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N-
GUILLERMO
O'DONNELL**
Advertenciainicial
Debo advertiral lectorque las ideas de este articuloestan expresadasen forma
sucinta.Estoyen procesode redacci6nde unlibroen el que tratoestas y otrasideas, y
sus referentesempiricos,con mayorextensi6n.Decidipublicarel presentearticuloante
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delega el derecho de hacer todo lo que le parezca adecuado para el pais. Tambien demuestro que las democracias
delegativas son intrinsecamente hostiles a los patrones de representaci6n normales de las democracias establecidas, a la creaci6n y consolidaci6n de las instituciones politicas y, especialmente, a lo que yo denomino "rendici6n de
cuentas horizontal".Con esto me refiero al control diario de la validez y legitimidad de las acciones del Ejecutivo por
parte de otros organismos piblicos que son razonablemente aut6nomos de aqu61. Adems, como veremos, el
componente liberal de estas democracias es muy debil. Algunos analistas tienden a confundir la democracia
delegativa con el populismo. Por supuesto, ambas comparten numerosas e importantes caracteristicas. Sin
dio lugar a una mayor organizaci6n y participaci6n politica
embargo, por lo menos en Ambrica Latina, este Cltimrno
popular (aunque estuvo verticalmente controlada) y coexisti6 con periodos de expansi6n dindmica de la economia
interna. En cambio, es tipico de la democracia delegativa tratarde despolitizar a la poblaci6n, con excepci6n de los
breves periodos en los que exige su apoyo plebiscitario, y que en la actualidad coexisten con periodos de grave
crisis ecorn6mica. Mientras que mi estudio anteriorera, bbsicamente, un ejercicio de tipologia, este es un andlisis de
algunos procesos sociales que en apariencia estan estrechamente relacionados con el surgimiento y funcionamiento
de !as democracias delegativas.
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estas relaciones se formalizanen un sistema legal surgido del estado y respaldado por
6l. El sistema legal es una dimensi6n constitutivadel estado y del orden que este
establece y garantizaen un cierto territorio.Este orden no es igualitarioni socialmente
imparcial.Tantoen el capitalismocomo en el socialismo burocritico, sustenta y contribuye a reproducirrelaciones de poder sistematicamenteasimetricas. Sin embargo se
tratade un orden, en el sentido que entranen juego moltiplesrelaciones sociales sobre
la base de normasy expectativas estables (aunque no necesariamente aprobadas). En
uno de esos momentos en que el lenguajecomin expresa las relaciones de poder en las
que se halla inserto,cuando las decisiones se toman en el centro politico(las "6rdenes
impartidas"),tales decisiones "impartenorden",en el sentido de que esas 6rdenes
generalmente son obedecidas. Esta conformidadreafirmay reproduce el orden social
existente. La conformidad preconsciente y habitualcon la autoridad politica puede
basarse, como sostenia Weber, en la tradici6n,el miedo al castigo, el clculo pragmatico, la habituaci6n,la legitimidady/o la efectividadde la ley. Laefectividadde la ley en un
territorioconsiste en innumerables comportamientoshabituales que por lo general
(conscientemente o no) son compatibles con 0loque prescribe la ley4.Esa efectividad se
basa en la expectativa, ampliamente compartiday sustentada en casos que obran
como modelo ejemplar, de que dicha ley, de ser necesario, sera impuesta por una
autoridadcentraldotada de los poderes pertinentes.Esta es la texturabasica del orden
establecido y garantizado por el estado nacional contemporineo. Podemos ver
que la ley (incluidos los patrones de habituacibn generados por la expectativa de
su regular aplicaci6n) es un elemento constitutivo del estado: es la "parte"del
estado que proporciona la textura subyacente del orden social existente en un
territoriodado.
Tantoen latradici6neuropeacomoen laanglosajonalaleyes, en ltimainstancia,
codificado
del conocimientoprofesional.La
que esta sujetoa las interpretaciones
algo
ley tiene sus expresionesorganizativaspropias,sumamenteritualizadase institucionalizadas,en las democraciascontemporneas.Se suponeque el Congresoes el
lugarde debate, aprobaci6ny sanci6n de las principalesleyes del pais, y que el Poder
Judiciales el lugaren el que se zanjany resuelvenconflictosde intereses y, en definitiva,
se debate el sentido de la comunidad politica. Como ocurre con otros aspectos del
estado, el Congreso y el Poder Judicialson la encarnacidnorganizativaperceptible de
ese fen6meno mAsamplio que es la efectividad social de la ley.
El reconocimientoque la ley tiene una dimensi6n constitutivaen la formacibndel
estado ha sido obstaculizado por los enfoques que dominaron la ciencia politica
anglosajona desde la "revolucionconductista".Porotra parte, a pesar de las contribuciones de autores como MaxWebery HermanHeller,los enfoques que prevalecieronen
Europa continentalfueronestrechamente legalistas: se basaron en analisis formalistas
de la ley escrita, prestando escasa atencidna sus aspectos sociolOgicosy politicos. De
una manera u otra, estas dos grandes tradicionesno consiguieronver al estado como
una realidad compleja formada por sus aspectos burocratico-organizativosy tambidn
por sus aspectos legales.
que
4Soy cauto en el uso del lenguaje porque no quiero detenerme aqui en los distintos matices y salvedades
un tratamiento ms profundo del tema tendria que introducir. Para un buen anglisis de estos temras vease Cotterrell,
1984.
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evadir dicha crisis generalizada. Surgieroncomo economias orientadas a la exportaciOn,activamente integradasa la economia mundial.Para esto contaroncon un aparato
estatal escueto, aunque activo y eficaz.
confunde dos dimensiones diferentes.
Con frecuencia el debate
contemporaneo
Una de ellas corresponde al tamafioy al peso relativodel aparatoestatal. No cabe duda
de que en la mayoriade los paises recientementedemocratizados el estado es demasiado grande, y que esto tiene varias consecuencias negativas. Sin embargo, en este
contexto, el ant6nimode grande no es pequeno sino agil, es decir, un conjuntomenos
pesado pero eficaz de organizaciones pOblicascapaz de establecer sblidas raices para
la democracia, resolver progresivamentelos problemas de equidad social y generar
condiciones que Ilevena tasas de crecimientoecon6mico adecuadas para sustentarlos
adelantos tanto de la democracia como de la equidad social. La segunda dimensi6n se
refierea la fortalezao debilidad del estado como un todo, es decir, incluyendo pero no
s6lo el aparato estatal. Un aparatoestatal "grande"o "pequefo" puede o no establecer
efectivamente su legalidad en un territorio.De acuerdo con la perspectiva que propongo, un estado fuerte,independientementedel tamaro de sus burocracias,es un estado
que establece con eficacia esa legalidad y que no es percibido por la mayoriade la
poblaci6n s61o como un ambito para la persecuciOnde intereses particularistas.Ms
adelante argumentareque los intentosactuales de reducirel tamafo y las deficiencias
del estado-como-burocracia tambidnest~n destruyendo al estado-en-tanto-ley y su
legitimaciOnideolOgica,en parteinadvertidamentepero con nefastas consecuencias de
todo tipo (incluso para el exito a largo plazo de las politicas econ6micas inspiradas en
dichos intentos, para no mencionarel logro de una democracia institucionalizada).
Las actuales teorias del estado a menudo aceptan un supuesto que se repite en
las actuales teorias de la democracia:que existe un alto grado de homogeneidad en los
alcances, tanto territorialescomo funcionales, del estado y del orden social que este
sustenta. No se cuestiona (y si se cuestiona, no se problematiza)si dicho orden, y las
politicas originadasen las organizacionesestatales, tienen similarefectividad en todo el
territorionacional y en todos los estratos sociales existentes6. El ideal de la "igualdad
ante la ley" no se Iogr6 totalmente en ningOnpais. Observemos, por ejemplo, la
existencia universalde prejuiciosde clase en la administraci6nde justicia.No obstante,
los paises escandinavos han Ilegadobastante cerca de la homogeneidad total,mientras
que entre las democracias institucionalizadasmodernas Estados Unidos, tanto en el
como funcional,se encuentrapr6ximoal limiteinferior.
aspecto territorial
En America Latina,los paises con una homogeneidad relativamenteimportante
antigua y sOlida
(sobre todo territorial)cuentan con una tradiciOndemocratica
mas
(Costa Rica, Chiley Uruguay).PerOrepresentael polo opuesto, recientementeacentuado por la acci6n de Sendero Luminoso y sus consecuencias. Bolivia, Ecuador y
Colombiaest~n cerca del polo de la heterogeneidad extrema.Brasily Mexico, a pesar
de haber tenido durante decadas regimenes autoritarioscentralizadores,tambibn son
6 De hecho, la "penetraci6n estatal" fue una de las "crisis"conceptualizadas en la celebre serie de volimenes
de los aios sesenta sobre "Desarrollo politico" del Social Science Research Council (esp. Joseph La Palombara,
1971, pdgs. 205-232). Este mismo tema es primordialen Samuel Huntington, 1968. Pero mientras que estos trabajos
se ocupan del crecimiento de cualquier tipo de autoridad central, el mio se refiere a la efectividad del tipo de legalidad
que, segtn se supone, un Estado democrtico debe implantar.
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dimensi6n pOblica,legal, sin la cual el estado nacional y el orden que este sustenta
desaparecen. Es probable que el errorde reificarel estado no resulte evidente cuando
se teorizasobre paises homogeneos, pero se pone de manifiestocuando la aniquilaci6n
de su dimension pOblicahace que algunas organizaciones estatales se vuelvan parte
de los circuitosde poder perversamenteprivatizados7.Algunos sectores dei nordeste y
el Amazonas en Brasil,el altiplanoen Peri y variasprovinciasdel centro y noroeste de la
Argentina son ejemplos de la evaporacion de la dimensi6n piblica del estado y, en
consecuencia, de su extrarfa"reificaci6n"al quedar integrado exclusivamente por
organizaciones que, en esas regiones, son parte de circuitos de poder privatizados,a
menudo sultanistas.
Aunque estas caracteristicasde AmericaLatinason conocidas, que yo sepa no se
han hecho esfuerzos sistem~ticos por relacionarlascon los tipos de democracia que
surgieron en Argentina,Brasil,Peru, en paises similaresde America Latinay en otras
partes del mundo. Imaginemos un mapa de cada pais donde las zonas color azul
seralan un alto grado de presencia dei estado, tanto en el aspecto funcional como
territorial(es decir, un conjuntode burocraciasrazonablementeeficaces y la existencia
de una legalidad efectiva), las verdes indican un alto grado de penetraci6n territorialy
una presencia mucho menor en terminosfuncionalesy las marronessignifican un nivel
muy bajo o nulo de ambas dimensiones. De esta manera,en el mapa de Noruega, por
ejemplo, prevaleceriael azul;en el de Estados Unidos se veria una combinaci6n de azul
y verde, con importantesmanchas marronesen el sur y en las grandes ciudades; en
Brasily PerUel color predominanteseria el marr6ny en la Argentinala extensi6n de este
color seria menor pero, si contaramoscon una serie temporalde mapas, podriamosver
que esas zonas marronesse han extendido Iltimamente8.
En estas zonas hay elecciones, gobernadores y legisladores nacionales y provinciales (en muchos casos sobrerrepresentados en las legislaturas nacionales). AOn
cuando pueden ser los partidos de esas provinciasmiembros nominales de partidos
nacionales, no son m~s que maquinaspersonalistasansiosamente dependientes de las
prebendas que puedan extraerde los organismos estatales, tanto nacionales como locales. Estos partidosy los gobiernos locales funcionansobre la base de fen6menos tales
como el personalismo,el familismo,el prebendismo,el clientelismo,y otros por el estilo.
Como saben los antrop6logos, este mundo se rige por un conjuntode reglas minuciosas, aunque no escritas; en el existen -en oposici6n alas sociedades "tradicionales"burocraciasestatales, algunasde ellas grandesy complejas,muymalpagas y politizadas.
Estos circuitos de poder
en el centro de la politicanacional,
estan representados
comenzando por el Congreso, la institucionque supuestamente es la fuente de legali7 Un sintoma importante lo constituye el modo en que ha prosperado el narcotrafico en estas zonas, a menudo
aliado con autoridades locales y nacionales. Esta convergencia (que tambien se ha producido en otras actividades
delictivas) acentha adn mis la perversa privatizaci6n de estas regiones.
8 El grado de homogeneidad que sugiero no supone necesariamente que cada pais abarque individuos de
una misma nacionalidad (por ejemplo, el color predomrinanteen B~lgica es el azul). La desintegraci6n de imperios
supranacionales como la Uni6n Sovietica y Yugoslavia puede conducir o no, en las respectivas entidades nacionales
que estn surgiendo, a la creaci6n de paises que sean homog6neos en el sentido al que me refiero. Por ejemp\o, en
Rusia la erosi6n de la autoridad pu3blicay la desobediencia general a la legislaci6n supone que, aunque esta unidad
puede ser mis "nacional"en el sentido de contar con una poblaci6n mas homogenea que antes, en lo que respecta
alas dimensiones del estado que serialo estAdominada por el color marr6n. Para una vivida descripci6n de la rapida
y amplia "marronizaci6n"de Rusia, vease Reddaway, 1993, p~gs. 30-35.
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anemica,
no menos incapaz de
3. Acercade ciertascrisisecon6micas
En esta seccidn me referirea una clase particular
de crisisecon6mica:la que
sufrieronpaises comoArgentina,
Brasily Peri al entraren un patr6nde inflaci6naltay
acentuadapor reiteradosy fallidosintentosde controlarla
y emprender
recurrente13
"reformasestructurales"
recomendadaspor los acreedoresinternacionales.
Se trata,
porfortuna,de unconjuntoreducidode paises, si bienvariasnacionesposcomunistas
y africanas han caido o estan a punto de caer en esta situaci6n. Puede afirmarseque,
cuanto mas duraderay profundaes la crisis, y cuanto menor es la confianza en que el
gobierno podra resolverla, mas razonable se vuelve que cada agente actOe: 1) en
13 Me refiero a periodos de cinco
digitos.
arios
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imprescindibles para el exito de sus politicas. Este es otro factor que acorta los
horizontestemporales y empeora las expectativas que dinamizanel dilemadel prisionero.
En estas condiciones, la sociedad se ofrece a si misma una fea imagen. Miles de
expresiones ponen de manifiesto el profundo malestar consecuente. Los casos de
oportunismo generalizado, codicia, falta de solidaridady corrupci6n no son un buen
espejo en el cual mirarse.Adem~s, muchas de estas acciones suponen desconsideraci6n por las leyes. Cuando es obvio que muchos violan la ley sin que implique costo
alguno, la lecci6n que se extrae erosiona aCn mas la predecibilidadde las relaciones
sociales; la ilegalidady el oportunismogeneralizados aumentantoda clase de costos de
transacci6n y la texturizacidnde la sociedad por el estado-en-tanto-leyse debilita con
cada vuelta de la espiral.
Abundan amargas denuncias y exhortaciones desesperadas para superar la
"crisismoral".Los medios de prensa y las conversaciones cotidianas reclaman "restaurarla unidad nacional",buscar la panacea de los pactos socioecon6micos (que en las
condiciones vigentes ningin actor racional concertaria de buena fe), "moralizar"las
empresas y la administraci6np(blica, etcetera. Aunque las criticas moralistas y las
exhortaciones piadosas son valiosas como indicadores de que atn sobreviven valores
bsicos de ia moralpiblica, ellas no tienen en cuenta que la acci6n social
atrapada
en un colosal dilema del prisionero'4.Ms a~n, dichos pronunciamientos
est,
pueden convertirse en una condena global de una situacidn que incluye una democracia cuyo
funcionamientoes tan deficiente.
La airada atomizaci6nde la sociedad es la otra cara de moneda de la crisis del
estado, no s6lo como conjuntode burocraciassino tambidn,y acn
como fuente de
mas,
legalidad y de predecibilidadsocial. Ademas, la crisis Ilevaa la decreciente
credibilidad
del estado como agente autorizadode los intereses nacionales. Mas bien se Iove cada
vez m~s como un gravoso aparato que se deja saquear por los poderosos. La
desintegracibn del aparato estatal y la creciente ineficacia del estado-en-tanto-ley
impiden la implementaci6nde politicasminimamentecomplejas. No resultafcil decidir
a qu6 sectores del aparato estatal debe darse prioridadpara aumentarsu eficacia, o
implementaruna politicaindustrial,o decidirel grado y el orden de la aperturacomercial
y financierade la economia, o acordarpoliticassalarialesy laborales, etcetera. Sin esta
ni las politicas neoliberales actuales ni politicas alternativaspueden
"reestructuraci6n",
tener exito.
Paraque estas politicasno s6lo se decidan sino.que ademas sean implementadas,
deben cumplirse tres condiciones: 1) Tanto los agentes privados como los estatales
deben tener como horizontetemporalsignificativoel mediano plazo, por Io menos. Sin
embargo, en las condiciones que describo esto es muy poco probable. incluso los altos
funcionarios gubernamentales suelen tener el corto plazo como el Cnico horizonte
relevante, en parte porque su tiempo es absorbido por intentosde apagar ios incendios
que aparecen en todos lados, en parteporque la estabilidadde sus propios cargos esta
constantemente amenazada. 2) Si se pretende que la estabilizacibny, en especial, las
politicas econ6micas estructurales,sean algo m~s que un burdo reflejode los intereses
14Aunqueno puedo extendermesobre este punto,debo sermalar
que en la situaci6nque describo no estAin
dadas ninguna de las condiciones que la literaturaha identificadocomo conducentes a atcanzar soluciones
cooperativasparael dilemadel prisionero.
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Llegados a este punto,se impone una pregunta: ,existe alguna manerade salirde
estas espirales descendentes? O, mds precisamente, ,en qub momento y en que
condiciones puede encontrarse esa salida? Debemos recordarque se tratade paises
(Argentina,Brasily Peri) que tuvieronla desgracia de haber sufridoun patronrecurrente
de alta inflaci6n,reforzadopor periodos de hiperinflaci6no muy cercanos a ella (segOn
definiciones, que no discuto aqui) y que soportaronvarios programas de estabilizaci6n
fallidos.
Chile es un pais que sufri6estas dificultadespero que parece haber encontrado
una salida. Las politicasdel gobierno de Pinochet,implementadascon una eficacia que
Lenin habria admirado, destruyeronla mayor parte de lo que quedaba (despues del
gobierno de Allende)de la burguesiacentradaen la sustituci6nde importacionesy en el
mercado interno;esta se sinti6 demasiado agradecida por haber sido rescatada en
cuanto clase como para organizaruna oposici6n concertada. Porsupuesto, el gobierno
de Pinochet tambien reprimi6brutalmentea las organizaciones sindicales y a los
partidos politicos que podrian haber presentado una oposici6n eficaz. En el desierto
social resultante, el costo social fue altisimoy, aunque con cambios y accidentes, se
implement6en su mayorparte el programaneoliberal.Elgobierno democratico de este
pais enfrenta ahora el problema, serio pero menos grave que antes, de mantener una
inflacion baja, tasas de crecimiento econ6mico razonables y un clima internacional
favorable.Tambien debe plantearse c6mo aliviarlas desigualdades acentuadas por el
anteriorregimen autoritario.Pero el hecho es que las consecuencias distributivasde las
politicas ambiguas y menos duras de paises como Brasil,Argentinay PerOno han sido
mejores que las del gobierno de Pinochet.Ademds, los recursos de que ahora dispone
el gobierno chileno para aliviarla desigualdad son relativamentemayores que en
estos.
El hecho que hace algOntiempo Chile estuvo atrapado -pero ya no Io
en
las
est,espirales que describi aqui (y aunque 6sta no es la inica raz6n, hay otras mas hist6ricas
que no puedo desarrollaren este trabajo)significa que su estado esta en mejores
condiciones que el de los paises mencionados para hacer frente a los problemas de
desigualdad que hered6.
Otrocaso podria ser M6xico.Sin embargo, la inflaci6ny sus miltiples trastornos
sociales nunca fueron allitan importantescomo en Argentina,Brasily Peri (ni como Io
son hoy en la mayorparte de la ex Uni6n
El PRIofreci6 un instrumento
Sovietica).
mas
eficaz que en estos ltimos paises para la implementaci6nde politicas neoliberales.
Ademas, por ser un pais limitrofecon Estados Unidos, los intereses geopoliticos de este
estan ayudando en la marcha-todavia penosa e incierta,pero comparativamentems
sencilla- hacia la concreci6n de los objetivosa largo plazo de esas politicas. Otrocaso
es Bolivia,donde la implementaci6nde medidas que lograrondominar la inflaci6ny
liberalizaronel comercio y las finanzas estuvo acompartada por una brutalrepresi6n,
escasamente compatible con la democracia. Un candidato mas reciente a integraresta
lista es la Argentina.Si nos concentramos en los casos de Americadel Sur,
tienen
,que
en comin Chile, Bolivia y Argentina?Sencillamente que en estos paises,
bajo un
regimen autoritarioen el primercaso y gobiernos elegidos democraticamenteen los dos
Cltimos,la crisis toc6 fondo. ,Cul es ese fondo? Es la convergencia de Io siguiente: 1)
un estado que como principiolegal de orden tiene escasa influenciasobre la conducta
de la mayoriade los actores, como burocraciaIlegaa limitesextremosde desintegraci6n
e ineficacia,yen un momentodeterminadoes incapaz de respaldarla moneda nacional;
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RESUMEN
Este articulo argumenta que, para entender
adecuadamente diversos procesos de democratizacidn, las concepciones corrientes sobre el estado deben ser revisadas, especialmente en lo
que se refieren a su dimensidn legal. Sobre esta
base, el articulo discute varios contrastes observables entre democracias representativasy consolidadas y las formas
ticas (es decir,
democr,
en muchos de
polirquicas) que est.n emergiendo
SUMMARY
The article argues that for proper understanding of many processes of democratization,
current conceptions of the state must be revised,
especially with reference to its legal dimension.
On this basis several contrasts are draw between
representative, consolidated democracies and the
democratic (i.e., polyarchical) forms that are
emerging in most newly democratized countries,
REGISTROBIBLIOGRAFICO
Guillermo
O'DONNELL,
"Acercadel estado, la democratizaci6n
y algunosproblemasconceptuales.Unaperspectivalatinoamerica- REVISTA
DE CIENCIAS
na con referenciasa paises poscomunistas".DESARROLLO
ECONOMICO
(BuenosAires),vol. 33, 130,julio-setiembre1993 (pp. 163-184).
SOCIALES
NDescriptores: <Ciencia politica> <Teoria politica> <Estado> <Democracia> <Democratizaci6n>
<Autoritarismo>
<Argentina><Brasil><Peru><AmericaLatina>.