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La poltica fiscal en Honduras

Propuestas para el corto y mediano plazo

Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales


- ICEF Abril 2006

INDICE
Pg.
Resumen Ejecutivo
Introduccin

03
08

I.

La gestin del dficit fiscal

08

A.
B.
C.

08
09
12

II.

La gestin del gasto pblico


A.

B.
C.
D.
III.

El aumento del gasto en desarrollo social y en salarios,


as como la implementacin de la ERP; rasgos bsicos del gasto
pblico en Honduras
La Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) no es una
estrategia de desarrollo (pero podra serlo)
La prioridad de la inversin
Hacia un presupuesto por resultados

19
22
26
30
30

A.
B.

30

D.

V.

19

La gestin de la deuda externa

C.

IV.

La camisa de fuerza del dficit fiscal


Condiciones que pueden afectar el dficit fiscal en el 2006
Mrgenes para la gestin de dficit fiscal en el corto plazo

El alivio de la deuda
La conversin del alivio de la deuda en gasto pblico para la
Reduccin de la pobreza
La necesidad de una programacin financiera del alivio de la
deuda externa destinado a la ERP y a la Metas del Milenio
Hacia una nueva poltica de endeudamiento externo

33
36
37

La Reforma Tributaria

39

A.
B.
C.
D.
E.

39
44
46
49
56

Los condicionantes de la poltica tributaria


Diez principios bsicos de una Reforma Tributaria
El fortalecimiento de la DEI
La Reforma del Impuesto sobre la Renta
El Impuesto sobre Ventas (ISV)

La Economa poltica de las reformas propuestas


A.
B.
C.

Medidas que requieren aprobacin del Congreso Nacional


y proceso de aprobacin requerido
Las propuestas que podran enfrentar mayor oposicin
La secuencia de reformas

56

56
58
61

INDICE DE CUADROS
Pg.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7
8

Honduras: dficit fiscal del gobierno central y del sector pblico


Amrica Latina y el Caribe (19 pases): PIB, Gasto total del
Gobierno Central y sus relaciones, 2003
Honduras: avance esperado en las metas de educacin, salud y
Agua potable y saneamiento segn la ERP y los ODM
Honduras: Inversin (% PIB)
Honduras: Prstamos sin desembolsar
Honduras: Alivio HIPC recibido para la ERP
Honduras: Prstamos nuevos contratados
Composicin del Congreso Nacional de Honduras

09
20
22
27
29
34
38
58

INDICE DE GRAFICOS

Pg.
1.
2.
3.
4
5.

Composicin relativa del gasto total neto del Gobierno Central


Honduras: Gasto social del Gobierno Central como % del PIB
Honduras: Servicio de la Deuda Pblica
Honduras: Servicio de la Deuda Externa
Honduras: Estimaciones del alivio para la ERP

21
21
31
32
35

RESUMEN EJECUTIVO

La gestin del dficit fiscal


El presupuesto recomendado por el Gobierno de Honduras para el 2006 -presentado en
marzo de ese ao- supone el cumplimiento de las condiciones respecto al dficit acordadas
con el FMI. Sin embargo, los resultados propuestos para HONDUTEL y la proyeccin del
precio del barril en que se sustenta las estimaciones de la ENEE conducen a concluir que el
dficit del sector pblico no financiero puede ser mayor. Otros agravantes pueden incluir
ciertas transferencias y el financiamiento de dos programas (PRAF y PROHECO) que, ante
el agotamiento de los recursos externos que los financiaban, hacen depender su continuidad
de recursos propios o de la obtencin de nuevo financiamiento. A lo anterior se unen las
prdidas operativas del Banco Central resultante de sus operaciones de esterilizacin,
equivalente al 1.3% del PIB, que constituyen la principal explicacin del dficit del sector
pblico combinado.
Existen ciertos mrgenes para ampliar el presupuesto y el dficit, derivado de la posibilidad
de ajustarlos por la inversin y el precio del petrleo, como ya fue aceptado por el FMI en
el 2005, y que permiti aumentar el dficit fiscal del gobierno central de 3.0 a 3.45% del
PIB. Tambin se podra ajustar en la medida que el dficit se financiara con recursos
concesionales, que podra aumentarlo en hasta un 0.77% del PIB. Sin embargo, ello no
dejara de requerir una resolucin de los problemas de HONDUTEL y de la ENEE, sobre lo
cual ya existe una identificacin de acciones que podran tomarse y que seran aceptables
para el FMI en particular. Lo que ahora se requiere es la decisin poltica de avanzar en
ambos casos, ya que de lo contrario el mayor dficit fiscal generara presiones
inflacionarias, apreciara (en trminos reales) el tipo de cambio y podra exacerbar
reivindicaciones salariales y hacer ms difcil la negociacin de este tema.
Parece inevitable el costo cuasi-fiscal de la esterilizacin para evitar una fuerte apreciacin
del tipo de cambio. Sin embargo, se podra facilitar un proceso de transicin gradual hacia
una mayor flexibilidad del rgimen cambiario fomentando el desarrollo de un mercado de
divisas interbancario. El gobierno tambin podra incidir en el uso de los ingresos de
divisas resultantes de remesas favoreciendo proyectos pblico-privados de inversin, al
tiempo que utilizara aquellos prstamos que favorecen la inversin en infraestructura o
desarrollo productivo rural para contribuir a una mayor capacidad de respuesta de la
economa frente al aumento de la demanda resultante de los ingresos de divisas.
Si bien es cierto que las medidas adoptadas por el gobierno anterior lograron frenar el
incremento de la masa salarial en trminos reales, en el caso de los maestros la contencin
alcanza hasta diciembre del 2006, por lo que a partir del 2007 deben ajustarse algunos
factores que inciden sobre la masa salarial. La propuesta existente, de integrar los pagos
colaterales de antigedad y de calificacin acadmica en el salario ordinario de los
maestros, as como la fijacin de los aumentos anuales en funcin de la inflacin esperada,
junto con la introduccin de tres escalas salariales segn el nivel en que trabajen los
docentes (primaria o secundaria), o que ocupen cargos administrativos (director, sub-

director, etc.), est bien diseada. Se lograr un gran avance si se finiquita una negociacin
con el magisterio con base en esta propuesta.
El gasto pblico
La Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) no es una estrategia nacional de desarrollo
pero podra ser la base de una estrategia de este tipo. La ERP constituye una estrategia bien
elaborada con una amplia participacin en lo que se refiere a sus objetivos y proyectos. Sin
embargo, no ha incluido negociaciones sobre temas bsicos de la economa hondurea
como la condicionalidad macroeconmica y los salarios, presenta una gran dispersin de
proyectos sin una orientacin estratgica, y ha contribuido a la proliferacin de unidades
ejecutoras, favoreciendo la constitucin de lo que podra calificarse como un Estado
paralelo.
Frente a lo anterior se justifica una estrategia clara y sencilla de desarrollo nacional, con
objetivos ms vinculados a las prioridades nacionales, como la seguridad y el empleo, y con
mayor articulacin con las fuerzas polticas. La ERP puede ser el punto de partida para esta
estrategia tomando en cuenta que ya representa un vnculo importante ente la sociedad
hondurea y la comunidad internacional. Una nueva estrategia no debiera percibirse como
un plan que interrumpe y sustituye a la ERP sino como un instrumento que la ampla, en un
sentido temtico y poltico. Como parte de la nueva estrategia convendra reorientar las
unidades de planificacin y evaluacin mediante instrucciones, autoridad y capacidades
para que jueguen un papel ms activo en la formulacin, seguimiento y evaluacin de los
programas e inversiones que resulten de la nueva estrategia, y que deberan quedar
reflejados en el presupuesto.
La inversin pblica ha crecido poco en los ltimos aos, lo cual puede superarse con una
mayor ejecucin de prstamos sin desembolsar, especialmente en proyectos de
infraestructura, lo cual sera congruente con el objetivo de reducir el impacto de los
recursos externos sobre la apreciacin cambiaria y de generar ms empleo. Tambin
correspondera formular una estrategia nacional de inversiones con mayor impacto y
asegurar un adecuado funcionamiento de un banco integrado de proyectos para la
evaluacin y seguimiento de inversiones. Ello podra complementarse con un presupuesto
por resultados, para lo cual cabra aprovechar el SIAFI, al tiempo que se impulsa un
autntico cambio en la cultura de organizacin de todos aqullos que tienen que ver con la
formulacin del presupuesto para que se definan y cuantifiquen objetivos, y para que se les
d seguimiento.
La gestin de la deuda externa
Honduras se ha beneficiado de un importante alivio de su deuda aunque es difcil calcular
su monto exacto porque ha habido varias renegociaciones de la deuda y el servicio efectivo
de la deuda en los ltimos aos ha sido bastante menor al servicio de deuda vencido. As,
se pag en promedio el 87% del servicio de la deuda vencida entre 1993 y 1998, 83% de
aqul observado entre 1999 y 2001 y slo 59% del servicio vencido entre 2002 y 2005.

Lo anterior significa que los recursos destinados a la ERP se han estimado a partir de un
servicio de deuda terico que realmente no se pagaba. En todo caso, partiendo de las
condonaciones ms recientes, el alivio de la deuda que correspondera dedicar al gasto en la
ERP aumentara sustancialmente en los prximos aos, con posibles consecuencias
negativas sobre los equilibrios macroeconmicos. Frente a estas dificultades convendra
programar el alivio de deuda para la ERP, o para una estrategia ms amplia de desarrollo si
sta fuera a formularse, posiblemente fijando un monto anual constante en el tiempo,
tomando en cuenta el servicio real de la deuda en el pasado, criterios macroeconmicos,
una orientacin de largo plazo y las Metas del Milenio, adems de otras prioridades
nacionales.
Por otra parte, en aos recientes se ha observado una importante brecha entre los prstamos
contratados y lo ejecutado, lo cual se explica en buena parte por la meta del dficit fiscal
que se ha tenido que cumplir. Ello hace necesario fijar una nueva poltica de
endeudamiento que, partiendo de las normas existentes y de las responsabilidades que le
competen a la Comisin de Crdito Pblico, establezca un claro lmite al nuevo
endeudamiento externo, garantice que el nuevo endeudamiento sea compatible con la
programacin financiero del alivio de la deuda y con las estrategias de de desarrollo y de
inversiones, y que asegure capacidades de evaluacin y seguimiento de los proyectos que se
financien con recursos externos.
La reforma tributaria
La historia reciente de la tributacin en Honduras ha estado marcada por una dinmica de
reformas parciales sin sentido de direccin, una estructura tributaria sesgada hacia los
impuestos indirectos, el debilitamiento de la recaudacin como consecuencia de procesos
de apertura comercial unilateral o negociados con socios externos, la escasa capacidad
fiscalizadora y de control de la Direccin Ejecutiva de Ingresos (DEI), y la reducida
conciencia fiscal que parece existir en la poblacin hondurea. Frente a esta situacin, y
tomando en cuenta los desafos de cerrar la brecha fiscal y de contar con suficientes
recursos para cubrir necesidades de desarrollo social y seguridad en particular (con un alto
contenido de gasto corriente), se justifica una reforma tributaria.
Impulsar una reforma tributaria en Honduras debiera basarse en 10 principios, que podran
ser la base de un acuerdo de reforma tributaria y que significa reconocer la necesidad de
aumentar la capacidad recaudatoria del sistema, fortalecer la administracin tributaria,
recomponer la composicin de impuestos a favor de la tributacin directa, aplicar los
impuestos con generalidad, mejorar la justicia distributiva del sistema, aumentar la
transparencia de la actividad presupuestaria, simplificar la estructura impositiva, reducir la
arbitrariedad en los procesos de gestin y de recaudacin de tributos, aprovechar las
sinergias y economas de escala con instituciones o actores econmicos, y potenciar el uso
de controles cruzados de informacin.
Partiendo del reconocimiento anterior, el primer paso debiera ser el de fortalecer a la DEI,
lo cual constituye una pre-condicin para avanzar con otras reformas tributarias. La
existencia de una estructura organizativa poco flexible, sin procedimientos normalizados,

baja informatizacin y sin una verdadera poltica de personal significa que ste es el
verdadero taln de Aquiles de la poltica tributaria hondurea. Avanzar en esta rea
requiere una slida asesora a la direccin de la DEI para desarrollar las siguientes
acciones: distinguir entre las funciones de direccin y las de gestin operativa;
profesionalizar la administracin tributaria mediante la creacin de un cuerpo de
funcionarios permanentes, el refuerzo de la formacin, y el establecimiento de un buen
sistema de incentivos basados en evaluaciones individuales; estandarizar y mejorar
procedimientos administrativos; reforzar las oficinas de asistencia al contribuyente;
expandir el uso de la informacin de otras fuentes; y realizar evaluaciones regulares de los
costos y de la consecucin de objetivos.
Una vez se haya avanzado con este fortalecimiento de la DEI se podr implementar una
reforma del impuesto sobre la renta, distinguiendo entre el IR de personas naturales y el de
personas jurdicas (empresas). La gran cantidad de exenciones y beneficios fiscales para
las empresas presuponen un efecto positivo sobre la actividad econmica hondurea. Sin
embargo, no existen estudios rigurosos que verifiquen la realidad de esta conclusin. Por
otra parte, la exoneracin del pago del impuesto en Honduras no asegura que las empresas
extranjeras no los paguen ya que se encuentran sujetas al pago del impuesto sobre la renta
en su pas de origen, con lo cual en la prctica la administracin tributaria hondurea la
transfiere recursos a la administracin tributaria de otro pas.
Lo expuesto justifica eliminar las exoneraciones y exenciones. La reduccin de exenciones
y exoneraciones permitira ampliar la base imponible y reducir las tasas mximas (a 20%) e
incluso el nmero de tramos, simplificando as al impuesto. Lo que ya se ha avanzado, con
el apoyo del FMI, en elaborar un cdigo centroamericano de conducta sobre incentivos
fiscales puede ser una base importante para una nueva legislacin nacional en esta materia.
En el caso de las personas naturales convendra incluir el conjunto de ingresos (salarios,
rentas inmobiliarias e inmobiliarias y otras) como una nica base imponible sujeta a una
tasa progresiva, aparte de las ganancias de capital, que estaran sujetas a otra tasa fija. En el
caso de las empresas amerita especial atencin la regulacin de los precios de transferencia
y la aplicacin de normas de subcapitalizacin para evitar el abuso del endeudamiento
entre empresas vinculadas para evadir impuestos. Otras acciones complementarias podran
incluir el aumento del Impuesto sobre el Activo Neto (IAN) hasta el 2%, aplicndolo como
impuesto mnimo que de ser superior al IRS funcionara como pago a cuenta, y la
utilizacin de retenciones y pagos a cuenta siempre que se produjeran hechos imponibles
gravables.
Economa poltica de las reformas
Pareciera til distinguir, al menos para propsitos analticos, tres momentos de reforma,
identificados con base en la necesidad de a) combinar las iniciativas de reforma fiscal que
generarn mayor oposicin con otras que puedan aglutinar esfuerzos, y b) mantener
separadas las agendas de los grupos que ms se oponen a algunas de las reformas, con el fin
de evitar coaliciones amplias en contra del conjunto de las reformas.

A ttulo ilustrativo un primer momento podra incluir el impulso de las medidas


indispensables a corto plazo para evitar un fuerte aumento del dficit fiscal en el 2006, lo
cual podra incluir las acciones tendientes a mejorar las finanzas de Hondutel y la ENEE y
eventualmente otras medidas de emergencia para reducir gastos y aumentar los ingresos del
Estado en el corto plazo. Un segundo momento podra incluir la negociacin de sueldos y
salarios de maestros y empleados de salud. El tercer momento podra centrarse en la
reforma tributaria. La informacin disponible sugiere que las alianzas en el Congreso
podran ser ms factibles con fuerzas polticas vinculadas al gobierno anterior durante los
dos primeros momentos, puesto que los temas a tratar fueron parte de lo que ya haban
negociado con el FMI, mientras que las alianzas en el tercer momento seran ms difciles y
posiblemente tendran que incluir a otras fuerzas polticas.
Simultneamente podran impulsarse otras acciones menos polmicas en cada uno de los
momentos. Como opciones para el primer momento estara la formulacin de una
estrategia nacional de desarrollo, mientras que durante el segundo podra incluirse el
fortalecimiento de la DEI y la nueva poltica de alivio y endeudamiento externo. En la
tercera se podra avanzar con un presupuesto por resultados.

INTRODUCCION
A continuacin se presenta un informe sobre poltica fiscal en Honduras, solicitado al
Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (ICEF) por parte del Ministro de Finanzas
de Honduras. El informe se centra en la gestin del dficit fiscal, la gestin de la deuda
externa, la gestin del gasto pblico y la reforma tributaria. En cada caso se presenta un
breve diagnstico o recuento de desafos as como propuestas de corto y mediano plazo, y
se termina con algunas consideraciones sobre la viabilidad poltica de las propuestas. El
informe ha sido preparado con base en aportes de Edna Armendriz, Ernesto Paz, Jos
Flix Snz y Pablo Sauma, bajo la coordinacin de Juan Alberto Fuentes, y tomando en
cuenta los valiosos aportes y el acceso a la informacin que proporcionaron directores y
funcionarios de la Secretara de Finanzas de Honduras. El informe ha sido financiado por
el PNUD y la cooperacin sueca en Honduras. Las opiniones expresadas son la exclusiva
responsabilidad del ICEF.

I.

LA GESTION DEL DEFICIT FISCAL

A.

La camisa de fuerza del dficit fiscal

A partir del 2004 se encuentra vigente en Honduras un acuerdo con el FMI para 'Poverty
Reduction and Growth Facility' (PRGF), el cual plantea entre sus principales metas 'atender
las crecientes presiones fiscales que enfrenta el Gobierno', "como nica manera de contar
con financiamiento adecuado para los programas que sustentan el crecimiento y combaten
la pobreza, los dos objetivos bsicos de la sociedad hondurea". Este acuerdo es muy
amplio, y contempla reformas o cambios que no se limitan a la poltica fiscal, pero en el
caso especfico de lo fiscal sobresalen los compromisos iniciales de alcanzar como mximo
un dficit del sector pblico combinado de 3% en el 2004, de 2.5% en el 2005 y de 1.7% en
el 2006, y en el caso del gobierno central de 3.5%, 3% y 2.5% respectivamente.
Como puede observarse en el cuadro siguiente, en los dos primeros aos de ejecucin del
acuerdo se han cumplido las previsiones en materia de dficit, e inclusive, cuando se
considera el PIB observado los logros superan lo pactado. Esta estricta disciplina fiscal se
constituye en una verdadera 'camisa de fuerza' para el gasto pblico, pues dados esos
lmites predeterminados los aumentos en el gasto solamente sern posibles por la va del
aumento en los ingresos del sector pblico.
Al asumir sus cargos, las nuevas autoridades del pas realizaron algunas modificaciones al
presupuesto previamente elaborado para el 2006, dando como resultado el denominado
'presupuesto recomendado', y en cuya versin al 13 de marzo del 2006 se sustentan los
comentarios que se realizan a continuacin. Bsicamente los ajustes consistieron en reducir
en un 10% los gastos corrientes de la mayora de los ministerios y dependencias -con
excepcin de lo relativo a educacin, salud y seguridad pblica-, disminuir algunos gastos

de capital, y aumentar algunos rubros atendiendo principalmente a compromisos asumidos


por el actual Presidente durante la campaa.
Como se aprecia en el cuadro siguiente, el nuevo presupuesto supone el cumplimiento de
las condiciones respecto al dficit acordado con el FMI. Sin embargo, como se ver ms
adelante, hay algunas condiciones que pueden afectar el dficit en el 2006, y que resultaran
en el incumplimiento de esas metas.

Cuadro No. 1
Honduras: dficit fiscal del gobierno central y del sector pblico (base
devengado), 2003-2006.

Cifras en millones de lempiras


Dficit del gobierno central
Dficit sector pblico combinado**
Dficit sector pblico no financiero
Prdidas operativas del BCH
PIB proyectado
PIB observado

2005
prelim.

2006
presup.*

2003

2004

7,415.8

4,727.4
4,096.0

4,715.8
2,971.0

4,109.3
2,936.9
691.9
2,245.0

118,544
120,465

134,512
137,208

152,498
157,705

173,080
--

6.3
5.1

3.5
3.0

3.1
1.9

2.4
1.7
0.4
1.3

6.2
5.0

3.4
3.0

3.0
1.9

---

% respecto al PIB proyectado


Dficit del gobierno central
Dficit combinado pblico
Dficit sector pblico no financiero
Prdidas operativas del BCH
% respecto al PIB observado
Dficit del gobierno central
Dficit combinado pblico

* Se refiere al 'presupuesto recomendado' al 13 de marzo del 2006.


** Sector pblico no financiero ms las prdidas operativas del Banco Central de Honduras.
Fuente: SEFIN y BCH.

B.

Condiciones que pueden afectar el dficit fiscal en el 2006

Frente a la importancia que tiene la gestin del dficit fiscal como un determinante bsico
del xito o fracaso del programa de reduccin de la pobreza y de aumento del crecimiento,
conviene identificar aquellos factores que pueden incidir en mayores desequilibrios fiscales
en el 2006. Entre estos se encuentran los siguientes:

1.

HONDUTEL

Los resultados propuestos para HONDUTEL en el 'presupuesto recomendado'


podran agravar seriamente el dficit fiscal, pues por una parte es posible que no se
obtengan los resultados previstos de las 'polticas de comercializacin' propuestas
para mitigar el impacto de las reduccin en sus ingresos originada en la apertura del
mercado de la telefona y la reduccin de tarifas de llamadas de larga distancia
nacionales e internacionales y, por otra, la ejecucin del plan de inversiones podra
resultar en un dficit cercano a los 1.100 millones de lempiras, es decir, un 0.6% del
PIB, que afectara el logro de las metas fiscales propuestas.1 Como se propone ms
adelante, la situacin de HONDUTEL y sus posibles soluciones deben evaluarse
con una perspectiva de ms largo plazo.

2.

ENEE

En este caso, adems de la difcil situacin que enfrenta y que debe ser atendida en
un plazo mayor, como se destaca ms adelante en este informe, se podra ver
afectada en la ejecucin presupuestaria del 2006 por el precio del petrleo. La
estimacin contemplada en el 'presupuesto recomendado' se sustenta en una
proyeccin del precio del barril de bnker de US$ 41, pero se estima que el precio
que se podra esperar para el ao es de US$ 48, con lo cual el dficit de esta entidad
podra aumentar hasta en 800 millones de lempiras, es decir, en casi un 0.5% del
PIB. Si se considera adems que la demanda de energa aumenta un 10% anual, el
dficit podra aumentar hasta en un 1% del PIB.

3.

CAFTA

Estimaciones del FMI indican que las prdidas de ingresos por la entrada en
vigencia del CAFTA equivaldra a un 0.25% del PIB. Estas estimaciones estn
basadas en lo que podra significar importar los mismos bienes de los Estados
Unidos sin pagar aranceles. Sin embargo, este porcentaje podra aumentar a ms de
0.3% si hubiera cierta desviacin de comercio, es decir, importaciones con menor
precio (libre de aranceles) procedentes de los Estados Unidos que sustituiran las
importaciones procedentes de otros pases con mayor precio (incluyendo aranceles)
que no tienen acuerdos de libre comercio.

Sin acciones de ningn tipo, la apertura del mercado de la telefona y la reduccin de tarifas de llamadas de
larga distancia nacionales e internacionales estara reduciendo el balance operativo de HONDUTEL en el
2006 en lo equivalente a 1 punto porcentual del PIB (su supervit operativo estara pasando de ser el
equivalente al 2.1% del PIB en el 2005 al 1.1% en el 2006), con lo cual aumentara el dficit del sector
pblico en su conjunto.

10

4.

El costo de la esterilizacin con deslizamiento cambiario y aumento de


remesas

Las remesas han crecido significativamente en los ltimos aos, pasando de


representar alrededor de 7% del PIB en 2000 a 21% del PIB en 2005. El
crecimiento anual de las remesas fue particularmente notorio en 2005, con una tasa
de crecimiento superior al 50%. Si se mantiene la poltica de deslizamiento
cambiario y las remesas continan con esta tendencia creciente (o a la tasa de
crecimiento promedio de los ltimos 5 aos, de 34%),2 el banco central tendr que
continuar esterilizando los flujos de divisas para controlar la liquidez, con lo cual
generar un costo cuasi-fiscal. Este costo de la esterilizacin fue equivalente a
alrededor de 1% del PIB en 2004 y 2005, lo cual represent una carga significativa
para el fisco, an cuando el deslizamiento nominal del tipo de cambio en el 2005 se
redujo en comparacin con el ao anterior.3 Esto ilustra cmo, en la medida que se
quiera evitar la apreciacin cambiaria, ello tendr un costo cuasi-fiscal alto.
Si se mantiene la poltica de deslizamiento cambiario, y contina aumentando la
tasa de crecimiento de las remesas, el costo cuasi-fiscal de la esterilizacin podra
aumentar en el 2006 en comparacin con el 2005. De acuerdo con el Banco Central
y el FMI este costo podra alcanzar el equivalente a un 1.3% del PIB en el 2006 que,
sumados al dficit proyectado para el conjunto del sector pblico combinado ese
ao (0.4% del PIB), permitiran cumplir con la meta del dficit total del sector
pblico combinado de 1.7% del PIB para el 2006. Hay que tomar en cuenta,
adems, que nuevos desembolsos de prstamos (concesionales) tambin podran
contribuir a la apreciacin adicional del tipo de cambio.4
5.

Otros agravantes del dficit

Hay otras condiciones que no han sido contempladas en el 'presupuesto


recomendado' y que podran resultar en un aumento del dficit previsto para el ao
2006. Cuatro son los ms importantes:
a)

la transferencia prevista a las alcaldas del pas de recursos del


presupuesto nacional;

b)

la transferencia de la reserva del 7% del sueldo de policas y


bomberos al Instituto de Previsin Militar (IPM);

c)

el financiamiento del Programa de Asignacin Familiar (PRAF); y

En la medida que tambin aumenten los ingresos de capital asociados a un mayor desembolso de prstamos
concesionales externos tambin habr una presin para que el tipo de cambio se aprecie.
3
Las prdidas en el 2004 fueron de L 926.2 millones y 2005 de L 1,088.5 millones.
4
El impacto preciso depender del monto adicional y de si el gasto adicional resultante de estos desembolsos
se orienta a mayores importaciones o a una demanda para bienes y servicios locales no transables. El impacto
tambin puede reducirse en la medida en que este gasto contribuye a corto plazo a aumentar la productividad
de la economa hondurea.

11

d)

el financiamiento del Programa


Comunitaria (PROHECO).

Hondureo

de

Educacin

En estos dos ltimos casos el agotamiento de los recursos externos que los
financiaban hacen depender su continuidad de recursos propios o de la obtencin de
nuevo financiamiento.

C.

Mrgenes para la gestin del dficit fiscal en el corto plazo

La gestin del dficit fiscal requiere, por una parte, evitar las presiones de gastos o
amenazas de menores ingresos que podran aumentar el dficit fiscal pero, a su vez,
conviene explorar los mrgenes de maniobra existentes en el 2006 y los aos siguientes.
1.

HONDUTEL

HONDUTEL se ver afectada a partir del 2006 por la prdida de ingresos debido a
la reduccin en la tarifa de salida de trfico internacional (de US$ 0.50 a US$ 0.20
por minuto), por la reduccin en la tarifa de trfico de larga distancia nacional, y por
la apertura del mercado de la telefona. Hay un conjunto de medidas que ya han
sido definidas y que permitirn equilibrar las finanzas de la institucin (menor
ajuste salarial a los empleados, aumentos en el derecho de lnea, aumentos en la
tarifa de trfico local, la ampliacin de servicios de internet y otras).
Varias de estas medidas ya han sido acordadas previamente con el FMI.5 Ms all
del impacto sobre el dficit fiscal, el pas enfrenta el reto de 'salvar' la institucin,
pues de no intervenirse en los diferentes aspectos que ya han sido identificados, a
juicio de varios expertos probablemente para el ao 2010 la institucin entrar en
una situacin de quiebra tcnica. Se trata de una decisin poltica.

2.

ENEE

En el caso de la Empresa Nacional de Energa Elctrica (ENEE), si bien es cierto


que en el ao 2005 present un balance operativo con saldo positivo, an se ve
afectada por los costos altos de los contratos convenidos con proveedores privados,
los altos costos de personal, el incremento en los costos de generacin de energa
trmica por el aumento en el precio de los combustibles fsiles, y la ausencia de
ajustes de las tarifas para compensar los consiguientes aumentos de costos. Al igual
que en el caso anterior, hay propuestas de solucin, que requieren implementacin.6

El gobierno anterior, en su memorando suplementario de noviembre de 2005, indic que la adopcin de las
medidas convenidas sobre HONDUTEL seran una accin previa a la cuarta revisin del PRGF de Honduras.
6
En este caso intervienen varios aspectos relativos a la poltica energtica de Honduras, que superan los
propsitos de este informe.

12

3.

Salarios

Para el ao 2005 se estima que del total de sueldos y salarios pagados por el
gobierno central (incluyendo aportes patronales), un 71.9% del total correspondi a
maestros y personal beneficiado por el Estatuto del docente y al personal de salud,
beneficiado por diversos estatutos que les ataen. La proporcin de sueldos y
salarios que corresponde a maestros subi continuamente de representar el 46.5%
del total de gastos en sueldos y salarios del gobierno central en 1997 hasta un 54.5%
en el 2005, mientras que en el caso del personal de salud no se observa una
tendencia creciente. La situacin en el ao 2005 es el punto superior de un proceso
iniciado aos atrs.
Si bien es cierto que las medidas adoptadas por el gobierno anterior lograron frenar
el incremento de la masa salarial en trminos reales, en el caso de los maestros la
contencin alcanza hasta diciembre del 2006, por lo que a partir del 2007 deben
ajustarse algunos factores que inciden sobre la masa salarial, principalmente en la
hora clase y el sueldo base. Adems, muchas de las solicitudes por los colaterales
de antigedad y calificacin acadmica presentadas a partir del 2004, quedaron
pendientes pues su pago exceda los montos anuales pactados para cubrir esos
pagos; por lo que se prev que a partir del 2007 se exigir el pago de los montos
pendientes.
En marzo del 2005 la SEFIN y el BCH presentaron ante el FMI una propuesta de
"poltica de remuneraciones a docentes a partir del 2007". Segn la misma, ante el
escenario de aumentos en el valor de la hora clase con base en la inflacin esperada
y dejando los colaterales de antigedad y calificacin acadmica sin modificar, el
aumento salarial a los maestros en el ao 2007 provocar que la relacin salarios del
gobierno central respecto al PIB supere en 1 punto porcentual el techo previsto para
ese ao (que es de 9.2% del PIB). Ante escenarios menos restrictivos, la relacin
podra superar en 3.8 puntos el lmite establecido. En sntesis, si bien podra
postergarse la presin salarial durante el 2006, ser inevitable en el 2007, con lo
cual tambin habra una presin para que aumente en ausencia de otras medidas- el
dficit fiscal.
La piedra angular de la propuesta presentada por la SEFIN y el BCH en el 2005
sobre la poltica de remuneracin a docentes a partir del 2007 es la integracin de
los pagos colaterales de antigedad y de calificacin acadmica en el salario
ordinario de los maestros, as como la fijacin de los aumentos anuales en funcin
de la inflacin esperada, tal como aplica a los dems servidores pblicos en virtud
de la mencionada Ley de Reordenamiento del Sistema Retributivo del Gobierno
Central del ao 2003. El otro aspecto fundamental de la poltica es la introduccin
de tres escalas salariales segn el nivel en que trabajen los docentes (primaria o
secundaria), o que ocupen cargos administrativos (director, sub-director, etc.). La
propuesta est bien diseada y se lograr un gran avance si se finiquita una
negociacin con el magisterio que considere la integracin de los pagos colaterales

13

dentro del salario ordinario, as como lograr los ajustes en funcin de la inflacin
esperada.
La propuesta de las escalas salariales, tal como est planteada, es un poco
complicada en su aplicacin por la existencia de mnimos y mximos y ajustes
cuando se alcancen esos lmites. Por ello, parece ms conveniente la definicin de
una escala ms amplia pero predeterminada, que incorpore de una vez las posibles
diferencias en los aspectos que son considerados en el pago, tales como el ttulo que
tenga el docente, la antigedad, la calificacin acadmica y otros. Un ejemplo de
las categoras en la escala sera: maestro no titulado de primaria, maestro titulado de
primaria 1, maestro titulado de primaria 2, y as hasta un mximo de 5 en el caso de
la primaria; luego seguira profesor de secundaria no titulado, profesor de
secundaria titulado 1, profesor de secundaria titulado 2, y de esa forma hasta
profesor de secundaria titulado 5, para luego continuar con las categoras docenteadministrativas (director y subdirector) y administrativas propiamente (asistentes,
etc.).
Para cada una de las categoras se deben definir claramente los requisitos en
trminos de los aspectos a considerar, como se indic anteriormente: ttulo,
antigedad, calificacin acadmica, etc. Conforme los educadores vayan avanzando
en sus cualidades, irn avanzando en la escala. La condicin para ser ubicado en
una categora debe ser la comprobacin, mediante atestados, de las caractersticas
personales de cada maestro, y no el sueldo que devenga actualmente -como se
indica en la propuesta-. Esto se propone en el entendido de que hay incentivos o
pagos colaterales que se pagan en la actualidad pero que no estn debidamente
comprobados o documentados. Ms all de la negociacin con los representantes
magisteriales, ser necesario avanzar en la administracin de los salarios de los
docentes, especialmente en lo que se refiere al registro de los maestros, la
actualizacin de sus expedientes, y la verificacin de las cargas horarias.
Otros salarios
Adems de los incrementos salariales contemplados en otros estatutos, el gobierno
enfrentar presiones para incrementar los salarios del resto de los empleados
pblicos que no se ven beneficiados por estatutos, pues en los ltimos aos la
poltica salarial hacia ellos ha sido muy restrictiva, e inclusive ha favorecido ms a
los asalariados de categoras salariales ms bajas, con el consecuente impacto en el
cierre de las brechas salariales, pero especialmente el desincentivo a los recursos
humanos ms calificados.
4.

La poltica cambiaria

El rgimen cambiario actual - una banda cambiaria con un rango de 7% por arriba y
debajo del tipo de cambio base que se ajusta peridicamente - limita la capacidad de

14

ajuste de la economa ante choques externos.7 En el contexto de entradas de divisas


significativas, el rgimen cambiario actual presenta un margen limitado para una
apreciacin cambiaria nominal, con lo que se podra reducir la necesidad de
esterilizar (y reducir el costo cuasi-fiscal) para controlar la mayor liquidez.
Sin embargo, la transicin hacia un rgimen cambiario ms flexible como una
medida para reducir la necesidad de esterilizar las entradas de divisas, y por lo tanto,
reducir el costo cuasi-fiscal, presenta tres dificultades. En primer lugar, los agentes
privados se encuentran cmodos con el rgimen cambiario actual. En la prctica
el riesgo cambiario es cero, por lo que los agentes no cubren sus posiciones
financieras contra movimientos en el tipo de cambio. Adems, los instrumentos para
protegerse o cubrir el riesgo cambiario no se han desarrollado en Honduras.8
En segundo trmino, una mayor flexibilidad del rgimen cambiario, en un contexto
de entradas significativa de remesas, posiblemente acompaadas de un mayor
desembolso de recursos externos concesionales para aumentar la inversin, llevara
a una apreciacin del tipo de cambio real (por la va de una apreciacin nominal del
tipo de cambio). Como consecuencia, el sector exportador perdera competitividad,
lo que se reflejara en un aumento en el dficit de la cuenta corriente.9 Permitir un
proceso de apreciacin real del tipo de cambio no pareciera ser la mejor manera de
enfrentar el proceso de apertura comercial que surge de la entrada en vigencia del
CAFTA. Lo anterior plantea un dilema entre un rgimen de deslizamiento
cambiario que viene siendo equivalente a un subsidio indirecto para los productores
de bienes exportables e importables, reflejado en el costo cuasi-fiscal de la
esterilizacin, y la dificultad de insertarse exitosamente en la economa mundial con
un tipo de cambio que se est apreciando en trminos reales y sin aumentos claros
de la productividad.
En tercer lugar, la venta de divisas en un contexto de apreciacin cambiaria puede
favorecer la dolarizacin creciente de la economa, con una reduccin de la
proporcin de activos nacionales en la banca privada, y puede reducir el crdito para
el sector privado en la medida que el crdito en dlares es limitado. As, aunque
una mayor flexibilidad del rgimen cambiario permitira una poltica monetaria ms
independiente (con lo cual se podra, por ejemplo, reducir las tasas de inters), al
mismo tiempo la apreciacin cambiaria creara incentivos para pedir prestado en
dlares, ya que el costo de hacerlo sera menor. Adems, en un momento en que la
liberalizacin del encaje sobre prstamos en dlares est teniendo lugar, esto
7

El FMI ha recomendado con frecuencia una mayor flexibilidad del rgimen cambiario para reducir
vulnerabilidades y sugiere como precondiciones el fortalecimiento del sector financiero y los instrumentos de
poltica monetaria.
8
Debido a que una parte de los prstamos bancarios estn dolarizados, movimientos del tipo de cambio hacia
la depreciacin tendran un efecto negativo en el balance de las empresas (con prstamos en dlares), lo que
podra afectar eventualmente al sistema bancario a travs del riesgo crediticio.
9

En un caso extremo, una prdida continua de competitividad junto con el desequilibrio externo podra
producir nerviosismo en los mercados y presionar al tipo de cambio hacia la depreciacin reflejndose en una
cada de las reservas internacionales.

15

llevara a un aumento de la exposicin de los bancos a movimientos en el tipo de


cambio.
Por lo tanto, una mayor flexibilidad del rgimen cambiario a corto plazo parece ser
una opcin poco viable para manejar a corto plazo las entradas significativas de
divisas y reducir el costo cuasi-fiscal, ya que podra poner en riesgo el dinamismo
del sector externo. En otras palabras, parece inevitable el costo cuasi-fiscal de la
esterilizacin para evitar una fuerte apreciacin del tipo de cambio. Sin embargo,
hay dos medidas que podran llevarse a cabo, y que podran facilitar un proceso de
transicin gradual hacia una mayor flexibilidad del rgimen cambiario:
a)

El Banco Central podra flexibilizar el monto diario de venta de


divisas, y podra reducir los requerimientos de concentracin de
divisas -actualmente de 100% puesto que el Banco Central es el
nico intermediario de divisas- mediante la creacin de un mercado
de divisas interbancario. Este sera un primer paso para crear un
mercado cambiario lquido y eficiente para descubrir el precio a
travs de una asignacin descentralizada de divisas, y as prepararse
para un mejor momento para flexibilizar el rgimen cambiario.

b)

El gobierno podra incidir en la composicin del gasto asociado a los


ingresos de divisas, tanto por el lado de las remesas como por el lado
de los prstamos desembolsados.10 En ambos casos convendra
tratar de incidir sobre la demanda agregada y sobre la oferta o
capacidad de respuesta de la produccin. En particular, se
recomienda:
i.

Favorecer la ejecucin de proyectos de inversin asociando al


sector pblico con el privado (con esquemas de compromiso
mutuo de aportar recursos, como se ha hecho en Mxico o El
Salvador) para reducir el uso de los recursos por remesas en
consumo y aumentar el uso de estos recursos en inversin
productiva.

ii.

Orientar el gasto pblico adicional, y en particular los


desembolsos de prstamos externos, preferentemente a la
inversin en el sector no transable (infraestructura).

Debe tomarse en cuenta que el mayor gasto, tanto el procedente de las remesas
como el que podra resultar de un mayor desembolso de prstamos concesionales,
estara presionando sobre la demanda agregada de Honduras, lo cual a su vez se
canalizara a bienes transables que podran satisfacerse con mayores importaciones
(y en mayor razn con la entrada en vigencia del CAFTA) sin aumentos de precios,
10

Otra opcin sera llevar a cabo un ajuste fiscal, reduciendo el dficit significativamente para enfrentar los
efectos expansivos de las masivas entradas de divisas, pero en Honduras la poltica fiscal tiene muy poco
espacio para jugar este papel.

16

y a bienes no-transables (ciertos servicios, la construccin), sector donde podran


aumentar los precios debido a una menor capacidad de respuesta productiva para
atender este aumento de la demanda. Este desequilibrio entre aumentos de precios
de no transables frente a transables equivale a una apreciacin del tipo de cambio,
pero en alguna medida podra reducirse al fortalecer la capacidad de respuesta con
inversiones en el sector no transable.
Lo anterior reducira la presin inflacionaria de las entradas de divisas y, por lo
tanto, la necesidad de ejercer operaciones de esterilizacin. Tambin aumentara la
capacidad de respuesta productiva frente a la mayor demanda agregada. Al mismo
tiempo, el sector pblico estara aumentando su gasto en inversin real -el cual
presenta un evidente rezago- con perspectivas de contribuir a la productividad y la
competitividad que facilitaran flexibilizar el rgimen cambiario en un perodo
posterior.
Debe reconocerse, sin embargo, que estas orientaciones, basadas en la necesidad de
evitar una mayor apreciacin cambiaria, pueden entrar en conflicto con un mayor
gasto pblico orientado principalmente al gasto social. En este caso, el gasto tiende
a tener un componente importante de gasto corriente y no de inversin, con lo cual
no se favorece un fortalecimiento de la capacidad de produccin a corto y a
mediano plazo (aunque s a largo plazo), mientras que provoca un aumento de la
demanda que puede incidir tanto en el aumento de las importaciones como en el
aumento de precios del sector no transable, con lo cual contribuira a la apreciacin
cambiaria. Lo anterior sugiere la necesidad de aumentar la carga tributaria para
contar con una base sostenible para financiar el gasto social, evitando as que tenga
efectos perniciosos sobre la estabilidad macroeconmica.
5.

Ajustador de inversin y de precio del petrleo

En el 2005, como parte de la tercera revisin del Acuerdo con el FMI, ste acept
que la meta del dficit pudiera aumentar en 0.25% del PIB para gastos adicionales
que estuvieran dentro de la ERP, y en 0.2% por gastos resultantes del mayor costo
de combustibles. Esto significa que la meta de referencia para el dficit del
gobierno central para el 2005 efectivamente fue de 3.45% del PIB y no de 3.0%
como estaba contemplado en el programa original. Si se aplica la misma reduccin
del dficit (0.5% del PIB) a partir de la meta revisada, significara que la nueva
meta para el 2006 debiera ser 2.95% del PIB en el 2006. El dficit para el sector
pblico combinado tambin podra aumentar de 1.7% a 2.2% del PIB para ese ao.
La pregunta clave es si continan existiendo las razones que justificaban este
ajuste.11 La respuesta es afirmativa. Por una parte, y ante el bajo dinamismo de la
inversin pblica en el pasado que lamentablemente se mantiene en el presupuesto
propuesto para el 2006 - y frente a los desafos de favorecer un mayor crecimiento
11

Tmese en cuenta que al solicitar un ajustador al dficit fiscal por inversin y precios del petrleo, se puede
generar cierta presin inflacionaria que podra apreciar el tipo de cambio real, especialmente si el gasto
adicional tiene lugar en bienes y servicios no transables como salarios.

17

que reduzca la pobreza (especialmente en el rea rural, donde es mayor), se justifica


desembolsar y ejecutar una mayor proporcin del significativo monto de prstamos
concesionales ya contratados pero sin desembolsar.12 En el contexto del programa
con el FMI, no se establece explcitamente un lmite anual para la ejecucin de
los fondos externos de desembolso, los cuales financian en parte el programa. Sin
embargo, el lmite para la ejecucin de estos recursos est dado (implcitamente)
por el dficit fiscal, ya que con los gastos corrientes ineludibles, si se gasta ms de
US$215 millones no se cumplira la meta del dficit anual.13
Adems, la condonacin adicional de deuda multilateral resultante del acuerdo del
G 8 estara resultando, segn estimaciones del FMI, en un alivio del servicio de la
deuda equivalente a 0.5% del PIB durante los prximos aos, lo cual tendra que
reflejarse en un monto adicional de recursos gastados por el gobierno de Honduras
para alcanzar las Metas del Milenio. Por otra parte, la Unidad de Inteligencia
Econmica considera que los precios del petrleo en 2006 permanecern altos,
mostrando una disminucin hacia 2007 (16%). Este escenario parecera indicar que
el banco central seguir enfrentando el reto de manejar la presin inflacionaria que
podra generarse por el impacto de altos precios del petrleo (junto con la liquidez
generada por una entrada de divisas sustancial), sobre todo en 2006.
6.

Precisin del concepto del dficit fiscal con prstamos concesionales

Un tema que merece consideracin adicional es la definicin del dficit fiscal,


especficamente con relacin a cmo se integran en l las donaciones o recursos con
un alto grado de concesionalidad. En numerosos programas PRGF se establece un
dficit con donaciones y uno sin donaciones, siendo el ms relevante aqul que no
incluye donaciones. En la medida que existen prstamos externos con cierto grado
de concesionalidad se podra descontar de estos flujos aquella parte que es
concesional (que como parte de lo acordado con el FMI debe ser superior a un 35%)
para luego definir un dficit fiscal sin donaciones que solamente incluira aquella
parte de los recursos externos que corresponden a su proporcin no concesional.
Realizar este ajuste permitira ampliar el monto de desembolsos externos que es
compatible con el mantenimiento del dficit fiscal (sin donaciones). A ttulo
ilustrativo, si todo el dficit (2.2% del PIB) se financiara con prstamos que
tuvieran un grado de concesionalidad del 35%, el dficit incluyendo desembolsos de
estos recursos podra llegar a 3.0% del PIB (2.2+0.77). 14 Esto aumenta el monto

12

Este tema se analiza en ms detalle ms adelante en el informe.


El ao pasado se logr una ampliacin a US$ 255 millones anuales y para este ao se esperan recursos por
desembolsos para proyectos de US$224 millones.
14
El dficit neto de donaciones sera g-T=fd+fe, donde g=G-D, donde G es gasto total y D es gasto
posibilitado por donaciones, T son ingresos totales, fd es financiamiento domstico y fe es financiamiento
externo. Si se supone que no existe financiamiento externo no concesional (fe), entonces g-T=fd y g=G. Si
se incluyen donaciones, entonces se tiene que G=g+D, y el dficit con donaciones sera g+D-T=fd+D, o GT=fd+D. En el caso de Honduras el dfici neto de donaciones sera 2.2 puntos porcentuales. Con donaciones
(o el equivalente de donaciones) aumenta la brecha de ambos lados de la ecuacin: del lado izquierdo porque
13

18

potencial de desembolsos de prstamos externos, concesionales, sin violar el


compromiso de cumplir con la meta establecida.

7.

Los lmites de la ampliacin del dficit fiscal

Si bien puede flexibilizarse en alguna medida el dficit fiscal, conviene destacar dos
peligros de una ampliacin excesiva. En primer lugar, si la poltica fiscal se relajara
mediante un mayor gasto pblico (con un componente importante de demanda por
bienes y servicios no transables), esto podra generar una presin inflacionaria y
apreciar el tipo de cambio real, especialmente en la medida en que el exceso de
demanda no se neutraliza por la va de las importaciones que, en todo caso, sern
estimuladas por el CAFTA- sino por la va del aumento de precios de bienes y
servicios no transables. Cabe recordar que un sector exportador dinmico es crucial
para mantener un alto crecimiento econmico en el pas, y que ser muy difcil
desarrollarlo con un proceso de apreciacin cambiaria. En segundo trmino, la
mayor presin inflacionaria podra exacerbar reivindicaciones salariales y hacer ms
difcil la negociacin planteada previamente.

II.

LA GESTION DEL GASTO PUBLICO

A.

El aumento del gasto en desarrollo social y en salarios, as como la


implementacin de la ERP: rasgos bsico del gasto pblico en Honduras

Cuatro rasgos marcan al gasto pblico en los ltimos aos en Honduras: su valor alto como
proporcin del PIB, su valor bajo como gasto por habitante, un aumento del gasto social
pero condicionado por aumentos salariales de maestros y personal de salud, y una creciente
importancia de las transferencias, reflejo de la importancia de la ERP, que en 2005 cubri
el 47% del presupuesto.
En el contexto latinoamericano, Honduras es uno de los pases en que el gasto total del
gobierno central expresado como porcentaje del PIB adquiere una mayor magnitud
(superior a 25%). Sin embargo, esta situacin se explica en buena parte por el menor PIB
que presenta (en millones de US$), puesto que en trminos absolutos el gasto total y per
cpita que muestra es muy bajo respecto a los dems pases (cuadro siguiente).

G incluye D, y del lado derecho por la presencia de D, que en ambos casos podra tener un valor de 0.77
puntos porcentuales.

19

Cuadro No. 2
Amrica Latina y el Caribe (19 pases): PIB, Gasto total del Gobierno Central y
sus relaciones, 2003.
Gasto total g.
Gasto total
PIB per cpita
PIB
central per
g. central/PIB
(US$)
(millones US$)
cpita (US$)
(%)
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Hait
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Dom.
Uruguay
Venezuela

15.9
28.2
21.7
21.4
19.6
16.8
18.4
16.1
13.4
12.1
25.2
19.5
22.3
19.3
17.2
16.9
19.6
26.0
27.8

129,596
7,867
505,732
72,052
77,560
17,485
27,201
14,874
24,732
2,789
6,937
626,080
4,135
12,863
5,625
60,586
16,541
11,183
85,483

3,422
872
2,772
4,523
1,741
4,196
2,118
2,241
2,047
316
991
6,061
785
4,128
950
2,232
1,876
3,281
3,330

544
246
601
966
341
706
390
360
274
38
250
1,184
175
798
163
376
368
854
925

Fuente: ILPES (Estadsticas de Finanzas Pblicas: gasto total/PIB), CEPAL (Anuario


Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2004: PIB y PIB per cpita) y
estimacin propia a partir de los anteriores (gasto per cpita).

En los ltimos cuatro aos alrededor de tres cuartas partes del gasto total neto se han
destinado a los gastos corrientes y la cuarta parte restante a los gastos de capital y la
concesin neta de prstamos. Cuando se considera un perodo ms largo se presentan
algunas variaciones importantes en la composicin entre estos dos grandes rubros. En 1998
el porcentaje de gasto corriente alcanz un mnimo, y a partir de 1999 comenz a aumentar
de forma prcticamente sostenida (con excepcin del 2004).
Cuando se desagregan an ms los gastos totales, los sueldos y salarios (incluyendo aportes
patronales) constituyen el rubro de gasto ms importante, alcanzando en el ao 2002 una
participacin mxima de 44.2% del gasto total (un 59.3% del gasto corriente de ese ao).
En los aos siguientes este porcentaje se ha mantenido por encima de 40%, constituyndose
en un tema relevante en la discusin sobre gasto pblico.

20

Grfico No. 1
Composicin relativa del gasto total neto del gobierno central, 19902005.
sueldos y salarios*
inversin

intereses deuda
transf. capital

transf. corrientes
otros gastos

100%
80%
60%
40%
20%
0%
1990 1991

1992 1993

1994

1995 1996

1997 1998

1999 2000

2001

2002 2003

2004 2005p

* incluye aportes patronales


Fuente: elaboracin propia con cifras del cuadro A.1.

Cuando se analiza la evolucin del gasto social del gobierno central, resalta el fuerte
incremento en los gastos de educacin y salud, aunque est claro que el mismo se origina
en los incrementos salariales a los que se ha hecho referencia.

Grfico No. 2
Honduras: gasto social del Gobierno Central como % del
PIB, 1991-2004.
gasto social
salud

12

8 7.3

7.3

10.5
9.0

6.4

6.8

6.7

6.5

6.7

6.5

6
3.4
2.2

3.3
2.6

3.2

1994

1995

1996

2.0

3.1
1.9

3.4

1998

3.6
2.4

1997

3.7
2.6

1993

4.1

3.7
2.5

1992

11.3

9.9

8.1

7.7

1991

porcentajes

10

11.5

educacin
FHIS, PRAF y otros*

1.9

2.3

4.8
2.8

5.5
2.8

6.7

5.7
3.0

3.7

3.1

2004p

2003

2002

2001

2000

1999

* transferencias a IHNFA, prog. vivienda, INFOP y aporte a INJUPEMP.


Fuente: estimacin propia con cifras de UPEG (SEFIN) y BCH.

Lo anterior implica que la prioridad del gobierno por contener el incremento salarial de los
maestros y el personal de salud no debe repercutir en los incrementos en los gastos no
salariales necesarios para aumentar la cobertura y la calidad de la educacin y la salud en
Honduras, requisito para el crecimiento econmico y la reduccin de la pobreza. Adems,
el tratamiento de los incrementos en los salarios por concepto de aumentos en la cobertura

21

de los servicios debe tratarse diferente de aquellos que resultan de la aplicacin de los
estatutos.

B.

La Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) no es una estrategia de


desarrollo (pero podra serlo)

Las transferencias corrientes y de capital han adquirido en los ltimos aos una importancia
relativa creciente, lo cual refleja en buena parte la ejecucin de la Estrategia de Reduccin
de la Pobreza (ERP). En el ao 2005 ambas transferencias en conjunto representaron una
tercera parte de los gastos totales del gobierno central (19.9% transferencias corrientes y
13.5% las de capital, para un total de 33.4%).
La Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) constituye una estrategia bien elaborada,
con una amplia participacin social en lo que se refiere a sus objetivos y proyectos. Las
metas que propone tanto en trminos de pobreza por insuficiencia de ingresos como de
otras insatisfacciones, son adecuadas e inclusive consistentes con las propuestas como parte
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), tal como se refleja en el cuadro
siguiente, lo cual facilita aprovechar los recursos derivados del alivio adicional, ms
reciente, de la deuda multilateral. Sin embargo, tambin hay algunos aspectos que merecen
especial y urgente atencin.
Cuadro No. 3
Honduras: avance esperado en las metas de educacin, salud y agua potable y
saneamiento segn la ERP y los ODM, 2005-2015.
Base*

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2015

EDUCACIN
% cobertura neta ed. prebsica 5 aos**
% cobertura neta I y II ciclos
ERP**
ODM***

32.9 (1999)

36.5 38.6 39.5 40.3 41.2 42.0 60.0

89.8 (1999)
79.6 (1990)

91.7 92.5 93.2 92.7 92.9 93.0 95.0


91.8 92.7 93.5 94.3 95.1 95.9 100.0

% cobertura neta III ciclo**


% cobertura neta ed. diversificada**

24.2 (1999)
12.4 (1999)

37.3 39.7 42.6 45.4 48.3 51.1 70.0


22.3 24.2 26.5 28.8 31.1 33.4 50.0

SALUD
Tasa mortalidad infantil (x1,000 n.v.)
ERP**
ODM***
Tasa mortalidad menores 5 (x1,000 n.v.)
ERP**
ODM***
Tasa mortalidad materna (x100,000 n.v.)
ERP**
ODM***

36 (1996)
39 (1986-90)

29
23

27
22

26
21

25
20

23
19

22
18

18
13

48 (1996)
55 (1986-90)

39
33

37
31

35
30

34
28

32
27

30
25

24
18

95
100

93
95

90
90

88
84

85
79

82
73

70
46

147 (1996)
182 (1990)

22

AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO


% poblacin con acceso agua potable
ERP**
ODM***
% poblacin con eliminacin excretas
ERP**
ODM***

81.0 (1999)
65.5 (1991)

83.4 85.0 86.3 87.5 88.8 90.0 95.0


76.6 77.4 78.1 78.9 79.6 80.3 84.1

70.2 (1999)
63.0 (1991)

73.0 76.0 78.3 80.5 82.8 85.0 95.0


74.1 74.8 75.6 76.3 77.1 77.8 81.5

* Entre parntesis se indica el ao al cual corresponde el valor indicado.


** Los valores para 2005, 2006, 2010 y 2015 fueron tomados de (Gobierno de la Repblica de Honduras, 2003), el
valor en la base de (Gobierno de la Repblica de Honduras, 2005) y los valores para los aos 2007-2009 corresponden a
estimaciones propias.
*** Los valores en la base y para el ao 2015 fueron tomados del Informe sobre las Metas del Milenio de las Naciones
Unidas, y para los aos 2005-2010 corresponde a estimaciones propias. Vase Sistema de las Naciones Unidas en
Honduras (2003). Informe sobre las Metas del Milenio, Honduras 2003. Tegucigalpa: Sistema de las Naciones
Unidas.

En primer lugar, y a diferencia de estrategias en otros HIPCs, que han estado sujetas a
rechazo o que se perciben como instrumentos de inters exclusivo de la cooperacin
internacional, pareciera existir un mayor grado de aceptabilidad de la ERP en el caso de
Honduras.15 Sin embargo, la ERP enfrenta limitaciones desde la perspectiva de la
concertacin o dilogo social al no haber incluido un dilogo o negociacin sobre los temas
ms sensibles como las condicionalidades macroeconmicas, o los salarios, que al afectar al
conjunto del presupuesto inciden en la ERP, y sin que la ERP revisada generara un amplio
consenso social. En realidad, contina existiendo cierta tensin, en Honduras y en otros
HIPC, entre la condicionalidad requerida por el FMI y los donantes por un lado, y la
necesidad de una verdadera apropiacin por parte del gobierno, los partidos polticos y la
sociedad civil por otro.16
En segundo trmino, y en parte como consecuencia de lo anterior, existe una gran
dispersin de proyectos y programas que s se han negociado con organizaciones de la
sociedad civil. Lamentablemente la suma de programas o proyectos relacionados con una
rea o dimensin especfica no garantizan el logro de las metas propuestas en ella. Si bien
es cierto que existen mecanismos participativos para definir las prioridades en la ejecucin
de los proyectos y programas (Consejo Consultivo de la ERP y otras instancias polticas y
tcnicas), no hay certeza sobre la forma como cada uno de ellos contribuir al logro de la
meta global, ni tampoco sobre la magnitud de la labor pendiente en cada una de las reas.

15

Para una visin muy crtica de las ERPs en los pases HIPC latinoamericanos, donde se destaca como una
de sus mayores limitaciones su orientacin tecnocrtica y no poltica, vase Booth, Grigsby y Toranzo
(2006), Politics and Poverty Reduction Strategies: Lessons from Latin American HIPCs. ODI, Working
Paper 262, London.
16
Por un lado dicha inclinacin de los donantes es entendible en vista de ciertas dudas que mantienen en
cuanto al compromiso real de los gobiernos en llevar a cabo la estrategia de reduccin de la pobreza y la dbil
capacidad institucional local para la implementacin de la misma. Sin embargo, por otro lado, la misma
actitud conduce justamente a debilitar el sentido de apropiacin y el compromiso con la ERP por parte de los
gobiernos y actores de la sociedad civil. Rob Vos y Maritza Cabezas (2005),Ilusiones y Desilusiones del
Crecimiento Pro Pobre. Evaluacin y Monitoreo de Estrategias de Reduccin de Pobreza -2004, ISS-Asdi,
Edita Sverige.

23

Lo anterior da lugar a la ausencia de un verdadero sentido estratgico de la ERP y a que an


cuando sea percibida como la estrategia de desarrollo econmico y social del pas, en la
prctica pareciera reflejar cierta dualidad entre el impulso del desarrollo social por un lado,
con nfasis en el alivio de la pobreza, y un crecimiento econmico que no necesariamente
favorece a los pobres por otro, y sin atencin a metas redistributivas.17 El excesivo nfasis
en proyectos por parte de la cooperacin internacional en el pasado tambin ha contribuido
a esta dispersin, por lo que se ha recomendado avanzar con apoyo presupuestario dentro
de un marco multi-anual y con mayor nfasis en un enfoque de presupuesto por
resultados.18
En tercer lugar, el gran nmero de proyectos y programas en ejecucin y por ejecutar est
resultando en una proliferacin de unidades ejecutoras que constituyen un verdadero
'Estado paralelo'. Ello tiene importantes implicaciones en trminos de eficiencia, tanto
desde el punto de vista operativo (aunque se supone que a travs de ellas se lograr una
mayor eficiencia), como del costo, pues generalmente se trata de unidades muy costosas
(por lo menos en trminos de salarios).
Lo anterior sugiere tres recomendaciones:
1.

La necesidad de una estrategia nacional de desarrollo integral.

Se justifica insertar la ERP dentro de una estrategia clara y sencilla de desarrollo


integral (econmico, social, ambiental e institucional), con objetivos ms
articulados a las prioridades nacionales, como la seguridad y el empleo, y a las
principales fuerzas polticas del pas. Se debe evitar una estrategia compleja e
irrealizable, y lo ms importante sera alcanzar acuerdos sobre la importancia de
avanzar en algunas dimensiones, reas o temas bsicos, que en conjunto resulten en
adecuados niveles de crecimiento econmico y distribucin equitativa del bienestar
-que conlleva la reduccin de la pobreza-.
La Declaracin de Pars sobre la eficacia de la ayuda al desarrollo19, en la cual se
basa la orientacin de la comunidad internacional de favorecer estrategias de
reduccin de la pobreza en los pases pequeos altamente endeudados, establece que
los pases en desarrollo se comprometen a Ejercer su liderazgo desarrollando e
implementando sus propias estrategias de desarrollo nacional por medio de amplios
procesos consultivos. En la misma Declaracin se explica que El trmino
estrategias de desarrollo nacional incluye reduccin de la pobreza o estrategias
globales similares as como estrategias sectoriales o temticas. Existe, por
consiguiente, un margen importante para que sean los propios pases en desarrollo
quienes definan sus prioridades, no necesariamente restringindolas a estrategias de
reduccin de la pobreza, y la misma Declaracin de Pars destaca lo esencial que
resulta que los donantes puedan alinearse con las estrategias de sus socios.

17

Vos y Cabezas (2005)


Vos y Cabezas (2005)
19
Vase www.oecd.org/dataoecd/53/56/34580968.pdf
18

24

Por otra parte, corresponde tomar en cuenta que la poltica econmica y social tiene
como objetivo ampliar el bienestar de toda la poblacin, lo cual pasa por erradicar la
pobreza, pero ello no significa que todas las polticas -especialmente las socialesdeben ser para pobres. Esta visin ms amplia de la estrategia de desarrollo puede
reflejarse en un mayor sentido de pertenencia nacional y en una perspectiva ms
integral del desarrollo.
2.

La ERP como punto de partida para definir la estrategia nacional de


desarrollo

La ERP constituye la base a partir de la cual se podra avanzar hacia esa estrategia
ms amplia, tomando en cuenta que la ERP ya representa un vnculo muy
importante entre la sociedad hondurea y los organismos internacionales y pases
amigos. Esta revisin y ampliacin en alguna medida ya se ha realizado antes, pues
cabe recordar que la formulacin inicial de la ERP corresponde al 2001 y que en el
2003 se realizaron algunas modificaciones a las metas e indicadores de seguimiento,
con otros cambios menores en los aos siguientes.20 En sntesis, la nueva estrategia
no debera percibirse como un plan que interrumpe y sustituye a la ERP, sino como
un instrumento que la ampla, en un sentido temtico y poltico.21
3.

Una nueva institucionalidad para darle seguimiento a la estrategia


nacional de desarrollo

Para enfrentar el problema de la dispersin institucional y de proyectos, incluyendo


la proliferacin de pequeos proyectos de inversin como parte de la ERP, y para
contribuir a aumentar la eficiencia del gasto, es necesario darle a las instancias de
planificacin (UPEG) las instrucciones, autoridad y capacidades para que jueguen
un papel ms activo en la formulacin, seguimiento y evaluacin de los programas
de cara a las necesidades globales y las metas especficas, que debieran incluirse en
el presupuesto. Como parte de ello se deben emprender las acciones necesarias para
lograr que las unidades ejecutoras respondan a las directrices generales del
gobierno, y rindan cuentas en relacin a su eficiencia y eficacia, evitando la
existencia de un Estado paralelo y convirtiendo al presupuesto (por resultados) en
la base fundamental de la programacin y monitoreo.

20

Gobierno de la Repblica de Honduras (2005). Estrategia para la Reduccin de la Pobreza: Informe de


Avance 2004. Tegucigalpa: Gobierno de la Repblica. Gobierno de la Repblica de Honduras
(2004). Estrategia para la Reduccin de la Pobreza: Segundo Informe de Avance, 2003.
Tegucigalpa: Gobierno de la Repblica. Gobierno de la Repblica de Honduras (2003). Estrategia
para la Reduccin de la Pobreza: Primer Informe de Avance y Actualizacin. Tegucigalpa:
Gobierno de la Repblica. y Gobierno de la Repblica de Honduras (2001). Estrategia para la
reduccin de la pobreza. Tegucigalpa: Gobierno de la Repblica.

21

Booth, Grigsby y Torenzo (2006) argumentan que El problema es que la construccin de consensos en el
nivel poltico debe basarse en un instrumento diferente, coherente con la idea principal de la ERP pero con
diferentes caractersticas no sectorialmente ms especfico sino ms concreto y sujeto a un uso retrico.

25

C.

La prioridad de la inversin

El Banco Mundial, en su reciente "Informe sobre la poltica de desarrollo: acelerando el


crecimiento de base amplia" argumenta que la diferencia en crecimiento de Honduras
respecto a otros pases se debe casi en su totalidad al bajo crecimiento de la productividad
de los factores del pas.22 Identifica los logros educativos como el determinante individual
ms importante para el crecimiento de Honduras, mientras que los otros factores en
importancia seran la infraestructura pblica (para satisfacer las necesidades clave,
especialmente en carreteras, telecomunicaciones y viviendas de escasos recursos), el
desarrollo del mercado financiero, y la gobernabilidad. Adems, concluyen que Honduras
no podr acelerar su crecimiento per cpita significativamente si las variables que lo
determinan continan evolucionando con base en sus tendencias histricas. Es decir, habra
que hacer cambios profundos en esas dimensiones.
El gasto en capital humano que en cierto sentido puede considerarse como una inversin-,
es una de las prioridades de la sociedad hondurea. Como se ha visto, cuando se analiza la
evolucin del gasto social del gobierno central, resalta el fuerte incremento en los gastos de
educacin y salud, aunque est claro que el mismo se origina en los incrementos salariales a
los que se ha hecho referencia. El componente 'invirtiendo en capital humano' es el ms
importante dentro de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza, y en el 'presupuesto
recomendado' para el 2006 se estima que el 71.2% de los recursos de esa estrategia se
destinarn a ese componente.
Como parte del programa con el FMI (PRGF), corresponde reorientar el gasto para alcanzar
una recuperacin de la inversin pblica y del gasto ERP. Dentro del marco
macroeconmico de mediano plazo del programa se estableci que la inversin pblica
deba aumentar para cumplir con las necesidades importantes de infraestructura,
complementar la inversin privada y revitalizar el crecimiento. Sin embargo, la situacin
actual de Honduras refleja un escenario muy distinto al que se esperaba.
En el siguiente cuadro se muestra que la inversin pblica ha permanecido prcticamente al
mismo nivel en el perodo 2003-2005 (en promedio 5.5% del PIB) y a un nivel por debajo
del observado en 2001 (6.8% del PIB). A pesar de que la inversin privada aument en
2004, se observ una ligera cada en 0.6% del PIB en 2005 respecto al ao anterior. Esto
sugiere la necesidad de aumentar la inversin pblica en Honduras.

22

World Bank (2004). Honduras Development Policy Review: accelerating broad-based growth.
Washington: Banco Mundial. Reporte No. 28222-HO.

26

Cuadro No. 4
Honduras: Inversin (% PIB) 2000-2005
2001

2002

2003

2004

2005

Formacin bruta de capital fijo

29.6

25.6

26.6

30.3

30.1

Inversin pblica

6.8

4.8

5.4

5.3

5.7

Inversin Privada *

22.8

20.8

21.2

25.0

24.4

Fuente: Banco Central de Honduras


* Incluye variacin de existencias

Lamentablemente el 2006 el 'presupuesto recomendado' contempla gastos de capital del


sector pblico por 7,796 millones de lempiras, cifra bastante inferior a los 11,841.5
millones del 2005 (presupuesto vigente). La mayor parte de la diferencia se debe a una
reduccin de la inversin real directa.

Lo anterior contrasta con el hecho de que existen prstamos contratados, sin desembolsar,
por un monto de US$ 227 millones (vase el cuadro siguiente), aparte de otros prstamos
que ya incluyen desembolsos pero con un lento ritmo de ejecucin.23 Para 2006 los fondos
de prstamo presupuestados (US$302.3 millones) estn por debajo de los desembolsos
firmados (US$414.9 millones) por un equivalente a 1.2% del PIB, lo que se debe a la
restriccin impuesta por la meta del dficit fiscal del gobierno central de 2.5% del PIB.
Dadas las necesidades de inversin en infraestructura, cabra aprovechar el margen
existente para aumentar la ejecucin de desembolsos en proyectos de infraestructura, lo
cual requerira flexibilizar de manera moderada la meta del dficit fiscal, como se anot
previamente.24 Lograr las metas de crecimiento econmico requiere niveles elevados y
sostenidos de inversin, por lo que ese debe ser uno de los aspectos prioritarios a futuro.
En particular, se recomiendan tres orientaciones de poltica:

23

Vanse los cuadros sobre prstamos aprobados y los correspondientes desembolsos en el caso del Banco
Mundial y el BID (Anexos II y III) de la tercera revisin del PRGF. Vase IMF (2006). Honduras:
Third Review Under the Three-Year Arrangement Under the Poverty Reduction and Growth
Facility; Request for Waiver and Modification of Performance Criteria; and Financing
Assurances ReviewStaff Report; Staff Statement; Press Release on the Executive Board
Discussion; and Statement by the Executive Director for Honduras. Washington: International
Monetary Fund (IMF); IMF Country Report No. 06/31.

24

Los proyectos de infraestructura, por lo general, requieren de un anticipo de 20%, lo que lleva a utilizar el
lmite de desembolsos rpidamente.

27

1.

Mayor desembolso de prstamos para proyectos de inversin.

Corresponde ampliar los desembolsos de prstamos correspondientes a


proyectos/programas de infraestructura y apoyo productivo (en el cuadro siguiente
llaman la atencin los proyectos de infraestructura rural, tanto del BID como de
IDA/BM). Esta ampliacin podra definirse con base en un aumento en el gasto en
infraestructura como proporcin al PIB, por ejemplo de 0.5% del PIB, el cual sera
financiado con la ampliacin de los recursos desembolsados y sera congruente con
la idea de reducir el impacto de los recursos externos sobre la apreciacin cambiaria
y de generar ms empleo.

2.

Hacia una estrategia de inversin pblica

Se necesita realizar una adecuada programacin de las inversiones tomando en


cuenta que la suma de proyectos de pequeos proyectos inversin no hace una
estrategia nacional de inversiones, y que la estrategia de inversiones debe responder
realmente a las prioridades nacionales, reflejadas en una estrategia nacional de
desarrollo, de forma ordenada y con una clara identificacin de los beneficios para
el pas. Como se indic, la ERP est propiciando la proliferacin de pequeos
proyectos de inversin, en muchos casos con impacto ignorado a nivel nacional.

3.

Evaluacin y seguimiento de proyectos de inversin

Cabra asegurar que el banco integrado de proyectos a cargo de la Direccin


General de Inversiones Pblicas de la SEFIN contenga informacin completa y
actualizada sobre todos los proyectos, con el fin de facilitar la implementacin y
seguimiento de la estrategia de inversin.

28

Cuadro No.5
Honduras: Prstamos sin Desembolsar
(Millones de dlares)
Acreedor

BCIE

Proyecto/Programa

Fecha de
Firma

Planta Desaniliz. y Agua Potab. Amap.


Semilleros del futuro
Programa de mercados perifricos del DC:
mercado Perisur
Programa desarro. Agroemp. PyM product. Palma
Africana
Ampliacin proyecto Carretera Pto. Cortes-Guate
CA-13

Fecha Lmite
de Desembolso

Monto del
Prstamo
en USD

18.08.2004
26.08.2005

18.08.2007
26.08.2009

0.8
3.0

26.08.2005

26.08.2007

7.6

22.09.2005

26.05.2006

4.6

26.08.2005

26.09.2009

5.0

NDF

Transf. Educacin Nacional


Prog. Trin Des. Sost C. Rio Lempa
Multifase Des. Forestal Sostn.
Programa de Administracin de Tierras Honduras
Apoyo a la Electrificacin Rural y al Sector
Energa

15.11.2001
08.05.2002
29.03.2004
10.04.2005
10.04.2005

31.12.2005
31.12.2006
30.06.2008
30.04.2008
31.12.2009

8.3
4.1
7.1
7.1
5.9

BID

Mejoramiento del nivel de Salud en Honduras


Apoyo a la Electrificacin Rural y al Sector
Energia1

07.04.2005
07.04.2005

07.04.2009
07.10.2008

16.6
35.0

IDA

Proyecto Nutricin y Salud


Proyecto Barrio Ciudad
Modernizacin del Poder Judicial
Proyecto Infraestructura Rural

09.09.2005
16.11.2005
16.11.2005
16.11.2005

30.06.2010
30.06.2011
30.09.2010
30.06.2010

19.0
14.3
14.3
45.7

OPEC

Invers. Agua Pot y Saneamiento


Rehab. Y Expanc. De la carretera del Norte CA5PPP

04.02.2003
21.04.2005

30.06.2006
31.12.2009

5
7

Rehab. Rep Coyolar y Sist. Irrig


Pazy coexistencia ciudadana para Valle de Sula

29.03.2005
12.09.2005

30.06.2007
12.06.2007

217.4
7.2
2.5

Total
Multilaterales
KUWAIT
COREA
Total
Bilaterales

9.6

TOTAL

227.0

Fuente: SIGADE

29

D.

Hacia un presupuesto por resultados

La ERP ya incluye un marco estratgico basado en resultados. Extender este enfoque al


conjunto del presupuesto, preferentemente como parte de una estrategia de desarrollo
nacional ms amplia, contribuira a aumentar la eficiencia y eficacia del gasto pblico,
adems de contribuir a la rendicin de cuentas. La Declaracin de Pars tambin destaca la
necesidad de contar con presupuestos por resultados.
El Sistema de Administracin Financiera Integrada (SIAFI) aparece como uno de los
principales instrumentos para lograr una gestin ms eficiente y una utilizacin ms
transparente del gasto pblico. El mismo viene a satisfacer una serie de sugerencias en el
campo de la gestin del gasto pblico, centradas en los procesos de formulacin,
aprobacin, ejecucin y evaluacin del presupuesto; sistemas de control interno y externo,
administracin financiera; rendicin de cuentas, y otras vinculadas con compras y
contrataciones y administracin de recursos humanos. Las nuevas autoridades hondureas
deben continuar con la implementacin de este sistema (SIAFI) segn la programacin
establecida.
En lnea con la intencionalidad tras el SIAFI, conviene avanzar hacia un sistema de
elaboracin y gestin de los presupuestos ms orientado a los objetivos y los resultados.
Esto implica poner el nfasis en las finalidades a las que se asignan los gastos ms all de la
clasificacin por programas. Una orientacin de este tipo da prioridad a los objetivos y los
resultados, por lo que conlleva un importante cambio en la cultura de la organizacin de
todos aqullos que tienen que ver con la formulacin del presupuesto: es necesario fijar un
proceso sistemtico para definir y cuantificar los objetivos que quieren alcanzarse, y
establecer mecanismos de seguimiento complementarios o adicionales a los econmicos y
financieros, a partir del uso generalizado de indicadores de realizacin y de resultados.
Un ltimo aspecto a considerar aqu es el relativo a la necesidad de reformar la Ley de
Servicio Civil, especialmente en lo que respecta a profesionalizar el sector pblico (o por lo
menos el gobierno central). Se requiere que el personal ms idneo tenga garanta de que
mantendr su puesto ms all de los cambios en la administracin, con el consecuente
impacto en la eficiencia del gasto.

III.

LA GESTION DE LA DEUDA EXTERNA

A.

El alivio de la deuda

Honduras particip en la Iniciativa para el alivio de deuda en los pases pobres altamente
endeudados (HIPC), logrando el punto de decisin en julio 2000 y el punto de culminacin
en abril 2005. Una vez alcanzado el punto de culminacin al haber cumplido con varias
condiciones, incluyendo las metas de estabilidad macroeconmica bajo un programa con el
FMI, se inici un alivio de deuda significativo con el Club de Paris y los organismos
multilaterales, incluyendo la iniciativa de condonacin anunciada por el G-8. A partir de

30

este momento los mecanismos de alivio empezaron a operar de manera sustancial, aunque
los organismos multilaterales (y una renegociacin de flujos con Club de Paris en trminos
de Colonia) ofrecieron alivio interino durante 2000-2004.
El clculo de los recursos liberados por el alivio HIPC es complicado porque Honduras ha
renegociado su deuda con Club de Paris varias veces y las obligaciones del servicio de su
deuda se han diferido o han sido acompaadas de acumulacin de atrasos en el perodo
anterior al punto de culminacin de la iniciativa HIPC. Una primera estimacin es que entre
2000 y 2004 se recibi alivio interino HIPC por un monto de US$256.8 millones para ser
utilizado en gasto de la ERP. Este alivio equivali a 0.2% del PIB en 2000 y entre 0.8%
1% para los aos 2001-2004.
Sin embargo, al examinar lo que realmente ha sucedido con el pago del servicio de la deuda
pblica externa en el perodo 1993-2005, en la grfica siguiente, se desprende que el
servicio de la deuda realmente pagado (excluyendo los atrasos y las condonaciones) es
menor que el servicio de deuda vencido. Se pag en promedio 87% del servicio de la deuda
vencido entre 1993 y 1998, 83% de aqul observado entre 1999 y 2001, y slo 59% del
servicio vencido entre 2002 y 2005. De alguna manera este resultado refleja la capacidad de
pago que ha tenido el pas en la ltima dcada y ms recientemente. Esto tiene
implicaciones para el clculo de los recursos del alivio destinados al gasto de ERP ya que el
alivio para ERP se estima a partir de un servicio de deuda terico que realmente no se
pagaba.25
Grfico No. 3
Honduras: Servicio de la Deuda Pblica, 1993-20051/
(como porcentaje del PIB)
Renegociaciones con Club de Paris:
Septiembre 1990 (trminos de Houston no-concesional)
Octubre 1992 (trminos de Londres 50%)
Marzo 1996 (trminos de Npoles 50%)
Abril 1999 (trminos de Npoles 67%)
Abril 2004 (trminos de Colonia 90%)
Mayo 2005 (trminos de Colonia)

(% PIB)

14.0
12.0
10.0
8.0
6.0
4.0
2.0
0.0

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Servicio de deuda pblica vencido
Servicio de deuda pblica pagado 2/
Condonacin
Atrasos
Fuente: Banco Central de Honduras y clculos propios.
1/ Incluye empresas pblicas no financieras y financieras excepto BCH.
2/ Se refiere al servicio de la deuda pblica vencido menos atrasos y condonaciones.

Dos hechos adicionales conducen a cuestionar an ms la estimacin del alivio real de la


deuda externa. Primero, an no est claro cmo se reflejar el alivio de la deuda
multilateral adicional, bajo la iniciativa MDRI (Multilateral Debt Relief Initiative),
aunque el FMI estima que la condonacin del Banco Mundial y del FMI equivaldra a 0.5%
25

Por lo menos 33% del alivio de la deuda con Club de Paris se asigna al gasto para la ERP y en el caso de
deuda multilateral, los recursos del alivio se destinan completamente a la ERP.

31

del PIB por ao.26 Segundo, se sobreestima el alivio del club de Pars en la medida que se
incluye toda la deuda bilateral a pesar de que pases como Mxico y Venezuela no han
condonado su deuda.
En todo caso, y con varios supuestos que tratan de simplificar lo que es una realidad muy
compleja, la metodologa actual de estimacin del alivio de la deuda externa involucra
cuatro simulaciones del pago del servicio de la deuda para estimar el alivio total de la deuda
(tradicional, ERP y adicional). En la grfica siguiente se puede observar que el servicio de
deuda total antes de todo alivio (S1), partiendo de la base de datos del punto de
culminacin y considerndose el saldo insoluto y atrasos incluyendo principal e intereses,
tiene una tendencia hacia la baja, con una interrupcin en 2019- 2020, y el servicio de la
deuda despus de aplicar los trminos de Npoles (S2) (reduccin de 67%) sigue la misma
tendencia. La diferencia entre estos dos servicios resulta en el alivio tradicional
(presupuestario) y como se puede observar en la grfica la brecha entre ambos no es muy
significativa.
Grfico No. 4

Honduras: Servicio de Deuda Externa, 2004-2022


(millones de dlares)
350
300

S2-S3= Alivio ERP

250
200
150
100
50

2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022

S1= SD antes de todo alivio 1/


S2= SD despus de aplicar operacin saldo Npoles (reduccin 67%)
S3= SD despus de aplicar alivio ERP de multilaterales y trminos de CPV y CPVI
S4= SD despus de aplicar alivio ERP de multilaterales y CP y alivio adicional de CP, FMI y BM
S5= SD pagado (2004-2005)

Fuente: Banco Central de Honduras y clculos propios.

La proyeccin del servicio de deuda (S3) aplicando el alivio HIPC para ERP de
multilaterales y trminos de Club de Paris V a flujos y Club Paris VI a saldos, muestra una
reduccin en relacin al servicio sin alivio (S1) y con alivio tradicional (S2). El alivio para
gasto destinado a la ERP (la divergencia entre S2 y S3) es significativo, resultando en una
distribucin anual del alivio para ERP que no es uniforme en el transcurso del tiempo. De
26

No obstante las gestiones hechas para lograr una condonacin de la deuda con el BID, no existen
perspectivas claras en este sentido.

32

hecho, la distribucin muestra una tendencia decreciente, por lo que el alivio principal
ocurrira en los primeros aos despus del punto de culminacin. Esto tiene que ver con que
existen prstamos (con Club de Paris) que estn por finalizar su pago del servicio de deuda.
Una vez que se aplica el alivio adicional, incluyendo los acuerdos bajo negociaciones
bilaterales con Club de Paris y los acuerdos con FMI y Banco Mundial en el contexto de
MDRI, se obtiene una cada del servicio de deuda muy significativa (S3-S4).27
Aparte de los supuestos ya mencionados (en ausencia del alivio todo el servicio se hubiera
pagado y toda la deuda bilateral est sujeta a alivio) se supone cierta homogeneidad de
condiciones asociada a la condonacin de la deuda. En realidad, la forma de aliviar la
deuda ha tomado varias modalidades, segn cada acreedor. Por ejemplo, la OPEC ofreci
un nuevo prstamo con un alto grado de concesionalidad, Japn condon toda la deuda,
Francia defini un alivio en 6 aos, y originalmente el Banco Mundial ofreci un prstamo
concesional para pagar su deuda. Esta situacin vuelve ms complejo tanto el clculo
efectivo del alivio como las formas de hacer efectiva la conversin del alivio en gasto para
reducir la pobreza.

B.

La conversin del alivio de la deuda en gasto pblico para la reduccin de la


pobreza

Como parte de los compromisos inherentes a su condicin de pas pobre altamente


endeudado (HIPC), Honduras debe asignar una proporcin del servicio de la deuda anual
condonada, o alivio de la deuda, al combate a la pobreza a lo largo de un perodo de entre 8
y 15 aos, dependiendo del acreedor.28 Segn la Ley del Fondo de Reduccin de la
Pobreza, los recursos provenientes del alivio de la deuda debern trasladarse al FRP (de
naturaleza virtual) de acuerdo al calendario de pagos originales contratado con los
acreedores, salvo en algunas excepciones. Sin embargo, el gobierno no dispone de fondos
para cubrir la totalidad de los alivios segn el calendario de pagos originales y, como se
mencion anteriormente, el servicio de la deuda realmente pagado ha sido menor que el
servicio de deuda vencido.
Como se puede observar en el cuadro siguiente, los recursos del alivio HIPC para la ERP
han aumentado gradualmente, aunque solo una parte se ha ejecutado. Los recursos de alivio
HIPC ejecutado financiaron entre 4.3% y 5.7% del gasto total ejecutado para la ERP en el
perodo 2001-2005, lo que pone de manifiesto la necesidad de diferenciar claramente entre
el tema del gasto en pobreza, por un lado, y el tema del alivio de la deuda, por otro. Cabe
notar que el financiamiento para la ejecucin de la ERP ha procedido en su mayor parte de
otras fuentes, ya sean nacionales o prstamos y donaciones de origen externo. Adems, en
el programa con el FMI se acord aumentar el gasto para reducir la pobreza en 0.6% del
27

No se incluye el posible alivio de deuda con el BID, ya que no se han definido cuando se llevarn a cabo las
negociaciones.
28
Vase la Memoria de la Secretara de Finanzas, (2004). Ntese que el Fondo para la Reduccin de la
Pobreza tendr una duracin por el mismo perodo de ejecucin de la ERP, pero en todo caso, su vigencia no
ser menor de 15 aos prorrogables, si concluido este trmino se cuenta con fondos suficientes para continuar
operando (Ley del Fondo para la Reduccin de la Pobreza, 2002)

33

PIB en cada ao del programa, con lo que el gasto para la reduccin de la pobreza deba
llegar a 9.4% del PIB en 2006.

Cuadro No. 6
Honduras: Alivio HIPC recibido para la ERP, 2000-2005
(Millones de lempiras)
2000

2001

2002

2003

2004

2005

Alivio recibido para ERP

151.0

861.8

943

1,009

1,363

1,801

Alivio para ERP ejecutado

140.1

416.5

468

483.7

492.5

695.3

0.2

0.9

0.9

0.8

1.0

1.1

Alivio recibido para ERP (%PIB)

Fuente: Memoria de la Secretara de Finanzas (2004) y clculos propios.

Lo anterior est asociado a los desafos de programacin financiera de los recursos


destinados a la Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP). Aunque desde abril de 2005
Honduras alcanz el denominado 'punto de culminacin' en el marco de la iniciativa HIPC,
an no se ha logrado la programacin completa del servicio de la deuda que se debe atender
y los recursos a destinar a la ERP. Hay que reconocer, sin embargo, lo complejo del tema,
as como el enorme y muy profesional esfuerzo de los funcionarios de la SEFIN y el BCH
para programar adecuadamente los recursos por lo menos en el corto plazo.

Partiendo de las simulaciones descritas previamente, e incluyendo el supuesto vlido de que


todo el alivio adicional resultante de la condonacin de la deuda multilateral en el contexto
de MDRI se condiciona a gasto de la ERP,29 el alivio para la ERP aumentara
sustancialmente, como se puede observar en la grfica siguiente. Se puede notar que
despus de una tendencia creciente hasta el 2008, el alivio adicional disminuira
gradualmente en 2013, para alcanzar un monto anual relativamente estable posteriormente.

29

Estrictamente, estara condicionada a apoyar el cumplimiento de las Metas del Milenio, pero stas incluyen
como una de sus objetivos la reduccin de la pobreza.

34

Grfico No. 5
Honduras: Estimaciones del Alivio para la ERP, 2004-2022
(montos anuales, millones de dlares)
140
120
100
80
60
40
20

Alivio para ERP (S2-S3)

2022

2020

2018

2016

2014

2012

2010

2008

2006

2004

Alivio adicional (S3-S4)

Fuente: Banco Central de Honduras y clculos propios.

Adems de retos en el mbito de la programacin financiera, ello tambin plantea desafos


de estabilidad macroeconmica frente a lo que podra ser un significativo aumento del
gasto pblico. Durante el alivio interino 2000-2002, se hizo el supuesto que el uso de los
recursos para gasto de ERP era consistente con el marco macroeconmico de ese momento
bajo el PRGF y con las prioridades de poltica social existentes (documento de punto de
decisin, 2000). Se supuso que la posicin fiscal no cambiara, ya que el alivio implicara
una reasignacin de gasto entre categoras (de pago de intereses a programas sociales) o un
aumento de los ingresos para balancear el gasto adicional (el ahorro en amortizaciones
sera registrado como donaciones). Adems, no se esperaba que las pequeas cantidades
involucradas ejercieran presiones inflacionarias significativas pues, como se mencion
anteriormente, el alivio interino anual equivali a alrededor de 1% del PIB.
Sin embargo, el escenario macroeconmico actual es muy diferente por tres razones.
Primero, el alivio total de la deuda ha resultado ser mayor de lo que se esperaba en el punto
de decisin (con recursos adicionales de Club de Paris y del MDRI), por lo que los recursos
del alivio para gasto de ERP son mayores que aquellos esperados. Para 2006, por ejemplo,
el financiamiento de la ERP proveniente de los recursos del alivio equivale a 12% de los
recursos totales (incluyendo alivio HIPC y Club de Paris), lo cual representa un porcentaje
mayor que el observado en los aos anteriores. Adems, los recursos del alivio para la ERP
corresponden a 1.4% del PIB en 2006.
Segundo, la metodologa actual resulta en recursos liberados del alivio para ERP que
asignan un monto anual mayor en los primeros aos, lo que tiene implicaciones
macroeconmicas en el corto plazo. No est claro cmo el alivio adicional del MDRI
incidira en este sentido.

35

Tercero, al alivio de la deuda se une la posibilidad de un aumento significativo de nuevos


recursos de origen externo, de carcter concesional (que el FMI califica como scaling up
aid),30 adems del aumento de las remesas. Lo primero se refleja en los prstamos
aprobados pero an no desembolsados, como se explic anteriormente.
Lo anterior tiene dos implicaciones. Por una parte, ahora habr una inyeccin de liquidez
en la economa en la forma de gasto para la ERP que anteriormente no fue muy
significativo, pero que ahora s lo puede ser, especialmente si se incluye el alivio adicional
de Club de Paris y MDRI. Por otra parte, como ya se indic, la manera en que se gasten los
recursos, en este caso del alivio en la ERP, es importante, ya que la presin inflacionaria
que puede surgir debido a un aumento en la demanda interna por la inversin o por el
consumo de bienes y servicios domsticos puede ser magnificado o reducido dependiendo
no solo del monto del gasto adicional sino tambin de si ste se destina a inversin o
consumo y a bienes y servicios transables o no transables. El efecto ser mayor con un
gasto concentrado en consumo de bienes no transables y menor si privilegia la inversin en
bienes no transables o el consumo en bienes que se importan enteramente. En sntesis, es
evidente que una definicin apropiada para calcular el alivio de la deuda que se va a asignar
a gasto para ERP es importante desde el punto de vista macroeconmico.31

C.

La necesidad de una programacin financiera del alivio de la deuda externa


destinado a la ERP y a las Metas del Milenio

Bajo la metodologa actual y siguiendo el calendario de pagos originales contratado con


diversos acreedores, las estimaciones del servicio de la deuda derivan en un monto anual
para gasto de la ERP (proveniente del alivio) que tiene una distribucin variable y con una
tendencia decreciente en el transcurso del tiempo. Como consecuencia, existe un mayor
impacto desde el punto de vista presupuestario y macroeconmico en los primeros aos.
Para afrontar estos desafos convendra programar el alivio de deuda para ERP en el
tiempo, posiblemente fijando un monto anual constante en el tiempo.32 Las ventajas de
definir un monto anual moderado se reflejaran en una programacin de gasto y de
30

FMI (2006).
En el caso de Uganda, por ejemplo, el aumento del gasto en programas para reducir la pobreza financiado
con alivio result en un aumento de liquidez en la economa. Para absorber la mayor liquidez el banco central
aument la emisin de papel gubernamental y/o aument la intervencin en la venta de divisas en el mercado
cambiario, lo que llev a un aumento de las tasas de inters y una apreciacin de la moneda afectando la
competitividad (Atingi-Ego, 2003). Cabe sealar que, bajo un programa con el FMI (PRGF), el marco
macroeconmico en Uganda para 2002-2003 consider una tasa de crecimiento real anual de alrededor de 6.5
% y la poltica monetaria mantendra una inflacin anual promedio de 3.5%. Adems, una reduccin gradual
del dficit fiscal para mejorar la sostenibilidad fue la pieza central del marco macroeconmico para mantener
la estabilidad macroeconmica y contener presiones hacia altas tasas de inters real y hacia la apreciacin del
tipo de cambio (que surgieron por grandes inyecciones de liquidez a travs del gasto para la reduccin de la
pobreza financiado principalmente con apoyo presupuestal de los donantes). A diferencia de Honduras, el
rgimen cambiario en Uganda es flexible por lo que se limitaron las ventas de divisas para evitar una
apreciacin de la moneda.
31

32

En el caso de Nicaragua, se aplican montos anuales del alivio de deuda que parecen razonables y
manejables.

36

desembolsos ms efectiva (considerando los ingresos fiscales). Los criterios que se podran
seguir para fijar este monto son los siguientes:
1.

El servicio real de la deuda

Para definir el monto anual de alivio de la deuda asignada a la ERP o a una


estrategia nacional de desarrollo, correspondera partir del servicio de deuda que
realmente se ha pagado en los aos anteriores, el cual represent en promedio
alrededor del 85% del servicio de deuda vencido (1990-2001), con una proporcin
an menor en los aos ms recientes.
2.

Criterios macroeconmicos

Cabra prescindir, al menos en parte, de las modalidades originales negociadas con


cada acreedor. Esto permitira estimar un monto anual para ERP (o una estrategia
ms amplia que incluya los objetivos de la ERP) y programar el uso de los recursos
con base en otras restricciones, como los ingresos fiscales y el marco
macroeconmico en general.
3.

Largo plazo

Habra que extender el perodo durante el cual se gastarn los recursos liberados del
alivio para la ERP o para la estrategia nacional de desarrollo. En otras palabras, los
recursos totales del alivio para la estrategia probablemente se tendrn que distribuir
en un perodo ms largo del establecido. Esto sera posible si el perodo de
ejecucin de la ERP (de 15 aos), o de una nueva estrategia ms amplia de
desarrollo, se ampla.33
4.

Metas del Milenio

Convendra tomar en cuenta las Metas del Milenio en la estrategia ms global que
se recomienda financiar con el alivio de la deuda externa y con otros recursos
presupuestarios. Como se ver ms adelante, la ERP ya cuenta con una fuerte
articulacin con las MDM.

D.

Hacia una nueva poltica de endeudamiento externo

En 1996 se establecieron bajo decreto presidencial restricciones legales para la contratacin


de nuevo endeudamiento pblico externo. El nuevo endeudamiento externo puede ser
contratado solamente en trminos concesionales, de no menos del 35%, que en las
condiciones actuales equivale a un prstamo de aproximadamente 16 aos con 5 de gracia y
una tasa de inters no mayor al 2%. Cabe sealar que bajo el programa con el FMI, ningn

33

Bajo la ley del FRP se establece que la vigencia del Fondo no ser menor de 15 aos prorrogables, si se
cuenta con fondos suficientes para continuar operando.

37

prstamo no concesional se permite. As que todo el nuevo endeudamiento debe darse en


trminos concesionales.
Despus de presentar una tendencia hacia la baja entre 2001 y 2003, los nuevos convenios
de financiamiento externo (concesional) casi se duplicaron en 2004 (llegando a un monto
de US$411 millones) y mostraron una ligera cada en 2005, ascendiendo a US$372
millones, como puede observarse en el cuadro siguiente. En 2005 una parte sustancial de la
nueva contratacin de prstamos estuvo relacionada con el sector de salud, social y
transporte (alrededor de 42% en conjunto) y 21% tuvo que ver con el mecanismo del alivio.
Cuadro No. 7
Honduras: Prstamos Nuevos Contratados, 2001-2005
(Millones de US$)
2001

2002

2003

2004

2005

Multilaterales

370.5

169.6

159.2

356.8

360.1

Bilaterales

29.5

23.4

51

53.7

11.8

Total

400.0

193.0

210.2

410.5

370.9

Acreedor

Fuente: Memoria de la Secretara de Finanzas 2004 y Banco Central de Honduras

Este aumento de la contratacin de prstamos se ha reflejado en una importante brecha


entre lo contratado y lo ejecutado, dadas las restricciones impuestas por la meta del dficit
fiscal. 34 En sntesis, se presenta un desafo para la poltica fiscal ante la necesidad de
ampliar el techo para la ejecucin de los fondos externos desembolsados y de limitar la
nueva contratacin de prstamos que no se pueden ejecutar totalmente, aunado a una
situacin en la que existen varios contratos de financiamiento por desembolsar. Esto hace
necesario definir una poltica de endeudamiento externo ms precisa, que incluya:
1.

Lmites y programacin financiera

Corresponde asegurar el cumplimiento de las normas tcnicas de crdito pblico y


de las normas de inversin pblica por parte de la Comisin de Crdito Pblico,
conformada por SEFIN y el Banco Central de Honduras y, especficamente:
a)

Establecer un lmite de nuevo endeudamiento externo, an cuando


sea concesional, el cual debe contribuir al financiamiento del dficit
fiscal dentro de ciertos lmites.

b)

Asegurar que el nuevo endeudamiento y los desembolsos


correspondientes sean compatibles con la programacin financiera
del alivio del servicio de la deuda que se convertir en gasto dirigido

34

Al parecer, ello se ha hecho ante la posibilidad transitoria de contratar nueva deuda en trminos
concesionales, que podra ser ms difcil en el futuro.

38

a alcanzar los objetivos de la estrategia de reducir la pobreza y


alcanzar los objetivos de las Metas del Milenio.
c)

2.

Consolidar en la Secretara de Finanzas un mecanismo centralizado


de regulacin y anlisis de la deuda externa, con el apoyo de un
comit asesor interinstitucional, que podra ser la propia Comisin de
Crdito Pblico, quizs ampliada con otros organismos del Estado.
Evaluacin de prstamos y de proyectos con base en estrategia de
desarrollo

Se justifica evaluar el nuevo endeudamiento, as como los prstamos contratados


pero no desembolsados, con base en prioridades y la capacidad de ejecucin,
comenzando con una revisin de la cartera de proyectos ya aprobados.

IV.

LA REFORMA TRIBUTARIA

A.

Los condicionantes de la poltica tributaria

Para que las reformas tributarias sean efectivas deben definirse en coherencia con el resto
de la poltica econmica y social del pas y no olvidar las restricciones y condicionantes de
la realidad econmica sobre la que se pretenden aplicar. La observacin de la realidad
hondurea de hoy permite identificar al menos 6 de estos condicionantes:

1.

Una dinmica de reformas parciales sin sentido de direccin


Una estructura tributaria de partida claramente sesgada hacia los impuestos
indirectos sobre el consumo y la importacin.
El debilitamiento recaudatorio como consecuencia de la insercin de
Honduras en los Acuerdos de comercio internacional.
La escasa capacidad fiscalizadora y de control de la Administracin
Tributaria hondurea.
La reducida conciencia fiscal que parece existir en la poblacin hondurea.
Los compromisos macroeconmicos asumidos con el Fondo Monetario
Internacional (FMI).
Reformas parciales sin sentido de direccin

El estudio de la situacin tributaria hondurea de los ltimos tiempos merece una


valoracin ambigua. Por un lado, si se observan las iniciativas de cambios
legislativos, cabra calificarla, por lo prolija, de activa y eficaz. Slo en los ltimos
tres aos se han realizado cuatro grandes reformas:
-

La Ley de Equidad Fiscal (Decreto 51 de abril de 2003).

La Ley de Racionalizacin de las Finanzas Pblicas (Decreto 219 de


enero de 2004).
39

La Ley de modificacin del Cdigo Tributario (Decreto 210 del 31


de diciembre de 2004).

La Ley de Estructuracin de la Administracin Tributaria (Decreto


216 de 31 de diciembre del 2004).

Junto a estos cambios normativos durante 2002 y 2004 se otorgaron adems dos
amnistas fiscales, la primera consistente en la eliminacin total de los intereses,
multas y recargos, la segunda en una reduccin de los mismos en un 85%. A pesar
de esta aparente actividad fiscal, sin embargo, estos cambios impositivos han tenido
un comportamiento errtico, debido en gran parte a que se trataba ms de reformas
inconexas poco articuladas que de una estrategia claramente formulada. Se ha
generado as una dinmica, vigente an en da, que podra calificarse de reforma
fiscal permanente, marcada por ciclos reforma-parlisis-contrarreforma incapaces
de solventar los problemas del Estado. Esta ausencia de objetivos claros y de un
plan de accin conjunto hace de Honduras un pas que tenga an pendiente la
transformacin de su poltica fiscal de un modo definitivo y concluyente.

2.

El punto de partida: el sistema fiscal existente: el sesgo por la


tributacin indirecta

La estructura impositiva en Honduras presenta una importante participacin de la


imposicin indirecta, en lnea con lo que ocurre en los pases de la regin. Este
fuerte peso de la imposicin sobre el consumo hace que el sistema tributario sea
regresivo. Los tributos directos representan en torno al 24% de los ingresos totales
frente a una participacin de los indirectos ligeramente inferior al 60%. Esta
composicin de los impuestos impide actuar a los estabilizadores automticos con la
intensidad deseable.
Si se compara la participacin de los impuestos directos en porcentaje del PIB con
la de los pases de Centro Amrica, se encuentra una participacin ligeramente
mayor en Honduras, diferencias que, aunque con menor intensidad, se mantienen
con el conjunto de pases de Amrica Latina. La participacin en el PIB de los
tributos indirectos es un 4% superior en Honduras respecto a la media de Amrica
Latina, y an ligeramente mayor que la de los pases centroamericanos. Es decir,
son los impuestos indirectos los que provocan el diferencial en la presin fiscal con
el resto de pases latinoamericanos.
Honduras tiene un sistema tributario basado en cuatro impuestos principales: el
impuesto sobre la renta (IR), los impuestos sobre ventas (ISV), el aporte social y
vial y los impuestos al comercio exterior. Con base en las proyecciones de la
SEFIN, el impuesto sobre las ventas supondr en 2006 aproximadamente un 33.9%
de los ingresos totales. El tipo de gravamen general del ISV sera del 12% y para
productos como cigarrillos, licores y cervezas el 15%. El tipo de gravamen es

40

inferior al promedio de Amrica Latina (14.4%) y est muy por debajo del de pases
como Chile, Uruguay y Brasil. Sin embargo, es superior al tipo de gravamen medio
de los pases centroamericanos (11.6%). La mitad de la recaudacin del tributo
proviene de la aplicacin del ISV en el mbito de aduanas, constituyndose en su
principal fuente de recaudacin. Otro rasgo distintivo de la estructura impositiva de
Honduras es la alta dependencia de los impuestos que gravan a los bienes
importados. Casi la mitad de la recaudacin del impuesto a las ventas grava a bienes
importados y un sorprendente 67% de la recaudacin de los impuestos selectivos
que gravan la produccin y/o el consumo se origina en este tipo de bienes.
El aporte social y vial recoge en la actualidad los tres gravmenes que recaan sobre
los carburantes derivados del petrleo y representar en 2006 en torno al 16.9% de
la recaudacin total. Existe una tendencia hacia una mayor participacin de la
imposicin sobre los combustibles. Por otra parte los actuales precios del crudo
suponen un aumento en la recaudacin de estos impuestos a pesar de la rmora que
representan para el crecimiento del pas.
La presin de los impuestos al comercio exterior ha experimentado una disminucin
sostenida en la ltima dcada -en 1991 representaba un 30% de la recaudacin
frente, por ejemplo, al 7.7% previsto por la SEFIN para el 2006-. La recaudacin se
ha restringido exclusivamente a los derechos arancelarios, en un contexto de
liberalizacin comercial que ha supuesto una importante reduccin en el arancel
promedio. Por otro lado, es esperable que los impuestos a la importacin
experimenten una mayor disminucin en el corto plazo, como consecuencia de la
liberalizacin comercial (CAFTA) a la que inevitablemente esta abocada Honduras.
Siguiendo las proyecciones de la Secretara de Finanzas de la Repblica de
Honduras, el Impuesto sobre la Renta representar en torno al 22.9% de la
recaudacin total en 2006. Este impuesto, claramente subutilizado respecto a su
potencial recaudatorio, grava tanto a las personas naturales como a las personas
jurdicas. El tipo de gravamen para ambos sujetos pasivos oscila para el ao 2005
entre el 10 y el 25% en Honduras, mientras que en la media de los pases
latinoamericanos los tipos oscilan entre el 18.1 y 28.3% para las personas jurdicas
y el 9.1 y 28.5% para las personas naturales, tipos muy similares a la media de los
pases centroamericanos. La principal peculiaridad de este impuesto es que se ha ido
llenando de exenciones, sobre todo en su vertiente de personas jurdicas, que han
erosionado su base imponible y, por tanto, su capacidad recaudatoria.
Un ltimo impuesto que merece comentario es el Impuesto sobre Activos Netos,
que tiene una recaudacin significativamente baja, en torno a un 0.1-0.2% del PIB,
y que resulta sustancialmente inferior a la obtenida en dicho impuesto por otros
pases con tipos de gravamen parecidos. Una explicacin a este hecho se encuentra
en las generosas normas de exclusin del impuesto que se vinculan a las
exoneraciones del Impuesto sobre la Renta sobre el que se acredita. Por otra parte,
hay que reconocer que el IAN, ms que un impuesto por recaudar, ha sido
concebido como un mecanismo de control del IR.

41

Por ltimo, los ingresos no tributarios representan en torno a un 10% de los ingresos
totales en el periodo 2002-2005, aunque se prev una cada en la recaudacin hasta
el 7.6% en 2006, muy particularmente por la cada en la cuenta de resultados de
HONDUTEL como resultado de la liberalizacin de las llamadas internacionales.
Tambin presentan una participacin importante dentro de estos ingresos la
existencia de distintos cnones sobre concesiones. Las principales transferencias
recibidas como contrapartida a dichas concesiones provienen en un 60% de
concesiones de frecuencias radioelctricas y un 26% de concesiones aeroportuarias,
siendo el resto provenientes de loteras, elctricas (ENEE) y otros.
3.

Los acuerdos comerciales: sinnimo de prdida recaudatoria

La entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio entre Centroamrica y Estados


Unidos (CAFTA) va a suponer una significativa cada de la recaudacin tributaria
de Honduras por varias vas. En primer lugar, se reducirn los ingresos arancelarios
sobre los productos que son objeto del acuerdo comercial: slo la desgravacin
inmediata de aranceles de los prximos cinco aos se estima que tendr un coste
recaudatorio acumulado de 729 millones de Lempiras -periodo 2006-2009- y
durante el primer ao de vigencia del CAFTA el FMI ha estimado que las prdidas
sern equivalentes a 0.25% del PIB. A esto habra que aadir las prdidas
recaudatorias por impuestos sobre ventas de los bienes importados sin arancel, al
reducirse las bases imponibles en la cuanta de los derechos arancelarios eliminados.
A ms largo plazo deberan contabilizarse las prdidas provocadas por la
substitucin de las importaciones de bienes con aranceles altos provenientes de
otros pases por las nuevas importaciones de bienes sin arancel provenientes de los
Estados Unidos.
En contrapartida, la participacin de Honduras en la OMC aade la obligacin de
eliminar, a ms tardar en 2009, las exoneraciones del impuesto a la renta societaria
de las zonas francas. Esto es as porque la OMC considera las exoneraciones del
impuesto sobre la renta como un subsidio a la exportacin y, por tanto, contrarias a
los acuerdos que se alcanzaron en la Ronda de Uruguay. Del anlisis precedente se
concluye que la capacidad recaudatoria de los aranceles se limitar fuertemente en
un futuro prximo, aunque la eliminacin de las exoneraciones en el impuesto sobre
la renta de las personas jurdicas genera un potencial recaudatorio que debera
explotarse.
4.

La Administracin Tributaria: el valedor de las reformas impositivas

Una de las mximas ms acertadas en el mbito tributario es aquella atribuida a


Luigi Einaudi: Un sistema fiscal vale lo que vale la Administracin Tributaria
encargada de su gestin. Los sistemas fiscales modernos, con figuras impositivas
complejas como son los impuestos sobre las rentas o el impuesto sobre el valor
aadido, requieren volmenes importantes de recursos humanos y de capital,
incluyendo el uso intensivo de las tecnologas de la informacin.

42

Desafortunadamente, la Administracin Tributaria hondurea, encabezada por la


Direccin Ejecutiva de Ingresos (DEI), presenta deficiencias significativas en
muchos frentes: estructura organizativa poco flexible y escasamente operativa,
carencia de procedimientos inspectores y de gestin normalizados, baja tasa de
informatizacin de los procesos inspectores, de gestin y recaudatorios, y ausencia
de una autntica poltica de personal. No existe un cuerpo de funcionarios
especializado en aspectos tributarios en sentido estricto, no hay planes de formacin
continuada, no existen expectativas de promocin profesional, los salarios son
reducidos, hay una elevada rotacin de plantillas y la politizacin de los puestos ha
sido evidente.
Este panorama hace de la Administracin Tributaria el taln de Aquiles del proceso
de reforma tributaria que el nuevo gobierno pretende llevar a cabo en Honduras: su
revisin en profundidad debe ser el punto de partida. De nada sirve proponer
grandes reformas tributarias si la administracin tributaria encargada de llevarlas a
cabo es incapaz de hacerlas cumplir.
5.

La conciencia fiscal de los contribuyentes: un elemento fundamental

Aparte de los mecanismos coercitivos que todo sistema fiscal inevitablemente tiene
para obligar al pago de los impuestos, un comportamiento impositivo responsable
tiene que ver con la educacin fiscal de sus ciudadanos y la percepcin que estos
tengan de su sistema fiscal. Los contribuyentes deben estar informados, sentirse
asistidos en sus dudas y notar la presencia del fisco en su entorno. Esta presencia
debe percibirse en su doble faceta de palo probabilidad de ser inspeccionado y
sancionado- y zanahoria asistencia y apoyo en sus obligaciones tributarias-. En
este aspecto, campaas mediticas que resalten la importancia cvica del pago de los
impuestos y la utilidad de sus aplicaciones a travs del gasto pblico se han
demostrado positivas y coadyuvantes de la accin puramente sancionadora. A ms
largo plazo, la incorporacin de algn programa de cultura fiscal en el currculo
escolar de pequeos y jvenes, que resalte el valor del deber tributario como parte
de los deberes sociales de todo ciudadano puede generar tambin rendimientos en el
futuro.35 Honduras necesita generar esa conciencia tributaria entre la ciudadana
como un activo que ayudar a levantar al pas y que beneficiar a todos.
6.

Los acuerdos con el FMI

Los Acuerdos con el Fondo Monetario Internacional (FMI) establecieron un lmite


en el dficit fiscal del sector pblico combinado (sector pblico no financiero y
prdidas operativas del Banco Central de Honduras) para 2005 del 2.5% del PIB,
con un compromiso de llegar al 1.7% del PIB en 2006. En este sentido el FMI ha
advertido del riesgo de relajacin fiscal en un ao electoral, como fue 2005. Por
motivos semejantes, se ha visto con preocupacin los subsidios al combustible que
se produjeron en el ltimo cuatrimestre de 2005. De hecho, para compensar estos
35

Programas de este tipo existen, adems de en la mayora de pases de la Unin Europea y Norteamrica, en
Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile, Mxico y Panam.

43

subsidios y tener expectativas de cumplir los compromisos de dficit, el


Presupuesto para 2006 que se envi al Congreso el 14 de Septiembre de 2005
presentaba un recorte del 25% en el gasto de reas tan relevantes como
infraestructuras, contratacin de nuevos funcionarios y otras partidas de consumo
pblico. Finalmente, este Presupuesto no fue aprobado y durante el primer
cuatrimestre de 2006 se extendi el previo de 2005, pero persiste el problema de
insuficientes recursos para el fisco, especialmente para cubrir gastos corrientes
como los que corresponden mayoritariamente a la seguridad y al desarrollo social.

B.

Diez principios bsicos de una Reforma Tributaria

Como paso previo a cualquier cambio en la estructura del sistema impositivo, el nuevo
gobierno hondureo debe generar confianza en el sistema fiscal como instrumento de
progreso para el pas. Para ello, el sistema que se implante debe intentar cumplir con los
siguientes 10 principios, que podran ser parte de un acuerdo o pacto previo, antes de
impulsar reformas tributarias ms especficas. En particular, convendra que la sociedad
hondurea en su conjunto pudiera reconocer que se requiere avanzar en las siguientes reas:
1.

Aumentar la capacidad recaudatoria del sistema.

La amenaza de menores ingresos y la necesidad de mayores gastos requiere


mayores recursos tributarios como el medio ms efectivo de evitar desequilibrios
macroeconmicos o de acudir al endeudamiento externo o interno.
2.

Fortalecer la administracin tributaria.

Se requiere revisar en profundidad los procedimientos de gestin, recaudacin e


inspeccin tributaria. La Direccin Ejecutiva de Ingresos debe profesionalizarse.
Este es un requisito previo para avanzar con las dems reformas.
3.

Recomponer la composicin de los impuestos.

Debe aumentarse de modo significativo el peso de los impuestos sobre la renta.


4.

Aplicar los impuestos con generalidad.

Este es el primer requisito para que se perciban como justos.


5.

Mejorar la justicia distributiva del sistema.

Deben eliminarse los tratos de favor que aparecen escondidos en muchos de los
impuestos existentes y muy especialmente en el impuesto sobre la renta. Esto
mejorara la equidad vertical y horizontal del sistema.

44

6.

Aumentar la transparencia de la actividad presupuestaria.

Los tratos especiales en los impuestos, de existir, deben justificarse por sus efectos
en la eficiencia de la actividad econmica. No obstante, la eficiencia y eficacia de
las exenciones que se mantengan deberan demostrarse cuantitativamente por
mtodos cientficos, estadsticos y economtricos, eliminndose en caso de no
obtener la evidencia deseada. Para lograrlo se debera, conjuntamente con la
aprobacin del Presupuesto en el Parlamento, aprobar de modo simultneo el
Presupuesto de Gastos Fiscales. Este documento recogera la totalidad de ingresos
tributarios a los que renuncia el Estado por todas y cada una de las exenciones
recogidas en los impuestos nacionales. Asimismo, identificara a los beneficiarios
de las exenciones y exoneraciones y sera el instrumento de referencia para realizar
los estudios de eficacia aludidos anteriormente. Simplificar la estructura tributaria.
7.

Simplificar la estructura impositiva

Adems de hacer ms entendible los impuestos y en consecuencia socialmente ms


aceptados, reduce los costos de cumplimiento del contribuyente y los de
administracin para el gobierno. En aras a la simplificacin, la legislacin vigente
debera consolidarse en un solo documento que compilase todos los cambios
habidos. Esta labor compilatoria debera realizarse regularmente en plazos de un
mximo de cinco aos.
8.

Reducir la arbitrariedad en los procesos de gestin y de recaudacin de


los tributos.

El contacto entre contribuyente y Administracin debe en todo momento guiarse


por procedimientos bien definidos, alejados de actos ad-hoc, que generen
inseguridad jurdica a los administrados.
9.

Aprovechar las sinergias y economas de escala con otros elementos del


sistema econmico y administrativo.

La gestin y recaudacin de los tributos puede y debe utilizar la red nacional,


pblica y privada, de entidades financieras. Debe utilizar las retenciones y pagos a
cuenta siempre que se genere un hecho imponible. Asimismo, debe hacer uso de los
registros municipales sobre actividades econmicas, vehculos, censos o cualquier
otro tipo de informacin municipal con usos, reales o potenciales, de gestin,
control y recaudacin impositiva. Un buen ejemplo sera el uso de los registros de
actividad econmica con fines de control/recaudacin en el impuesto sobre la renta.
10.

Potenciar el uso de controles cruzados de informacin.

Deben utilizarse todos los resortes legales posibles as como la relacin de la


Administracin Central con la Local y otras entidades de carcter pblico y privado.
Buenos ejemplos de fuentes de informacin til en estos cruces de informacin son

45

las entidades financieras, las empresas de servicios agua, gas, electricidad- o las
empresas privadas productoras o distribuidoras de bienes de consumo automviles
de gran cilindrada, embarcaciones de recreo, electrodomsticos-. El patrimonio y la
renta de los contribuyentes fiscalmente declarada deben ser consistentes con su
riqueza y sus hbitos de consumo.

C.

El fortalecimiento de la DEI

Como ya se indic, la administracin tributaria hondurea adolece de significativas


deficiencias: estructura organizativa poco flexible, ausencia de procedimientos
normalizados, baja informatizacin y, lo que es fundamental, carencia de una verdadera
poltica de personal. Este panorama impone al nuevo gobierno hondureo el reto ms
importante dentro de la rbita de su poltica tributaria: revisar con firmeza y decisin su
administracin tributaria. La nueva estructura debe ser flexible, debe contener unidades
administrativas que aseguren un desempeo eficiente en tareas tan bsicas como son el
registro de contribuyentes, la asistencia al contribuyente, la contabilizacin y
procesamiento de los impuestos, el cruce de informacin o la funcin puramente
fiscalizadora. Consolidar la Direccin Ejecutiva de Ingresos es una precondicin para
avanzar con otras reformas tributarias. Entre las acciones especficas que son prioritarias
en este mbito se destacan las siguientes:
1.

Es importante distinguir entre funciones de direccin y funciones de


gestin operativa.

Honduras, como pas polticamente centralizado y con un sistema de financiamiento


centralista, debe mantener una Administracin Tributaria nica desde donde se
realicen las funciones de direccin ejecutiva. No obstante, esta direccin
centralizada es compatible con una gestin ms descentralizada regionalmente. Las
unidades regionales deben tener capacidad operativa en la gestin de sus funciones
sin necesidad de la intervencin de los servicios centrales. Esto dotara de mrgenes
altos de flexibilidad y operatividad a la gestin tributaria36.
2.

La administracin tributaria debe profesionalizarse.

Esta es una de sus principales limitaciones. La clave para construir una


administracin tributaria profesional reside en delimitar responsabilidades entre el
mbito poltico y el estrictamente administrativo. En este sentido, la determinacin
de los objetivos de la poltica fiscal corresponde nica y exclusivamente al poder
poltico. La responsabilidad de la administracin tributaria en este esquema se limita
a instrumentar las polticas decididas por el gobierno, lo que en definitiva requerir
por parte de la administracin tributaria de la produccin y/o suministro de bienes y
servicios. Es decir, la administracin tributaria debe entenderse como una
organizacin de profesionales productora de bienes y servicios que demanda el
36

Las unidades de gestin regional deben distribuirse en el espacio geogrfico atendiendo al volumen de
contribuyentes que exista en cada jurisdiccin. Se debe conseguir una distribucin homognea de los mismos.

46

Gobierno cliente-. Para ello, es necesario que se aumente la profesionalidad y la


moral de los recursos humanos, para lo que se considera imprescindible:
a)

b)

Crear un cuerpo de funcionarios permanente al que se acceda a


travs de exmenes normalizados y regulares en el tiempo. Estos
procesos de seleccin deben centrarse fundamentalmente en el
conocimiento de materias econmicas y jurdicas relacionadas con
las finanzas pblicas y muy especialmente con los impuestos. Es
absolutamente imprescindible que los funcionarios seleccionados
perciban que pueden desarrollar una carrera de largo plazo en la
organizacin. Esto ayudar, junto con los cambios retributivos
discutidos ms adelante, a reducir la alta rotacin detectada del
personal de la DEI, aumentando, a su vez, su grado de compromiso,
lealtad y eficiencia.37
Reforzar al mximo la formacin. La mejor forma para conseguir
este objetivo es la de crear una Escuela de Hacienda Pblica que
tenga encomendada tanto la seleccin del nuevo personal como la
actualizacin y reciclaje de los trabajadores veteranos. No debe
olvidarse que el insumo fundamental de esta escuela es su cuerpo
docente38.

c)

Mejorar los niveles retributivos a travs de sistemas de


incentivos basados en evaluaciones individuales. La retribucin de
los empleados directamente vinculados con tareas de gestin,
inspeccin y recaudacin tributaria se alimentar de sistemas que,
peridicamente y de la manera ms objetiva posible, evale la
actuacin de los empleados y establezca incentivos en funcin del
grado de consecucin de objetivos especficos del trabajador y de su
unidad operativa.

d)

Formalizar un cdigo tico del funcionario fiscal que desarrolle un


conjunto de reglas de conducta y un sistema de seguimiento
independiente que evale el cumplimiento de los mismos y
establezca sanciones. Este cuadro de sanciones debe ser contundente,
pudiendo llegar a tener carcter penal siempre que as lo determinen
los tribunales civiles de la justicia ordinaria.

37

El hecho que en el pasado el personal de la DEI no estuviera sujeto a la ley de servicio civil la hizo
vulnerable a que la convietireran en una fuente de empleo no necesariamente dirigido a mejorar la
recaudacin tributaria. Cabra evitar este peligro en el futuro, haciendo que el personal de la DEI estuviera
sujeto a la ley de servicio civil.
38
Es de justicia reconocer que la misin detect un alto nivel de formacin en los altos cargos con los que se
entrevist. Esta misin estima que la planificacin y funcionamiento de esta Escuela de Hacienda Pblica
podra empezar a estar operativa en un corto periodo de tiempo haciendo uso de estos profesionales.

47

3.

Estandarizar procedimientos y mejorar los procesos administrativos.

Se hace imprescindible la generalizacin de protocolos de actuacin, especialmente


en las reas de inspeccin y recaudacin de impuestos. Para ello, los procedimientos
de trabajo se deben documentar en un nico manual operativo, y sern obligatorios
para todos los departamentos y centros. Esto permitir conseguir prcticas
administrativas ms slidas y justas.

4.

Reforzar las oficinas de asistencia al contribuyente.

Como parte de la nueva estructura funcional las oficinas de asistencia al


contribuyente deben reforzarse. Junto a las labores puramente asistenciales facilitar
impresos e informacin o resolver dudas- se debe plantear algn programa de
educacin de los contribuyentes en las normas y leyes fiscales. Campaas de
concienciacin fiscal en los medios de comunicacin masiva deben considerarse
como parte del programa educativo. Junto a esta labor asistencial y de apoyo, se
deben poner en prctica planes de inspeccin que permitan aumentar la percepcin
en el contribuyente del riesgo de ser detectado. Las actividades econmicas que se
inspeccionen se seleccionarn en base a criterios tcnicos, con objeto de detectar a
los contribuyentes con mayor potencial de evasin. No obstante, es importante
resaltar que esta prctica llevar a inspeccionar las mismas liquidaciones
impositivas una y otra vez, reduciendo el pago voluntario del resto de
contribuyentes al percibir una probabilidad de ser inspeccionados muy reducida. Por
ello, una proporcin no despreciable de contribuyentes deben ser inspeccionados de
modo aleatorio.

5.

Expandir el uso de la informacin de otras fuentes.

Se deber revisar la informacin que por ley se solicita a los contribuyentes. Si es


necesario corresponde ampliarla. Junto a esta declaracin de intenciones se hace
tambin perentorio desarrollar aplicaciones informticas que contrasten la veracidad
de lo que los contribuyentes declaran con la informacin procedente de otras
fuentes. No basta con que exista declaracin por parte del contribuyente, el objetivo
es asegurar que se declaran y pagan los impuestos debidos. En este sentido, reforzar
los vnculos entre la DEI y el SIAFI se hace imprescindible. El SIAFI ha realizado
un excelente trabajo en el mbito de la gestin administrativa, sobre todo por el lado
del gasto. Sera deseable que siguiese el mismo camino por el lado del ingreso, y
muy particularmente en lo que se refiere a los grandes impuestos: renta, impuestos
sobre ventas y aduanas. Se hace absolutamente imprescindible actualizar y mejorar
las bases de datos de contribuyentes.

48

6.

La bsqueda de la eficiencia de la administracin tributaria exige


evaluaciones regulares de sus costos y de la consecucin de sus
objetivos.

Por ello, debera contar con una contabilidad analtica que permita determinar el
costo por unidad de producto/servicio producido. La posibilidad de comparar costos
constituye un elemento fundamental para mejorar su nivel de eficiencia. Junto a esta
contabilidad analtica es tambin pertinente el uso de indicadores de distinta
naturaleza que ayuden a monitorear la evolucin de la funcin recaudatoria e
inspectora de la administracin tributaria.39

D.

La Reforma del Impuesto sobre la Renta

Desde hace dcadas el sistema impositivo hondureo ha confiado fundamentalmente en la


imposicin indirecta y los aranceles. Como ya se explic, esta estructura recaudatoria,
aparte de no ser la ms redistributiva, est alcanzado claros signos de agotamiento, entre
otros motivos por los Tratados de Libre Comercio. Honduras debe iniciar, con firmeza y
decisin, un cambio en su estructura impositiva que incremente el poder recaudatorio de los
impuestos sobre la renta (IR). Una meta creble y posible, si se acometiesen los cambios
necesarios, sera alcanzar el fin de la legislatura (2010) con una recaudacin por IR
prxima al 8% del PIB y un peso sobre la recaudacin tributaria total entre el 35% y el
40%. Este objetivo se podra alcanzar mejorando los procesos de gestin, recaudacin e
inspeccin del impuesto y modificando radicalmente la actual estructura del impuesto sobre
la renta. Los puntos ms dbiles del actual impuesto sobre la renta son los siguientes:

39

1.

La Ley reguladora del impuesto es igual para las personas naturales y


jurdicas.

2.

No dispensa un tratamiento fiscal particularizado al pequeo negocio


micronegocio-, base fundamental de la actividad econmica hondurea.

3.

Se trata de un impuesto cedular alejado del ideal de impuesto sinttico de


base extensiva amplia.

A ttulo ilustrativo estn los siguientes:

Incremento de un ao para otro de la renta gravada y de las rentas de aduanas.

Ratio de los costes de administracin sobre el total de ingresos.

Aumento anual del nmero de contribuyentes.

Evolucin de los indicadores de presin fiscal.

Grado de satisfaccin del pblico con la calidad de los servicios de la administracin fiscal.

Aumento en la recaudacin por tipo de impuesto.

Aumento en la recaudacin obtenida por aduanas.

Productividad de la inspeccin media.

Nmero de individuos asistidos por los servicios de la administracin tributaria.

Evolucin de la cuota defraudada descubierta y cobrada.

Nmero de inspecciones masivas por ao.

49

4.

Est plagado de multitud de exenciones y exoneraciones que limitan su


capacidad recaudatoria, su potencial redistributivo y su utilidad como
instrumento de poltica econmica.

5.

El acarreo histrico de modificaciones legislativas ha generado una gran


cantidad de legislacin dispersa difcil de seguir y que aumenta la
inseguridad jurdica de los contribuyentes as como sus costos de
cumplimiento y administracin.

Esta propuesta pasa, en primer lugar, por separar el gravamen de la renta de personas
fsicas y jurdicas en dos Leyes distintas. Esta regulacin por separado evitara conflictos
interpretativos y diferenciara dos sujetos pasivos tan distintos como son las personas
fsicas y jurdicas.
1.

El impuesto sobre la renta de las personas naturales

Esta propuesta, en relacin al Impuesto sobre la Renta de Personas Fsicas (IRPF),


se fundamenta en una redefinicin del impuesto hacia una estructura sinttica que, a
diferencia de lo que ocurre ahora, grave a los contribuyentes por el total de su renta
neta mundial agregada40. La nica excepcin a esta regla seran las ganancias de
capital que podran gravarse de modo separado del resto de rentas por sus
peculiaridades concretas.
La extensin de la definicin de la base imponible exigira eliminar la gran cantidad
de exenciones, exoneraciones y tratamientos discriminatorios actualmente
existentes41. Estos incentivos discriminatorios hacen que para mantener el nivel de
recaudacin, los tipos marginales y medios de los que pagan sean excesivamente
altos. De este modo, la ampliacin de la base imponible que se propone permitira
reducir los tipos impositivos existentes e incluso el nmero de los tramos de la
tarifa, aumentando la recaudacin. Por otro lado, para ajustar el impuesto a la
capacidad de pago del contribuyente deberan reconocerse deducciones en la base
imponible segn sus cargas familiares y su capacidad econmica, definidas
fundamentalmente por el nmero de hijos dependientes y la renta del hogar. Estas

40

En el cmputo de la renta neta, se permitira una lista cerrada de gastos deducibles en funcin del tipo de
renta. Esta lista de gastos deducibles no debera ser en ningn caso una lista abierta.
41
La extensin de la base imponible exigira, entre otras acciones:
1- Eliminar la exencin de los docentes.
2- Incluir como renta bruta gravable las sumas recibidas de seguros de instituciones hondureas.
3- Incluir como renta bruta gravable la renta de valores emitidos por el Estado, los Distritos o las
municipalidades.
4- Incluir como renta bruta gravable las subvenciones otorgadas por el Estado.
5- Incluir como renta bruta gravable el valor de las bonificaciones por vacaciones ordinarias. Esto
incluye el dcimo tercer mes en concepto de aguinaldo, as como el dcimocuarto mes de salario,
hasta por el monto de diez salarios mnimos promedio.
6- Eliminar la deduccin anual actual de 20.000 Lempiras as como la deduccin por donaciones y
legados en beneficio del Estado.

50

deducciones de la base imponible es lo que en la literatura hacendstica se conoce


como mnimo vital y que debera aproximarse al costo anual de la canasta bsica.42
Concretamente, el proceso liquidatorio de esta propuesta de Impuesto sobre la Renta
de las personas naturales se resume en el procedimiento siguiente:
a)

En primer lugar debe determinarse los rendimientos netos de cada


una de las fuentes de renta laborales, capital mobiliario, capital
inmobiliario, actividades profesionales, actividades empresariales
personales, actividades agrcolas, plusvalas, etc.-. De todas estas las
ms difciles de determinar son las actividades profesionales,
agrcolas y empresariales desarrolladas por personas fsicas. En
relacin a la determinacin de los rendimientos de actividades
econmicas desarrolladas por personas naturales debe permitirse,
como opcin, la posibilidad de estimar la base imponible siguiendo
criterios objetivos (presumptive taxation). Esto exigira clasificar
las actividades econmicas y estimar un rendimiento medio por tipo
de actividad que servira como valor fiscalmente admisible generado
por el contribuyente en su negocio. Por supuesto, esta posibilidad
sera siempre una opcin, ya que el contribuyente podra seguir
mtodos de estimacin directos, aunque con mayores costes de
cumplimiento al exigrsele contabilidad y libros de registro de
operaciones. Los mtodos de estimacin objetiva liberaran de esa
carga administrativa al contribuyente, sabiendo que la situacin
fiscal de su negocio estara regularizada y, por tanto, ajustada a
derecho.

b)

Las ganancias de capital se gravaran por separado del resto de


rentas. El gravamen de las ganancias de capital debera tener algn
sistema corrector del efecto de la inflacin para evitar gravar
plusvalas nominales. Estas ganancias de capital, definidas en
trminos reales, estaran sujetas a una tasa fija que podra
establecerse entre un 15% y 20%.

c)

La suma del resto de rentas (rentas salariales, rentas inmobiliarias,


rentas mobiliarias, actividades econmicas, etc.) formaran una nica
base imponible y se gravaran conjuntamente.

d)

La base imponible se reducira por la cuanta de los mnimos vitales


a los que tuviese derecho el contribuyente. En concreto, todo
contribuyente tendra al menos derecho a deducir de su base
imponible su mnimo personal as como la mitad de los mnimos

42

A ttulo ilustrativo el INE, en la Encuesta de Condiciones de Vida de 2004, estim un costo de la canasta
bsica de alimentos de 668 Lempiras mensuales por persona. El costo de la canasta bsica, que incluye
adems de los alimentos bsicos, la vivienda, educacin, salud y transporte, alcanz para ese ao las 1232
Lempiras mensuales por persona.

51

vitales de sus hijos dependientes el otro cnyuge la otra mitad-. La


base imponible menos los mnimos vitales constituye la base
liquidable.

2.

e)

Sobre la base liquidable se aplicar la tarifa progresiva. En este


sentido, la ampliacin de la base imponible permitir una escala de
gravamen con tipos marginales ms reducidos y con un menor
nmero de tramos. Entrara dentro de lo razonable que la nueva tarifa
redujera los cinco tramos actuales a dos o tres con un tipo marginal
mnimo del 5% y mximo del 20%. La especificacin concreta de la
tarifa que debera aplicarse exige ejercicios de simulacin sobre
datos econmicos y fiscales.43

f)

Por ltimo, y de modo absolutamente excepcional, podrn


reconocerse deducciones en la cuota que permitan personalizar ms
el impuesto. Por otro lado, a condicin de reciprocidad, se debera
establecer alguna deduccin que permitiera eliminar el doble
gravamen internacional cuando se produzca.44 Del mismo modo, la
existencia de dividendos en la renta de las personas naturales debera
permitir algn sistema de correccin del doble gravamen de
dividendos, cuando este se produzca. El sistema de correccin del
doble gravamen idneo es el sistema de imputacin.

El impuesto sobre la renta de las personas jurdicas-sociedades (IRS)

En lo que se refiere al Impuesto sobre la Renta de Sociedades, se propone un


gravamen que recaiga sobre el concepto de beneficio econmico anual, determinado
como diferencia de ingresos y gastos de ejercicio. En este sentido la contabilidad
empresarial debe servir de punto de partida y, en caso de necesidad, realizar ajustes
fiscales.
Una de las partidas de gasto ms importante es el consumo de capital producto de la
depreciacin econmica de los activos productivos. Respecto al consumo de capital
debe permitirse la amortizacin por el sistema lineal, dando la opcin de mtodos de
amortizacin fiscal acelerada para las actividades que puedan demostrar que sufren
procesos de depreciacin econmica ms severos. En cualquier caso, los
procedimientos de los sistemas de amortizacin acelerada no deben ser abiertos sino
que deben explicarse expresamente en la propia ley reguladora del impuesto. Como
sistemas de amortizacin acelerada factibles podran considerarse el mtodo de
suma de dgitos y el de porcentaje constante. El cmputo de las amortizaciones
fiscalmente admisibles exigir la estimacin realista, por parte de las autoridades

43

En estas tareas de microsimulacin para definir la tarifa impositiva debera buscarse apoyo en el Instituto
Nacional de Estadstica (INE).
44
Esta correccin del doble gravamen puede realizarse a travs de la firma de convenios de doble imposicin
o, alternativamente, por medio de algn sistema de aplicacin general recogido en la ley.

52

tributarias, de las vidas tiles y periodos mximos de amortizacin de cada tipo de


activo y sector econmico.
El principal problema detectado en el gravamen de las rentas de sociedades en
Honduras es la gran cantidad de exenciones y exoneraciones actualmente existente.
Todas estas exoneraciones y beneficios fiscales presuponen un efecto positivo sobre
la actividad econmica hondurea. Utilizando este argumento, a lo largo de los
ltimos aos, han sido muchas las leyes que han reconocido exenciones del
impuesto sobre la renta de modo indiscriminado.45
Sin embargo, no existen estudios rigurosos que verifiquen la realidad de ese
supuesto impacto acelerador de la economa de Honduras.46 Aparte de los
compromisos con la OMC explicados en pginas precedentes, la eliminacin de
estos regmenes especiales debe producirse por cuestiones de equidad horizontal y
neutralidad fiscal. Por otro lado, no debe olvidarse que la renuncia a la recaudacin
que suponen las exenciones y exoneraciones limita el gasto pblico para dotar al
pas de infraestructura y servicios pblicos necesarios. Esta infraestructura energa,
lneas frreas, carreteras, facilidades portuarias, aeropuertos, etc..- junto con
aspectos como la estabilidad poltica, el tamao y profundidad de los mercados o la
existencia de mano de obra calificada pueden ser mucho ms determinantes que la
magnitud de la factura fiscal a la hora de atraer a los inversores.
Por otro lado, la exoneracin del pago del impuesto en Honduras no asegura que los
rendimientos hondureos de las empresas inversoras extranjeras no paguen
impuestos. Normalmente, las empresas exentas se encuentran sujetas al impuesto
sobre la renta en sus pases de origen por su renta mundial, incluyendo por tanto los
rendimientos generados en Honduras. En esos casos, la exencin supone una
transferencia desde la Administracin Tributaria hondurea hacia la Administracin
Tributaria del pas de origen de la empresa exenta. Resulta paradjico si se tiene en
cuenta que Honduras es uno de los pases ms pobres del continente americano.
Los argumentos expuestos aconsejan que, con la mayor de las urgencias, el nuevo
gobierno elimine las exoneraciones y exenciones existentes. Ya se ha conformado
un grupo de trabajo constituido por funcionarios de los ministerios de finanzas de
los pases centroamericanos, con la asesora del FMI, para constituir un cdigo de
conducta sobre incentivos fiscales. Como principios de este cdigo, que sera de
carcter voluntario, se han acordado reconocer la necesidad de proteger las bases y
45

A ttulo ilustrativo, actualmente quedan fuera, total o parcialmente, de la rbita del impuesto sobre la renta,
las personas que desarrollen proyectos de generacin de energa elctrica utilizando recursos renovables, las
empresas establecidas en la zona libre de Puerto Cortes, las empresas ubicadas en las zonas Industriales de
Procesamiento para Exportaciones (ZIP), las empresas mineras y metalrgicas, las que desarrollen actividades
consideradas tursticas como servicios de alojamiento, venta de alimentos y bebidas, transporte areo, centros
de recreacin, arte y artesana, agencias de turismo, congresos y convenciones, entre otras.
46
Sorprende que en la exposicin de motivos de todas las leyes que hacen concesiones fiscales se insista
sobre ese aparente efecto promotor de la actividad econmica y, en cambio, no se pueda citar ni un solo
trabajo serio de carcter cuantitativo que valide ese impacto beneficioso sobre la actividad econmica quizs
la nica excepcin sea el realizado por Eduardo Alonso para la FIDE-.

53

sistemas tributarios de los pases, mantener un ambiente de negocios favorable,


evitar la competencia y discriminacin en materia de impuestos, y respetar la
soberana nacional.47 Adems de avanzar con la preparacin de un cdigo de
conducta sobre incentivos fiscales, tambin se est trabajando en un modelo de
acuerdo para evitar la doble tributacin de ingreso y de capital, y en la formulacin
de lineamientos estratgicos para tratar el tema de los precios de transferencia.
El cdigo le estara dando especial atencin al tema del impuesto sobre la renta y al
tratamiento equivalente de residentes y no residentes, y a garantizar la neutralidad
geogrfica (es decir no favorecer ningn pas o regin en particular) y
administrativa de la poltica tributaria. Entre los temas de discusin est la
necesidad de asegurar la transparencia de los esquemas de incentivos existentes, la
posibilidad de un impuesto sobre la renta corporativa mnima, la inclusin o no de
reglas sobre el IVA, el tratamiento de las zonas francas, la posibilidad de contar con
incentivos para ciertas regiones de menor desarrollo, el calendario de reduccin o
eliminacin de incentivos y los mecanismos de resolucin en caso del no
cumplimiento del cdigo.
En todo caso, junto con la eliminacin o moderacin de estos incentivos, la nueva
normativa sobre el IRS en Honduras debe tener en cuenta que:
a)

Muchas empresas extranjeras actualmente exentas podran continuar sin


pagar efectivamente impuestos a pesar de eliminarse la exencin. La razn
es que podran utilizar artilugios contables y financieros para convertirse en
centros de costos. Esto exige prestar especial atencin a dos cuestiones que
requerirn el mximo de los cuidados en el futuro inmediato:

Precios de transferencia.

Los precios de transferencia, entendidos como los precios a los que las
empresas asociadas o vinculadas valoran las transacciones efectuadas entre
s, pueden servir para transferir bases imponibles, en principio hondureas,
hacia terceros pases. Para evitar esto debe regularse las transacciones entre
empresas vinculadas, especialmente las de carcter multinacional. El
principio de libre concurrencia o principio de libre competencia, que
determina que las transacciones deben valorarse a los precios que hubieran
aplicado empresas econmicamente independientes entre s, debera ser la
referencia. No obstante, la aplicacin de este principio no es inmediata y
requiere una redaccin jurdicamente cuidadosa y el establecimiento de
elementos de control importantes.

47

Esta parte est basada en la exposicin de I. Coello, sobre este tema en la conferencia de la CEPAL sobre
poltica fiscal, enero 2006, Santiago de Chile.

54

Normas de subcapitalizacin (thin capitalization)

La deducibilidad del coste del endeudamiento hace que esta forma de


financiacin sea especialmente atractiva desde la perspectiva tributaria. En el
caso de operaciones financieras multinacionales acudir al endeudamiento
entre empresas vinculadas genera adems un efecto expulsin de bases
imponibles hacia jurisdicciones fiscales externas. Es decir, el endeudamiento
podra ser sobreutilizado, provocando, adems de un aumento del riesgo
empresarial, la desfiscalizacin de las empresas hondureas. La normativa
del impuesto sobre la renta de personas jurdicas debe incorporar clusulas
antiabuso en esta materia.
b)

Se hace necesario, al igual que en el caso del impuesto sobre la renta para
personas naturales, el establecimiento de mecanismos paliativos del doble
gravamen internacional en caso de producirse.

Junto a estas recomendaciones, es importante aadir:


1.

2.

3.

4.

La utilizacin de las retenciones y pagos a cuenta siempre que se produzca


hechos imponibles gravables. Junto a la retencin en origen, se deberan
potenciar los pagos a cuenta del impuesto. Estos pagos a cuenta deberan
ingresarse en el erario pblico trimestralmente por las pequeas empresas y
mensualmente por las grandes.
Exigir una declaracin de operaciones con terceros a las empresas que
superen un volumen de ingresos anual alto a determinar por las
autoridades-. De este modo, se identificaran los volmenes de transacciones
con otros sujetos pasivos del impuesto y se podran realizar cruces de
informacin para verificar la veracidad de los impuestos declarados.
Potenciar el uso del Impuesto sobre el Activo Neto (IAN) como elemento de
control del Impuesto sobre la renta de Sociedades. Su tipo actual podra
elevarse hasta el 2%. El IAN funcionara siempre como impuesto mnimo en
caso de que la cuota por IRS fuese inferior a lo ingresado por el IAN. En
caso contrario, el IAN funcionaria como un pago a cuenta del IRS.
Establecer un tipo nominal en el impuesto igual al tipo marginal mximo
propuesto para el impuesto aplicable a la renta de personas naturales -20%.48 Por otro lado, el aporte solidario temporal debera desaparecer como
impuesto independiente antes de la terminacin de la legislatura, aunque
para evitar la incertidumbre recaudatoria de los cambios propuestos debe
mantenerse en los ejercicios fiscales 2006-2009.

48

Hay que tomar en cuenta que esto reduce la tasa que, en general, se aplica en Centroamrica al Impuesto
sobre la Renta, aunque esta revisin podra ser parte de un acuerdo ms amplio de eliminacin o moderacin
de exenciones y exoneraciones en el mbito centroamericano.

55

E.

El Impuesto sobre Ventas (ISV)

La estructura impositiva que grava la produccin y el consumo de bienes y servicios en


Honduras es equilibrada y debe mantenerse en el futuro. No obstante, sera aconsejable en
el medio plazo que se incrementase el peso recaudatorio del impuesto sobre ventas
propiamente dicho, verdadero impuesto sobre el valor aadido (IVA), en detrimento de los
impuestos sobre la produccin. Asimismo, y de modo inmediato, conviene eliminar la gran
cantidad de exenciones existente, tanto en el impuesto sobre ventas como en los impuestos
especiales sobre consumos especficos. En particular, se recomiendan las siguientes
acciones:

V.

1.

La tasa del 12% debera mantenerse como tasa general del impuesto y el
15% como tasa del impuesto sobre ventas para determinados productos y
consumos considerados de demrito.

2.

Para poder aplicar el Rgimen Simplificado del Impuesto sobre Ventas se


debera mantener la condicin de tener slo un establecimiento de comercio
aunque se debera incrementar, al menos en un 50%, el requisito del
volumen anual de ventas gravadas. Este volumen de ventas gravadas debera
indexarse todos los aos respecto al nivel de inflacin sufrido por la
economa.

3.

La exencin del impuesto sobre ventas para la compra de computadoras,


accesorios, componentes y repuestos informticos debe eliminarse. Estos
productos deberan soportar el tipo impositivo general del 12%. No obstante,
para facilitar la importacin tecnolgica, se considera razonable que sigan
manteniendo la exencin arancelaria actualmente vigente.

4.

En lnea con la filosofa plasmada a lo largo de todo el informe, debera


eliminarse la exencin, actualmente vigente, de las importaciones de bienes
y servicios realizadas por las maquilas y dems empresas amparadas en los
Regmenes Especiales de Fomento a las Exportaciones. Estos tratamientos,
ahora condenados a desaparecer gradualmente como consecuencia de la
entrada en vigencia del CAFTA, debera realizarse en coordinacin con las
autoridades fiscales del resto de pases centroamericanos.

LA ECONOMIA POLITICA DE LAS REFORMAS PROPUESTAS

Reconociendo que, junto con restricciones en materia de capacidad administrativa y de


recursos financiero, en Honduras tambin hay como en otros pases- escasez de capital
poltico para impulsar reformas, a continuacin se incluyen algunas apreciaciones sobre
posibles obstculos que pueden enfrentar las reformas y sobre diversas opciones en
relacin a la secuencia de su implementacin.

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A.

Medidas que requieren aprobacin del Congreso Nacional y proceso de


aprobacin requerido

La mayor parte de las medidas propuestas en este informe requieren una aprobacin (de
mayora simple, con el voto afirmativo de 65 diputados) del Congreso Nacional. Este es el
caso, en particular, de las siguientes propuestas:

Las acciones a tomar, en el corto, mediano y largo plazo, en las empresas


pblicas: HONDUTEL y ENEE

Sueldos y salarios a maestros y personal de salud beneficiarios por los


estatutos profesionales

Revisin de la Estrategia de Reduccin de la Pobreza (ERP) y del gasto


pblico, y una posible formulacin de una estrategia nacional de desarrollo.
Las lneas operativas de la ERP son establecidas en el Presupuesto General
de la Repblica

Poltica de endeudamiento externo

Reestructuracin de la DEI o revisin de la administracin tributaria

Reforma Tributaria: i) Emisin de dos leyes separadas: una nueva ley de


Impuesto Sobre la Renta Personal, y otra que se refiera al Impuesto Sobre la
Renta de Personas Jurdicas o Societarias, ii) Modificacin de la Ley de
Impuesto Sobre Ventas; y, iii) Supresin o eliminacin de exenciones y
exoneraciones a personas naturales y jurdicas actualmente vigentes

Las medidas sealadas requieren la aprobacin del Congreso Nacional por mayora simple.
Sin embargo, la composicin actual del parlamento exige una poltica de dialogo y
concertacin permanente con las diferentes bancadas con el objeto de alcanzar acuerdos y
consensos duraderos que garanticen la gobernabilidad democrtica del pas.
Lo anterior significa que las polticas de gestin del dficit fiscal, deuda externa, gasto
pblico, y poltica cambiaria y monetaria, entre otras, son atribuciones del Poder Ejecutivo
pero tambin deben ser coordinadas con el Poder Legislativo, no solo porque todas forman
parte de las polticas globales del Estado, sino tambin porque la ausencia de consulta o
negociacin en estos mbitos puede dar lugar a oposicin o dificultad de lograr acuerdos en
relacin a los otros temas identificados ms arriba.
Dada la composicin actual del Congreso Nacional la existencia de mayoras mecnicas
son cosas del pasado. A partir de las elecciones generales de 2001 el partido ganador de la
presidencia de la Repblica no ha logrado alcanzar mayora en el Congreso Nacional, y esta
situacin hace indispensable la formacin de alianzas parlamentarias (tcitas o expresas).

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Experiencias recientes sugieren la conformacin de mayoras parlamentarias sobre temas


puntuales, construidas pacientemente por quienes dirigen ese poder del Estado. En el
transcurso del nuevo gobierno se han alcanzado tres acuerdos importantes: la conformacin
de la Junta Directiva del Congreso Nacional (Partido Liberal y Nacional), el acuerdo de
implementacin del proceso de reforma universitaria, sobre lo cual coincidieron los cinco
partidos, y la Ley de Implementacin del CAFTA-RD, que fue aprobada con la oposicin
de la izquierda representada por Unificacin Democrtica.

Cuadro No. 8
Composicin del Congreso Nacional de Honduras (2006-2010)
PARTIDO

Partido Liberal
Partido Nacional
Unificacin Democrtica
Democracia Cristiana
Innovacin y Unidad
Total

DIPUTADOS

PL
PN
UD
DC
PINU

62
55
5
4
2
128

Fuente: elaboracin propia

Frente a esta situacin pareciera conveniente socializar propuestas de reforma fiscal con la
directiva del Congreso Nacional y con las diferentes bancadas antes de impulsarlas. En
general, convendra formalizar diversos mecanismos de informacin y consulta entre el
gobierno y el Congreso Nacional para mantener oportuna y debidamente informadas a las
bancadas sobre las iniciativas del Poder Ejecutivo. Ello puede incluir reuniones quincenales
de los ministros del rea econmica y social con los jefes de las bancadas, la constitucin
de comisiones bipartitas conformadas por el Poder Ejecutivo y bancadas parlamentarias, y
una fluida red de informacin con los partidos de oposicin.
La propuesta de conformar una nueva Estrategia de Desarrollo, que se estara reflejando en
el presupuesto actual o en el siguiente, pero con perspectivas de tener un impacto de
mediano plazo, de manera que se reflejara tambin en presupuestos futuros, podra
constituir un marco para contribuir a una relacin fluida entre el poder ejecutivo y el
legislativo. Esta nueva estrategia podra basarse en una perspectiva ms poltica que
tcnica que la ERP, pero sin que ello significara abandonar la ERP. Se tratara, ms bien,
de incluir a sta y potenciarla como parte de la estrategia ms amplia.

B.

Las propuestas que podran enfrentar mayor oposicin

Puede preverse que las propuestas que enfrentarn mayor oposicin en el Congreso
Nacional seran la revisin de la poltica de sueldos y salarios a maestros y personal de
salud y la implementacin de la reforma tributaria. Ambas pueden poner en juego la
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gobernabilidad del pas, pero ambas son tambin claves para evitar que Honduras entre a
una crisis administrativa y fiscal en la medida en que el conjunto de sueldos y salarios del
sector pblico crezcan ms rpidamente que la capacidad del Estado para recaudar ingresos
tributarios.
1.

Reforma Tributaria

Se puede prever que la reforma tributaria propuesta enfrentar una fuerte oposicin
en el Congreso Nacional, y especialmente por su relacin con dos importantes
grupos de presin: a) Los grandes empresarios, especialmente los ligados a la
industria de la maquila, comidas rpidas y del sector energa que se benefician de
las exenciones y exoneraciones, tanto del Impuesto sobre la Renta como del
Impuesto sobre Ventas; y b) los maestros de los diferentes niveles de la educacin
que se benefician de la exoneracin del Impuesto sobre la Renta .
Los grandes empresarios tienen capacidad de incidir por la va de diputados,
aglutinados especialmente en el Partido Nacional y Liberal, quienes a su vez son
empresarios, comerciantes o ligados a grupos empresariales. Estos grupos
empresariales han sido los principales beneficiarios de las sucesivas rebajas al
impuesto sobre la renta a las sociedades mercantiles y de las exenciones y
exoneraciones arancelarias, de impuesto a la renta y de ventas.
En los ltimos aos se consolid en Honduras, como en otros pases de la regin,
una estrategia basada en la apertura comercial, la privatizacin de ciertos servicios
bsicos y la desregulacin de diversos mercados, incluyendo el financiero. En ese
contexto se desarrollaron grupos empresariales vinculados a las actividades
econmicas ms dinmicas y rentables del pas, incluyendo la generacin de energa
trmica, los medios de comunicacin, telecomunicaciones, maquila, turismo, banca
y altas finanzas. Estos grupos combinan poder econmico con poder poltico, al
extremo que son considerados por muchos como los verdaderos dueos del pas.
La reforma tributaria propuesta tambin encontrar la oposicin de los maestros,
quienes en los diferentes niveles (primario, secundario y superior) disfrutan de la
exoneracin del pago del Impuesto sobre la Renta. El hecho de que en Honduras,
como en otros pases de la regin, los trabajadores en relacin de dependencia
aportan la mayor parte de la recaudacin del ISR significa que ste tambin puede
ser un sector que se oponga a medidas de reforma, aunque la reduccin de la tasa
mxima (a 20%) y el hecho que una orientacin bsica de la reforma es ampliar
otras fuentes de ingreso sujetos al impuesto (rentas de diverso tipo y ganancias de
capital), podra facilitar el apoyo de los trabajadores en general.
Desde una perspectiva ms amplia, el principal argumento a favor de la reforma es
que el mantenimiento de un Estado democrtico de derecho tiene un costo poltico y
social, que tiene que ser sufragado por todos, en funcin de la capacidad de pago de
cada uno. Sin embargo, el principal argumento empresarial en contra de la reforma
tributaria propuesta podra ser, que el pas perder competitividad a nivel

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regional, por lo que una solucin para aliviar los efectos negativos del compromiso
sera la bsqueda de una posicin concertada con el resto de los pases
centroamericanos. Las actuales discusiones sobre un Cdigo de Conducta en esta
materia, apoyada por el FMI, pueden suministrar una base slida para avanzar en
este sentido.
El otro argumento para apoyar la necesidad de reformas es que las exenciones y
exoneraciones deben eliminarse a ms tardar en el 2009 como resultado de
compromisos que surgen de que Honduras sea miembro de la OMC. Partiendo de
estos antecedentes, tanto el FMI como la OMC podran ser aliados del gobierno, o
instancias discretas de apoyo frente a los sectores empresariales, para favorecer una
reforma del impuesto sobre la renta. Es posible que otras fuentes de cooperacin
bilateral pudieran tener una incidencia en este campo tambin.
2.

La nueva poltica de sueldos y salarios a maestros


beneficiarios de los estatutos profesionales.

y personal de salud

El gobierno anterior logr frenar el incremento de la masa salarial en trminos


reales, pero las medidas de contencin alcanzan hasta diciembre de 2006, y a partir
del 2007 debern ajustarse algunos factores que inciden sobre la masa salarial.
Tanto el Fondo Monetario Internacional (FMI) como el Consejo Hondureo de la
Empresa Privada (COHEP) son partidarios de una revisin de los estatutos
profesionales porque los consideran insostenibles en trminos financieros. Das
despus de la visita de Rodrigo De Rato, Director Gerente del FMI, los diferentes
colegios magisteriales, el Colegio Medico de Honduras y el Bloque Popular se
reunieron de urgencia para preparar movilizaciones en contra de la promulgacin de
la Ley General de Salarios (este anteproyecto de ley se encuentra en la secretara del
Congreso Nacional desde el 2003) que atenta contra los estatutos de los gremios y
la contratacin colectiva. (La Tribuna, 10 de marzo de 2005). Lo anterior sugiere
que los pronunciamientos del FMI en este mbito no contribuyen a facilitar
acuerdos en esta materia.
El escenario para el 2007 se visualiza de alta conflictividad social y poltica porque
los planteos de los diferentes actores son excluyentes y el gobierno tiene que
concertar acuerdos. El escenario que se prev de parte de los maestros es uno de
movilizacin social y negociacin. Del lado del gobierno, se prev una posicin de
negociacin y campaa meditica frente a la estrategia alternativa de los maestros.
Un elemento a considerar de parte del gobierno es la incorporacin de los padres de
familia (para que acten como una especie de auditores sociales) para exigir de los
maestros educacin de calidad y el cumplimiento de los 200 das de clase. El
cumplimiento por parte del gobierno del programa de matricula gratis jugar un
papel crucial.
En todo caso, los gremios de maestros en alianza con otros grupos, como el Bloque
Popular, son actores estratgicos del proceso de gobernabilidad, con capacidad para
perturbar el normal funcionamiento del sistema poltico. Aunque el Estado tiene el

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derecho de crear, modificar o derogar leyes y, los estatutos profesionales y la


contratacin colectiva son leyes de la Repblica, la idea de modificarlos estimula el
desarrollo de un clima de agitacin social. En ese sentido, el elemento ms critico
desde la perspectiva de los grupos de presin e inters en la oposicin, es la
pretensin de modificar los estatutos profesionales y el principio de la contratacin
colectiva por parte del gobierno, porque son considerados como conquistas
sociales.

C.

La secuencia de reformas
1.

El peligro de alianzas entre grupos opositores

Los grupos de presin e inters aglutinados alrededor de la defensa de los estatutos


profesionales (maestros, mdicos, odontlogos, etc.) y de la contratacin colectiva
que agrupa especialmente a los sindicatos del sector pblico, tienen una reducida
capacidad de incidencia poltica a nivel de Congreso Nacional. Tienen, en cambio,
una gran capacidad de impugnacin social que se traduce en su experiencia de
luchas callejeras, de bloqueo de carreteras y de vas pblicas.
Los aliados naturales de tales grupos son las organizaciones nucleadas en la
Coordinadora Nacional de Resistencia Popular, de la cual forma parte, el Bloque
Popular, los grupos ambientalistas, como el Movimiento Ambientalista Olanchano
(MAO) y las organizaciones indgenas como el COPIN, entre otros. La principal
debilidad de este bloque opositor a las polticas gubernamentales es un
desencuentro de las agendas, es decir, su incapacidad de estructurar una agenda
comn que las cohesione y movilice. As qued demostrado durante la realizacin
de la Marcha Nacional por la Vida, que culmino el 27 de agosto de 2003 en
Tegucigalpa, cuando miles de personas provenientes de todo el pas, encabezadas
por el sacerdote catlico Andrs Tamayo, protestaron contra la poltica
medioambiental del gobierno del gobierno de Ricardo Maduro.
Sin embargo, el aumento de los precios del petrleo a nivel internacional y la
ausencia de una poltica pblica en el sector energa ha creado un vaco que
contribuy a la organizacin de la Coalicin Patritica. La Coalicin que aglutina a
decenas de organizaciones profesionales, sindicales y de sociedad civil tiene como
objetivo coadyuvar a resolver los problemas derivados de la crisis energtica
nacional.
En la coyuntura actual, hay que agregar otros actores de reciente aparicin en el
escenario social, como el sector transporte y especialmente los chferes de taxi.
Conviene recordar que el severo aumento de los precios a los combustibles,
decretados por la administracin Maduro en el pasado mes de septiembre,
motivaron a los chferes de taxis, a paralizar de manera casi espontnea, las
principales ciudades del pas. El gobierno fue obligado a dar marcha atrs y los
precios de los combustibles fueron congelados durante la campaa electoral.

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Lo anterior conduce a sugerir que se debe evitar, en la medida de lo posible, la


consolidacin de las agendas de los grupos de presin e inters opositores. Una
combinacin de maestros, chferes de taxi y ambientalistas en las calles exigiendo
el cumplimiento de sus demandas es una mezcla explosiva. Si a esto se agregara a
una fuerte oposicin legislativa y empresarial, el panorama podra complicarse an
ms, y conducira a una situacin de autntica ingobernabilidad.
2.

La necesidad de secuencias y equilibrios polticos

Aparte de esta justificacin poltica de concebir cierta secuencia de reformas con el


fin de evitar la consolidacin o unificacin de agendas de fuerzas sociales y
polticas opositoras a ciertas reformas, existen otros casos en que resulta muy difcil
avanzar a corto plazo. Esto ocurre con la reforma tributaria, en particular, donde
sera necesaria una reestructuracin y fortalecimiento de la DEI, as como avances
con la elaboracin de un presupuesto de gasto tributario, puesto que estos son prerequisitos para impulsar las reformas de ventas y de rentas que se propone.
Partiendo de lo anterior, pareciera til distinguir, al menos para propsitos
analticos, la existencia de tres momentos de reforma, identificados con base en la
necesidad de a) combinar las acciones que generarn mayor oposicin con otras que
puedan aglutinar esfuerzos, y b) mantener separadas las agendas de los grupos que
ms se oponen a algunas de las reformas, con el fin de evitar coaliciones amplias en
contra del conjunto de las reformas.
Un primer momento podra incluir el impulso de las medidas indispensables a corto
plazo para evitar un fuerte aumento del dficit fiscal en el 2006, lo cual podra
incluir las acciones tendientes a mejorar las finanzas de Hondutel y la ENEE y
eventualmente otras medidas de emergencia para reducir gastos y aumentar los
ingresos del Estado en el corto plazo. Un segundo momento podra incluir la
negociacin de sueldos y salarios de maestros y empleados de salud. El tercer
momento podra centrarse en la reforma tributaria. Las alianzas en el Congreso
podran ser ms factibles con fuerzas polticas vinculadas al gobierno anterior
durante los dos primeros momentos, puesto que los temas a tratar fueron parte de lo
que ya haban negociado con el FMI, mientras que las alianzas en el tercer momento
probablemente seran ms difciles y posiblemente tendran que incluir a otras
fuerzas polticas.
Simultneamente podran impulsarse otras acciones menos polmicas en cada uno
de los momentos. Como opciones para el primer momento estara la formulacin de
una estrategia nacional de desarrollo, mientras que durante el segundo podra
incluirse la reestructuracin o fortalecimiento de la DEI y la nueva poltica de alivio
y endeudamiento externo. En la tercera se podra avanzar con un presupuesto por
resultados. Adems, la reestructuracin de la DEI y la definicin de la Poltica de
endeudamiento externo podran ser debatidas en el Foro Nacional de Convergencia
(FONAC), evitando as que la nica instancia de debate y posible polarizacin fuera
el Congreso, aunque sin dejar de reconocer su papel central.

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En todo caso, es evidente que para garantizar la gobernabilidad democrtica no


basta alcanzar mayoras electorales. Se requiere adems construir mayoras sociales
a travs del dilogo y la concertacin. En este sentido es imperativo que los
partidos polticos, los grupos de presin e inters y los organismos de sociedad civil,
estn convencidos y persuadidos que la viabilidad de Honduras como pas estara
comprometido si no se alcanza un acuerdo mnimo sobre temas como reforma
tributaria, racionalizacin del gasto pblico, y la implementacin operativa de la
ERP o de una estrategia nacional de desarrollo, entre otros. Una clara estrategia de
comunicacin debiera transmitir este mensaje a la poblacin en su conjunto.

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