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Consolidation budgtaire
et redressement conomique en Europe
Consolidation budgtaire
en Europe
Fvrier 2015
Avant-propos
Ce rapport sinscrit dans le cadre dun groupe de travail mis en place par lInstitut de
lentreprise et prsid par Michel Pbereau, prsident dhonneur de BNP Paribas, qui
se donne pour objet danalyser des exemples concrets de redressements budgtaires
conduits en Europe depuis le dbut de la crise.
Quatre pays, en particulier, ont t retenus dans le cadre de ces travaux : le RoyaumeUni, lIrlande, lItalie et lEspagne. Ils prsentent en effet un point commun : sous la
contrainte des vnements ns de la crise, ils ont chacun engag un effort
de consolidation budgtaire de grande ampleur et/ou se sont attaqus aux obstacles
structurels qui grevaient la comptitivit de leurs conomies.
Au-del, lobjectif de cette srie de monographies est triple :
>> il sagit tout dabord de dpasser les exemples canoniques de la Sude et du
Canada, aujourdhui dats et conduits dans des conditions particulires (contexte
de reprise mondiale, indpendance montaire) qui, sans en invalider la dimension
exemplaire, en relativisent la porte ;
>> il sagit ensuite de montrer, rebours de la thse dnonant les politiques
de rigueur budgtaire, que loin de se traduire par une austrit aveugle , les politiques conduites dans les quatre pays que nous avons retenus dans notre primtre
commencent aujourdhui donner leurs fruits tant du ct du redressement budgtaire de la comptitivit conomique ;
>> il sagit enfin de mettre en avant des tudes de cas de rformes structurelles qui
pourraient tre transposes dans notre pays, en portant une attention particulire
aux rformes de ltat-providence et aux conditions politiques de ces dernires.
Sommaire
Avant-propos.........................................................................................................................................................................................................3
Prface.......................................................................................................................................................................................................................... 9
Synthse................................................................................................................................................................................................................. 15
Introduction.........................................................................................................................................................................................................17
......................................................................................................
19
1.1. LITALIE EST ENTRE DANS LA CRISE AVEC UNE SITUATION CONOMIQUE RELATIVEMENT
DGRADE, MARQUE PAR UNE FAIBLE COMPTITIVIT ET PAR LE POIDS DE LA DETTE
PUBLIQUE..............................................................................................................................19
1.1.1. LItalie a connu dans les annes qui ont prcd la crise une croissance conomique faible,
reflet de sa croissance potentielle basse................................................................................................................................... 19
1.1.2. La comptitivit de lconomie italienne sest nettement dgrade dans les annes qui on
prcd la crise................................................................................................................................................................................................ 20
1.1.3 .Lconomie italienne est entre dans la crise avec de fortes rigidits tant sur le march du
travail que sur le march des biens................................................................................................................................................ 22
1.1.4. Le niveau trs lev de la dette publique pse de longue date sur les finances publiques
italiennes............................................................................................................................................................................................................... 23
1.1.5. Le poids des dpenses publiques en Italie avant la crise tait relativement lev....................... 25
1.2. LA CRISE A PROVOQU DES TENSIONS FORTES SUR LA DETTE SOUVERAINE ET DGRAD
LA COMPTITIVIT DE LCONOMIE RELLE............................................................................28
1.2.1. LItalie a t peu affecte par lclatement de la bulle immobilire et financire, mais a
connu un fort ralentissement de son activit conomique......................................................................................... 28
1.2.2. LItalie a fait face partir de 2011 un regain de difficults conomiques lies aux
tensions sur sa dette souveraine....................................................................................................................................................... 30
1.3. LA CRISE A PROVOQU UNE RCESSION MARQUE ET UNE FORTE HAUSSE DU CHMAGE,
QUI ONT CONTRIBU AUGMENTER LA PAUVRET ET LES INGALITS..................................34
1.3.1. La crise a entran une rcession prolonge, une forte augmentation du chmage et une
nouvelle dgradation de la comptitivit du pays.......................................................................34
1.3.2. La crise a entran une hausse de la pauvret et des ingalits territoriales...................37
2. LE REDRESSEMENT BUDGETAIRE..............................................43
2.1. LA CONSOLIDATION BUDGTAIRE EN ITALIE A T EFFECTUE DE MANIRE TARDIVE ET
CONCENTRE DANS LE TEMPS, SOUS LA PRESSION DES MARCHS......................................43
Prface
Prface
et des rigidits structurelles du march du travail : par exemple une forte dualit du
march entre les salaris disposant dun contrat dure indtermine et les autres ;
et un systme de fixation des salaires dformant la rpartition des revenus de lentreprise au dtriment des capacits dautofinancement. Malgr son entre dans la zone
euro, lItalie a conserv, en matire de salaires, les habitudes quelle avait coutume de
compenser priodiquement par des dvaluations de la lire. Le taux demploi est le plus
faible de la zone euro : 58,7% de la population active. Pour les jeunes (24,7%) et pour
les femmes (46,6%), il est respectivement de 13 et 11 points infrieur celui de la
zone.
Lconomie italienne est en outre affecte de longue date par le niveau lev de sa
dette et de ses dpenses publiques. La gestion des finances publiques est trs laxiste
la suite des chocs ptroliers : de 1981 1993 les dficits sont en permanence suprieurs 10% du PIB, ce qui hisse la dette publique 130% du PIB en 1993. Certes
leffort de consolidation consenti la suite du trait de Maastricht installe le budget
en excdent primaire. Mais la dette publique se situe encore 103% du PIB en 2007.
Cest que lItalie se caractrise par un niveau lev de dpenses publiques : 48% du
PIB en 2007, contre 45% en moyenne pour lUnion Europenne. Ses dpenses sociales
sont dans la moyenne europenne (27% du PIB), mais ses dpenses de retraite sont
extrmement leves : 13,1 % du PIB - trois points de plus que la moyenne. Ses prlvements obligatoires sont de ce fait importants (42% du PIB) et ils psent plus quailleurs
sur les entreprises (15% du PIB).
Bref, par le rle de lEtat dans lconomie, son modle social, le poids de sa dette
publique et laffaissement de sa croissance potentielle et de sa comptitivit qui en
rsultent, lItalie est, en 2007, dans la zone euro, dans une position spcifique, peu
favorable.
2/ Ltude dtaille mais synthtique effectue par M. Charles Trottmann pour le groupe
de travail constitu par lInstitut de lentreprise est remarquable. Elle permet de bien
comprendre la situation de lItalie avant la crise, les effets de celle-ci, le redressement
budgtaire et les rformes structurelles raliss ainsi que leurs conditions politiques.
Plusieurs enseignements sen dgagent.
>> Le premier enseignement, cest que la crise peut avoir une origine politique et
qualors une rponse politique doit lui tre apporte.
La crise de la dette publique italienne est trs spcifique. En effet, comme lindustrie
bancaire franaise, les banques italiennes ne sont pas mises en danger par la crise
financire mondiale provoque par le problme des subprimes, et ne ncessitent
donc pas de dpenses publiques. Ce sont la chute brutale du PIB (- 1,2% en 2008
et - 5,9% en 2009) suscit par la rcession mondiale et la monte du chmage qui
la accompagne (de 6,7% 8,4%) qui provoquent le creusement du dficit public. Et
encore celui-ci demeure-t-il limit, passant de 1,6% 5,4% du PIB de 2007 2009 ;
et il est ramen 3,6% ds 2011, lexcdent primaire restant prserv. Alors pourquoi
une crise de la dette, au milieu de 2011 ?
Certes le niveau lev de la dette publique est un facteur important dexplication.
Il prive lItalie de marges de manuvre. Mais ce qui provoque la crise, cest que
les investisseurs se convainquent brutalement au printemps 2011 que lItalie nest
pas capable de mettre en uvre les rformes structurelles ncessaires. Le facteur
dclenchant est la perte de crdibilit du Prsident du Conseil, du fait de problmes
de soutien dune partie de sa coalition et de tergiversations face aux dcisions indispensables. Sur les marchs, les taux dintrt italiens 10 ans augmentent rapidement pour aller au-del de 7% en janvier 2012. Les dpenses publiques dpassent
51% du PIB, et le contrle du dficit nempche pas la dette dexploser prs de
135% du PIB en 2014.
Spcifique est aussi la raction politique cette crise. Le gouvernement de Silvio
Berlusconi tombe avant la fin de 2011, sous la pression de lopinion, des investisseurs et des responsables conomiques Italiens et europens. Un gouvernement
technique dirig par Mario Monti est constitu, qui met immdiatement en uvre un
programme de rformes et des mesures daustrit qui affectent rapidement sa
popularit.
Puis viennent les lections. Larrive au pouvoir de Matteo Renzi, et son ambitieux
programme de rformes structurelles, devraient permettre damplifier les politiques
engages et de restaurer la comptitivit de lconomie.
>> Le deuxime enseignement de la crise est quun trs grand pays peut engager
rapidement de considrables rformes structurelles.
10
Prface
plique lensemble de la population. Les conditions dge et de dure de cotisation sont indexes sur lvolution de lesprance de vie. Lge moyen de dpart
la retraite va passer de 61 ans pour 2006-2010 64 ans en 2020, 67 ans en
2040 et 68 ans en 2050. Lconomie totale cumule lhorizon 2060 est value
60% du PIB ;
-- Importante est la rforme du march du travail, avec une plus grande flexibilit lembauche, lorganisation dune meilleure adquation des salaires la
productivit et lamlioration de laccompagnement des demandeurs demploi.
Le Jobs Act dont les dcrets doivent encore tre publis par le gouvernement de
Matteo Renzi devrait permettre de franchir une nouvelle tape dans la modernisation du march. Mais ses effets ne se feront sentir qu moyen terme : le taux
de chmage devrait se maintenir un niveau lev, malgr linflexion constate
en dcembre 2014. Dans ses dernires prvisions, la commission europenne
prvoit ainsi une stabilisation du taux de chmage 12,8% en 2015, avant une
lgre amlioration en 2016 (12,6%).
>> Le troisime enseignement, enfin, est la ncessit de conjuguer rformes structurelles et rduction du dficit. A cet gard, il faut situer dans son contexte le dbat
entre le gouvernement italien et la Commission Europenne sur les dficits. Tout
11
Lexemple italien montre ainsi que les rformes de structure, si elles sont ncessaires, ne sont pas suffisantes. Leur impact ne sera en effet visible sur les finances
publiques au travers de lacclration de la croissance quelles favorisent qu
moyen, voire long terme. Or le niveau de la dette publique italienne est tel quil ne
permet pas de tergiverser. La consolidation des finances publiques devra tre poursuivie. Dautant plus que si le dficit public a t substantiellement rduit, limpact
effectif des mesures de consolidation a t nettement infrieur aux prvisions,
malgr une baisse des dpenses suprieure aux attentes, parce que la baisse des
recettes a t limite par la dgradation du contexte conomique. Il va donc falloir
poursuivre leffort.
*
*
La crise, et les politiques de redressement engages pour y faire face, ont naturellement
un prix pour lconomie et la socit italiennes. Le PIB sest contract de 9% depuis le
dbut de la crise et la dette publique a augment de plus de 30 points pour atteindre
134,9% du PIB en 2014. Le chmage est pass de 6,7% 12,2% de 2008 2013. Il a
atteint le niveau record de 13,3% en novembre 2014, avant de refluer le mois suivant
12,9 %. La crise a entrain une hausse de la pauvret et des ingalits territoriales. En
un mot, lItalie attend encore les bienfaits des rformes engages et du redressement
budgtaire ralis. Et le Gouvernement sait que leffort devra tre poursuivi long terme.
12
Prface
Le jeune Prsident du Conseil italien en est bien conscient : il vient de faire succder
son programme de cent jours, un chancier clair et prcis : lagenda des mille jours .
Lexprience italienne est riche denseignements. Mais il en est un qui lemporte sur
tous les autres. Un grand pays trs endett ne peut se permettre de perdre la confiance
des investisseurs. Il doit dmontrer quil a la volont et la capacit de se rformer,
quil en accepte les risques politiques. Il doit pour cela dcider et conduire temps
les rformes structurelles et les ajustements budgtaires manifestement ncessaires.
Michel Pbereau
Prsident dhonneur de BNP Paribas
Prsident du groupe de travail de lInstitut de lentreprise sur la consolidation budgtaire
en Europe
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Synthse
LItalie est entre dans la crise financire en 2008 avec une situation conomique
peu favorable. Elle est le pays de la zone euro qui a connu la croissance la plus faible
au cours de la dcennie qui a prcd la crise (1,6 % par an entre 1997 et 2007, contre
2,2 % pour la zone euro). Au cours de cette priode, la comptitivit de lItalie sest
galement fortement dgrade, avec de faibles gains de productivit et un cot de
main-duvre lev qui ont dgrad ses performances lexportation. Le poids de la
dette publique pse galement fortement, et de longue date, sur le pays. Suprieure
100 % du PIB depuis le dbut des annes 1990, la dette publique occasionne une
lourde charge, qui absorbe 5 % du budget de ltat.
La crise conomique et financire a frapp lItalie en deux temps. Largement pargne
par la crise immobilire et la chute des subprimes, lItalie a toutefois connu ds 2009
un fort ralentissement de son activit conomique, avec notamment une chute brutale
de sa production industrielle. La situation de lItalie sest nettement aggrave en 2011,
avec le dclenchement dune crise de la dette souveraine. Les taux de la dette italienne
se sont envols au cours de lanne 2011, le taux dix ans dpassant les 7 % la fin
de lanne 2011, refltant linquitude des investisseurs sur la capacit du pays
raliser les efforts de consolidation budgtaire et de rforme structurelle ncessaires
pour garantir la soutenabilit de sa dette.
LItalie a ainsi connu une double rcession, dabord en 2008-2009, puis en 2012-2014 :
au total, le PIB italien sest contract de prs de 9 % depuis le dbut de la crise conomique,
contre 1,7 % pour lensemble de la zone euro. Le chmage a doubl, passant de 6,7 % 12,9 %.
Cette situation a pes sur les finances publiques : le dficit sest creus de manire modre
5,4 % du PIB en 2009, avant de retrouver un niveau proche de 3 % partir de 2012. Mais
la dette publique a connu une augmentation trs forte, passant de 103,5 % en 2007 134,9 %
en 2014.
La consolidation budgtaire est intervenue partir de 2011, sous la pression des
marchs et de lUnion europenne. Elle a port davantage sur les recettes que sur les
dpenses, pour un effort structurel total de 2,9 % du PIB entre 2009 et 2013, ce qui
15
a permis au pays de sortir de la procdure pour dficit excessif ds 2013. Leffort sur
les recettes a conduit augmenter fortement la pression fiscale sur la consommation
et limmobilier, tout en cherchant diminuer le cot du travail, afin de ne pas dgrader
la comptitivit du pays. Des ressources exceptionnelles ont galement t mobilises
via la vente de participations et de biens immobiliers publics. La baisse des dpenses
a mobilis tous les niveaux de ladministration publique. Ltat central a t affect via
une diminution des dpenses de personnel (- 5,4 % entre 2010 et 2014) reposant sur
le gel des rmunrations et une forte diminution des recrutements de fonctionnaires,
ainsi que via la baisse des dpenses courantes par lintermdiaire dun processus de
spending review. Des cibles dconomies ont galement t fixes aux collectivits
locales et aux administrations de scurit sociale.
Plusieurs rformes structurelles importantes ont galement t engages, afin
damliorer la comptitivit du pays. La rforme des retraites, intervenue en 2012, a
permis dindexer tous les paramtres du systme de retraite sur lesprance de vie, ce
qui le rend particulirement viable long terme. Une rforme du march du travail a
galement t engage en 2012, et se poursuit en 2014 avec le Jobs Act prsent par
Matteo Renzi, dans le but daugmenter la flexibilit des contrats et de rendre
laccompagnement des demandeurs demploi plus inclusif et plus actif. La rforme du
march des biens a conduit libraliser fortement certains secteurs de lconomie,
notamment les professions rglementes. De nombreuses mesures de simplification
et damlioration du climat des affaires ont galement t engages. Enfin, une rforme
des institutions centrales et territoriales est en cours dadoption, qui devrait permettre
daugmenter la stabilit du systme politique et de raliser des conomies de structure.
Les rformes ont t mises en uvre dans une configuration politique exceptionnelle.
La chute du gouvernement Berlusconi en 2011 sous la pression des marchs a en effet
entran la mise en place dun gouvernement technique, dirig par Mario Monti, qui a
pu mettre en uvre les mesures daustrit ncessaires. Larrive au pouvoir de Matteo
Renzi, porteur dun programme ambitieux de rformes structurelles, ouvre une nouvelle
fentre dopportunit afin de poursuivre et damplifier les rformes ncessaires la
restauration de la comptitivit du pays.
16
Introduction
Introduction
LItalie, troisime conomie de la zone euro avec un PIB de 1 560 milliards deuros en
2013, est longtemps apparue bien des gards comme lhomme malade de lEurope .
Avec une croissance faible depuis de nombreuses annes (1,6 % par an en moyenne
sur 1997-2007, contre 2,2 % pour la zone euro), une comptitivit dgrade et une dette
publique suprieure 100 % du PIB depuis le dbut des annes 1990, la situation
conomique italienne parat en effet peu favorable.
Pourtant, depuis le dbut de lanne 2014, lItalie gouverne par Matteo Renzi est
souvent prsente comme un modle potentiel pour la France, de par sa capacit
engager des rformes courageuses. Ce revirement de perception invite sinterroger
sur la manire dont lItalie a su traverser la crise conomique et financire. Peut-on
rellement parler dun exemple italien ?
Affecte ds 2009 par la baisse de son activit conomique, lItalie a t frappe de
plein fouet en 2011 par la crise des dettes souveraines. La dfiance des marchs a
fait senvoler le taux de la dette italienne (plus de 7 % dix ans au plus fort de la crise),
entranant un retour de la rcession. Au total, le PIB italien sest contract de prs de
9 % depuis le dbut de la crise, et la dette publique a augment de plus de 30 points
de PIB, pour atteindre 134,9 % du PIB en 2014.
Face cette situation dgrade, le gouvernement italien a su agir avec dtermination
pour assainir les finances publiques. La consolidation budgtaire a permis de raliser
un effort structurel de 2,9 % du PIB sur la priode 2010-2013, tout en rorientant le
systme fiscal afin de diminuer le cot du travail qui pse sur la comptitivit.
Au-del de la consolidation budgtaire, lItalie a engag ds 2012 des rformes
structurelles, pour rendre durable le fonctionnement de son systme de retraites,
amliorer le fonctionnement de son march du travail et de son march des biens et
services, simplifier la vie des entreprises et amliorer le fonctionnement de ses
institutions publiques. Ce mouvement sest acclr au cours de lanne 2014 avec
17
larrive au pouvoir de Matteo Renzi, dont les rformes structurelles constituent le cur
du programme conomique.
Pour autant, les rsultats des efforts consentis sont encore peu tangibles, la croissance
conomique est encore ngative en 2014 et le chmage continue augmenter. De
nombreuses rformes engages, telles que celle du march du travail ou celle des
institutions, attendent encore leur mise en uvre. Ltude de la trajectoire italienne
dans la crise apparat ds lors intressante, car elle illustre la capacit conjuguer la
consolidation des finances publiques avec les rformes structurelles, dans un pays qui
partage avec la France bien des faiblesses, commencer par le dfaut de comptitivit.
Pour autant, seul lavenir dira si lItalie peut rellement tre rige en exemple.
1. Jean-Marc Vittori, Pourquoi lItalie est le vrai homme malade de lEurope , Les chos, 4 octobre 2013.
18
1.1. LItalie est entre dans la crise avec une situation conomique relativement
dgrade, marque par une faible comptitivit et par le poids de la dette
publique
1.1.1. LItalie a connu dans les annes qui ont prcd la crise une croissance
conomique faible, reflet de sa croissance potentielle basse
LItalie a connu, au cours de la dcennie qui a prcd la crise conomique
et financire, une croissance conomique faible. Elle est ainsi le pays de la zone euro
qui a connu la croissance du PIB par habitant la plus faible entre 1997 et 2007.
La croissance annuelle moyenne du PIB italien sest ainsi leve, entre 1999 et 2007,
1,6 % par an, contre une moyenne de 2,2 % pour la zone euro
188
155
123
90
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Allemagne
France
Italie
Zone euro (17 pays)
2003
2004
2005
2006
2007
Espagne
Irlande
Royaume-Uni
Source: OCDE
Cette faible croissance effective est le reflet dune croissance potentielle trs faible,
qui rsulte en particulier de deux facteurs de faiblesse de lconomie italienne :
19
2. Source : OCDE.
3. FMI, Country report no 14/283 Italy , 18 septembre 2014.
20
6,00 %
5,00 %
4,00 %
3,00 %
2,00 %
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
De fait, lItalie a connu depuis le dbut des annes 1990 une forte dgradation de sa
comptitivit. Au cours de la dcennie qui a prcd la crise, lItalie est ainsi lun des
pays de la zone euro qui a ralis les plus faibles gains de productivit (mesurs par
le PIB par heure travaille).
100
90
80
70
1997
1998
Allemagne
1999
2000
Espagne
2001
2002
France
2003
Irlande
2004
2005
Italie
2006
2007
Royaume-Uni
Source : OCDE.
21
1.1.3. Lconomie italienne est entre dans la crise avec de fortes rigidits tant sur
le march du travail que sur le march des biens
Le dfaut de comptitivit de lconomie italienne est largement d aux rigidits
persistantes, tant sur le march du travail que sur le march des biens, qui nont pas
t corriges par des rformes structurelles dans les annes qui ont prcd la crise
conomique et financire.
Pour ce qui concerne en premier lieu le march du travail, plusieurs faiblesses pouvaient
tre observes en Italie avant la crise :
>> une faible inclusivit, avec un taux demploi particulirement bas, en particulier
pour les jeunes et les femmes. En 2007, le taux demploi de lItalie, 58,7 %, tait
ainsi le plus faible de la zone euro aprs celui de Malte. En particulier, le taux
demploi des jeunes de 15 24 ans stablissait 24,7 % (trs loin de la moyenne
de la zone euro 37,7 %), et le taux demploi des femmes de 15 64 ans 46,6 %
(contre 57,7 % en moyenne dans la zone euro) ;
>> une forte dualit entre les salaris disposant dun contrat de travail dure indtermine et ceux qui ont un contrat temps partiel. Au cours des annes 2000, les
gouvernements successifs ont en effet cr un ensemble de contrats atypiques , assortis dune protection trs infrieure aux CDI. Si ces contrats ont eu un effet positif sur
le taux de chmage, ils ont toutefois contribu crer une profonde fracture entre
les salaris en CDI et ceux en contrat atypique qui nont pas ou peu accs au crdit
et ne bnficient pas du systme de formation continue ni dindemnisation chmage ;
>> des modalits sous-optimales de fixation des salaires, qui sont essentiellement
ngocis par branche au niveau central, ce qui ne permet pas dadapter les salaires
en fonction de lactivit au niveau des entreprises ;
>> un coin fiscal sur le travail trs important, qui slevait 46,4 % en 2007, soit
10 points au-dessus de la moyenne de lOCDE ;
>> une forte conflictualit des relations de travail, couple une justice commerciale
trs peu efficace : le dlai moyen pour obtenir un jugement devant un tribunal de
commerce slevait ainsi en Italie 1 210 jours en 2012, contre 518 jours en moyenne
dans les pays de lOCDE ;un poids significatif du secteur informel, qui reprsente
environ 10 % de lemploi total, selon lOCDE.
Le march des biens tait galement marqu par une faible efficience, rsultant
notamment :
22
>> dune faible concurrence et dune transparence insuffisante sur certains marchs,
notamment lnergie et les transports ou lapprovisionnement en eau ;
>> du poids des professions rglementes, en particulier dans le domaine juridique
et de la sant.
Ces inefficience ont pes sur la croissance et la comptitivit du pays dans la priode
qui a prcd la crise financire, dans un contexte rendu par ailleurs dautant plus
difficile par la situation durablement dgrade des finances publiques italiennes.
1.1.4. Le niveau trs lev de la dette publique pse de longue date sur les finances
publiques italiennes
LItalie a abord la crise financire avec un niveau de dette publique particulirement
lev. Cette dette est le fruit dune gestion des finances publiques laxiste au cours des
annes 1980 et de la premire moiti des annes 1990, avec des dficits publics
constamment suprieurs 10 % de 1981 1993. Un effort de consolidation budgtaire
important a t consenti dans le cadre de la politique de convergence en vue de la
cration de leuro. Ainsi, entre 1994 et 2000, la dette publique a diminu de 12 %,
grce notamment une rforme du systme des retraites, ainsi qu une meilleure
matrise des dpenses de sant et des finances des collectivits locales. Leffort sest
ensuite nettement ralenti avec lentre en vigueur de la monnaie unique, qui a permis
une forte dtente sur le taux souverain. La dette italienne a ainsi baiss de 5 % entre
2001 et 2007, pour atteindre 103 % du PIB.
130 %
108 %
85 %
63 %
40 %
1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
23
4,8
4,4
4,6
4,8
3,9
3,5
3,2
2,7
2,4
2,2
1,6
1,75
0,9
0,3
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
24
Source : Eurostat.
25
1.1.5.2. Le poids des dpenses sociales tait proche de la moyenne europenne, mais marqu par le poids des dpenses de retraite
Les dpenses sociales italiennes (retraite et sant inclues) taient proches de la
moyenne europenne avant la crise : alors quelles reprsentaient 26,5 % du PIB italien
en 2007, elles comptaient pour 26,8 % du PIB dans lUE quinze.
La dpense de vieillesse constituait un poste de dpenses trs important en Italie en
comparaison des autres pays europens : en 2007, lItalie consacrait 13,1 % de son
PIB aux dpenses de vieillesse, alors que lEspagne ny consacrait que 6,4 % et lUE
quinze 10,1 % ;
linverse, lItalie dpensait nettement moins que les autres pays europens pour
ce qui concerne :
>> la politique familiale, avec 1,2 % du PIB contre 2,1 % pour la moyenne europenne
et 2,9 % pour la Sude. Ceci sexplique par la faiblesse des dispositifs de politique
familiale en Italie (allocations sociales et solutions de garde denfants), qui contribue
au mdiocre taux demploi des femmes ;
26
19/02/2015
16:53
>> le chmage, avec 0,4 % du PIB contre 1,3 % en moyenne dans lUnion europenne
et 2,1 % en Espagne. Ceci sexplique par le caractre la fois peu inclusif (en sont
notamment exclus les contrats atypiques) et peu protecteur du systme dindemnisation du chmage en Italie.
>> lexclusion sociale et le logement, pour lesquels les dpenses sont pratiquement
nulles en Italie, alors quelles reprsentent 1 % du PIB en moyenne dans lUE.
Au total, lItalie compte parmi les grands pays europens dont les dpenses
de prestations sociales, hors retraite et sant, sont les plus faibles (5,6 % du PIB
contre 8,1 % en moyenne dans lUnion europenne).
Dpenses de protection sociale en 2007 (en % du PIB)
1
1
28
25
1
1
18
1
1
Moyenne
UE 27%
2
2
2
1
11
1
2
13
10
11
3
7
4
Maladie/Soins de sant
Invalidit
Viellesse
Survie
Famille/Enfants
nc
e
Fra
gn
e
lie
Ita
Al
lem
a
R.
-U
.
ag
ne
Es
p
Su
d
Irl
an
de
1
1
21
27
Chmage
Logement
Exclusion sociale
Dpenses de fonctionnement
et autres dpenses
Source : Eurostat.
Globalement, lItalie dispose dun niveau limit de protection sociale qui explique sa
faible capacit rduire la pauvret et lutter contre lexclusion sociale, particulirement
des immigrants et des personnes disposant de contrats de travail atypiques.
27
Rpublique tchque
Pays-Bas
Danemark
France
Sude
Irlande
Allemagne
Royaume-Uni
UE 28
Portugal
Italie
Espagne
Grce
0
10
20
Source : Eurostat.
28
30
40
volution des prix de limmobilier entre 2007 et 2013 (base 100 en 2010)
160
137,5
115
92,5
70
2007
2008
2009
Italie
Espagne
France
2010
2011
2012
2013
Irlande
Royaume-Uni
Source : Eurostat.
29
120
107,5
95
82,5
70
2007
2008
2009
Allemagne
France
Irlande
30
2010
2011
Espagne
Italie
Royaume-Uni
2012
2013
31
Cette tension sur la dette souveraine a galement fortement affect les banques
italiennes, trs exposes la dette souveraine nationale (celle-ci reprsentait 4,5 %
de leurs actifs la fin 2011).
La pression sur les banques italiennes a t accentue dans le mme temps par
laugmentation des crances irrcouvrables (sofferenze), qui sest acclre au cours
de lanne 2011 avec la dgradation de la situation conomique. La part des crances
irrcouvrables dans le total des prts est ainsi passe de 2,7 % fin 2008 8,5 % lt
2013.
400
325
250
175
100
12/31/08 6/30/09 12/31/09 6/30/10 12/31/10 6/30/11 12/31/11 6/30/12 12/31/12 6/30/13 12/31/13 6/30/14
partir de 2011, on observe ainsi une forte dgradation des conditions de crdit aux
entreprises italiennes, qui se traduit la fois par une baisse du volume des prts aux
entreprises et par une augmentation des taux dintrt ( la fin de lanne 2013, le taux
dintrt moyen des nouveaux prts aux entreprises slevait en Italie 128 points de
32
base de plus quen Allemagne et 110 points de base de plus quen France), la combinaison
de ces facteurs contribuant la restriction de lactivit conomique.
110
106,25
102,5
98,75
95
Les tensions sur la dette italienne se sont progressivement apaises partir du dbut
de lanne 2012 avec le lancement des oprations de refinancement de long terme par
la BCE. Le taux dix ans de la dette italienne a ainsi progressivement diminu, pour
retrouver en 2013 son niveau davant la crise. Lconomie italienne est toutefois
demeure durablement affecte par la rcession en W (double-dip) provoque par
la double crise conomique et de la dette souveraine.
33
3,0 %
1,7 %
1,5 %
0,4 %
0,0 %
-1,5 %
-1,2 %
-2,4 %
-3,0 %
-1,9 %
-4,5 %
-6,0 %
-5,5 %
2008
2009
2010
Source : Eurostat.
34
2011
2012
2013
13,00 %
11,25 %
9,50 %
7,75 %
6,00 %
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Source : Eurostat.
On observe par ailleurs quen Italie, contrairement aux autres pays qui ont connu une
rcession et une forte augmentation du chmage (Espagne, Irlande, Portugal), les
cots salariaux ne se sont pas ajusts, en raison des rigidits du march du travail.
La dgradation de la comptitivit du pays sest ds lors poursuivie, les cots salariaux
unitaires continuant augmenter pendant toute la dure de la crise.
35
120
115
110
105
100
2007
2008
2009
Espagne
Irlande
Portugal
Source : OCDE.
36
2010
2011
France
Italie
2012
2013
8,0 %
6,2 %
6,0 %
5,7 %
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Total
4,0 %
2,0 %
0,0 %
-2,0 %
-3,0 %
-4,0 %
-6,0 %
-8,0 %
2007
Espagne
2008
2009
France
2010
Irlande
2011
2012
Italie -8,0 %
Source : OCDE.
37
38
LItalie est entre dans la crise avec des finances publiques dj marques par le poids
de la dette, qui rduisait fortement ses marges de manuvre potentielles. De ce fait,
les mesures de relance ont t trs limites par rapport la plupart des grands pays
de la zone euro. Toutefois, les quilibres des finances publiques se sont dgrads, sous
leffet du jeu des stabilisateurs automatiques.
Les dpenses publiques ont augment de 3 % du PIB entre 2007 et 2012, passant de 47,6 %
50,6 % du PIB.
51
48
45
6
43
4
5
1 4
4
2
1
1
1
8
1
7
1
1
1
4
1
1
1
3
1
Moyenne
UE 50%
1
1
48
2
2
6
24
Fr
an
ce
21
Su
d
e
21
It a
l ie
U.
18
R.-
ag
ne
de
ma
gn
e
Al
le
Irl
an
18
Es
p
19
16
Protection de lenvironnement
Logement et quipements collectifs
Loisirs, culture, cultes
Enseignement
Protection sociale (hors sant)
Source : Eurostat.
39
est notamment lie la progression des dpenses de soins de sant et de retraite, qui
ont augment respectivement de 0,5 et 1,7 % du PIB sur la priode.
31
30
30
1
29
1
2
26
1
2
1
1
2
Moyenne
UE 30%
2
1
1
2
12
13
13
15
9
2
2
15
10
Maladie/Soins de sant
Invalidit
Viellesse
Survie
Famille/Enfants
de
Fr
an
ce
Irl
an
ie
Ita
l
U.
ma
gn
e
R.-
Su
d
e
Al
le
Es
p
ag
ne
4
2
Chmage
Logement
Exclusion sociale
Dpenses de fonctionnement
et autres dpenses
Source : Eurostat.
Cette hausse des dpenses, conjugue une stagnation des recettes (les recettes
des administrations publiques reprsentaient 46,0 % du PIB en 2007, 45,9 % en 2008,
46,5 % en 2009 et 46,1 % en 2010 et 2011), a entran laggravation du dficit public
italien. Alors quil stablissait 1,6 % du PIB en 2007, il est ainsi pass 2,7 % en
2008, puis 5,4 % en 2009, avant de diminuer en 2010 (4,4 %) et 2011 (3,6 %) pour
se stabiliser 3 % en 2012 et 2013.
Cette augmentation du dficit public est toutefois demeure modre en comparaison
dautres pays tels que lEspagne ou le Royaume-Uni, dont les dficits ont plong au-del
de 11 % du PIB en 2009, sous leffet conjugu des sauvetages bancaires et des plans
de relance, que lItalie na pas eu mettre en uvre.
40
3,0
-0,8
-4,5
-8,3
-12,0
2007
2008
2009
2010
France
Italie
Zone Euro
2011
2012
2013
Allemagne
Espagne
Royaume-Uni
Laggravation du dficit public a entran son tour une augmentation de la dette publique. Aprs avoir diminu de 17 % du PIB entre 1995 et 2007, la dette publique italienne a fortement augment durant la crise pour atteindre 134,9 % du PIB en 2014,
soit une hausse de 31,4 % entre 2007 et 2014. La dette italienne reste ainsi la plus
leve de la zone euro (en % du PIB) derrire la dette grecque, mais devrait se stabiliser
en 2015 et commencer dcrotre partir de 2016, selon les prvisions du gouvernement italien.
41
140
130,5
121
111,5
102
2007
2008
2009
2010
2011
42
2012
2013
2014
le redressement budgtaire
43
0,0
0,0
-1,5
-3,0
-4,5
-6,0
2009
2010
2011
2012
2013
Dficit budgtaire
Dficit primaire
Dficit structurel primaire
Effort structurel
44
le redressement budgtaire
45
2.2.1. Les hausses des recettes ont repos sur les diffrentes assiettes
fiscales ainsi que sur les privatisations
2.2.1.1. La hausse de la fiscalit a t ralise en visant une rorientation de la
charge fiscale du travail vers la consommation et la proprit
La consolidation budgtaire italienne a repos pour une part significative sur des
hausses dimpts. Lobjectif gnral du gouvernement italien, travers cette consolidation
fiscale, a consist rduire limposition du travail, significativement suprieure celle
des autres pays europens le taux dimposition implicite du travail slevait 42,8 %
en Italie en 2012, ce qui en fait le plus lev de lUnion europenne , tout en augmentant
la taxation de la consommation et de limmobilier, de manire favoriser la comptitivit.
Les hausses dimpts ont ainsi rsult principalement des volutions suivantes :
>> le taux standard de TVA a t augment d1 point, passant de 20 21 % en
septembre 2011. Les taux rduits sont rests inchangs. Les recettes supplmentaires attendues de cette hausse taient values 700 millions deuros pour 2011,
puis 4,2 milliards deuros par an. La TVA a ensuite t augmente d1 point supplmentaire en octobre 2013, pour atteindre 22 % ;
>> les droits daccise sur les produits nergtiques (lectricit et essence) ont t
augments en 2011, en vue de dgager des recettes supplmentaires hauteur
de 6 milliards deuros par an compter de 2012 ;
>> une taxe municipale unique (IMU) sur la proprit immobilire a t introduite
compter de 2012. Contrairement la taxe prcdemment existante (lICI), elle est
applicable toutes les proprits foncires, y compris celles qui sont occups titre
de rsidence principale par leurs propritaires et les terrains non construits. Le taux
est de 0,76 % de la valeur cadastrale, rduit 0,4 % sil sagit dune rsidence principale. Il peut en outre tre modul par les communes. Une taxe sur limmobilier
ltranger (Ivie) a galement t introduite, avec un taux identique lIMU. Par ailleurs,
46
le redressement budgtaire
une taxe municipale sur les dchets et les services (Tares) a t institue en 2013,
en substitution de plusieurs petites taxes prcdemment existantes. Enfin, les valeurs
cadastrales qui servent de base au calcul des impts fonciers ont t revalorises.
Ces mesures devaient rapporter environ 35 milliards deuros supplmentaires sur la
priode 2012-2014 (10 milliards deuros par an pour lIMU ds 2012, 1 milliard
deuros par an pour la Tares partir de 2013) ;
>> la taxe spciale sur les socits de production et de commercialisation de ptrole
et de gaz (dite taxe Robin Hood ), instaure en 2008, a vu son taux relev de 6,5
20,5 %. Le seuil au-del duquel est appliqu cet impt est abaiss, quant lui, de
25 10 millions deuros de recettes. Cette majoration doit rapporter ltat 1,8
milliard deuros en 2012 et 900 millions deuros les annes suivantes ;
>> le taux de base de la contribution rgionale additionnelle limpt sur le revenu
a t relev de 0,9 % 1,23 % en 2012. En outre, une possibilit de modulation
du taux par les rgions a t introduite. Cette mesure a rapport 2,2 milliards
deuros par an compter de 2012 ;
>> un nouveau dispositif de taxation des revenus du capital a t mis en place.
Un impt unique de 20 % sur ces revenus sest substitu aux taxations existantes.
La fiscalit sur les dpts bancaires et les comptes postaux a ainsi t abaisse
de 27 % 20 %, alors que tous les autres instruments financiers sont taxs hauteur
de 20 %, contre 12,5 % auparavant. Seuls les titres publics restent taxs hauteur
de 12,5 %. Ce dispositif devait permettre daugmenter les recettes de ltat
de 4,87 milliards deuros entre 2012 et 2014 ;
>> la hausse du droit de timbre sur les comptes courants (725 millions deuros en
2011, 1,3 milliard deuros en 2012 et 3,8 milliards deuros en 2014) ainsi que sur
les actions, les instruments financiers et les produits financiers (pour un montant
de 1,2 milliard deuros par an en 2012 et 2013 et 700 millions deuros par an
compter de 2014) ;
>> la taxe sur les transactions financires (taxe Tobin) a t introduite en 2013. Elle
porte sur les ventes dactions et de produits drivs, et rapportera 1 milliard deuros
par an.
Dans le mme temps, la taxation pesant sur le travail a t allge. Des possibilits
de dductibilit de limpt rgional sur les activits productives (Irap) ont progressivement
t mises en place entre 2011 et 2014. Au total, les entreprises peuvent dsormais
dduire 7 500 euros par an par salari en contrat dure indtermine, et jusqu 13
500 euros si le salari est une femme ou sil a moins de 35 ans. Dans les rgions du
sud de lItalie, ces montants sont ports respectivement 15 000 et 21 000 euros.
Trois mesures supplmentaires ont en outre t annonces en 2014 par le gouvernement
de Matteo Renzi et sont inscrites dans la loi de finances pour 2015 :
47
>> une baisse de limpt sur le revenu pour les mnages modestes. Limpt sur le
revenu des personnes physiques (Irpef) sera ainsi diminu de 10 milliards deuros
en 2015. Les salaris dont le revenu avant impt est infrieur 25 000 euros par
an recevront un crdit dimpt de 640 euros ;
>> une rduction supplmentaire de lIrap pour lanne 2015, pour un montant total
de 6,5 milliards deuros, qui passera par :
-- une rduction de 10 % du taux de lIrap ;
-- la dductibilit totale des cots salariaux du personnel embauch en CDI
de la base taxable.
>> les entreprises qui embaucheront en CDI avant le 31 dcembre 2015 se verront
consentir une exonration de charges sociales pour une dure de trois ans.
8. Center for Social and Economic Research, Study to quantify and analyse the VAT Gap in the EU-27 Member
States, 2013.
48
le redressement budgtaire
Des mesures destines lutter spcifiquement contre la fraude ont t mises en uvre
ds 2011, et renforces au cours des annes suivantes. Ces mesures prvoient en
particulier :
>> labaissement du montant maximal de paiement en liquide, de 5 000 1 000
euros, avec des sanctions pouvant atteindre jusqu 40 % du montant de la transaction en cas de non-respect ;
>> un renforcement des sanctions lencontre des entreprises qui nmettent pas
de tickets de caisse ou de factures, avec notamment une fermeture de lactivit
commerciale de trois jours un mois en fonction de la gravit de linfraction ;
>> la gnralisation du paiement par virement par les organismes publics, et lobligation faite toutes les entreprises daccepter les paiements par virement ;
>> un durcissement de la rpression lencontre des fausses factures ;
>> la limitation de la dductibilit directe des crdits de TVA et le renforcement de
lobligation de dclaration de certaines oprations soumises la TVA ;
le renforcement pour les tablissements financiers de lobligation de communication
dinformations ladministration fiscale.
Ces mesures ont par ailleurs t compltes par une rnovation et un renforcement
des mthodes de contrle des administrations fiscales et sociales. Lagence financire
italienne (Agenzia delle Entrate) estime ainsi que la politique de lutte contre la fraude
a permis de collecter des revenus supplmentaires hauteur de 36,2 milliards deuros
sur la priode 2010-2012.
Afin dorienter lusage des montants supplmentaires collects, un fonds pour la
rduction de la pression fiscale a t mis en place en 2014 : les montants de taxes
recouvres par la lutte contre la fraude suprieurs aux prvisions sont affects chaque
anne ce fonds compter de 2014, en vue de financer des rductions dimpts.
49
50
le redressement budgtaire
2.2.2. Les baisses des dpenses ont port sur toutes les composantes
de laction publique
2.2.2.1. Les dpenses de fonctionnement de ltat ont t diminues dans le
cadre dun processus de spending review
Les plans de consolidation budgtaire mis en place en 2011 en Italie ont prvu une
baisse des dpenses des administrations centrales, pour un montant de 1 milliard
deuros en 2012, 3,5 milliards deuros en 2013 et 5 milliards deuros en 2014. Ces
baisses des dpenses ont t obtenues, dans un premier temps, en fixant chaque
ministre des cibles de diminution de son budget, charge pour lui didentifier les
mesures permettant de les absorber.
Par la suite, le gouvernement italien a initi en 2012 un processus de revue gnrale
des dpenses (spending review), visant valuer la pertinence et lefficacit des
dpenses publiques en vue de permettre la rduction de celles qui apparaissent inutiles
ou excessives.
Le systme mis en place en 2012 prvoit le pilotage de la dmarche par un comit
compos du ministre de lconomie et des Finances, du ministre de lAdministration
publique et du ministre des Relations avec le Parlement, assists par le service
dvaluation du ministre des Finances. Sous la supervision de ce comit, chaque
dpartement ministriel a la charge dorganiser un diagnostic des programmes
budgtaires dont il a la charge. Les valuations sont conduites par les diffrentes
institutions charges du contrle et de lvaluation des politiques publiques (Cour des
comptes, ministre de la Fonction publique).
La revue des dpenses a t ralise en deux phases. La premire phase sest droule
en 2012 :
>> une premire tape, initie en juillet 2012, concerne les dpenses courantes
de ltat. Elle a conduit ladoption de mesures concernant lefficience dans la gestion
des achats, les dpenses de conseil, les avantages non salariaux des fonctionnaires
(congs, remboursement des repas), un moratoire sur lacquisition de btiments
publics, et la suppression de plusieurs agences de ltat ;
>> une seconde tape, initie en octobre 2012, concerne principalement limmobilier,
en particulier celui des collectivits locales et du service national de sant. Ces deux
premires tapes doivent conduire une rduction des dpenses de 33,3 milliards
deuros sur la priode 2012-2015 (4 milliards deuros en 2012, 6,3 milliards deuros
51
en 2013, 11,3 milliards deuros en 2014 et 2015) par rapport au tendanciel dvolution
des dpenses.
Le gouvernement a assign en 2013 la revue des dpenses un nouvel objectif
nettement plus ambitieux : faire diminuer le ratio de la dpense publique au PIB de 2
% sur la priode 2013/2016.
Dans cette optique, un commissaire charg de la revue des dpenses a t nomm,
afin de coordonner les efforts des diffrents ministres et des oprateurs de ltat.
Il est dot dun service permanent en charge de la revue des dpenses. Le commissaire
a t nomm pour trois ans compter du 4 octobre 2013 et dispose de pouvoirs tendus
(accs lensemble des donnes dont disposent les administrations publiques,
possibilit de diligenter des audits ou des inspections).
Pour atteindre lobjectif de rduction des dpenses, le commissaire a conduit ses
travaux au cours de lanne 2014, et a identifi des mesures dconomies correspondant
un montant de 4,5 milliards deuros en 2014, 17 milliards deuros en 2015 et 32
milliards deuros en 2016 par rapport au tendanciel des dpenses. Les principaux
gisements dconomies identifis concernent :
>> les aides aux entreprises ;
>> le cot des agences de ltat et des chambres de commerce ;
>> les salaires des hauts fonctionnaires, qui sont levs en comparaison des autres
pays europens (cf. infra) ;
>la
> centralisation des achats auprs du service central des achats de ltat Consip ;
>> la gestion de limmobilier ;
>> les cots de fonctionnement des cabinets ministriels ;
>> une meilleure coordination des forces de police, pour viter les doublons entre
diffrents dpartements. Cette rorganisation devrait permettre des conomies
hauteur de 800 millions deuros en 2015 et 1,6 milliard deuros en 2016 ;
>> le dveloppement des tlprocdures et de la dmatrialisation, qui devrait permettre des conomies hauteur de 2,5 milliards deuros en 2016, notamment
travers le dveloppement de la facture lectronique, du paiement dmatrialis
et de la centralisation de la gestion des donnes informatiques.
52
le redressement budgtaire
2.2.2.2. Les dpenses de personnel ont diminu, sous leffet dune baisse des
recrutements et dun gel des salaires
La rforme de la fonction publique de fvrier 1993 a instaur en Italie une contractualisation
des relations entre les employs publics et ltat, quivalent une privatisation de
lemploi public . De ce fait, la majorit des agents publics est soumise depuis lors au
droit priv du travail. Certaines catgories de personnels nont toutefois pas t
privatises afin de prserver leur indpendance (magistrats du sige et magistrats du
parquet, professeurs des universits, militaires et officiers de police, diplomates et
corps prfectoral). Ces catgories, qui sont soumises au statut des fonctionnaires, ne
reprsentent que 15 % des agents publics.
Au total, en 2011, les agents publics reprsentaient en Italie environ 13 % de la
population active, ce qui est proche de la moyenne de lOCDE
26
19,5
13
6,5
Sude
Royaume-Uni
Irlande
Espagne
53
Les salaris du secteur public italien, en 2011, sont globalement mieux rmunrs
que dans les autres pays europens, niveau de responsabilit gal et en parit de
pouvoir dachat. Afin de pouvoir comparer le niveau de rmunration entre salaris du
secteur public de pays diffrents, lOCDE a cr quatre ensembles :
>> les ensembles D1 et D2 regroupent dans les diffrents pays les salaris du secteur public se trouvant des niveaux levs de responsabilit (senior managers) ;
>> les ensembles D3 et D4 regroupent les salaris du secteur public se trouvant
des postes intermdiaires de responsabilit (middle managers).
En Italie, ces quatre catgories de salaris du secteur public sont mieux rmunres
que leurs homologues europens. La diffrence de traitement financier est
particulirement marque pour ce qui concerne les niveaux de responsabilit les plus
levs. En particulier, les fonctionnaires italiens de la catgorie D1 peroivent un salaire
prs de trois fois suprieur celui de leurs homologues franais ou allemands.
54
le redressement budgtaire
172,5
170,3
165
157,5
150
163,8
164,3
2006
2007
171,7
172,5
169,6
166,2
164,7
163,2
156,6
2005
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
55
56
le redressement budgtaire
>> dune rduction de 10 % du prix dachat des biens et services ( lexclusion des
produits pharmaceutiques et des dispositifs mdicaux) ;
>> de la rduction du plafond pour les dpenses pharmaceutiques, port 11,35 %
compter de 2013 ;
>> de la rduction du plafond de dpense pour les dispositifs mdicaux, fix 4,8 %
pour 2013 et 4,4 % pour 2014.
Ces efforts de matrise de la dpense de sant, qui ont amplifi le mouvement engag
depuis le milieu des annes 2000, ont permis de rduire le dficit du systme de sant.
Au total, celui-ci a significativement diminu, sans pour autant atteindre lquilibre :
il est ainsi pass de 5,8 milliards deuros en 2005 1,2 milliard deuros en 2012. La
dpense publique de sant a globalement diminu de 1,5 % entre 2010 et 2012, selon
lIstat.
57
>> des cibles dconomies sont fixes chaque collectivit en fonction de ses performances ;
>> la possibilit pour les collectivits de recourir lendettement a t limite. Elles
ne peuvent contracter de nouveaux emprunts que si leurs charges financires sont
infrieures 8 % de leur budget en 2012, 6 % en 2013 et 4 % partir de 2014 ;
>> des cibles de rduction de la dette des collectivits locales ont t fixes.
Des cibles de rduction des dpenses ambitieuses ont par ailleurs t fixes aux
collectivits locales, hauteur de 7 milliards deuros pour 2012 et 9,2 milliards deuros
pour 2013.
2.2.2.5. LItalie a introduit en 2012 une rgle dquilibre des finances publiques,
conformment aux prescriptions du Six-Pack
et du Two-Pack
Afin de se conformer aux rgles adoptes par lUnion europenne avec le Six-Pack et
le Two-Pack, lItalie a engag en 2012 une rforme de son cadre de finances publiques.
Un amendement constitutionnel approuv le 17 avril 2012 et une lgislation secondaire
approuve en dcembre 2012 ont instaur une rgle dquilibre budgtaire, prvue pour
entrer en vigueur en 2014.
Aux termes de celle-ci, ds 2012, le gouvernement devra adopter un budget en quilibre
structurel compter de 2014. Cette obligation sera tendue aux collectivits territoriales
compter de 2016. Les seules drogations consenties devraient concerner les dpenses
dinvestissement dont les plans damortissement devront tre dtaills au moment du
vote. Le projet darticle 81 modifi de la Constitution prvoit galement linterdiction de
recourir lendettement, sauf lors des phases adverses du cycle conomique ou en
cas de ncessit. Cette exception devra nanmoins tre approuve au pralable par
un vote la majorit absolue des deux Chambres.
La loi prvoit explicitement lapplication dune rgle de la dette, conformment aux
dispositions du Pacte de stabilit et de croissance renforc, qui prvoit des rductions
annuelles du ratio dette/PIB reprsentant chaque anne un vingtime de lcart par
rapport au seuil de 60 % (en moyenne sur trois ans).
Un conseil budgtaire a galement t cr, sous la forme dun Bureau budgtaire
du Parlement (Ufficio parlamentare di bilancio). Il est habilit valuer les hypothses
sous-tendant les projections budgtaires, y compris les projections macroconomiques.
Il est compos de trois membres nomms par les deux Chambres du Parlement, pour
58
le redressement budgtaire
un mandat de six ans non renouvelable. Ses services devraient tre dots terme de
trente quarante personnes. Son installation est cependant intervenue dans des
conditions peu favorables, puisquil na t nomm qu la fin du mois davril 2014,
ce qui ne lui a pas permis de se prononcer sur les projections sous-tendant le programme
de stabilit pour 2014.
LOCDE souligne ainsi, dans son dernier rapport sur lItalie9, que lefficacit du travail
de ce conseil budgtaire nest pas assure ce stade, et quelle ncessite que
de fortes garanties soient apportes sur son fonctionnement. Il devra ainsi tre
vritablement indpendant, dot dun personnel trs qualifi, comptant ventuellement
des membres non italiens, correctement financ et investi du pouvoir denquter sur
toute question quil juge pertinente pour la viabilit des finances publiques. Il faudra
galement lui garantir laccs toutes les donnes quil estimera utiles pour procder
ses analyses.
59
>> la hausse des recettes a t trs infrieure ce qui tait prvu, en raison
de la dgradation du contexte macroconomique.
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le redressement budgtaire
Recettes
Dpenses
Evaluation ex-ante
Solde
Ralis
Source : Istat.
61
62
63
3.2. LItalie a progressivement rform son march du travail, afin daugmenter la flexibilit lembauche, de favoriser une meilleure adquation des
salaires la productivit et damliorer laccompagnement des demandeurs
demploi
3.2.1. La rforme du march du travail conduite en 2012 a permis daugmenter la flexibilit du droit du travail, sans pour autant en bouleverser lconomie
gnrale
Le gouvernement italien a fait adopter une rforme structurelle du march du travail en
avril 2012. La loi visait notamment :
>> augmenter la flexibilit lentre du contrat de travail, en simplifiant et en rduisant le nombre de contrats de travail atypiques. De nombreuses formes de contrats
de travail complexes, qui aggravaient la dualit du march du travail, sont supprimes: les types de contrats de travail passent ainsi de quarante-six huit. Dans le
mme temps, le recours au contrat dure dtermine de droit commun est rendu
plus simple ;
>> augmenter la flexibilit la sortie du contrat de travail, en rduisant linscurit
juridique lie au licenciement. La sanction prvue jusqualors en cas de licenciement
injustifi tait la rintgration dans le poste de travail, ce qui crait une forte inscurit et une complexit majeure tant pour le salari que pour lemployeur. La modification de larticle 18 du code du travail autorise dsormais le juge graduer la
sanction pour licenciement abusif en fonction de la gravit du cas, au lieu dordonner,
comme par le pass, la rintgration pure et simple du salari. Une procdure pralable de conciliation, qui pourrait rduire le nombre dactions en justice, a aussi t
rendue obligatoire ;
>> favoriser lapprentissage et la transition vers le march du travail des apprentis.
Les contrats dapprentissage conclus par les entreprises de moins de dix salaris
entre 2012 et 2016 sont ainsi exempts de contributions sociales pour une dure
de trois ans ;
>> encourager le recours aux contrats dure indtermine. Pour contribuer financer le systme largi dassurance chmage (cf. infra) et promouvoir la stabilit des
emplois, le gouvernement a mis en place une surtaxe de 1,4 point de pourcentage
sur les cotisations patronales au titre des contrats dure dtermine (2,7 %, au
lieu de 1,3 % pour les contrats dure indtermine). Cette surtaxe est remboursable
si le contrat temporaire est converti en un contrat dure indtermine.
64
2020
Long terme
PIB
0,2 / 0,6
0,5 / 1,7
0,8 / 2,5
Consommation
0,5 / 1,8
0,7 / 2,0
1,1 / 3,1
- 0,3 / 0
0,2 / 1,4
0,7 / 2,1
- 0,2 / 0,1
0,6 / 1,4
0,8 / 1,9
Investissement
Emploi
Source : Programme de stabilit de lItalie pour 2013, Analyse du ministre de lconomie et des
Finances italien partir du modle Igem.
12. Ministerio del Lavoro et delle Politiche Sociale, Il primo anno di applicazione della lege 92/2012 , Quaderno,
no 1, janvier 2014.
13. Lindice de protection de lemploi (EPL), mis au point par lOCDE, est une mesure synthtique du degr de
protection de lemploi.
65
Toutefois, les effets de la rforme sur lemploi tardent se faire sentir. Le chmage
a continu daugmenter au cours des annes 2013 et 2014, pour atteindre 13,3 % en
novembre 2014 selon lIstat. Il sagit du taux le plus lev enregistr par lorganisme
statistique italien depuis 1977, date laquelle ont t lances ces sries trimestrielles.
Pour les 15-24 ans, le taux de chmage slve mme 43,9 % sur la priode. Le taux
de chmage italien a toutefois connu un reflux en dcembre 2014, pour stablir 12,9 %
selon les derniers chiffres publis par lIstat. Pour ce qui concerne lvolution du type
de contrats employs, si lon constate effectivement une diminution des contrats
atypiques, la proportion des contrats dure indtermine ainsi que celle des contrats
dapprentissage diminue galement, au profit de laugmentation des contrats classiques
dure dtermine14.
66
15. Commission europenne, Assessment of the 2014 national reform programme and stability programme for Italy.
67
68
69
Son impact ne devrait toutefois se faire sentir qu moyen terme : la plupart des
conomistes ne prvoient pas deffet notable avant trois ans. court terme, le taux
de chmage italien devrait donc se maintenir un niveau lev, mme en cas de sortie
de rcession ; le Crdit agricole prvoit ainsi que le taux de chmage devrait retomber
12,6 % au deuxime trimestre 2015, tandis que BNP Paribas table encore sur un taux
de 12,9 % en 2015. La Commission europenne, pour sa part, table sur une stabilisation
du taux de chmage 12,8% pour 2015 avant une lgre diminution 12,6% en 2016.
70
>> Des mesures de libralisation ont galement t prises dans le domaine des
services publics, et en particulier :
>> la sparation entre loprateur des rseaux de gaz (Snam Network gas) et le distributeur (ENI) en vue de permettre louverture la concurrence ;
>> la rforme du calcul des tarifs de lnergie en vue de permettre une rduction
des prix ;
>> la libralisation de la distribution du carburant (libert dapprovisionnement des
stations-service, libert de vente des produits non ptroliers dans les stations-service, libralisation des horaires douverture) ;
>> la rationalisation des services publics locaux, avec des incitations au regroupement
et lusage de marchs publics (limitation des possibilits de management in-house,
caducit des concessions accordes sans passage par un march public dans le
domaine des services locaux de transport) ;
>> la mise en place dune autorit de rgulation des transports, charge de superviser la drgulation des secteurs ferroviaire, arien, maritime et routier. Elle aura
notamment pour mission, court terme, de favoriser laugmentation de loffre de
taxis, de rguler les tarifs autoroutiers et dorganiser la rvision des concessions
autoroutires. Le gouvernement a en revanche renonc, face la pression de la
profession, augmenter dans limmdiat le nombre de licences de taxi.
LOCDE a mis jour en 2012 son indice PMR (product market regulation) pour lItalie,
la demande du gouvernement italien, afin dvaluer limpact des rformes engages
sur le march des biens et services. Cette premire valuation indique un progrs
notable dans la limitation des restrictions la concurrence sur le march des biens
et services : entre 2008 et 2012, lindice de rglementation a ainsi diminu de 13 %,
avec des progrs marqus dans les domaines des services publics (17 %), du commerce
de dtail (11 %), ou encore des services aux entreprises (31 %). Le niveau des restrictions
sur le march des biens en Italie demeure suprieur celui des autres grands pays
europens, mais ralise grce aux mesures adoptes un progrs substantiel.
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Italie
France
2003
Allemagne
2008
Royaume-Uni
2012
Daprs les estimations de lOCDE, fondes sur ses indicateurs des marchs de
produits et du travail, les rformes votes jusquen novembre 2012 (y compris toutes
les mesures adoptes depuis 2008) pourraient accrotre le PIB de 5,5 % sur dix ans.
72
73
18. Clarich et Mattarella (2011), daprs Cepej et enqute Doing Business de la Banque mondiale 2011.
19 . Commission europenne, Assessment of the 2014 national reform programme and stability programme for Italy.
74
75
76
77
20 Silvio Berlusconi, nouvelle victime des marchs financiers , Le Monde, 9 novembre 2011.
78
79
29,50 %
29,10 %
25,50 %
22,50 %
15,00 %
10,50 %
7,50 %
0,00 %
Parti dmocrate
Peuple de la libert
Mouvement 5 toiles
Cette lection est galement marque par la monte en puissance du parti populiste
et contestataire Movimento 5 Stelle (Mouvement 5 toiles, M5S). Fond en 2009 par
lhumoriste, acteur et blogueur Beppe Grillo, il se revendique la fois de lcologisme,
de la dcroissance et de lantipartisme, et affiche des positions rsolument
antisystme, avec notamment une opposition forte la politique de rigueur budgtaire.
Le M5S sest notamment prononc, pendant la campagne lectorale, en faveur dun
arrt du remboursement de la dette publique, et de linstauration dun revenu citoyen
universel.
Les lections nayant pas permis de dgager une majorit claire, aprs deux mois
dincertitude politique, cest un gouvernement dunion nationale qui est form par
Enrico Letta, vice-secrtaire du Parti dmocrate (PD, centre gauche), avec le soutien
du Centre dmocrate (CD) et du parti de droite Popolo della Liberta (PDL). Le gouvernement Letta affiche demble sa volont de poursuivre laction de son prdcesseur,
mais dispose de fait dune marge de manuvre trs limite pour poursuivre les rformes.
80
81
25,00 %
21,10 %
16,80 %
12,50 %
6,10 %
0,00 %
Parti dmocrate
Mouvement 5 toiles
Forza Italia
Ligue du NordU
4,40 %
dUnion du centre
Le gouvernement de Matteo Renzi semble ainsi disposer aujourdhui dune forte assise,
la fois parmi la classe politique et dans lopinion publique, afin de conduire son
programme de rformes structurelles. La situation actuelle nest toutefois pas exempte
de risques sur le plan politique. Le vote au Snat de la rforme du march du travail
(Jobs Act) a ainsi suscit quelques voix dissidentes au sein de laile gauche du Parti
dmocrate, protestant notamment contre la modification de larticle 18 du Code
du travail, considr comme un totem de la gauche. Ces protestations nont toutefois
pas empch le vote de la loi par lensemble du parti, les frondeurs ayant respect
la discipline partisane.
82
83
contraire sur le Parlement, dune part, et sur lopinion publique, dautre part, avec une
trs forte implication personnelle de Matteo Renzi dans la communication mdiatique.
La loi a malgr tout t vote par le Snat, mais lhostilit des syndicats soutenus
par une partie de la population aux rformes structurelles de Renzi pourrait causer
lavenir des difficults plus grandes que ce que laissaient prsager les dbuts
euphoriques de son mandat.
84
LItalie, qui a t en 2011 au centre des craintes sur lavenir de la zone euro, a su traverser la crise en ralisant une consolidation budgtaire dtermine. Les efforts structurels consentis, hauteur de 2,9 % du PIB, ont permis de redresser les finances publiques
et de passer ds 2013 sous la barre des 3 % de dficit public, permettant lItalie de
sortir de la procdure pour dficit excessif. Si la dette publique a fortement augment
pendant la crise, pour atteindre 134,9 % en 2014, elle devrait commencer se stabiliser
en 2015.
Pour autant, lItalie semble loin dtre tire daffaire. Le problme principal du pays
rside en effet dans sa faible croissance conomique et dans son dfaut de comptitivit.
De ce point de vue, si les rformes structurelles qui ont t engages en 2012 sur
le march du travail, le march des biens et la simplification administrative vont toutes
dans la bonne direction, le chemin accomplir est encore long. La croissance constate
au dernier trimestre 2014 est nouveau dcevante : les dernires prvisions de lIstat
annoncent une rcession de - 0,3 % en 2014, et une croissance de seulement 0,5 % pour
2015. Le chmage continue galement augmenter et stablit 12,6 % en septembre.
Le retour la comptitivit est la condition essentielle au retour de la croissance, elle-mme
ncessaire pour diminuer la charge de la dette qui continue peser fortement sur le pays.
cet gard, lItalie semble aujourdhui la croise des chemins. Le gouvernement de Matteo
Renzi a engag une srie de rformes trs ambitieuses pour rendre plus flexible le march
du travail, plus stables et moins coteuses les structures publiques, et pour diminuer le cot
du travail. Si elles sont menes bien, ces rformes pourraient aider lItalie regagner la
comptitivit qui lui manque. condition toutefois que le gouvernement continue de bnficier
de lassise politique ncessaire et du soutien de la population, qui a consenti beaucoup
defforts pour des rsultats qui tardent apparatre.Dans son discours la direction du parti
en fvrier 2014, lorsquil a rclam la dmission dEnrico Letta, Matteo Renzi citait le pote
amricain Robert Frost, en disant : Jtais dans la fort, il y avait deux chemins devant moi,
jai pris celui qui tait le moins emprunt. LItalie semble aujourdhui rsolument engage
dans le chemin des rformes, quelle avait bien peu emprunt au cours des annes
prcdant la crise. Reste savoir jusquo elle le suivra.
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LMENTS DE BIBLIOGRAPHIE
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-- IMF Country report no 14/283 Italy , 18 septembre 2014.
-- IMF Fiscal Monitor , octobre 2014.
-- World Economic Outlook, octobre 2014.
OCDE
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-- Denk, Olivier, Italy and the Euro area crisis , OECD Economics Department
Research paper, no 1065, 25 juin 2013.
Commission europenne
-- Macroeconomic Imbalances Italy 2014 , Occasional papers, no 182, mars
2014.
-- Assessment of the 2014 national reform programme and stability programme for
Italy, 2 juin 2014.
Dpartements de recherche conomique
-- BNP Paribas, Clemente De Lucia, De la soutenabilit de la dette : le cas de
lItalie , Conjoncture, janvier 2012.
-- BNP Paribas, Clemente De Lucia, Italie, pass, prsent , Conjoncture, janvier
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-- Natixis, Alan Lemangnen, Fdralisme fiscal : lItalie la croise des chemins ,
Flash conomie, no 120, 6 fvrier 2013.
Institutions italiennes
-- Ministre de lconomie et des Finances, Programmes de stabilit et programmes
nationaux de rforme pour les annes 2011 2014.
-- Ministre de lconomie et des Finances, Projet de budget pour 2015.
-- Ministre du Travail et des Politiques sociales, Il primo anno di applicazione
della lege 92/2012 , Quaderno, no 1, janvier 2014.
Autres institutions franaises et europennes
-- Conseil conomique et social europen, LImpact des mesures anticrise
et la situation sociale et de lemploi : Italie, 2013
-- Snat de la Rpublique franaise, Rapport dinformation sur la crise italienne
et la zone euro par M. Jean-Franois Humbert, snateur , 17 novembre 2011.
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Composition de la commission
Composition de la commission
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