidos por
concurso, con candidatos por centros educativos. Aun a los especialistas acadmicos les convendra tener un perodo concreto de trabajo y luego volver a las aulas, en
vez de asumir, como empleados, tareas administrativas.
Algunos profesionales entrevistados coinciden al sugerir medidas drsticas como
las siguientes:
Una medida que incentivara el retiro anticipado de muchos de los actuales funcionarios es la supresin del plus creado por el DS 025, del gobierno de Fujimori,
que autoriza el pago de sumas adicionales a sus actuales salarios por la realizacin
de labores extrahorarias.
Siendo de especial magnitud en determinadas provincias el uso de licencias mdicas, es necesario introducir medidas que permitan la atencin mdica oportuna, as
como recurrir a mdicos que certifiquen la oportunidad y validez de los descansos
mdicos y determinen si las recetas tienen correspondencia con la enfermedad
motivo de la licencia.
Concentrar buenos equipos docentes en cada organismo intermedio facilitar tareas como las siguientes:
influir en los lineamientos curriculares regionales y locales, y convocar el esfuerzo y la reflexin de los maestros y las instituciones educativas de sus respectivos mbitos;
ejecutar proyectos locales, alentar la constitucin y capacitacin de equipos
docentes, y establecer convenios con entidades capaces de sistematizar e investigar los problemas pedaggicos por resolver en los centros educativos de
sus jurisdicciones;
apoyar a los docentes en su tarea formativa; y
promover la evaluacin de la gestin pedaggica e institucional de los centros
educativos.
ACCIN 2
Propiciar la autonoma de los centros educativos asociada al
fortalecimiento de la sociedad civil
Uno de los puntos ms sensibles de la aplicacin de la nueva Ley General de
Educacin es dar el poder de decidir a los centros educativos, a su director y a los
miembros de la comunidad educativa: maestros, alumnos y padres organizados en
el consejo escolar. Esto, porque todo esfuerzo en este sentido se estrellar con la
mentalidad centralista extendida hasta en las propias regiones. La experiencia de
transferencia de poder deber pasar por un perodo de aprendizaje que no estar
exento de conflictos entre los miembros de esas comunidades, ni de errores en las
decisiones.
La autonoma escolar es parte esencial del proyecto de descentralizacin educativa. Esto significa garantizar que los centros educativos se responsabilicen, ante la
comunidad, de los aprendizajes y las competencias establecidos en el currculo
nacional, del movimiento de personal y de la gestin institucional y pedaggica.
Sin embargo, la escuela, con escasas excepciones, no tiene prestigio suficiente
para ser ella sola motor de cambio. En medios empobrecidos, como los rurales y los
indgenas, la escuela tendr que refundarse tomando como base prcticas innovadoras aplicadas en el pas e innovaciones institucionales precisadas en la Ley General de Educacin, con procesos participativos que impliquen a padres y comunidades.
La generalizacin de procesos que permitan conformar equipos docentes en cada
centro educativo y el funcionamiento de redes de estos mismos centros, as como
la organizacin de planes de desarrollo institucional, podran ser piezas clave en el
desarrollo magisterial y en logro de escuelas mejor constituidas, que brinden mejores servicios a sus alumnos y comunidades.
Administrar un presupuesto para bienes y servicios asignado por la unidad de gestin educativa y buscar fondos propios. Estas tareas no deben ir en desmedro de
las labores pedaggicas.
Coparticipar en la evaluacin del desempeo de la institucin y de quienes la integran, en la perspectiva de que cada quien asuma responsabilidades por la marcha
institucional y por los aprendizajes de los alumnos.
Formar parte de redes educativas o ayudar a establecerlas con las que se enriquezca la reflexin y los intercambios pedaggicos y administrativos.
Lo anterior supone generar institucionalidad en el propio centro educativo, va la
constitucin y el fortalecimiento de entidades como el consejo escolar, el municipio
escolar con alumnos que desde pequeos cumplan roles que afiancen su ciudada66
Habra que asegurar que verdaderamente decida la comunidad educativa, para que la eleccin no
dependa de las preferencias del director.
LA DESEADA Y ANUNCIADA AUTONOMA DE LOS CENTROS EDUCATIVOS SER MS FACTIBLE DE CONCRETAR SI EN EL ESTADO LOS INCREMENTOS PRESUPUESTALES EN EL SECTOR
TENGAN COMO DESTINATARIO PRINCIPAL LOS CENTROS EDUCATIVOS, ELIMINANDO VARIOS PASOS DE INTERMEDIACIN.
Que est estructurado desde y para los alumnos y sus aprendizajes, lo que supone
que los docentes acepten: a) su responsabilidad en el logro de aprendizajes significativos por parte de sus alumnos; y b) la evaluacin de su propio desempeo,
dndole ms importancia a la calidad profesional que a la antigedad en el puesto.
Que los centros educativos y organismos intermedios tengan una autonoma creciente y sean el principal escenario institucional para valorar el desempeo profesional. Hay quienes sealan, con razn, que puede ser menos costoso dar ms
autonoma a las instituciones educativas, que podran ser controladas por sus redes, y dejar a los rganos intermedios el control administrativo y financiero, mejor
conocido por stos.68
67
Estas premisas sirvieron de base para los planteamientos sobre la Carrera Pblica Magisterial de
Excelencia contenidos en Propuesta. Nueva docencia en el Per (Rivero 2003). Sobre esta publicacin se hace referencia ms adelante.
68
La mayor autonoma de los organismos intermedios puede sonar a broma de mal gusto sin un
esfuerzo mayor para modificar la estructura y las funciones de las unidades de gestin educativa,
en la eleccin de los directores y en el acompaamiento de la accin de los docentes a cargo de sus hijos.
La opcin por una educacin de buena calidad debe presidir los criterios de cualquier propuesta renovadora; esto requiere voluntad poltica para definir la tarea
como una prioridad y asignarle los recursos presupuestales que correspondan a
esa prioridad.
Por otro lado, mejorar la calidad requiere atraer a la carrera docente a los jvenes
ms calificados. Sin embargo, una carrera con salarios bajos, y con remuneraciones y ascensos que dependan fundamentalmente de la antigedad, no puede resultar atractiva para estos jvenes.
La experiencia latinoamericana seala la importancia de contar con una carrera
magisterial definida como un sistema de promocin del desarrollo de las competencias profesionales de los docentes, que asegure la calidad de los aprendizajes
de los alumnos. Esto se observa en los sistemas educativos de pases como Mxico, Bolivia, Colombia, Chile y Argentina.
Mxico, por ejemplo, define el modelo de carrera magisterial que est implementando como un sistema de promocin horizontal dirigido a los profesores de Educacin Bsica, en el cual tienen la posibilidad de acudir a diferentes niveles de
estmulo sin cambiar de funcin.69 Colombia tiene una carrera con catorce grados
y, en accin conjunta entre el Ministerio de Educacin Nacional y la Federacin
Colombiana de Educadores, estimula los posttulos de sus docentes. En Chile, tras
un acuerdo entre el presidente Ricardo Lagos y el Colegio de Profesores, se reform el Estatuto Docente vigente desde 1990. A partir de ello se establecieron mejoras salariales entre los aos 2001 y 2003, as como nuevos criterios que asocian
el progreso en la carrera docente con evaluaciones individuales de desempeo y
acreditaciones voluntarias de competencias en el aula; con retribuciones ligadas a
la excelencia docente y a la creacin de una red de maestros de maestros integrada por profesores acreditados por su excelencia pedaggica.70
cuyos tcnicos debieran tener ms contacto con la realidad de las aulas y renovarse peridicamente
para regresar a la experiencia directa, que es lo que ms promueve las innovaciones vlidas.
69
70
Ver Ins Picazo Verdejo, Sindicalismo y gobierno: una agenda para el dilogo en torno a la reforma
educativa. El caso de Chile, documento presentado en el Seminario Internacional FLACSO/PREAL
Reformas Educativas y Concertacin Gobierno-Sindicatos en Amrica Latina (Ciudad de Guatemala, enero del 2004).
de la docencia se debe asociar a la necesidad de contar con maestros y maestras reconocidos como una comunidad profesional capaz de intervenir en la crtica y la transformacin de la escuela. El perfil docente bsico e integral se organiza en cuatro dimensiones: a) la dimensin personal, b) la dimensin pedaggica, c) la dimensin institucional y
d) la dimensin social-ciudadana.(ii) A cada dimensin se le asignan diferentes competencias e indicadores.
Sistema de acreditacin de instituciones formadoras de docentes. El equipo
2
coordinado por el Dr. Manuel Bello, decano de la Facultad de Educacin de la Universidad Cayetano Heredia, tuvo como propsito establecer un sistema de acreditacin
que enfrente la proliferacin de instituciones y programas formadores de profesionales de
En agosto del 2001 fui convocado por el Ministerio de Educacin para conducir tres grupos de
consultoras que deban abordar y formular propuestas sobre la profesionalizacin del docente peruano. stas fueron ejecutadas en un intenso proceso entre septiembre del 2001 y mayo del 2002
. Juan Abugatts y Rosario Valdeavellano, principales autoridades vinculadas a estas consultoras
(como viceministro de Gestin Pedaggica y directora nacional de Formacin y Capacitacin Docente, respectivamente) durante la gestin del ministro Nicols Lynch, dieron plena libertad para el
desarrollo de las mismas y respetaron a cabalidad el hecho de que las propuestas no representaran
necesariamente el punto de vista del gobierno o del ministro de turno, sino la evaluacin de un
ncleo de especialistas nacionales e internacionales, como producto de un proceso rico en intercambios y puestas en comn. Por otra parte, fue importante y lo destaco que las autoridades
aceptaran asumir como propio nuestro planteamiento de optar fundamentalmente por consultores
peruanos en vez de una anterior estrategia que parta por dar un mayor peso especfico a la accin
y las opiniones de consultores internacionales. Mi exposicin en calidad de coordinador de la consultora que dio origen al libro, en la ceremonia de su presentacin oficial al pas durante la gestin
del ministro Sota Nadal (auditorio del Museo de la Nacin, 22 de abril del 2004), sirve de base para
elaborar esta seccin del presente texto.
(i) Cabe mencionar los elogios de especialistas internacionales como Richard Kraff (Estados Unidos), Francoise Delannoy (Francia), Beatrice valos (Chile), Susana Decibe (Argentina) y Wolfgang
Kper (Alemania), as como los de docentes convocados para su presentacin no oficial en Lima,
Arequipa y Piura. Los 650 docentes que participaron en el Seminario Internacional sobre Polticas
de Formacin Docente y Lucha contra la Pobreza, organizado por el Instituto de Pedagoga Popular
en agosto del 2003, sealaron entre sus conclusiones que Importa adems perfilar una nueva
1
docencia en el Per. Un documento inicial de debate debiera ser la propuesta elaborada por Jos
Rivero y equipo. El seminario solicita al MED que esta propuesta sea sometida masivamente a debate en la comunidad educativa. (CIBERDOCENCIA, Informacin especializada del Sistema de Formacin Continua para docentes. Ministerio de Educacin, <www.ciberdocencia.gob.pe>).
(ii) Explicitadas en el numeral 6.2. de este texto.
Estructuracin de la carrera en cinco niveles. Paso de un nivel a otro por evaluaciones que significaran reconocimiento y estmulo para los mejores maestros. En los
dos primeros niveles, estabilidad laboral asociada a la idoneidad profesional El ascenso de un nivel al siguiente significara haber tenido un buen desempeo y evaluaciones aprobadas (se prev otorgar nuevas oportunidades con un sistema de apoyo
a los docentes que no las aprobaran al postular su ascenso).
Desde el tercer nivel, el docente estar en condiciones de aspirar a ser director de centro
educativo. A partir de mediados del tercer nivel, los docentes podrn aspirar a ascensos por va
rpida (fast track) a los siguientes niveles. A partir del Desempeo Profesional Destacado (IV
Nivel) estarn en condiciones de ser asesores acompaantes o desarrollar labores de evaluacin del desempeo, de conduccin de investigaciones, etctera.
La propuesta plantea, adems, que en el nivel secundario podran ejercer la docencia
profesionales de otras carreras.(iv) Esto significara superar dos tipos de oposicin: la de
aquellos maestros que demandan una carrera pblica exclusiva para los pedagogos y, en
la vertiente opuesta, la de quienes creen que hay que abrir las puertas de la enseanza a
otros buenos profesionales, sin establecer condicin alguna. La nueva Ley General de
Educacin, en su artculo 58, abre a profesionales de otras carreras la posibilidad de
ejercer la docencia no slo en el nivel secundario sino en toda la educacin bsica
La no continuidad de la propuesta, incluso durante el gobierno que le dio origen
Las autoridades de entonces autorizaron la edicin de tres mil ejemplares para difundir
las propuestas planteadas en este documento, como material de discusin para centros
universitarios, institutos pedaggicos, organizaciones no gubernamentales, gremios e
instituciones docentes, as como en los rganos intermedios del Ministerio de Educacin
y en ncleos de poder de decisin como el Congreso de la Repblica. Se trataba de
iniciar, sobre la base de la propuesta comentada, un esclarecedor debate nacional.
Sin embargo, confirmando la precaria continuidad de las polticas educativas en el pas,
las dos gestiones ministeriales que sucedieron a la que posibilit la elaboracin de este
documento no cumplieron con la impresin del libro y su distribucin oportuna, ni con la
estrategia de impulsar su debate en la opinin pblica y los actores educativos.
(iii) [...] podr considerarse que otros profesionales sin ttulo pedaggico puedan aspirar a ingresar a
la carrera en el nivel de educacin secundaria, siempre que tengan un nivel de estudios pedaggicos
que los habilite para ensear y aprueben un examen de suficiencia pedaggica (Rivero 2003: 186).
Desde su culminacin y presentacin al Ministerio de Educacin en julio del 2002, el documento demor ms de dos aos en ser publicado y distribuido. El ministro Gerardo Ayzanoa,
que ejerci el cargo de julio del 2002 a junio del 2003, se encarg de desconocer los
acuerdos, y sus apreciaciones ante funcionarios del Ministerio, sealando que la propuesta
era un mal documento, lleno de generalidades, motiv que Rosario Valdeavellano, una de
las principales impulsoras de este trabajo, le enviara una carta abierta, con fecha 11 de
enero del 2003, de la que transcribo los siguientes prrafos:
La seleccin del equipo de profesionales para realizarlo fue fruto de una consulta interinstitucional, basada en la idoneidad y capacidad de sus integrantes [... ] Me refiero no
slo a los nacionales de primera lnea, sino tambin al asesoramiento valioso de personalidades del mundo educativo internacional de renombre. Me parece ofensivo calificar
el producto de su trabajo colectivo como mediocre.
El documento Propuesta. Nueva docencia en el Per recoge un proceso de elaboracin y de puesta en comn felicitado por expertos, autoridades y docentes a lo largo y
ancho del pas, presentado y debatido en diversas y numerosas instancias (tres talleres
nacionales, un simposio internacional de ISP, un encuentro Facultades de EducacinISP, entre decenas de encuentros regionales), siempre con participacin amplia y presencia de maestros sindicalizados, intelectuales, formadores, catedrticos universitarios,
administrativos y representantes de organizaciones de la sociedad civil de Lima y de
Provincias. El Taller Internacional sobre Carrera Magisterial fue particularmente notable y
posibilit la presencia de excelentes dirigentes magisteriales procedentes de Argentina,
Chile, Colombia, Mxico y Uruguay as como representantes del SUTEP.
Es un tipo de consultora con una metodologa innovadora, cuya pertinencia han reconocido propios y extraos.
El trabajo final fue sometido a crtica, observaciones y sugerencias de una veintena de
especialistas del Ministerio y prominentes intelectuales de la educacin, y enriquecido
con sus aportes, el mismo que se present a la Comisin de Educacin del Congreso de
la Repblica, a las autoridades del Ministerio, a los representantes de los organismos
financieros comprometidos (Banco Interamericano de Desarrollo y Banco Mundial), as
como a la representante de UNESCO en el pas.
En el marco de esta misma consultora se desarroll una importante encuesta a dos mil
docentes peruanos, con el apoyo del IIPE UNESCO, presentndose pblicamente sus
primeros resultados y habindose entregado para su edicin el conjunto del trabajo y los
comentarios de un socilogo nacional.
Constantemente se nos inquiere por parte de educadores peruanos y organismos internacionales por la difusin de Nueva docencia en el Per, pues no se comprende el
motivo de impedir su publicacin pese a haberse entregado para la licitacin del caso a
padres y docentes de centros educativos, y a la vez traumtica, a causa del enciclopedismo de las pruebas y los bajos rendimientos mostrados por los participantes.
Esto dej lecciones que deben servir en el futuro.71
Algo no suficientemente debatido en el pas ni denunciado con nfasis por el sindicato magisterial son los efectos perversos, para el magisterio, de la no aplicacin
prctica de criterios de Carrera Magisterial en los aos de labor docente, y la distorsin de los mecanismos de promocin de nivel. La promocin automtica por
tiempo de servicio, an vigente, ha significado anular la evaluacin de desempeo
y, con ello, congelar toda posibilidad de negociar incrementos sustantivos de salario por cada promocin de nivel.
La invariable actitud gremial ha consistido en manifestar el temor de que los procesos de evaluacin terminen afectando la estabilidad laboral. As, Nlver Lpez, cuando
se desempeaba como secretario general del SUTEP, seal: la evaluacin no es
mala, es importante, el problema es que sea utilizada para despedir trabajadores.
En eso s hay temor, hay duda. Nosotros sealamos s a la evaluacin para los
ascensos, promociones, para estimular, pero no para despedir (Villarn 2004).
Respecto a las evaluaciones, los maestros tienen objeciones legtimas. La arbitrariedad ha sido una constante en el ejercicio del poder en materia educativa, y el
temor de que esto sea parte de lo mismo los sita en una actitud de prevencin.
Segn la encuesta nacional de la UNESCO a la que se hace referencia en esta
publicacin, afirman categricamente que quieren ser evaluados pero no confan
en los mecanismos usuales de evaluacin utilizados en el sector. Las arbitrariedades cometidas en las UGEL respecto a los contratos, despidos de contratados y
traslados de docentes, se reflejan en esta percepcin. Por lo dems, la forma de
introducir las evaluaciones, sin el pilotaje indispensable y sin establecer consenso,
hace que los maestros las vean como instrumentos de autoridad y no formativos; y,
peor an, como instrumentos que vulneran la profesin docente.
71
Hay trabajos anteriores que pueden ser rescatados respecto a los concursos pblicos para el
nombramiento de docentes y directores en plazas vacantes del sistema pblico. Mara Amelia
Palacios, por ejemplo, propone que continen dichos concursos con los siguientes ajustes: a)
elaborar pruebas estandarizadas, que incluyan una seccin diversificada que evale si el postulante
cubre los criterios establecidos por las direcciones regionales de educacin: por ejemplo, dominio de
la educacin bilinge; b) establecer los procedimientos adecuados para garantizar la validez y
confiabilidad de las pruebas para el ingreso a la carrera pblica; c) publicar los resultados de las
pruebas en diarios de circulacin nacional; d) proteger el derecho de apelacin de los concursantes;
e) constituir comits de calificacin descentralizados, y uno nacional integrado por representantes
del Ministerio de Educacin, el gremio magisterial y el gobierno local; y f) definir mecanismos para
que, en la seleccin de los ganadores del concurso pblico que se integran a su centro, los
directores y las directoras tengan poder de decisin (Palacios 2000).
Sin embargo, esto no quita que la sociedad tenga derecho a saber cules y cmo
son los beneficios o problemas de la educacin como pieza clave del desarrollo
nacional.
Un Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa debiera crear un escenario distinto, mediante dos organismos uno para la
educacin bsica y otro para la educacin superior: instaurar evaluaciones formativas antes que punitivas, y que los resultados ayuden a los docentes y cuerpos
de docentes de los centros educativos a aprender y mejorar a partir de sus propias
prcticas pedaggicas. Para ello, la evaluacin educacional no tendra que ser un
fin en s misma, para buscar slo defectos y fallas docentes, sino un medio de
desarrollo profesional y de mejora de la calidad educativa al servicio de los aprendizajes.
Es necesario partir por reconocer que disear evaluaciones vlidas es muy complejo
y demanda tiempo y recursos. En general, se requiere medir los conocimientos y las
habilidades de los docentes; y en el caso de secundaria, por reas de especializacin. Adems, es preciso medir el desempeo pedaggico con los alumnos, los
aportes a la escuela y los vnculos con los colegas. Finalmente, en un escenario
donde la corrupcin es pan de cada da, cabe una especial valoracin de lo que el
docente significa para sus estudiantes desde el punto de vista tico y ciudadano.
QU EVALUAR?
Es importante medir cunto dominan los maestros determinadas capacidades acadmicas fundamentales, como la comprensin lectora y el razonamiento matemtico, as como su familiaridad con el currculo. Pero es igualmente importante evaluar
cmo planifican y manejan los procesos que se dan en el aula, cmo se comunican
con sus estudiantes y los orientan, cmo asignan y revisan las tareas, cmo evalan
los avances.
Dominio curricular
curricular.. Con las pruebas aplicadas el 2001 para el ingreso a la carrera
pblica magisterial se intent evaluar el conocimiento del currculo escolar de cerca
de cien mil postulantes, pero dichas pruebas contenan preguntas que medan principalmente la retencin memorstica de conceptos y contenidos tericos. En el 2004,
cerca de diez mil docentes de las escuelas que participaron en la Evaluacin Nacional de Estudiantes se sometieron voluntariamente a una prueba diagnstica que
confirm la importancia que tiene para el aprendizaje de los alumnos el que sus
maestros tengan dominio de las capacidades que necesitan para ensear.
Desempeo pedaggico. Es urgente que docentes, especialistas, evaluadores, profesionales y otros actores definan conjuntamente cules son las caractersticas fundamentales de un buen desempeo profesional docente y cmo pueden y deben
evaluarse. Para ello sera til revisar las experiencias de otros pases que, luego de
varios aos de ensayos, cuentan ya con sistemas de evaluacin del desempeo. El
SINEACE debera considerarlo entre sus primeras tareas.
Calidad del trato y conducta tica. El conocimiento de conceptos y didcticas no
garantiza una buena enseanza. Hace falta evaluar tambin el trato que los docentes dan a los alumnos y analizar las costumbres, creencias, valores y motivaciones en
que basan su comportamiento para buscar modificarlas en lo que sea necesario.
Fuente: pgina electrnica del Consejo Nacional de Educacin, <http://www.cne.gob.pe>, julio del 2007.
facilidades para acceder a una vivienda propia en reas urbanas, y para que los
docentes que ejercen su labor en apartadas reas rurales encuentren viviendas
bsicas para ellos y sus familias (aunque la solucin integral del problema de vivienda docente en medios rurales es bastante ms complicada);72 y
acceso estimulado va compras masivas y descuentos a instrumentos de trabajo como libros y computadoras, as como menores costos para acudir a espectculos culturales.
72
Hay preguntas vlidas como qu pasa con los profesores que ya estn casados y trabajan en
distintos lugares: se separa la familia?, se trunca la carrera del cnyuge para conservar la familia?,
no importa si el cnyuge es mujer?
Evaluar el desempeo docente y de los centros educativos permitira entregar incentivos por rendimiento a los docentes con mejor desempeo en el aula y a los
equipos de los centros educativos destacados. Esto puede dar lugar a:
incentivos econmicos a los centros educativos que desarrollen innovaciones curriculares o en sus formas de enseanza y aprendizaje, destacando el carcter
grupal del esfuerzo: el conjunto de los docentes y el director del centro educativo;
Durante el gobierno de Alejandro Toledo, las iniciativas en pro de una carrera pblica
magisterial tuvieron particular peso durante la gestin del ministro Javier Sota Nadal, quien encomend a tres calificados profesionales elaborar la propuesta de ley
que sera despus presentada en el Congreso.73
El segundo gobierno del presidente Alan Garca opt por no partir de cero. El ministro Jos Antonio Chang, en labor coordinada con el consultor Hugo Daz, tom
como base, para la propuesta del Ejecutivo, el texto heredado de la gestin de Sota
Nadal.
Sin embargo, el Ministerio de Educacin no propici la participacin de los docentes en el debate sobre las propuestas. Por otro lado, la administracin Toledo no
estableci con claridad el carcter de urgencia que el Congreso deba dar al debate y la promulgacin de la nueva ley de carrera pblica magisterial, mientras que
con el presidente Garca, sucedi exactamente lo opuesto, pues se coordin la
urgencia con la presidencia del Congreso.
El Consejo Nacional de Educacin (CNE) dedic muchas horas de trabajo institucional al anlisis de las propuestas de ley de ambos ejecutivos y a propiciar debates con maestros de base. En el ao 2004, en cinco plenos del CNE74 se debatieron los contenidos generales de la CPM y se revis la propuesta de ley elaborada
por la comisin Daz, sobre la cual el ministro Sota Nadal haba solicitado una opinin al propio CNE. La Comisin sobre Docencia tuvo un intenso trabajo de aliento
de procesos participativos con docentes, y durante el primer ao del gobierno de
Alan Garca la Comisin de Incidencia del CNE focaliz su accin en el tema do73
Se encomend a un equipo integrado por Hugo Daz, Andrs Card y Dante Crdova, estos dos
ltimos exministros de educacin.
74
cente. Por ltimo, con apoyo logstico de la Pontificia Universidad Catlica del Per,
en mayo del 2007 se desarroll una teleconferencia con reconocidos especialistas
latinoamericanos,75 a la que asistieron el presidente y otros miembros de la Comisin de Educacin del Congreso, el secretario general del SUTEP, Luis Muoz, y el
presidente del Colegio de Profesores, Carlos Gallardo.
Desde sus respectivos pases participaron Walter Grahovac (ex presidente de la Unin de Educadores de la Provincia de Crdova y actual funcionario del Ministerio de Educacin de Argentina), Oscar
Ibarra (rector de la Universidad Pedaggica de Bogot, Colombia), Carlos Eugenio Beca (director
nacional del Centro de Perfeccionamiento e Investigacin Docente en Lo Barnechea, de Santiago
de Chile) e Ins Vaillant (coordinadora de la Red PREAL sobre temtica docente, con sede en
Montevideo, Uruguay).
76
Hubo flexibilidad para que los grupos de maestros que no pudieran reunirse ese da, debido a su
poca disponibilidad de tiempo y a que los materiales no llegaron siempre de manera satisfactoria, lo
hicieran despus.
El informe sobre la jornada (Cuenca y OHara 2005) reconoce que el CNE no tuvo
la capacidad suficiente para explicar a los maestros la diferencia entre un debate
nacional y una consulta especfica. Este punto era importante, porque para el CNE
y por los acuerdos del Pacto Social, parte del objetivo de la jornada era recoger una
opinin sobre aspectos de la carrera magisterial que pudieran servir como insumos
de la propuesta. Al Ministerio le fue ms difcil entender que la propuesta de la
comisin Daz era uno de los puntos de la discusin y no el nico o central punto de
discusin.
Entre diciembre del 2005 y febrero del 2006 la Derrama public setenta mil cartillas informativas y las reparti entre los docentes de muchas ciudades del pas
como encartes de la revista Palabra de maestro o como folletos. Un nmero especial de la mencionada revista institucional que se distribuye en todo el pas, publicado en febrero del 2006, recogi diversas opiniones y reflexiones sobre la carrera
pblica magisterial.
77
En la parte III.2 de este libro se detallan los pasos del Congreso de la Repblica en el fallido debate
sobre la CPM en la Comisin de Educacin. En el Anexo 3 de esta Parte II se compendian los cinco
proyectos de ley sobre Carrera Pblica Magisterial presentados (cuatro por bancadas polticas y uno por
el Colegio de Profesores encabezado por Carlos Gallardo).
78
Segn el diario Per.21 (12.7.07), Mercedes Cabanillas, en su calidad de Presidenta del Congreso,
afirm que En el acta aparecen las firmas de los voceros titulares del APRA, Unidad Nacional, el
Grupo Fujimorista y Alianza Parlamentaria que representan, en total, 75 votos. Es ms de las tres
quintas partes que exige el Reglamento.
La confrontacin entre el sindicato magisterial y el gobierno tuvo su mxima expresin en el escenario generado y en la forma como se aprob la nueva Ley de
Carrera Pblica Magisterial. Los intercambios de descalificaciones entre el presidente Garcia y las bases magisteriales violentistas, y el uso de falsos argumentos
por la dirigencia ms radicalizada del SUTEP la CPM conduce a la privatizacin y
la implantacin de la meritocracia conduce a un despido masivo de docentes
enrarecieron ms el ambiente. Las masivas movilizaciones en todo el pas pusieron
al descubierto que no slo los maestros estaban disconformes con la poltica econmica y social del gobierno aprista, sino tambin otras fuerzas sociales de las
regiones. Los gobiernos regionales de Puno, Cajamarca, San Martn, ncash y Pasco
declararon legal la huelga de docentes, y los presidentes regionales de Lambayeque,79 Moquegua, Tacna, Cusco y Arequipa se solidarizaron con el gremio de maestros y anunciaron que no descontaran los sueldos a los profesores huelguistas.
Diversos analistas polticos se ocuparon del escenario descrito, en sendos medios
de comunicacin. En el diario Per.21 (11.7.07), por ejemplo, Santiago Pedraglio
afirm que
La confrontacin se ha planteado entre el SUTEP, que se niega a aceptar la
evaluacin tal como est planteada en el proyecto, y el Gobierno, que quiere
liquidar el sindicato, con la idea de que es el principal responsable del mal
estado de la educacin en el pas[] [El Gobierno] [e]valu mal al creer que,
porque los docentes participaron en la evaluacin de enero a pesar de la oposicin de la directiva del SUTEP, ahora no encontrara resistencia corporativa
frente a la imposicin de una norma con la que los maestros discrepan.
Por su parte, en el diario La Repblica (9.7.07), Carlos Reyna sostuvo que
El conflicto entre el gobierno y la dirigencia del SUTEP puede tener consecuencias muy graves. Ambos dicen tener como principal inters el de la mejora de la calidad de los docentes. La coincidencia es meramente discursiva.
Hay otros mviles no dichos [...]
[El gobierno tiene] la decisin de propinarle una derrota aplastante y definitiva
al sindicato para anular un gremio demandante de mejoras salariales que
pondran en peligro las opciones econmicas del gobierno La imagen p-
79
De acuerdo con lo publicado en el diario La Repblica (8.7.07), Yehude Simon, presidente del
Gobierno Regional de Lambayeque, fue enftico al declarar Aqu falta dilogo. Debemos dejar los
adjetivos para ver cmo solucionaremos este problema. El gobierno tiene que demostrar que se han
hecho todos los esfuerzos, pero si no hace eso y dice que [los maestros] son comunistas, lo que hace
es unirlos ms.
blica del SUTEP est ahora en los niveles ms bajos de su combativo historial
y a pesar de ello ha optado por una huelga indefinida Para qu? Para no ser
rebasada por sus opositores ms radicales [] Al pas, a la democracia, no les
conviene el aplastamiento de ningn sindicato desde el Estado. A los maestros no les conviene una dirigencia sectaria.
Nicols Lynch, por su parte, ministro de Educacin durante el gobierno de Alejandro Toledo, afirm que
En estos das de huelga magisterial corre el anlisis fcil de que la culpa por la
situacin de la educacin peruana la tienen los maestros y en particular su
sindicato, el radicalizado SUTEP. Esto no es verdad, la situacin de los maestros y la existencia de un sindicato radicalizado son consecuencia y no causa
de la crisis educativa. La causa es el abandono por el Estado de la educacin
pblica, como parte del abandono de la mayora de los servicios pblicos en el
Per, en especial los que atienden a los sectores menos favorecidos [...] La
situacin es complicada porque la confrontacin ha hecho las posiciones ms
irreductibles y no ser posible aplicar ni sta ni ninguna otra carrera pblica
magisterial en contra de la mayora de los maestros peruanos. Es indispensable entonces el camino del dilogo, del reconocimiento de los errores y de la
necesidad de marchar juntos autoridades, maestros y padres de familia, en la
implementacin de una nueva carrera pblica magisterial.
Importantes entidades vinculadas a la educacin explicitaron tambin su opinin y
sus demandas para superar el escenario confrontacional. En comunicado dirigido
a los maestros del Per, el Consejo Nacional de Educacin expres su [] firme
conviccin de que el Proyecto Educativo Nacional slo es posible con los maestros
y no contra ellos. Asimismo, afirm que comprenda y lamentaba la incredulidad y
la desconfianza magisterial [] sobre la veracidad de los propsitos de promover
la calidad profesional y de vida de los docentes y propiciar mejores condiciones de
su trabajo, explcitamente establecidos en la Ley de Carrera Pblica Magisterial.
Subray asimismo la urgencia de salir del entrampamiento y generar las condiciones para revertir el conflicto y el escepticismo imperantes. Por todo eso, propuso
una agenda inicial de temas [] cuya resolucin cabal en fondo y forma garantice que la nueva Ley de Carrera Pblica cumpla los objetivos que se propone,
a ser asumida de forma transparente por los profesionales de la educacin, con el
Foro del Acuerdo Nacional, los gobiernos regionales, el Consejo Nacional de Educacin y los representantes del Ministerio de Educacin.80
80
El comunicado del Consejo Nacional de Educacin A los maestros del Per publicado los das 14
y 15 de julio 2007 en el diario La Repblica plantea como puntos de agenda el reglamento de la Ley,
El Foro Educativo, a travs de un comunicado hecho pblico en el diario La Repblica (18.7.07), hizo un llamado [] para que cesen de inmediato las acciones que
polarizan an ms las relaciones entre los peruanos, que denigran al magisterio y
tensan an ms las relaciones de dilogo y entendimiento que debe haber necesariamente entre el Estado y el Magisterio Nacional. Asimismo, consider que
[] se ha llegado a un punto en que se necesita urgentemente la intervencin de mediadores en el marco del Acuerdo Nacional, cuya legitimidad pueda
ser aceptada tanto por el gremio magisterial como por el Ministerio de Educacin. Su intervencin debe ayudar a restablecer un ambiente bsico de
confianza que haga posible reinstalar la conversacin y llegar a acuerdos,
necesarios no slo para concluir esta huelga de docentes que perjudica a
miles de nios y adolescentes con prdida de horas que, a juzgar por los
antecedentes, jams se habrn de recuperar; sino, lo que es ms importante,
para abrir un camino de encuentro de voluntades que hagan posible el perfeccionamiento y la concrecin de la Ley de CPM. Ello otorgar no slo
fuerza legislativa, sino legitimidad y viabilidad a un nuevo sistema de carrera
pblica que la educacin nacional requiere con urgencia.
La huelga indefinida fue suspendida por la dirigencia nacional del SUTEP el da 19
de julio. El da 20 se instal una Mesa de Dilogo entre el Ministerio de Educacin
y el SUTEP.
En un mensaje al pas difundido en su pgina electrnica (www.tarea.org.pe), la
Asociacin de Publicaciones Educativas Tarea seal el 20 de julio del 2007, una
vez levantada la huelga, que
La huelga del sindicato magisterial, las medidas desarrolladas por la actual
gestin ministerial desde agosto pasado y la forma como el Congreso de la
Repbica aprob la ley de carrera pblica magisterial han expresado una
estrategia que va a contracorriente del aprendizaje histrico del pueblo peruano. Expresan una estrategia de confrontacin, donde en primer lugar pierden nuestros hijos e hijas. Y el gobierno y la dirigencia no ganan [...] Invocamos al gobierno nacional y a la dirigencia sindical, as como a los maestros y
maestras, a los estudiantes, a los centros de formacin docente, a las autouna estrategia clara y debidamente financiada de formacin en servicio, un procedimiento pblico y
ajustado a la nueva CPM para el anunciado nombramiento de docentes; la definicin de metas
anuales para incorporacin de docentes, la definicin de metas presupuestales para el ascenso de
los docentes, el pronto funcionamiento del SINEACE, y los mecanismos necesarios para recuperar las
horas no dictadas a causa de la huelga.
81
Hay coincidencia en publicaciones especializadas y en comunicados del gremio docente en denunciar el ingreso masivo como docentes a planillas del sector educativo, de personas cuyo principal
mrito fue el ser miembro del partido aprista. Contratacin de profesores no titulados, aumento de
cargos burocrticos y desorden de las finanzas impidieron encaminar la educacin por mejores
derroteros afirma Herbert Morote (2006) refirindose al primer gobierno de Alan Garca.
82
El texto legal significa tambin avances en materia de un mayor equilibrio entre los derechos (23) y
los deberes (17) de los docentes, respecto a la Ley del Profesorado vigente.
voluntaria: para el ascenso y para verificar el dominio de competencias que permitan postular a cargos en las reas de Gestin Institucional o Investigacin.
El Art.29 seala como factores esenciales para la evaluacin del desempeo profesional:
el dominio del currculo, de los contenidos pedaggicos del rea o nivel, de aspectos metodolgicos y de los procesosde evaluacin;
la innovacin pedaggica; y
la autoevaluacin
La ley comentada precisa que los docentes tendrn dos oportunidades para capacitarse y ser asistidos en caso de desaprobar las dos primeras evaluaciones. Si en
una tercera evaluacin vuelven a reprobar, sern retirados de la carrera pblica
magisterial. ste es el tema que ha generado mayor controversia pblica; tanta,
que circunscribi las demandas de los docentes y el inters de articulistas y editoriales periodsticos como la prueba mayor para definir la ley como aceptable o no.
La huelga indefinida, generada inicialmente en mbitos influidos por el liderazgo
de Robert Huaynalaya83 y posteriormente propiciada por el propio Comit Ejecutivo Nacional del SUTEP, tuvo como un argumento central evitar el despido masivo de
maestros.
La evaluacin de desempeo no debe ser punitiva; y una lectura desprejuiciada del
texto legal deja ver que la ley precisamente carece de esa caracterstica. Sin embargo, las dirigencias magisteriales y muchos docentes, justificadamente temerosos de ser burlados por evaluaciones no tcnicas y por la primaca de intereses
polticos o de grupo, no lo consideran as, y enfatizan que toda posibilidad de cese
atenta contra la estabilidad y los derechos adquiridos por el magisterio en su conjunto.
Lamentablemente, hay pruebas ms que suficientes de que como producto de su
mala formacin, nulos estmulos y la desatencin del Estado hay maestros que
no cuentan con las competencias mnimas para transmitir conocimientos, lo que
afecta en primer lugar a las nias y los nios a su cargo. Si aceptamos que la
educacin es un derecho bsico y no slo un servicio, tendramos que asumir tambin que nuestros estudiantes merecen tener garantas bsicas de contar con docentes que les posibiliten crecer en el estudio y lograr aprendizajes efectivos. Qu
ganan el pas y la educacin de nuestros nios manteniendo como docentes a
83
maestros que no estn en condiciones de ensear? Si la Ley de CPM se implementa bien, habr tres oportunidades de evaluacin y se brindar formacin y asistencia
adicional al maestro que desapruebe dos evaluaciones. Con todo ello, si en la tercera
evaluacin el docente vuelve a obtener malos resultados qu debe primar?, los
derechos de este profesor incompetente para ensear, adquiridos merced a una Ley
del Profesorado inoperante?, o los derechos de los nios y nias a su cargo de
asistir a centros educativos que garanticen su buena educacin?
La discusin sobre si el Estado es el principal responsable de la precariedad pedaggica de ese docente, o si lo es l mismo, sigue siendo vlida; pero no exime de la
responsabilidad de garantizar a los nios que tengan maestros con competencias
bsicas. Otra discusin necesaria es si ser posible derivar a los docentes mal
calificados a tareas distintas a las pedaggicas, con posibles modificaciones salariales. La experiencia cubana, valorada por dirigentes gremiales afines al proyecto
poltico de este pas y por la comunidad internacional debido a los excelentes resultados obtenidos por sus estudiantes en las evaluaciones regionales comparadas,
merece ser tomada en cuenta: en ese pas es causal de retiro del trabajo en el aula
la desaprobacin de un maestro, quien pasa a cumplir tareas administrativas con
una remuneracin menor.
Del articulado de la Ley de CPM se desprende que los logros de desempeo de los
alumnos dependen fundamentalmente del factor docente. Esto debiera precisarse
ms y ser motivo de debate en la reglamentacin correspondiente.
El Art. 65 seala otras causas de retiro: renuncia, destitucin, lmite de edad o
jubilacin;84 no precisa causas de destitucin ni los lmites de edad. El Art. 35 precisa que son causales de destitucin y trmino de la relacin laboral, si son debidamente comprobadas, originar perjuicio grave al estudiante o a la institucin educativa, maltratar fsica o psicolgicamente a estudiantes, el hostigamiento sexual, acudir
ebrio o drogado al centro laboral, abandonar injustificadamente el cargo, haber
sido condenado por delito doloso, falsificar documentos vinculantes a su actividad
profesional, y reincidir en faltas castigadas con la suspensin.85
La evaluacin para el ascenso considera como criterios (Art. 24) la formacin, la
idoneidad profesional, el comportamiento tico y la calidad de desempeo segn lo
sealado en el Art. 29.
84
El mismo artculo confirma lo correspondiente al despido por no aprobar tres evaluaciones y seala
que el fallecimiento es otra causa de retiro.
85
El Art. 35 seala incluso nuevas causales de suspensin tales como desarrollar acciones de proselitismo poltico partidario; ejecutar actos de violencia fsica, de injuria, calumnia o difamacin; y no
presentarse a la evaluacin de desempeo docente sin causa justificada.
El reglamento ser decisivo para despejar dudas y sentar doctrina sobre cmo se
llevarn a cabo las evaluaciones y cmo se determinarn los ascensos. Se requerir definir mecanismos de evaluacin basados en la transparencia, la diversidad,
los estndares concertados y el rigor pedaggico, as como metas concretas sobre
la incorporacin de los maestros a la carrera magisterial o a los niveles superiores
correspondientes, en los plazos establecidos. Hacer que los ascensos dependan
del nmero de vacantes presupuestadas por nivel podra tornar inmanejable la situacin de maestros competentes que aprueben el concurso pero que no logren el
puntaje para cubrir las pocas vacantes establecidas para cada categora.86
La ley aprobada seala que las remuneraciones se establecen de acuerdo con el
nivel magisterial al que pertenece cada docente. Las asignaciones, en cambio, se
otorgan por el ejercicio de cargos directivos, por trabajar en instituciones unidocentes o multigrado de mbitos rurales o zonas de fronteras, por asesoras, por
excelencia profesional y por desempeo docente. En cuanto a los ndices remunerativos, dictamina que el del Nivel II es 15% mayor que la remuneracin fijada para
el profesor del Nivel I; el del III, 30% ms alto; el del IV, 50% mayor; y el del V, 100%
superior al de la remuneracin del Nivel I.
En el Reglamento correspondiente se tendra que analizar si el acceso a esas
remuneraciones mayores depender exclusivamente de las evaluaciones, o si habr que considerar un tope o porcentaje predeterminado en l para cada nivel. Las
afirmaciones optimistas de funcionarios de gobierno en el sentido de que la Ley de
CPM posibilita duplicar los sueldos necesitan una sustentacin adicional. Asimismo, es preciso que el Reglamento esclarezca los pasos que corresponde dar a los
docentes con veinte o ms aos de servicio en el ms alto nivel del actual escalafn, de modo que puedan acceder al Nivel V de la nueva legislacin. Por lo dems,
sta no precisa si se respetarn los derechos adquiridos por los docentes segn la
actual Ley del Profesorado, ni cmo se adecuarn los niveles hoy vigentes a las
caractersticas y los requisitos de cada nuevo nivel instaurado.
Respecto a las asignaciones y derivaciones prcticas, ser difcil convencer a los
docentes, en la mesa de negociaciones, de que no existe lo que ellos consideran
prdidas en sus derechos econmicos al comprobar que la nueva ley elimina los
aumentos por el costo de vida y la bonificacin por preparar clases.
Los directores de las instituciones educativas percibirn distintas asignaciones
dependiendo de si stas tienen un turno de funcionamiento (15% de su remunera86
Ms adelante se har referencia al significado de las responsabilidades que se estn dando a las
UGEL en estos procesos.
cin ntegra mensual), dos (20% adicional) o tres (40% adicional). Los subdirectores, en tanto desempeen dicho cargo, percibirn una asignacin equivalente a
10% de su remuneracin ntegra mensual (Art. 46). Segn lo normado, la adecuada decisin de reconocer las responsabilidades que implica el ejercicio de un cargo
directivo significa paralelamente la reafirmacin prctica de la existencia, permanencia y consolidacin de escuelas con dos o tres turnos, una realidad nada auspiciosa para mejorar nuestra enseanza y, evidentemente, un obstculo difcil de
superar para cualquier director que desee dirigir concienzudamente una institucin
educativa.
En la Ley se hace referencia al liderazgo del director. Habra que sealar, adems,
como una de sus principales funciones, constituir equipos docentes en el centro
bajo su direccin y apoyarlos.
El MED establece, de acuerdo con el Art. 48 de esta ley, un programa especial de
reconocimiento a la excelencia profesional, y da facilidades a los profesores que
destaquen en su especialidad. Quienes deseen participar en este programa tendrn derecho a una asignacin anual equivalente a una remuneracin mensual de
su nivel magisterial, por un perodo que ser precisado en el Reglamento de la Ley.
Por el Art. 49 se estimula con una asignacin equivalente a 10% de su remuneracin mensual a los docentes que realicen tareas de asesora a uno o ms profesores en perodo de insercin.
elaborar indicadores e instrumentos de evaluacin considerando la pluriculturalidad y diversidad regional. Las unidades de gestin educativa local se encargarn
de preparar la relacin de plazas vacantes por institucin educativa, que ser refrendada a nivel regional y nacional en funcin de las necesidades de los servicios
educativos.87
En la institucion educativa se instituir un comit de evaluacin presidido por el
director e integrado por el coordinador acadmico del rea y un representante de
los docentes del nivel educativo del evaluado; participarn tambin, con voz y voto,
dos representantes de los padres de familia. La evaluacin para ingresar a la CPM
en escuelas unidocentes y multigrado estar a cargo de las UGEL, que adems
tendrn a su cargo las labores de asesora y apoyo tcnico que precisen las instituciones educativas.
El profesor que obtenga la ms alta calificacin en el concurso pblico realizado
por la institucin educativa ser declarado ganador e ingresar a la carrera pblica
magisterial. La insercin del nuevo profesor se desarrollar con la asesora y orientacin a cargo del profesor mejor calificado de la institucin educativa.88 Se desech as que el perodo de insercin completado satisfactoriamente, con acompaamiento de un mentor calificado, fuese junto con la prueba previa un prerrequisito para el ingreso a la carrera.
La comentada ley no considera, tampoco, que los profesionales de otras carreras
puedan ingresar a la CPM, previo apoyo pedaggico; se limita a sealar, en su
quinta disposicin complementaria, que La docencia ejercida por profesionales
con ttulos universitarios distintos al pedaggico se rige por lo establecido en el Art.
58 de la Ley 28044 (LGE).89 La actividad de otros profesionales se justifica sobre
todo en educacin secundaria y en reas cientficas que demandan refuerzo. Un
afn por magisterializar todo cargo impedir tambin que ingresen a la gestin educativa otros profesionales indispensables para mejorar el actual funcionamiento de
las entidades y los organismos descentralizados del sector. En muchos casos no
87
Art.17 de la Ley 29062 referido al concurso pblico para cubrir cargos directivos.
88
El Reglamento de la Ley debiera ser explcito en sealar los criterios para seleccionar en cada centro
al profesor mejor calificado.
89
Art. 58 de la Ley General de Educacin (requisitos para el ejercicio del profesorado): En la Educacin Bsica, es requisito indispensable el ttulo pedaggico para el ejercicio de la docencia. Profesionales con ttulos distintos de los profesionales en educacin, ejercen la docencia si se desempean
en reas afines a su especialidad. Su incorporacin en el escalafn magisterial est condicionada a
la obtencin del ttulo pedaggico o posgrado en educacin.
Sin embargo, el factor financiero es uno de los que genera mayor desconfianza
entre los maestros y especialistas educativos conocedores de los procedimientos
burocrticos a los que se apela para incumplir las normas. El Art. 26 da pie a esos
temores al especificar que los porcentajes de distribucin de las vacantes para los
ascensos por niveles y regiones se determinarn en funcin de la disponibilidad
presupuestaria; es decir, se deja a criterio del Ejecutivo la concrecin de esas
cifras, sin asegurarlas como era indispensable dados los psimos antecedentes de
incumplimiento, por razones presupuestarias, de La Ley del Profesorado.
La situacin se enrarece si trasladamos las dudas y desconfianzas de los docentes
razonables de acuerdo con sus experiencias de vida profesional a los beneficiarios de los ascensos. Los primeros ascendidos seran los profesores que, ingresando al Nivel I de la nueva CPM el ao 2008, despus de cumplir tres aos de servicios y ganar el respectivo concurso ascenderan al Nivel II en el ao 2011; a continuacin, los ascensos a los niveles III al V se produciran slo a partir de los aos
2013 y 2014. La ley no establece cundo se lograra la meta de una remuneracin
bsica del Nivel V consistente en el doble de la correspondiente al Nivel I. Segn
maestros que han ledo el texto, llegar a los niveles IV o V sera prcticamente
imposible para muchos, pues, adems de los requisitos que establece, la norma
restringe el nmero de vacantes: 10% para el Nivel IV y 5% para el Nivel V.
Un texto sobre la carrera pblica magisterial escrito por Carlos Malpica Faustor
(ministro de Educacin entre junio del 2003 y febrero del 2004) y difundido en la
pgina electrnica del Foro Educativo (www.foroeducativo.org.pe), proporciona ms
elementos al respecto cuando especifica que las remuneraciones por niveles magisteriales son fijadas en un baremo esttico que tiene como base la remuneracin
fijada para el Nivel I (Art. 45), cuyo monto en soles no se fija; tampoco se aprueba
algn compromiso plurianual para la aplicacin progresiva del nuevo sistema de
remuneraciones, y se deja al MED la responsabilidad de reglamentar la ley estableciendo un cronograma de aplicacin.
Ser definitorio para una mayor credibilidad de la aplicacin de la Ley de CPM el
modo como se estructure el presupuesto del 2008. El incumplimiento de aumentar
recursos equivalentes al 0,25% del PBI al sector educacin en el presupuesto del
2007 es un mal antecedente. Si bien en trminos absolutos el presupuesto educativo ha crecido, este incremento es a todas luces menor que el crecimiento experimentado en nuestra economa, lo que determin ese no cumplimiento de promesa
electoral de Alan Garca.
sucede entre huelga y huelga; y en ese lapso, los gobiernos y el gremio son cmplices del problema de nuestra baja educacin.91
Por otra parte, la Ley de CPM elimina la participacin gremial en las comisiones
evaluadoras establecidas en la Ley General de Educacin. Las facciones ms radicalizadas del SUTEP se oponen a la CPM porque representa una evidente prdida
de poder sindical para influir en los nombramientos y ascensos, lo que, unido al
predominio de lo evaluativo, significa tambin prdida de influencia y clientela poltica. Adems, a diferencia de la Ley del Profesorado, que autorizaba el descuento
por planilla de las cotizaciones gremiales, la nueva Ley seala que los maestros
gozan de libre asociacin y sindicalizacin, con lo que se anula la obligatoriedad de
que el Estado realice dichos descuentos.
Despus de aprobada la ley y con el estmulo de la huelga indefinida de maestros
y el abierto apoyo a sta de varios gobiernos regionales, en el MED se cre la
Superintendencia Nacional de Educacin (DS 19-2007-ED, publicado el 17 de
julio), con el encargo de recomendar medidas correctivas para ejecutar la poltica
educativa nacional. Para fiscalizar a los gobiernos regionales se nombrar un intendente que controlar la aplicacin de las polticas nacionales de su sector y
supervisar si se hacen efectivos los descuentos por inasistencias. Para algunos,
esta medida es una muestra de la preocupacin del MED por la necesaria unidad
de la poltica sectorial. Sin embargo, la oportunidad en que se da representa otra
tpica reaccin ante hechos agravados por la propia inoperancia ministerial para
informar bien y tratar de persuadir al magisterio; tiene muchos elementos que recuerdan las clsicas y obsoletas inspectoras de antao y que forman parte de una
estrategia de lucha frontal contra el sindicato. Sera ms efectivo que el MED iniciara un real liderazgo contra la corrupcin en el sector, considerando estrategias
de coordinacin con la Defensora del Pueblo y con los rganos de participacin
creados en la Ley General de Educacin.
91
Posicin expresada por Mirko Lauer en su artculo Necesitan un centro de conciliacin, publicado
en La Repblica (12.7.2007).
Al quedar vigente la Ley del Profesorado, los maestros continuarn rigindose por
sta en la medida en que no se incoporen a la nueva CPM. Ser inevitable la
generacin de demandas administrativas y judiciales de docentes y posibles tensiones entre padres, maestros y autoridades respecto a la interpretacin de la vigencia o no de cada texto legal.
Un conflicto entre ambos textos legales es la posibilidad de cese que se abre con
lo sealado en el Art. 29 de la Ley de CPM. De acuerdo con la Ley del Profesorado
(Art. 45) y el Decreto Legislativo 276 la suspensin, el cese y la destitucin de los
servidores pblicos no dependen de evaluaciones; la inhabilitacin profesional slo
puede ser impuesta por sentencia judicial que sancione un delito comn (Art. 27).92
La Ley del Profesorado considera un 30% de la remuneracin total por preparacin de clases (Art. 48), mientras que la de CPM no fija ningn porcentaje por este
concepto (Art.52).
La Ley del Profesorado (Art. 50) seala que por razones de enfermedad degenerativa o incapacidad fsica los docentes tienen derecho al goce ntegro de sus remuneraciones si han sido contradas en servicio o con ocasin del mismo; la Ley de
CPM elimina este beneficio.
93
Ha subsistido, en el ttulo y en la ley misma, el sentido de la nota enviada por la presidenta del Congreso
el 4 de junio del 2007 al presidente de la Comisin de Educacin enfatizando que el nuevo texto
consensuado sobre la CPM, se hace respecto a la Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo
referido a la Carrera Pblica Magisterial (ver la Parte III, seccin 2, de este libro).
Vincularla con la visin, las prioridades, las opciones y las decisiones que cada uno
de los seis objetivos del PEN demanda como poltica de Estado, le dar a la carrera
pblica magisterial ms posibilidades de concrecin y viabilidad; as estar unida a
una matriz de polticas con plazos, logros y resultados verificables, asegurando su
continuidad y coherencia en una perspectiva de largo plazo.
evaluacin, se sigue apostando por un trmite procesal antes que por asegurar si
el postulante est realmente apto para ensear y lograr aprendizajes en sus alumnos.
La opcin no propicia el ingreso de los profesores ms competentes; tampoco
toma en cuenta la abrumadora cantidad de maestros titulados sin puesto de trabajo ni las dudas razonables que generan los egresados de ISP no acreditados. Si se
estiman en ms de cien mil los maestros titulados que no pueden ejercer como
docentes, en cerca de treinta mil los egresados anualmente de centros de educacin superior universitaria y no universitaria, y en slo seis mil las nuevas plazas
anuales incluidas las de los docentes que se retiran, tendramos que concluir en
que no todos pueden ingresar a la CPM y que es necesario implementar un tamiz
efectivo para que ingresen los mejores. Es decir, un perodo de prueba con un
docente seleccionado por su alta competencia, que pueda asistir al postulante, y a
cargo de una institucin educativa interesada en comprobar que el postulante tiene condiciones para ser el profesional que aporte pedaggicamente en el centro
educativo
Habra que distinguir entre el derecho a ensear, que tiene todo egresado de una
institucin acreditada, y el derecho a ingresar a la carrera. En el ingreso a la CPM,
el Estado y la comunidad educativa tendran que ser cuidadosos y establecer parmetros para que ingresen los que tendrn un buen ejercicio profesional. Por eso,
los primeros aos de ejercicio profesional deben ser los ms exigentes.
Las opiniones en el sentido de que el perodo de prueba puede prestarse a subjetividad y hasta a diversas formas de presin o chantaje sobre los postulantes se
derivan de la no aplicacin de la Ley General de Educacin, que ha creado organismos y mecanismos de control y vigilancia que deben reforzarse y hacerse ms
efectivos. Por lo dems, es preciso persistir en esta medida por lo menos hasta
cuando, constituido el SINEACE, el pas tenga un cuadro confiable de ISP y facultades de educacin debidamente acreditados.
La coincidencia de concluir esta segunda parte del presente libro cuando el Poder
Ejecutivo suscriba la Ley de Carrera Pblica Magisterial en el marco de un pas
erizado por la pobreza, el descontento, la manipulacin y la desconfianza; la imposicin de la propuesta por parte de una mayora del Congreso siguiendo la voluntad
presidencial; docentes reclamando ms dilogo y arrojados por sus directivos a
una huelga que se constituy en expresin del no dilogo, termina siendo un mal
corolario de un proceso prometedor y de una ley indispensable y con un buen
nmero de elementos positivos, pero que demandaba mucho una opinin pblica
ms informada y debate, as como prolijidad final.
Para ser eficaz, la implementacin de esta ley tendra que empezar con la discusin
sobre sus potencialidades y limitaciones, as como por la elaboracin de su reglamento. Esta discusin no se debiera limitar a superar diferencias entre la dirigencia
del SUTEP y representantes del Ministerio de Educacin. Lograr justicia para una
docencia ms profesional exige una cultura poltica renovada, que se base en el
dilogo y no en el enfrentamiento y los prejuicios, as como el reconocimiento de la
relevancia poltica de todos los actores educativos, la concertacin y el respeto de
los acuerdos.
Es fundamental asegurar el financiamiento de la nueva carrera pblica magisterial,
para evitar una frustracin similar a la no aplicacin de la Ley del Profesorado an
vigente. La calidad cuesta; y cabe insistir en que el futuro de los nios y jvenes
que tienen derecho a una educacin ptima, as como la atencin a las demandas
magisteriales justas y racionales, requieren una firme voluntad poltica. Una reforma del Estado puede posibilitar una reasignacin sectorial de recursos y liberar los
montos necesarios para asegurar la viabilidad de una carrera pblica magisterial
como parte medular del Proyecto Educativo Nacional. Invertir para una mejor docencia, vital para el desarrollo de nuestro capital humano, es una accin decisiva
para el futuro del Per.
ANEXO 1
LEY GENERAL DE EDUCACIN94
(artculos directamente vinculados al ejercicio docente)
Artculo 16.- Funciones de los rganos del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa
En el mbito de sus competencias, los organismos del Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin:
a)
Promueven una cultura de calidad entre los docentes y las instituciones educativas.
b)
Evalan, en los mbitos nacional y regional, la calidad del aprendizaje y de los procesos
pedaggicos y de gestin.
94
c)
d)
e)
f)
g)
h)
b)
c)
d)
Recibir una formacin especializada para el ejercicio del cargo, as como una remuneracin
correspondiente a su responsabilidad.
e)
Estar comprendido en la carrera docente cuando presta servicio en las instituciones del
Estado.
Planificar, desarrollar y evaluar actividades que aseguren el logro del aprendizaje de los
estudiantes, as como trabajar en el marco del respeto de las normas institucionales de
convivencia en la comunidad educativa que integran.
b)
c)
d)
Participar en los programas de capacitacin y actualizacin profesional, los cuales constituyen requisitos en los procesos de evaluacin docente.
e)
Recibir incentivos y honores, registrados en el escalafn magisterial, por su buen desempeo profesional y por sus aportes a la innovacin educativa.
f)
g)
b)
c)
sectores econmicos productivos, de las municipalidades y de las instituciones pblicas y privadas ms significativas. Participa anualmente en la elaboracin y rendicin de cuentas del presupuesto de la Unidad de Gestin Educativa Local.
ANEXO 2
RESUMEN DE NORMAS LEGALES
SOBRE EL MAGISTERIO95
Este anexo es una recopilacin de las normas legales (leyes, decretos leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia, resoluciones ministeriales) promulgadas en torno a la carrera pblica
magisterial, presentadas en orden cronolgico a partir de la dacin de la Ley del Profesorado
(Ley 24029) y su modificatoria (Ley 20530). Por razones metodolgicas, en el Consejo Nacional de Educacin se han clasificado en torno a ocho ejes temticos, sobre los cuales se han
legislado con mayor incidencia durante las dos ltimas dcadas.
Denominacin
Rango
Nmero
14/12/1984
Ley
24029
03/05/1985
DS
31-85-ED
10/12/1985
DS
059-85-ED
07/03/1986
DS
05-86-ED
27/05/1988
DS
008-88-ED
95
Fecha
Denominacin
Rango
Nmero
06/07/1990
DS
15-90-ED
19/07/1990
DS
19-90-ED
20/05/1990
Ley
25212
Fecha
Denominacin
Rango
Nmero
18/10/1994
Autorizan al MED para que efecte el nombramiento de profesores que se encuentran laborando
en calidad de contratados en los niveles inicial,
primaria y secundaria.
Derogada por el Art. 5 de la Ley 27382.
Ley
26368
17/06/1997
Ley
26815
10/09/1998
Ley
26974
17/06/1999
Ley
27142
17/06/1999
Ley
27257
Fecha
Denominacin
Rango
Nmero
26/12/2001
Ley
27382
12/02/2001
DS
006-2001ED
21/02/2001
DS
010-2001ED
23/02/2001
Ley
27430
27/02/2001
RM
126-2001ED
19/03/2001
DS
017-2001
06/04/2001
Ley
27443
28/06/2001
Ley
27491
Fecha
Denominacin
Rango
Nmero
07/11/2001
DS
065-2001ED
17/12/2001
DS
071-2001ED
01/02/2002
DS
002-2002ED
Denominacin
Rango
Nmero
09/01/1985
DS
01-85 -ED
09/01/1985
RM
310-85-ED
09/01/1985
Res. VM
433-85
09/01/1985
RM
1126-85-ED
Fecha
Denominacin
Rango
Nmero
RM
72-86-ED
15/03/1992
DS
0034-92-ED
16/03/1993
DS
010-93-ED
11/07/1997
RM
162-97-ED
16/03/2001
Ley
27443
07/05/2001
DS
030-2001ED
11/05/2001
DS
033-2001
21/06/2001
DS
043-2001ED
Fecha
Denominacin
Rango
Nmero
20/12/2001
Convocan a concurso pblico para nombramiento en cargos vacantes y disponen evaluacin para ratificacin de personal directivo y
jerrquico titular de centros y programas
educativos estatales.
RM
576-2001ED
08/01/2002
DS
001-2002ED
Denominacin
Rango
Nmero
19/10/1994
RM
309-85-ED
29/05/1986
DS
010-86-ED
12/12/2002
Ley
27911
02/07/1990
Ley
25224
Fecha
Denominacin
Rango
Nmero
09/06/1990
DS
171-90-EF
04/03/1991
DS
151-91PCM
13/07/1991
DS
154-91-EF
25/11/1991
DS
276-91-EF
13/03/1992
DSE
21-PCM-92
18/09/1992
D. Ley
25671
Fecha
Denominacin
Rango
Nmero
10/05/1993
Otorga una Bonificacin especial a los profesionales de la Salud, docentes del Magisterio y
a los trabajadores asistentes y administrativos
de los sectores de Salud y Educacin.
DS
081-93-EF
25/11/1991
DSE
077-93PCM
14/10/1994
D. de
Urgencia
80-94
11/11/1996
D. de
Urgencia
090-96
18/06/2001
DS
041-2001ED
18/06/1991
RM
761-91-ED
07/11/1992
D. Ley
25951
03/03/2003
DS
076-2003
EF
Fecha
Denominacin
Rango
Nmero
30/04/1973
D. Ley
19990
26/02/1974
D. Ley
20530
23/10/2002
DS
159-2002
Denominacin
Rango
Nmero
05/06/2000
Ley
27257
13/04/2001
DS
020-2001ED
11/05/2001
DS
033-2001ED
ANEXO 3
CARRERA PBLICA MAGISTERIAL: LOS
PROYECTOS DE LEY PRESENTADOS AL
CONGRESO DE LA REPBLICA
Los proyectos presentados al Congreso y considerados en el debate, fueron cinco,
correspondientes a:
Todos los proyectos estructuran la carrera pblica magisterial en cinco niveles. El Ejecutivo
propone veinte aos de carrera para llegar al Nivel V; el Partido Nacionalista y Unin por el
Per, dieciocho aos; el Colegio de Profesores, slo quince aos; y Unidad Nacional se remite
a su regulacin por el reglamento.
Todos los proyectos postulan procesos de evaluacin para ascender a niveles superiores. Unin
por el Per se distingue en que considera que el ascenso del primer al segundo nivel debe ser
automtico
Unin por el Per no considera consecuencia alguna por la desaprobacin en las evaluaciones de
desempeo. El Ejecutivo y Unidad Nacional sealan que los maestros desaprobados por tercera
vez deben dejar la CPM.. El Colegio de Profesores y el Partido Nacionalista proponen la reconversin
laboral de los desaprobados.
Slo el Ejecutivo y Unin por el Per proponen criterios diferenciados para las evaluaciones de
ascenso y desempeo. Salvo Unin por el Per y el Colegio de Profesores, todos los dems
establecen como un criterio de evaluacin el logro de aprendizajes de los estudiantes.
La ponderacin de los criterios es similar: se prioriza el desempeo (salvo el caso del Colegio
de Profesores, que remite la ponderacin al reglamento). Sealan como criterios
complementarios o con ponderacin ms baja que el desempeo, el reconocimiento de mritos
como la produccin intelectual e innovaciones. Hay claras diferencias en cuanto la ponderacin
de los dems criterios: mientras que para el Ejecutivo y Unidad Nacional el componente tico
es un criterio importante, esto no es tomado en cuenta por el Partido Nacionalista ni por Unin
por el Per.
La periodicidad de las evaluaciones vara: de desempeo, cada tres aos (Ejecutivo, Unin por
el Per, Colegio de Profesores) y cada dos aos (Unidad Nacional); el Partido Nacionalista no
lo especifica. Para determinar los ascensos, cada tres aos (Ejecutivo), cada dos aos (Partido
Nacionalista y Colegio de Profesores) y anualmente (Unin por el Per); Unidad Nacional no lo
especifica.
Todos los proyectos establecen diferencias remunerativas entre los niveles, de modo que entre
el I y el V se alcance el doble de la remuneracin. Las diferencias estn en los porcentajes en
cada nivel: el Ejecutivo propone 15%, 30%, 50% y 100% mayor que el del Nivel I; el Partido
Nacionalista, Unin por el Per y el Colegio de Profesores, 20%, 40%, 70% y 100% ms que
el del Nivel I; y Unidad Nacional propone que se norme en el reglamento.
Para el Ejecutivo, Unidad Nacional y Unin por el Per, el responsable de convocar a concurso
debe ser el Ministerio de Educacin, directamente o delegando funciones a las Direcciones
Todos los proyectos mencionan entre los criterios de evaluacin del ingreso pruebas de
conocimientos pedaggicos y capacidades didcticas. Salvo Unin por el Per, todos dan
preponderancia al ttulo profesional otorgado por una institucin acreditada como requisito
para concursar al ingreso a la carrera pblica magisterial; Unidad Nacional menciona
especficamente a las entidades acreditadas por el SINEACE.
El Ejecutivo considera que debe haber una etapa de acompaamiento como prerrequisito para
ingresar a la carrera. Unidad Nacional seala que el acompaamiento se debe dar dentro de la
carrera pblica magisterial, como un mecanismo de insercin. En cambio el Partido Nacionalista,
Unin por el Per y el Colegio de Profesores no consideran este punto en sus propuestas.
Slo el Partido Nacionalista y Unin por el Per hacen explcita referencia a la acreditacin de
instituciones formadoras por el SINEACE para la formacin inicial, mas no para la formacin
continua.
Los proyectos no mencionan la prioridad de seleccionar a los mejores docentes para las zonas
de menor desarrollo. Se limitan a hacer referencias a maestros postulantes para trabajar en
zonas rurales o al conocimiento de la lengua en contextos interculturales bilinges.
Solo el proyecto del Ejecutivo plantea beneficios relacionados con los requisitos de ascenso:
disminucin de los aos de permanencia mnimos en un nivel inferior para ascender al siguiente,
en caso de que esos aos hayan sido trabajados en instituciones unidocentes y multigrado en
reas rurales (dos aos menos en el Nivel I y uno en los niveles II y IV).
El Ejecutivo propone que la carga laboral sea de 30 horas cronolgicas; el Partido Nacionalista
sostiene que deben ser 30 horas pedaggicas; Unidad Nacional y el Colegio de Profesores,
40 horas cronolgicas.
Salvo Unidad Nacional, que propone 30 das de vacaciones, los dems proyectos proponen 60
das de vacaciones.
BIBLIOGRAFA
ABUGATTS, Juan
2004
Polticas educativas y magisterio, exposicin en el Instituto Social Cristiano
(ISC), Lima, noviembre del 2003, en Crisis y desafos de la educacin en el
Per. ISC, Lima.
BENAVIDES I., Luis
1998
Hacia nuevos paradigmas en educacin. Centro Internacional de Prospectiva
y Altos Estudios (CIPAE), Puebla.
BODNER, George M.
1986
Constructivism: A theory of knowledge, Journal of Chemical Education,
vol. 63, n. 10, octubre.
BORRS, Isabel
2005
Enseanza y aprendizaje con la Internet: una aproximacin crtica. San Diego
State University, San Diego, Estados Unidos
CARNOY, Martn y Claudio DE MOURA CASTRO
1997
Como anda a reforma da educacao na Amrica Latina? Fundacin Getulio
Vargas, Ro de Janeiro.
CARRILLO, Sandra y Ricardo CUENCA
2001
El sistema de monitoreo y evaluacin del PLANCAD. Ministerio de Educacin,
GTZ (Cooperacin Tcnica de la Repblica Alemana), y KfW (Cooperacin
Financiera de la Repblica Alemana), Lima.
CHIROQUE, Sigfredo
2000
Polticas necesarias para el desarrollo magisterial del pas, en La docencia
revalorada. Perspectivas y propuestas para el desarrollo magisterial. Tarea,
Asociacin de Publicaciones Educativas, Lima.
CUBA, Severo
2003
La formacin docente, en Lineamientos para una propuesta de poltica
magisterial. Documento de trabajo, Consejo Nacional de Educacin. Lima.
CUENCA, Ricardo y Jessica OHARA
2005
Informe sobre la Jornada Nacional de Reflexin Docente sobre la Carrera
Pblica Magisterial. Documento de trabajo, Consejo Nacional de Educacin,
Lima.
DAZ, Hugo
Financiamiento de la educacin: hay salidas?, en Testimonio. Revista del
Instituto de Estudios Social Cristianos, n. 77. Lima, octubre.
2003
Y LA
DEFENSA NACIONAL
INSTITUTO APOYO
2000
2001
LINDBLOM, Charles
1992
La hechura de las polticas. Grupo Editorial Porra, Mxico DF.
LPEZ
2007
DE
CASTILLA, Martha
Capacitacin docente o formacin en servicio? Instituto de Pedagoga
Popular, Minka y Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha. Informe n.
61. Lima, junio.
MINISTERIO
2001
DE
2003
EDUCACIN
Sistema de formacin continua de los recursos humanos de la educacin.
Propuesta preliminar de la DINFOCAD. Lima, marzo.
Plan Nacional de Educacin Para Todos, Documento Base del Foro Nacional
Educacin Para Todos. MED, Lima.
DE
MORDUCHOWICZ, Alejandro
2002
Carreras, incentivos y estructuras salariales docentes. Programa de Promocin
de la Reforma Educativa en Amrica Latina (PREAL), Buenos Aires.
MORIN, Edgar
1999
Los siete saberes necesarios para la educacin del futuro. Pars, UNESCO.
MOROTE, Herbert
2006
Pero tiene el Per salvacin?. Jame Campodnico editor, Lima.
ORNELAS, Carlos
1998
El sistema educativo mexicano. La transicin de fin de siglo. Centro de
Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE) y Fondo de Cultura Econmica,
Mxico DF, quinta reimpresin.
OROZA M., Jorge
2003
VALDEAVELLANO Rosario
2002
Formacin docente: emergencia para emerger, en Perspectivas de
formacin docente. Ministerio de Educacin y GTZ (Cooperacin
Tcnica Alemana), Lima.
VILLARN, Vernica
2004
24
PARTE III
CLASE POLTICA
Y EDUCACIN
PARTE III
CLASE POLTICA
Y EDUCACIN
A modo de introduccin
La cultura poltica
El militarismo en el Per
Los tres componentes de esta Parte III
353
356
356
358
359
364
364
373
381
386
398
398
400
401
b.
404
404
407
411
412
414
415
415
416
419
420
421
424
426
430
430
432
433
434
437
438
b.
439
439
443
446
448
449
451
455
455
456
457
458
Bibliografa
463
A MODO DE INTRODUCCIN
Existen en la historia del pensamiento poltico, de acuerdo con Lpez, por lo menos
cuatro elementos claves cuyas diversas concepciones permiten clasificar las matrices culturales de la poltica y las formas de construccin de la ciudadana: la
naturaleza del individuo, el rol del Estado, la idea de la comunidad poltica y la
definicin de los fines de la polticas y del Estado:
Las diversas perspectivas que los hombres de pensamiento han asumido
sobre ellos han dado origen al estatismo orgnico, al liberalismo pluralista y
al marxismo. Estas diversas ideas, que surgieron en la cabeza de los filsofos, se transformaron luego en propuestas y en prcticas polticas que, a su
vez, se convirtieron poco a poco en patrones generales de orientacin de las
personas en lo referente a los temas del estado y de poltica, esto es, devinieron en cultura poltica. Las lites polticas se inspiran en esas ideas rutinizadas y los diversos grupos sociales mismos se sienten a veces encarnados
en ellas, sin que ni unas ni otros conozcan realmente las fuentes originarias
de esas ideas. No lo saben pero lo hacen (Lpez 1998).
La difcil diferenciacin entre actores sociales y polticos que Touraine seala para
Amrica Latina (Touraine 1987) tiene en nuestro pas una connotacin especial,
pues la separacin entre Estado y sociedad no ha alcanzado en el Per los niveles
que ha logrado en los pases del Norte desarrollado. Hay quienes consideran que
en el Per los actores poltico-partidarios nunca obtuvieron tanta autonoma como
para ser considerados unidades de anlisis suficientemente separadas.
Las instituciones polticas modernas que se establecieron en los albores de la Independencia buscaron reemplazar a las tradicionales de la Colonia, pero sin superar las dificultades que tal trnsito implicaba; lo mismo sucedi con las lites criollas respecto de las coloniales. Segn Basadre, el vaco social y el clima de inesta-
bilidad que ambas situaciones produjeron dieron origen al pretorianismo del siglo
XIX. Entre 1821 y 1895 el Per tuvo 74 presidentes, cuyos mandatos duraron, en
promedio, un ao. La que el propio Basadre llam Repblica Aristocrtica (18951918), constituida despus de la traumtica derrota en la guerra con Chile, abri
paso a una relativa estabilidad poltica (Basadre 1983). La superposicin de instituciones modernas sobre una sociedad conservadora y tradicional constituy lo que
Flores Galindo denomin una repblica sin ciudadanos (citado por Lpez 1988).
La violencia y el autoritarismo han sido una constante en el Per. Para Torres Arancivia,1 vivimos en una sociedad eminentemente autoritaria a pesar de nuestras leyes que proclaman derechos de avanzada, y aun cuando todos somos ciudadanos
que podemos elegir y ser elegidos. La ficcin democrtica se expresa en que el
siglo XX peruano no solo fue el ms violento de la historia (desde el siglo XVII),
sino tambin el ms autoritario. El ms violento, porque el fracaso democrtico ha
costado quiz la muerte de ms de 100 mil personas (resultado de la explotacin
cauchera en la selva, de los conflictos sociales y polticos de la dcada de 1930, de
la dictadura del decenio de 1950 y de la violencia terrorista desatada en el periodo
1980-2000); y el ms autoritario, porque los pocos proyectos democrticos que se
consolidaron en la centuria se estrellaron contra una realidad signada an por la
herencia colonial.
Esto explica, de algn modo, el porqu los intentos por constituir un sistema de
partidos en el Per fueron tardos respecto de los de otros pases de Amrica
Latina.2 Para algunos, esta tardanza est ligada a la demora para terminar con el
Estado oligrquico y a la incapacidad para construir un Estado populista que lo
reemplazara.3
En la segunda mitad del siglo pasado es casi unnime el reconocimiento de la crisis
de los partidos polticos. Esta se expresa en el hecho de que las transformaciones
lideradas por el Gobierno Militar de Juan Velasco Alvarado llevaron a la prctica los
programas mximos postulados en dcadas anteriores por partidos como el APRA, y
en la ineficacia para lograr la consolidacin democrtica durante la dcada de 1980.
La acumulacin de un conjunto de problemas sociales no resueltos y el agravamien1
El historiador Eduardo Torres Arancivia gan el Premio de Ensayo 2006 de la PUCP con el trabajo
Buscando un rey: El autoritarismo en la historia del Per, siglos XVI-XXI. El extracto seleccionado
fue publicado en la edicin de El Comercio del 19 de mayo de 2007.
Uruguay, Colombia y Chile lo estn desarrollando desde el siglo XIX; Venezuela y Costa Rica,
despus de la Segunda Guerra Mundial (vase Touraine 1987).
Lynch seala que la severa dependencia de los partidos ms importantes respecto del Estado ha
afectado seriamente las posibilidades del Per para enfrentar con una democracia de partidos las
exigencias de la globalizacin econmica desde la dcada de 1980 (vase Lynch 1998).
El Per es uno de los pases de la regin que menos confan en el sistema poltico fue titular del
diario El Comercio del 29 de abril de 2007. Este titular resume los resultados del informe del Proyecto
de Opinin Pblica de Amrica Latina asociado al Instituto de Estudios Peruanos. La confianza en
LA CULTURA POLTICA
La cultura poltica se ha revelado como un concepto central para comprender el
Per de hoy. Su gran heterogeneidad cultural y su excepcional biodiversidad demandan que la construccin de ciudadana no se reduzca al plano de la poltica y
tome particularmente en cuenta estrategias especficamente culturales.
Lpez precisa que lo cultural ha posibilitado acercamientos y el establecimiento de
polticas de reconocimiento estrechamente vinculadas con la educacin. Analiza
para ello las siguientes estrategias culturales: el acriollamiento forzado, el acriollamiento amable y la cholificacin.
Las dos primeras, principalmente educativas, fueron impulsadas por el Estado. La
cholificacin, en cambio, fue ms all de la educacin y asumi otras formas, como
la migracin a las ciudades y la insercin en el mercado, el abandono del quechua
y de la vestimenta: [] pero manteniendo los valores culturales indgenas y asumiendo los occidentales en una nueva identidad. Al revs del acriollamiento forzado, impulsado por el civilismo de comienzos del siglo XX, y del acriollamiento amable, promovido por una corriente intelectual indigenista en la dcada de 1940, la
cholificacin fue una estrategia que asumi la propia poblacin andina a partir del
decenio de 1950.
A fines de la dcada de 1960 el velasquismo desarroll una poltica de reconocimiento del mundo indgena, tratando de hacer del Per un pas bilinge: En el
aspecto educativo, esta poltica de reconocimiento coincida con el acriollamiento
amable, pero en el aspecto poltico coincida ms bien con la estrategia de la cholificacin (Lpez 1998).
EL MILITARISMO EN EL PER
Cuando se hace alusin al trmino clase poltica se olvida con frecuencia que el
mayor nmero de gobiernos de nuestro pas ha sido conducido por militares. Seinstituciones vinculadas con la administracin de justicia y la representacin poltica es extremadamente baja, seala el informe. El nivel promedio de confianza poltica de los peruanos (37,8%) es el
penltimo si se lo compara con el de los 15 pases de Amrica Latina considerados.
Texto tomado de una de las columnas semanales sobre cultura que escribe Alonso Cueto en el
diario Per.21.
Si se toma en cuenta la preponderancia militar ocurrida en el Gobierno de Alberto Fujimori, este bien
puede ser calificado de gobierno militarista.
El aula tena como responsable de la disciplina (silencio, ponerse de pie cuando entraba el profesor,
hacer firmes cuando ingresaba el teniente responsable, etctera) a un alumno al que se llamaba brigadier y que contaba con todas las licencias para proceder imitando a su superior (Saravia 2007).
La educacin secundaria fue tomada como una continuacin de los estudios primarios, base de preparacin del futuro ciudadano, y tambin como un ciclo previo
para estudios superiores. Su plan coordin estudios de ciencias y letras un tercio
para los primeros y dos tercios para los segundos, y el resto se distribuy entre el
esfuerzo fsico y el trabajo manual.
La educacin tcnica fue colocada al mismo nivel que la secundaria, y tuvo como
fin tender a la especializacin.
La educacin normal, dedicada a la formacin del personal docente y administrativo de la educacin infantil, primaria, secundaria y especial, busc perfeccionar al
educador e investigador y divulgar el resultado de sus experiencias.
Fueron organizados los Institutos Experimentales (Cusco, Barranco, Puno y Arequipa), las Escuelas Experimentales (Lima, Barranco, San Miguel, Magdalena del Mar,
Un balance de 1956 indica que las escuelas construidas y por construir se ubicaron preferentemente en provincias, donde la situacin de los locales escolares era
muy deficiente. Las escuelas fueron de tres tipos (A, B, C), segn la densidad de
las poblaciones.
Su distribucin fue la siguiente: Lima con nueve de varones y seis de mujeres, Norte con cinco de
varones y cinco de mujeres, Centro con siete de varones y seis de mujeres, Sur con seis de varones y
cinco de mujeres, y Oriente con tres de varones e igual nmero para mujeres. A esto haba que aadir
cinco colegios militares, ubicados en Lima, Chiclayo, Huancayo, Arequipa y Cusco (Fuente: Pgina web
del MED, abril de 2007).
La educacin tcnica fue colocada en el mismo nivel que la secundaria, y sus planteles fueron incorporados en las Grandes Unidades. Este tipo de educacin se desarrollaba en cinco aos y en dos etapas. La primera, vocacional, se imparta en los
colegios; la segunda, con tendencia a la especializacin, se brindaba en los institutos.11
Apoyndose en el modelo de enseanza estadounidense, se mejor el aprendizaje
de las ciencias con laboratorios y gabinetes; adems, se oblig a los colegios de
secundaria a dar instruccin en talleres de oficios. El Servicio Cooperativo Peruano
Norteamericano de Educacin (SECPANE) impuls la aplicacin del citado Plan
de Educacin Nacional.
Luego de elogiar el que en el Gobierno de Odra se empezara a impulsar la educacin de nios con retardo y problemas de aprendizaje y a crear escuelas para nios
de 4 a 6 aos (transicin), Morote seala: Se sorprendern de que hable bien de un
militar golpista, pues la verdad yo mismo me sorprendo pero no me queda otro
remedio que reconocer la labor educativa en tiempos de Odra.
Sin embargo, estas construcciones escolares, que el pas recuerda bien, estaban
asociadas a la ya sealada militarizacin de la enseanza, que hipotecaba la pedagoga a una formacin rgida en la que el principal valor era el disciplinario.
11
Morote (2006) se pregunta y responde: De dnde obtuvo dinero Odra para invertir en educacin?
Pues apenas expuls de mala manera al Presidente Constitucional Jos Bustamante y Rivero cre
el Fondo de la Educacin, cuyos ingresos provenan del impuesto a las apuestas de carreras de
caballos y espectculos pblicos. En ese tiempo las apuestas de caballos eran como ahora son los
casinos, nos sugiere eso algo?.
12
Solo cuatro de las normales urbanas estaban a cargo del Estado, y las ocho restantes las dirigan
religiosos; de las rurales, cinco eran dirigidas por el Estado y tres por los religiosos. Todas eran
financiadas por el Gobierno.
Vanse, al respecto, las relaciones entre educacin y sociedad que denuncia Basadre (vol. XV,
1983: 98), o el problema de la herencia cultural colonizadora y la ausencia de un espritu nacional en
la educacin que analiza Jos Carlos Maritegui en sus 7 ensayos de interpretacin de la realidad
peruana.
Despus de la tierra y el trabajo, la educacin ha sido el tercer gran requerimiento de las grandes
mayoras peruanas en el presente siglo, seala Norman S. Gall (1976). En efecto, la poblacin
escolar creci a lo largo del siglo en una progresin geomtrica general de 5,4% al ao, casi el triple
del crecimiento global de la poblacin, calculado en 1,9% anual (tasas de crecimiento basadas en
matrculas de 87 000 en 1904 y 3 265 000 en 1973, para todas las escuelas primarias y secundarias
y las universidades existentes).
Discurso del presidente Juan Velasco Alvarado al inaugurar la Segunda Reunin de la Comisin
Ejecutiva Permanente para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (CEPCIECC) de la OEA. Lima,
febrero de 1971.
16
tual de la educacin que se asume incluye no solo las acciones que se cumplen en
los centros educativos sino a todos los medios y elementos que atiendan la formacin de individuos o grupos: [] lo que tipifica una actividad educativa es su naturaleza y no la persona o entidad que la realiza. Se separan con claridad los conceptos educacin y escuela, y se intenta enfrentar de modo distinto las necesidades
educativas, para lo cual se opta tanto por reformar la enseanza y las relaciones
escolares como por favorecer todo acto educativo que se desarrolle fuera de la
escuela.
La interconexin de educacin y sociedad se expresaba claramente en los diversos documentos producidos por esta reforma. Ms aun, se explicitaba que el sentido y las metas del proceso educativo estaran ligados a dos factores centrales de
naturaleza extraeducacional: por un lado, la poltica nacional de desarrollo y, por
otro, la orientacin poltica del Estado.17 La relacin era clara: la transformacin
educativa necesitaba un marco de cambios socioeconmicos, una poltica de Estado decidida a transformar las relaciones sociales y de produccin en el pas; y, a la
vez, el nuevo ordenamiento social propuesto se consolidaba, se reorientaba y se
interiorizaba mediante el proceso educativo.
Varios de los aspectos innovadores de esta reforma fueron expresamente reconocidos en eventos internacionales y por organizaciones especializadas como la Unesco, y sirvieron de inspiracin para otros pases latinoamericanos.18 La ntima relacin que se estableci entre educacin, economa, sociedad y poltica, que concibi
a la educacin como responsabilidad social y comunitaria; el reconocimiento de
una educacin en el trabajo, por el trabajo y para el trabajo; la organizacin del
sistema por medio de ncleos educativos comunales previstos como instrumentos
de socializacin educativa; la ampliacin del universo de la educacin de adultos
con modalidades propias en las que se dio especial valoracin a la educacin no
formal; la educacin inicial, por la que se reconoci la obligacin de atender educativamente a grupos etarios menores de 5 aos; la superacin de la educacin
regular la nica que se haba tomado en cuenta sistemticamente en el rgimen
tradicional al plantearse un sistema integral de educacin con niveles diversificados en modalidades que permitieran expresiones concretas de la concepcin educativa propuesta y la atencin de educandos con peculiaridades que desbordaban
17
18
Es bsica la diferenciacin que hace la reforma peruana entre educacin y escuela. Pocos son los
pases de Amrica Latina que han tomado en serio la posibilidad de educar fuera del marco
tradicional del sistema escolar. En la dcada de 1970 fue notoria la influencia educativa peruana en
pases como Costa Rica, Panam, Venezuela, Honduras y, en menor grado, Ecuador. En Colombia se
reconoce una influencia gravitante de la educacin inicial peruana.
La idea de la democratizacin de la educacin, implcita en su concepcin y desarrollo, exiga enfrentar el problema de la desigualdad de acceso a ella y el de la
garanta de equidad de posibilidades en esta materia. Esta democratizacin supona asegurar a todos, pero en especial a los trabajadores y a sus hijos, no solo el
acceso a tal o cual centro educativo sino, adems, la posibilidad de disponer de
medios reales para concluir sus estudios. Democratizar la educacin implicaba un
conjunto de medidas sociales y pedaggicas en favor de los nios indgenas y de
los hijos de los trabajadores urbanos y rurales que les asegurasen condiciones
culturales y materiales mnimas para permitirles seguir sus estudios exitosamente.
En el Per, como en otros pases subdesarrollados, una verdadera democratizacin
de la educacin es posible si va inserta en un conjunto de transformaciones econmicas y sociales tendientes a mejorar sustantivamente la condicin de vastos
sectores de la poblacin. La democratizacin de la educacin estaba, pues, subordinada a la democratizacin real de la sociedad.
Al ser concebida como un todo y tener como opcin empezar de cero, su xito no
dependera solo de las nociones nuevas y soluciones originales que aportaba. Deba, a su vez, ser realizada como un todo, con el riesgo de crear contradicciones y
desequilibrios. Demandaba de modo imperioso una planificacin y una programacin serias que procurasen resolver los problemas en su conjunto, identificando de
antemano las implicancias que suponan las disposiciones aprobadas, previendo
una red y un calendario detallados de las interacciones de la reforma con las necesarias medidas de transicin y de correccin. Haba que congeniar, adems, el
factor tiempo una reforma educativa no se hace sino en un mediano y largo
plazo con la urgencia poltica de una administracin que deseaba exhibir los resultados en el corto plazo. Tal planificacin por ejemplo, respecto del criterio de
democratizacin tendra que proponer mecanismos capaces de corregir la desigual distribucin de los recursos educativos en el espacio y entre zonas urbanas y
rurales.
El cambio educativo se propona en un medio con caractersticas de marcado conservadurismo en la materia, producto justamente de la educacin tradicional que
se cuestionaba. Era fundamental dar atencin especial al problema de las fuerzas
que podran ayudar u obstaculizar la reforma. Esta iba a encontrar, y encontr,
resistencias de todo tipo. Al enfrentar intereses creados y la considerable inercia
educativa imperante, y al mostrarse demasiado radical para muchos, gener miedo
y hasta rechazo al cambio. Cmo superar las resistencias administrativas y psicosociales con las que se encontraba? Cmo vencer las resistencias de los profesores, de los padres de familia y de los propios alumnos? Cmo lograr que la educacin fuese tarea de todos? Dos elementos cuya utilizacin tendra decisiva influencia para vencer o no estas resistencias eran la participacin y la informacin. Si
bien en la exposicin de motivos y en el articulado del propio instrumento legal se
opt por una educacin para la participacin y se hicieron referencias a la necesidad
de una adecuada informacin sobre la nueva propuesta educativa, participacin e
informacin seguan siendo palabras muy genricas, poco definidas. Una participacin plena, del tipo que postulaba el rgimen militar, supona un alto grado de
integracin de la sociedad, que era justamente el objetivo de la educacin reformada. Como esa integracin era inexistente en la sociedad peruana, result doblemente difcil instaurar mecanismos adecuados y representativos de participacin en lo
educativo. La informacin, por otra parte, iba a ser imprescindible para dar a conocer
las caractersticas del nuevo sistema educativo, para esclarecer posibles malentendidos sobre las responsabilidades y sobre los derechos que la reforma supona.
Aun cuando los mecanismos de consulta y de informacin podran ayudar a amenguar las resistencias, no les era posible constituirse en fuerza suficiente para promover la reforma. Era necesario, tambin, captar a las personas y a las instituciones convencidas, o con posibilidad de serlo, acerca de la importancia histrica del
cambio educativo. La extensin paulatina de la experiencia pasaba por atraer nuevos cuadros tcnicos al Ministerio de Educacin, por la creacin o adecuacin de
El problema del financiamiento educativo estaba vinculado a la estrategia de plazos de conversin del sistema antiguo en el propuesto por la reforma. Parte del
reto que representaba este cambio educativo estaba constituido por el hecho de
que se daba en un pas pobre, con recursos realmente escasos para enfrentar las
demandas de su ejecucin.19 Era imprescindible un extraordinario esfuerzo de imaginacin creadora y de voluntad para renovar tcnicas, materiales y medios didcticos, para perfeccionar y actualizar a docentes, para renovar o adecuar la infraestructura educativa, para ampliar el universo de la educacin de adultos y de nios
de 0 a 5 aos, o para adaptar los currculos a las caractersticas locales de los
ncleos educativos comunales. Lo era tambin concertar voluntades y el apoyo de
organismos internacionales con asistencia tcnica y financiera oportunas y adecuadas.
En el Plan Per 1971-75, las inversiones educativas previstas para esos cuatro aos ascendan a
8 026 millones de soles de entonces. Esta cifra es absolutamente escasa si se la compara con la de
Venezuela: con una poblacin menor que la peruana, en este pas el presupuesto educativo para un
solo ao (1973) ascenda a 2 400 millones de bolvares o 21 360 millones de soles (Fuente: Cuadernos de Educacin n. 4. Caracas: Laboratorio Educativo, 1975. 3. edicin).
sino hasta comienzos de 1975, y se podra decir que esta ley adelant y sirvi de
sustento a varios aspectos considerados en tales bases ideolgicas. En este contexto inicial, determinadas partes de la citada norma reflejaban una cierta visin ideal
contrapuesta a una realidad poltica y social que cambiaba ms lentamente de lo
que se supona en su exposicin de motivos. As, qued en evidencia que la Ley
General de Educacin era planteada con la intencin de generar, ella misma, una
transformacin social. La realidad, no obstante, no deca lo mismo: no fue posible,
como veremos ms adelante, superar algunos de los obstculos centrales que, como
era previsible, enfrentara en su aplicacin.
Ahora bien: la clara distorsin y hasta caricaturizacin de que fue objeto a partir de
197720 ha hecho afirmar a algunos de sus crticos que hubo una concepcin casi
mgica del cambio y la creencia implcita de que este poda aplicarse a partir de la
creacin de leyes y reglamentos o de la modificacin de contenidos educativos.
Como veremos en el anlisis posterior del factor participacin en el sistema educativo, esta aseveracin es inconsistente. Una voluntad seria de enjuiciamiento
podra descubrir, junto con las contradicciones, carencias e insuficiencias en su
estrategia de aplicacin, un proceso dinmico con hechos y realidades inditos en
la educacin peruana, que otorgan validez al esfuerzo por aplicar la reforma educativa con voluntad poltica y calificacin tcnica, en permanente confrontacin tanto
con las propias contradicciones del Gobierno Militar como con la inercia y el burocratismo del aparato que tena la mayor responsabilidad en su ejecucin.
Analizar el tema de la participacin en esta reforma supone detenerse fundamentalmente en el proceso de nuclearizacin educativa, en las modalidades de participacin en los ncleos educativos comunales y en los centros educativos, as como
en importantes expresiones de educacin no formal en las que se promova y expresaba esta participacin.
20
A diferencia de otros proyectos del proceso liderado por Velasco, la reforma educativa no sufri de
modo directo los efectos de la reorientacin regresiva del Gobierno de Morales Bermdez sino hasta
1977. El general Ramn Miranda Ampuero, ministro de Educacin desde inicios de 1975 hasta fines
de 1976 y ligado a la reforma educativa desde su paso por el Comit de Asesoramiento de la
Presidencia (COAP), logr mantener en su gestin al equipo tcnico que haba participado en su
concepcin y se hallaba comprometido en su ejecucin, con lo que impidi que la reforma fuera
distorsionada. El equipo ministerial que ingres en 1977 lo hizo con la conviccin de que era
necesario reformar la reforma a escasos cuatro aos de haberse iniciado, as como desplazar y
reemplazar al equipo civil comprometido con ella. La supresin del Consejo Superior de Educacin
fue expresin de ello.
LA NUCLEARIZACIN EDUCATIVA
La creacin de ncleos educativos comunales (NEC) signific la instauracin de
una nueva estructura de los servicios educativos y la posibilidad de integrar a la
comunidad en los esfuerzos realizados en este mbito como parte de un concepto
social amplio que iba ms all de la perspectiva que confinaba la educacin al aula.
La formacin de redes nucleares en todo el territorio nacional constituy la columna vertebral de la estrategia de implementacin de la reforma educativa. Eran tres
los criterios bsicos que sustentaban esta nuclearizacin educativa: (a) concebir la
labor educativa como una funcin social de responsabilidad colectiva; (b) integrar a
los centros educativos en redes interconectadas de servicios con funciones en
mbitos territoriales especficos; y, (c) asegurar el proceso de conversin del anterior al nuevo sistema educativo. El principio rector era, sin embargo, el de la movilizacin y la participacin popular en la educacin, rescatando para la comunidad la
responsabilidad de tomar iniciativas y realizarlas.
En el anlisis de los NEC es necesario considerar la evidente complejidad de su
naturaleza y de las tareas que les fueron asignadas. Respecto de lo primero, su
naturaleza, exista una doble caracterizacin: por una parte, se lo consideraba
como una organizacin de base del sistema de educacin nacional, y, por lo
mismo, estaba directamente ligado al aparato administrativo estatal, pues cumpla funciones burocrtico-administrativas, de servicios y de ejecucin de acciones educativas formales, y estaba sujeto al control y supervisin de los organismos superiores correspondientes (direcciones regionales y zonales y sede central del Ministerio de Educacin). Por otra parte, en lo que concierne a las tareas
que le fueron asignadas, era considerado una organizacin comunal de base para
efectos de la cooperacin y la gestin educativa, para lo cual deba servir de nexo
con la poblacin y ser la primera instancia de participacin en la gestin de la obra
educativa. Esta ltima caracterizacin no se produca automticamente, y el logro
de sus objetivos estaba sujeto a mltiples y complejas acciones que escapaban,
muchas veces, del dominio o jurisdiccin de los componentes del NEC y del propio sector pblico.
En algunos casos los NEC fueron demarcados solo con base en criterios cartogrficos, lo que hizo
ms difcil la integracin de sus acciones. Hasta comienzos de 1977 se haban constituido 819 NEC.
Posteriormente se redujeron a 650 y se suprimi, adems, la importante plaza del promotor de
extensin educativa, lo que dificult el desarrollo de las actividades del equipo de promocin y de la
propia educacin no formal.
Esta premisa implicaba, a su vez, la necesidad de definir adecuadamente la comunidad educativa y de propiciar la presencia activa en la educacin de organizaciones sociales con potencialidades o caracteres participatorios. Sin embargo, la indefinicin normativa sobre trminos como comunidad y propiedad comunal educativa en la propia reglamentacin de la ley, unida a la opcin tradicional de los
docentes directivos de los NEC, impidieron el cumplimiento de ambas premisas.
Fue notoria, por ejemplo, la tendencia predominante a considerar a la comunidad
educativa como un conjunto homogneo de personas, recursos e instituciones
que actan en el espacio geogrfico de un NEC, lo que influy para que se aplicaran los mismos criterios en todos los casos y para que los grupos e instituciones
sociales de mayor prestigio social en la poblacin representaran a la comunidad
en los consejos educativos.
La concepcin del NEC supona el desarrollo coordinado de los campos administrativo, tcnico y poltico. La experiencia de esos aos demostr no solo que se
trabaj por caminos diferentes, sino, lo que fue ms grave, que no existan condiciones reales para concretar los objetivos propuestos por la nuclearizacin. El NEC
funcion en mbitos en los que el sector Educacin y su burocracia no tenan para
la poblacin la representatividad y el poder poltico suficientes: este era ejercido
por otros sectores o corporaciones vinculados a otras reformas y campos de la
administracin pblica; la conduccin de los NEC estaba en manos de una burocracia no siempre renovada y sin actitud ni aptitud para la promocin.
De acuerdo con la normatividad legal de la reforma educativa, el Consejo Educativo Comunal (CONSECOM) era el rgano asesor del Director del ncleo, que institucionalizaba la participacin de la comunidad en la obra educativa y 1a representaba en la administracin de la propiedad comunal educativa.
Del anlisis de la nuclearizacin recin expuesto se desprende el desafo que significaba desarrollar, en esas condiciones, una propuesta de participacin como la
que alentaba. Por medio de la nuclearizacin era preciso abrir y llevar la escuela a
la comunidad. Pero esto supona un entendimiento cabal de la poblacin de lo que
era y significaba un ncleo educativo comunal; de las posibilidades reales de representacin y poder de la comunidad en los consejos educativos comunales; de la
conjuncin coordinada, junto con el educativo, de los servicios de salud, agricultura,
comercio e industria brindados por el gobierno local y del poder central, canalizando las iniciativas de tipo educativo. Y todo esto implicaba, a su vez algo que no se
logr alcanzar, un adecuado sistema de planificacin educativa que llegase a la
base geogrfica del NEC e iniciase su labor a partir de ella.
Se logr desarrollar con la poblacin mltiples tareas educativas, antes restringidas al mbito burocrtico docente y administrativo, y tambin proyectos de significacin real en localidades base de los NEC.
Con los CONSECE constituidos se posibilit el acceso de padres, maestros, representantes de la localidad y, en el caso de centros de educacin bsica laboral, de
los propios alumnos a la responsabilidad en aspectos tcnico-pedaggicos y administrativos relacionados con la educacin en el plantel.23
La expropiacin de los diarios decretada en 1974 fue una medida precipitada y dictatorial; pese a que
en un primer momento convoc a gran parte de lo mejor de la intelectualidad de entonces, signific a
la postre una grave distorsin de sus objetivos originales. Respondiendo a la convocatoria realizada
para poner en marcha la asociacin civil que representa a la comunidad educativa en el diario que le
fuera asignado (Expreso), participaron los CONSECOM de los 480 NEC constituidos hasta entonces,
por medio de 2 400 delegados que eligieron a 175 representantes de las 35 zonas educativas y,
posteriormente, a los 45 representantes de las 9 regiones educativas, que actuaron como delegados
de la denominada comunidad educativa nacional en la asamblea que eligi a la primera Junta
General de ese diario.
23
24
Por otro lado, el CONSECOM apareca como un canal de participacin complementario y, en algunos casos, aun competitivo con otros surgidos como consecuencia de
diversas reformas (cooperativas agrarias de produccin, SAIS, comunidades laborales, proyectos integrales de asentamiento rural, etctera) y con otras instituciones
privadas que tambin pretendan centralizar en su organizacin la capacidad de
participacin de la comunidad, lo que generaba el desgaste en la relacin con los
pobladores. Esta situacin se vio agravada por los problemas que surgieron al momento de llevar a la prctica la idea de propiedad comunal educativa, pues solo se
obtuvo la colaboracin parcial de instituciones locales (municipalidades, asociaciones culturales o deportivas, parroquias) que prestaban con frecuencia sus instalaciones y ofrecan otras facilidades a los centros y programas educativos. En cambio, las
empresas privadas y estatales se resistieron con firmeza a brindar su capacidad
instalada. Se restringi as, en la prctica, el concepto de propiedad comunal educativa al centro educativo, y, en el mejor caso, a la red nuclearizada de centros y
programas de educacin.
Importa relacionar lo anterior con las limitaciones en la informacin y la difusin
masivas de la reforma educativa y la nuclearizacin. Si bien las acciones de difusin fueron consideradas como prioritarias en todos los niveles del sector, tuvieron
tres claras limitaciones:
las acciones de difusin desarrolladas por el Ministerio de Educacin fueron dirigidas preferentemente a docentes, directivos estatales y, en menor proporcin, a
tcnicos y promotores; no hubo inters explcito en llegar a sectores mayoritarios
de la poblacin; y,
25
Las medidas derivadas de la creacin del Sistema Nacional de Informacin (1972) no significaron un
real apoyo a la reforma educativa ni el acceso del sector Educacin a espacios significativos y a la
determinacin o supervisin de contenidos. La propiedad mayoritaria del Estado y la conduccin de los
entes estatales de radio y televisin por funcionarios designados, impidieron que el espritu y los objetivos de la nueva educacin fuesen expresados por medio de los programas emitidos, al punto que, en la
mayora de los casos, fueron definitivamente contradictorios con ese espritu y esos objetivos.
Los directivos de esa por entonces importante organizacin nacional campesina fueron muy explcitos en sealar que el CONSECOM deba constituirse como un consejo rector y no solo asesor de la
educacin en cada ncleo educativo, y que era necesario modificar su composicin de modo que
sus miembros natos debieran ser los padres de familia, los representantes de organizaciones
realmente populares y los alumnos. Rechazaban el hecho de que hasta ese entonces la educacin
[] le sigue impidiendo al campesino encontrar su propio camino, le sigue imponiendo valores y
contenidos extraos a l, y demandaba la presencia campesina en la formulacin y ejecucin de los
planes y actividades del Ministerio de Educacin en todas sus instancias (citas tomadas del documento Informe de la Jornada de Trabajo Educacin-CNA. Lima: Ministerio de Educacin, enero de
1976).
27
El Programa Unitaria fue promovido por la Direccin General de Extensin Educativa entre 1974
y 1977. En su estrategia se contemplaba la seleccin de los NEC en funcin del trabajo efectivo que
El programa fue planteado como un proceso que deba ir enriquecindose y amplindose con el tiempo hasta llegar a cubrir la totalidad de NEC del pas. Se inici
como un intento por cubrir el periodo vacacional utilizando con la poblacin la infraestructura educativa (experiencia correspondiente a los aos 1974 y 1975); la
metodologa, la creatividad y la participacin comunal crecieron cuando adquiri
una dimensin nacional y se abordaron en los NEC seleccionados problemas educativos y de tipo comunal. El informe evaluativo de Unitaria 76 destaca el desarrollo de un conjunto considerable de actividades de capacitacin por medio de asambleas populares, talleres, crculos de dilogo, etctera, sobre temas seleccionados
por pobladores participantes. Pone en relieve, tambin, la prestacin de servicios a la
comunidad (orientacin sanitaria y mdica, uso de fertilizantes e insecticidas, etctera); la utilizacin de medios de comunicacin para motivar a los participantes y
para sesiones de audiovisin crtica sobre programas radiales o televisivos; la construccin de medios artesanales de comunicacin; la realizacin de festivales de
cine, de funciones de tteres y de teatro, de actividades folclricas, etctera, organizados en el 60% de los NEC participantes; en el 36% de ellos se realizaron obras de
mejoramiento de infraestructura educativa y comunal. En este informe se puntualiza
que los mayores logros se obtuvieron en el 40% de los NEC, donde los organismos
responsables de Unitaria fueron federaciones o ligas agrarias, comits vecinales,
sindicatos de trabajadores de mercados, comunidades laborales o asociaciones culturales, pues ellos posibilitan, en muchos casos, el compromiso de participacin de
los dems miembros de sus instituciones.28 Unitaria se haba convertido as en un
programa movilizador. En 1977, el nuevo equipo ministerial orden reducir los 350
NEC seleccionados a 150, aduciendo el carcter no controlable del programa y
poniendo en duda su utilidad.29 En 1978 desapareci junto con la Direccin General
de Extensin Educativa.
hubiera desarrollado el promotor extensionista o el equipo de promocin educativa con organizaciones populares y/o con el CONSECOM; su desarrollo en etapas de accin intensiva con periodos de
corta duracin (15 a 30 das) que fuesen motivadores y movilizadores, para procurar que la poblacin
conociese los distintos programas educativos y servicios de cada modalidad; la conformacin en
cada NEC de un organismo representativo que asumiera la responsabilidad, en coordinacin con los
CONSECOM, del desarrollo anual del programa socioeducativo acordado. La programacin de
actividades era distinta y corresponda a la naturaleza de cada NEC, y as se propiciaba la participacin en ella de distintos sectores pblicos, as como la integracin de las diferentes modalidades del
sistema educativo. Parte importante de sus acciones se sustentaba en la participacin de voluntarios provenientes de organizaciones sociales, centros educativos regulares y superiores (graduandos SECIGRA), etctera.
28
29
A pesar de esta expresa indicacin de reducir el nmero de NEC a 150, Unitaria 77 se realiz en
240 NEC, para responder a demandas de equipos de promocin educativa de los NEC y de
organizaciones populares ante las direcciones de regin y de zonas educativas.
que se propicien canales de participacin en los que los educandos pudieran ejercer sus responsabilidades y expresar los resultados de la autoeducacin que se les
estaba proponiendo.
El camino fue difcil. Se inici como parte del desarrollo integrado y, a largo plazo, el
proceso tuvo varias etapas. Fue evidente, sin embargo, la ausencia de mecanismos
de participacin estudiantil adecuados a sus niveles de estudio, y existi temor a
enfrentar el problema de la organizacin de estos por aula y por centros educativos.
Tampoco hubo preocupacin por experimentar, confiando en las potencialidades
creativas de los estudiantes, la presencia de estos en tareas de organizaciones hasta entonces encomendadas solo al personal directivo o docente.30 Experiencias como
la de los consejos de autoformacin creados en algunos centros educativos estatales de Lima Metropolitana fueron excepcionales en este sentido.
La presencia estudiantil en la educacin estuvo tambin asociada a un conjunto de
aspectos de origen no educativo, vinculados a los esfuerzos por superar las desigualdades producidas por el carcter discriminador y selectivo del sistema escolar.
Si bien ello implicaba un proceso de largo aliento y modificar el sistema econmico
capitalista, fue evidente que las circunstancias en las que se desarroll la reforma
educativa impidieron escapar del carcter discriminatorio y selectivo anotado. Esto
atent y de modo directo, sobre todo en zonas deprimidas del pas no solo
contra la participacin sino tambin contra la propia permanencia de los estudiantes en escuelas. Desde 1976, en parte por la agudizacin de la grave situacin
econmica del pas,31 aument el nmero de nios en edad escolar que no acceda
a la escuela, y crecieron los ndices de desercin y de atraso escolar. Asimismo, la
proletarizacin de determinadas profesiones, la docente incluida, condicion los
intereses educativos de muchos escolares que observaban cmo el sistema educativo era incapaz de alentar sus aspiraciones de ascenso social.
A este respecto, los resultados de una investigacin desarrollada a inicios de la
dcada de 1980 ofrecen datos dramticos sobre la cobertura y el atraso escolar
en poblaciones indgenas monolinges, que obligaban a una poltica mucho ms
ambiciosa que la sostenida por la educacin bilinge desde el Ministerio de Educacin.32 En esa investigacin se comprueba que hablar o no castellano es determinante para tener o no acceso a la educacin oficial; as, all se presenta, entre otros,
el siguiente resultado: en 1972, 24,7% de la poblacin monolinge quechua de 6 a
30
31
Los gastos del sector pblico destinados a satisfacer la demanda educativa disminuyeron del 18,4%
en 1975 al 10,1% en 1980 del total de gastos del Gobierno Central.
32
Se calcul en 250 000, para 1980, los alumnos atendidos en la sierra y en la selva por la educacin
bilinge oficial (Fuente: Realizaciones del sector Educacin 1968-1980". Informe. Lima: Ministerio
de Educacin, 1980).
14 aos asista a la escuela, mientras en 1857, en Lima, haca lo propio el 40,5% del
mismo grupo etario; es decir, la poblacin de Lima de esas edades de haca ms de
un siglo tena 1,6 veces ms posibilidades de asistir a la escuela que los monolinges quechuas en 1972 (Fernndez y Montero 1982).
actividades de participacin: confeccin de material didctico, formacin de bibliotecas de aula, arreglo y decoracin del saln de clases, poner a disposicin de los
nios el oficio o profesin de los padres (por ejemplo: padres carpinteros conduciendo a los nios a su taller),33 auxilio de madres como asistentes de maestras en la
organizacin y animacin de grupos de nios, intercambio de experiencias entre
padres respecto de hbitos sanitarios y nutricionales de sus hijos, etctera.
Esta multiplicidad de actividades de padres de familia no siempre fue acogida y
canalizada por directores y maestros de los centros educativos, que sentan menoscabada su autoridad y exclusividad profesional como agentes dadores de
educacin.
En el medio rural, la participacin de los padres campesinos se vio limitada por una
aplicacin inadecuada de la reforma educativa entre estas poblaciones. Su ejecucin fue ms lenta que en el mbito urbano, y no se hizo el suficiente esfuerzo por
adaptarla a las caractersticas propias de los espacios rurales. La desnutricin y la
miseria subsistente en vastas zonas del campo peruano seguan obligando a los
padres campesinos a utilizar a sus hijos como fuerza de trabajo. Ello demandaba
dar respuestas concretas a las necesidades educativas bsicas que, segn los
campesinos, deba otorgar la escuela a sus hijos (lectoescritura, dominio de aritmtica bsica), as como calendarios escolares distintos considerando las pocas de
siembra y cosecha.
Los maestros rurales, con menor calificacin tcnica y sin conviccin sobre las
bondades del proyecto educativo, no fueron interlocutores ni promotores vlidos
de los padres campesinos, a quienes deban explicar las ventajas de las nuevas
tcnicas, como el mtodo global de lectoescritura, o a quienes deban dar cuenta
de sus labores en el aula y de sus ausencias o tardanzas.34
El mencionado convenio con la CNA fue un paso importante: sirvi para recoger
por primera vez la visin de los campesinos organizados sobre la educacin en
33
Uno de los aspectos ms sobresalientes de los nuevos contenidos curriculares fue revalorar ante el
nio oficios y servicios que el medio social despreciaba y que en muchos casos eran ejercidos por
sus propios padres.
34
La reforma educativa ha convertido a los padres en perros guardianes de los maestros. Cuando un
maestro falta o llega tarde, los padres se quejan a la zonal del Cusco y all los jefes se ponen en
movimiento [...] Este es un gobierno pro campesino que favorece al campesino y les da la razn en
todo [...]. Expresiones de una joven maestra de quinto ao en la comunidad de Huarocondo (Gall
1976: 90-91).
medios rurales,35 as como para iniciar experiencias con valor prctico y pedaggico.
Merecen ser destacadas las realizadas con nios campesinos de centros unitarios
en zonas marginales de poblacin dispersa, donde se utiliz una metodologa que
permiti a los nios descubrir situaciones vivenciales del pueblo que luego codificaban por medio de dibujos y difundan en afiches artesanales puestos en cada vivienda para conversar con sus padres sobre su significado.36
Sin embargo, la presencia de padres de familia fue disminuyendo hasta retomar
formas tradicionales de participacin en la medida en que los propios organismos
encargados de la aplicacin de la reforma educativa fueron creando confusin
respecto de la validez de normas y orientaciones que estaban siendo internalizadas. El nuevo reglamento general de asociaciones de padres de familia, promulgado en julio de 1977 (DS 009-77-ED), fue una muestra de la nueva actitud del
aparato estatal ante la participacin de los padres de familia, distinta y hasta contraria al sentido de la reforma: dado que buscaba fortalecer en los centros educativos los niveles de disciplina y autoridad, centraliz el poder en los directores de
centros, a quienes les otorg calidad de asesores respecto de las asociaciones, al
tiempo que supedit a su tutora la convocatoria y el funcionamiento de las asambleas de padres. Se dejaba as de lado el reglamento de 1975 que, en concordancia con el espritu de la reforma, alentaba la posibilidad de los padres de intervenir
en funciones tcnico-pedaggicas y administrativas.37
35
La escuela rural no ha cambiado [...] No est orientada a las necesidades ni a las actividades del
campesinado. Existe una total desconexin de la educacin con la produccin y el trabajo [...] Los
profesores de las escuelas rurales son tambin ajenos a los intereses de la poblacin rural. No
participan de la vida de la comunidad e imparten una educacin reaccionaria e impositiva. Las
decisiones educativas no parten de las bases (Informe de la Jornada de Trabajo Educacin-CNA.
Lima: Ministerio de Educacin, enero de 1976).
36
En los centros unitarios (hoy escuelas unidocentes) el trabajo educativo se organiz sobre la base
de una sola programacin curricular y de un solo docente para grupos de educandos pertenecientes
a diversos grados. La experiencia mencionada corresponda al Programa de Servicios Educativos en
reas Rurales. Los cdigos pegados en cada vivienda motivaban a los adultos a conversar sobre la
situacin descrita con sus hijos u otros familiares y vecinos, y as se creaban condiciones para
organizar desde el centro educativo asambleas comunales en las que se escenificaba el problema
por medio de sociodramas realizados por los estudiantes, lo que daba pie para un anlisis comunal
de sus necesidades y la toma de decisiones al respecto (Experiencias y Perspectivas. Encuentro
Nacional de Coordinadores. Direccin General de Educacin Bsica Laboral y Calificacin. Lima,
setiembre de 1976).
37
Las Asociaciones de Padres de Familia podrn participar en las acciones tecnicopedaggicas [sic]
a travs de sus delegados ante el Consejo Educativo del respectivo centro y NEC, as como
colaborar directamente en el mejor cumplimiento de las actividades administrativas y sociales
(artculo 9. del DS 014-75-ED).
EL MAGISTERIO
El anlisis de la relacin magisterio-reforma es un elemento clave para entender las
posibilidades de realizacin del nuevo sistema educativo.
En la poca de la reforma, los maestros peruanos provenan de los sectores ms
pauperizados de la pequea burguesa, y solo una minora de ellos perteneca a otros
grupos sociales. En tanto miembros de aquel estrato, sentan que su profesin, el
magisterio, era un canal de ascenso social. En la dcada de 1970 el mayor nmero
de docentes (ms del 58%) era de sexo femenino, especialmente en educacin
primaria (cerca del 64%). Estas circunstancias condicionaron la preocupacin de un
gran sector del magisterio en torno de asuntos muy concretos e inmediatos relacionados con su situacin econmica familiar.
La formacin profesional recibida en escuelas normales y universidades era deficiente y no confera un carcter cientfico a la profesin. La prctica profesional se
caracteriz ms bien, con valiosas excepciones, por la rutina, el cumplimiento de
planes y programas contenidos en enciclopedias educativas, y por la falta de creatividad, de criticidad y de relacin con la comunidad. La estima y la posicin de las
que gozaba antes el maestro fueron disminuyendo cada vez ms rpidamente como
consecuencia de los procesos de urbanizacin, de la expansin de medios de comunicacin social y, evidentemente, de la prdida de status a partir de la comprobacin de algunas de las situaciones anteriores y de su situacin econmica apremiante.
Cmo afectaban al docente el planteamiento y la ejecucin del nuevo sistema
educativo? En primera instancia, el tradicional y nico papel que el Estado y la
sociedad le otorgaban en su relacin con los alumnos era superado por la ampliacin considerable de la idea de educacin y la concepcin de educador, pues con
la reforma empez a afirmarse que podan educar, adems de los maestros, las
personas con posibilidades de transmitir experiencias de vida; se cuestionaba la
autoridad tradicional y verticalmente ejercida por el docente, y se permita que padres de familia y otros profanos no docentes participaran en cuestiones que otrora solo l manejaba. Muchos maestros se quedaron sin argumentos profesionales
al comprender que ya no eran los nicos que enseaban, y que no solo ellos gozaban de los conocimientos y de la autoridad otrora indispensables para el ejercicio
de su profesin. Desde entonces pasaron a ser considerados apenas como especialistas capaces de aportar lo distinto y lo especfico de una profesin (la docente) al
conjunto del proceso educativo y a los dems pobladores que no contaban con tales
recursos profesionales.
En setiembre de 1971, la FENEP (Federacin Nacional de Educadores del Per) inici una huelga
indefinida para exigir reivindicaciones econmicas; el Gobierno Militar propuso un aumento de mil
soles y la ejecucin de un estudio acerca de la problemtica magisterial, con lo que logr el
Las administraciones de los generales Otto Elspuru (1977-1978) y Jos Guabloche (1979-1980)
sern recordadas por la clara distorsin que hicieron de la reforma educativa, as como por las dos
huelgas magisteriales ms prolongadas y combativas de la historia del pas. La de 1978 fue suspendida
al cabo de 81 das, y la de 1979, luego de cuatro meses.
dientes al nuevo sistema educativo y por microconcentraciones a cargo de los equipos de promocin educativa de los NEC.40
El considerable esfuerzo que represent ejecutar esta masiva accin educativa con
el magisterio peruano y algunos de sus positivos logros41 no pudieron superar los
problemas derivados del enfrentamiento entre el SUTEP y el Gobierno Militar. Ms
aun, lo alimentaron a partir de tres iniciales errores de perspectiva que obstaculizaron su propia actuacin:
privilegiar la teorizacin enfatizando aspectos doctrinarios que el rgimen propiciaba y descuidando asuntos concretos vinculados al mejoramiento de tcnicas de
aprendizaje y de los servicios educativos.
En paralelo a la resistencia activa de los docentes, el proceso de reforma educativa
tuvo que enfrentar la resistencia pasiva con races en la inercia de la burocracia.
Con la descentralizacin administrativa el poder burocrtico se traslad de la sede
central a los niveles regional y zonal, donde se constituyeron pequeos y autnomos
ministerios de control administrativo y de fiscalizacin de funcionarios y docentes; el
NEC fue, en muchas ocasiones, expresin deformada de este poder burocrtico.
Vinculada a la inercia institucional del Ministerio de Educacin, apareci la disputa
por el ascenso administrativo entre sus funcionarios y maestros de base, que vieron
en la estructura reformada un nuevo sistema de ascenso: de profesor a promotor de
NEC, a tcnico profesional de zona y de regin. Para los maestros, el paso de la
40
El Instituto Nacional de Investigacin y Desarrollo Educativo (INIDE) tuvo a su cargo el reentrenamiento magisterial. Entre 1972 y 1976 se haba reentrenado a 77 640 docentes (Fuente: Informe
sobre el programa de reentrenamiento del magisterio y su proyeccin financiera para 1977-78".
Lima: INIDE, 1979).
41
42
La educacin no formal es aquella que se da por lo general fuera del marco de las instituciones
educativas especializadas, para proveer educacin a subgrupos particulares de la poblacin por
medio de diferentes instituciones o personas, teniendo como marco de referencia prcticamente
toda la actividad social (vase Rivero 1979: 13).
Vase Informacin actualizada sobre la educacin inicial en el Per (1974-1977). Lima: Direccin
General de Educacin Inicial, julio de 1977.
44
En 1976 se lleg a atender a 7 826 nios indgenas. Unicef aport 3 976 578 soles en equipos y
unidades mviles; el Ministerio de Educacin, 2 702 000 soles en remuneraciones, bienes y servicios; y las comunidades campesinas, 32 128 000 soles en locales, terrenos y alimentos.
45
Los resultados de una investigacin realizada en 18 wawa-wasis y wawautas con una muestra
cercana a 300 nios con sus respectivas familias indicaron que, luego de pasar por estos centros, los
nios mostraban, en general, gran responsabilidad y mayor capacidad para valerse por s mismos
(Llanos y Flores 1976).
las acciones de educacin de adultos se coordinaron por primera vez con un Plan
Nacional de Desarrollo, y se cre en el Ministerio de Educacin una Junta Permanente de Coordinacin Educativa, con la participacin de los representantes de todos los sectores pblicos; y,
El programa ALFI
N
ALFIN
El analfabetismo es una consecuencia de la propia estructura socioeconmica del
pas. El programa ALFIN constituy una pieza fundamental en el esfuerzo por democratizar la educacin superando una de las ms graves expresiones de discriminacin educativa: la situacin de analfabetismo de 2 062 800 adultos de 15 y ms
aos, segn cifras del censo de poblacin de 1972.
Sus resultados, sin embargo, no contribuyeron a modificar sustancialmente esa situacin. En cuatro aos (1973-1976) se logr alfabetizar a 241 216 personas, cifra
que represent el 20% de la meta prevista para este periodo (1 260 000 personas)
(Lizarzaburu 1983: 1990).
Una de las mayores limitaciones del programa fue que no logr concretar una estrategia y una metodologa para alfabetizar a la poblacin monolinge quechua, aimara o de otras lenguas aborgenes. Se concentr en la poblacin de lengua materna
castellana y en los adultos bilinges.46
El anlisis de la estrategia, la estructura, las funciones y la composicin de la organizacin de ALFIN evidencia que el analfabetismo no lleg a ser asumido como
problema nacional cuya solucin corresponda a todos los peruanos. Sigui siendo
un problema de los analfabetos, de las escasas instituciones y de 2 000 personas
participantes en un programa generado desde un ministerio pblico. La participacin organizada de la poblacin se redujo al apoyo a los comits comunales constituidos en funcin de este programa. A pesar de lo anterior, hubo valiosas experiencias participativas, pero limitadas en trminos de cobertura, consistencia e intensidad.47
Adems de los sealados, se reconocen como factores negativos en su ejecucin:
a) acciones basadas en un personal de promotores heterogneo y escaso, parte
del cual pugnaba por utilizar ALFIN como instrumento de penetracin poltica desde posiciones contrarias al proceso generado por el Gobierno Militar; b) carencia
de estudios de base y de informacin estadstica, as corno de programacin y
ejecucin presupuestaria, sujeta a un aparato administrativo pesado e ineficiente; c)
efectos muy limitados en materia de conocimiento y promocin del programa, con
uso escaso de medios masivos de comunicacin; y, d) temor de importantes sectores del Gobierno y de la Fuerza Armada ante los cdigos de tipo concientizador que
supona esta alfabetizacin, cuyos efectos podan sobrepasar las posibilidades de
control poltico.
46
El Gobierno de Velasco reconoci el quechua como lengua oficial en mayo de 1975. Se trat de una
medida impactante pero aislada, pues no fue planteada como parte de una poltica intercultural y bilinge. La accin ms importante que origin fue la creacin y publicacin de seis gramticas y seis
diccionarios correspondientes a otras tantas regiones quechuas peruanas, elaborados con la participacin de eminentes lingistas como Alberto Escobar.
47
En Ica (1975), los hijos de socios de una cooperativa agraria solicitaron capacitacin y lograron
enfrentar exitosamente el analfabetismo en su seno; la experiencia fue expandida en la regin por
medio de la Central de Cooperativas, que apoy la formacin en cada cooperativa de brigadas
juveniles campesinas de alfabetizacin. En el Cusco (1976), la Federacin Agraria Regional Tpac
Amaru (FARTAC), en coordinacin con la regional de educacin, realiz la evaluacin y seleccin de
10 coordinadores de campo y de 122 alfabetizadores, la mayora de los cuales eran campesinos
propuestos por esta federacin.
48
Todo centro laboral deba [...] tener un rgano denominado Unidad de Instruccin encargado de
promover y desarrollar programas de calificacin profesional extraordinaria (Reglamento del CPE,
artculo 259. del DS 006-75-ED). La estructura bsica de una UI comprenda: un Comit Directivo,
que deba estar conformado por el 50% de miembros designados por el rgano de direccin del
centro laboral y el otro 50% por los trabajadores, y un coordinador. En cada UI deba elaborarse el
reglamento interno como pauta que rigiera sus acciones, y que deba ser enviado al sector correspondiente para su visacin.
49
El SECIGRA era definido como el servicio que los educandos, varones y mujeres, deban prestar al
culminar sus estudios profesionales, en forma de trabajo calificado, como requisito para obtener el ttulo
correspondiente a los dos primeros ciclos de la educacin superior (Ley General de Educacin, artculo
332.). Los egresados prestaban trabajo por un mximo de 12 meses en lugares a los cuales eran
designados mediante sorteo pblico; al finalizar su trabajo presentaban un informe-memoria que los
calificaba para obtener el ttulo profesional. Se les asign en cada sector, adems de viticos y gastos de
instalacin, un monto mensual que en algunos casos poda ser mayor si las comunidades locales no
podan asumir los costos del alojamiento y la alimentacin.
50
Esta investigacin se realiz sobre tres programas: Unidades de Instruccin, SECIGRA y Programas
No Escolarizados de Educacin Bsica Laboral-PEBAL.
51
Las estadsticas sealan que de 142 623 centros laborales en todo el pas, en diciembre de 1977 se
haban instalado 10 633 UI y que, de estas, 9 930 se haban inscrito; de estas ltimas, a su vez, 5 745
tenan un reglamento interno, y 2 836 contaban con tal reglamento aprobado por los sectores
correspondientes. Solo 1 280 haban elaborado sus planes educativos, y 807 de estos haban sido
aprobados. El mayor nmero de UI correspondi a los sectores Industria y Turismo (1 958 UI
instaladas) y Comercio (6 434 UI instaladas) (datos extraoficiales obtenidos en documentos de la
Direccin General de Educacin Bsica Laboral y Calificacin del Ministerio de Educacin).
53
Este argumento no se utiliz para calificar la actitud de muchos egresados dispuestos a ser reclutados
en otros pases como mercanca profesional a bajo costo. De manera contradictoria, la radicalizada
dirigencia estudiantil propona establecer alternativamente un sistema de mdicos rurales, previa obtencin del ttulo profesional y de seguridades econmicas.
54
En Medicina Humana, 2 216 128 consultas mdicas, 54 184 hospitalizaciones, 59 811 atenciones de
emergencia; en Odontologa, 1 064 252 UTOS (Unidades Taxonmicas Operacionales), 496 515 atenciones odontolgicas; en Farmacia y Bioqumica, atencin de 1 207 396 recetas, 167 685 anlisis
bioqumicos, 75 626 controles de calidad de alimentos; en Obstetricia, 201 685 consultas obsttricas, 3 709 atenciones de parto, 73 849 visitas domiciliarias; en Enfermera, 2 882 544 vacunaciones,
379 660 visitas domiciliarias, 793 722 primeros auxilios. Se registr un conjunto de 409 283 trabajos
con la comunidad, de los que 271 047 correspondieron a las graduandas de Enfermera (Informe
de actividades a nivel nacional del programa piloto SECIGRA-Salud, Ministerio de Salud. Lima,
agosto de 1978).
tambin, habilidad para despertar inters por los asuntos comunales vinculados a la
higiene, la alimentacin, el cuidado de recin nacidos y de gestantes, etctera. En
general, los pobladores se mostraron receptivos a la accin de los graduandos, sobre
todo en localidades pequeas y carentes de servicios profesionales.
Un problema no resuelto fue la ausencia o presencia mediatizada de las restituciones universitarias, lo que limit la posible utilizacin de las experiencias alcanzadas
en beneficio de programas acadmicos ms adecuados y tiles a la realidad peruana. Ello, y la impericia en algunos sectores, atent contra una apropiada supervisin
y una capacitacin ms slida antes de la salida al campo.
Por ltimo, es necesario referirse a cuatro aspectos relativos a la presencia del Estado en estos programas que condicionaron su desarrollo:
El primero fue la incapacidad manifiesta de organismos estatales para hacer cumplir dispositivos legales y establecer los estmulos y las sanciones correspondientes
a su puesta o no en prctica (fue evidente el no cumplimiento de leyes y reglamentos que exigan la contribucin de todas las empresas al financiamiento de la
educacin de sus trabajadores o a la formacin en ellas de UI).
El cuarto aspecto, vinculado a una poltica de recursos humanos, fue que el problema del empleo no se tom como preocupacin fundamental de la poltica educativa
y del resto de sectores, en contraste con una situacin de desempleo, subempleo y
de baja productividad que afectaba a la mayora de la poblacin adulta. Los mecanismos de coordinacin del Ministerio de Educacin con el resto de sectores y la
planificacin nacional no procuraron atraer al medio rural y a otros sectores deprimidos, a profesionales y egresados de los niveles medio y superior de enseanza, de la
misma manera como no consiguieron producir empleos autosostenidos con recursos mnimos de capital en los que la educacin pudiera tener un papel determinante.
A MODO DE SNTESIS
Con la reforma educativa peruana el discurso pedaggico surgi por primera vez
como componente primordial del discurso poltico en el pas. El proyecto nacional
del Gobierno Militar tuvo la virtud de acoger y generar orientaciones pedaggicas
tericas que sirvieron y explicaron prcticas educativas innovadoras. La educacin
dej de ser una variable dependiente y pas a desempear el rol de variable interviniente, se constituy en un factor de movilizacin social y abri su enfoque pedaggico hacia la interdisciplinariedad sin perder su especificidad.
El carcter innovador y transformador de esta reforma no lleg a provocar, por s
mismo, un proceso educativo de igual signo, sino ms bien uno contradictorio, en el
que el conflicto fue una de sus principales expresiones. Sin embargo, la inmediatez
de su impacto no puede ser la nica ni la ms importante medida para estimar su
peso transformador; ayud, por ello, a su inmovilizacin y distorsin la reorientacin
del aparato del Estado a escasos aos de su inicio, as como el desplazamiento del
grupo y de las fuerzas sociales propulsores de este cambio educativo.
Su factibilidad tuvo relacin con el grado de desarrollo y de continuidad del proceso social que la origin, con la fuerza y complejidad de las resistencias sociales
ante ella, as como con su propia capacidad de producir cambio social sostenible.
Su fuerza innovadora fue pues relativa, y no estuvo en relacin con el carcter
global, crtico y transformador de sus planteamientos tericos. Su carcter estructural concit oposicin no solo de carcter tcnico-pedaggico sino, y fundamentalmente, disentimiento poltico; no logr, particularmente en el magisterio, los niveles de consenso requeridos para el cumplimiento de sus objetivos.
Esto repercuti de modo directo en la participacin que ella misma propona. La
participacin careci de definicin precisa y de mecanismos que realmente la hicieran posible; se puede afirmar que no hubo correspondencia entre la naturaleza
de la reforma educativa y los trminos en que tal participacin era promovida. A
pesar de ello, despert una alta motivacin para modificar conductas anteriores
respecto de la educacin. Esto se reflej particularmente en una presencia inusual
de padres de familia en tareas educativas.
La participacin de la educacin fue limitada por contradictorios factores polticos
especficos: el Gobierno Militar combin un autoritarismo tecnoburocrtico con estmulos concretos a sectores mayoritarios de la poblacin para que asumieran sus
propios medios de vida, la educacin incluida; pero, paralelamente, negaba legitimidad a los efectos de una educacin crtica y dialgica, as como a los grupos de
intereses y expresiones de conflictos de grupos sociales en el pas.
A pesar de sus limitaciones, la nuclearizacin educativa y los programas de educacin no formal otorgaron a la educacin peruana un nuevo papel en la sociedad. La propuesta de ncleos educativos comunales y de canales de participacin comunal implic un cambio total de concepcin respecto del sistema educativo tradicional.
Este esfuerzo nacional tuvo el especial mrito de ser obra de peruanos, y de que ni
su concepcin ni su diseo dependieron de agencias o de bancos internacionales
de financiamiento. Otro de sus logros fue que se adelant a la Conferencia Internacional de Jomtien, desarrollada dos dcadas despus, en ideas como la educacin
permanente, la educacin temprana como factor clave de todo desarrollo, la descentralizacin a escala comunal y la convocatoria de nuevos y distintos actores
para que la educacin fuese tarea de todos.
La base de este artculo fue escrita diez aos despus de iniciada la reforma educativa. Paradjicamente, el Per en democracia ha procurado distanciarse lo ms
que pudo de esa reforma, con una legislacin educativa diferente que rescataba
muchos elementos de una educacin que se crea superada. En cambio, en instituciones como la Unesco los educadores que tuvieron vinculacin con ella an la
recuerdan.55
Por todo eso, son muy expresivos y significativos los estudios sobre educacin y
desarrollo realizados por especialistas latinoamericanos que reconocieron el carcter de esfuerzo nacional autnomo, precursor e innovador que represent esta
reforma educativa para la educacin de Amrica Latina y el Caribe.56
55
56
Vanse Las tendencias pedaggicas en Amrica Latina, de Ricardo Nassif; Las reformas de la
educacin en Amrica Latina: Anlisis de algunos procesos nacionales, de Norberto Fernndez
Lamarra e Ins Aguerrondo; Estilos de desarrollo y educacin: Un inventario de mitos, recomendaciones y potencialidades, de Marshall Wolfe, as como Estructura y movimientos sociales en el
desarrollo de la educacin popular, de Germn Rama (estos trabajos se encuentran en la publicacin El cambio educativo: Situacin y condiciones, que forma parte del Informe Final del Proyecto
Desarrollo y Educacin en Amrica Latina y el Caribe, auspiciado por la Unesco, la CEPAL y el
PNUD. Buenos Aires, agosto de 1981).
En el Per, la opcin, con diversos matices, por un modelo que ha permitido alcanzar
equilibrios macroeconmicos pero, a la vez, ha producido crecientes procesos de
concentracin de la riqueza y de exclusin social, ha determinado que, en materia de
eduacin, las polticas estatales se reduzcan al intento de que los pobres asistan a
una escuela pblica sin recursos mientras el sector privado y el mercado asumen la
educacin del sector moderno y con ms posibilidades de ser productivo. Esta polarizacin pone en riesgo tanto el proceso econmico como el de democratizacin
poltica.
Si la lgica de los cambios educativos que se pretende desarrollar en nuestro pas
se sujeta solo a las demandas de los procesos productivos y del modelo econmico imperante, la polarizacin se acentuar. Si, por otro lado, esos cambios enfatizan
la accin directa de la pedagoga en el logro de aprendizajes efectivos sin considerar la condicin de pas fragmentado, diverso y con graves elementos de exclusin
social, los resultados sern similares a los que han desnudado las pruebas de evaluacin nacionales e internacionales y que han dado lugar a que nuestra educacin
sea declarada en emergencia. De ah la enorme importancia que cobra la variable
poltica para enfrentar todo desafo de cambio educativo.
Esta variable poltica ser factor relevante en el xito o fracaso de un cambio sostenido de la educacin en cualquier pas. El anlisis comparado de reformas educativas producidas en Latinoamrica en la dcada recin pasada da cuenta de que,
desde el punto de vista poltico, todas han abordado de uno u otro modo el tema de
los consensos y los acuerdos, el de la descentralizacin, el de mayores recursos
para la educacin y el de los contenidos en trminos de valores, socializacin poltica y cultural y participacin.
Comentando este hecho, Morote (2006: 98) precisa: Es decir que, proporcionalmente, fue 50% ms
de lo que asign a educacin el gobierno de Toledo.
Se instituy un fondo para la educacin primaria constituido por el 5% de los ingresos fiscales, el 30% de las rentas de las juntas departamentales e impuestos creados por leyes especiales como el destinado a las bebidas alcohlicas, cuyo cobro
estaba a cargo de las municipalidades. Ese fondo sirvi para la construccin de 26
escuelas modelo en pueblos como Ayaviri, Huancabamba, Cotahuasi y Mollendo, y
de 8 escuelas en Lima; fueron entregados gratuitamente a alumnos de primaria
150 mil libros de texto y 3 mil mapas del Per. Se apoy a las escuelas con formularios de matrcula y asistencia, libretas y registros. Basadre relata que casi sesenta
aos ms tarde encontr en escuelas de la costa y de la sierra equipos y material
educativo comprado en poca de Pardo.58
La conviccin presidencial de que la educacin peruana no deba contentarse con
mejorar lo que ya se tena, sino que era necesario ponerla al nivel de la de Europa
o los Estados Unidos, se tradujo en medidas como las siguientes: al reabrir la Escuela Normal de Lima y la Escuela de Artes y Oficios se les otorgaron, a diferencia
de lo que haban hecho gobiernos anteriores, fondos suficientes, locales y maestros, y se trajeron profesores de Francia y Alemania; se crearon becas para enviar
a los mejores estudiantes a perfeccionarse en el exterior;59 se privilegi al colegio
Guadalupe con la contratacin de un grupo de profesores de la Universidad de
Lovaina, Blgica, y de un maestro alemn para su direccin.60 Varios colegios nacionales de provincias fueron dirigidos tambin por docentes alemanes; ms tarde se
convoc a profesores suizos, franceses y estadounidenses.
Resulta fcil imaginar los problemas de adaptacin que sufrieron los docentes extranjeros convocados y los propios maestros y estudiantes peruanos con los que
se relacionaron; las medidas, por lo dems, denotaban excesiva centralizacin en
las decisiones. Sin embargo, el ostracismo y el atraso de la educacin peruana de
entonces convirtieron esas medidas en excepcionales y memorables.
Los presidentes que sucedieron a Pardo y Barreda hicieron mritos para que la
educacin perdiera importancia. Segn Basadre:
58
Los tiles de enseanza se importaron de Francia, de la entonces famosa librera Hachette; las
bancas y carpetas se trajeron de Nueva York; los sillones para maestros y otros artculos llegaron de
Hamburgo.
59
Los de la Escuela Normal fueron a los Estados Unidos, y a seis de los 150 estudiantes de Artes y
Oficios se les enviaba cada ao a estudiar construccin civil en Inglaterra con contrato para regresar
al Per.
60
Basadre refiere el nombre del educador alemn Carlos Hilburg, quien fue sustituido por el doctor
Alberto Giesecke.
61
En su primer Gobierno sobresale particularmente el educador Carlos Cueto Fernandini; otras figuras
intelectuales convocadas fueron Francisco Mir Quesada, filsofo y catedrtico en San Marcos;
Enrique Tola, ingeniero y catedrtico; y el historiador Jos Jimnez Borja.
62
La influencia corruptora del ex capitn Vladimiro Montesinos sobre nuestra Fuerza Armada y la clase
poltica de entonces fue uno de los signos principales del Gobierno de Alberto Fujimori.
Segn Burga, hasta la dcada de 1960 la mayora de los partidos polticos tenan
como propsito la construccin de una repblica y una sociedad diferentes:
Pensando en la universidad y en los latifundios altoandinos, tengo la impresin de que todo el proceso histrico del siglo XX no culmin exitosamente.
Las realidades sociales y econmicas no coincidieron con el discurso poltico.
Si hay factores y causales que desaceleran la historia del Per en el siglo XX,
profundizando en el caos y en la entropa, es gracias a este ideal socialista. En
1920 Vctor Ral Haya de la Torre y Jos Carlos Maritegui tenan discursos
paradigmticos que haba que admirar y seguir. Construyeron un intelectual
peruano que era socialista, diferente al brasileo o mexicano. Esa ilusin del
siglo XX nos hizo perder el tiempo. No miramos la historia del siglo XX en
trminos de desarrollo, sino en trminos de explotacin. La reflexin de la
intelectualidad peruana fue buscar las causas de la explotacin, de la marginacin, de nuestro atraso, mirar atrs Tomado de Burga 2007).
63
Periodo 1980-2007.
Los primeros actos del segundo Gobierno de Belaunde Terry fueron disponer la
vigencia de la Constitucin aprobada por la Asamblea Constituyente presidida
por Vctor Ral Haya de la Torre en 1979, y devolver a sus propietarios los diarios,
televisoras y radios que el Gobierno anterior haba incautado.
La reforma educativa de la dcada de 1970, herida de muerte por los cinco aos
de Morales Bermdez, termin su agona en la segunda Administracin de Fernando Belaunde. La clase poltica de entonces, el Ejecutivo y el Congreso presidido
por Luis Alberto Snchez, se propusieron dar una leccin a quienes se haban
atrevido a realizar cambios en un contexto militar ajeno a las denominadas costumbres democrticas. No deba quedar vestigio alguno de aquello. La nueva ley educativa que engendraron, la 23384, trat de detener el reloj de la historia, volver al
pasado: haba que distinguir claramente la educacin en democracia del anterior
intento de reformar la educacin y de sustituir un sistema anticuado centrado en la
escolarizacin por otro que buscaba una nueva sociedad por medio de una educacin creadora orientada a establecer una relacin justa entre entre las personas y
el dilogo social. En la ley con la que se trat de sustituir la mencionada reforma, la
aeja educacin primaria reemplaz a la educacin bsica;64 se trat de escolarizar
todo atisbo de educacin que saliera del marco formal, la educacin inicial perdi
su impulso y vigencia original, se elimin la educacin bsica laboral y se alej la
educacin del trabajo, con lo que se desech la calificacin profesional extraordinaria; desaparecieron las ESEP y, con ellas, las posibilidades de educacin ocupacional no universitaria. A pesar de la conviccin sobre las bondades de la nuclearizacin educativa, esta fue condenada a la extincin.65
Ese fue el marco que condicion el denominado Quinquenio de la Educacin que
intent desarrollar el conservador Fernando Belaunde en su retorno a la Presidencia en 1980.
La probidad y la experiencia profesional de ministros de Educacin como Valentn
Paniagua y Andrs Card no fueron suficientes para superar esa caja de Pandora
legal. De ese quinquenio destacan, entre otras iniciativas, el reinicio del dilogo con
dirigencias magisteriales, que dio como resultado el ofrecimiento al magisterio de
64
[] result un error regresar al concepto de ciclo primario con 6 aos de estudio y secundario, con
5. A partir de la educacin bsica se habra podido inducir a los padres de familia de pueblos
marginales y campesinos para que sus hijos siguieran nueve aos y no solamente seis de educacin (Palomino 1997).
65
Sobre la nuclearizacin, Andrs Card, quien fue viceministro en el Gobierno Militar y ministro de
Educacin en el de Belaunde, seal con acierto: [] el sistema de nuclearizacin ha sido una de
las innovaciones de la reforma de la educacin ms naturalmente aceptada por la Comunidad
Nacional, lo cual significa que colm una aspiracin popular.
Durante la gestin de Mercedes Cabanillas se conform una importante comisin integrada por
Jos Matos Mar, Luis Jaime Cisneros, Luis A. Ratto, entre otros profesionales. Lamentablemente,
sus productos han sido muy poco divulgados en el pas.
El MECEP, instituido con el Banco Mundial, estuvo conformado por tres componentes: Mejoramiento
de la calidad de los procesos de enseanza (consolidacin curricular, capacitacin docente, materiales educativos); Modernizacin de la administracin educativa (modernizacin del sistema de gestin, implementacin de los centros educativos, sistemas de informacin, sistema de evaluacin del
rendimiento estudiantil); e Infraestructura educativa (sustitucin y rehabilitacin de locales escolares
y mobiliario).
68
69
[...] a pesar de contar con recursos para una ambiciosa poltica de renovacin de la primaria y otras
propuestas sobre secundaria, bachillerato y educacin rural, el Ministerio desarrolla polticas de oferta
sin introducir mecanismos de control de logros. Aunque el efecto de la reforma pedaggica parece
haber tenido xito en cambiar el paradigma educativo, de centrado en la enseanza a centrado en el
aprendizaje, es probable que la medida poltica ms recordada sea la que permiti la inauguracin de una
nueva escuela diaria, seala Juan Fernando Vega, directivo del MED de entonces (vase Para que
la educacin (pblica) eduque. Lima: Instituto Peruano de Economa Social de Mercado, 2005).
70
La accin contra la subversin y la violencia irracional de Sendero Luminoso y del MRTA fue
determinante y, a la vez, pretexto para la gradual concentracin del poder.
Importantes decisiones educativas, como la masiva construccin de establecimientos escolares, fueron tomadas y llevadas a cabo considerando los afanes electorales
del mandatario gobernante y no como resultado de ejercicios de planificacin y
redistribucin de inversiones socioeducativas.
La aguda politizacin del debate educativo por acciones gubernamentales apresuradas72 e incluso bien intencionadas.73
La escasa o nula voluntad para cumplir con dispositivos de la Constitucin reformada en 199374 y para generar consensos con importantes actores de la educacin
peruana.
Las gestiones de Gloria Helfer, al inicio del primer Gobierno de Fujimori, y de Dante Crdova,
constituyeron esfuerzos aislados de una administracin proba respecto de la desarrollada por la
mayora de los dems ministros.
72
73
74
75
Fue brutal para el pas cuando se conoci que se haba vivido gobernado por una mafia que haba
hecho del crimen y del saqueo de lo pblico su principal doctrina.
76
Los malos resultados peruanos en la evaluacin regional comparada propiciada por el Laboratorio
de Medicin de Calidad de la Educacin no pudieron ser conocidos en el Informe Unesco corres-
En opinin de Franco: [...] un enfoque realista de la situacin que presentaba el pas al inicio del
proceso de reformas exiga combinar la promocin y el logro de cambios en las polticas econmicas
y sociales del gobierno y la creacin y apoyo a los espacios institucionales para la concertacin y la
participacin ciudadana, con el reconocimiento de que, sin aquellos cambios, estos espacios correran la suerte que hoy registran la mayora de investigaciones revisadas (Franco 2005). Adrianzn
(2005), refirindose al Mensaje Presidencial de julio de 2005, seala: En realidad, al gobierno de
Una nueva Ley General de Educacin,78 que constituye un avance importante para
incorporar elementos de reforma y de reconversin del sistema educativo. En ella se
afirma la centralidad del educando; se entiende la educacin como un proceso
permanente durante toda la vida y en mbitos sociales diferentes; se incorpora la
responsabilidad por los resultados educativos por medio de la evaluacin del sistema, de los aprendizajes y de los docentes; se estimula la acreditacin de instituciones educativas. Sus fundamentos y su articulado conceden particular valor a la participacin de la sociedad civil, al estmulo del compromiso responsable de los distintos actores educativos, y a la accin activa e intersectorial del Estado en sus distintos niveles de gobierno.
Alejandro Toledo hay que criticarlo no por lo poco que ha hecho sino ms bien por lo que no ha
hecho o, mejor dicho, por lo que no ha querido hacer []. Ni el gobierno ni la oposicin han tenido
el talante reformista que el pas exiga y que la poblacin demandaba. Porque ahora gobernar es
reformar y ello es, justamente, lo que ms se ha extraado todos estos aos.
78
La LGE (28044), promulgada el 28 de julio de 2003, fue una iniciativa que surgi y se promovi
desde el Congreso de la Repblica.
Creacin de un Consejo Nacional de Educacin (CNE)79 como organismo autnomo con mandatos especficos respecto de la organizacin de un Proyecto Educativo Nacional y la participacin en polticas y planes educativos de mediano y largo
plazo.80
79
Durante la gestin del ministro Nicols Lynch se cre, mediante DS 007-2002-ED, el CNE como
organismo especializado, consultivo y autnomo del MED. Se instal el 8 de abril de 2002, y convoc
a titulo personal a 25 especialistas y profesionales seleccionados en funcin de sus experiencias y
capacidad de aporte a la educacin del pas. En la Ley General de Educacin promulgada en 2003
se ratific su existencia y sus funciones bsicas.
80
ESCENARIO 1:
Magisterio desengaado
Son escasas las evidencias de que el Estado y la sociedad peruana hayan dado importancia especfica al maestro como profesional y servidor pblico. Las preguntas bsicas no han sido resueltas, y en algunos casos ni siquiera se las ha planteado: Quin
es el maestro? Cmo vive? Cmo motivarlo ms y fortalecer su autoestima? Cmo
elevar su desarrollo humano atendiendo su propia educacin y su salud?
El vnculo Estado-magisterio se ha referido histricamente a conflictos respecto de
mejores salarios; algunas prolongadas huelgas han sido corolario de esos conflictos.
Pero es quiz la an vigente Ley del Profesorado (25212) la que mejor grafica el
divorcio entre la clase poltica y el magisterio nacional.
81
Vase, en esta misma publicacin, Las agendas educativas del presidente Garca.
Resulta sintomtico que la dacin de las disposiciones legislativas y la de los estatutos que hoy norman la vida docente hayan coincidido con la culminacin de los
periodos presidenciales de Fernando Belaunde y de Alan Garca. El actual estatuto
docente fue aprobado en 1985, cuando expiraba el segundo belaundismo, y esta
ley fue reglamentada apenas en mayo de 1990, en el ltimo trimestre del primer
Gobierno aprista. En ambos casos se opt por acuerdos con el gremio docente,
con evidentes elementos de tinte populista, con la idea de que el costo de su ejecucin sea asumido por el siguiente Gobierno. En la dcada de Fujimori se ignor y
congel la aplicacin de esos dispositivos legales, y as se reforz aun ms la
desconfianza entre los maestros para con el comportamiento de quienes tienen a
su cargo la administracin del Estado.
La pasada y la actual defensa de este estatuto por los dirigentes gremiales del
magisterio se estrella contra una dura realidad: su inaplicabilidad financiera. Adems, los diez aos de fujimorismo, que silenciaron este instrumento legislativo, influyeron para que una gran masa de docentes no lo conozca, y para que quienes lo
conocen no lo hagan suficientemente suyo.
Otro ejemplo que abona lo anterior es el referido al denominado Colegio de Profesores. La ley 25231, que lo cre, se aprob y promulg tambin al borde de la
extincin del primer Gobierno del presidente Garca. Transcurridos 13 aos de no
aplicacin de esta ley, en junio de 2003 se recurri a ella, justo cuando finalizaba
una huelga magisterial. Entonces, el Ministerio de Educacin alent la concrecin
del Colegio, combinando entre sus propsitos la necesidad real de la institucin y
la creacin de una alternativa institucional al sindicato docente.
Finalmente, lo ocurrido en los diez primeros meses del segundo Gobierno aprista es
indicativo de que se trata de asociar los cambios, y hasta una posible reforma educativa, a la victoria meditica sobre un sindicato magisterial contestatario al cambio
educativo. En este caso ha importado menos si con un conjunto de medidas necesarias y con efecto meditico no solo se derrota a la dirigencia magisterial sino se
consiguen tambin efectos que agudizan la precariedad docente en el pas.82
ESCENARIO 2:
Incompetencia poltica para asumir reformas integrales
Respecto de la educacin, la dcada pasada fue contradictoria. En contraste con los
afanes de reforma educativa en la mayora de pases, en el Per el Gobierno se
82
Ibid.
limit a tratar de modernizarla. Las polticas fueron adoptadas contando con prstamos y asesoras internacionales, en medio de una tendencia a la homogeneizacin
regional de las acciones por desarrollar: focalizacin en la pobreza, programas compensatorios, mejoramiento de la calidad, visin sectorial de la educacin, devaluacin del rol de los docentes, tendencias privatizadoras, etctera.
El Per fue uno de los escasos pases que no se anim a iniciar el camino de una
reforma educativa aprovechando los crditos brindados por los organismos financieros internacionales, no obstante su urgente demanda.
A solicitud del Ministerio de Educacin (MED), agencias internacionales como el
PNUD, la GTZ, el Banco Mundial y Unesco (OREALC) elaboraron durante 1993, en
dilogo con representantes del Estado y de la sociedad civil, el informe titulado
Diagnstico general de la educacin. Una de las principales conclusiones a las
que se lleg en l fue que, si bien el sistema educativo peruano, comparado con el
de otros pases de la regin, mostraba altos ndices de acceso en los niveles preescolar, primario, secundario y universitario, la situacin de la calidad impartida era
particularmente crtica.
Seis fueron los aspectos ms resaltantes de ese diagnstico:83
El documento explicitaba con slidos argumentos cada uno de estos elementos crticos y la necesidad de organizar respuestas sistmicas (Rivero 2006).
ESCENARIO 3:
Indiferencia frente a las demandas del Informe de la CVR en
materia de educacin
La Comisin de la Verdad y Reconciliacin (CVR), encargada de elaborar un informe
sobre las causas y los efectos de la violencia que azot al pas entre 1980 y 2000,
seal en ese documento que un rea particularmente crtica fue la de la escuela
rural, especialmente en las zonas afectadas por el conflicto.
Sugera la CVR, entre otras tareas de naturaleza educativa, las siguientes:
Atender con urgencia a la poblacin ms vulnerable, empezando por los ms pequeos de las zonas ms necesitadas.
Impulsar un plan de alfabetizacin que priorizara a la mujer adolescente y adulta de
las zonas rurales.
Redefinir la educacin en cuanto a contenidos, metodologas y cobertura, en funcin de las capacidades de acceso al mercado laboral, poniendo nfasis en la
poblacin rural.
mayor, lo que confirma que la desigualdad por diferencias tnicas sigue siendo un
pesado lastre nacional.
ESCENARIO 4:
Los desacuerdos frente al Acuerdo
El Per invierte solo 251 dlares anuales por alumno; Argentina quintuplica esa
cifra, Brasil la cuadruplica, Chile la triplica y Costa Rica la duplica. En esas condiciones es imposible pensar en mayores niveles educativos y en la consiguiente competitividad con los pases de Latinoamrica menos aun, por supuesto, con los del
Norte desarrollado.
En julio de 2002, el Foro del Acuerdo Nacional84 plante que al sector Educacin se
deba asignar el 6% del PBI, con incrementos anuales no menores de 0,25%.85 Esta
es una de las escasas sugerencias del citado Foro que seala cifras imperativamente.
Desde que la educacin fue declarada en emergencia, el Foro del Acuerdo Nacional encomend al CNE que se encargase de estimular un Pacto Social de Compromisos Recprocos por la Educacin, al que se lo vincul con la obtencin de
logros concretos en los aprendizajes de los estudiantes, con la consecucin de
ms recursos presupuestales y su mejor uso, con la modernizacin de la poltica
magisterial y con la moralizacin del sector.
Respecto de la demanda de mayor presupuesto, de poco valieron una intensa campaa del CNE en los medios, la intervencin de ilustres personalidades del pas
exigiendo esos indispensables recursos para un sector como el educativo declarado en emergencia nacional, as como las especificaciones sobre estrategias de
gasto prioritario y de asignacin directa en escuelas y regiones.
Cuando se aprob el Acuerdo Nacional, la relacin Presupuesto de Educacin/
PBI era del 3,2%. Si el compromiso de participacin porcentual se hubiese cumpli84
Este importante Foro fue constituido en 2002 por las principales fuerzas polticas del pas y por
entidades representativas empresariales, sindicales, universitarias, eclesiales y de la sociedad civil;
en l tambin estn representados el Congreso Nacional y el Poder Ejecutivo. Si bien sus acuerdos
y mandatos no son imperativos, constituyen importante expresin colectiva de vigilancia ciudadana.
85
El Acuerdo Nacional est conformado por treinta polticas de Estado orientadas por cuatro objetivos
bsicos: democracia y Estado de derecho; equidad y justicia social; competitividad del pas; y Estado
eficiente, transparente y descentralizado. En la Poltica en Educacin del Acuerdo Nacional se le dan
importantes funciones sociales propias, asociadas a una idea de desarrollo humano que demanda
cambios paralelos en mbitos sociales, polticos y econmicos.
do, en 2005 el presupuesto educativo debi representar ms del 4% del PBI. Lo que
ocurri, sin embargo, es que ese ao el Ministerio de Economa y Finanzas asign
8 899 millones de nuevos soles al sector Educacin (esto es, 2,9% del PBI).86 Adems, de los recursos para bienes y servicios, lo que llega a las escuelas es la menor
parte, pues la mayor proporcin se destina a la administracin.87
En el caso del actual Gobierno, a pesar de que Alan Garca ofreci, cuando candidato, aumentar el presupuesto de Educacin en 0,25% del PBI cada ao, una vez
elegido no cumpli con esa oferta. En este 2007, el presupuesto para el sector
Educacin represent un descenso respecto del de 2006 (3,51% y 3% respectivamente). Adems, ejecutar el shock de inversiones, estimulado desde la Presidencia de la Repblica, fue uno de los ms serios problemas con los que debi lidiar el
ministro Chang.88
Una vez ms, la clase poltica representada en los poderes Ejecutivo y Legislativo y
en el Foro del Acuerdo Nacional no hizo honor a los compromisos pactados en
favor de la educacin.
ESCENARIO 5:
Una emergencia no correspondida
El 18 de julio de 2003, veinte das despus de haber asumido el cargo, la presidenta del Consejo de Ministro, Beatriz Merino Lucero, se present ante el Congreso
para exponer las polticas de gobierno, agrupadas en tres rubros: poltica econmica, poltica social y polticas sectoriales. Al abordar la educacin, que junto al tema
de la salud consider uno de los dos principales servicios sociales bsicos que debe
brindar el Estado por su importante cobertura y efectos en el tiempo, se refiri
primero al bajo rendimiento escolar, despus a la crisis fiscal y las remuneraciones
insuficientes, y termin por declarar la Educacin en estado de emergencia.
En su discurso del 28 de julio de ese mismo ao el presidente Toledo seal un
punto de quiebre y dict 15 medidas para guiar el nuevo rumbo del pas. La prime86
87
El incremento de recursos asignados al sector solo cubre los aumentos remunerativos otorgados en
2004. Las partidas de remuneraciones y pensiones representan el 85% del presupuesto de Educacin; del resto, solo 10% se destina a bienes y servicios y 5% a gastos de capital (Fuente: CNE).
88
ra era una reforma tributaria en 90 das, por la que se establecan los impuestos
con los que iba a financiar educacin, salud, seguridad, desarrollo vial, para que
estos ingresos fiscales no se queden en la burocracia. La segunda medida fue el
Programa Nacional de Emergencia Educativa, que sera orientado por la Ley General de Educacin, la declaratoria de Emergencia de la Educacin y las polticas
Dcimo Segunda y Dcimo Sexta del Acuerdo Nacional.
89
Los principales mecanismos administrativos que se dieron para enfrentar la emergencia fueron: (a)
Resolucin ministerial 0853-2003-ED: Disposiciones referentes a la aplicacin progresiva de la Ley
General de Educacin N 28044, de las medidas de emergencia educativa ya dictadas, y del Programa
Nacional de Emergencia Educativa 2004"; (b) Directiva 063-2003-VMGP: Orientaciones y actividades para atender la Emergencia de la Educacin en el ao 2003" (18 de agosto de 2003).
90
Muchas de las acciones iniciadas se trabaron en el propio aparato administrativo del Estado que,
escindido y segmentado, no est preparado para la flexibilidad y la urgencia, no estimula la iniciativa
y ms bien tiende a restringir mrgenes de accin.
rrollo de la Educacin Peruana (FONDEP). No obstante esa intencionalidad, la emergencia se enfrent sin presupuesto propio y sin fondos adicionales; el plan se redujo
a tratar de organizar mejor y hasta innovar las acciones propias de toda administracin educativa.91 Uno de los aspectos que mejor grafica esa incongruencia tiene
que ver con el FONDEP, organismo clave en la nueva Ley General de Educacin
para financiar iniciativas y proyectos de desarrollo diferentes de las acciones rutinarias del sector. El Fondo naci con apenas 2 millones de soles (571 000 dlares),
que contrastaban con los 45 millones de dlares asignados al por entonces recin
creado Fondo de Defensa Nacional.
Un anlisis sobre la accin del Estado en esta emergencia educativa (Montero 2005).
incluye apreciaciones crticas como las siguientes:
En las Orientaciones y Normas Nacionales para la gestin de instituciones educativas de educacin bsica de 2006, el Programa Nacional de Emergencia ha sido
desactivado como programa especial. En ellas no se hace ninguna referencia al
trmino emergencia ni al Programa Nacional de Emergencia 2004-2006; sus
diversos componentes se subsumen o diluyen en otras actividades.92
Al finalizar el rgimen de Alejandro Toledo y en lo que va del Gobierno de Alan
Garca se ha eliminado toda mencin oficial a la emergencia educativa. Como si
no mencionarla equivaliera a haberla solucionado.
91
Cspedes seala: [] las medidas y acciones desarrolladas hasta ahora parecen confundir la
emergencia con la ejecucin de un plan general de gestin ministerial [...] no han logrado cumplir con
los objetivos planteados (Cspedes 2005).
92
Se debe reconocer, sin embargo, que en el Ministerio de Educacin hubo valiosas iniciativas,
aunque sin el impacto que un real compromiso gubernamental para abordar esa emergencia hubiese logrado.
ESCENARIO 6:
Militarizacin de la educacin?
Los recientes pedidos de la Comisin de Defensa del Congreso, referidos a la
reinstauracin de la Instruccin Premilitar, tienen a la educacin militarizada y a los
smbolos ceremoniales como bien deseable.93
La propuesta de la bancada aprista no es novedad. A lo largo de nuestra historia, y
desde que fuera establecida en 1905 por el Gobierno del presidente Manuel Pardo y Barreda, se han presentado una serie de proyectos legislativos que han abogado unos por su derogacin y otros por su reimplantacin. No es la primera vez
que el APRA apela por su restablecimiento. Lo hizo en 1989, cuando Mercedes
Cabanillas era ministra de Educacin. En el subttulo El sistema educativo y el
magisterio, el Informe de la CVR seala que en ese entonces el curso de Instruccin Premilitar se implant en el sistema educativo bajo la responsabilidad del Ministerio de Defensa, con el objetivo de enfrentar a la subversin mediante el fomento de las virtudes cvico-patriticas y la identificacin con los smbolos patrios
(CVR 2003), pues se consideraba que en el espacio educativo tambin se desarrollaba la subversin. As, la militarizacin de la escuela por medio del curso de
Instruccin Premilitar se convirti en otro componente de la lucha antisubversiva
(CVR 1993).
Resultados de encuestas de opinin revelan que este tipo de instruccin es popularmente deseada, pues existe la falsa creencia de que ella disciplinar y har ms
patriotas a nuestros jvenes. Asimismo, la popularidad de anuncios como el de la
pena de muerte, destacada sin distinguir que nada incentiva ms la violencia popular que la falta de justicia imperante, confirma que no siempre los resultados de
encuestas deben guiar decisiones polticas.
95
Sobresale en esta iniciativa, como presidente de esa Comisin, el congresista Luis Gonzales Posada, del PAP. Posteriormente fue elegido Presidente del Congreso.
(ii)
Buen nmero de los congresistas del perodo 2001-2006 prometi en sus campaas electorales preocuparse especialmente por la educacin, y cuando candidato Toledo prometi que
su gobierno sera recordado como el quinquenio de la educacin.
ESCENARIO 7:
Mala culminacin del proceso de Carrera Pblica Magisterial
Como se ha sealado en la parte II de este libro, la Carrera Pblica Magisterial
(CPM) ha sido objeto de anlisis y de diversas propuestas que, sin excepcin, tenan
94
como propsito introducir elementos meritocrticos que posibiliten una mayor profesionalizacin y mejoras/estmulos en el ejercicio docente. El debate nacional se vio
empaado por la abierta actitud confrontacional entre el Gobierno y las dirigencias
magisteriales, y por la distorsin de que fue objeto el conjunto de elementos de esta
nueva CPM, muchos de ellos con carcter esperanzador e innovador para el magisterio. As, el tema se redujo a la posibilidad o exigencia de salida de maestros que no
fueran capaces de aprobar hasta tres evaluaciones. El debate parlamentario fue
insuficiente, se festinaron procedimientos y acuerdos en la Comisin de Educacin,
y se dieron argumentos a dirigencias radicalizadas del SUTEP opuestas a la aprobacin de una nueva CPM que sustituyera, en la prctica, la Ley de Profesorado
vigente. La huelga indefinida iniciada el 5 de julio fue la triste culminacin de esas
intransigencias y distorsiones.
El 6 de julio de 2007, Da del Maestro, fecha en la que dirigentes del Congreso, en
coordinacin con el Ejecutivo, aspiraban a que la nueva Ley de Carrera Pblica
Magisterial fuese aprobada, el pas observaba un panorama difcil y alarmante signado por los elementos que a continuacin se detallan.
En el Congreso95
El 4 de junio de 2007 Mercedes Cabanillas, presidenta del Congreso, envi al Presidente de la Comisin de Educacin una carta remitindole un texto consensuado
entre los Asesores de los Congresistas miembros de la Comisin de Educacin,
respecto a la Ley que modifica la Ley del Profesorado en lo referido a la Carrera
Pblica Magisterial.
95
La informacin cronolgica de los hechos en el Congreso fue obtenida por Mximo Gallo, miembro
del equipo tcnico del CNE, quien asistiera a las mencionadas sesiones.
En el S
UTE
P
SUTE
UTEP
La faccin ms radical, encabezada por el profesor Robert Huaynalaya, inici a mediados de junio una huelga indefinida para protestar contra la CPM, destinada a despedir
docentes y contra la municipalizacin, orientada a privatizar la educacin. La medida tuvo un eco inicial en regiones de la sierra central del pas.
El 5 de julio, estimulada por el creciente poder de convocatoria de la faccin encabezada por Huaynalaya, el SUTEP nacional, liderado por el profesor Luis Muoz,
empez una huelga nacional indefinida destinada a frenar la aprobacin del Proyecto de Ley de Carrera Pblica Magisterial, demand un mayor debate de l y denunci la decisin del Congreso de aprobar al caballazo, una norma que abre las compuertas del despido arbitrario. Muoz seal que sus demandas tambin comprendan el incremento del presupuesto para el sector Educacin, el nombramiento de
docentes y sanciones a los responsables de la corrupcin con motivo del shock de
inversiones.96
96
En el Gobierno y el M
ED
ME
El presidente Garca lanz duras crticas a las dirigencias magisteriales, a las que
llam ociosos y sinvergenzas; el premier Jorge del Castillo les dijo primos hermanos de Sendero.97
El Ministro de Educacin declar ilegal la huelga sutepista y anunci en un programa televisivo que al quinto da de abandono de labores los docentes podran ser
despedidos.98
En padres de familia
La presidenta de la Asociacin de Padres de Familia de Lima y Callao, Elvira Corrales, consider como una falta de respeto para los estudiantes la huelga indefinida
del SUTEP.100
97
Respuestas de ambos dignatarios ante las agresiones de docentes radicalizados en Ayaviri dirigiendo piedras y huevos al estrado desde donde se diriga a los pobladores el presidente Garca, en la
ltima semana de junio 2007. Luis Muoz, mximo dirigente del SUTEP, seal al respecto que no
justificaba pero s entenda la reaccin de maestros insultados por el Primer Mandatario.
98
Declaraciones del ministro J. A. Chang en el Programa Prensa Libre, de canal 4, el 4 de julio de 2007.
Explic que en Lima haban sido registrados unos 12 000 maestros alternos.
99
Comunicado suscrito por Adolfo Valdivieso, presidente de CENAPAFAS; Miguel Pinillos, presidente
de FRADEC, y Walter Pariona, presidente de FRADEL, publicado en Per.21 el 5 de julio de 2007.
100
Haca mucho tiempo que el pas no era escenario de una lucha tan maniquea entre
el Gobierno y el gremio docente.
El importante proceso de construccin de la CPM ha perdido toda posibilidad de
culminar bien. El apresuramiento de dirigentes del Poder Ejecutivo y del Congreso
para aprobar a como diera lugar un texto no consensuado, y la intransigencia de una
dirigencia magisterial propiciadora de una huelga general impopular, fomentada en
buena medida por actitudes de representantes de la clase poltica gobernante y por
sus temores de ser rebasada por ncleos ms radicalizados en el propio magisterio,
han sido factores decisivos para esta indeseable situacin.
La CPM, elemento esencial para la construccin del Proyecto Educativo Nacional,
tiene el peor de los escenarios para su viabilidad y posterior ejecucin.
ron explcitamente convocados los cuatro candidatos con mayor intencin de voto
en las encuestas de opinin. Lamentablemente, esta ocasin confirm el bajo nivel
de importancia de la educacin en sus agendas electorales; en ninguna de las
convocatorias asisti personalmente ms de un candidato.
Foro Educativo desarroll su Conferencia Educacin y Buen Gobierno y plante
que los candidatos reaccionaran frente a los resultados de una entonces reciente
Encuesta Nacional de Educacin. El nico postulante a la Presidencia que asisti
fue Valentn Paniagua, del Frente de Centro.101
La Universidad del Pacfico, Consigna Educacin (entidad jesuita) y la Corporacin
Andina de Fomento (CAF) organizaron el Intercampus La Educacin que queremos: 2006-2011, y, con el concurso de especialistas, elaboraron un balotario de 22
preguntas que debieron escoger por sorteo los cuatro lderes convocados. La candidata Lourdes Flores (Unidad Nacional) asisti personalmente, y Valentn Paniagua
lo hizo utilizando tecnologa a distancia.102
La Derrama Magisterial llev a cabo un I Congreso Internacional de Educacin
Encinas 2006, en cuyo programa se prevea la participacin de candidaturas presidenciales. El nico que acudi fue Alberto Moreno, del Movimiento Nueva Izquierda.103
La Universidad de San Martn de Porres realiz la VI Sesin de su Ctedra Per en
programa transmitido por canal 7 en todo el pas, con el ttulo El drama de la
educacin y las promesas electorales. Especialistas del Frente de Centro, Unidad
Nacional, el Partido Aprista y el Partido Nacionalista Unin por el Per analizaron
diversos aspectos de la realidad educativa vinculndolos a sus planes de gobierno.104
101
La Conferencia Nacional de Foro Educativo se desarroll del 16 al 19 de enero de 2006. Las otras
tres fuerzas polticas convocadas estuvieron representadas por un candidato a la vicepresidencia
(Partido Nacionalista), una congresista y ex Ministra de Educacin (APRA) y un especialista (Unidad
Nacional).
102
103
Encinas 2006 se desarroll del 20 al 24 de febrero, y asistieron 1 500 maestros. Las principales
fuerzas polticas fueron representadas por sus especialistas.
104
El programa se transmiti durante dos horas la noche del sbado 4 de marzo. Participaron representando a las fuerzas polticas convocadas: Mercedes Cabanillas (APRA), Edmundo Murrugarra (Partido Nacionalista UP), Federico Prieto C. (Unidad Nacional) y Edgardo Pando (Frente de Centro).
105
Esta actividad se desarroll los das 27 y 28 de febrero de 2006; fueron representadas por especialistas las siguientes fuerzas polticas, que se mencionan en orden de presentacin: Partido Aprista,
Concertacin Descentralista, Partido Socialista, Unidad Nacional, Partido Nacionalista UP, Partido
con Fuerza Per, Partido Alianza para el Progreso y Frente de Centro.
106
107
108
Es signo de preocupacin que en las expectativas de la poblacin en relacin con valores educativos sobresalgan los de disciplina y patriotismo, entre otros (muchos aoran el retorno de la Instruccin Premilitar en los colegios). En trminos generales, la gente asocia orden a disciplina, y libertad
a caos e indisciplina.
Un 50% de los entrevistados afirma que la educacin actual es mucho mejor que
la de antes, aunque un 45% asume, esperanzadoramente, que en los prximos aos
ser mejor o mucho mejor. Para un 76% la educacin privada es mejor que la
pblica (21%), y la religiosa (59%) mejor que la laica (34%). La educacin que se
da en Lima (67%) es mejor que la de provincias (20%). La que se brinda en el
extranjero (80%) es mejor que la del Per (11%). Las escuelas mixtas (53%) son
mejores que las no mixtas (40%).
Ante la pregunta Qu debera hacer el nuevo gobierno?, las medidas que se
sugieren como urgentes son: Capacitacin de maestros (74%) y el Aumento del
presupuesto para la educacin (70%). Dar mayores sueldos a docentes (54%) est
ligado a la Evaluacin Peridica del desempeo de maestros (47%). La Educacin
bsica de calidad para zonas rurales representa el quinto mandato (44%) de la
encuesta.
Respecto del perfil que debieran tener las autoridades educativas, alrededor del
80% de los entrevistados afirman que para ser buen ministro, director regional o
director de una institucin del sector educativo se necesita ante todo ser honesto y
honrado. Al buen ministro de educacin se le demanda como segunda cualidad
tener autoridad/capacidad de mando; al buen director regional, ser buen administrador; y al buen director de colegio, ser buen pedagogo/maestro.
LOS CINCO PRINCIPALES PROGRAMAS QUE AFECTAN LA CALIDAD EDUCATIVA SON, SEGN
LOS ENCUESTADOS, LOS SIGUIENTES: 1) LA CORRUPCIN EN LOS DIFERENTES NIVELES
EDUCATIVOS. 2) LA POBREZA DE LAS FAMILIAS. 3) LA BAJA CALIDAD DE LOS PROFESORES.
4) LA ESCASEZ DE RECURSOS DEL ESTADO. 5) LA ESCASA PARTICIPACIN DE LOS PADRES
DE FAMILIA.
El Frente de Centro anunci una revolucin educativa que tendra como pilar el
Proyecto Educativo Nacional que se acuerde sobre la base del planteado por el
CNE, que se aprobara en los primeros sesenta das de legislatura. Propuso una
nueva Ley de Carrera Pblica Magisterial, la expansin del nivel de educacin inicial, un promedio de escolaridad no menor de 8 aos y secundaria completa para 9
de cada 10 peruanos. Plante articular el sistema educativo con sectores de la
109
A pesar de esta afirmacin, nuestro primer historiador elogia la claridad y franqueza del recordado
mandatario, aun cuando este afirm que, respecto de la instruccin pblica: [] nada eficaz he
podido intentar acerca de ella. Pirola daba especial importancia a la mala educacin como el
origen de los males nacionales: [] la verdad es que se estudia poco, muy poco, mal y se aprende
peor. Refirindose a las instituciones educativas y al sentido de la educacin, afirmaba: En las
escuelas se pervierte la facultad de pensar; perversin que se acenta con la lectura de malos
peridicos; y como es all donde se forman las clases dirigentes naturales, lgicos, necesarios, son los
rumbos de extravo de la Nacin entera. En cuanto a la educacin, mucho ms importante que la
instruccin misma, quin se preocupa seriamente de ella? (Basadre 1983).
Evaluacin censal de docentes como base para una accin nacional de capacitacin.
Alfabetizacin.
110
La campaa electoral result frustrante en materia de ofertas educativas; las propuestas fueron
pobres y presentadas sin mucha coherencia. Una saludable excepcin fue la insistencia del doctor
Valentn Paniagua en propiciar un cambio educativo global que consideraba como eje el Proyecto
Educativo Nacional impulsado por el CNE.
111
Dicho PAI comprenda los programas Volver a Leer y Libro de a Sol, an desconocidos en el pas;
la extensin inmediata de una hora adicional de la jornada educativa; y descentralizar, regional y
municipalmente, la gestin de la educacin secundaria y primaria (Fuente: Per.21, suplemento Los
180 das de Garca. Lima, 28 de enero de 2007).
La hora lectiva adicional diaria se desarrollar en las instituciones educativas de gestin pblica de
educacin secundaria de un solo turno, a escala nacional, asignndose tres para el rea de
Comunicacin y dos para Matemtica a la semana. El dispositivo ministerial (RM 0025-2007-ED del
1 de febrero de 2007) especifica que dichas instituciones extendern su horario escolar a 8 horas
pedaggicas diarias, 40 horas semanales, cumpliendo un mnimo de 1 400 horas efectivas al ao.
Los docentes recibirn 35 soles por hora adicional dictada. El total de colegios secundarios donde
se aplicar es de 6 267.
113
Hay que destacar la excelente disposicin para el reconocimiento del PEN mostrada desde el inicio
de su gestin por el ministro Chang y por el premier del Castillo. Sin duda, ambos influyeron en la
decisin del Primer Mandatario de asumir su oficializacin.
114
La carencia de soportes documentados hace riesgoso pronunciarse sobre su factibilidad, y llevara a concluir que sera deseable que el Gobierno replanteara los trminos de las actividades propuestas y constituya equipos tcnicos con la posibilidad
de ejecutarlas.
La opcin de la Unesco por privilegiar su condicin de fuente de cooperacin tcnica antes que de certificador de iniciativas gubernamentales no signific problema
alguno para el Gobierno. Se decidi no tomar en cuenta tales recomendaciones y
continuar con la evaluacin docente, aunque sin el rigor, la calidad y la pertinencia
deseables.
Las recomendaciones de la Misin coinciden con opiniones vertidas por expertos
nacionales antes y despus de la evaluacin censal. Patricia Arregui seal:
El proceso en curso hace menos viable la pronta implementacin del Sistema
Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad Educativa.
Obstaculiza y retrasa el debate y aprobacin de una nueva ley de carrera
115
116
Patricia Arregui coordina la Red sobre Evaluacin Docente en PREAL (Programa de Promocin de
la Reforma Educativa en Amrica Latina y el Caribe) y es consejera en el CNE. Su artculo Evaluacin docente: Urgente y necesaria, pero no as ni ahora se public en Per.21, Lima, 17 de
diciembre de 2006.
118
Len Trahtemberg, miembro del CNE, public el artculo Evaluacin docente al revs en su
columna semanal del diario Correo, Lima, el 13 de octubre de 2006.
119
Discurso del Ministro de Educacin del 16 de abril de 2007. Segn anteriores fuentes del MED, de
los 200 051 profesores que tomaron parte en la evaluacin, 174 491 cumplan con todas las normas
y permitieron que se los identificara (6 201 no colocaron sus datos en la prueba y 19 359 fueron
retirados por actos de violencia de las sedes de evaluacin).
Con base en estos resultados, alguna prensa y parte de la opinin pblica responsabilizan sobre todo a los maestros de la baja calidad educativa imperante.
Ricardo Morales seala que es fcil caer en la tentacin [] de culpar a los maestros por la situacin inaceptable de nuestra educacin. Y advierte que la mala
educacin es consecuencia de causas que van ms all del desempeo de los
docentes y que son en esencia extraeducativas. Acto seguido, remarca la ausencia
de:
[] un conjunto de polticas que deben articularse para hacer de la educacin la poltica central, la que d horizonte y sentido a las dems polticas,
porque tiene que ver con el desarrollo humano de los peruanos, sin el cual no
hay crecimiento econmico y social, ni construccin de una democracia autntica.120
En todo caso, los resultados y la pugna Gobierno-SUTEP han significado la magisterializacin de la crisis de la educacin, pues han atribuido al docente la principal
responsabilidad por ella. Se olvida o atena que la unidad de anlisis y de intervencin debe ser la escuela, que en los fracasos en materia de formacin inicial y
continua docente un Estado ausente tiene mucho que ver y que, sobre todo, las
condiciones ofrecidas por el Estado peruano para el desarrollo magisterial son
deplorables. Hoy, el desprestigio de la figura y del trabajo del docente es maysculo; cunde la idea de que los maestros estn como estn (mal pagados y sin derechos) por sus propias incompetencias. La desmoralizacin de muchos buenos maestros
se ha acentuado. Los rditos polticos para el Gobierno han sido evidentes: se ha
fortalecido el liderazgo del MED y su respaldo por la opinin pblica. A costa de
todo lo aqu sealado?121
A pesar de las limitaciones de la evaluacin aplicada y de la ausencia de una estrategia integral de desarrollo docente, las cifras exigen tomar con absoluta seriedad
el tercer objetivo del PEN.122 La capacitacin de 220 horas de acuerdo a sus
120
Ricardo Morales, primer presidente del Consejo Nacional de Educacin, public el artculo Con los
actuales maestros debemos mejorar en La Repblica, Lima, el 10 de enero de 2007.
121
Mirko Lauer, refirindose a las disculpas del SUTEP ante la opinin pblica, precisa que en el
problema de la baja calidad educativa dicho gremio magisterial no est solo, pues el Estado, a travs
de sucesivos gobiernos, es tanto o ms culpable (vase su artculo La poltica educativa intermitente, en La Repblica, Lima, 28 de febrero de 2007).
122
LA MUNICIPALIZACIN DE LA EDUCACIN
Cuando se plantea una propuesta que debe tener xito, hay que generar las condiciones que permitan concretarla. Los componentes de la estrategia del MED para
hacer posible la municipalizacin de la educacin primaria no apuntan precisamente a la claridad y a la viabilidad de la propuesta; generan, ms bien, grandes dudas
sobre su diseo y su futuro.
El anuncio presidencial de la municipalizacin de la educacin primaria126 sorprendi a propios y extraos.127 El presidente Garca fue enftico al alentar las bondades
de la descentralizacin y municipalizacin educativa:
Superemos el argumento de que los municipios no pueden ofrecer servicios
eficaces de salud, educacin, seguridad o de vivienda; eso no es cierto []
123
Cmo capacitar a cerca de 200 mil maestros con tan escasas instituciones de calidad? Cmo
superar el academicismo de las universidades, desligado de las demandas especficas de los
docentes?
124
Fueron nueve los docentes convocados a Palacio de Gobierno para recibir distinciones por haber
obtenido los mejores calificativos en la evaluacin censal nacional. Ocho de estos docentes estudiaron en ISP, solo una en una Facultad de Educacin.
125
La reaccin de directores de ISP privados y pblicos de nuestra selva ante la apresurada medida
de un proceso de admisin (con nota 14 incluida) es reveladora. Sealan en su carta dirigida al
ministro Chang que dicha norma contraviene el actual proceso de descentralizacin a travs de
procesos nicos ya superados, desconoce la condicin multicultural del pas y sus diferencias
culturales y lingsticas. Protestan porque luego de tres aos de autoevaluaciones promovidas por
el propio MED, se excluya a los ISP de toda participacin en el inminente proceso de admisin.
126
127
Esta iniciativa presidencial ocurre cuando, a escala internacional, Chile pas prototipo de la opcin
municipal en lo educativo est replanteando un modelo que ha sido factor de mayor inequidad, y, en el
mbito nacional, an estn frescos los torpes y fallidos intentos de municipalizar la educacin en la
dcada fujimorista.
(ii)
LA UNESCO SEAL AL MED LA ESCASA PREPARACIN DE LOS PROCESOS DE EVALUACIN PREVISTOS PARA DICIEMBRE (2006), A CAUSA, ENTRE OTRAS COSAS, DE UNOS OBJETIVOS POCO CLAROS, PUEDE PONER EN RIESGO EL DESARROLLO DE CONSENSOS SOCIALES SOBRE LA NECESIDAD DE LA PROPIA EVALUACIN.
El presidente Garca hizo alusin a que ese modelo ha dado buenos resultados en salud, donde los
comits locales de administracin: [] han mejorado la responsabilidad tcnica y profesional de las
postas mdicas (discurso del 28 de julio de 2006).
129
En el plan piloto participarn 1 883 instituciones educativas de inicial y primaria. En total sern
186 164 alumnos y 7 823 docentes, de ambos niveles educativos.
130
Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa y Lineamientos del Plan Piloto 2007". Lima: MED,
2007
131
Luciano Chang, jefe de la Oficina de Coordinacin y Supervisin Regional del MED, seala que las
municipalidades recibirn la transferencia de partidas (pago de planillas, de bienes y servicios, de
premura con la que fueron seleccionados los municipios, a lo que se suma que tal
eleccin se hizo sin consultar con los interesados, ha resultado contraproducente;
as, la medida qued desarticulada del proceso de descentralizacin y del Proyecto
Educativo Nacional haca poco oficializado.
No obstante lo atractiva que apareca la idea de otorgar a los gobiernos municipales
una mayor presencia en la educacin, en virtud de su mayor cercana con la poblacin
y como una nueva alternativa de gestin, y pese a que la actual Ley Orgnica de
Municipalidades les asigna funciones en el campo educativo, la iniciativa no est libre
de severos riesgos. Cmo encomendar la educacin a municipalidades heterogneas que, en su mayora, no estn en condiciones de asumir sus propias funciones
municipales? Se est optando por una educacin ms pobre para los pobres al asignarle esa funcin a municipios con menores recursos? Cmo evitar interferencias en
la lnea de autoridad y en el ejercicio de supervisiones con las actuales UGEL? Se
desarticular la primaria municipal de la secundaria no municipal? Se duplicaran las
funciones del FONDEP, entidad con insuficientes recursos, con las del FONCOMUGE, que promueve la municipalizacin educativa? A qu quedaran reducidas las
instancias de participacin que promueve la Ley General de Educacin y los valiosos
esfuerzos de constituir Consejos Educativos Institucionales? Cmo superar la idea,
acentuada en la opinin pblica y entre los maestros, que asocia municipalizacin a
privatizacin y a menoscabo de la escuela pblica?
Por lo dems, ni el propio Gobierno tiene suficientemente clara esta medida: mientras el Ejecutivo respald la propuesta de un plan piloto,132 la Clula Parlamentaria
Aprista present un proyecto de ley con una propuesta de municipalizacin de la
gestin educativa a escala nacional.133
EL SHOCK DE INVERSIONES
En la primera parte de este libro el lector puede encontrar referencias especficas a
esta iniciativa presidencial, a las dificultades que tuvo el aparato estatal para hacerla
efectiva en los plazos previstos, y a las secuelas en materia de corrupcin que acompaaron algunas licitaciones.
inversiones y de gastos de capital) al constituir el Consejo Educativo Municipal por un monto de
136 194 096 nuevos soles y de solo 5 millones de nuevos soles para gastos imprevistos o de
emergencia (diarios de Lima del 7 de marzo de 2007).
132
133
Ese proyecto de ley plantea en 12 lneas la transferencia del conjunto de la educacin primaria (ms
de cuatro millones de estudiantes, ms de 37 mil escuelas, ms de 181 mil maestros) en plazos muy
breves a los gobiernos provinciales para su gestin (Tovar 2007).
(i)
Artculo de Jos Rivero con el mismo ttulo, publicado en el diario Per.21 del 15 de junio
de 2006.
134
135
El ministro Chang, en su discurso en el que present el balance de su gestin hasta marzo de 2007, hizo
referencia a 236 obras en proceso de subsanacin de observaciones, y adujo haber encontrado
procedimientos de gestin inadecuados que no pudieron modificarse en razn de la urgencia de
atender los dficits.
136
138
Tomar esta decisin signific vencer escollos en el propio Partido Aprista, con voces como la de la
Presidenta del Congreso, quien defendi la vigencia de la actual Ley del Profesorado.
Esta iniciativa y la oficializacin del PEN son las dos medidas ms importantes
tomadas por la actual Administracin para enfrentar la profunda crisis del sistema
educativo nacional.
El proyecto de CPM del Poder Ejecutivo y el presentado por la bancada de Unidad
Nacional tienen la misma base: el documento propuesto al Congreso en la ltima
fase del Gobierno anterior, durante la gestin del ministro Javier Sota Nadal. El
presentado por el actual MED138 cuenta con 59 artculos y establece, entre otros
aspectos, los siguientes: una estructura de cinco niveles para la CPM, que comprender tres reas (docencia, gestin e investigacin); los directores de colegio
debern tener una experiencia mnima de cinco aos; habr evaluaciones cada
tres aos, y se destituir a los docentes que desaprueben tres veces el mismo
nivel; y debern pasar 21 aos para que un docente alcance el quinto nivel. Los
cambios respecto del anterior proyecto anulan y restringen mecanismos de participacin integrados por padres o por representantes gremiales.139 Se prev que, una
vez aprobado, el proceso de ingreso de la totalidad de maestros a la CPM tardar
diez aos. Para hacer realidad la propuesta de CPM se requerirn 910 millones de
soles adicionales a los que hoy se destinan al sector Educacin. La viabilidad de la
nueva CPM demanda no solo la obtencin de esa importante suma, sino tambin
que su debate en el Congreso cuente con la participacin del magisterio, principal
interesado en su concrecin y beneficios.
LA ALFABETIZACIN
El Gobierno se ha propuesto reducir la tasa nacional de analfabetismo por debajo
del 4% en sus cinco aos de gestin.140 No hay claridad acerca de si esta meta
138
Las notas de prensa sealan que el consultor Hugo Daz jug un papel protagnico como principal
asesor del proyecto del Ejecutivo.
139
Los principales cambios introducidos en el proyecto enviado por el MED del actual Gobierno son: (a)
la evaluacin del desempeo se extiende a todos los docentes y no solo a quienes forman parte de
la CPM; (b) el periodo de acompaamiento ser prerrequisito para postular; (c) se elimina toda
participacin sindical en el proyecto, y el Colegio de Profesores es mencionado solo respecto de su
afiliacin como requisito para ingresar a la carrera; (d) no se considera a los CONEI como instancia
de evaluacin del concurso pblico, y son sustituidos por los Consejos Acadmicos integrados solo
por docentes; (e) la enseanza bsica es definida como servicio pblico; (f) se prev que en la
educacin secundaria, tcnico-productiva y superior tecnolgica ejerzan la docencia profesionales
no docentes.
140
Discurso del primer ministro Jorge del Castillo en el Congreso de la Repblica (24 de agosto de
2006).
141
142
Al haberse optado por el mtodo cubano Yo s puedo, con antecedentes exitosos en contextos
que no demandan Educacin Intercultural Bilinge, los primeros crculos de estudio en Ayacucho y
Huancavelica se harn en castellano.
143
Se ha anunciado oficialmente que se destinarn ms de 300 millones de soles durante el quinquenio para ser utilizados en el PRONAMA. Un cuadro en l generado especifica presupuestos anuales
de 80 millones de nuevos soles de 2007 a 2009 y un presupuesto de 75 590 156 nuevos soles para
2010.
144
La nica noticia sobre el PRONAMA que mereci la atencin de los medios (3 de marzo de 2007) fue
la que declar nula la compra de tiles escolares que deban ser enviados a 213 localidades
beneficiarias, por existir diferencia considerable entre los precios de referencia en la licitacin pblica.
Esa medida tomada por el ministro Chang a solicitud del seor ngel Velsquez F., director del
PRONAMA tuvo como antecedente inmediato la escandalosa compra de vehculos sobrevaluados en los ministerios del Interior y de Salud.
Se realiz una evaluacin censal a los alumnos de segundo grado de primaria, con
una cobertura del 80% para Lima y del 51% para provincias. El Per se reinscribi
en el Programa PISA.
6 635 820 textos escolares de educacin primaria y 1 859 139 libros de secundaria fueron entregados a escala nacional, as como 28 509 (primaria) y 8 259 (secundaria) mdulos de bibliotecas escolares; tambin, 95 776 mdulos de material
fungible y 1 099 mdulos de bibliotecas para docentes (primaria), adems de 50 000
microscopios y otras tantas calculadoras cientficas (secundaria).
145
Polticas y prioridades educativas. Balance agosto 2006 y marzo 2007". Exposicin al pas del
Ministro de Educacin, Jos A. Chang, del da 16 de abril de 2007.
146
Suspensin de la creacin de instituciones de formacin magisterial hasta diciembre de 2011 y examen nacional a postulantes con nota mnima 14 (80 ISP no
recibieron autorizacin para realizar exmenes de ingreso).
147
148
El educador Len Trahtemberg, en su columna semanal del diario Correo (edicin del 20 de abril de
2007), refirindose al mensaje al pas del ministro de Educacin Jos Antonio Chang, seala que lo
presentado en ese mensaje [] no asegura ni remotamente el despegue de la educacin peruana.
No existen polticas vigorosas y con presupuesto suficiente para cerrar las brechas
de inequidad. Pese a los anuncios y a la fijacin de metas sobre el tema, no se han
fortalecido los programas de atencin integral (educacin, salud, nutricin y proteccin) para la primera infancia, con participacin intersectorial de gobiernos locales y
organizaciones de base.150
Se ha avanzado muy poco en materia de dar autonoma a las instituciones educativas. La ejecucin de proyectos de innovacin pedaggica est condicionada a los
escasos recursos e importancia que se da en el MED al Fondo Nacional de Desarrollo de la Educacin (FONDEP).
La educacin rural no es objeto de tratamiento diferenciado. Las experiencias institucionales de la sociedad civil otorgan mayor prioridad a las escuelas unidocentes
que el propio Estado.152
El MED no ha liderado con suficiente firmeza la adopcin de medidas de moralizacin, transparencia y acceso a la informacin de la gestin educativa nacional, re149
150
Alarma el facilismo de las declaraciones oficiales indicando que el Gobierno est cumpliendo con el
primer objetivo del PEN referido a la mayor equidad en nuestra educacin, relevando sobre toda otra
accin el haber iniciado el PRONAMA que, como se ha sealado, dista de tener una estrategia
coherente y una accin pblica transparente.
151
En los primeros das de mayo de 2007 dos regiones, Cusco y Loreto, exigieron presupuesto para
plazas de docentes con miles de nios que no han tenido escuela el 1 de marzo. El presidente de la
Regin Loreto, Yvn Vsquez Valera, dio inicio, el 4 de mayo de 2007, a una huelga de 48 horas
exigiendo la contratacin de mil dos profesores; precis que nadie atiende el problema de 25 mil
nios que hasta la fecha no inician sus estudios; por su parte, el secretario general del SUTEPMaynas, Csar Coral, indic que por falta de docentes 20 mil escolares no estudian, por lo que pidi
declarar al sistema educativo de Loreto en emergencia (Fuente: CNE: Educacin al da, 4 de mayo
de 2007).
152
gional y local para hacer frente a la escandalosa corrupcin en el sector educativo.153 A este respecto, la Defensora del Pueblo, en alianza con Protica, ha mostrado una actitud ms decidida.154
Si bien el Sistema Nacional de Evaluacin, Acreditacin y Certificacin de la Calidad debe an definirse en el Congreso, no hay evidencias pblicas de que el Poder
Ejecutivo est organizando cuadros ni estrategias especficas para su adecuada
implementacin.
Para confirmar que la gestin educativa de este Gobierno representa una caja de
sorpresas respecto de lo ofrecido por el candidato Garca, el 6 de mayo el ministro
Chang anunci que en el segundo semestre de 2007 se firmara un convenio con el
programa One Laptop per Child (Una computadora para un nio) del Media Lab
del MIT para dotar gratuitamente de computadoras porttiles a estudiantes peruanos de educacin bsica a partir de 2008.
Esta medida granje a sus gestores aceptacin y aplausos. Las crticas o dudas
pblicas han sido mayores. Carvallo precisa:
Las PC no han surgido de una necesidad sentida por la escuela [] y no
resulta claro todava el uso pedaggico que debieran tener. En un sistema
educativo que no desarrolla el pensamiento ni busca la autonoma intelectual
las PC pueden ser una forma nueva de lo mismo: memorizacin, repeticin,
desmotivacin.155
En su columna semanal, Trahtemberg formula preguntas ante este sorpresivo anuncio:
Pero por qu no est esto en el plan de gobierno aprista? Por qu no figura en
ninguno de los discursos al Congreso de Alan Garca, Jorge del Castillo, Antonio
Chang? Por qu al ser consultados los funcionarios del Ministerio de Educacin
ninguno pudo dar detalles a la prensa sobre este programa, cantidades, costos,
prioridades para el reparto, adquisiciones futuras, articulacin con los programas
escolares y con los planes de capacitacin de profesores?156
153
154
155
156
EL BANCO MUNDIAL
La influencia del Banco Mundial en materia educativa tuvo en el Gobierno de Alberto Fujimori su mejor escenario. Hay evidencias del resurgimiento de tal influjo
en la Administracin Garca, e incluso con ideas instrumentales157 y otras ideas
claves a largo plazo.
La lectura de los ltimos textos del BM acerca del Per ofrece avances respecto
de otros en materia educativa. El anlisis de Luis Crouch sobre la educacin bsica
trata de explicar las causas de los pobres aprendizajes y las brechas entre cobertura y calidad, y asume demandas de una educacin bilinge. Crouch reconoce la
potencialidad de un proyecto nacional liderado por el CNE y de buenas prcticas
que debieran extenderse a la calidad de nuestra educacin.
Los textos del BM ponen el nfasis en los aprendizajes como problema central y en
una solucin basada en polticas de rendicin de cuentas a partir de estndares, a
las que se sumaran otras medidas relativas a subsidios condicionados a la demanda; adems, sugieren sistemas de apoyo a directores y docentes para que las metas
sean alcanzadas. En el lenguaje utilizado la educacin deviene mercanca y el usuario cliente o consumidor; alienta la competencia entre centros educativos y regiones en funcin de determinados estndares de aprendizaje.158 En un pas en el que
casi todas las instituciones con influencia en lo educativo (Acuerdo Nacional incluido) claman por mayores recursos y financiamiento para la educacin, el BM plantea
que el incremento del gasto en educacin no necesariamente mejorar la calidad y
157
Una ancdota radial en plena campaa presidencial es ilustrativa. En un programa (Enfoque de los
sbados) de Radio Programas del Per, con Alan Garca como entrevistado central, se hizo alusin
a las sugerencias del Banco Mundial para medir el rendimiento de alumnos en lectura por el nmero
de palabras por minuto (60 para un alumno de tercer ao de primaria). El entonces candidato fue
ms audaz que quienes vendan esa discutible idea, y, confundiendo el sntoma con la causa,
plante la conveniencia de que en cada hogar se disponga de cronmetros para evaluar si sus hijos
tenan buenas escuelas o docentes.
158
EL SUTEP
La dirigencia nacional del SUTEP no sopes debidamente que oponerse con tanta
beligerancia a la evaluacin implicaba salir de los espacios habituales de dilogo
con sectores de la dirigencia aprista ms permeables y enfrentarse a un poltico
como Alan Garca, dispuesto a ejercer autoridad y a utilizar el enfrentamiento con
el SUTEP para lograr rditos ante la opinin pblica. Los sucesivos pasos dados
por el MED en este intercambio de medidas de fuerza fueron consultados con la
Presidencia o tuvieron su origen en ella.161
159
160
Las razones indicadas para esta estrategia de accin son: (a) [] hay que ir probando en forma
mensurable para ir refinando las estrategias; (b) [] sin logros concretos y visibles es difcil ir
creando consenso social entre los tcnicos; y, (c) [] sin logros el pas o por lo menos el sector
se hace cada vez ms ingobernable (Banco Mundial 2006: 634).
161
Tres acciones polticas las dos fases de evaluacin, la disminucin de licencias sindicales y la
desatencin en el MED de fondos para la Derrama Magisterial dieron al Gobierno igual nmero de
victorias mediticas y frente a la opinin pblica, y generaron el debilitamiento del SUTEP, que
reaccion tardamente.
Los argumentos con los que el SUTEP hizo frente a la evaluacin fueron dbiles.162
La dirigencia nacional fue rebasada por bases opuestas a todo tipo de evaluacin.
En la opinin pblica qued la percepcin de un magisterio reacio a todo cambio.
Los resultados de la evaluacin censal ahondan la imagen de un considerable porcentaje del magisterio casi irrecuperable en las materias objeto de la evaluacin
censal.
A pesar de las declaraciones claramente autocrticas de diversos dirigentes magisteriales algunos de ellos incluso ofrecieron pblicas disculpas a los padres de
familia, de que asumieron que el pas cuenta con un Proyecto Educativo Nacional
como poltica de Estado y de que estaban dispuestos a crear sinergias con el
Gobierno, el SUTEP tendr que dar muestras tangibles de que su compromiso por
la escuela pblica pasa por dar mayor importancia a los factores pedaggicos y a
un desempeo docente respetuoso y amable con sus alumnos. Ser parte de una
decidida lucha contra la corrupcin enquistada en el sector implica actuar con severidad contra maestros que violan o agraden e incumplen sus deberes esenciales
con sus alumnos. La renovacin sindical pasa tambin como se ha sealado en la
parte II de este libro por democratizar sus sistemas de representatividad magisterial, con el propsito de que el sindicato sea capaz de expresar la pluralidad vigente
en el magisterio. Supone, asimismo, persistir en el combate por la mejora de las
condiciones de vida de sus afiliados, incluyendo la lucha por mejorar el nivel acadmico de los maestros y por obtener una carrera pblica que estimule su condicin
profesional.
162
Reducir toda la crtica sutepista sobre la evaluacin censal a un problema de formacin inicial, de
capacitacin en servicio o de bajos niveles de vida magisterial es a todas luces insuficiente. Tiene
tambin inconsistencia el no reconocer que existen conocimientos denominados bsicos como la
lectura, la escritura, las matemticas, que todo docente tiene la obligacin de dominar. Seguir
insistiendo en demandar la evaluacin de conocimientos especializados en contraposicin con los
generales tampoco conduce a mucho. Afirmar que todos los problemas se originan en la reduccin
del presupuesto sin sealar cmo debiera mejorarse la gestin y enfrentar la elevada corrupcin,
corre el riesgo de ser tomado como frase manida y poco efectiva.
Un Ministerio de Educacin que promueva y lidere una propuesta educativa orientada a dar una educacin gratuita y de calidad a las nias y los nios peruanos. Urge
que modifique su esquema de organizacin actual para superar acciones aisladas o
medidas especficas que son apenas el reflejo de una normatividad y un presupuesto
desfasados respecto del PEN.
Una sociedad civil vigilante del cumplimiento del PEN y proactiva, con sugerencias
y acciones propias en beneficio de una mejor educacin.
Un presupuesto educativo suplementario, con fondos intangibles, que supere el absurdo de querer dar una educacin de mayor calidad con recursos presupuestarios
siempre mezquinos e insuficientes.
Una reingeniera del sector, es decir, modificar sustantivamente las DRE y las UGEL
como organismos de gestin. Ello supone disminucin de trmites, enfrentamiento y
desaparicin de coimas y acabar con el acoso sexual a docentes y con los cacicazgos de muchos funcionarios.
163
Objetivo especfico 1
1.
2.
3.
4.
Objetivo especfico 2
5.
6.
7.
8.
Objetivo especfico 3
9.
164
Atender estas prioridades, sin embargo precisa el CNE, no implica que el Estado suspenda
cualquier otra actividad o compromiso relacionado con la educacin que est fuera de esta agenda
(Fuente: Polticas y metas prioritarias 2006-2011". Lima: CNE, 2006).
Objetivo especfico 4
12. Incremento presupuestal invertido con equidad, calidad y eficiencia, segn prioridades de los PER y del PEN.
13. Descentralizacin de la gestin del sistema educativo.
14. Moralizacin de la gestin del sistema educativo.
Objetivo especfico 5
15. Educacin superior productora de ciencia y tecnologa apropiada.
16. Racionalizacin de la oferta nacional y regional de formacin profesional de la
educacin superior.
17. Programa nacional de acreditacin de excelencia en la educacin superior.
18. Reforma de la estructura de gobierno de la universidad pblica.
Objetivo especfico 6
19. Programas municipales de apoyo a la educacin ciudadana.
20. Apoyo educativo de los medios masivos de informacin y difusin.
En el documento propuesto por el CNE, cada una de las polticas tiene programas por desarrollar y las correspondientes metas de verificacin.
165
cativa sostenible demandar un camino largo y persistente que implica modificar radicalmente la situacin actual y emprender acciones persistentes que no
siempre sern polticamente rentables. El Gobierno del presidente Alan Garca
alentar la comprensin y el apoyo de muchos durante su mandato si asume su
responsabilidad histrica dando pasos como estadista preocupado en las prximas generaciones. Los xitos momentneos, avalados por encuestas de opinin, no necesariamente conducen a ello.
BIBLIOGRAFA
ADRIANZN, Alberto
2005
Los aos perdidos, en La Repblica, Lima, 4 de agosto.
ANDRADE
2005
DE,
Mariano
Las razones de un fracaso, en Quehacer n. 154. Lima: Desco, mayojunio.
BASADRE, Jorge
1983
Historia de la Repblica del Per , volumen X. 7. edicin corregida y
aumentada. Lima: Editorial Universitaria.
BJAR, Hctor
2001
Poltica social, justicia social. Lima: CEDEP.
BURGA, Manuel
2007
Entrevista con Mariela Balbi, en diario El Comercio, Lima, 28 de marzo.
CSPEDES, Nlida
2005
A propsito del balance de la educacin 1999-2003, en revista Tarea
n. 61. Lima: TAREA, agosto.
COMISIN
2003
DE LA
VERDAD Y RECONCILIACIN
Informe final. Lima: CVR.
CROUCH, Luis
2006
Educacin bsica, en Banco Mundial: Per: La oportunidad de un pas
diferente. Prspero, equitativo y gobernable. Lima: Banco Mundial.
DELGADO, Kenneth
1981
Reforma educativa: Qu pas? Lima: Ediciones Sagsa.
FERNNDEZ R., Hernn y Carmen MONTERO CH.
1982
Desigualdades en el acceso a la escuela (Anlisis de la cobertura y el
atraso escolar). Lima: Ministerio de Educacin-INIDE.
FLORES GALINDO, Alberto
1988
Tiempo de plagas. Lima: El Caballo Rojo Ediciones,.
FRANCO, Carlos
2005
De las expectativas e ilusiones a un realismo desencantado, en La
participacin ciudadana y la construccin de la democracia en Amrica
Latina. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.
PALOMINO, Eduardo
1997
Poltica educativa peruana: Historias, anlisis y propuestas. Lima:
Asociacin de Servicios Educativos Catlicos (SEDUCA) con el Consorcio
de Centros Educativos Catlicos.
PAULSTON, Rolland G.
1970
Estratificacin social, poder y organizacin educacional en el Per, en
revista Apuntes n. 16.
RIVERO H., Jos
1979
La educacin no formal en la reforma peruana. Buenos Aires: UnescoCEPAL-PNUD. Proyecto de Desarrollo y Educacin en Amrica Latina
y el Caribe.
1980
La formacin de recursos humanos en la reforma educativa peruana.
Pars: Unesco.
2006
La educacin peruana: Crisis y posibilidad, en Socialismo y Participacin
n. 100. Lima: CEDEP.
SALAZAR BONDY, Augusto
1976
La educacin del hombre nuevo: La reforma educativa peruana. Buenos
Aires: Ed. Paids, p. 101.
SARAVIA, Luis M.
2007
Qu me mira cadete, 21 abril, pgina web de Pronunciamiento
Latinoamericano.
SILVA SERNAQU, Santos A.
2002
Control social, neoliberalismo y Derecho Penal . Lima: Universidad
Nacional Mayor de San Marcos-Fondo Editorial.
TOURAINE, Alan
Actores sociales y sistemas polticos en Amrica Latina. Santiago de
1987
Chile: PREAL/OIT.
TOVAR, Teresa
2007
Balance de los primero
UNESCO
2001
24
T AR
EA A S O C IA
C IN G RF
A
AREA
IAC
RFII C A E D U C ATIV
TIVA
PASAJE MARA AUXILIADORA 156 BREA
CORREO E.: TAREAGRAFICA@TERRA.COM.PE
TELF. 332-3229 FAX: 424-1582
SEPTIEMBRE DE 2007, LIMA PER
24
TAREA caratula-curvas.pdf
29/09/2007
10:35:40
CM
MY
CY
CMY