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DEMOCRATIZAO DA COMUNICAO:
DISCUSSO TERICO-CONCEITUAL E ANLISE COMPARADA DE
AMBIENTES REGULATRIOS PARA O SETOR DE TELEVISO NOS
PASES DO MERCOSUL
Salvador
2014
DEMOCRATIZAO DA COMUNICAO:
DISCUSSO TERICO-CONCEITUAL E ANLISE COMPARADA DE
AMBIENTES REGULATRIOS PARA O SETOR DE TELEVISO NOS
PASES DO MERCOSUL
Salvador
2014
CDD - 302.23
CDU - 659.3
Agradecimentos
Ao meu orientador Othon Jambeiro por sua inestimvel colaborao com meu
crescimento intelectual e acadmico desde meu mestrado.
minha famlia, especialmente minha me, Gerusa Gonalves, e meu irmo, Patrick
Torquato, pelo apoio incondicional apesar da distncia e da saudade.
Aos amigos de Salvador que me acompanharam nessa trajetria, alguns deles
passando pelos mesmos desafios: Fernanda Carrera, Rafael Cardoso Sampaio, Graa
Rossetto, Mauro Luciano Arajo, Jussara Borges, Paulo Victor Sousa, Rodrigo Cunha,
Rodrigo Martins Arago, Leonardo Ferreira, Dominic Strempel, Isabel Villela, Susane Barros,
entre outros.
Aos colegas do Grupo de Estudos de Comunicao, Poltica e Redes Digitais (CPRedes) por suas revises, questionamentos e colaboraes, alm do carinho e amizade.
Aos professores Fbio Ferreira e Maria Carmem Jacob que compuseram minha banca
de qualificao e contriburam com instrues valiosas para o aprimoramento da Tese, bem
como aos funcionrios e demais professores do Programa de Ps-graduao em Comunicao
e Cultura Contemporneas (PsCom).
Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (CAPES) pela
concesso da bolsa de estudos durante todo o doutorado, assim como durante o estgio de
pesquisas em Portugal.
professora Helena Sousa, orientadora de meu estgio sanduche e aos colegas e
professores do Centro de Estudos de Comunicao e Sociedade (CECS), da Universidade do
Minho, em especial a Marta Euzbio, alm de outros que me ofereceram apoio e estrutura
para a realizao dos estudos em Braga.
Aos amigos que fiz em Portugal e, nesse perodo de desafios de adaptao, por l
foram minha famlia: Alexandre Almeida, Raphael Marinho, Paola Nazrio e Adriano
Padilha.
Aos entrevistados dos diversos pases analisados que foram to solcitos, oferecendo
contribuies fundamentais para compreenso das realidades estudadas: Martn Becerra,
Guillermo Mastrini, Federico Beltramelli, Nestor Busso, Gustavo Buquet, Jos Crettaz,
Anbal Pozzo, Gabriel Kapln e Rubn Ayala.
As queridas Erika Morhy e Helena Morhy que com tanta gentileza me hospedaram e
me deram todo apoio em Buenos Aires.
Aos professores Murilo Csar Ramos, Sayonara Leal e Fernando Paulino que me
receberam no Laboratrio de Polticas da Comunicao (LapCom) da UnB e como aluna
especial do programa durante a maturao do projeto. Alm de amigos que com tanto carinho
me acolheram em Braslia, dentre eles os queridssimos Allan de Carvalho, Rodrigo Braz,
Juliana Nunes, Marcela Moreira, Ismlia Afonso, Danielle Azevedo, Luana Natielle e Mel
Bleil Gallo.
A todos aqueles que cruzaram meus caminhos nesses quatro anos, em congressos,
seminrios, aulas, e em viagens aos mais diversos lugares, oferecendo conhecimento,
perspectivas, crticas, indagaes, inspiraes, apoio, compreenso, uma xcara de caf ou um
dedo de prosa.
RESUMO
Na Amrica Latina, o resultado histrico da assimilao de princpios neoliberais,
notadamente na dcada de 1990, foi a adoo de polticas permissivas respaldadas pelo apoio
de elites oligrquicas que dominavam o poder poltico de seus pases e que consolidaram
mercados audiovisuais e de informao excludentes e concentrados. As organizaes da
sociedade civil, que historicamente foram excludas da elaborao de polticas para o setor de
comunicao, comeam a fortalecer-se como ator poltico na defesa de pautas relativas ao que
chamam de direito comunicao. Uma conjuntura recente nos pases do Mercado Comum
do Sul (MERCOSUL) tem sido marcada por reformulaes polticas que apresentam, de certa
maneira, maior porosidade institucional a essas demandas por um modelo estrutural mais
democrtico para o setor de mdia. Essas reconfiguraes tm sido identificadas pela
comunidade acadmica e poltica, como um processo de democratizao da comunicao no
cenrio latino-americano. Pensar, entretanto, no que de fato significa democratizar a
comunicao, pressupe a compreenso de que ideal de democracia se tem em mente, e mais,
a que modelo de mdia democrtica se est referindo, uma vez que as tradies tericas no
tratam essa relao de maneira consensual. Nesse contexto, delimita-se como objeto da
presente pesquisa o conjunto de instrumentos regulatrios para o setor televisivo dos pases
componentes do MERCOSUL (Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela) em seus
sistemas pblico, privado e estatal, em redes aberta e por assinatura. O objetivo desta Tese
conhecer os conceitos de democracia aplicados, pelos pases do MERCOSUL, nos
regulamentos da mdia televisiva comparando-os com demandas da sociedade civil e com o
referencial terico da rea utilizado. Assim, formulam-se como questes norteadoras: como a
comunicao e a mdia televisiva so conceituadas, em relao democracia, nos
regulamentos em vigor dos pases do MERCOSUL? Como esta conceituao se relaciona
com as demandas dos atores que atuam no ambiente regulatrio destes pases e com a noo
de uma democratizao da comunicao? Nesse sentido, busca-se construir uma referncia
terica sobre regulao democrtica da mdia televisiva que problematize o conceito de
democratizao da comunicao, de acordo com as principais vertentes da teoria democrtica
e da literatura especfica do tema, no mbito dos estudos de Polticas e de Economia Poltica
da Comunicao. Ademais, construdo, a partir desta referncia, um modelo metodolgico
baseado em categorias de indicadores de democracia posteriormente aplicados aos
regulamentos do setor televisivo dos pases do MERCOSUL. As categorias so: valores
democrticos, autoridades reguladoras, licenciamento, regras de propriedade, regulao de
contedo, emissoras pblicas, emissoras comunitrias, inovao e controle pblico. feito,
ainda, um apanhado geral sobre as principais discusses histricas e atuais relativas s
polticas de comunicao dos pases estudados e em seguida, so descritas as respectivas
estruturas institucionais e analisados os principais textos institucionais de cada pas referentes
ao setor televisivo. So, ainda, colhidas as referncias conceituais contidas nas demandas das
diferentes categorias de atores da sociedade civil aqui representada por dois blocos a
empresarial e a no empresarial , verificando-se convergncias e divergncias entre essas
diversas demandas, os regulamentos institudos e a referncia terica construda. O mtodo
adotado o comparativo atravs de anlise documental e coleta de entrevistas com
interpretao qualitativa dos resultados considerando-se aspectos histricos e contextuais.
Dentre as principais concluses destaca-se que embora a sociedade civil no empresarial
venha se consolidando como ator poltico relevante, e tenha logrado sucesso em formalizar
medidas mais cidads para o setor, ela ainda encontra dificuldades em pautar suas demandas
no seio institucional, tornando-se refm da vontade poltica e das relaes volteis entre
governo e empresrios de mdia. Alm disso, constata-se que a efetiva democratizao dos
meios de comunicao deve ser pensada como um processo de aprimoramento perene que
antes de importar modelos, deve ser constantemente adequada aos desafios de nossa regio,
equilibrando sustentabilidade econmica com a preservao de valores vulnerveis ou
cidados.
Palavras-chave: Democratizao da Comunicao. MERCOSUL. Televiso. Regulao.
Polticas de Comunicao.
ABSTRACT
In Latin America, the historical outcome of the assimilation of neoliberal policies, notably in
the 1990s, was the adoption of permissive policies backed by the support of oligarchic elites
who dominated the political power of their countries and that consolidated concentrated and
exclusive audiovisual and information markets. The civil society organizations, which have
historically been excluded from policy making for the sector of communication, begin to
strengthen as a political actor and advocate guidelines relating to what he calls the right to
communication. A recent situation in the countries of the Southern Common Market
(MERCOSUR) has been marked by political reformulations that have, in certain sense,
greater institutional porosity to these demands for a more democratic structural model for the
media industry. These rearrangements have been identified by the academic and policy
community as a process of democratization of communication in Latin American scene.
Think, however, about what in fact mean to democratize communication requires an
understanding about which ideal of democracy has in mind, and more, which model of
democratic media is referring to, because the theoretical traditions do not think this
relationship in a consensual way. In this context, it defined as the research object of this thesis
the set of regulatory instruments concerning the television industry for the countries of
MERCOSUR (Argentina, Brazil, Paraguay, Uruguay and Venezuela) in its public, private and
state systems, free and pay TV. The objective of this thesis is to understand the concepts of
democracy applied by MERCOSUR countries in television media regulations comparing
them with demands of civil society and the theoretical framework used in the area. Thus, are
formulated as guiding questions: how communication and television media are conceptualized
in relation to democracy, the regulations in force in the countries of MERCOSUR? How this
concept relates to the demands of the actors involved in the regulatory environment of these
countries and with the notion of a democratization of communication? In this sense, we seek
to build a theoretical framework about democratic regulation of the broadcast media that
problematizes the concept of democratization of communication, according to the major
strands of democratic theory and specific literature, within the study of Policy and Political
Economy of Communication. Moreover, it is constructed from this reference, a
methodological model based on categories of indicators of democracy then applied to the
regulations of the television industry in the MERCOSUR countries. The categories are:
democratic values, regulatory authorities, licensing, ownership rules, content regulation,
public broadcasters, community broadcasters, innovation and public control. It also made a
broad survey about historical and current discussions concerning communication policies of
the countries and are then described their institutional structures and analyzed the key
institutional texts of each country regarding the television industry. It are also collected the
conceptual references in the demands of different categories of civil society actors represented
here by two blocks the business and non-business checking for convergence and
divergence between these various demands, statutory requirements and built theoretical
reference. The method adopted is comparative through document analysis and collection of
interviews with qualitative interpretation of results considering historical and contextual
aspects. Among the main conclusions are that although civil society organizations are
consolidating itself as a relevant political actor, and has achieved success in more civic
measures to formalize the sector, they still find difficulties to base their demands within the
institutional, becoming hostage of the political will and the volatile relationship between
government and media entrepreneurs. Moreover, it appears that the effective democratization
of the media should be thought of as a process improvement perennial that before importing
10
models, must be constantly adapted to the challenges of our region, balancing economic
sustainability with the preservation of vulnerable or citizens values.
Keywords: Democratization of Communication. MERCOSUR. Television. Regulation.
Media Policy.
11
LISTA DE FIGURAS
Figura 1
Figura 2
Figura 3
Figura 4
Figura 5
Figura 6
Figura 7
Figura 8
Figura 9
59
62
153
164
165
179
215
217
217
12
LISTA DE QUADROS
Quadro 1
Quadro 2
Quadro 3
Quadro 4
Quadro 5
Quadro 6
Quadro 7
Quadro 8
Quadro 9
Quadro 10
Quadro 11
Quadro 12
Quadro 13
159
161
200
216
326
327
329
331
332
334
335
336
338
13
LISTA DE TABELAS
Tabela 1
Tabela 2
Tabela 3
Tabela 4
Tabela 5
Tabela 6
150
152
152
201
240
240
14
SUMRIO
INTRODUO
18
28
29
1.1
29
1.2
33
1.3
38
1.4
42
1.5
50
1.6
55
1.6.1
60
1.7
63
1.7.1
63
1.7.2
Democratizao da comunicao
68
75
2.1
75
2.2
MERCADO DE TV
83
2.3
90
2.3.1
TV generalista
90
2.3.2
TV temtica
92
2.3.3
TV convergente
94
2.4
96
2.5
99
15
2.5.1
103
107
3.1
108
3.1.1
Regulao da mdia
113
3.2
115
3.3
119
3.3.1
121
3.4
122
3.5
125
3.6
128
131
139
140
4.1
142
4.1.1
Pesquisa documental
146
4.1.2
Entrevistas
147
4.2
148
4.4.1
MERCOSUL
149
4.4.2
151
4.4.3
155
4.3
156
16
INTERPRETAO QUALITATIVA
4.4
157
163
5.1
ARGENTINA
163
5.1.1
166
5.1.2
5.1.3
181
5.2
BRASIL
183
5.2.1
185
5.2.2
191
5.2.3
197
5.3
PARAGUAI
200
5.3.1
201
5.3.2
5.3.3
210
5.4
URUGUAI
213
5.4.1
218
5.4.2
220
5.4.3
226
5.5
VENEZUELA
229
5.5.1
230
5.5.2
234
5.5.3
242
244
17
6.1
244
6.1.1
Argentina
244
6.1.2
Brasil
259
6.1.3
Paraguai
278
6.1.4
Uruguai
288
6.1. 5
Venezuela
301
6.2
313
6.2.1
314
6.2.2
318
325
CONCLUSES
344
Referncias
349
18
Introduo
A primeira dcada do sculo XXI intensifica a projeo pblica de problemticas
concernentes a centralidade dos meios de comunicao e das polticas relativas a eles na
conformao das relaes produzidas na sociedade contempornea. A reapario da discusso
pblica sobre polticas culturais e de comunicao insere-se na anlise das consequncias
polticas de um setor forosamente transformado quando sofre interferncias diretas da lgica
de acumulao.
Trata-se de um fenmeno mundial caracterizado pela liberalizao intensificada da
rea cultural, controlada por atores privados dispostos a transpor barreiras setoriais,
tecnolgicas e territoriais, a fim de incrementar o tamanho do mercado para que seus
investimentos possam ter maior margem de manobra. O efeito dessa dinmica, atrelada a
expanso da lgica neoliberal na dcada de 1990, foi a privatizao de setores antes
considerados de interesse pblico e por isso administrados pela burocracia estatal, alm da
restruturao de mecanismos regulatrios, processo identificado por alguns autores como reregulamentao (MASTRINI et al., 2005).
Com isso, os Estados nacionais tinham questionada sua soberania e cooptado o seu
papel de agente orientador de regras. Afastava-se de sua funo interventora e delegava
iniciativa privada a atuao em setores estruturais fundamentais para o desenvolvimento das
naes. Sua intromisso era apenas admitida minimamente o quanto possvel para evitar
excessos que comprometessem a dinmica competitiva e a segurana de investimentos.
Pregava-se a soluo neoliberal como mecanismo de desenvolvimento e sada da crise,
suprimiam-se as polticas intervencionistas, protecionistas e aumentava-se a concentrao de
mercados. A consequncia disso, em mdio prazo, para o setor de comunicaes foi o
controle de parte significativa da produo informativa e simblica mundial num pequeno
grupo de conglomerados de comunicao transnacionais.
Essa liberalizao do sistema, influenciada por atores privados retendo controle das
questes chave desse processo, acentuada pela reestruturao constante de um mercado
caracterizado pelo fenmeno da digitalizao e das chamadas Novas Tecnologias da
Informao e da Comunicao (NITCs ou TICs). Comunicao em rede, otimizao de fluxos
informativos, novas formas de integrao, de armazenamento e de consumo de informaes,
mais do que simplesmente representarem avanos tecnolgicos com potencial multimdia,
transformam profundamente processos sociais e impem novos desafios.
19
20
to importante para a conscientizao acerca dos prejuzos trazidos por uma mdia controlada
no mais pelo poder do Estado, como o era na ditadura, mas pela iniciativa privada, atravs de
uma lgica ainda assim excludente.
Pensar em pautar o tema de um modelo de mdia mais democrtico, contudo, passa a
exigir novos pontos de partida. Realidades estruturadas sobre democracias em fase de
consolidao, dificuldade dos Estados nacionais em estabelecer polticas para a rea,
cooptao de sua funo reguladora, acordos supranacionais, exigncia de regras para novos
modelos de negcio, movimentos sociais mais fortalecidos, digitalizao e convergncia
tecnolgica (fazendo interpenetrar os setores de audiovisual, informtica e telecomunicaes),
toda essa reconfigurao insere-se num projeto de governana global da comunicao
identificado com uma Sociedade da Informao que torna imperativo repensar ideias,
conceitos e diagnsticos.
Assim, essa reconfigurao conjuntural deve ser considerada quando observamos a
intensificao de debates acerca da orientao regulatria do setor de comunicaes que os
pases que compem o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) tem assistido nos ltimos
anos. Na Argentina foi aprovada em 2009 a Lei 26.522, de Servios de Comunicao
Audiovisual (SCA) que, dentre outras diretrizes, vincula o conceito de liberdade de expresso
aos direitos humanos, exige cotas de contedo de produo nacional e reserva de espectro
para o setor privado no comercial, alm de criar mecanismos de combate concentrao de
propriedade e de maior participao da sociedade civil (POSTOLSKY, 2010).
No Brasil, dentre as discusses regulatrias para a comunicao, possvel destacar a
proposta de criao da Agncia Nacional de Cinema e Audiovisual (ANCINAV); os debates
acerca da escolha do padro a ser adotado pelo Sistema Brasileiro de TV Digital, o japons
ISDB; a criao da Empresa Brasil de Comunicao (EBC) em 2007, como parte da
estruturao de um sistema pblico de comunicao; a realizao da I Conferncia Nacional
de Comunicao em 2009, que faz parte de uma mobilizao mais ampla pela discusso de
uma nova lei geral para o setor e institucionalizou o debate entre diversos segmentos da
sociedade; a aprovao da Lei de Servio de Acesso Condicionado SeAC, em 2011 (Lei
12.485), que modifica e congrega as regras de TV por assinatura.
No Paraguai, por sua vez, a criao da Secretaria de Informao e Comunicao para o
Desenvolvimento (SICOM) em 2008 impulsionou as discusses sobre a concentrao de
mercado, estmulo produo independente, comunicao pblica e comunitria, ademais,
houve a estruturao de um sistema pblico de comunicao pouco antes da deposio de
Fernando Lugo (SEGOVIA, 2010). J no Uruguai intensificaram-se os debates em torno de
21
uma ampla reformulao de regras para a comunicao audiovisual desde que a Lei 18.232 de
radiodifuso comunitria, considerada uma das mais avanadas do mundo, foi aprovada em
2007 (REINHOZ, 2011).
A Venezuela, nova integrante do MERCOSUL, teve como marco principal para a
reestruturao do setor de comunicaes, a aprovao da Ley de Responsabilidad Social en
Rdio y Televisin, a Lei Resorte. Suas determinaes fazem parte de uma reformulao mais
ampla e interessante na medida em que torna o setor mais inclusivo participao popular, ao
contedo nacional e independente e refora meios alternativos de comunicao.
Em alguns desses pases, tais movimentos tm sido fruto de vigorosa batalha poltica
envolvendo de modo contundente os principais veculos de imprensa e radiodifuso e
representantes polticos, o que traz tona a complexa relao entre mdia, regulao e
democracia, ao que diversos autores tm se dedicado a observar explicaes. As alteraes
das polticas de comunicao nos pases da Amrica Latina so por vezes apontadas como
efeito da ascenso de governos considerados progressistas presidncia desses pases
(RAMOS, 2010; MORAES, 2009; 2011; GERMANO, 2011), seriam consequncia dos
efeitos da estruturao de um ps-neoliberalismo, mais orientado por questes sociais
(CORAGGIO, 2003; AGUINARA, 2010), poderiam ser tambm observadas como a
consagrao de um novo momento mundial histrico no qual se sucede uma segunda fase de
crise de hegemonia de grandes potncias e de estabilizao de novas democracias (BOLAO,
2009), ou seriam ainda o resultado de um emaranhado de fatores sociais, tecnolgicos,
polticos e econmicos favorecidos pela disseminao de tecnologias e novos canais de
mobilizao, alm de uma reestruturao da postura do Estado e da firmao de economias
emergentes (BECERRA, 2008).
Tais suposies exemplificam a gama de problemticas que o presente fenmeno
incita. Ele torna-se ainda mais desafiador por estar sendo identificado, pela comunidade
acadmica e poltica, como um processo de democratizao da comunicao no cenrio
latino-americano. Pensar, entretanto, no que de fato significa democratizar a comunicao,
pressupe a compreenso de que ideal de democracia se tem em mente, e mais, a que modelo
de mdia democrtica se est referindo, uma vez que as tradies tericas no tratam essa
relao de maneira consensual.
Alm disso, o modelo historicamente implantado neste territrio pertinente, de uma
forma ou de outra, proposta de comunicao do estado democrtico liberal, ainda que se
possa questionar sua adequao e que parea haver, isto sim, certo consenso de que ele tenha
se consolidado de forma pouco democrtica. Ou seja, se como dito, a organizao do setor
22
televisivo na regio tomou como base o parmetro norte-americano, oportuno lembrar sua
tradio essencialmente democrtica-liberal. Entender, portanto, se de fato tais alteraes
regulatrias que aconteceram nas comunicaes consistem num avano democrtico requer
uma discusso terica mais abrangente.
Para a presente pesquisa foi delimitado como objeto de investigao o conjunto de
instrumentos regulatrios para o setor televisivo dos pases componentes do MERCOSUL
(Argentina, Brasil, Paraguai, Uruguai e Venezuela) em seus sistemas pblico, privado e
estatal, em redes aberta e por assinatura. A justificativa pela escolha dos pases do
MERCOSUL para a realizao da anlise situa-se na necessidade de fortalecer pesquisas
integradoras para polticas de comunicao da regio, considerando que diversos desafios
contemporneos e histricos so similares dentre esses pases. Como suas polticas de
comunicao no so definidas por entidades institucionais representativas do bloco
econmico, ou seja, no possuem diretrizes supranacionais determinantes,1 considera-se de
fundamental importncia colocar esses desafios regulatrios, assim como as decises dos
Estados autnomos em relao a eles, em perspectiva de anlise comparativa regional.
Outro aspecto de delimitao a ser justificado na escolha pelo setor televisivo a
dimenso tecnolgica. Admite-se aqui a existncia de certa dificuldade em se circunscrever
um objeto setorial em virtude da crescente convergncia tecnolgica entre meios de
comunicao. Contudo, a delimitao pelo setor de TV se faz imprescindvel para fins de
viabilidade da pesquisa, em virtude da necessidade de recorte de um fenmeno
essencialmente complexo. Alm disso, apesar de outras tecnologias internet,
particularmente apresentarem crescimento no consumo de informaes e comearem a
competir com a audincia da TV, este setor mantm-se predominante, econmico, poltico e
socialmente nos pases abrangidos pela pesquisa.
O recorte temporal em que se realiza a pesquisa refere-se ao ano de 2013, na tentativa
de oferecer uma viso mais atual possvel, em que a Venezuela j compe o bloco e quando a
parte emprica da presente da Tese est sendo produzida.
Pretende-se, assim, colaborar com o acmulo de conhecimento no campo das Cincias
da Comunicao, especialmente com os estudos de media policy, a partir da orientao terica
pelos campos da Cincia Poltica, dentro da teoria democrtica (como BOBBIO, 2000a;
2000b; DAHL, 2001; HELD, 1994), passando por autores que conjugam comunicao,
regulamentao e democracia (como BLUMER, 1993; MIGUEL, 2000; MCQUAIL, 2012) e,
1
A no ser a partir de acordos internacionais com temticas mais pontuais e assinados voluntariamente por esses
pases e podendo ser adaptado ao ambiente regulatrio de cada mais como se discorrer mais adiante.
23
24
A descrio pormenorizada dos indicadores referentes a cada categoria realizada no Captulo 4 desta Tese.
25
funo de aprimorar o olhar sob a dimenso contextual dos interesses em disputa nas relaes
de poder que envolvem as discusses em cada pas estudado.3
As fontes utilizadas para o levantamento de informaes neste estudo variam de
acordo com sua fase. Num primeiro momento, para a redao dos captulos tericos, foram
utilizadas publicaes acadmicas e peridicas (livros, artigos, pesquisas, noticirios, revistas,
notas pblicas, etc.) bem como contedos apreendidos, formal e informalmente, em eventos
acadmicos como congressos, palestras e seminrios, e no acadmicos, como reunies para
entrevistas, encontros de entidades de movimentos sociais, debates, aulas pblicas etc. No
segundo momento da Tese, as fontes de informao se constituem mais de documentos legais
para a aplicao de indicadores (desde cartas constitucionais at leis, decretos e emendas que
incidam de alguma forma sobre os sistemas de televiso) e entrevistas com acadmicos,
jornalistas, representantes da sociedade civil entre outros atores polticos.
A Tese encontra-se dividida em duas partes, Fundamentao Terica e Anlise
Emprica. A primeira delas inicia-se com o Captulo 1, Valores democrticos, capitalismo e
comunicao, dedicado discusso de elementos tericos e conceituais basilares atravs de
fundamentaes advindas essencialmente dos campos da Teoria Democrtica e Economia
Poltica da Comunicao. Busca-se compreender valores ideais para democracia e cidadania,
para avanar na sua equalizao com a condicionante mdia e suas caractersticas e noes
fundamentais como responsabilidade social da mdia, servio pblico, interesse pblico,
direito comunicao, liberdade de expresso e por fim, democratizao da comunicao.
O Captulo 2, Televiso: mercado, desafios regulatrios e o cenrio do
MERCOSUL, discorre acerca do setor televisivo, sua relevncia social e mercadolgica, na
tentativa de traar um panorama de discusses que circundam os seus principais desafios
regulatrios contemporneos. A discusso se afunila para o campo televisivo enquanto objeto,
inicialmente debatendo vises contrrias sobre sua relevncia e influncia para a democracia,
seguindo para o debate sobre o modelo pblico europeu, avanando em ponderaes acerca
do seu mercado e cadeia de valor, questes regulatrias trazidas especialmente por avanos
tecnolgicos oriundos da digitalizao equacionando-as com os chamados valores
vulnerveis.
O Captulo 3, Polticas de comunicao para a democracia: o Estado regulador e a
sociedade civil como ator poltico, dedica-se inicialmente a discutir o Estado, especialmente
3
Para o presente trabalho o modelo de entrevista utilizado enquadra-se no que Gil (2008) chama de entrevista
focalizada, ou seja, aquela em que dispe de certo grau de liberdade para a fala do entrevistado, mas que se
preocupa em manter a retomada do foco se em algum momento ocorre seu desvio.
26
27
28
29
valores cidados primordiais pde contar com uma gama variada de concepes que se
dedicaram a oferecer auspcios tentativa de sua materialidade. Alguns desses esforos
seculares podem ser observados, ou mesmo organizados, em suas bases mais comuns.
30
31
escolha (DAHL, 2001, p. 66). Um valor bsico, portanto, sustentculo de sua defesa moral,
o princpio da autonomia do indivduo, isto , sua liberdade.
Assim, o fundamento tico da democracia o reconhecimento da autonomia de todos
os indivduos, sem distino de etnia, gnero, religio etc., na busca de sua dignidade. Nesse
pressuposto est a fora moral da democracia, isto , aquilo que a faria idealmente a forma
humanamente mais elevada de convivncia social (BOBBIO, 2000b).
O conjunto de valores norteadores que ir defender os direitos do homem encontrase sustentado na noo moderna de individualidade. Trata-se de uma concepo
atomista da sociedade que confere ao homem, diversamente de outros seres do
mundo, uma personalidade moral dotada de dignidade. Diferentemente da
concepo individualista da tradio liberal-libertria, na qual prevalece a luta
perptua pela sobrevivncia, do cada um por si, a proposta trazida pela tradio
democrtica reconcilia este indivduo com a sociedade, fazendo dela um livre acordo
entre indivduos racionais, como uma associao de homens livres, considerados
semelhantes, recompondo-se num todo orgnico (BOBBIO, 2000b, p. 381).
Bobbio (2000b, p. 423-424) afirma, ainda, que a sociedade civil no existe de maneira
natural:
[...] um produto artificial derivado de indivduos decididos a viver juntos e a
cooperar entre si para superar seu prprio isolamento. Isto significa que na origem
do Estado moderno, que nasce do contrato social e, portanto da livre vontade dos
indivduos, est a ideia no de que o indivduo o produto da sociedade, mas sim de
que a sociedade o produto do indivduo [...] A justificao da democracia, ou seja,
a principal razo que nos permite defender a democracia como a melhor forma de
governo ou a menos ruim, est precisamente no pressuposto de que o indivduo
singular, o indivduo como pessoa moral e racional, o melhor juiz do seu prprio
interesse. Qualquer outra forma de governo fundada no pressuposto contrrio, vale
dizer, no pressuposto de que h alguns indivduos superiores.
32
David Held (1994, p. 265) ir compactuar deste raciocnio afirmando que, para a
criao de condies de igualdade poltica, a distribuio de recursos materiais deveria ser
profundamente alterada, pois [...] a autonomia democrtica e a distribuio existente de
recursos escassos esto em fundamental contradio. A igualdade poltica inseparvel de
uma rgida concepo de justia distributiva.
Dessa maneira, Held (1994, p. 265-266) defende tambm a maior igualdade na
distribuio de recursos produtivos:
Se a igualdade poltica um direito moral, tambm o uma maior igualdade no
tocante s condies dos recursos produtivos. O reconhecimento da necessidade de
minimizar a desigualdade na propriedade e controle dos meios de produo
fundamental para a possibilidade de uma agenda aberta e sem disposies prvias.
Sem restries claras propriedade privada, uma das condies necessrias para a
democracia no pode ser satisfeita. Ser, claro, necessrio tratar de forma desigual
aqueles que atualmente possuem vastas quantidades de propriedade produtiva [...].
Este processo poltico dual de melhorar as condies daqueles que esto em pior
situao e, ao mesmo tempo, restringir o mbito e as circunstncias dos mais
poderosos se aplicaria a vrias reas marcadas por desigualdades sistemticas
(desde riqueza e gnero at raa e etnia), onde se pudesse demonstrar que a
desigualdade prejudica ou limita o processo democrtico.
33
e John Stuart Mill (1806-1873), identificava o mtodo democrtico (as eleies, os mandatos
limitados e a liberdade de imprensa, por exemplo) como fundamental para submeter os
governos oficiais vontade popular e, assim, cumprir a funo de defesa protetora dos
membros da sociedade contra o perigo de opresso por parte de funcionrios de governo. De
tal modo, o Estado adequado ao utilitarismo4 liberal seria aquele que basicamente alimentasse
Doutrina tica segundo a qual o bem deve estar ligado ao til e o interesse particular ao coletivo, sem supresso
dos interesses egosticos de cada um, de modo que a satisfao pessoal vincula-se ao prazer obtido por agir em
34
benefcio da coletividade. O conjunto das teorias de que decorrem essas ideias foi produto da filosofia liberal
inglesa, especialmente de seus dois maiores representantes: Jerremy Benthan e John Stuart Mill.
35
36
37
38
1.3
39
mdia nas democracias contemporneas pode ser evidenciada basicamente pela alterao que
ela impe ao discurso poltico, cada vez mais concentrado e adaptado aos meios; e tambm
pelo papel de construtores da realidade social, interferindo por influncia simblica e
ideolgica o comportamento poltico dos indivduos. Este papel central tambm identificado
por Slavko Splichal (1999).
No possvel propor at mesmo definies mais limitadas e formais da democracia
sem reconhecer o papel fundamental dos meios de comunicao para o
funcionamento de todos os elementos de um sistema democrtico.
Convencionalmente acredita-se que os meios de comunicao servem a democracia,
e a servem inerentemente. [...] O significado fundamental dos meios de
comunicao de massa para o sistema poltico baseado em seu papel nos processos
de formao de opinio e de expresso (pblicas): os meios de comunicao ajudam
a determinar e demonstrar os limites da discusso pblica legtima na sociedade
(SPLICHAL, 1999, p. 6-7, traduo nossa).5
It is not possible to propose even the most limited and formal definitions of democracy without recognizing
the integral role of the media for the functioning of all elements of a democratic system. Conventionally it is
believed that the mass media serve democracy, and that they serve it inherently. [...] The fundamental
significance of the mass media for the political system is based on their role in the processes of (public) opinion
formation and expression: the mass media help determine and demonstrate the limits of legitimate public
discussion in society
40
Stain Velasco (2005) dedica-se a elencar o que considera adversidades das aes
miditicas nas sociedades democrticas. Ele afirma que o livre mercado de ideias leva a uma
competio pela ateno do pblico de modo que se pe em dvida o critrio de interesse
pblico utilizado no momento de selecionar notcias. De tal modo, criado o que o autor
chama de pseudo-eventos, ou seja, quando os meios apresentam descries e imagens do
mundo de forma atrativa e espetacular, especulando com ampla liberdade sobre os fatos
ocorridos, alm do perigo de mensagens manipuladas, distorcidas para o favorecimento de
interesses.
Velasco (2005) menciona ainda a desinformao que pode ser causada pela ausncia
do estmulo ao dilogo e do raciocnio crtico no contedo oferecido, alm da
espetacularizao de notcias e de pleitos eleitorais, o que esvazia o debate democrtico. Ele
afirma que a comunicao de interesse pblico est sendo rebaixada e marginalizada no
mercado da informao por eventos que chamam ateno por seu sensacionalismo, sem maior
relevncia para a sociedade, um espetculo sem contedo substantivo, objetivo e imparcial.
Assim, os debates que deveriam ser construdos voltados para o debate pblico sobre questes
de interesse para a sociedade se esvaziam e cidados so tratados meramente como
consumidores.
A opinio pblica tornar-se-ia, ento, vazia de reflexes, discernimento e discusso de
modo que o discurso poltico se restringiria a gestos e imagens capazes de provocar reaes,
mudar intenes de voto, aumentar a porcentagem de adeso e no pelo debate ideolgico
para formar convices. A implicao disso seria a perda de credibilidade dos meios e da
poltica junto sociedade que perde sua referncia e acaba tendo alimentada sua apatia
(STAIN VELASCO, 2005).
Tal crise de representaes identificada tambm por Morales (2004) que tece uma
critica a massificao televisiva, afirmando que mais que uma deficincia da poltica, ela
contribui para a crise de representaes e mesmo para as transformaes que atravessam a
identidade dos meios. A televiso se converteu num espao de teatralizao da poltica
mediada. Voltada para a simulao e reconhecimento social reforado pela falta de espaos
para interao poltica e devido ao fascnio das maiorias pela mensagem espetacularizada da
TV, ela produz o simulacro da democracia (MORALES, 2004).6
A televiso tem se convertido no ator decisivo nas transformaes polticas, em
protagonista das novas maneiras de fazer poltica, uma vez que onde o permanente
simulacro das sondagens de opinio suplanta a participao cidad, e onde o
6
41
Peter Golding e Graham Murdock (1990) percebem, ainda, a centralidade dos meios
de comunicao para a formao e desenvolvimento cidado. Dentre as trs dimenses
bsicas da cidadania apontadas por esses atores civil, vinculada liberdade dos indivduos
atuarem dentro de uma sociedade, incluindo liberdade de pensamento, religio, associao,
propriedade etc.; poltica, referente participao da populao no exerccio do poder
poltico, direta ou indiretamente; e social, relacionado a institucionalizao do bem-estar
social esta ltima seria um diferencial do sculo XX, incluindo direito sade, educao e
moradia. Mas para uma ampla concepo de cidadania, a ela deve ser acrescido, segundo eles,
o direito universal aos servios de comunicao e de informao.
Essa definio amplia notavelmente o conceito de cidadania. No somente abarca os
direitos a participar politicamente, como tambm inclui as condies que
possibilitam s pessoas converterem-se em membros completos da sociedade em
todos os nveis. [...] Fica claro que a comunicao e a informao so condies
centrais para o exerccio de uma cidadania total e efetiva na poca atual. Isso no
novo. Os liberais democratas reconheceram h tempos que o acesso a informao
7
La televisin se ha convertido en actor decisivo de los cambios polticos, en protagonista de las nuevas
maneras de hacer poltica, a la vez que es en a la donde el permanente simulacro de los sondeos suplanta la
participacin ciudadana, y donde el espectculo en su aparente visin de la realidad logra disolver el debate
poltico.
42
Golding e Murdock (1990) identificam ainda trs tipos de relaes entre mdia e a
cidadania. Seriam eles: 1) a disponibilizao de informao aos cidados (para o pleno
exerccio de seus direitos); 2) os meios de comunicao devem constituir canais de
mobilizao para se fazer crticas polticas e tambm propor cursos alternativos de ao; 3)
direito a contribuir para representao de suas identidades e interesses de grupo dentro dos
meios de comunicao. E para que tais direitos sejam respeitados so essenciais condies
como diversidade no mbito da produo, proporcionando mecanismos de retroalimentao e
participao cidad e garantia de acesso universal a seu uso e consumo independente do poder
socioeconmico.
A discusso apresentada por esses autores remete os valores fundamentais da
democracia enquanto ideal, colocados anteriormente, e retomados agora no contexto do papel
exercido pelos meios de comunicao dentro da democracia. Neste sentido, sobre a relao
entre mdia e democracia, a despeito da multiplicidade de perspectivas possveis para se
estudar esta interconexo, a abordagem presente nesta Tese segue o ponto de vista da media
policy, ou seja, das conjunturas relativas elaborao de polticas pblicas para o setor de
comunicao, tendo como foco a ideia da democratizao da comunicao. Neste
direcionamento, a orientao terica segue pela perspectiva da Economia Poltica da
Comunicao visando observar aspetos econmicos e as relaes de poder que interferem
neste cenrio.
1.4
Esta definicin ampla notablemente el concepto de ciudadana. No solo abarca los derechos a participar
polticamente, sino que incluye las condiciones que le posibilitan a la gente convertirse en miembros completos
de la sociedad a todos los niveles [...] resulta claro que la comunicacin y la informacin son condiciones
centrales para el ejercicio de una ciudadana total y efectiva en la poca actual. Esto no es nuevo. Los liberales
demcratas han reconocido desde hace tiempo que el acceso a informacin adecuada y a una diversidad de
debates y de representaciones es una precondicin bsica para el funcionamiento efectivo de la poltica
democrtica y para el ejercicio de los derechos que ofrece la ciudadana
43
Poltica tradicional tem dedicado s instituies e classes sociais (MOSCO, 2009). A EPC
tem sua base na Crtica da Economia Poltica, produzida no sculo XIX, no contexto de uma
expressiva expanso capitalista na Europa, a partir dali, ao longo do sculo XX, entendida
como eixo central na constituio de um paradigma crtico alternativo para analisar as
mudanas sociais e as transformaes histricas ocorridas a partir do desenvolvimento, da
estruturao e da apropriao dos veculos de comunicao na sociedade capitalista
(BOLAO, 2008).
Esta corrente pode ser definida, em sentido estrito, como o estudo das relaes
sociais, em especial as relaes sociais de poder que mutuamente constituem a produo,
distribuio e consumo de recursos, inclusive os meios de comunicao (MOSCO, 2009, p.
2, traduo nossa).9 De acordo com Vincent Mosco (2009) existe uma preocupao central em
como o negcio da comunicao opera, sua cadeia de produo, distribuio, consumo, venda
dessa produo alm da forma como isso ir determinar a criao de novos produtos
miditicos para o mercado.10 Mosco (2009, p. 6, traduo nossa) oferece ainda uma definio
de como comunicao deve ser compreendida dentro da EPC:
Com a finalidade de explorar a economia poltica da comunicao, til para v-la
como uma troca social de significados cujo resultado medida ou marca de uma
relao social. A partir desta perspectiva, a comunicao mais do que a
transmisso de dados ou informaes. a produo social de sentido que constitui
um relacionamento.11
In the narrow sense, political economy is the study of the relations, particular the power relations, that
mutually constitute the production, distribution, and consumption of resources, including communication
resources
10
Outra forma de definir a abordagem da EPC, de maneira mais ampla, seria atravs da considerao de suas
caractersticas centrais. Mosco (2009) enumera quatro ideias: 1) a mudana social e a transformao histrica
anteriormente orientada pela viso marxista da transio do capitalismo ao socialismo, mas agora voltada para
a observao de uma possvel entrada na sociedade da informao; 2) a preocupao com as relaes sociais
como um todo, como um contexto maior, considerando reas poltica, econmica, social e cultural, e sua
influncia mtua na compreenso dos fenmenos como poder e riqueza se relacionam com os mbitos social
e cultural considerando os sistemas de mdia massiva, de informao e entretenimento; 3) filosofia moral
relativa a questes epistemolgicas e ontolgicas da EPC que so permeados por valores democrticos,
especialmente transpondo-os para todos os aspectos da vida social, no se restringindo a esfera poltica da
participao formal no governo, mas tambm se estendendo aos domnios econmico, social e cultural nos
quais partidrios da democracia defendam igualdade de renda, acesso educao, participao pblica total
na produo cultural e um direito garantido para se comunicar livremente; 4) prtica social ope-se a tradio
acadmica que separa pesquisa da interveno social e o pesquisador do ativista, estabelecendo uma ligao
entre a mudana social e o avano do conhecimento.
11
For the purpose of exploring the political economy of communication, it is useful to see it as a social
exchange of meaning whose outcome is measure or mark of a social relationship. From this perspective,
communication is more than the transmission of data or information. It is the social production of meaning that
constitutes a relationship.
44
45
relao com a publicidade e com a relao do trabalho, processo produtivos industriais das
grandes corporaes, etc. A apropriao comercial da criatividade e da produo simblica
transforma o artista em assalariado, de modo que sua produo capturada tornando-se parte
inerente de seu valor de troca.
O produtor no , na verdade, a pessoa cujo nome aparece na tela. Essa pessoa um
substituto que leva a cabo a lgica generalizada da ordem institucional em que existe
a indstria audiovisual. O produtor ltimo de um bem o conjunto de relaes de
propriedade que lhes so especficas a uma poca histrica (SEABROOK, 1983
apud SCHILLER, 1993, p. 47, traduo nossa).12
Neste contexto a produo passa a orientar-se por uma racionalidade que comporta o
desenvolvimento de tcnicas e mtodos cada vez mais eficientes para ampliar o potencial de
consumo em grande escala, eliminando os riscos de rejeio e de falhas. Atravs do processo
sui generis de mercadorizao, junto ao princpio da excluso e apropriao mediante
pagamento, possvel identificar na produo cultural o estabelecimento estratgico de
padres de qualidade, frmulas constitudas, produes em escala contnua, pesquisas de
opinio, diviso de trabalho, equipes fixas, entre outros.
Enquanto produtos de mercado, os bens culturais apresentam algumas especificidades
como a dificuldade de comercializar produtos que no possuem suporte material, o fato de seu
valor de uso ser quase ilimitado na medida em que ele no deteriorado, ou de alguns
produtos que no podem ser separados do ato de produzi-lo. Outros aspectos vo caracterizar
o setor cultural, de acordo com Garnham (1979): 1) o aumento da competio internacional,
com companhias multinacionais assumindo o controle de companhias domsticas de
publicidade, radiodifuso, etc.; 2) a ntida luta dentro do campo da produo cultural sobre o
processo de trabalho numa tentativa de aumentar a produtividade num setor que
notoriamente resistente a isso; 3) aumento de tentativas persistentes de abrir novos mercados
com finalidade de absorver excedentes; 4) tentativa de abrir novos mercados a partir de novas
tecnologias de comunicao.
No setor televisivo, a subsuno lgica comercial leva a um acirramento
concorrencial que, segundo Zallo (1994), altera o papel da televiso. Para ele existe uma
tendncia que cada vez mais ela se torne distribuidora e j no mais produtora de contedos,
uma vez que o mercado de programas com garantia de xito escasso e seus custos so
12
El productor no es, en la realidad, la persona cuyo nombre aparece en la pantalla. Esa persona es un sustituto
que lleva a cabo la lgica generalizada del orden institucional en que existe la industria cinematogrfica. El
productor ltimo de un bien es el conjunto de relaciones de propiedad que le son especficas a una poca
histrica.
46
A alternativa colocada pelo mercado nas ltimas dcadas do sculo XX foi a TV por
assinatura em diferentes suportes tecnolgicos, cuja programao, menos dependente do
faturamento publicitrio, poderia apresentar uma programao mais sofisticada e sem tanto
13
Esta viso de Smythe criticada por Garnham (1979, p. 132) ao afirmar que For Smythe, any political
economy of mass-media must be based upon an analysis of its commodity form and for him the commodity
form specific to the mass-media is the Audience, that is to say, for Smythe, the crucial function of the massmedia is not to sell packages of ideology to consumers, but audiences to advertisers.
14
La programacin de la TV herziana es una mercanca especfica con una eminente carga simblica y cultural,
de fuerte impacto social, de consumo generalizado no neutro, no apropiable en sentido estricto, de utilidad
conocida a posteriori e inmediatamente obsoleta, sin mercado directo, de oferta indivisible, de consumo
parcialmente divisible y cuya produccin ms valorada socialmente no es forzosamente la de ms calidad y,
sobre todo, se trata de un bien pblico.
47
15
El cemento social de la economa avanzada de mercado lo constituye una dieta de noticias, deportes,
pelculas, comedias y dramas por televisin, parques de diversin, excursiones tursticas, ya las imgenes de
guerras y conflictos lejanos. La fragmentacin y privatizacin de las condiciones de vida, de la experiencia, de
las interacciones personales y de la totalidad de ser son aliviadas o escondidas por los espectaculares que
producen las industrias culturales: superbowls, best sellers, programas de entrevista con las celebridades,
pelculas de xito, y un ciclo vertiginoso de nuevas comidas, estilos modas y prescripciones para comer, hacer
dieta, administrar y tener xito.
48
16
The research perspective, whose theoretical and historical basis I have briefly outlined, attempts to shift
attention away from the conception of the mass-media as ISAs and sees them first as economic entities with
both a direct economic role as creators of surplus value through commodity production and exchange and an
indirect role, through advertising, in the creation of surplus value within other sectors of commodity
production [] While accepting that the mass media can be and are politically and ideologically overdetermined within many specific conjunctures, a political economy, as I understand it, rests upon ultimate
determination by the economic (a level that itself always remains problematic and to be defined in the process
of analysis). Indeed, one of the key features of the mass media within monopoly capitalism has been the
exercise of political, and ideological domination through the economic.
49
17
siempre que el acceso a las comunicaciones y a la informacin requerida para el ejercicio de una ciudadana
plena depende del poder adquisitivo del usuario, se generan graves desigualdades que ponen en entredicho su
universalidad nominal
18
La tensin entre las operaciones actuales de los mercados capitalistas y la promesa de una ciudadana plena y
igualitaria se ha construido como un prominente asunto de crtica desde el principio de la poca moderna. Los
mercados interpelan a las audiencias en trminos de consumidores ms que como ciudadanos. Las opciones del
mercado presentan la libertad de escoger entre productos que compiten entre si como la libertad central y
genrica de la edad moderna. En consecuencia, la ciudadana se convierte en una actividad menos colectiva y
poltica y ms una actividad individual y econmica
50
A seguir trazida outra viso, diversa da EPC, para contribuir na discusso aqui
levada. A contraposio de perspectivas segue, portanto, a partir da apresentao de
discusses clssicas relativas s teorias da imprensa, acerca da estruturao de meios de
comunicao compatveis com o aprimoramento da democracia, equacionando liberdades e
responsabilidades da mdia.
1.5
desenvolveram dentro de diversas vertentes tericas, classificadas por Fred Siebert, Theodore
Peterson e Wilbur Schramm na obra Four Theories of the Press, publicada em 1963. Aspectos
filosficos de perspectivas internacionais adotadas em polticas de comunicao so
considerados na organizao dos autores que assim dividida: teoria autoritria, teoria liberal,
teoria da responsabilidade social e teoria do totalitarismo sovitico.
A teoria autoritria da imprensa percebida como surgida no sculo XVI, dentro da
filosofia estatal do absolutismo ingls, quando a imprensa buscava promover a poltica de
governo da poca e servir ao Estado e no sociedade, havendo um sistema de controle
rigoroso da mdia. So caractersticas desse modelo: 1) a utilizao de patentes para autorizar
quais empresas poderiam operar o servio de imprensa;19 2) censura, especialmente quando
no sc. XVI o nmero de impressos era pequeno; 3) a acusao de traio e de desobedincia
perante tribunais.20 Nesse modelo, os meios de comunicao eram empresas privadas com
fins lucrativos e tinham seu contedo censurado por autoridades se considerados subversivos.
Havia aqui, portanto, uma forte conformidade aos interesses do Estado e uma proibio
expressa imprensa de oposio ou ao debate poltico (SIEBERT, 1963).
No entanto, com as descobertas cientficas do sculo XVII, com Newton, Copernicus,
por exemplo, a racionalidade do pensamento cientfico e o Iluminismo se expandem, o que,
paralelamente ao crescimento da classe media econmica exigente pelo fim das disputas
religiosas, junto Reforma Protestante, contriburam para a proliferao do pensamento
liberal.
19
Special care went into the selection of printers who were to be entrusted with producing printing matter
which concerned affairs of State (SIEBERT, 1963, p. 20).
20
The penalty for treason was usually death, a penalty which in certain periods of history made it a particularly
potent weapon against dissent (SIEBERT, 1963, p. 23).
51
A teoria liberal da imprensa nasce, ento, de acordo com os autores, no sculo XVIII,
sculo das luzes, quando a confiana na razo do homem passa a orientar certos direitos
naturais como a liberdade de religio, expresso e imprensa. Considerados inalienveis, esses
direitos eram conferidos aos indivduos para que satisfizessem sua necessidade de buscar a
verdade. Um livre mercado de opinies, em que as diversas ideias possam competir sobre
tolerncia mtua, permitiria ao sujeito compar-las e escolher aquelas que lhe parecessem
mais racionais para aceitar.
Este raciocnio reflete o processo de autoalinhamento (traduo livre de self-righting
process) pertencente a John Milton, pensador ingls do sculo XVII, que vai ser identificado
com a crena liberal de que a verdade s pode ser definida e demonstrada num ambiente de
conflito de ideias livre e aberto, o open market place of ideias. Deixem todos com algo a
dizer ser livres para se expressarem. O som verdadeiro vai sobreviver e aquele infundado ser
vencido (SIEBERT, 1963, p. 45, traduo nossa).22 John Stuart Mill, no sculo XIX,
observava a relao entre autoridade e liberdade dentro da perspectiva utilitarista, segundo a
qual o interesse particular deve estar ligado ao bem estar coletivo, mas sem supresso dos
interesses individuais egosticos, que para serem alcanados precisam de liberdade. Tais
lgicas orientam, pois, o axioma adotado para se pensar a teoria liberal da mdia.
Que todo homem que tenha algo a dizer sobre questes pblicas possa expressar-se
independentemente de que o que ele tenha a dizer seja verdadeiro ou falso, e
deixemos o pblico decidir, em ltima instncia. Alguns homens tm habilidades
superiores para expresso verbal; outros tm a energia por seus interesses e a
direciona para expressar-se, e alguns tm acesso mais direto ao audincias pblicas
do que outros. Mas, teoricamente, todos tiveram a mesma oportunidade, se no a
mesma capacidade ou os mesmos meios de acesso. [...] O campo fora aberto a todos.
Tambm fora assumido que os meios de comunicao seriam operados numa
sociedade capitalista em que a livre iniciativa um princpio orientador. Isso
significava que os instrumentos de comunicao seriam de propriedade privada e
iriam competir em um mercado aberto. Qualquer pessoa com capital suficiente
poderia comear uma empresa de comunicao, e seu sucesso ou fracasso depende
21
Capitalistic enterprise was incompatible with medieval notions of status and security. The free contract
became the basis of the economic liberalism which the age of expansion demanded. Neither the church nor the
state was allowed to question the moral adequacy of an acquisitive society which was busily engaged in
supplying the wants of men.
22
Let all with something to say to be free to express themselves. The true and sound will survive and unsound
will be vanquished.
52
Let every man who has something to say on public issues express himself regardless of whether what he has
to say is true or false, and let the public ultimately decide. Some man has superior abilities for verbal
expression; some man had the interests energy and drive to express themselves; and some had more direct
access to public audiences than others. But theoretically all had the same opportunity if not the same ability or
the same means of access. [] The field was open to all. It was also assumed that the mass media would
operate in a capitalistic society in which free enterprise was a guiding principle. This meant that the
instruments of communication would be privately owned and would compete in an open market. Anyone with
sufficient capital could start a communication enterprise, and his success or failure would depend upon his
ability to produce a profit. Profit, in fact, depended upon his ability to satisfy his customers.
24
Freedom carries concomitant obligations; and the press, which enjoys a privileged position under our
government, is obliged to be responsible to society for carrying out certain essential functions of mass
communication in contemporary society
53
25
A deontologia da mdia serviria, segundo o autor, para afastar comportamentos indesejveis atravs da
conscincia individual de cada profissional enunciando valores e princpios unanimemente reconhecidos, com
poder de repreenso coletiva, de modo a evitar a interveno do Estado. Para isso um cdigo de deontologia
deveria ser formulado voluntariamente dentro de uma profisso (BERTRAND, 1999, p. 82).
54
The authoritarian and the Communist are convinced that the state must control this process; the libertarian
asserts that less political authority has to do with process the better; and the advocates of the theory of social
responsibility contend that, although libertarian principles may be basically sound, their operation in the
complex of contemporary society demands some form of control, preferably by the media themselves with a
benevolent government in the background unobtrusively checking the ground rules.
55
capitalista de modo a protegerem-se contra ameaas do Estado feudal, mas que seu mercado
livre de ideias permanecia restrito aos detentores de recursos financeiros suficientes para
adquirir meios de produo. Esses valores tambm se fazem presentes mesmo na teoria da
responsabilidade social derivada da noo de responsabilidade social nos negcios como
estratgia de programas de relaes pblicas cujo objetivo principal seria proteger grandes
negcios do criticismo pblico atravs de suas caractersticas monopolsticas (SMYTHE,
1994, p. 95, traduo nossa).27
O autor acredita que tal perspectiva , portanto, enviesada, vaga e simplista,
restringindo processos sociais histricos a escolhas meramente filosficas. Para ele as
polticas para a imprensa refletem os interesses da classe dominante naquela sociedade e tende
a proteger esses interesses contra restries ou intromisses que possam ser incompatveis
com os interesses dessa classe (SMYTHE, 1994, p. 98, traduo nossa).28 Seguindo este
raciocnio, entende-se que as ameaas sentidas por esta classe de liberais viria no tanto do
governo, como a retrica liberal fazia parecer, mas de opinies dissidentes com as da classe
dominante.
A tradio liberal, entretanto, a despeito de diversas categorias de crticas que lhe
chegaram a ser feitas, tornou se amplamente aceita ao longo do sculo XX, adaptando-se ao
capitalismo monopolista sobre a forma de neoliberalismo, e associando-se ainda, ao ideal
democrtico. Contudo, no que diz respeito s polticas de comunicao, a defesa de alguns
valores tidos como cruciais democracia ainda problemtica neste contexto. A discusso
histrica sobre polticas de comunicao adequadas democracia passa ainda pela formulao
de valores e pressupostos conceituais condizentes com seus ideais, o que, ao longo dos anos,
com as diferentes experincias dos pases, se remodelam e se complexificam.
1.6
Protect big business from public criticism in light of its monopoly characteristics
The press policy in a society reflects the dominant class interests in that society and that it tends to protect
those interests against restraints or intrusions which are inimical to the interests of that class
28
56
57
58
McQuail (2012), por sua vez, apresenta uma tipologia a partir da qual se pode entender
o conceito de interesse pblico: 1) pela teoria da preponderncia que o traduz pela soma de
preferncias individuais medida pela regra da maioria; 2) pela teoria do interesse comum que
se alinha com a vontade geral de Rousseau e refere-se a interesses comuns a todos os
membros, como servios bsicos de energia e transporte; 3) ou pela teoria unitria que se
baseia em algum princpio normativo tomado como absoluto, fundamentado em valores
ideolgicos que acabam se tornando um fim em si prprios, autojustificando-se.
Ao
relacionar tais perspectivas com o estudo dos meios de comunicao, o autor declara sua
preferncia pela segunda perspectiva pela qual a mdia pode ser vista como um bem comum
maior que transcende os interesses e preferncias individuais.
Esta compreenso ir orientar ainda a noo de preferncias conflitantes29 que
assumida por McQuail ao propor, uma sistematizao de ambientes discursivos, como fruns
institucionalizados, nos quais os valores tidos como fundamentais pelos diversos atores
polticos (ou agentes de preferncia) so reivindicados de acordo com suas respectivas
ideias sobre o que seja de interesse pblico. Este julgamento de ideias conflitantes, dado
dentro do foro de discusses, tornar-se-ia, pois, desejvel em detrimento da coero
impositiva de normatividades unilaterais.
Num esforo de oferecer parmetros criteriosos alternativos para se pensar o interesse
pblico da mdia, McQuail (2012) prope-se a fazer um inventrio atravs do levantamento
de leis, normas, cdigos, decises judiciais, recomendaes de estudos e pesquisas realizadas
em diversos pases (como Gr-Bretanha, EUA, Canad, Alemanha, Frana, Sucia e Holanda)
diante de questes relacionadas a regulamentaes sobre a atuao da mdia, observando,
especialmente, as consideraes sobre valores democrticos que lhes eram comuns.
29
Lanando mo da sugesto da autora Held (1970 Apud McQUAIL, 2012) que prope evitar o termo interesse
pblico de modo a pensar em termos de reivindicaes conflitantes.
59
ORDEM (como
IGUALDADE
coeso)
Independncia
Diversidade
Objetividade
Solidariedade
Controle
social
Cultura
simblica
Acesso
60
61
62
Liberdade
de
eleio
Diversidade cultural
Criatividade
Qualidade
Emprego
Desenvolvimento econmico
Competncia
Inovao
63
esquerda/progressista/socialista,
despeito
de
sua
superficialidade conceitual, sendo que a prpria noo de democracia encontra-se ainda hoje
em constante disputa entre os dois conjuntos de tradies tericas, sendo frequentemente
questionada em seus respectivos impasses e pertinncias (BOBBIO, 2000b).
1.7.1 Direito comunicao e liberdade de expresso
Garantida desde a proclamao da Declarao Universal dos Direitos Humanos de
1948, em seu artigo 19, a liberdade de expresso um mrtir da democracia liberal. Ela
pressupe a liberdade que cada indivduo possui de manifestar opinies, emitir e receber
informaes por qualquer meio sem quaisquer impedimentos, especialmente aqueles advindos
do Estado. Importante lembrar que a teoria liberal no esteve negligente no que diz respeito
as interferncias negativas que os interesses por lucratividade possam ter na produo dos
meios de comunicao. Atualmente comum que democracias j consolidadas entendam a
liberdade de imprensa como um direito que no absoluto e que de tal maneira no pressupe
a ausncia total de regras algo que se desenvolve levando em considerao a mencionada
noo de responsabilidade social da imprensa, questionadora do modelo do livre mercado
de ideias financiado pelos anunciantes (BERTRAND, 1999).
A ausncia de restries regulamentares identificada por Mattelart (2009) como uma
distoro retrica estratgica alinhada com a doutrina do free flow of information, proposta
defendida pela delegao dos EUA na Conferncia das Naes Unidas em Genebra (1948).
Ela consistia numa necessidade de desregulamentao dos mecanismos protecionistas
nacionais a fim de permitir uma livre circulao de informao e distribuio de contedo nos
diversos mercados ao redor do mundo.
64
Crtica similar feita por Cees Hamelink (1995) declarao dada por Al Gore em
1991, quando este falava que a criao de uma Infraestrutura Global de Informao (GII em
ingls) baseada em superhighways da informao, criaria um frum similar a uma nova era de
Atenas. O autor questiona o quanto um processo to antidemocrtico quanto o capitalista que
orienta o GII poderia de fato produzir tal arranjo democrtico participativo.
A aceitao da liberdade de expresso como ideal democrtico alinhou-se com a
expanso do neoliberalismo o que, para alguns autores, contribuiu para recuar as discusses
mais amplas referentes s desigualdades de fluxos de informao em perspectiva global:
A liberdade de expresso comercial tem procurado suplantar a liberdade de
expresso dos cidados expressa na Carta fundamental dos direitos humanos. A
ideia de que o mercado cria a sua prpria regulamentao neutraliza qualquer
proposta de regulao por meio de polticas democrticas de comunicao. O recuo
da conscincia crtica conjugou-se fatalmente com a representao do processo de
globalizao sob o signo neoliberal (MATTELART, 2009, p. 39).
65
fundamental justamente para imprimir medidas capazes de promover uma maior pluralidade
de discursos. Essa radicalizao da liberdade de expresso para todos, pensando-se numa
abertura de oportunidade mais equitativa para os diversos grupos,30 trazida pela proposta do
direito comunicao algo que a lgica do mercado por si s, ao menos na experincia
latino-americana, no foi capaz de garantir.
Quando debate a relao entre direito comunicao e liberdade de expresso,
Bertrand (1999, p. 68) afirma que:
A liberdade de palavra e de imprensa no pode permanecer numa ausncia de
proibio, que beneficia somente uma nfima minoria. Ela deve transformar-se em
direito de comunicar, para todos. De que serve, com efeito, a liberdade de se
exprimir se no possvel fazer-se ouvir? [...] Sendo a comunicao uma
necessidade essencial do ser humano, o direito comunicao impe-se: o direito
reconhecido aos indivduos, aos grupos e s naes de trocar qualquer mensagem
por qualquer meio de expresso. E consequentemente, a obrigao para a
coletividade de fornecer os meios desta troca.
Philip Lee (1995, p. 6, traduo nossa), por sua vez, identifica a proposta do
empoderamento e incluso do cidado como aspectos centrais do direito comunicao:
O direito comunicao um ideal que visa capacitar as pessoas a participar
ativamente na busca de solues para os problemas de desenvolvimento, como
percebido e definido por eles. Significa tornar disponveis para as pessoas os meios
necessrios que lhes permitam estabelecer um dilogo em p de igualdade.31
Hoje em dia se considera que a comunicao um aspecto dos direitos humanos. Mas esse direito cada vez
mais concebido como o direito de comunicar, passando-se por cima do direito de receber comunicao ou de
ser informado. Acredita-se que a comunicao seja um processo bidirecional, cujos participantes individuais
ou coletivos mantm um dilogo democrtico e equilibrado. Essa ideia de dilogo, contraposta de
monlogo, a prpria base de muitas das ideias atuais que levam ao reconhecimento de novos direitos
humanos (UNESCO, 1980, p. 300).
31
The right to communicate is an ideal that seeks to empower people to participate actively in the search for
solutions to problems of development as perceived and defined by them. It means making available to the
people the necessary facilities that will enable them to engage in dialogue on an equal footing.
66
67
O autor no oferece, contudo, uma definio prpria, mas orienta que para tentar
alcan-la preciso englobar as necessidades da comunicao, seus problemas e
possibilidades, mas evitando excessiva generalizao, ou seja, ela no deve ser distendida
para incluir uma gama de liberdades como de expresso, de opinio, de informao, de
imprensa, do profissional jornalista, etc. pois elas no possuiriam a mesma importncia
bsica.
partindo de tal raciocnio que Fischer (1984) passa a defender a hierarquizao dos
conceitos subjacentes ao do direito de comunicar, propondo os quatro nveis: 1) direito
universal de comunicar (um direito humano abrangente, vlido em todas as sociedades e
encarado como uma meta final e geral); 2) direitos especficos de comunicao (instrumentos
de aplicao prtica deste direito geral); 3) responsabilidade de comunicao (aqueles que
exercitam o direito de comunicao tm de prestar contas sociedade por suas aes, luz do
bem comum); 4) questes de comunicao (problemas e possibilidades de comunicao
devem permanecer em contnua superviso e aprimoramento). Disto, conclui Fischer (1984, p.
51):
Nesta conceituao, o direito de comunicar seria encarnado com o cerne de uma
srie de liberdades inter-relacionadas na rea de comunicaes. Em volta dele
estariam a liberdade de opinio, a liberdade de expresso e a liberdade de
informao liberdades que no so absolutas em si mesmas, mas que representam
as principais reas da vida humana em que exercido o direito fundamental de
comunicar. As liberdades secundrias ou derivadas de opinio, expresso e
informao so, por sua vez, exercidas por vrias expresses prticas a liberdade
de imprensa, a ausncia de censura, a independncia de radiodifuso, o direito dos
jornalistas de protegerem suas fontes, o direito de acesso informao, e assim por
diante.
68
De acordo com o relatrio McBride: Todo mundo tem o direito de comunicar. Os elementos que integram
esse direito fundamental do homem so os seguintes, sem que sejam de modo algum limitativos: a) o direito de
reunio, de discusso, de participao e outros direitos de associao; b) o direito de fazer perguntas, de ser
informado, de informar e outros direitos de informao; c) o direito cultura, o direito de escolher, o direito
proteo da vida privada e outros direitos relativos ao desenvolvimento do indivduo (UNESCO, 1980, p.
288).
33
Mesmo o conceito de direito comunicao, considerado mais desenvolvido por conta de sua centralidade nos
debates do relatrio MacBride, apresenta ainda em sua formulao preceitos mais polticos do que cientficos,
como constata Gomes (2007, p. 157): observvel at aqui que o conceito da comunicao como direito
humano ainda est sendo construdo sob argumentos mais polticos que cientficos especialmente no campo da
Comunicao. Os estudos que existem sobre as teorias da comunicao citam os debates internacionais sobre o
direito comunicao como um momento de militncia e articulao poltica, no como uma tentativa de
estabelecer novos marcos epistemolgicos para o campo das cincias da informao e comunicao.
69
Robert White (1995) traz ainda o que considera as seis caractersticas principais da
democratizao da comunicao: 1) o direito de contribuir no processo de construo da
verdade cultural pblica (a democratizao da comunicao tem como um de seus principais
aspectos a garantia de acesso a toda informao que seja necessria s carncias humanas
bsicas tais como educao, sade, desenvolvimento pessoal etc.); 2) a expresso do direito
comunicao em mbitos institucional, estrutural e social (refere-se ao privilgio de
comunicar que est concentrado nas mos de profissionais orientados por seus questionveis
valores-notcia); 3) participao nas tomadas de deciso polticas e administrativas
referentes mdia massiva como um direito do cidado (trata-se da contraposio que existe
entre a necessidade de se ampliar a participao da sociedade nas polticas relacionadas aos
meios de comunicao, especialmente os do sistema pblico, e a dinmica de eficincia dos
negcios que acaba prevalecendo nas rotinas produtivas das empresas de comunicao); 4) a
busca do equilbrio entre as definies de propriedade pblica, legislao pblica e tradio
em poltica pblica que encoraja um espao de dilogo cultural entre uma ampla diversidade
de interesses; 5) uma nova filosofia pblica de comunicao (refere-se a valores culturais que
estruturam a sociedade em diversos nveis); 6) a estruturao de uma teoria normativa a ser
compartilhada com a sociedade.
34
The central issue in the debates of the New World Information and Communication Order has been the
democratization of communication so that the public is guaranteed the exercise of the right to communicate.
Surprisingly, however, the democratization of communication remains a very poorly defined and explained
process. The impression is given, however, that it is sufficient to draw up idealistic plans, perhaps with some
consultation, and then find a friendly government executive to implement them [] Descriptively, democratic
communication refers to an institutional organization of public communication with attempts to guarantee the
right of all individuals and subcultures to participate in the construction of the public cultural truth. Public
cultural truth is the dominant consensus about what is true and what is the meaning of the history of the group
or society at any given moment of time. [] What is considered the public cultural truth is continually shifting,
and communicators, from rhetoricians to public advocates, are extremely important in articulating and
developing symbolic language to express what people thinks is true.
70
Cees Hamelink (1995) pondera que dedicar-se a pensar sobre o que seja a
democratizao da comunicao, impe necessariamente, lanar mo de uma abordagem
normativa, j que pela natureza do objeto, uma perspectiva emprica analtica se faria
inadequada e limitada. Na busca de princpios normativos de aceitao ampla, o autor conclui
que o consenso sobre a defesa da dignidade e integridade de todos os seres humanos poderia
servir de base para uma agenda de reivindicaes morais aceitas universalmente e a partir
disso, passa a defender que a liberdade de expresso deve ser necessariamente ampliada:
No centro da defesa dos direitos humanos esto as condies de expressar-se com
requisitos especficos: a defesa dos direitos humanos implica que todas as pessoas
podem falar em defesa de seus prprios direitos ou em defesa dos direitos dos
outros, que os relatos sobre violaes de direitos humanos e seus autores no sejam
silenciados, e que exista debate pblico sobre os direitos humanos. Isto exige a
ausncia de todas as formas de censura: um dos obstculos mais graves para a defesa
dos direitos humanos. Portanto, um arranjo comunicativo necessrio, na qual a
liberdade de expresso seja mais do que apenas um direito formal, constitucional.
O mero reconhecimento formal no assegura a participao de todos em um debate
pblico aberto e no monopolizado. A situao da liberdade de expresso necessria
para a defesa dos direitos humanos deve proporcionar as condies sociais e
materiais para a mais ampla participao possvel de todos no debate pblico, para
garantir que todos os cidados possam decidir por si mesmos o que dizer, que os
falantes aceitem responsabilidade para o que eles dizem e que mecanismos de
recursos estejam disponveis contra todos os agentes que monopolizem, restrinjam
ou distoram a liberdade de expresso. Abordagens no igualitrias no conseguem
garantir essas condies, uma vez que numa variedade de maneiras acabam por
permitir, ou mesmo promover, formas de privilgio discursivo e de censura
(HAMELINK, 1995, p. 29, traduo nossa).35
Aqui til distinguir entre democratizao atravs da mdia (o uso da mdia, se pelos
governos ou atores da sociedade civil, para promover metas e processos por toda sociedade) e
democratizao da mdia em si. O conceito de democratizao da mdia, trazido por Carroll e
Hackett (2006), enfatiza o processo, evitando ver a democracia como uma entidade dada,
como um estado final e fixo, mas como algo continuamente construdo, o que conota tambm
a conexo entre processo de mudana progressiva na mdia e outras esferas de ordem social.
A democratizao da mdia compreende esforos para modificar contedos da mdia, prticas,
35
At the core of the defense of human rights is a speech situation with specific requirements: the defense of
human rights implies that all people can speak up in defense of their own rights or in defense of the rights of
others, that reports about rights violations and their perpetrators are not silenced, and that there is public debate
about human rights. This demands the absence of all forms of censorship: one of the gravest obstacles for the
defense of human rights. Therefore a communicative arrangement is required in which free speech is more
than just a formal, constitutional right. The mere formal recognition does not secure the participation of all in a
open and non-monopolized public debate. The free speech situation required for the defense of human rights
should provide the social and material conditions for the widest possible participation of all in public debate,
secure that all speakers can decide for themselves what to say, that speakers accept accountability for what
they say and that mechanisms of redress are instituted against all actors who monopolize, constrain or
otherwise distort free speech. Non-egalitarian approaches fail to secure this situation since in a variety of ways
they permit or even promote forms of speech privilege and censorship.
71
72
This dearth of democratic tradition often includes the absence of a tradition of free and independent media.
Instead of operating as part of a robust civil society where the actors are independent of inappropriate influence
and committed to acting within the legal rules, the media in societies emerging from authoritarian or other
nondemocratic rule often have a tradition of being tools of propaganda and mouthpieces for particular political
agendas. Because the media in such places have never developed a sense of their role as instruments of the
public interest - committed to independence, accuracy, and evenhandedness - reforms designed to create such
media will have to instill in journalists an entirely new ethic. [] In such circumstances, the typical, liberal
market-place of ideas hypothesis - the idea that the cure for inaccurate, offensive, or simply unconvincing
speech is more speech, rather than regulation - simply may not hold true. [] The conditions presented by
some nations during the democratization process both render that process extremely fragile and make some
liberal democratic principles temporarily irrelevant.
73
37
Among the receivers of the first 22 franchises there were two radio stations which most clearly used the ideas
of democratization of communication to motivate their intentions. [] In the beginning, the utopians
considered radio as a medium of cultural self-expression; to a lesser extent also as a medium of social and
political emancipation and protest. From the point of view of the later development, this looked amateurish
and like pure idealism. The earlier enthusiasm towards the utopia of democratic communication died out
quickly.
38
In terms of values and norms of radio and television culture, the dominant attitude was strongly in favor of
public service broadcasting. That was expressed by a dichotomic form of thinking which characterized public
broadcasting with a number of positive attributes and commercial broadcasting with almost exclusively
negative ones. For many influential actors in the establishment commercialism was and still is a monster
74
comunicao mais modernos, digitais e convergentes, esse veculo ainda mantm sua
relevncia econmica e sua centralidade como catalizadora das relaes sociais.
Assim, antes que discorramos ao longo desta Tese pormenorizadamente acerca de
outros elementos de ordem contextual em todos os pases analisados, por hora nos
dedicaremos a conhecer melhor o meio televiso enquanto objeto de estudo, sua relevncia
social e mercadolgica e sua histrica problematizao com a perspectiva de um modelo de
regulao mais adequado para a consolidao democrtica.
Essa compreenso servir para fundamentar uma discusso posterior mais centrada
sobre o que se compreende como democratizao da comunicao no contexto estudado.
75
76
Seu poder de construir sentidos e valores, diante do dito e do no dito por imagens e
sons numa dinmica frentica suscita vises pessimistas como a de Sartori (1998) que anuncia
a criao do que chama de homo videns. Trata-se de um novo sujeito cuja capacidade de
entendimento ou de abstrao seria empobrecida em consequncia da concretude direta que
oferecida pelas imagens da TV, interferindo na capacidade de abstrao mental e de
interpretao da realidade.
40
informativa em si mesma:
A televiso explosiva porque destrona os chamados lderes intermedirios de
opinio, e porque acaba definindo uma multiplicidade de autoridades cognitivas
estabelecendo de forma diferente, para cada um de ns, em quem devemos crer;
quem digno de crdito e quem no . Com a televiso, a autoridade a viso em si
mesma, a autoridade da imagem (SARTORI, 1998, p. 23, traduo nossa).41 42
El poder de la TV, actualmente y en el futuro seguramente ms, se manifiesta, sobre todo, en su creciente
protagonismo a travs de su funcin informativa frente a la teleaudiencia. Protagonismo que va desde el intento
la transmisin de informaciones infundadas hasta la construccin cada vez ms verosmil de escenarios
sociales virtuales. Escenarios donde lo que se dice o se calla, lo que se transmite o se oculta del bloque del
poder a la audiencia repercute no slo en fijar las coordenadas dentro de las cuales se pueden mover los actores
y la discusin de los hechos sociales, sino aqullas desde donde se interpela a la sociedad y se enjuicia y se
dota de sentido y significacin especifica esos hechos.
40
Nossa capacidade de administrar e interpretar a realidade social e poltica, segundo Sartori (1997), se
fundamenta em um pensamento conceitual representado por entidades abstratas, desenrolando-se em um
mundus intelligibilis (de conceitos e concepes mentais) que no seria, portanto, correspondente ao mundus
sensibilis. A sensibilidade no produz ideias, mas se insere e enquadra em ideias pr-concebidas, um processo
que se atrofia quando o homo sapiens substitudo pelo homovidens (SARTORI, 1998). A linguagem
conceitual (abstrata) , ento, substituda pela linguagem perceptiva (concreta) que infinitamente mais pobre,
segundo Sartori, no apenas em palavras, mas enquanto a riqueza de significado, de capacidade conotativa.
41
La televisin es explosiva porque destrona a los llamados lderes intermedios de opinin, y porque se lleva
por delante la multiplicidad de autoridades cognitivas que establecen de forma diferente, para cada uno de
nosotros, en quin debemos creer, quin es digno de crdito y quin no lo es. Con la televisin, la autoridad es
la visin en s misma, es la autoridad de la imagen
42
Diz, ainda, o autor: Deca que a la democracia representativa le basta, para funcionar, que exista una opinin
pblica que sea verdaderamente del pblico. Pero cada vez es menos cierto, dado que la videocracia est
fabricando una opinin slidamente hetero-dirigida que aparentemente refuerza, pero que en sustancia vaca, la
democracia como gobierno de opinin (SARTORI, 1998, 23).
77
autodestruio do prprio sistema, pois, em sua consequncia adviria uma demos debilitada,
desinformada, treinada apenas para a escolha legtima de representantes. Mesmo a suposio
de uma democracia mais inclusiva, mais participativa, ou semidireta, exigiria um demos mais
preparado sob uma educao poltica, um demos potencializado (SARTORI, 1998).
O importante que cada maximizao da democracia, cada crescimento de
diretismo requer que o nmero de pessoas informadas se incremente e que, ao
mesmo tempo, aumente sua competncia, conhecimento e entendimento. Se
tomarmos essa orientao, ento o resultado ser um demos potencializado, capaz de
atuar mais e melhor do que antes. Mas se, pelo contrrio, essa direo se inverte,
ento temos um demos debilitado [...] Mas o valor democrtico da televiso nas
democracias se vai convertendo pouco a pouco num engano: um demopoder
atribudo a um demos desvirtuado. No somente uma questo de debilidade
informativa, mas tambm de quem selecionam as informaes, pois se convertem
em administradores do domnio simblico das massas (SARTORI, 1998, p. 47-48,
traduo nossa).43
43
Lo importante es que cada maximizacin de democracia, cada crecimiento de directismo requiere que el
nmero de personas informadas se incremente y que, al mismo tiempo, aumente su competencia, conocimiento
y entendimiento. Si tomamos esta direccin, entonces el resultado es un demos potenciado, capaz de actuar ms
y mejor que antes. Pero si, por el contrario, esta direccin se invierte, entonces nos acercamos a un demos
debilitado [] Pero el valor democrtico de la televisin en las democracias se va convirtiendo poco a poco en
un engao: un demopoder atribuido a un demos desvirtuado. No es slo una cuestin de malnutricin
informativa, sino que adems quienes seleccionan las informaciones se convierten en administradores del
dominio simblico de las masas.
78
Por mais que reflita uma viso excessivamente conformada e simplista sobre o meio,
possvel captar a pertinncia da argumentao no que respeita a preocupao com o contedo
que oferecido ao pblico pela televiso. De tal maneira, a discusso no ambiente
democrtico no seria pautada diante da audincia pelo debate racional, mas pela manipulao
e controle de informaes. A opinio pblica , ento, sufocada pela indstria miditica que
transforma a esfera pblica em uma fraude. A poltica passa a ser encenada no parlamento e
na mdia enquanto os interesses comerciais triunfam sobre os interesses do pblico
(GIDDENS, 2004).
Arlindo Machado (2000), por sua vez, entende que a mercantilizao da cultura e a
banalizao de contedos no seria exclusividade da televiso que, equivocadamente, estaria
levando toda a responsabilidade. Ele observa ainda que essa viso tem contaminado o
desinteresse por estudos acadmicos que se dediquem criticamente ao meio, especificamente
s qualidades intrnsecas ao seu contedo e programao.
Nos ltimos anos, a discusso sobre televiso, sobretudo no Brasil, desceu a um
nvel de ingenuidade lastimvel, em razo principalmente da contaminao da rea
por um subsociologismo repleto de chaves que chegou ao extremo de sugerir que
as formas mais degradantes de televiso refletem (a velha tese da reflexo) a
degenerao social ou as mazelas da desigualdade econmica, funcionando, portanto
como um sintoma ruidoso do estado de convulso dos excludos. Da a aceitao e
apologia do lixo televisual falta apenas um passo. Na verdade, a associao entre
crises sociais e modelos degenerados de televiso ingnua e equivocada pela
simples razo de que tais modelos no so criados em situaes de crise: eles so
importados de pases ricos, sobretudos dos EUA, e implantados por deciso
exclusiva dos profissionais da rea dos setores econmicos que os financiam. Em
minha opinio, a televiso e ser aquilo que ns fizermos dela. Nem ela, nem
qualquer outro meio, esto predestinados a ser qualquer coisa fixa [...] muitos
discursos dobre a televiso s vezes me parecem um tanto estacionrios ou
conformistas, pois negligenciam o potencial transformador que est implcito das
posturas que nos assumimos em relao a ela (MACHADO, 2000, p. 12, grifo do
autor).
79
valorativo bastante subjetivo em relao ao meio ou o contedo que, levado a rigor, pouco
contribuiria para sua crtica.44
Tal posicionamento tambm compartilhado por Haydan Shaughnessy e Carmen
Fuente Cobo (1990). Apesar de considerarem ser cada vez mais difcil falar-se em qualidade
da programao, esses autores ressaltam aspectos levados em conta por relatrios que a
mencionam, como: 1) respeitar a dignidade humana e direitos fundamentais; 2) responder aos
interesses da audincia apresentando uma mais ampla viso de mundo; 3) apresentar uma
proporo substancial de material original ou produo prpria; 4) garantir liberdade de
expresso e encorajar o livre desenvolvimento de opinio reflexiva sobre a natureza plural da
sociedade (SHAUGHNESSY; COBO, 1990).
A busca de valores bsicos, como estes, para um modelo de televiso mais respeitoso
cidadania orientou a tradicional discusso europeia acerca do Servio Pblico de TV (SPT).
Sua concepo tornou-se consensual, como afirma Joaquim Fidalgo (2003), identificada
principalmente com o modelo da BBC, criado em 1926, e cujo formato tornou-se padro.
Percebido na qualidade de servio pblico, esse modelo norteava-se pelo regime de
monoplio do Estado sobre o sistema, assumindo seu controle, operao e financiamento.
Durante mais de meio sculo na televiso da Europa Ocidental foi adotado esse princpio de
servio pblico, acompanhado por um forte carter valorativo para sua legitimao.
A televiso no pode somente ser considerada como fonte de relaxamento ou de
entretenimento emocionante. tambm veculo de poder poltico, uma fonte
multiforme de experincia cultural, e um dos principais meios atravs do qual a
sociedade se observa e se avalia (BLUMLER, 1992, p. 14, traduo nossa).45
44
Trata-se de um posicionamento compartilhado por esta pesquisa para justificar a opo por no dispersar a
discusso regulatria e democrtica sobre o meio com bibliografias que se dedicam ao tratamento de questes
relativas qualidade do contedo televisivo.
45
La televisin no puede slo ser considerada como fuente de relajacin o de emocionante entretenimiento. Es
tambin vehculo de poder poltico, una fuente multiforme de experiencia cultural, y unos de los principales
medios a travs do cual la sociedad se observa y se evala
80
gostos da maioria atravs de um s canal, mas incorporando ali material considerado de alto
nvel.
A tradio de TV pblica europeia buscava atender a multiplicidade de perfis de
audincia com a realizao de programas voltados para a heterogeneidade do pblico
espectador e para as necessidades especficas das diferentes comunidades. Trata-se de uma
proposta distinta daquela oferta televisiva auspiciada pelo sistema de financiamento
publicitrio que prioriza a satisfao e gratificao pessoal e para uma audincia pensada de
modo absoluto, por ndices quantitativos. Para o modelo europeu, seria necessrio associar
entretenimento com contedo informativo, que fosse capaz de aprimorar seus horizontes e sua
experincia com arte e cultura.
Acreditava-se que a televiso podia e devia fazer pelo telespectador mdio algo mais
do que entret-lo e mant-lo ciente das principais notcias [...] uma televiso pblica
bem gerida devia, ao menos ocasionalmente, apresentar a sua audincia materiais
que potencializassem seu discernimento e ampliassem seus horizontes; despertar na
audincia ideias e apreciaes menos familiares em matria de cultura, artes e
cincias; e, possivelmente, questionar alguns dos supostos consensos acriticamente
aceitos acerca da vida, da moralidade e da sociedade. A televiso deveria dar mais
intensidade qualidade de vida do telespectador e no contentar-se com o retir-lo
do cotidiano... como um placebo, um recurso contra o tdio, um ponto de referncia
informativo [...] as horas de mxima audincia (prime time), por exemplo, no
deveriam considerar unicamente como horas de diverso (como nos Estados
Unidos) mas tambm como uma oportunidade para recorrer a um caleidoscpio
leque de propostas pensadas para proporcionar um conjunto mais variado de
gratificaes visuais (BLUMLER, 1992, p. 26-27, traduo nossa).46
46
Se crea que la televisin poda y deba de hacer por el televidente medio algo ms que entretenerlo o
mantenerlo al tanto de las principales noticias. [] una televisin pblica bien gestionada deba, al menos
ocasionalmente, presentar a su audiencia materiales que potenciasen su discernimiento y ampliasen sus
horizontes; despertar en las audiencias ideas y apreciaciones menos familiares en materia de cultura, artes y
ciencias; y, posiblemente, cuestionar algunos de los supuestos acrticamente aceptados acerca de la vida, la
moralidad y la sociedad. La televisin debera dar ms intensidad a la calidad de vida del televidente y no
contentarse con retirarse al teln de fondo de la vida a ser un placebo, un recurso contra el tedio, un punto de
referencia informativo [] las horas de mxima audiencia (prime time), por ejemplo, no deberan considerarse
nicamente como la horas para la diversin (como en los Estados Unidos) sino ms bien como una
oportunidad para recorrer un caleidoscpico abanico de propuestas pensadas para proporcionar un conjunto
ms variado de gratificaciones visuales.
81
Blumler (1992) destaca uma srie de questes para esse momento: 1) Como regulamentar a televiso privada
para garantir sua conformidade com o interesse pblico? 2) Que papeis se prev para a TV pblica sob essas
novas condies de competio? 3) Como conciliar expectativas, obrigaes, e recursos dos canais privados e
pblicos 4) como tornar eficazmente responsveis de suas polticas e atuaes o crescente nmero de
autoridades e servios de rdio e televiso?.
48
Afirma o autor que um desses pontos de vista associa-se tica social e vincula a televiso a um conjunto de
valores que devem ser seguidos resolutamente esperando que as audincias se deem por satisfeitas com a
programao resultante. Por outro lado, um outro ponto de vista considera a audincia/mercado como a norma
e objetivos principais do negcio da televiso buscando realizar-se num sistema de ampla oferta.
82
49
The falling away of technological barriers that made an increase in channels possible was also accompanied
by an ideological shift in favor of Market-led solutions for the regulation of television and the relaxation of
public interest requirements. In western Europe, market liberalization in the 1980s not only broke up the old
public service dominance in television, but also led to a periodization of commercial principles and commercial
funding, and a relaxation of rules relating to content and the ownership of commercial channels [] This
ideological shift went hand in hand with broader social changes, which emphasized the needs of the individual
and consumption rather than the community and society-led principles that underpinned British and Western
European notions of public service broadcasting.
83
2.2. Mercado de TV
A valorizao comercial no setor televisivo consolidou-se impulsionada por uma
correlao de interesses: a necessidade de financiamento dos veculos, o crescimento do setor
industrial e do mercado publicitrio buscando alcanar consumidores em audincias massivas.
De tal modo, os ndices tornam-se cada vez mais determinantes de estratgias de rentabilidade
das indstrias de televiso.
50
El control reglamentario tena que hacerse ms laxo, se argumentaba, a fin de fomentar el potencial
exportador del equipamiento para comunicaciones y para que los canales nacionales, los productores de
programas y las empresas auxiliares encontrasen un acceso ms rpido al mercado internacional y pudiesen
desenvolverse en l con mayor competitividad
84
51
85
Le servisse tlvisuel costitue le produit des firmes de tlvision. Il sagit dun bien colectif, indiffermment
au caractre publico u priv des firmes. Ce service vrifie, en effet les deux caractristiques des biens
collectiffs: non rivalit entre les consommateurs et non exclusin de la consommation [] Le srvice
tlvisuel comporte deux particularits, au regard des autres biens collectifs. Son financement est, comme
souvent, assur par un impt la redevance -, mais aussi par les recettes publicitaires qui la compltent, ou sy
substituent totelement. Les firmes de tlvision comerciales constituent ainsi un cas rare dentreprises prives,
mes par la recherche du profit, et distribuant gratuitement leur produit.
86
colocado por Koop, de que o consumo do programa de televiso por um indivduo no exclui
a possibilidade de consumo por outros mesmo o alto custo de confeco deste produto no
impede seu baixo custo ou mesmo gratuidade para o consumidor final. Alm disso, embora a
despesa inicial de produo seja elevada, o custo de duplicao para outros mercados baixo,
o que permite diferentes preos. Uma segunda caracterstica desta mercadoria seria o que
Steemers (2004) chama de desconto cultural, ou seja, possveis barreiras de consumo
geradas diante de bens simblicos que reflitam traos arraigados cultura que os produziu,
tais como valores, crenas, modelos de comportamentos e estilos de vida, capazes de gerar
resistncia em mercados consumidores estranhos a eles. A transao de produtos em escala
internacional seria um terceiro aspecto quando pases menores ou menos desenvolvidos em
seus setores audiovisuais teriam a possibilidade de comprar programas de alta qualidade
tcnica abaixo do custo de produo (STEEMERS, 2004).
Zallo (1988), por sua vez, enumera mais extensamente outras caractersticas que
considera inerentes mercadoria televisiva: 1) trata-se de uma unidade de produo e
distribuio (exibio) cujo mesmo produto pode ser consumido por receptores mltiplos; 2) a
descontinuidade da produo compensada pela exibio em continuidade tanto cotidiana
como entre perodos de tempo espaados; 3) o produto televisivo constitui uma mercadoria
complexa ainda por trs variantes: por seu contedo (diversidade de contedos especficos,
temticos ou por sistemas de emisso), pelo encontro de indstrias que proporciona (cinema,
edio, informao, msica etc.) e pelas relaes entre programao e publicidade; 4) os
programas de televiso so imediatamente perecveis (o que pode ser compensado por
reprises ou disponibilizao diante de novos pblicos); 5) a televiso assumiria
primordialmente o carter de entretenimento e informao e apenas secundariamente um meio
cultural e educativo; 6) a difuso televisiva cotidiana no costuma ser internacional, salvo os
sistemas a cabo ou satlite, quando prevalece o mercado de trocas de programaes no
exterior; 7) a televiso supe um baixo custo para distribuio massiva, o que a torna
extremamente competitiva no mbito publicitrio; 8) mesmo fortemente estruturado como
setor, a competio entre operadores e a multiplicao de canais reintroduzem constantemente
a incerteza da aleatoriedade mercantil.
Os aspectos colocados descrevem um meio cuja apropriao pela lgica de mercado
tenta a todo custo domar suas especificidades e suas volatilidades na tentativa de conformar
seus produtos em mercadorias rentveis. Dado o elevado nvel de seus investimentos, os
operadores do setor esto constantemente buscando novas possibilidades, reduo de riscos e
87
Essa organizao sequencial passa a ser feita de modo a alimentar o consumo contnuo
da programao, com diversas estratgias para captura do espectador.55 observada por
Williams (1975) a experincia de assistir um filme cujo primeiro bloco possui um tempo
maior de durao, mas que vai reduzindo-se gradativamente nos outros blocos, inserindo mais
interrupes comerciais quando se supe que o telespectador no mudar de canal, pois j foi
capturado pelo seu interesse no desenrolar da trama. O fluxo contnuo pressupe que a
exposio possa ocorrer a qualquer momento sendo estimulada de modo que, uma vez
iniciada, ela perdure. considerando isso que a TV se utiliza, por exemplo, da exibio de
trailers dos programas ou de destaques de noticirios que viro em seguida.
54
In all developed broadcasting systems the characteristic organization, and therefore the characteristic
experience, is one of sequence or flow. This phenomenon, of planned flow, is then perhaps the defining
characteristic of broadcasting, simultaneously as a technology and as a cultural form []The difference in
broadcasting is not only that these events, or events resembling them, are available inside the home, by the
operation of a switch. It is that the real programme that is offered is a sequence or set of alternative sequences
of these and other similar events, which are then available in a single dimension and in a single operation
55
This was intensified in conditions of competition, when it became important to broadcasting planners to
retain viewers or as they put it, to capture them for a whole evenings sequence (WILLIAMS, 2012, p.
91).
88
Tal caracterstica sequencial percebida tambm por Zallo (1988, p. 129, traduo
nossa) que a enquadra como caracterstica da indstria de difuso contnua:
A difuso em fluxo contnuo supe uma produo complexa e variada, com
processos de trabalho plenamente industriais simultneos por produo e
sequenciais por emisso, ordenador por uma programao que assegura a
continuidade e cotidianidade das emisses e integra o trabalho criativo e tcnico
em um mesmo processo. A programao se dirige tradicionalmente a uma audincia
heterognea, massiva e arquetpica. Mas tambm se dirige crescentemente a
audincias segmentadas por raes de idade, etnia, cultura, gostos ou renda,
aproximando-se, em parte, do autosservio editorial.57
56
It is scarcely possible that many people watch a flow of that length, over more than twenty hours of the day.
But the flow is always accessible, in several alternative sequences, at the flick of a switch. Thus, both
internally, in its immediate organization, and as a generally available experience, this characteristic of flow
seems central.
57
La difusin en flujo continuo supone una produccin compleja y variada, con procesos de trabajo plenamente
industriales simultneos por produccin y secuenciales por emisin, ordenados por una programacin que
asegura la continuidad y cotidianeidad de las emisiones e integra el trabajo creativo y tcnico en un mismo
proceso. La programacin se ha dirigido tradicionalmente a una audiencia heterognea, masiva y arquetpica.
Pero tambin se dirige crecientemente a audiencias segmentadas por razones de edad, etnia, cultura, gustos o
renta, aproximndose en parte al autoservicio editorial.
58
Lactivit dune firme de tlvision constite acheter, faire produire, co-produire, parfois raliser des
missions. La firme de tlvision transforme donc des inputs provenant em grande partie del extrieur de la
89
firme (films, missions, news, retransmissions de concert, etc.) em um servisse nourrissant les crans dimages.
Le transport du servisse entre la firme de tlvision et le constommateur est assur par une firme dune autre
nature: le distributeur [].
59
Joint-venture trata-se de associaes realizadas entre empresas para explorar determinados negcios
realizando projetos pontuais com fins lucrativos.
60
Generally most choices come down to the buyers experience and intuition. Programmes have to appeal to
buyers in their role gatekeepers, making decisions based variously on assumptions about what their audiences
want, their experience of what has worked before, the priorities of their network, their assessment of competing
networks, and the target audience for a particular slot. Their decisions will also be affected by the amount of
90
Nesse mercado ganha destaque ainda a venda de formatos televisivos que, podem ser
high-concept quando se baseiam em manuais de orientao e definio de elementos
(como regras, prmios, artes visuais, computao grfica, cenrio, processo produtivo do
programa, alm de receitas para se evitar erros ou de como se lidar com a plateia etc.) como
o caso de sitcoms, game shows e reality shows ou o low concept, menos rigoroso, incluindo
formatos de shows de variedade, de culinria, de decorao de interiores, que no possuem
elementos nicos, caractersticas ou estruturas muito marcadas ou distintivas uns dos outros
que so produzidos ao redor do mundo (STEEMERS, 2004). Frequentemente a empresa que
vende o formato oferece ainda orientaes de consultoria para os produtores locais ou
radiodifusores que executam os programas em seus pases.
2.3. Modalidades de TV: generalista, temtica e convergente
Por se tratar de uma indstria altamente dinmica, a televiso precisou ser flexvel a
adaptaes, renovaes e perspectivas rentveis. Por conta disso, tornou-se capaz de criar
modalidades compatveis com diferentes propostas tecnolgicas que tensionam estruturas e
exigem um replanejamento global de canais e plataformas existentes.
A compreenso acerca dos diferentes modelos de televiso orienta-se aqui pela
categorizao trazida por Mariano Herreros (2004), a saber: generalista, temtica e
convergente.
2.3.1 TV generalista
A televiso classificada como generalista enquadra-se no modelo tradicional de
televiso aberta voltada para o pblico massivo. Este modelo mais tradicional de TV, mesmo
perdendo audincia gradativamente, em virtude da diversificao de opes de informao e
entretenimento, e pulverizao da audincia, fenmeno identificado por Valrio Brittos
(2001) como fase da multiplicidade da oferta, ainda possui relevncia social significativa. 61
programming in stock, the amount of advertising the programme is likely to attract, and how an acquisition
relates to other programmes in the schedule
61
A partir da segunda metade da dcada de 1990, e que sintetiza as mudanas sofridas pela TV brasileira nos
ltimos 20 anos, quando a incorporao do projeto neoliberal estimulou o aumento do consumo e da oferta de
opes diferenciadas de produtos simblicos disponveis no mercado miditico (videogames, computadores
pessoais, internet, CD player, DVD, etc.).
91
Mariano Herreros (2004) afirma ainda que por contar com uma audincia de milhes
de espectadores, o modelo generalista que atua como mantenedor dos referenciais que os
elementos do pblico possuem em comum, reforando cotidianamente sentimentos de
identidade. O autor diz, tambm que devido ao elevado nmero de espectadores que a
consomem, a TV generalista ainda se mantm como eixo central da identidade social por
alimentar os elementos comuns, os gostos gerais, as grandes referncias de informao e a
sustentao da agenda das conversas cotidianas.
Existe a uma centralizao em determinados gneros e frmulas populares e de
entretenimento amplamente aceitos pelo grande pblico (concursos, programas musicais e de
auditrio, fices de grande apelo emocional, notcias impactantes etc.). Este modelo,
segundo Herreros (2004) alcana sua plenitude em dias de notcias de grande impacto ou
apelo visual, como por coberturas de competies esportivas, cataclismos naturais ou
acidentes, atentados, falecimentos notrios, datas comemorativas ou celebraes eleitorais.
Nesses momentos se mantm como meio informativo de referncia, de consagrao de
grandes acontecimentos, ainda que divida cada vez mais a ateno com outros instrumentos
informacionais.63
62
La televisin generalista se mantiene como negocio y penetracin social en el conjunto de modelos. No hay
ningn canal temtico con tanta audiencia, ni siquiera la plataforma en su conjunto. Con la llegada de los
dems modelos ha entrado en una situacin de adaptacin que todava no se sabe cmo quedar. A medida que
se implantan los dems modelos va perdiendo audiencia de manera gradual. Esto no anuncia su desaparicin
sino la exigencia de renovacin y reajuste en sus objetivos, planteamiento y estrategias. Seguir perdiendo
audiencia durante los prximos aos, aunque en los grandes momentos informativos o de transmisiones
deportivas alcanzar multimillonarias.
63
Cada emisora generalista trata de hacer lo mismo. Todas luchan por conseguir el liderazgo general de
audiencia o del mayor nmero posible de las franjas horarias e incluso de programas por la cotizacin
publicitaria que esto supone. Las apuestas pueden ser de batalla frontal: programar contenidos similares a la
misma hora; ofrecer propuestas diferentes para buscar los pblicos dejados por los dems [] a partir de esta
delimitacin se desarrollan las dems franjas con ms o menos estabilidad. Hay otras franjas que marcan
claramente la programacin. Por la maana y por la tarde se programan magazines de larga duracin, y por la
noche, en el prime time, la programacin estelar de cada cadena. Son los momentos de mayor competitividad y
a los que las emisoras se entregan con todo su potencial [] La programacin de fin de semana cambia estos
esquemas. Se mantiene el informativo de medioda, mientras que el de la noche suele variar de horario en
funcin de la transmisin de partidos de ftbol. Las maanas se orientan a programaciones infantiles, las tardes
a pelculas y el prime time a grandes programas musicales, de concursos o pelculas (HERREROS, 2004, p. 6364).
92
TV temtica
O modelo compreendido como temtico ou multitemtico, por sua vez, transforma a
El destinatario no es un desconocido como en el modelo generalista, sino alguien a quien se trata de conocer
para satisfacer sus gustos y expectativas
93
passa a ser por canais planejados em sua temtica, em horrios encadeados etc., e no por
programas em uma nica linha sequencial como na TV generalista. O usurio pensado como
seletivo, e a programao possibilita e adapta-se ao hbito de zapping.
A TV temtica estabelece tambm um novo universo de relaes televisivas e de
contedos, atravs do nascimento das produtoras ou provedores de canais. Cada provedor
organiza seu canal com contedos prprios ou alheios com os quais negocia direitos, e busca
criar unidade e coerncia para tentar vend-lo para os administradores de plataformas
(sistemas de satlite, cabo ou ondas terrestres) e para os empacotadores das macroestrutura de
programao.
Quando trata a respeito das modalidades de TV a cabo e por satlite, Zallo (1988)
preocupa-se em afirmar que esta se constitui um novo media, pois supe uma nova
tecnologia, assim como uma nova prtica de financiamento, no entanto no constitui uma
nova indstria cultural, mas uma modalidade do sistema televisivo, ou uma das formas da
indstria cultural do audiovisual contnuo.
Zallo (1988) elenca, ainda, particularidades econmicas deste setor: a) multiplicao
de programas (com a possibilidade de sinais de retorno e com isso de oferecimento de novos
servios); b) TV a cabo um sistema de comunicao de mercado mais complexo, pois
pressupe a diversificao de agentes intervenientes: instaladores de rede, proprietrios da
rede, operador de gesto do sistema, operador regional ou local, provedores-programadores de
canais e produtores de programas;65 c) uma atividade distribuidora que no exige grandes
equipes de pessoal, pois recorre contratao de produes alheias definidas por
programador, provedor do canal e operador do servio local; d) introduz certa lgica editorial,
abarcando caractersticas diferenciadas ao audiovisual contnuo quando o gestor da rede acaba
por atuar como editor/distribuidor de canais na medida em que seleciona lotes de agrupados
de acordo com o que o assinante est disposto a pagar; alm disso, h aspecto tambm da
fragmentao do pblico, uma caracterstica tipicamente editorial; e) traz certa privatizao da
comunicao, na medida em que supe uma diferenciao da audincia pelas disponibilidades
econmicas; f) consiste num novo mercado para o audiovisual e para as diversas empresas e
setores que se utilizam deste setor; g) diversifica de fontes de financiamento, pois publicidade,
vendas de programas e merchandising ganham novas possibilidades com a TV por assinatura;
65
En suma, vista la diversidad de intervinientes la pugna de intereses estar a la orden del da: autores,
sociedades de explotacin, instaladores, agencias de programacin, distribuidores, productores de programas,
otras industrias culturales, el pblico. Los temas: porcentajes de renta nivel de abono y oferta, programaciones
de los distintos mbitos territoriales, mercado publicitario, servicios pblicos y privados [...] (ZALLO, 1988,
p. 158).
94
h) confere certa alterao no modo de consumo, havendo mesmo uma tendncia de elevao
das horas de cio expostas TV nesta modalidade (ZALLO, 1988).
2.3.3
TV convergente
Por sua vez, o modelo convergente aquele que integra televiso e internet
La diferencia estriba en que ser el usuario el que elija, e no a quien se le imponga determinada
programacin. ste elige entre la combinacin y la especializacin, entre los gustos generales y las necesidades
especficas; no se le impone nada, sino que se ofrece cada contenido en estado autnomo o vinculado a otros
contenidos, segn como quiera consumirlo. La opcin recae pues, en el usuario
67
Tecnologia de comunicao de dados por rede de telefonia fixa.
95
internet. Para Srgio Denicoli (2012) a grande diferena em relao TV por cabo que,
quando o telespectador aciona o comando e troca de canal na IPTV, ele passa a receber
apenas os sinais respectivos quele canal. Isso permite uma otimizao do transporte de dados
pela rede de cobre, que tem uma largura de banda restrita.
A convergncia multimdia que conduz, assim, a aproximao entre televiso e
internet forma um modelo novo que rene caractersticas da cultura da imagem, do espetculo
audiovisual com a cultura escrita e interativa de dados, cones e figuras.
Persistir a televiso, se manter a Internet e se acumular a convergncia de ambas
para gerar um sistema em que o protocolo e a capacidade da Internet se integraro
televiso para navegar por imagens, criar narrativas e, em suma, para gerar outro
universo, uma autntica ciberteleviso (HERREROS, 2006, p. 28, traduo nossa).68
Para o autor, portanto, esta integrao pode ocorrer em trs vias: a) a direo televisointernet, na qual a primeira busca incorporar interatividade e informaes que enriqueam os
programas, b) a direo internet-televiso, que trata de incorporar imagens reais que
expliquem determinados fatos e aes (o usurio no se contenta em saber da informao,
quer v-la com o mximo de realidade ou mesmo que por simulao audiovisual ou
animao),69 c) a convergncia para ambas as direes em que o internauta no navega
somente por dados e texto escrito, mas por imagens, por produes criativas, por um ou vrios
filmes, interfere em seus programas favoritos, busca, atua, seleciona, inter-relaciona com
outros, etc. (HERREROS, 2006).
Tal modelo pode ser identificado tambm com o que Brittos e Simes (2011) chamam
de PluriTV, que seria a sntese da pluralidade das formas da cadeia de valores da TV,
transitando por aspectos tcnicos e simblicos e abarcando as formas de fazer e consumir
mdia, advinda da mudana de paradigmas em funo da digitalizao. Assim:
Mais do que aumentar a quantidade de monitores que captam sinal de TV, ocorre
uma reorganizao dos modelos do que ser transmitido e como ser encaminhado
ao espectador, gerando gradativo crescimento das opes de fruio do audiovisual.
Essa abertura de brechas no mercado comunicacional, que acaba por permitir a
entrada de novos agentes competitivos no setor, decorre do tensionamento das
estruturas at ento vigentes, aumentando a concorrncia e constituindo novas
disputas [...] Essa PluriTV expressa, simultaneamente, no s a mudana no
68
96
alarmes,
telecomandos,
servios
de
meteorologia,
sensores
de
97
Com a digitalizao, toda a cadeia de valor do setor televisivo passa a ser afetado por
transformaes e desafios. Na fase da produo, necessrio observar adaptaes referentes
s gravaes de alta definio, exigindo zelo redobrado aos detalhes, como de cenografia,
figurino e iluminao. Alm disso, no caso da Amrica Latina, passam a ser vigentes o padro
de duas propores de monitores: a 4:3, clssica dos televisores convencionais e a 16:9
presente nos novos aparelhos com telas retangulares (BRITTOS; SIMES, 2011). No caso da
programao, os Brittos e Simes (2011) enfatizam as novas possibilidades trazidas para a
70
Outra aposta do mercado recentemente a TV em 3D que com lentes de LCD (Liquid Crystal Display), tem
sensores infravermelhos e so ligados ao aparelho de televiso e conjugam duas imagens transmitidas
simultaneamente pelo televisor.
98
99
100
74
No caso dos servios de TV da Europa, como visto, essas obrigaes culturais esto voltadas a promover
vrios aspectos da cultura nacional, construir relaes colaborativas com entidades artsticas nacionais, como
orquestras, respeito a grupos sociais vulnerveis, como crianas e jovens, desencorajar imagens estereotipadas
de mulheres, minorias tnicas, desenvolvimento da linguagem nacional, promover a produo audiovisual
regional, prover programao educativa e informativa etc.
101
75
As, lo que interesa para una buena poltica de televisin no es que un criterio de calidad determinado
prevalezca sobre todos los dems (elevando las preferencias subjetivas al rango de principio dominante), sino
a) que el sistema en un conjunto considere la bsqueda y la evaluacin de la calidad de los programas como
objetivos prioritarios, y b) que se proponga y fomente un amplio espectro de los diversos tipos de excelencia al
que los realizadores puedan aspirar
76
Fices, por exemplo, so muito teis para entender e decifrar valores, expectativas, atitudes, vises de mundo
tudo aquilo que em um dado momento conforma a identidade cultural de uma sociedade. en el caso de la
ficcin televisiva de produccin nacional, las audiencias del pas compartan no slo diversin y
entretenimiento, sino tambin descripciones de la idiosincrasia, los problemas, conflictos sociales y dilemas
morales de su sociedad (BLUMLER, 1992, p. 53).
102
ligados a brinquedos que se vendem nas lojas (BLUMLER, 1992, p. 58, traduo
nossa).77
Por ltimo, quando explica a Manuteno de critrios de bom senso o autor compara
que enquanto na Europa existe a preocupao de a programao televisiva no ferir a
sensibilidade popular no que se refere a violncia, sexo e linguagem obscena nos EUA, as
condies de competitividade tem levado a uma tendncia de buscar contedos capazes de
chocar, escandalizar, causar inquietao, especialmente atravs de gneros chamados
jornalismo verdade (BLUMLER, 1992).
Interessante observar que essas responsabilidades no esto restritas apenas a
empresas de radiodifuso de carter pblico, mas tambm a empresas privadas que explorem
o servio, mesmo que com fins lucrativos. Trata-se de um argumento sustentado na ideia de
que a noo de pblico no nica. Joaquim Fidalgo (2003) argumenta que possvel chegar
a um conceito de servio de TV pblico atravs da tripla acepo de pblico: 1) servio
pblico na medida em que feito para o pblico (chegando a todos e a cada um na medida de
suas particularidades); 2) financiado pelo pblico (integral ou parcialmente) e 3) controlado
pelo pblico (com estruturas que assegurem a efetiva participao diversidade dos
cidados).
Gradativamente supera-se, portanto, a ideia de que o servio pblico deveria ser
prestado apenas pela televiso pblica, e comea-se a defender que mesmo emissoras de
propriedade privada, com orientao comercial, deveriam assumir tais compromissos:
[...] o servio pblico de televiso agora definido quase exclusivamente em termos
de compromisso com uma poltica de programas, que dizem respeito
composio (diversidade) e ao carcter (qualidade) da grelha de programao
(Sondergaard, 1999). E nesta perspectiva razoavelmente vaga e imprecisa, o
servio tanto pode ser prestado por instituies pblicas, independentes do mercado,
como por empresas puramente comerciais (FIDALGO, 2003, p. 20).
77
Es en sta rea donde el comercialismo puro y duro ha mostrado su aspecto ms descarado, en particular en
los Estados Unidos, donde la inclusin de mensajes publicitarios dentro y entre los programas infantiles ha sido
generalizada, donde los mismos presentadores anuncian las cuas y los personajes animados ms famosos
aparecen ntimamente ligados a los juguetes que se venden en las tiendas.
103
104
sobre a indstria pode ameaar a sua viabilidade comercial. Por outro lado, deixando
a indstria a seus prprios dispositivos poderia levar a uma diminuio do potencial
criativo (SHAUGHNESSY; COBO, 1990, p. 21).78
Mais adiante arremata Fidalgo (2003): As concepes estatistas que diabolizam toda
e qualquer atividade privada, s por ser privada, e lanam um olhar reprovador sobre toda a
empresa que vise o lucro, parecem bastante desadequadas face ao funcionamento das
sociedades livres e democrticas num tempo que o nosso (FIDALGO, 2003, p. 28).
Ao propor caminhos possveis a serem adotados, Blumer e Hoffmann-Rien (1992)
recorrem sada por uma autorregulao regulada, um sistema de responsabilidade pblica
renovada que deve conceber-se como um conjunto integrado de elementos interconexos no
qual ningum deve fazer todo o trabalho sozinho.
Essa proposta organizada pelos autores em seis elementos: 1) fortalecer nos canais
pblicos e privados a responsabilidade pblica em interesses de valores sociais (criar uma
espcie de cdigo e conselho de tica, pensando-se numa autonomia das categorias
profissionais); 2) incorporar o conhecimento sociocientfico da academia, pesquisadores e
defensores do interesse pblico, sobre fenmenos comunicacionais e efeitos na audincia; 3)
maior incluso de grupos marginalizados, no apenas com canais para reclamao, mas na
formulao prpria de polticas, ou mesmo na produo ativa de contedos; 4) maior incluso
de crticos de rdio, TV, imprensa em outros meios, na formulao de polticas de mdia; 5) J
no mais aceitvel que as discusses sobre televiso sejam monopolizadas por elites, sendo
importante que organizaes de cidados possam cada vez mais compartilhar da
78
Television is now increasingly defined as a business like any other and it is a business upon which some
governments place high hopes in the battle for industrial regeneration. Economic issues therefore take priority
over cultural issues, despite the fact that nobody has yet set out to define the nature of cultural obligations in
European television. This difficulty of reconciling economic and cultural issues has led to many problems in
the formulation of appropriate regulations for the satellite age. On one hand imposing traditional obligations on
the industry might threaten its commercial viability. On the other hand, leaving the industry to its own devices
might well lead to a diminution in creative potential.
105
Sin embargo, para que no se la confundiera con una autoridad reguladora, tal institucin, aunque apoyada por
fondos pblicos, debera estar dotada de poderes limitados, principalmente los de obtener datos e informes, y
asegurar su participacin en las sesiones de deliberacin. Su raison dtre debera ser la de organizar debates
sobre la organizacin, polticas y prcticas televisivas, cubriendo un amplio espectro de intereses conexos,
incluyendo los de los canales mismos.
80
El riesgo de que estas organizaciones abusen del poder resultante es responsabilidad en la mayor extensin
posible. Otra razn surge del hecho de que la libertad de medios nos es un valor absoluto sino que est
acoplada inextricablemente a numerosas consecuencias sociales. El ejercicio de tal libertad socialmente
importante debe darse en condiciones de responsabilidad y de obligacin de rendir cuentas.
106
econmicos dos canais para que possam se sustentar. Trata-se de uma tentativa necessria de
conciliar liberdade televisiva com a responsabilidade frente ao pblico.
Em ltima instncia, entretanto, o Estado permanece como instrumento fundamental
na intermediao desse tipo de conflito. Ele ainda a entidade legitimada para criao de
ordem e validao de regras dentro da democracia, ainda que se exija que elas possam ser
mais maleveis para a participao ativa de esferas no governamentais como a sociedade
civil empresarial e no empresarial.
De tal modo, importante frisar que os desafios apresentados nesse captulo
dificilmente sero passveis de serem resolvidos adequadamente num modelo de Estado
viciado e paternalista. Ou seja, no se trata de qualquer Estado. Ele precisa ser reestruturado
para se tornar mais flexvel dinmica dos mercados, sem abrir mo de seu papel de
amortecedor dos impactos sociais dessa explorao.
Mecanismos institucionais mais modernos, dinmicos e eficientes devem ser pensados
no apenas para reduzir os efeitos de uma burocratizao excessiva nos mercados, mas para
serem acessveis s demandas das organizaes da sociedade civil. Trata-se de pensar num
modelo de regulao institucional que tenha governabilidade verstil e equilibre tais interesses
no momento de formular e aplicar polticas pblicas para o setor de mdia.
Historicamente, no contexto latino-americano, houve reforma do Estado, buscando um
modelo mais flexvel. Entretanto, seu projeto adequava-o s reformulaes neoliberais
daquele perodo e resultou em impactos profundos na estruturao de setores de mdia
bastante concentrados e excludentes. Esse processo histrico e sua relao com polticas de
comunicao da regio e com as demandas da sociedade civil so tema da prxima seo.
107
81
A trajetria histrica das reformas de Estado e das polticas de comunicao de cada pas estudada com
maior profundidade no captulo 5 desta Tese.
108
82
109
84
83
Acerca de questes conceituais que diferenciam os termos regulao e regulamentao, compreende-se aqui
que regulao corresponde expresso em ingls regulation, que de fato pode ser traduzida como regulao ou
regulamentao, mas que, na abordagem aqui adotada compreendida como a forma de orientao adotada
pelas agncias reguladoras com vias a manter o equilbrio e o funcionamento de um sistema. Regulamentao,
por seu turno, deriva de rulemaking em ingls e se relaciona s formas de gesto tipicamente polticoinstitucionais de Estado e que, portanto, tendem a ser mais burocrticas.
84
O managerialism visto como um conjunto de ideias e crenas que tomam como valores mximos a prpria
gerncia, o objetivo de aumento constante da produtividade e a orientao para o consumidor. (PEREIRA,
1999, p.32).
110
A administrao pblica gerencial orientada para o cidado, que aqui passa a ser
identificado tambm como consumidor85, e para a obteno de resultados, que so observados
constantemente via avaliao de desempenho atravs de critrios e ndices, voltada para o
direcionamento de decises poltico-administrativas (KETTL, 1999).
As demandas reformistas, antes de uma degradao das formas de regulamentao do
Estado, portanto mesmo que marcadas por estratgias bsicas como a privatizao,
liberalizao, austeridade fiscal, integrao econmica e monetria, todas atuando de maneira
a limitar o Estado positivo pregavam objetivamente uma nova forma de regular. Com um
grau diferenciado de governana, menos rgida, buscando atingir objetivos reguladores
atravs de mtodos menos pesados, haveria, ento, um Estado mais enxuto, mais eficiente.
Reformar o Estado no significa desmantel-lo. Pelo contrrio, a reforma jamais
poderia significar uma desorganizao do sistema administrativo e do sistema
poltico de decises e, muito menos, claro, levar diminuio da capacidade
regulatria do Estado, ou ainda, diminuio do seu poder de liderar o processo de
mudanas, definindo o seu rumo. Mudar o Estado significa, antes de tudo,
abandonar vises do passado de um Estado assistencialista e paternalista que, por
fora de circunstncias, concentrava-se em larga medida na ao direta para a
produo de bens e servios. Hoje, todos sabemos que a produo de bens e servios
pode e deve ser transferida sociedade, iniciativa privada, com grande eficincia e
menor custo ao consumidor (CARDOSO, 1999, p. 15).
111
112
113
[] there is a strong need to restore confidence in governments ability to plan and act responsibly.
Widespread acceptance of argument that government planning is consistently inferior to private planning
constitutes a significant barrier to reform
114
Les barrires rglementaires et les barrires riges par les firmes (technologie, brevets, ampleur des capitaux
requise, publicite, etc.) ne rpondent pas la mme dfinition
115
116
Na medida em que imposta de fora, entende Sarti (1979), tal ideologia teria,
portanto, uma grande tendncia a ser antagnica aos interesses das populaes do continente,
pois expressaria de interesses de pases e de classes dominantes, propagando uma ideologia
imperialista e antidemocrtica.
A noo de imperialismo comea a ganhar conotao negativa no incio do sculo XX,
quando passa a ancorar a crtica da ordem mundial sobre a imposio da vontade de uma
nao a partir de sua hegemonia poltica econmica e cultural sobre outras naes, Estados ou
grupos,
que
logo
foi
desenvolvimento/modernizao.
associado
No
aos
centro
Estados
desta
Unidos
concepo
sua
linear
retrica
de
sada
do
do
subdesenvolvimento reina a mdia como vetor dos modelos da modernidade encarnada em seu
termo pela sociedade consumista (MATTELART, 2005, p. 72).
Mattelart (2005) entende que, em sua concepo cultural, o imperialismo seria uma
forma de etnocentrismo politicamente atuante, transformado em ideologia apresentada como
via de salvao para povos apticos, modelando-os e nivelando-os a um padro de
civilizao ocidental.88 Seria, portanto, um mecanismo de foras de um sistema de poder de
relaes desiguais, que passam a reproduzir uma viso de mundo hegemnica, ou seja, so
representaes,
modelos
de
institucionalizao,
sistemas
de
referncia,
matrizes
Imperialismo cultural seria, de acordo com Schiller (1976, p. 9 Apud MATTELART, 2005, p. 75), o conjunto
dos processos pelos quais uma sociedade introduzida no seio do sistema mundial moderno e a maneira com
que sua camada dirigente conduzida, pelo fascnio, pela presso, pela fora ou pela corrupo, a modelar as
instituies sociais para que elas correspondam aos valores e s estruturas do centro dominante do sistema ou a
se tornar a sua promotora.
117
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89
Seria esta, grosso modo, a base de argumentao da democracia dialgica e da Terceira via de Anthony
Giddens (1996; 2001), da dupla reforma e do princpio de autonomia de David Held (1994), para citar algumas
ideias anlogas.
90
Trs grandes correntes tericas se destacam na tentativa de explicao do fenmeno dos movimentos sociais, a
Teoria de Mobilizao de Recursos (TMR), a Teoria do Processo Poltico (TPP) e a Teoria dos Novos
Movimentos Sociais (TNMS), alm das contribuies de Alain Touraine, Jrgen Habermas, Alberto Melucci
que no chegam a constituir uma escola terica coesa. Ver Alonso (2009).
124
eleitores, no tendo, portanto, como propsito a ideia de tomada do poder do Estado por
revoluo armada.
Ao longo do sculo XX, uma mudana macroestrutural teria alterado a natureza do
capitalismo, cujo centro teria deixado de ser a produo industrial e o trabalho. Uma
nova sociedade se vislumbraria, dando lugar tambm a novos temas e agentes para
as mobilizaes coletivas [...] As reivindicaes teriam se deslocado dos itens
redistributivos, do mundo do trabalho, para a vida cotidiana, demandando a
democratizao de suas estruturas e afirmando novas identidades e valores. Estaria
em curso uma politizao da vida privada. Os movimentos de classe dariam lugar,
assim, a novos movimentos expressivos, simblicos, identitrios, caso do
feminismo, do ambientalismo, do movimento estudantil (ALONSO, 2009, p. 67).
125
A retomada de tal discusso que havia recuado, segundo Mattelart (2009), por conta
de uma intensa subjugao da sociedade perante as leis de mercado algo que contraps a
liberdade de expresso dos cidados liberdade de expresso comercial, uma contraposio
da viso da sociedade que reduz cidados a consumidores por si s j pode ser considerada
um primeiro passo de avano no terreno latino-americano.
Its success will consist in making democratic communication a nexus, and a conscious priority, for various
critical social movements a nodal point articulating different elements of radical democracy (economic,
community-based, multicultural, etc.) into a coherent project informing a revitalized public sphere and capable
of winning needed structural changes. If analysts like Buechler (2002) and Tarrow (1998) are correct that
globalization of social protest may signify a shift from intermittent cycles of protest to a permanently
mobilized global society in which movements spread and diffuse around the world at the speed of modern
telecommunications (Buechler, 2002: 25), then democratic media activism will surely play a crucial role in the
emerging social formation.
92
Questiona-se, porm, se a ausncia de uma fundamentao terica mais clara no prejudicaria sua
aplicabilidade prtica. Tema tratado em Barros (2012).
126
contedo veiculado pelos meios de comunicao (posterior sua veiculao, sempre com a
preocupao de no ser confundido com censura)
93
93
Existe uma retrica do perigo do retorno censura ditatorial adotada pelos empresrios de comunicao de
uma maneira geral, em praticamente todos os pases latino-americanos em que se props alteraes normativas
para a comunicao. Esse tema ser estudado nos Captulos 5 e 6.
94
Social movements are a communication pattern, which emerges outside and in opposition to the existing
institutional, hierarchical (non-democratic) structure of communications in a society. Social movements, in
order to strengthen identification and loyalty, tend to introduce and legitimate an alternative pattern of
communication which, relative to the dominant pattern, insists that all members have a right to obtain and make
communicative inputs when they wish, that members may participate in all phases of the collective
communication decision-making process, that members may engage in horizontal communication between
individuals and groups without being vetted by authorities, that communication be dialogical in the sense that
members have a right to reply and expect a direct reply. Social movements tend to renovate and democratize
virtually all aspects of the communication process: the definition of what communication means; the definition
of which social sectors and social actors may participate in the public communication process; the employment
of new media technology and the democratization of existing technology; the redefinition of media
professionalism and the training of professionals; the development of new codes of ethics and new values
guiding public policy, etc.
127
Slavko Splichal (1999), por sua vez, defende a socializao da mdia com um
reconhecimento mais amplo do que o poltico ou o econmico. Esta socializao se daria por
quatro princpios bsicos: gesto e controle social meios de comunicao e infraestrutura de
comunicao; proviso de recursos financeiros (subsdios de informaes sociais) para as
operaes de mdia de massa com base nos princpios de solidariedade e reciprocidade de
todos os cidados; influncia (de forma direta e indireta) dos cidados na formulao e
implementao polticas de comunicao; e socializao da populao em todas as formas de
comunicao atravs da educao (por exemplo, educao para a mdia) (SPLICHAL, 1999,
p. 20).
Diversas entidades da organizao civil tem se articulado em defesa da
democratizao da comunicao na Amrica Latina, como mostra este texto do site
movimientos.org, que congrega diversas entidades da regio na busca de uma agenda social
para a comunicao:
Sem democratizao da comunicao no h democracia foi uma proclamao,
um grito que se estendeu pela Amrica Latina no incio dos anos 1980,
particularmente naqueles pases do Sul que transitavam das trevas ditatoriais para
frmulas constitucionais. A premissa era simples, mas contundente, por ser
universalmente aceita: a vitalidade da democracia depende da participao cidad
para a qual resulta fundamental que os diversos setores cidados estejam
devidamente informados e possam expressar seus pontos de vista particulares ao
conjunto da sociedade, condio que somente pode ser garantida atravs da
democratizao da comunicao. [...] Porm, em tal proclamao, tambm esteve
presente a voz e desejo de inmeros esforos e experincias alternativas que, com
um sentido popular, comunitrio, de base, etc., buscavam desde colocar
contrapontos a segmentos de gerenciamento miditico, at formular propostas
globais, em um sentido anti-hegemmico, passando por um conjunto hbrido, mas
com um denominador comum: a filiao ao que foi o movimento tem torno das
polticas nacionais de comunicao que deu sustento a demanda por uma Nova
Ordem Mundial de Informao e Comunicao (NOMIC). [...] O ressurgimento no
continente de expresses organizadas que lutam para democratizar a comunicao
est contribuindo a esta retomada do debate (LEON; BURCH, 2007, s/p, traduo
nossa). 95
95
Sin democratizacin de la comunicacin, no hay democracia fue una proclama, un grito, que se extendi
por Latinoamrica a inicios de los 80, particularmente en aquellos pases del Sur que transitaban de las
tinieblas dictatoriales a frmulas constitucionales. La premisa era simple, pero contundente, por ser
universalmente aceptada: la vitalidad de la democracia depende de la participacin ciudadana, para lo cual
resulta fundamental que los diversos sectores ciudadanos estn debidamente informados y puedan expresar sus
particulares puntos de vista al conjunto de la sociedad, condicin que solamente puede garantizarse con la
democratizacin de la comunicacin. [] Pero en tal proclama tambin estuvo presente la voz y anhelo de un
sinnmero de esfuerzos y experiencias alternativas, que con un sentido popular, comunitario, de base, etc.,
buscaban desde anteponer contrapuntos a segmentos del manejo meditico, hasta formular respuestas globales,
en un sentido anti-hegemnico, pasando por un conjunto hbrido, pero con un comn denominador: la filiacin
a lo que fue el movimiento en torno a las polticas nacionales de comunicacin que dio sustento a la demanda
por un Nuevo Orden Mundial de Informacin y Comunicacin (NOMIC).[] La reemergencia en el
continente de expresiones organizadas que pugnan por democratizar la comunicacin est contribuyendo a este
replanteamiento del debate
128
129
Bolvia (2005), Michele Bachelet no Chile (2005), Rafael Correa no Equador (2006), Daniel
Ortega na Nicargua (2006) e Fernando Lugo no Paraguai (2008) (MORAES, 2011).
Em alguns desses pases, esses movimentos de rediscusso da mdia tm sido fruto de
acirrada disputa poltica entre empresrios de comunicao e representantes do Executivo.
Esse momento histrico ser trabalhado mais detalhadamente a partir do captulo 5. Nesse
momento, contudo, faremos apenas um breve enlace conjuntural com o que tem sido
identificado com uma fase contempornea de ps-neoliberalismo.
Centralizando-se em questes sociais (como desigualdades, desemprego e pobreza), e
pensando uma espcie de economia social, capaz de construir uma sociedade mais solidria,
essa proposta, contudo, no traz um modelo definido,96 e no sugere meramente um retorno
ao keynesianismo, ou de sua composio hbrida com leis de mercado (CORAGGIO, 2003).
A ideia seria formular um modelo a partir da construo coletiva de uma agenda psneoliberal provedora de uma cidadania que supere estigmas de um legado colonial, autoritrio
e de um modelo de desenvolvimento econmico neoliberal, criando polticas sustentadas no
preceito de limitao s aes do mercado (MOREIRA, 2004).
Trata-se de uma agenda declaradamente progressista que tem encontrado terreno frtil
nas discusses acerca das polticas de comunicao na Amrica Latina, onde leis mais
voltadas para o fortalecimento de sistemas de comunicao no-comerciais e para a ampliao
de mecanismos de gesto e participao da sociedade procuram corrigir estruturas histricas
consideradas prejudiciais consolidao democrtica desses pases.
Moraes (2009) aponta as tendncias gerais dessas iniciativas governamentais:
reorganizao da comunicao estatal; novos canais de televiso nos mbitos estatal ou
pblico; leis que restrinjam a concentrao e assegurem maior controle pblico sobre
empresas concessionrias de rdio e televiso; apoios a mdias alternativas e comunitrias;
fomento produo cultural independente; leis que protejam e estimulem a indstria
audiovisual nacional; programas regionais de co-produo, co-distribuio e reserva de
mercado para filmes, documentrios e seriados televisivos latino-americanos.
De acordo com Aguinara (2010), em diversos pases latino-americanos possvel
observar uma tendncia refundacional, ou seja, de governos de esquerda que tm aplicado
medidas econmicas e polticas a fim de recobrar a institucionalidade estatal, ampliando sua
margem regulatria, atacando estruturas do modelo neoliberal.
96
O que d margem para o surgimento de alguns radicalismos como a defesa feita por Holloway (2004, p. 369)
pela supresso da democracia representativa, dos partidos e do prprio Estado: La respuesta es clara. Decimos
no al Estado, a la democracia representativa, a los partidos polticos. No podemos cambiar el mundo a travs
del Estado, ni a travs de la democracia representativa, ni a travs de los partidos polticos.
130
justamente esse processo recente por que passam os pases da Amrica Latina que
constitui o pano de fundo da problematizao abraada na presente pesquisa. Percebe-se que o
Estado e as instituies de governo tem sido colocados na dianteira desses movimentos que,
a depender do ponto de vista ideolgico, visam a democratizao da mdia ou o seu controle,
o que, preferncias ideolgicas parte, aponta para avanos importantes na direo de
instituies de comunicao mais democrticas na Amrica Latina hoje (RAMOS, 2010).
Antes de avanarmos, contudo, para uma anlise mais aprofundada desse momento de
efervescncia dos debates e de reformulao de polticas de comunicao nos pases do
MERCOSUL, torna-se necessrio realizar uma discusso mais focalizada no que se
compreende como democratizao das comunicaes numa perspectiva mais conceitual a
partir do levantamento terico que foi realizado nesta parte da Tese.
131
132
de transio. Diante disso, portanto, seu alinhamento com o direito comunicao parece
mais claro do que com a liberdade de expresso mais tradicional, pelo menos se tomarmos
como referncia ambientes de desigualdade crnica de acesso a recursos, como o caso da
Amrica Latina. Assume-se, por conseguinte, que a defesa da liberdade de expresso como
tm sido sustentada no foi suficiente para garantir seu amplo acesso para diversos segmentos
sociais, especialmente se se leva em conta o acesso a meios massivos de comunicao.
A democratizao das comunicaes compreendida, assim, numa proposta de
reformas estruturantes orientada pela utopia de valores ideais (HUJANEN, 1997), ou por
princpios normativos bsicos (HAMELINK, 1995), pressupe que a mdia deve ser
impactada em seu sistema, inserindo valores de cidadania em seu cerne, para que seja
instrumento de replicao de sua lgica. Busca-se, portanto dotar a mdia de um carter mais
inclusivo e equitativo, pois se entende que a construo de estruturas democrticas pressupe
um constante aprimoramento das relaes sociais, processo no qual a mdia tem papel
intermediador substancial.
Nas cada vez mais numerosas sociedades contemporneas, os meios de comunicao
se constituem como fruns onde ideias e interesses podem ser apresentados e discutidos
atravs, por exemplo, da expresso de demandas, necessidades e problemas de determinados
grupos sociais, e que de outra forma no alcanariam amplo conhecimento. Torna-se, assim,
irremediavelmente espao crucial para ecloso de conflitos sociais e polticos, ao mesmo
tempo em que possui potencial civilizatrio de alcanar nveis razoveis de tolerncia e busca
de consensos (STAIN VELASCO, 2005; SPLICHAL, 1999).
A mdia torna-se, desse modo, o instrumento atravs do qual o cidado, informa-se e
desenvolve-se plenamente como ser poltico racional e autnomo, capaz de munir-se de voz
para a defesa de seus interesses, ampliando assim a ideia de cidadania e de democracia para
alm de pleitos eleitorais. Essa outra caracterstica identificada nas propostas de
democratizao da comunicao.
Do modo que posta e defendida pelas agendas sociais, possvel identific-la com o
entendimento de democracia enquanto substncia, ou seja, percebe-se nitidamente que nos
discursos tericos e prticos sobre a temtica, em se comparando com modalidades de
tipologias de discursos tericos, est presente a concepo desenvolvimentista atrelada a
ideias de pluralidade com igualdade e participao:
O discurso predominante relativo democratizao da comunicao prev um
cidado consciente das suas necessidades, apto a participar no s dos processos
decisrios referentes a polticas para o setor, mas tambm inserido no processo de
133
134
que se trata, ou seja, seus aspectos histrico, poltico, religioso, tico, geogrfico, uma
vez que experincias aplicveis em uma nao no necessariamente se aplicam a
outra.
5. Dimenso regulamentar parte do pressuposto que o alcance de uma nova estrutura
no se d naturalmente, pois a condio de desigualdade e excluso a consequncia
de uma ausncia regulatria. Nesse sentido, categrica a criao de regras que a
estabeleam. Atualmente, como dito, o instrumento principal e legtimo para isso o
Estado atravs de sua funo reguladora, porm considera-se bastante saudvel que
essa funo seja compartilhada com a sociedade civil e com mecanismos de
autorregulao.
6. Dimenso global refere-se ao carter abrangente dessa proposta que procura abarcar
o setor de comunicaes de maneira ampla. De tal modo, geralmente o argumento da
uma comunicao democrtica procurar repensar o setor como um todo, entendendo
que se trata de um processo estrutural amplo e, ento, que no suficiente enquanto
restringir-se a aes pontuais. A dimenso global pode ser entendida tambm no
mbito internacional em que os processos comunicativos desconsideram fronteiras e
influenciam pases mutuamente. Alm disso, algumas vezes as polticas so pensadas
regionalmente e pressupostos so compartilhados como acontece a partir de
convenes e tratados internacionais.
Essas dimenses referem-se, de maneira geral, tentativa de traduo para setor de
comunicao de valores tidos como bsicos pelo ideal democrtico. Como mencionamos
anteriormente, essa traduo no consensual nem teoria nem na prtica poltica. Suas
prioridades e hierarquias variam de acordo com as distintas defesas de posturas.
Contudo, muito embora apontem caminhos resolutivos distintos, essas posturas vo de
encontro no que se refere importncia da mdia para o cidado e na ideia de que o
fortalecimento da cidadania necessita de regras para amenizar riscos e impactos negativos que
a intensa comercializao do setor possa acarretar ao interesse pblico assumido aqui como
bem comum. De tal modo, mesmo na tradio liberal, e em sua vertente mais atualizada da
chamada Nova Direita, assume-se a necessidade da interferncia institucional para ordenar
possveis disfunes que a lgica de acumulao capitalista possa trazer para o setor como o
sensacionalismo e a busca desenfreada por audincias e suas consequncias para o contedo
que produzido dentro da esfera pblica.
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136
137
por serem os
138
consolidadas. Exemplo disso a sada proposta por Blumer e Hoffmann-Rien (1992) de uma
autorregulao regulada, ou seja, da criao de um sistema de responsabilizao pblica
com o fortalecimento de canais pblicos e privados, integradores do conhecimento
acadmico, de ativistas, de profissionais do setor, etc. de maneira participativa e inclusiva,
no confundindo-se, no entanto, com autoridade reguladora institucionalizada. Ou seja, cada
vez mais, percebe-se a necessidade de discutir mecanismos adequados para fortalecer a
participao da sociedade civil no processo de media policy para uma estrutura de mdia mais
democrtica.
Considerando, portanto, o cenrio latino-americano necessrio ter em mente que
democratizar a comunicao supe enfrentar necessariamente os desafios histricos do setor
televisivo em cada realidade observada. O modelo historicamente implantado neste territrio
pertinente, de uma forma ou de outra, proposta de comunicao do Estado democrtico
liberal, ainda que se possa questionar sua adequao e que parea haver, isto sim, certo
consenso de que ele tenha se consolidado de forma pouco democrtica. No que se refere
organizao do setor televisivo, por exemplo, tomou-se como base o parmetro norteamericano, que possui fundamentao democrtica-liberal. Entender, portanto, se de fato tais
alteraes regulatrias que acontecem nas comunicaes consistem num avano democrtico
requer uma percepo mais abrangente.
Retomamos que para a presente pesquisa foi delimitado como foco para investigao o
setor televisivo dos pases componentes do MERCOSUL em seus sistemas pblico, privado e
estatal, em redes aberta e por assinatura. Neste intuito, a investigao emprica levada na
Parte 2 da Tese a partir de captulos que contribuiro para a desenvolvimento e delimitaes
metodolgicas considerando as especificidades desta pesquisa. Em seguida, realizado o
apanhado contextual e a aplicao de indicadores capazes de sistematizar categorias de
anlise das discusses normativas das polticas de comunicao em Argentina, Brasil,
Paraguai, Uruguai e Venezuela.
139
140
Aps ter sido apresentado um panorama geral sobre o pano de fundo terico que
fundamenta as discusses propostas na presente Tese passa-se, a partir deste captulo, para sua
Parte II. Esse segundo momento pretende realizar um esforo para aplicao emprica de
conceitos e noes propostas na discusso anterior realizando um paralelo entre perspectivas
tericas e prticas polticas, tendo em vista a problemtica das polticas de mdia nos pases
do MERCOSUL. A trajetria que aqui se percorre objetiva alcanar um modelo metodolgico
que, partindo de um retorno terico necessrio a noes e valores mais basilares para se
pensar a democratizao da comunicao, seja capaz de abarcar questes que sustentem a
discusso sobre um modelo mais democrtico de comunicao na Amrica Latina.
Como se observou, valores mais gerais para a democracia, como liberdade, justia,
incluso, estiveram presentes desde os primeiros esforos normativos para se pensar o seu
modelo de aplicabilidade ideal. No entanto, muito embora alguns autores reconheam a
necessidade de distribuio de recursos, como os de comunicao, a necessidade de se ter
direito a voz para a plena defesa dos interesses de grupos de cidados, etc., pouco se avanou
na teoria democrtica sobre a avaliao crtica da mdia diante do modelo de democracia
representativa que se instaurou na sociedade contempornea (DAHL, 2001; HELD, 1994;
MIGUEL, 2000).
A contribuio da teoria democrtica acaba por se tornar limitada ao enquadramento
em modelos categorizados por caractersticas especficas. Seguindo este ensejo outro esforo
terico, realizado em trabalho anterior, pde enquadrar o modelo de democratizao da
comunicao que buscado na Amrica Latina dentro da tipologia de democracia
participativa, vista como substncia e no apenas como procedimento, dentro do qual so
solicitados maior incluso de diferentes grupos sociais, historicamente excludos, no s na
formulao de leis, como na produo de contedo e participao administrativa como um
todo do setor de mdia (BARROS; DOMINGUES-DA-SILVA, 2013).
Por mais que se possa reconhecer a contribuio trazida pela teoria democrtica para
essa compreenso, entende-se que o contexto poltico-social marcado por trajetrias histricas
particulares, de colonizao e autoritarismo, estruturas de concentrao, prevaricao poltica,
e toda a complexidade da estrutura regional impregnada por disputas de poder no
141
142
televisivo nos pases da regio. Busca-se, por fim, avanar numa formulao metodolgica
capaz de gerar um quadro passvel de anlise comparativa tendo como base um esquema de
categorias de indicadores desenvolvidos especificamente para a problemtica estabelecida
nesta tese.
143
144
que une elementos histricos, filosficos e uma perspectiva internacional sobre a relao entre
imprensa e democracia.97
Por considerar essa tipologia insuficiente para estudos de modelos de mdia, Hallin e
Mancini (2012) sugerem um enquadramento comparativo atravs do qual seja possvel
realizar uma comparao entre os sistemas de mdia, em sua forma regulatria e estrutural, e
para isso desenvolvem sua prpria categorizao: Modelo liberal prevalecente na Inglaterra,
Irlanda e Amrica do Norte (caracterizado pelo domnio relativo dos mecanismos de mercado
e dos meios comerciais); Modelo Corporativista Democrtico prevalece no norte do
continente europeu (caracterizado pela coexistncia histrica de meios comerciais e meios
vinculados a grupos sociais e polticos organizados e por um papel relativamente ativo, mas
legalmente limitado do Estado); Modelo Pluralista Polarizado predominante nos pases
mediterrneos e no sul da Europa (caracterizado pela integrao dos meios em partidos
polticos e por um forte papel do Estado) 98.
Hallin e Mancini (2012) admitem, portanto, que enquadrar certos pases em modelos
particulares, que so de fato modelos ideais, pode no ser totalmente adequado ou livre de
problemas. Numa crtica a este trabalho, Humphreys (2012) reala a caracterstica generalista
de tal abordagem e pondera sobre a necessidade de uma perspectiva mais compreensiva sobre
a amplitude de variveis polticas e econmicas. Ele tambm sugere que, ao invs de se
concentrar na produo de tipologias perfeitas, mais til explorar modelos de concordncia
entre sistemas de mdia particulares que so frequentemente sui generis em suas
caractersticas, e prestar maior ateno aos sistemas social e poltico dentro dos quais esto
incorporados. Sinteticamente, portanto, a ideia de Humphreys (2012) que mesmo
oferecendo uma fundamental contribuio para se pensar mtodos comparativos de estudos de
sistemas de mdia, o trabalho de Hallin e Mancini apresenta agudas limitaes. Para o autor,
97
Obra trabalhada no Captulo 1. Siebert, Peterson e Schramm (1956) estabelecem quatro modelos: o de regime
autoritrio (surgido no sculo XVI, dentro filosofia estatal do absolutismo, quando a imprensa buscava
promover a poltica de governo da poca e servir ao Estado e no a sociedade, havendo grande censura e
controle absolutista); o da teoria liberal (doutrina que defende a liberdade para que todos os relatos e opinies
possam estar disponveis no mercado de ideias para que o sujeito livre possa, utilizando-se de seu
discernimento, julgar aquilo que considera pertinente.); teoria da responsabilidade social (esta doutrina prega
que a mdia preferivelmente no esteja sob propriedade ou controle do Estado ou determinao exclusiva por
lucratividade, de modo que haja responsabilizao diante dos diversos grupos sociais); modelo comunista (em
que a imprensa oficial cumpria o dever de apoiar o sistema totalitrio e o seu partido nico. Os meios de
comunicao so de propriedade estatal com forte tendncia de ser utilizados para divulgao de uma
ideologia oficial).
98
Para realizar sua anlise, Hallin e Mancini (2012) desenvolvem, ainda, quatro dimenses: 1) o
desenvolvimento dos mercados de mdia, com especial nfase no desenvolvimento forte ou fraco de uma
imprensa de circulao de massa; 2) paralelismo poltico: isto , o grau e natureza das ligaes entre a mdia e
os partidos polticos ou, em termos mais latos, at que ponto o sistema de mdia reflete as principais divises
polticas da sociedade; 3) o desenvolvimento do profissionalismo jornalstico; e 4) o grau e a natureza da
interveno do Estado no sistema de mdia.
145
seria importante haver a integrao de mais elementos no quadro da anlise e, alm disso, os
sistemas de mdia so complexos demais para serem facilmente encaixados em modelos
identificveis.
Humphreys (2012) aponta ainda as vantagens de estudos comparativos de sistemas de
mdia em que seja trabalhado um nmero reduzido de corpus. Ele acredita que comparaes
mais direcionadas permitem percepes mais aprofundadas. Anlises de processos e
instituies de mdia similares num limitado nmero de casos podem elucidar o processo ou a
instituio em si ou a poltica dos pases em que ela ocorre. Esse tipo de observao mais
detalhada permite que o pesquisador possa capturar com maior profundidade o contexto e a
complexidade de cada sistema (HUMPHREYS, 2012).
No que se refere particularmente anlise de media policy, possvel entender que ela
tenta examinar os caminhos nos quais as polticas no campo das comunicaes so geradas e
implementadas assim como suas repercusses ou implicaes para o campo da comunicao
como um todo. Nesses estudos de polticas de mdia frequentemente utilizada a abordagem
que analisa a participao dos stakeholders, ou partes interessadas (BULCK, 2012). Ela
inicia-se, geralmente com uma compreenso ampla de estruturas e processos de tomadas de
deciso, assim como o enquadramento terico conceitual das diversas posies adotadas
diante das questes polticas.
O prximo passo seria a identificao das partes interessadas relevantes, como
pessoas, grupos, organizaes com interesses investidos na busca de determinados resultados
sobre alguma poltica em particular. O escopo e a escala desses atores so variveis numa
espcie de governana em mltiplo nvel (como organismos de influncia e deciso regionais,
nacionais, locais) (BULCK, 2012). Aqui podem ser includos polticos, instituies
regulatrias, cidados, representantes da sociedade civil, da indstria ou do setor de servios,
entre outros.
As partes interessadas [ou stakeholders] so identificados com base em quem eles
so/representam/pertencem em sua interferncia (ou visibilidade) e seu impacto (ou
poder). Eles podem ainda ser caracterizados com base em sua postura para com
determinadas questes polticas e pela lgica principal a qual aderem (BULCK,
2012, p. 220, traduo nossa).99
Stakeholders are identified on basis of who they are/represented/belong to their stake (or visibility) and their
impact (or power). They can further be characterized on the basis of their attitude towards the policy issue and
main logic they adhere to.
146
documental os dados so obtidos atravs da busca de registros relevantes que devem ser
analisados atravs de um mtodo integrado e conceitualmente sustentado, de modo a
localizar, identificar, recuperar e examinar tais documentos considerando seu sentido e
significncia em relao ao tema estudado.
Anlise documental pode ser complementada, ento, por entrevistas com especialistas
ou testemunhas que possam ter informaes privilegiadas no processo de tomada de deciso
poltica (BULCK, 2012). Essas pessoas possuem a vantagem de terem acompanhado o
processo mais de perto e, ento, podem ser capazes de oferecer informaes mais detalhadas
ou intrigantes de modo a agregar conhecimento de acordo com a necessidade do pesquisador.
Diante disso, a pesquisa aqui apresentada busca orientar-se por essa metodologia
complementar de anlise documental, descrita abaixo, e entrevistas com especialistas, na
tentativa de coletar informaes relevantes para a anlise comparativa entre os pases
estudados. A pesquisa documental serve de base, no apenas para o levantamento terico da
tese, mas tambm ser a base para a aplicao dos indicadores, como ser explicado mais
adiante, enquanto as entrevistas cumprem mais a funo de aprimorar o olhar sob a dimenso
contextual dos interesses em disputa de das relaes de poder que envolvem as discusses de
media policy em cada pas estudado.
4.1.1
Pesquisa documental
A pesquisa documental apresenta a vantagem de desenvolver a percepo acerca do
147
148
num formato mais livre e que prescinde de controle e padronizao. um formato mais
emptico, aberto, livre, uma abordagem capaz de fornecer apreenses mais apuradas sobre
percepes e crenas dos entrevistados. Contudo, torna-se importante que a discusso seja
conduzida por um guia preparado para a pesquisa com os temas que no devem ser
esquecidos (DEACON et. al., 1999).
Silverman (2009) fala da necessidade da habilidade do entrevistador de exercer uma
escuta ativa para permitir que o entrevistado tenha a liberdade de falar, e atribuir seus
significados, sem sofrer interferncias de opinies ou qualquer comentrio apreciativo. O
acompanhamento da fala deve prevalecer, mas de maneira colaborativa e ativa, de modo que
o entrevistador possa estimular o desenvolvimento de raciocnio de modo mais completo pelo
entrevistado, para se conseguir um nvel satisfatrio de informaes.
4.2. Delimitaes do objeto: MERCOSUL e setor televisivo
Tendo em vista a intensificao das discusses regulatrias acerca dos mercados
miditicos em pases latino-americanos, acompanhada de uma politizao muitas vezes
polarizada contrapondo, grosso modo, conservadores e progressistas, percebe-se que se trata
de um momento histrico relevante. A trajetria que culmina neste momento varia de um pas
para o outro, mas apresenta como caracterstica comum o fortalecimento de uma denncia
acerca da estruturao de modelos de comunicao consolidada pelo favorecimento histrico
de elites polticas e grandes grupos econmicos e sua complacncia com os Estados e suas
legislaes permissivas. A mobilizao que ora se assiste em diferentes estgios nos pases
latino-americanos observada como tendo relao com governos presidenciais identificados
com a proposta progressista que, aps eleitos, passaram a permitir maior porosidade s
agendas de mobilizao social defensoras de propostas de democratizao da comunicao,
assim como do direito comunicao.
De tal modo, a discusso conceitual realizada na parte primeira da Tese sobre esses
conceitos, suas caractersticas e dimenses, pretende ser colocada em perspectiva, sob
observao mais emprica. Neste sentido, toma-se como base os ambientes regulatrios para o
setor televisivo dos pases que compem atualmente o Mercado Comum do Sul
(MERCOSUL).
149
4.4.1 MERCOSUL
O MERCOSUL foi criado como uma proposta de integrao regional concebida por
Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai em 1991 pelo Tratado de Assuno. Em 12 de agosto
de 2012, quando entrou em vigor o Protocolo de Adeso da Repblica Bolivariana da
Venezuela, este pas se torna o quinto Estado a compor o bloco.
Esse bloco apresenta como caracterstica o regionalismo aberto, a partir do qual busca
fortalecer alm do comrcio intra-zona, tambm o estmulo a troca entre pases terceiros,
como os Estados atualmente associados: Bolvia (desde 1996), o Chile (desde 1996), o Peru
(desde 2003), a Colmbia e o Equador (desde 2004).100 Atualmente, existem negociaes para
que a Bolvia seja tambm incorporada, estando em processo de adeso desde dezembro de
2012. Pelo fato de ainda no ser oficialmente membro integrante do MERCOSUL, a Bolvia
no entra no presente corpus de anlise.
O objetivo primordial do tratado de criao do bloco a integrao dos pases por
meio da livre circulao de bens, servios, fatores produtivos e do estabelecimento de uma
Tarifa Externa Comum (TEC), alm da adoo de polticas comerciais, setoriais e
macroeconmicas mais harmnicas. De acordo com o artigo 1 do Tratado de Assuno, o
MERCOSUL implica:
a livre circulao de bens, servios e fatores produtivos entre os pases, atravs,
entre outros, da eliminao dos direitos alfandegrios e restries no-tarifrias
circulao de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente; o
estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoo de uma poltica comercial
comum em relao a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenao
de posies em foros econmico-comerciais regionais e internacionais; a
coordenao de polticas macroeconmicas e setoriais entre os Estados Partes - de
comrcio exterior, agrcola, industrial, fiscal, monetria, cambial e de capitais, de
servios, alfandegria, de transportes e comunicaes e outras que se acordem, a fim
de assegurar condies adequadas de concorrncia entre os Estados Partes; o
compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislaes, nas reas
pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integrao (ASSUNO,
1991).
Desde 1994, quando aprovado o Protocolo de Ouro Preto, o MERCOSUL passa a ser
dotado tambm de estrutura institucional e personalidade jurdica internacional. Ainda pelo
Tratado fica estabelecido a Presidncia Pro Tempore, caracterizada pela alternncia semestral
de pases na Presidncia do Conselho do Mercado Comum. Estados associados tm o direito
100
150
Argentina
444.644
10.944
716.419
Brasil
2.492.988
12.788
2.294.243
Paraguai
21.236
3.257
35.346
Uruguai
46.872
13.914
50.908
Venezuela
315.841
10.611
374.111
MERCOSUL
3.324.501
12.067,59
3.471.027
17.516
2,6%
11.769
1,5%
5.421
-1,50%
15.106
3,5%
12.570
5,70%
12.599,47
...
3,1%
4,0%
11,0%
4,0%
3,3%
...
A normativa referente aos Estados Associados, em especial as Decises do Conselho Mercado Comum de
nmeros 14/96 e 18/04, pode ser consultada no site da Secretaria do Mercosul (www.mercosur.int).
102
Informaes obtidas em: http://www.mercosul.gov.br/. Existem ainda o Parlamento do Mercosul, a Comisso
de Representantes Permanentes do Mercosul, as Reunies de Ministros, o Foro de Consulta e Concertao
Poltica, o Foro Consultivo Econmico e Social, os Subgrupos de Trabalho, as Reunies Especializadas, os
Comits, os Grupos AD HOC, os Grupos, a Comisso Socio-Laboral e os Comits Tcnicos. O Parlamento do
Mercosul foi um rgo criado para reforar o carter poltico-institucional do processo de integrao. Numa
primeira fase, entre dezembro de 2006 e dezembro de 2010, se estabeleceu com base na representao paritria
contando com 18 parlamentares de cada Estado Parte. J numa segunda fase, iniciada em 2012, os
parlamentares passaram a ser eleitos por critrios de proporcionalidade de representao entre os Estados
Partes.
103
Informaes obtidas em: http://www.mercosul.gov.br/dados-gerais
104
PPP refere-se a purchasing power parity ou paridade do poder de compra.
151
105
152
Dados do site eMarketer, referentes aos anos de 2007, 2008 e 2009, indicam uma
tendncia de retrao mundial que tem sido mais reduzida na Amrica Latina, especialmente
considerando-se o ano de 2009 quando a regio foi a nica a apresentar crescimento.
Tabela 2: Crescimento do investimento publicitrio ao redor do mundo por regies, 20072009.
Crescimento do investimento publicitrio ao redor do mundo por regies, 2007-2009
(% de mudana)
2007
2008
2009
Amrica Latina
11,3%
11,3%
8,2%
Oriente
Mdio/frica
sia-Pacfico
Amrica do Norte
23,1%
20,9%
-0,6%
7,5%
2,7%
6,5%
0,6%
-3,3%
-4,2%
Europa Ocidental
Europa Emergente
Mundial
6,3%
19,1%
6,1%
-0,9%
9,7%
3,0%
-6,7%
-15,8%
-4,4%
$128,553
$41,352
$57,789
$121,636
$49,994
$55,136
$107,005
$54,298
$49,046
$102,651
$60,438
$47,549
$102,866
$69,695
$48,155
Rdio
Outdoor
Cinema
Total
$38,189
$30,546
$2,287
$476,894
$37,361
$31,395
$2,421
$481,219
$33,621
$29,276
$2,336
$448,740
$33,204
$29,914
$2,472
$455,373
$34,041
$31,792
$2,675
$475,797
108
http://www.emarketer.com/Article/Dire-Predictions-Global-Ad-Spending-Plummet/1007049.
Informao
obtida
em:
http://www.emarketer.com/Article/Dire-Predictions-Global-Ad-SpendingPlummet/1007049
110
http://www.emarketer.com/Article/Dire-Predictions-Global-Ad-Spending-Plummet/1007049.
109
153
Fonte: www.mediadados.digitalpages.com.br/home.aspx.
Com mais de 90% de penetrao na maior parte dos pases da regio (exceto na
Guatemala, onde a penetrao de 85%), a TV aberta lidera os investimentos
publicitrios. No Brasil, a TV aberta recebeu 53% da verba publicitria em 2011 [...]
Entre os setores econmicos, o segmento comrcio foi o que mais investiu em
propaganda no Brasil, Argentina, Chile, Panam e Uruguai. Por aqui, o montante foi
de mais de US$ 11 bilhes (TV ABERTA..., 2012, s/p).
111
A pesquisa indica ainda que, no caso do Brasil, o horrio nobre da novela permanece dominando os ndices
de audincia que possuam em mdia 38,5 pontos de segunda a sbado (TV ABERTA..., 2012).
154
155
156
157
158
112
A adoo de um esquema similar tambm observado em Intervozes (2010). Trata-se de uma adaptao
metodolgica realizada para a pesquisa independente Indicators for Media Pluralism in the Member States:
Towards a Risk-Based Approach realizada pela Katholieke Universiteit Leuven, cujo relatrio foi publicado
em
2009.
Disponvel
em:
<http://ec.europa.eu/information_society/media_taskforce/doc/pluralism/study/final_report_09.pdf>.
113
Neste mesmo estudo, inclusive, so feitas consideraes acerca do trabalho com indicadores de aspecto legal:
The legal indicators cover the presence and effective implementation of policies and legal instruments that
support media pluralism. These include a wide range of measures, going far beyond the scope of ownership
restrictions, which were traditionally the focus of studies and policy documents dealing with media pluralism
(INDEPENDENT STUDY..., 2009, p. 24).
159
Questes-
chave
Formular
perguntaschave a fim de
chegar a
indicadores
potenciais.
Indicadores
Mtodo
Definir
Descrever o
indicadores de mtodo a ser
amostra,
seguido para
indicando o
medir o
tipo de dados
indicador.
mensurveis
que podem ser
procurados.
Fonte: INDEPENDENT STUDY..., 2009, p.14.
Recurso
de
dados
Fornecer
orientaes a
fontes de dados
para medir o
indicador.
160
161
Indicadores
- Funes e objetivos do servio de
TV
- Reconhecimento expresso de
valores como direito
comunicao, liberdade de
expresso, interesse pblico,
diversidade etc.
Questes
- Quais as funes e objetivos do
servio de TV?
- Como se d o reconhecimento
expresso de valores como direito
comunicao, liberdade de
expresso, interesse pblico,
diversidade etc.?
Autoridades
reguladoras
- Distribuio de poderes
- Financiamento
- Constituio do corpo diretivo
- Accountability
- Liberdade para autorregulao
-Como se d a distribuio de
poderes entre entidades
reguladoras do setor?
- Quais so as regras de
financiamento dessas entidades?
- Como prevista a constituio do
corpo diretivo?
- Quais as regras para
accountability
- Como est prevista a liberdade
para autorregulao?
- Como se d a divulgao de
disponibilidade de licenas?
- Como o processo de
licenciamento e renovao?
- Quais as condies estabelecidas
aos prestadores de servio na
licena?
- Quais as sanes previstas?
- Como funcionam os instrumentos
voltados para evitar concentrao
de propriedade?
- Como so as regras relativas a
entrada de capital estrangeiro?
- Como funcionam as regras
relativas propriedade de
emissoras por parte de detentores
de cargos pblicos?
- Como feita referncia a noo
de diversidade de contedo?
- Como est prevista a proteo de
crianas e adolescentes nas regras
do setor?
- Como se d a proteo contra
incitao a crime e discursos de
dio?
- Como est previsto o direito de
resposta?
- Quais so as regras para a
- Concentrao de propriedade
- Capital estrangeiro
- Propriedade por detentores de
cargos pblicos
Regulao de - Diversidade
contedo
- Proteo de crianas e
adolescentes
- Proteo contra incitao a crime
e discursos de dio
- Direito de resposta
- Publicidade
- Regras e instrumentos para
queixas
- Sanes
- Previso de controle prvio de
162
contedo (censura)
- Obrigaes positivas de
contedo: cotas de produo
nacional, estmulo a produo
independente e ao contedo
regional.
publicidade na TV?
- Como funcionam as regras e
instrumentos para queixas?
- Como funcionam as sanes em
caso de violao de contedo?
- Existe alguma previso de
controle prvio de contedo?
- Como se estabelecem as cotas e
estmulos para produo nacional,
independente e regional?
Emissoras
- Transparncia e accountabillity
- Quais as regras de transparncia e
pblicas
- Independncia
accountability para emissoras
- Financiamento e gesto
pblicas?
- Existem instrumentos para
assegurar sua independncia?
- Como esto previstos seu
financiamento e gesto?
Emissoras
- Reconhecimento e
- Existem instrumentos para
comunitrias
enquadramento legal
reconhecimento e enquadramento
- Financiamento e gesto
legal das emissoras comunitrias?
- Licenciamento
- Como esto previstos seu
financiamento e gesto?
- Como se d seu licenciamento?
Inovao
- Transio para a tecnologia - Como est prevista a transio
digital
para a tecnologia digital nos
instrumentos normativos do setor?
Controle
- Participao e controle social em - Existem instrumentos de
pblico
mecanismos de monitoramento
participao e controle por parte da
sociedade civil?
Fonte: Elaborao prpria.
O modelo metodolgico desenvolvido a partir da pesquisa documental e de
entrevistas, com o uso de indicadores para a elaborao de um quadro geral de anlise,
pretende ser flexvel o suficiente para comportar interpretaes de dados a partir de contextos
polticos e dos diversos posicionamentos defendidos pelos principais atores envolvidos,
oferecendo um avano no estudo da democratizao da mdia nesta regio. A ideia foi montar
um painel geral capaz de orientar uma perspectiva comparativa mais ampla sobre dimenses
pertinentes a essa discusso.
163
5.1 Argentina
O setor argentino de TV cresceu fortemente atrelado tecnologia de cabodifuso.
Conforme Becerra e Mastrini (2011) somente em sete cidades (alm da capital onde h cinco
canais) existem mais de um canal de televiso com recepo aberta. Em outras 14 provncias
s h uma oferta televisiva por ar e em vrias zonas o nico modo de acesso televisivo por
assinatura. Nem mesmo o canal do Estado chega gratuitamente em todo o territrio nacional.
Assim, segundo os autores, a TV aberta argentina limitada, apresentando-se concentrada em
grandes centros urbanos, enquanto que no restante do pas o acesso televisivo somente ocorre
pela oferta de TV a cabo, que chega a 70% dos domiclios.
164
Dados de 2013 indicam que essa modalidade de TV passa ainda por uma significativa
expanso, concentrando atualmente 50% da audincia de televiso do pas (LAMAC, 2013a).
Os canais de maior audincia so respectivamente a Telef, o Canal 13 e o Canal 9.
Figura 4: Rating de audincia por canal entre 2006 e primeiro semestre de 2013.
Lo que no dice Clarn es que este desarrollo ha sido posible gracias a su estrecha relacin con el gobierno de
Carlos Menem
165
115
Alineado al candidato del Partido Justicialista durante las elecciones presidenciales de 1989, Clarn
presion al nuevo gobierno para lograr al mismo tiempo la privatizacin de los canales de televisin abierta de
la Ciudad de Buenos Aires, hasta ese momento en manos del Estado, y la modificacin del artculo 45 de la ley
vigente que le permitiera participar en los concursos pblicos para adquirir las licencias. A contramano de la
historia de la radiodifusin argentina, una de las primeras medidas del gobierno de Carlos Menem fue llamar a
licitacin para otorgar las licencias de la televisin abierta y privatizar los canales de la Ciudad de Buenos
Aires.
166
Como pode ser visto na figura acima, o grupo Clarn tambm intervm em outras reas
vinculadas s indstrias de comunicao e cultura, como a fabricao do papel para a
imprensa (em que scio do Estado), produtoras cinematogrficas, agncias de notcias e
distribuio de Internet (MARINO; BECERRA; MASTRINI, 2010). Alm do Clarn, destacase no setor de mdia argentino tambm a Telefnica, a Telecom (ligada Telecom Itlia e a
Telefnica da Espanha) e a mexicana Telmex.117
possvel caracterizar, de um modo geral, o setor televisivo argentino como tendo: 1)
gesto privada com lgica comercial na maior parte do sistema; 2) existncia de meios de
gesto estatal com forte marca governamental e baixo nvel de audincia; 3) alto ndice de
concentrao dos principais meios; 4) tipo de concentrao conglomerada; 5) centralizao
geogrfica da produo de contedos na capital; 6) entrada massiva de capital estrangeiro
durante a dcada de 1990, o que reduziu a presena de capitais nacionais no setor e aumentou
sua profissionalizao; 7) produo nacional de formatos consagrados internacionalmente, por
vezes por meio de franquias; 8) adaptao gradativa convergncia e disseminao de
tecnologias digitais (MARINO; BECERRA; MASTRINI, 2010). Entretanto, para uma
compreenso mais ampla desse cenrio se faz necessrio um resgate histrico dos principais
processos regulatrios para o setor televisivo argentino.
5.1.1
os primeiros decretos vieram a partir de 1924, quando se usa o termo estaes radioeltricas
de broadcasting (BUSSO; JAIMES, 2011). Somente em 1933, com o Decreto 21.004, que se
dedica a normatizar as telecomunicaes, se utiliza o termo radiodifuso. Um dos principais
regimentos para o setor foi o Decreto 13.474, de 1946, que criava um Manual de Instrues
para as Agncias de Radiodifuso, estabelecendo o que Busso e Jaimes (2011) consideram
uma censura prvia bastante minuciosa, com 307 artigos definindo contedo de programas,
116
167
formato de apresentao dos textos e, inclusive, as palavras a serem utilizadas para abertura e
encerramento dos programas.
Os meios de comunicao ganharam grande importncia durante o populismo
carismtico do primeiro governo de Jun Domingo Pern (1946-1952) quando coexistiram
sistemas de imprensa escrita, de rdio e de televiso.
168
169
Em 1986, a sano do Decreto n1.613, permitiu o uso do sistema de satlite para os operadores de cabo,
aumentando exponencialmente o nmero de canais. Em 1993, diante da possibilidade de perder as duas
frequncias geoestacionrias designadas pela UIT abre uma licitao internacional para a explorao do servio
na Argentina. Foram autorizadas: Nahuelsat (Alemanha), Aeroespatiale (Frana), Alenia Spazio (Itlia),
Corporacin Financiera Internacional (Banco Mundial), GE Capital Global Satellites Inc., y los socios
regionales Publicom (Telecom), Grupo Banco Provincia, Bisa (do Bemberg Group), e Antel (Uruguay).
Albornoz et. al. (1998) considera que o desenvolvimento do setor de satlites emblemtico da pactuao de
interesses entre o Estado nacional e os grandes grupos econmicos internacionais.
170
121
A democratizao do pas trouxe consigo tambm o fenmeno das rdios FM piratas que eclodiu por todo o
pas o que provocou uma imensa desordenao do espectro. Em 1989 o decreto n 890/89 permitia que
provncias e universidades prestassem servios de TV aberta e rdio, e posteriormente o decreto n 2355
permitiu que essas emissoras aceitassem publicidade (JAMBEIRO, 2000).
171
122
Ajeno a cualquier criterio de poltica cultural, se produjo un cambio radical en el marco regulatorio acorde a
las necesidades de algunos grupos econmicos. Al amparo de esta legislacin los principales grupos editoriales,
Clarn (socio mayoritario de ARTEAR) y Atlntida (integrante junto a otros accionistas del grupo TELEFE),
resultaron adjudicatarios de los canales 13 y 11 respectivamente, ingresando al negocio de la televisin
172
Comunicacin (ALBORNOZ et. al., 1998).123 Com uma forte adeso a agenda de ajuste
neoliberal desde o governo de Menem, a Argentina pode ser considerada, de acordo com
Jambeiro (2000), como o pas analisado que mais promoveu a abertura de sua economia
diante da globalizao.
Entre os anos de 1995 e 2000, o setor de comunicaes argentino assistiu, ento, a
transferncia dos principais meios de radiodifuso a novos agentes vinculados ao mercado
financeiro, empresas de telecomunicao e operadoras internacionais de servios de
radiodifuso. O processo de concentrao acentuado resultou na conformao de um duoplio
no setor com os grandes conglomerados Grupo Clarn e a sociedade Citicorp Equity
Investment (CEI) Telefnica (POSTOLSKY, 2010). Este ltimo era o principal operador de
televiso aberta chegando a controlar 16 emissoras no pas, assim como 74 emissoras de rdio
(POSTOLSKY, 2010). Posteriormente a dissoluo da sociedade CEI-Telefnica coincidiu
com o ingresso do Goldman Sachs Group ao Grupo Clarn.
J com Nstor Kirchner no poder, desde maio de 2003, se cria em 18 de junho de 2003
a Lei de Proteo de Indstrias Culturais (n 25.750 de 2003), com o intuito de isentar as
empresas de comunicao da Lei de Falncias a partir da qual os credores podem se
apropriar da empresa devedora at cobrir o valor devido e estabelecer em 30% o limite da
participao de capital estrangeiro nesse tipo de atividade econmica (MARINO; BECERRA;
MASTRINI, 2010).
Em maio de 2005 sancionado o Decreto n 527, que tornou as licenas de
concessionrios de emissoras de TV quase vitalcias. Mas tambm em 2005 aprovada a lei
26.053 que segundo os autores representou sensvel melhoria para diversos setores excludos
da possibilidade de obter licenas, quando passou a permitir que organizaes sem fins
lucrativos pudessem ter este direito. J em 2007, a Secretaria de Defesa da Concorrncia
permite a fuso das empresas prestadoras do servio de Televiso a cabo Multicanal e
Cablevisin, controladas desde novembro de 2006 pelo Grupo Clarn e concentrando, ainda
mais, o setor (MARINO; BECERRA; MASTRINI, 2010).
123
Esses operadores se organizavam na Asociacin Argentina de Televisin por Cable (ATVC), e possuam
papel significativo como ator poltico nas discusses normativas do setor (ALBORNOZ et. al., 1998).
173
5.1.2
124
Informaes obtidas em entrevista concedida por Jos Crettaz pesquisadora em 28 de junho de 2013 em
Buenos Aires. Jos Crettaz jornalista, editor da seo de economia do jornal La Nacin e crtico especializado
em leis de mdia.
174
Se descart desde el inicio la idea de redactar un proyecto de Ley. La principal tarea de este colectivo fue
elaborar una serie de puntos, a modo de ideas en borrador en un principio, que dieran marco a los contenidos
fundamentales que debera contener una nueva ley de radiodifusin de la democracia. Puntos que surgieran
desde las prcticas y las miradas de cada una de las organizaciones participantes, pero que no se cerraran en
reclamos sectoriales, sino que tuvieran una visin amplia y abarcativa.
126
Foram produzidos centenas de milhares de material de divulgao, como cartazes e cartilhas, foi criado um
site com um sistema de adeso e coleta de assinaturas www.coalicion.org.ar. Outra iniciativa ocorreu em 27 de
agosto de 2004 quando mais de trezentas organizaes da sociedade civil reunidos sob a Coalizo apresentaram
os 21 Pontos atravs de um programa de rdio transmitido do auditrio da Radio Nacional de Buenos Aires a
todo pas em simultneo numa rede formada por rdios comunitrias, universidades e pequenas empresas locais
especificamente para este dia (BUSSO; JAIMES, 2011).
175
tema com uma srie de consultas com os diferentes setores relacionados com a comunicao
audiovisual e a enviar em 60 ou 90 dias um projeto especfico ao Congresso.
O fato que, em funo do conflito poltico que se instaurava, a coalizo alcana uma
aproximao de dilogo com o governo e assume o protagonismo poltico no objetivo
conjunto de desestruturar o concentrado setor miditico argentino. uma lei desenhada para
enfrentar o Clarn e que est muito focada no Clarn (informao verbal, BECERRA, 2013,
traduo nossa).127
Em maro de 2009, a presidente apresenta no Teatro Argentino de La Plata uma
proposta de projeto de lei, incluindo as demandas populares e lana o debate pblico
anunciando uma srie de fruns de consulta pblica em todo o pas. Foram realizados em
poucos meses 24 fruns nos quais participaram cerca de 10 mil pessoas e apresentaram-se
propostas de alteraes para o projeto de lei (BUSSO; JAIMES, 2011).
Em 27 de agosto de 2009, a presidente Cristina envia ao Congresso o projeto de Lei de
Servios de Comunicao Audiovisual (LSCA) assinalando em seu discurso que:
Essa lei busca consagrar essa pluralidade, esses princpios de que todos possam ser
escutados, que a voz de todos e de todas possa ser escutada, daqueles de quem
gostamos ou no, daqueles que nos convm ou no (KICHNER, 2009, traduo
nossa).128
Informao verbal obtida em entrevista concedida por Martn Becerra pesquisadora em 19 de junho de 2013
em Buenos Aires.
128
Discurso proferido pela presidente ao anunciar o envio do projeto de Lei ao Congresso em 27 de agosto de
2009. Esta ley busca consagrar esa pluralidad, estos principios de que todos puedan ser escuchados, que la voz
de todos y todas pueda ser escuchada, le de los que nos gustan y la de los que no nos gustan; la de los que nos
conviene y la de los que no nos convienen a cada uno de nosotros.
176
129
Informao obtida em entrevista concedida por Nestor Busso pesquisadora em 18 de junho de 2013 em
Buenos Aires.
130
Frequentemente o jornal Clarn procurava desqualificar o projeto de lei chamando-o de ley K como uma
referncia para referir-se a Kirchner e/ou kirchnerismo, acusando-a de ser arbitrariamente construda pelo
Executivo (REPOLL, 2010).
131
O rgo anterior de regulao, o Comit Federal de Radiodifuso (Comfer), havia sido criado em 22de agosto
de 1981. Antes deste, funcionou a Comisso Nacional de Rdio e Televiso (Conarte), criada pela Lei Nacional
de Telecomunicaes, a Lei n 19.798, promulgada em 22 de agosto de 1972 e revogada pela Lei Nacional de
Radiodifuso, a Lei n 22.285.
177
de profissionais na rea etc. Infraes podem ser punidas com sanes que vo desde
advertncias e multas at suspenses e cancelamento da licena (ARGENTINA, 2009).
So suas atribuies, ainda: aplicar e fazer cumprir a Lei 26.522 e as normas
regulamentares; elaborar e aprovar as especificaes e condies para a alocao de servios
de comunicao audiovisual; promover a participao dos servios de comunicao
audiovisuais; coletar e gerir os fundos da cobrana dos impostos e as multas resultantes da
aplicao da lei; desenvolver e atualizar as normas tambm no setor de telecomunicaes,
juntamente com a entidade reguladora competente; desenvolver e aprovar os termos de
licitao e as condies de concesso de outorgas; primar pela concorrncia equilibrada de
mercado, assim como da existncia de pluralidade de meios (ARGENTINA, 2009).
A Comisso Bicameral de Promoo e Seguimento da Comunicao Audiovisual deve
ser composta por oito deputados e oito senadores nacionais. Cabe ressaltar que, no tocante
sua concretizao, os deputados e senadores dos blocos que se opuseram Lei nunca se
apresentaram para assumir os lugares designados para eles nessa comisso, o que constitui um
obstculo para a implantao efetiva da LSCA (MARINO; BECERRA; MASTRINI, 2010).
Foi criado tambm o Conselho Federal de Comunicao Audiovisual, que atua no
mbito da AFSCA, sendo uma instncia de discusso de polticas pblicas. Tem por funes,
entre outras: colaborar e assessorar a ASFCA na elaborao da poltica de radiodifuso
pblica; propor diretrizes para a elaborao dos termos de licitao e das condies dos
concursos pblicos ou da atribuio direta de licenas; fornecer Comisso Bicameral de
Promoo e Vigilncia da Comunicao Audiovisual um relatrio anual sobre o estado de
cumprimento da legislao e sobre o desenvolvimento da radiodifuso na Argentina; convocar
anualmente os membros do conselho da ASFCA para receberem um relatrio gerencial
detalhado sobre as atividades desenvolvidas; criar comisses permanentes ou sazonais para o
tratamento de temas especficos na rea de sua competncia (ARGENTINA, 2009).
A estrutura institucional do setor na Argentina conta ainda com a Secretaria de Meios
de Comunicao com objetivos, dentre outros, de acompanhar a formulao, execuo e
controle da poltica de comunicao social, acompanhar a atividade de difuso do Poder
Executivo Nacional e sua relao com a mdia, acompanhar e efetuar o planejamento e a
contratao da publicidade oficial (ARGENTINA, 2009).
Alm disso, surge a Defensoria do Pblico de Servios de Comunicao Audiovisual,
instaurada pelo art. 19, que possui o objetivo de receber, canalizar e dar prosseguimento s
reivindicaes do pblico, representando em todo momento seus interesses. A LSCA cria,
ainda, sob jurisdio do Poder Executivo, a Radio e Televiso Argentina Sociedade do Estado
178
(RTA) composto por TV Canal 7, Rdio Nacional (e suas filiais no interior do pas) e
Radiodifuso Argentina ao Exterior (RAE) (ARGENTINA, 2009).
No que diz respeito a contedos, se estabelecem cotas de produo nacional (60% para
rdio e 70% para TV), de produo prpria (50% rdio e 30% TV), e de produo local e
independente (de acordo com as zonas geogrficas) com o objetivo de proteger a indstria
nacional. A LSCA mantm a tradio histrica de considerar os servios de comunicao
audiovisual como uma atividade de interesse pblico, delegando ao Estado sua
administrao de forma democrtica e respeitando as reservas de 33% para organizaes sem
fins de lucro (ARGENTINA, 2009).
No que se refere concentrao, a lei fixa um limite de dez licenas para um mesmo
prestador, antes era 24, e define que a multiplicidade de licenas num mesmo local deve se
restringir a 35% do total nacional de habitantes ou de usurios do servio que se presta. Alm
disso, um distribuidor de cabo somente pode incluir um sinal prprio de cabo por localidade e
no pode ter um sinal aberto e um fechado na mesma localidade. Com isso, com a nova lei um
cenrio novo deve se reestruturar a partir da adequao dos grupos empresariais do setor
argentino.
Sua implantao efetiva, no entanto, sofre atraso por conta de dificuldades de ordem
estrutural e por poderosos lobbies de conglomerados empresariais que se utilizam de
subterfgios legais para questionar sua legitimidade constitucional. De fato, h certa
ambiguidade por parte do governo argentino para a implantao da LSCA, pois seria possvel
constatar, de acordo com Mastrini (2013) certa morosidade ou arbitrariedade para aplicar
igualmente a lei a todos os grupos de operadores.
A aplicao da lei muito menos democrtica do que o prprio texto da lei. A
poltica de governo para a aplicao da lei no est sendo to democrtica quanto
ela. Ento, eu fao a distino entre as duas coisas: o texto da lei e a poltica de sua
aplicao. Ela tem problema, mas em termos gerais ela muito boa. Porm, a
aplicao est muito abaixo do padro que havia sido estabelecido pela lei [...] um
desequilbrio: uma lei que por um lado um marco e por outro uma aplicao dbil
que no est sua altura (informao verbal, MASTRINI, 2013, traduo nossa). 132
Informao obtida em entrevista concedida por Gullermo Mastrini pesquisadora em 17 de junho de 2013,
em Buenos Aires.
179
proteo de investimentos recprocos, j que tem sede nos EUA, para defender-se e, com isso,
no se sabe de qualquer ao mais efetiva da AFSCA contra esse grupo. Atualmente a
Telefnica possui uma audincia potencial no pas que supera o 35%,133 situao tambm
proibida expressamente pela Lei (ZUNINO, 2012).
Jos Crettaz (2012) entende do mesmo modo que a cobrana que feita pelo governo
ao Clarn, no feita a outros grupos empresariais do setor. A figura abaixo ilustra o cenrio
antes da aplicao da lei e as irregularidades que devem ser corrigidas por outros grupos alm
do Clarn, para que haja a adaptao. Os nmeros ao lado do nome das empresas indicam as
respectivas irregularidades em relao nova lei.
Figura 6: Outros grupos de fora da lei de meios - Argentina.
133
180
Alm disso, a plena aplicao da lei havia sido atrasada em alguns anos por conta de
medidas cautelares que questionavam, entre outras coisas, o carter constitucional de artigos
da lei e o prazo de um ano para adequao estabelecido no artigo 161. O Clarn conseguiu,
atravs de uma srie de sentenas favorveis, manter-se isento dos efeitos da lei sobre sua
estrutura concentrada de propriedade.134 A medida cautelar que protegia o grupo do prazo de
adequao expiraria em 07 de dezembro de 2012, data conhecida popularmente como 7D.
Nesse dia de encerramento do prazo, outros grupos de meios apresentaram planos de
adequao questionveis, como distribuio de titularidade entre scios, parentes e amigos
como acontece com o grupo Vila-Manzano, segundo maior grupo de comunicao da
Argentina (CRETTAZ, 2013).
O argumento que fundamentava as medidas de proteo ao grupo Clarn sobre a
inconstitucionalidade da lei foi, no entanto, anulado em 29 de outubro de 2013, quando a
Suprema Corte da Argentina legitimou a validade da LSCA. A Suprema Corte entendeu que a
lei constitucional, pois regula a multiplicidade de licenas de modo geral, o que uma
134
181
182
Mastrini (2013) sintetiza o problema da lei na distncia entre sua idealizao e sua
aplicabilidade prtica numa estrutura consolidada historicamente como orientada para o
mercado.
Em termos gerais a lei boa. Mas se paramos para avaliar seus problemas, creio que
em alguns casos a lei idealista. O que chamo idealismo o estabelecimento de
pisos demasiado altos sem se ter em conta o carter dos mercados. Eu creio que a
tenso em matria de polticas de comunicao entre idealismo e economicismo. O
economicismo seria deixar tudo relegado ao que o mercado permite ou no. O
idealismo seria no considerar o que o mercado permite ou no. Se se definem que
devem existir 50 rdios por cidade, preciso ver se existem condies de haver 50
rdios por cidade. Estou falando do que se diz no texto da lei e no em sua
aplicao, porque considero que so coisas separadas. Pois, feita a lei, um governo
pode aplic-la bem ou mal e posteriormente, outro governo pode aplica-la bem ou
mal. A lei em si no diz como tem que ser a poltica posterior (informao verbal,
MASTRINI, 2013, traduo nossa).
183
5.2 Brasil
O Brasil tem sido identificado, nos ltimos anos, com um crescimento econmico
significativo e com a emergncia das classes D e E para a classe mdia. Entre 2003 e 2009 o
produto interno bruto per capta no pas saltou de R$9.511 para cerca de R$16.400 (GOMIDE;
HAJE, 2012). No que se refere ao mercado de televiso, dados de 2010 demonstram que o
veculo era o principal canal de comunicao para 96,6% da populao, sendo o tempo mdio
de consumo dirio de quatro horas. O programa considerado de maior relevncia o
telejornal, seguido por novelas, e os canais de maior audincia so respectivamente Rede
Globo (da famlia Marinho), Record (da Igreja Universal do Reino de Deus de Edir Macedo),
SBT (da famlia Abravanel de Slvio Santos) e Bandeirantes (da famlia Saad).
No que se refere a faturamento publicitrio, dados de 2012 indicam que a TV aberta
brasileira, apesar na presena de novas tecnologias da informao, ainda apresenta
crescimento. Seu faturamento naquele ano foi de R$ 9,25 bilhes, num aumento de 8,33% em
relao ao ano anterior, permanecendo no apenas em primeiro lugar como veculo de maior
participao no bolo publicitrio, 64,81%, mas tambm com ndices estveis de crescimento
(DAMASCENO, 2013):
A TV aberta permanece como o destino do maior volume de investimentos, com o
total de R$ 18,01 bilhes, 9,17% a mais que 2010 e 63,3% do bolo publicitrio do
ano passado. Nos ltimos dez anos, o faturamento da TV aberta mais que triplicou,
j que em 2002 ele era de R$ 5,65 bilhes. Em 2011, a TV atingiu seu share recorde
(MANZANO, 2012, s/p).
184
185
So aspectos que permanecem ainda presentes e fazem parte da trajetria histrica das
polticas de comunicao no Brasil.
5.2.1
Roquete Pinto cria a primeira estao de rdio, a Rdio Sociedade do Rio de Janeiro
(GOMIDE; HAJE, 2012). Para regular esse setor em sua fase inicial foram publicados os
Decretos n 20.047, em 1931 e n 21.222, em 1932. O primeiro atribua ao Estado a
competncia sobre a radiodifuso ento considerada de interesse nacional e com finalidade
educacional, e o segundo decreto regulamentava a execuo dos servios de
radiocomunicao, detalhando natureza dos servios, sua destinao e processo de outorga
(com prazo de 10 anos e a exigncia de ter diretoria composta pelo mnimo de 2/3 de
brasileiros) (JAMBEIRO, 2000).
Em 1950 entrava no ar a TV Tupi de So Paulo, primeira emissora televisiva
brasileira, idealizada por Assis Chateaubriand, e na dcada de 1960 se instituam os principais
regulamentos que iriam orientar o setor nas dcadas seguintes. O mais importante deles foi o
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. Seu processo de elaborao foi longo e conflituoso.
Diversas propostas foram apresentadas aos Poderes Executivo e Legislativo, mas sem
sucesso, at que em 1953 os radiodifusores conseguiram levar ao Congresso Nacional sua
proposta de um cdigo que no contemplava ainda as telecomunicaes.
Em 1940 foi constituda uma comisso para elaborar um estatuto para a
radiodifuso, o que foi realizado. O documento, com o ttulo de Cdigo Brasileiro de
Radiodifuso, foi apresentado ao Governo como sugesto. Entretanto o trabalho no
teve prosseguimento, provavelmente porque o Congresso Nacional fora fechado
pelo Estado Novo. Outras tentativas foram feitas, em 1944 e 1946, sempre sem
haver posterior andamento. Em 1947 foi novamente apresentado, na Cmara dos
Deputados, um anteprojeto de lei para o Cdigo Brasileiro de Radiodifuso. Esse
anteprojeto foi muito discutido em Comisses da Cmara, porm no chegou a ser
votado [...] (OLIVEIRA, 2007).
186
135
187
Entre dezembro de 2006 e agosto de 2012 o Conselho encontrava-se desativado. A forma como ocorre sua
reativao repudiada pela sociedade civil, pois aconteceu sem discusso e revelia da maioria dos
parlamentares, segundo o que informa o site da Frentecom. Dentre os titulares, nenhuma mulher. Dentre os
membros da sociedade civil, no mximo o representante da Fundao Getlio Vargas pode ser considerado
representante de entidade, coletivo ou grupo que discute a comunicao. A grande maioria so empresrios,
'laranjas' e religiosos, com destaque para o exemplo que melhor define a composio deste conselho: o
jornalista Fernando Csar Mesquita - atual Secretrio de Comunicao do Senado e ex-porta-voz de Jos
Sarney na Presidncia da Repblica. A vaga de Mesquita, pasmem, destinada sociedade civil. (MARTINS,
2012, s/p).
188
Disso torna-se possvel constatar que, mais uma vez, o maior beneficirio do processo
de reformulao foi o empresariado de radiodifuso que conseguiu fazer prevalecer seus
interesses durante a elaborao constitucional e, ainda assim, atua para que as poucas
mudanas, conseguidas pela frente progressista, sejam at hoje postergadas (JAMBEIRO,
2001). De tal modo, mesmo que estabelea especificamente a necessidade de introduzir leis
para regular a radiodifuso, no estipula prazo para que isso ocorra, gerando o que Mendel e
Salomon (2011), chamam de limbo legislativo do captulo constitucional da
comunicao.137
O texto constitucional estabelece que compete Unio a explorao dos servios de
radiodifuso sonora e de sons e imagens, diretamente ou por concesso a terceiros,
observando o princpio da complementaridade entre os sistemas pblico, privado e estatal. A
outorga e sua renovao ficam sob incumbncia do Executivo, cabendo ao Congresso
Nacional a apreciao. Na prtica, a maior parte do espectro ocupado pelo sistema privado e
no h clareza sobre o que se entende por pblico (GOMIDE; HAJE, 2012).
Mendel e Salomon (2011), em pesquisa realizada pela Unesco acerca do ambiente
regulatrio da radiodifuso brasileira, constatam que o processo de outorga de licenas para
servios de radiodifuso aberta extremamente lento, geralmente durando anos at a
aprovao final. Alm disso, a oportunidade que representaria a renovao de concesso para
a aferio de atendimento aos compromissos e s exigncias s regras estabelecidas
desperdiada no Brasil, j que esse processo tambm deficiente. Os prazos estabelecidos
para concesso ou permisso so de dez anos para rdio e quinze para TV, sendo que a no
renovao exige a aprovao de, no mnimo, dois quintos do Congresso Nacional, em votao
nominal, e o cancelamento depende de deciso judicial.
No que se refere TV por assinatura, desde 1975 j existiam iniciativas para tentar
regulamentar a cabodifuso no Brasil, mas as negociaes formais somente acontecem a partir
de 1993. Conforme Jambeiro (2000), algumas reunies so realizadas entre o FNDC e a
recm-criada Associao Brasileira de TV por Assinatura (ABTA) de modo que foram
alcanados acordos em praticamente todos os itens de suas pautas. A despeito de a
Telecomunicaes Brasileiras S.A (Telebrs) no aceitar a entrada do setor privado na
137
189
construo de redes e a direta operao de servios, pois esses servios eram exclusividade
dela, no geral, diversos consensos foram alcanados.
Dentre os principais itens acordados destacavam-se as quatro teses que o Frum
tinha elaborado como princpios bsicos da Lei do Cabo: uma nica rede; o carter
pblico desta rede; o livre uso de certo nmero de canais por organizaes da
sociedade civil (public access channels); e a reserva de uma quota de canais para
programas fornecidos por programadores no vinculados ao operador. Por uma
nica rede pblica o frum entendia que operadores de TV a cabo poderiam tambm
construir redes, mas estas seriam exploradas como redes pblicas e no privadas
incorporando-se tecnicamente rede nica controlada pela Telebrs. O frum por
sua vez, aceitou as trs teses dos operadores: parceria entre Telebrs e operadores na
construo das redes; o direito de propriedade dos operadores sobre as redes por eles
prprios construdas; e o reconhecimento da explorao de TV a cabo como um
servio destinado ao setor privado, cabendo ao setor pblico explor-lo apenas
quando no houver interesse do privado (JAMBEIRO, 2000, p.89-90).
190
nova lei para 1998. Porm, o momento que sucede morte de Srgio Motta, naquele ano, faz
com que as definies para a nova lei tomem outro rumo, como descrito por Joo Brant:
At a morte de Srgio Motta, o processo vinha sendo tocado s escondidas. Com a
posse de Luiz Carlos Mendona de Barros, o Ministrio abre Abert os pontos que
vinham sendo discutidos, mas o processo continuava fechado s outras entidades,
repetindo a promiscuidade conhecida entre Executivo e empresrios. nesse
momento que Juarez Quadros, secretrio-executivo do MINICOM, anuncia que o
projeto ficaria s para 1999, mas que estava definido que a ANATEL seria o rgo
regulador responsvel pelo setor, transformando-se em uma agncia de
comunicaes. A definio contestada pelo presidente da Abert, Joaquim
Mendona; claramente, a entidade se incomodava com a possibilidade de um rgo
independente (por mais relativa que seja a independncia no caso das agncias)
regular o setor. A chiadeira tem efeito. Em setembro de 98, o ministro Luiz Carlos
Mendona de Barros declara que a radiodifuso poder ficar no MINICOM, saindo
das atribuies da ANATEL [...] Todo esse trmite mostra a mudana de rumos que
se deu no projeto a partir da morte de Motta. Comeava assim a interferncia direta
da Abert, o que o tornaria mais liberal (BRANT, 2002, p. 195-196).
Foram disponibilizados questionrios online para que cidados interessados pudessem opinar sobre diversas
questes a serem abordadas no projeto. No entanto, apenas 56 pessoas responderam ao primeiro questionrio
(BRANT, 2002).
191
139
Pelo projeto, haveria tambm espao reservado na programao de emissoras para exibio e/ou publicidade
de contedos independentes a fim de promover visibilidade produo nacional. Nesta mesma linha, os
cinemas deveriam tambm dedicar 35 dias por ano exibio de produes brasileiras.
192
193
digital que garanta a gradual adeso dos usurios a custos compatveis com sua renda; d)
estabelecer aes e modelos de negcios para a televiso digital adequados realidade
econmica e empresarial do pas (BRASIL, 2003).
Todavia, o processo de elaborao de um sistema nacional para a digitalizao da TV,
com prioridades sociais e inclusivas, ruiria com a ascenso de Hlio Costa ao Ministrio das
Comunicaes, em julho de 2005. A primeira das suas atitudes foi anunciar que o pas j no
mais investiria no desenvolvimento do SBTVD, ignorando os R$ 80 milhes previstos para
pesquisas (dos quais apenas R$ 38 milhes j haviam sido liberados), descartando a
possibilidade de haver um sistema prprio (BOLAO; BRITTOS, 2004). Os relatrios do
esforo coletivo de 1400 pesquisadores foram entregues ao governo no dia 10 de fevereiro de
2005, mas nem chegou a ser debatido com o Comit Consultivo (HOINEFF, 2005).
Mesmo diante de reaes da sociedade, Costa mostrou uma clara inclinao pela
defesa de interesses dos radiodifusores, especialmente quando passou a negociar com eles
independentemente do Comit Consultivo do SBTVD. Optou-se pelo padro japons (ISDB),
para a TV digital brasileira em 29 de junho de 2006 pelo decreto n 5820, o que estava de
acordo com o anseio do empresariado da radiodifuso (BRASIL, 2006).
O Sistema Brasileiro de Televiso Terrestre (SBTVD-T) foi, assim, regulamentado
estabelecendo entre seus objetivos a transmisso digital em alta definio (HDTV) e em
definio padro (SDTV) simultaneamente at o ano de 2016, alm de interatividade. Gomide
e Haje (2012) informam que o espectro radioeltrico composto por 12 canais em VHF e 55
canais em UHF para difuso de TV aberta, no tem a utilizao total pela tecnologia da TV
digital, uma vez que no mais se utilizar os canais em VHF. Entretanto, no est ainda
definido como os canais novos e antigos sero alocados no espectro com a televiso digital.
O dividendo digital, resultado dessa otimizao tecnolgica que comprime o sinal e
gera mais canais de programao, poderia ser aproveitado para ampliar a distribuio do sinal
atravs do compartilhamento com mais emissoras, por exemplo, pblicas. Essa a
argumentao dos setores que defendem a democratizao da comunicao, porm ainda no
h poltica pblica estabelecida para a destinao dessas faixas do espectro. 140
De grande importncia tambm foi a criao da Empresa Brasil de Comunicao em
2008, atravs da medida provisria que foi transformada na Lei n 11.652. Com a inteno de
140
Outro aspecto que tambm ainda no tem implementao regulatria o Canal Educao, previsto no decreto
da TV digital. Seria uma possibilidade, por exemplo, para as emissoras universitrias que hoje estudam formar
um canal nacional nico na TV por assinatura. Segundo dirigentes da Associao Brasileira de TVs
Universitrias (ABTU), o MEC no quer passar s TVs universitrias esta janela, e ao mesmo tempo no cria o
canal, que at hoje no saiu do papel (MERMELSTEIN, 2013).
194
estabelecer um sistema a ser efetivamente pblico no pas, sua estrutura constituda por trs
canais: a TV Brasil, NBR e a TV Brasil Internacional. A TV Brasil, formada pela unificao
da TVE do Rio de Janeiro com a TV Nacional de Braslia, tem um perfil voltado ao
jornalismo, programao infantil e a contedos culturais. Possui nove geradoras, seis operadas
diretamente em Braslia, Rio de Janeiro, So Lus, So Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre,
e trs em parceria com emissoras universitrias, em Cuiab, Joo Pessoa e Boa Vista (EBC,
2012).141
Outro marco de suma relevncia para a discusso regulatria das comunicaes no
Brasil foi a realizao da Conferncia Nacional de Comunicao (CONFECOM), em
dezembro de 2009. Em 2007 os debates em prol das reformulaes regulatrias ganham
evidncia com a realizao da Conferncia Nacional Preparatria de Comunicaes: uma
nova poltica para a convergncia tecnolgica e o futuro das comunicaes e impulsionam a
movimentao por um novo modelo de comunicao no Brasil com o apoio de diversas
entidades organizadas sob um movimento pr-conferncia.142
A iniciativa tinha o intuito de dialogar com membros do Poder Executivo e Legislativo
para, assim, viabilizar a convocao do evento. Com esse objetivo, o comit promoveu
encontros com deputados favorveis iniciativa, como Luiza Erundina (PSB/SP), Walter
Pinheiro (PT/BA) e Iriny Lopes (PT/ES), alm do ministro-chefe da Secretaria da
Comunicao Social, Franklin Martins e empresrios.
Com um ano de existncia, a Comisso j apresentou proposta de mtodo para a
Conferncia Nacional, em que os debates deveriam ser organizados em torno de trs
eixos: a) Meios de Comunicao (televiso aberta, rdio, Internet, telecomunicaes
por assinatura, cinema, mdia impressa e mercado editorial), b) Cadeia Produtiva
(abrange os processos de produo, provimento, distribuio e recepo de
contedos); e c) Sistemas de Comunicao (agrupados nas categorias pblico,
estatal e privado). O formato definitivo deve ser acertado por grupo de trabalho
convocado por portaria presidencial, essencial para que os resultados da conferncia
sejam incorporados s polticas pblicas do setor. Ademais, a Comisso PrConferncia Nacional de Comunicao conseguiu a aprovao de uma emenda Lei
de Diretrizes Oramentrias (LDO) de 2008 que garante R$ 6 milhes para a
realizao da Conferncia neste ano e promoveu, at junho deste ano, trs
videoconferncias com representantes de vrios estados brasileiros debatendo
estratgias de mobilizao para a convocao da Conferncia (HAJE; LEAL;
PAULINO, 2008, p. 9).
141
195
A ideia era alavancar a realizao de uma conferncia nos moldes que ocorrem em
outras reas de interesse nacional, como sade, educao, meio ambiente etc. Somente no
governo Lula, desde 2002, foram realizadas aproximadamente 50 conferncias, nacionais e
internacionais, para debater os mais diversos temas, o que aumenta a sensao de atraso nos
debates referentes comunicao no Brasil (HAJE; LEAL; PAULINO, 2008).
No dia 16 de abril de 2009 o presidente Lula convocou por decreto a 1 Conferncia
Nacional de Comunicao (CONFECOM), realizada em dezembro do mesmo ano. O evento
contou com a participao de mais de 1.600 delegados das 27 unidades federativas
representando movimentos sociais, parte dos empresrios de comunicao e telecomunicaes
e o governo. Segundo o caderno final resultado da Conferncia, durante os dias de evento 633
propostas foram aprovadas, sendo 64 na plenria final e 569 nos grupos temticos.143 A
realizao da Conferncia teve como sua principal conquista o estabelecimento do dilogo
aberto com a sociedade acerca de temas antes abafados, tidos como proibidos mesmo na
esfera institucionalizada e que nunca atingiam o grande pblico.
Reflexo da Confecom foi o reforo da pauta sobre a necessidade de um marco
regulatrio que seja coerente com a defesa da democratizao da comunicao. Entre as
ltimas aes decorrentes disso, houve a elaborao pela Sociedade civil organizada de
documentos priorizando pontos especficos definidos na conferncia e o decreto144
presidencial em 21 de julho de 2010, criando uma Comisso Interministerial coordenada pela
Casa Civil. Essa comisso tinha a finalidade de elaborar estudos e apresentar propostas de
reviso do marco regulatrio da organizao e explorao dos servios de telecomunicaes e
de radiodifuso (BRASIL, 2010).
A comisso chegaria a um projeto final que foi, ento, entregue nova presidente,
Dilma Rousseff. Ela solicita reviso ao Ministrio das Comunicaes antes de coloc-lo para
consulta pblica para, somente ento, envi-lo ao Congresso Nacional (GOMIDE; HAJE,
2012), algo que no ocorre at o fechamento desta Tese.
Outras iniciativas em prol de uma reformulao regulatria merecem ateno. Uma
delas a criao, em 2011, da Frente Parlamentar pela Liberdade de Expresso e o Direito a
Comunicao com Participao Popular (FrenteCom). Trata-se uma iniciativa de membros da
Cmara dos Deputados, em parceria com entidades da sociedade civil, que visa a fomentar a
143
Disponvel em <http://www.secom.gov.br/sobre-a-secom/publicacoes/confecom>.
A ntegra do decreto est disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato20072010/2010/Dnn/Dnn12700.htm>. Acesso em 20 out 2013.
144
196
empreitada
abriu
debate
para
participao
popular
no
site
145
197
artsticos ou direitos sobre obras que sejam nacionais, nem mesmo adquirir ou financiar a
aquisio de direitos de explorao de imagens em eventos com interesse nacional.
5.2.3 Desafios para a democratizao no cenrio brasileiro
Como mencionado anteriormente, o maior desafio para a democratizao das
comunicaes no cenrio brasileiro sintetiza-se na barreira para o avano de reformulaes
regulatrias para a radiodifuso. Historicamente apoiada em uma condescendncia entre o
Estado e o empresariado do setor, a estrutura consegue sustentar sua dominao ao longo de
dcadas na radiodifuso aberta desse pas. Seu reflexo a reproduo de problemas
inveterados que perduram ao longo de dcadas como um sistema institucional disperso,
confuso e desatualizado.
Como dito, tal regulamentao precria oriunda do pacto histrico entre Estado e
empresariado insere-se num sistema sustentado em prticas historicamente arraigadas na
poltica brasileira, como o patrimonialismo e o clientelismo. Essas caractersticas so tambm
observadas por Gomide e Haje (2012):
O modelo institucional da comunicao social eletrnica est construdo sobre bases
normativas autoritrias e patrimonialistas traos marcantes do prprio carter
sociopoltico e cultural brasileiro. O autoritarismo estaria expresso na raiz varguista
da regulamentao original do rdio, feita quase sob a gide do Estado Novo, e na
prpria regulamentao atual da radiodifuso, construda sob a ditadura militar [...]
J o patrimonialismo se expressa, por exemplo, no poder que os radiodifusores
exercem sobre os agentes de Estado responsveis pela regulao do segmento ou na
racionalidade privada que os radiodifusores foram capazes de impor sobre o
processo de outorgas de rdio e TV, de natureza pblica, desde a introduo da
radiodifuso no pas (GOMIDE; HAJE, 2012, p. 69).
148
198
150
199
viver, fazer, criar e pensar; a produo e distribuio de contedos regionais independentes para rdio,
televiso, cinema, internet e outras mdias; a digitalizao e disponibilizao de acervos de bibliotecas,
cinematecas, museus e; e a ampliao da infraestrutura, servios e aplicaes tecnolgicas e de comunicao de
carter pblico. Informaes obtidas em: <http://confelivrecomcult.culturadigital.br/sobre/>. Acesso em 23 set
2013.
200
5.3 Paraguai
O Paraguai caracterizado por ter um dos mais baixos ndices de desenvolvimento
humano (IDH) da Amrica do Sul e por ser uma das naes com mais altos ndices de
desigualdade social do mundo segundo dados da ONU de 2011. Sua populao composta
por cerca de 95% de mestios e 5% de outros, que seriam membros de grupos tribais.
Possui como lnguas oficiais o espanhol e o guarani.151
A economia do pas predominantemente agrcola e baseada na exportao de
commodities, como a soja e algodo. Parte significativa de sua populao vive no campo
(40% dos mais de seis milhes de habitantes) com elevados ndices de misria, subemprego e
problemas de acesso infraestrutura (FERREIRA; PEREIRA, 2013). A concentrao
fundiria e os conflitos sociais na regio agrcola fazem parte dos maiores problemas
enfrentados pelo pas, a exemplo da tenso resultante no massacre de Curuguaty em 15 de
junho de 2012, quando um confronto violento entre policiais e sem-terra deixou 17 mortos
(SERAFINI, 2013).
No que se refere ao setor miditico paraguaio, ele dominado por sete grandes
conglomerados empresariais, em sua maioria consolidados no perodo ditatorial de Alfredo
Stroessner. So eles: Zuccolillo, Vierci, Domnguez Dibb, Multimedia S.A./ Wasmosy,
Chena, ngel Gonzalez e Rubn (SEGOVIA, 2010).
Quadro 3: Empresas de comunicao paraguaia
Grupo
empresarial
Televiso
Rdio
Zuccolillo
Vierci
Telefuturo, La Tele
Domnguez
Dibb
Wasmosy
Rubn
ngel
Gonzalez
Chena
Jornal
ABC Color,
Vanguardia
ltima Hora
La Nacin, Crnica
Popular
Cardinal
151
Informao obtida em Country-Facts. Demografia do Paraguai. Disponvel em: <http://countryfacts.com/pt/country/south-america/153-paraguay/796-paraguay-demographics.html> Acesso em: 20 set 2013.
201
Telefuturo
Cerro Cor
40
8
15
0,5
32
40
2,5
.
.
65
Teledifusora
Paraguaya
40
7
33
1,5
10
30
10
23
152
Conflito entre Paraguai e Bolvia nos anos de 1932 e 1935 quando os dois pases disputavam o domnio
daquele territrio, supostamente dotado de potencial petrolfero.
202
203
Uma caracterstica histrica a concentrao do mercado de bens simblicos na rea urbana de Assuno.
Cinema, radiodifuso e impressos tinham pouca penetrao em reas rurais. Posteriormente, os meios que
passam a alcanar essas zonas so rdio e televiso, dada sua caracterstica de oralidade atrelada ao elevado
ndice de analfabetismo no pas naquela poca (alcanando 75% da populao) (POZZO, 1992).
204
insero nos processos culturais e polticos da regio enquanto prticas de comunicao entre
blocos hegemnicos e subalternos. De tal maneira, defende Pozzo (1992), no contexto
histrico do Paraguai, assim como de outros pases da regio, os meios de comunicao
massivos se dedicaram essencialmente reverberao de um populismo de massas
convertendo o povo em nao e fazendo reconhecer entre eles demandas bsicas, mas que
eram pautadas pela mdia, num processo de ressignificao fundamental para a consolidao
poltica daquele momento.
A funo do Estado, assim como de seus correligionrios e dos meios de
comunicao massivos consistiu durante esse perodo em resignificar as demandas e
expresses das grandes maiorias populares com base numa retrica oficial. Entre
1930-1960 o populismo se constitui na estratgia poltica que marca com maior ou
menos intensidade, a luta em quase todas as naes latino-americanas (POZZO,
1992, p. 20, traduo nossa).155
medida que o mercado de bens culturais vai se formando, afirma o autor, ocorre um
gradativo afastamento do Estado, criando-se uma clara distino entre o seu papel e o da
iniciativa privada nesse novo processo. Contudo, no Paraguai, o Estado ainda mantem um
frreo controle nas concesses de frequncias de radiodifuso e na elaborao de polticas
sobre esses meios.
A dcada de 90 acompanhada de uma onda neoliberal tambm no Paraguai que
atravs da lei n126/90 declara cinco empresas estatais como privatizveis. Alm disso,
observa-se a conformao de novos grupos econmicos dispostos a investir no campo da
comunicao tornando-se grupos multimdia (POZZO, 2000).
Em sntese, o Paraguai, diferentemente dos demais pases do MERCOSUL, pouco se
preocupou em legislar em matria de radiodifuso. A legislao de peso nesse
campo, de 1944, sobreviveu mais de cinquenta anos, sendo que as alteraes
introduzidas pela nova lei no apresentavam modificaes substanciais que
apontassem para transformaes no sistema de radiodifuso existente no pas
(POZZO, 2000, p. 100, traduo nossa).156
155
La funcin del estado, asimismo el de sus caudillos y de los medios de comunicacin masivos consisti
durante este perodo en resemantizar las demandas y expresiones de las grandes mayoras populares, en base a
una retrica oficial. Entre 1930-1960 el populismo se constituye en la estrategia poltica que marca con mayor
o menor intensidad, la lucha en casi todas las naciones latinoamericanas.
156
En sntesis, el Paraguay, a diferencia de los dems pases del MERCOSUR, poco se ha preocupado en
legislar en materia de radiodifusin. La legislacin de peso en este campo, de 1944, ha sobrevivido ms de
cincuenta aos, siendo que los cambios introducidos por la nueva ley no presentan alteraciones substanciales
que apunten a cambios en el sistema de radiodifusin existente en el pas.
205
157
En los ltimos 10 aos, las persecuciones y hostigamientos, sumados a los cierres de medios de
comunicacin, a la falta de legislacin que garantice el ejercicio de la libertad de expresin y el derecho a la
informacin, fueron los hechos resaltantes.
206
207
brecha pela crise dos grupos que tradicionalmente mantinham o poder. Por conta disso, j
previa Snchez (2009, p.5, traduo nossa):
Trata-se de um corpo estranho que, diante uma conjuntura dada e no calculada
pelos grupos de poder, conseguiu posicionar-se com um respaldo massivo para
meter-se dentro do velho Estado. [...] Sem dvida, o que est por ver-se at que
ponto se transformaro as relaes de poder, quanto poder de articulao tero os
movimentos sociais e partidos de esquerda, quo rpido se rearticularo os setores
dominantes e que estratgias utilizaro para englobar e remover o corpo
estranho.159
159
Es un cuerpo extrao que, mediante una coyuntura dada y no calculada por los grupos de poder, logr
posicionarse con un respaldo masivo para meterse dentro del Estado viejo. [] Sin embargo, lo que est por
verse es hasta qu punto cambiarn las relaciones de poder, cunto poder de articulacin tendrn los
movimientos sociales y partidos de izquierda, cun rpido se rearticularn los sectores dominantes y qu
estrategias utilizarn para englobar o remover al cuerpo extrao
208
209
160
Informao obtida em entrevista concedida por Rben Ayala pesquisadora Chalini Barros em 08 nov. 2013.
Las modificaciones en los artculo 57, 58 y 59 tenan que ver slo con la intencin poltica, y resultado de la
presin de los sectores de medios empresariales, reducir la potencia y prohibir todo tipo de publicidad a las
Radios Comunitarias. Estos cambios aprobados por el parlamento, y a partir de gestiones de las organizaciones
de radios comunitarias como VOCES Paraguay, fue vetada por el entonces Presidente Lugo. Sin embargo
luego las dos cmaras se ratificaron y la ley qued sancionada con las modificaciones mencionadas. A partir de
all los nicos que cuestionan la Ley y solicitan su cambio son las organizaciones vinculadas a las Radios
Comunitarias, y en particular VOCES Paraguay. Aunque ltimamente los parlamentarios del "Frente Guaz"
(alianza de izquierda en el parlamento) empezaron a hablar de la necesidad de una nueva Ley de
Telecomunicaciones.
210
Em entrevista rdio Cardinal Gustavo Khn, ex-jornalista esportivo, afirmou que os canais pblicos
deveriam brigar por audincia com os canais privados. O principal critrio para a aceitao de novos
programas no canal ser a possibilidade deles serem rentveis, argumentou. A ideia do governo negociar
contratos de publicidade com empresas privadas (FERREIRA; PEREIRA, 2013, p. 333).
211
Mesmo que a Lei de Telecomunicaes 642 reconhea a existncia legal das rdios
comunitrias, elas continuavam a enfrentar travas burocrticas para sua constituio,
perseguies legais, atravs de ordens de encerramentos de atividades e confisco de seus
equipamentos de transmisso (CASTILLO, 2006).
A liberdade de expresso se v ameaada no Paraguai tambm, de acordo com Castillo
(2006), por trs aspectos bsicos: a precarizao das condies de trabalho dos
comunicadores, a dependncia econmica e publicitria que os veculos tm em relao ao
Estado e as situaes de terror vividas por comunicadores, especialmente aqueles que vivem
no interior do pas e sofrem constantes ameaas.
A dependncia econmica de jornalistas em condies de trabalho precrias e a
dependncia das empresas em relao ao Estado determinam uma sujeio que
influencia decisivamente sobre a liberdade de expresso. Alm disso, so vividas
situaes de extrema violncia principalmente no interior do pas, caracterizadas por
162
212
Entre suas recomendaes para encarar esses desafios no Paraguai, Castillo (2006)
prope que as regulaes do artigo 28 da Constituio devam preocupar-se com a garantia do
livre acesso a informao pblica no mesmo grau de importncia do direito de pessoas
comuns receberem informaes verazes, responsveis e equnimes. J as recomendaes
feitas pelo relatrio sobre Libertad de Expresin (2005) apontam para necessidade de uma
nova lei de telecomunicaes que permita uma real democratizao do acesso s frequncias
de rdio e televiso.
So necessrias normas e condutas que permitam superar os privilgios que tiveram
os grupos econmicos e polticos na rea de radiodifuso e das telecomunicaes, e
164
213
5.4 Uruguai
Com uma populao de cerca de 3,3 milhes de habitantes, altos nveis de
alfabetizao (quase 97,6% em 2011) e um dos maiores percentuais de leitores de jornais da
Amrica Latina, o Uruguai se pe hoje como uma economia em ascenso seu PIB cresce a
uma mdia de 6,2% ao ano nos ltimos sete anos (ARAJO; OLIVEIRA, 2013).
A radiodifuso neste pas teve um prematuro e rpido desenvolvimento, iniciando-se o
rdio em 1922 e a TV em 1956 (JAMBEIRO, 2000). Marcado historicamente por um forte
carter comercial, o setor uruguaio de radiodifuso dominado por trs grandes grupos de TV
privada, localizados em Montevidu. Os trs grupos so Romay-Salvo (canal 4), De Feo166
Se requiere de normativas y conductas que permitan dejar de lado los privilegios que tuvieron los grupos
econmicos y polticos en el rea de la radiodifusin y las telecomunicaciones, y que se permita a la sociedad
civil acceder en igualdad a los lugares en las frecuencias radioelctricas
167
Informao obtida em entrevista concedida por Anbal Pozzo pesquisadora Chalini Barros em 18 de outubro
de 2013, via e-mail.
214
Fontaina (Canal 10) e Cardoso-Scheck (Canal 12). Trata-se de uma concentrao horizontal
estendida em diversas modalidades de servios audiovisuais (rdio, TV aberta, por cabo e
satlite) (ARAJO; OLIVEIRA, 2013).168
Alm de Montevidu, os trs grupos miditicos so proprietrios de estaes e de
redes de TV aberta e por assinatura nas cidades de Colonia, Meldonado e Rocha. O grupo
Romay-Salvo tambm titular do Canal 3 da cidade de Colonia e do Canal 8 de Rosrio, que
atualmente retransmitem seu Canal 4 de Montevidu, exceto por um espao para noticirio
local de 45 min por noite (LANZA; BUQUET, 2011). De acordo com Lanza (2012), o grupo
Romay-Salvo controla, ainda, a Del Faro TV (Colonia Telecable S.A.), uma das emissoras de
TV por assinatura da capital departamental.
A Red Uruguaya de Televisin Sociedad Annima (RUTSA ou Red) uma empresa de
propriedade acionria compartilhada por esses trs conglomerados uruguaios para,
basicamente, prover contedos aos permissionrios de TV do interior do pas. A Red conta
com os canais que cada um dos grupos tem no interior e dois canais prprios do consrcio
(Durazno e Paso de los Toros), planejando a programao e os espaos comerciais entre as
mais de 20 emissoras de TV aberta no interior do pas por meio de relaes contratuais
(LANZA, 2012).
Os canais abertos que fazem parte da Red so os seguintes: Canal 12 (Melo), Canal 3
TV (Artigas), Canal 10 (Bella Unin), Canal 11 (Treinta y Tres), Canal 7 (Tacuaremb),
Canal 8 (Rosario), Canal 9 (Paso de los Toros), Canal 11 (Durazno), Canal 3 (Paysand),
Canal 10 (Guichn), Canal 10 (Rivera), Canal 8 (Salto) e Canal 4 (Chuy). Alm disso, o
Grupo De Feo-Fontaina titular direto do Canal 7 Cerro Pan de Azcar (Maldonado) e Canal
9 (Rocha), e o Grupo Romay do Canal 3 (Colonia), Canal 4 (Dolores) e Canal 12 (Fray
Bentos) (LANZA; BUQUET, 2011).
168
Mesmo diante do crescimento da internet e do alto consumo de peridicos, no Uruguai a televiso segue
sendo o meio de comunicao de massas mais importante tanto a ttulo da quantidade de pessoas que a
utilizam, como na quantidade de horas de uso. Em 2008, consumo geral de televiso em minutos por dia chega
a 216 no Uruguai, quando no Brasil chegam a 222 e na Argentina a 266, e cerca de 46,8% da populao tinha
servio de TV por assinatura (LANZA, 2012). Dados de 2009 apontam que 99,8% dos uruguaios assistiam
televiso regularmente, enquanto 61% usava internet e 37% consumia publicaes impressas peridicas
(ARAJO; OLIVEIRA, 2013).
215
216
TV
Aberta
TV
por
assinatura
Canal 4 Dolores
Montecarlo TV S.A.
Monteclable (video S.A.)
Grupo
Romay-Salvo
(Canal 4)
Del Faro TV Cable (Colonia
Canal 3 Colonia
Romay-Eccher
Telecable S.A.)
Canal 8 Rosario
Fray Bentos Video Cable
Canal 11 Punta del Este
Canal 12 Fray Bentos
Canal 7 Cerro Pan de
TCC (Tractoral S.A)
Azcar
Grupo
Fontaina-De
Feo
Rocha Cable Color
Canal 10 (Saeta)
TDH Satelital
Canal 9 Rocha
Grupo
Cardoso
Pombo
Canal 12 (Televisora
Nuevo Siglo (Riselco S.A.)
Larraaga S.A.)
Latinoamrica Televisin
Scheck
Fonte: Elaborao prpria com informaes obtidas em Lanza e Buquet (2013).
No que se refere a faturamento, como pode ser constatado nas figuras abaixo, esses
grupos controlam 95,5% do mercado de TV aberta do pas, 75% do negcio de TV paga em
Montevidu e 74% dos assinantes em escala nacional, de modo que, em um mercado em que
mais de 70 empresas provm o servio de TV por assinatura, apenas cinco controlam 74% do
negcio (LANZA; BUQUET, 2011).
217
218
dcada de 1920 quando se aprova a Lei 8.390, em 13 de novembro de 1928, e a Lei 8.557, em
19 de dezembro de 1920. Esta ltima foi a lei responsvel pela criao do Servio Oficial de
Difuso Radioeltrica (SODRE).169 Posteriormente, em 25 de julho de 1974, foi criado pelo
Executivo a Administrao Nacional de Telecomunicaes (ANTEL) pelo Decreto-Lei n
14.235, voltada para ser uma entidade estatal de prestao de servios de telecomunicaes
nacional e internacional.
Em 23 de junho de 1977 foi aprovado o Decreto-Lei n 14.670 para substituir a Lei
8.390, da dcada de 1920, estabelecendo-se o novo marco regulatrio da radiodifuso no pas.
Em 08 de novembro de 1984, o Decreto n 15.671 cria a Direo Nacional de Comunicaes
(DNC), vinculada ao Ministrio da Defesa Nacional com atribuies de administrar, defender
e controlar o espectro nacional. Contudo, as autorizaes para concesses de radiodifuso
permaneciam sobre competncia direta do Poder Executivo. Como em outros pases da
regio, o arranjo regulatrio uruguaio nasce planejado e monopolizado pelo Estado, com este
exercendo o monoplio da transmisso de dados atravs da ANTEL, apesar da presena forte
da iniciativa privada na prestao de tais servios.
Em agosto de 1990, foi editado o Decreto n 349 que passa a regulamentar o servio
de TV por assinatura. Sua operao deve ser tambm autorizada pelo Executivo, diante da
assessoria do DNC, mas no caso de emissoras comunitrias, essa autorizao dependia
diretamente do DNC (RUBIO, 1994). O prazo estabelecido para operao de TV a cabo de
10 anos, sendo de carter pessoal e intransfervel.
169
Existe desde 1929 o Servicio Oficial de Difusin, Radiotelevisin y Espectculos (SODRE), criado pela Lei
n 8.577. Sua sigla se adaptou a essa diversidade de produtos e em 1983 passou a significar Servio Oficial de
Radioteleviso e Espetculos. O canal 5 foi concedido ao Sodre em 18 de outubro de 1955, reservando tambm
a este os canais 3 e 8. Cinco anos antes j se havia criado um fundo para financiar sua instalao. A Televiso
Nacional Uruguai (TNU) foi inaugurada em 19 de junho de 1963 e permaneceu integrada ao Servio at o ano
de 2002, quando se converteu em uma unidade executora independente, dentro do Ministrio de Educao e
Cultura.
219
220
221
Con el acceso en 2005 del Frente Amplio - de centro izquierda - al gobierno, muchas personas abrigaron la
esperanza de que se produjeran cambios importantes en la poltica pblica de comunicacin, mxime teniendo
en cuenta que el programa electoral postulaba la democratizacin de los medios de comunicacin. Muchas de
estas expectativas, empero, no se han visto colmadas totalmente, puesto que el Decreto-Ley 14.670 de
Radiodifusin aprobado por la dictadura militar sigue vigente y, en los hechos, se ha utilizado para administrar
el espectro. No obstante, hay que destacar que no se volvi al criterio de asignacin poltica o por oleadas.
172
El espectro radioelctrico es un patrimonio comn de la humanidad sujeto a administracin de los Estados y,
por tanto, el acceso equitativo a las frecuencias de toda la sociedad uruguaya constituye un principio general de
su administracin
222
223
Termina-se o governo anterior assim: setor pblico mais forte, algumas leis
interessantes aprovadas, a institucionalidade com uma possibilidade de mudana,
plano de banda larga interessante, e o problema da TV digital completamente
pendente. No caso da radiodifuso comunitria se fez as primeiras 40 outorgas de
rdio. O processo de aplicao da lei de radiodifuso comunitria est sendo muito
complexo (informao verbal, KAPLN, 2013, traduo nossa).
224
sanes; 3) competio, diversidade e concentrao; 4) setor pblico-estatal; 5) setor privadocomercial; 6) setor social-comunitrio; 7) Direitos das audincias e contedos, infncia,
adolescncia e acessibilidade; 8) Produo nacional de contedos audiovisuais; 9) Educao,
comunicao e meios; 10) desenho institucional e autoridade de aplicao (INFORMESNTESIS, 2010).
Dentre outras coisas, o relatrio recomenda que uma nova lei no deve ser apenas de
rdio e TV, mas sim integrada de maneira a assimilar a convergncia tecnolgica, utilizando o
conceito de Servios de Comunicao Audiovisual (SCA), de modo a abarcar servios
diversos independente da tecnologia de suporte utilizada.
Entende-se por SCA um servio cuja principal finalidade proporcionar programas
com o objetivo de informar, entreter ou educar, atravs de redes de comunicaes
eletrnicas, de televiso ou radiodifuso sonora por meio de uma oferta estvel e
permanente de contedos, sobre a base de um horrio de programao (INFORMESNTESIS, 2010, p. 03, traduo nossa).174
Se entiende por SCA un servicio cuya principal finalidad es proporcionar programas con objeto de informar,
entretener o educar, a travs de redes de comunicaciones electrnicas, de televisin o radiodifusin sonora por
medio de una oferta estable y permanente de contenidos, sobre la base de un horario de programacin
225
Em dezembro, a
Me tienen podrido con esa pregunta (en referencia a la futura Ley de Servicios de Comunicacin
Audiovisual). Podrido! Al gobierno no le han trado nada, pero cuando lo hagan la voy a tirar a la papelera
176
O projeto uruguaio de uma Lei de Servios de Comunicao Audiovisual est disponvel em
<http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/proyectos/2013/05/cons_min_682_anexo.pdf>. Acesso em 19 out 2013.
226
227
228
179
229
5.5 Venezuela
Consagrada como um dos maiores produtores de petrleo do mundo, a Venezuela
assistiu um vertiginoso desenvolvimento econmico atrelado sua explorao e indstria
petroqumica no sculo XX, apresentando atualmente um PIB anual na mdia dos 9,2%. Sua
populao de cerca de 26 milhes de habitantes, encontra-se hoje mais em ambiente urbano
(93%) e composta por maioria mestia (67%, seguidos por 21% de brancos, 10% de negros
e 2% de indgenas).180
A Venezuela possui a particularidade poltica de ter tido o mesmo presidente, Hugo
Chvez, entre os anos de 1999 e 2013, sendo reeleito nos pleitos de 2000 e 2006. Manteve-se,
portanto no poder por quatorze anos at falecer em maro de 2013 e ser substitudo por
Nicols Maduro, seu vice-presidente que , em seguida, eleito em abril do mesmo ano. O
governo populista de Chvez foi marcado pelo forte intervencionismo do Estado e por
polticas sociais assistencialistas responsveis pela reduo da pobreza em seu pas. No incio
de seu primeiro mandato, 50,5% dos Venezuelanos vivia na pobreza, ndice reduzido para
31,5% no ano de 2007 (JARDIM, 2009).
No que diz respeito ao mercado de televiso, tambm na Venezuela ela se destaca
como o meio de maior investimento publicitrio, recebendo U$433,3 milhes em 2012 (um
crescimento de 16% em relao a 2011), referente a 32,8% do total investido no setor. Esse
valor repartido entre a TV aberta, responsvel por U$332,3 milhes do valor total, e a TV
por assinatura, com U$81,9% milhes (LA INVERSIN..., 2013). Alm disso, dados da
Latin American Multichannel Advertising Council (LAMAC) de 2013 apontam para uma
penetrao da TV paga de 59,9% em relao a 40,9% da TV aberta, representando um
crescimento de 45,6 por cento entre os anos de 2008 e 2013 (LAMAC, 2013b).
Atualmente o setor de TV venezuelano constitudo, segundo dados de 2012, por seis
canais nacionais abertos financiados por publicidade: Venevisin, Televen, La Tele,
Globovisin, Meridiana Televisin e Canal i. Entre seus principais desafios, est a migrao
total para a TV digital, utilizando o padro nipo-brasileiro ISDB-T, at o ano de 2018. Sua
implantao de responsabilidade do Ministrio do Poder Popular para a Cincia, Tecnologia
e Inovao e da CONATEL (BRAZ; HAJE, 2012).
180
Informaes
obtidas
no
site
do
governo
venezuelano.
<http://www.venezuela.or.jp/content/view/27/79/>. Acesso em: 03 nov 2013.
Disponvel
em:
230
Ao que nos interessa mais de perto, vejamos agora um apanhado histrico sobre as
principais discusses regulatrias relativas ao setor de comunicaes na Venezuela.
5.5.1
foi outorgada sua primeira licena, mas tem suas atividades iniciadas apenas em 1926, com a
Rdio Ayre. Durante o governo dele o pas tem sua administrao pblica centralizada e passa
por um processo de urbanizao e desenvolvimento do mercado nacional, a partir da
explorao de petrleo, chegando a posio de segundo produtor mundial em 1928.181 Porm,
uma poltica complacente e cedida s presses de empresas norte-americanas que queriam
explorar o petrleo, segundo Briceo (2003), acabaram por deixar Estado venezuelano
hipotecado e com uma agricultura e pecuria em decadncia. A riqueza se tornava cada vez
mais concentrada em fazendeiros e exportadores enquanto a maioria da populao, 85%,
encontrava-se vivendo em reas rurais, em condies de misria (BRAZ, 2010).
Nesse perodo a preocupao no campo das comunicaes era o de interligar o pas
atravs de uma infraestrutura como o telgrafo e o telefone. O pas cresce com base no
petrleo e na dependncia de empresas e interesses externos, ao mesmo tempo em que a
burguesia venezuelana se forma atrelada ao capital petroleiro estrangeiro. O regime
latifundirio no perdeu foras, mas dominando 80% das terras privadas conviveu e
complementou a nova forma de riqueza com alianas entre aquelas que Maringoni (2006)
chama de burguesias comercial, bancria e latifundiria. Em pouco tempo, o quadro de
exportaes do pas vai mudando: em 1920, caf e cacau ocupavam 92% das exportaes
venezuelanas enquanto petrleo e derivados ocupava apenas 2%; em 1930 esses valores se
invertem significativamente passando para 15% de caf e cacau e 83% para petrleo e
derivados (BARROS, 2007 apud BRAZ, 2010).
Em 29 de junho de 1940 promulgada a Lei Orgnica de Telecomunicaes
reconhecendo a radiodifuso como um servio pblico e concedendo, portanto, ao Estado o
direito de regulament-la. Do mesmo modo, em 5 de maro de 1941, Eleazar Lpez Contreras
sanciona o Regulamento de Radiocomunicaes que entregava ao Estado o monoplio sobre
os chamados servios radioeltricos (BRICEO, 2003).
181
Ainda sob o governo de seu antecessor, Cipriano Castro, o pas havia assinado o protocolo de Washington,
em 1903, para a explorao de petrleo concedida s empresas New York y Bermdez Company e Warner y
Quinlan (BRICEO, 2003).
231
Capriles (1976) informa que nesse perodo, a poltica estatal era de no agresso aos
interesses dos meios de comunicao com uma relao de favores mtuos em que o silncio e
a solidariedade incondicional dos meios para com as decises governamentais, era trocada por
uma aceitao das violaes cometidas por eles diante das escassas legislaes.
No governo de Prez Jimnez, que se inicia em 1952, as manifestaes populares eram
reprimidas ao passo que o pas se abre ainda mais ao capital estrangeiro com a expanso de
sua participao na economia e a ampliao dos campos petroleiros. Nesta dcada a
Venezuela a economia subdesenvolvida de maior nvel de petrleo per capta do mundo
(BRAZ, 2010).
neste perodo que a TV surge na Venezuela. Em 22 de novembro de 1952 se
inaugura a Televisora Nacional, Canal 5, de propriedade do Estado. Posteriormente, em julho
de 1953, iniciam-se as transmisses da Televisa, Canal 4 e em novembro de 1953, a vez da
Radio Caracas Televisin, Canal 7 (que depois se torna Canal 2) (BRICEO, 2003). A
emissora Televisa abre falncia em 1960 sendo, ento, comprada pela Organizao Diego
Cisneros, quando passa a se chamar Venevisin (de nome jurdico Corporacin Venezolana
de Televisin CTV) e trs anos depois substituda pela Venezolana de Televisin, Canal 8,
que vem ser adquirida pelo Estado em 1974 (BRICEO, 2003).
As outorgas de TV eram feitas em carter precrio, sem estarem baseadas em nenhum
tipo de regulao, at que foi sancionada em 1964 a Resoluo n 1.621, submetendo esse
servio ao Regulamento de Radiocomunicao de 1941. Entre 1952 e 1973 mais de trinta
resolues complementares foram realizadas, mas em sua maioria reiterando normas j
definidas em 1941 (UNESCO, 1977). Caractersticas dessa poca so tanto o necessrio
alinhamento poltico e ideolgico das emissoras com a propaganda de governo quanto a
ligao direta com o capital norte-americano (UNESCO, 1977).
De acordo com Capriles (1976), os primeiros anos de atividade da televiso no pas
foram marcados por uma poltica extremamente liberalizante e ditatorial de Prez Jimnez,
permitindo uma desregulamentao econmica do setor, ao mesmo tempo em que impunha
forte censura s novas emissoras. Embora tenha iniciado sua estruturao sob o domnio do
Estado, a televiso se consolida como indstria na Venezuela sob forte influncia comercial.
Pasquali (1990) afirma que a meta primordial dessa indstria era mesmo o acmulo de
exibies que fossem rentveis para a atrao de anunciantes. Na Venezuela a televiso passa
a ser em 1962, o meio publicitrio de maior investimento, o que fez atrofiar outras indstrias
de difuso de entretenimento, cultura e informao massivos, como o cinema e o rdio. Essa
dinmica traz empresas publicitrias do exterior e confere um forte impulso econmico ao
232
182
233
para a manuteno do Pacto combatendo a luta armada de grupos de esquerda (BRAZ, 2010,
p. 148).
A influncia poltica dos empresrios do setor foi tambm percebida quando em 1974
o Executivo criou a Comisso Preparatria do Conselho Nacional da Cultura (CONAC) com
a funo de elaborar o Projeto de Lei da Cultura (Lei CONAC), e dentro da qual havia um
Comit de Radio e Televiso. A criao de tal comit sinalizava uma maior participao
social nos debates sobre o tema da comunicao, influenciada pelo debate internacional da
Nova Ordem Mundial da Informao e da Comunicao.
Alm do projeto de Lei CONAC, que previa o dever do Estado na promoo da
diversidade cultural no rdio e na TV, essa comisso elaborou tambm o Projeto de Rdio e
Televiso (RATELVE). Esse projeto defendia a ideia de que a comunicao social no deve
ser apenas um ramo da indstria cultural ou publicitria e que a radiodifuso um servio
pblico. Como instrumento de desenvolvimento deveria adequar-se s necessidades nacionais,
sendo dirigido pelo Estado, no no sentido monopolista, mas equilibrando sistemas pblico e
privado. O projeto, elaborado por acadmicos e especialistas de setores institucionais do
Estado, propunha que as novas polticas operassem de modo a construir um complexo
nacional para a produo de contedos, regionalizao da programao, nacionalizao das
empresas produtoras de contedo, restrio difuso de programas importados, regulao de
contedo e um modelo de radiodifuso pautado nas concepes de interesse nacional e
desenvolvimento social (AGUIRRE, 1977). A reao a esses dois projetos, contudo, foi o
ataque de empresrios de mdia que conseguiram fazer presso o suficiente para retirar rdio e
televiso da regulao prevista pela Lei CONAC e engavetar o projeto RATELVE
(CAPRILES, 1976).
Todavia, a regulao de Rdio e TV sofreu alteraes entre 1974 e 1984, quando
foram aprovados 11 decretos e 16 resolues no governo neoliberal de Jaime Lusichi (19841989). quele momento foi sancionado o regulamento sobre concesses (Decreto n 1.577 de
27 de maio de 1987), ampliando os prazos de concesses para 20 anos (BRAZ; HAJE, 2012).
Na dcada de 1980, a desacelerao que a explorao petroleira experimentava, junto
ao aumento da corrupo e do empobrecimento do povo, impulsionou em 27 e 28 de fevereiro
de 1989 a revolta popular conhecida como El caracazo, e numa tentativa de destituir o
governo de Carlos Andrs Prez em 1992. O tenente coronel Hugo Chvez Fras, que lidera a
fracassada insurreio, comea a surgir a no imaginrio popular. Ele traz um discurso de
igualdade e justia para o povo venezuelano, alm da instaurao de outra repblica atravs
de uma nova Constituio e da revoluo bolivariana (BRICEO, 2003).
234
184
De acordo com diversas sondagens de opinio, os partidos polticos e as instituies como o Congresso
Nacional ocupavam os ltimos lugares na credibilidade entre os venezuelanos, enquanto que, por outro lado,
com elevados ndices de credibilidade estavam os meios de comunicao, seguidos das Foras Armadas e da
Igreja Catlica (CAIZLEZ, 2003).
235
Sua aceitao no era unnime, mas sua figura intensa cria uma polarizao da
sociedade, a favor ou contra Chvez, muitas vezes se caracterizando de forma radical, que
alcana tambm os meios de comunicao. Sobre o intenso conflito que havia entre Chvez e
a mdia, lembra Briceo (2003, p. 27):
A oposio e a mdia utilizavam uma linguagem de excluso pela qual rotulava de
ral, mostos de fome, satnicos ou talibs os seguidores de Chvez, enquanto que
o oficialismo qualifica os opositores de srdidos, oligarcas, terroristas ou
golpistas. O discurso terminava por polarizar a populao venezuelana que vivia
em uma simulao de um estado de guerra que exigia uma sada inevitvel do
presidente para evitar os contnuos enfrentamentos nas duas das principais cidades
do pas (BRICEO, 2003, p. 27, traduo nossa).186
Quando observa a cobertura da mdia diante de Hugo Chvez, Poljak (2012, p.54) a
compreende como distorcida uma vez que o ento novo presidente era apresentado como
185
Chvez ha producido una inclusin simblica de los ms pobres y marginados y all radica parte de su poder.
Las encuestas de oposicin reconocan que para 3 de cada 10 Chvez era una esperanza, y l se elige a ellos
desde los medios con los que puede transmitir su emotividad: TV y radio, no prensa escrita [] Los
destinatarios del mensaje de Chvez, los sectores ms pobres y marginados, ni leen la prensa escrita y sostienen
su relacin con el lder poltico a travs de canales en los que se conectan a travs de los afectos, y sin duda en
esta dimensin la televisin, principalmente, y la radio, tienen un papel primordial.
186
La oposicin y los medios han sembrado un lenguaje de exclusin en el que se tilda de chusmas, muertos de
hambre, satnicos o talibanes a los seguidores de Chvez, mientras que el oficialismo califica a los opositores
de esculidos, oligarcas, terroristas o golpistas. El discurso ha terminado de polarizar a la poblacin
venezolana que vive en una simulacin de un estado de guerra que requiere la salida inevitable del Presidente
para evitar los continuos enfrentamientos de calle en las principales ciudades del pas
236
Caizlez (2003) compreende que, nesse contexto, a mdia deixa de ser mediadora na
crise para se tornar protagonista do conflito poltico, mas isso no acontece de forma madura.
Muitas vezes o discurso miditico se torna muito pobre de debate poltico, expressando afetos
e desafetos atravs de vises simplistas e maniquestas. Segundo o autor, portanto, isso acaba
por colocar a populao e os profissionais de comunicao em um fogo cruzado entre mdia e
Executivo, que excedidos em suas funes, entram numa arena de intenso confronto poltico.
Dois eventos historicamente recentes tiveram relevncia no estudo da relao entre
meios de comunicao e o conflito poltico venezuelano: o frustrado golpe de Estado de abril
de 2002 e a greve civil organizada pela oposio e que se estendeu por dois meses a partir de
02 de dezembro de 2002.
Em abril de 2002 o conjunto de empresas jornalsticas do pas implantou um
engenhoso esquema para cobrir o que se esperava como o desenlace da crise. Uma greve geral
convocada pelas organizaes sindicais e empresariais no setor petroleiro teve uma ampla e
favorvel cobertura. Mesmo emissoras rivais de televiso passaram intercambiar informaes
e imagens dando voz ao argumento da oposio, numa estratgia de demonstrar a
contundncia da greve de 8 a 11 de abril (CAIZLEZ, 2003; PEREIRA, 2009).
Essa empreitada miditica acompanhou minuto a minuto o desenvolvimento da crise
que desembocou na tentativa de golpe e destituio do chefe de Estado. Alm disso, os meios
de comunicao ofereciam apoio ao interino Pedro Carmona, para que assumisse a
presidncia na madrugada de 12 de abril daquele ano, sustentando a verso dada de que
Chvez havia renunciado. Censuraram at mesmo o general fiscal, Isaas Rodrguez, quando
este questionou o processo e assinalou que havia ocorrido um golpe de Estado
237
(CAIZLEZ, 2003, p. 35, traduo nossa).187 Durante sua curta passagem pela presidncia,
Carmona realizou algumas poucas reunies, uma delas com os proprietrios dos principais
meios de comunicao do pas.
O que ocorre nos dias seguintes um silncio informativo acerca das manifestaes e
pronunciamentos favorveis ao regresso de Chvez ao poder. Diversas manifestaes que se
espalharam pelas ruas no tiveram espao na cobertura miditica que mostrava desenhos
animados e documentrios sobre pases europeus (CAIZLEZ, 2003; PEREIRA, 2009).
Chvez retorna ao poder em 14 de abril apoiado por intensas mobilizaes sociais. O silncio
informativo foi explicado pelos empresrios de mdia e jornalistas como motivado por razes
de segurana e precauo contra a violncia que se estendia por Caracas. Afirma Caizlez
(2003, p. 35, traduo nossa): ficou claro que a orientao poltica das empresas e
comunicadores prevaleceu sobre a responsabilidade de informar.188
Essa aberta parcialidade mais uma vez observada na greve de dezembro de 2002 a
janeiro de 2003, quando a Fedecmaras e Corporacin Venezolana de Televisin (CTV)
iniciaram um novo Paro Petroleiro, dessa vez com apoio do comrcio, indstria e setores
estratgicos, para paralisar totalmente a produo de hidrocarbonetos, sob a condio da
renncia de Chvez para o retorno s atividades (BRAZ, 2010).189 Numa deciso sem
precedentes na Amrica Latina, afirma Caizlez (2003), o conjunto de meios de
comunicao radioeltricos suspendeu sua programao regular durante dois meses
substituindo-a por uma totalmente informativa e opinativa sobre a greve.
Segundo Briceo (2003), a greve de dezembro de 2002 a janeiro de 2003 teve adeso
de mais de 20 estaes de televiso, 50 jornais e 250 emissoras de rdio se uniram num claro
posicionamento poltico que acusava o governo de autoritrio e denunciava ameaas contra
liberdade de expresso por parte desse governo. O ento diretor do jornal El Nacional, Miguel
Henrique Otero (OTERO, 2003 apud BRICEO, 2003) afirmava que mais de 300 agresses
diretas aos meios de comunicao por parte do governo venezuelano estavam registradas em
organismos internacionais. Otero (2003) entende que os meios de comunicao acabaram se
consolidando como nica via de escape de agresses e irregularidades cometidas
sistematicamente pelo governo nacional.
187
Hasta censuraron al fiscal general, Isaas Rodrguez, cuando ste cuestion el proceso y seal que se haba
producido un golpe de Estado
188
Ha sido claro que la orientacin poltica de empresas y comunicadores prim por sobre la responsabilidad de
informar.
189
A paralizao de durou 63 dias chegou ao fim trazendo em seu bojo uma forte recesso econmica (BRAZ,
2010).
238
190
Ao total os poderes da Venezuela so divididos em cinco: Poder Legislativo, Poder Executivo, Poder
Judicirio, Poder Cidado e Poder Eleitoral, sendo este ltimo exercido pelo Conselho Nacional Eleitoral
(CNE).
191
Em dezembro de 2010 a Assembleia Nacional da Venezuela aprovou a Lei Orgnica do Poder Popular. Entre
suas determinaes est o fortalecimento da organizao popular na consolidao da democracia revolucionria
venezuelana a partir da construo de uma sociedade que ali se prope socialista, democrtica, de direito e de
justia. Alm disso, o texto procurar criar mais espaos para a iniciativa popular no exerccio da gesto estatal,
estimulando a soberania popular e a participao direta nas funes de governo.
239
240
Quantidade
9.956
7.240
1.431
18.627
Porcentagem
53.45%
38.87%
7.68%
100%
At 1998
Total
29
38
65
37
37
31
79
108
192
241
Nessa categoria pode-se mencionar tambm a Radio Nacional de Venezuela (RNV), principal rede de rdio
estatal do pas, e a gravadora Centro Nacional del Disco, vinculada a Fundao Centro Nacional del Disco e ao
Ministrio do Poder Popular para a Cultura (PEREIRA, 2009).
194
Alm da Telesur, o governo venezuelano tambm investe na internacionalizao de um canal comunitrio
Alba TV desde 2007 com o objetivo de integrar movimentos sociais e emissoras comunitrias de diversos
pases pertinentes Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra Amrica (ALBA), como Cuba, Bolvia,
Nicargua, Repblica Dominicana, Honduras, So Vicente e Granadinas, Equador e Antigua e Barbuda
(BRAZ; HAJE, 2012). Existe ainda a vila TV, centrada na regio de Caracas, tem uma programao mais
voltada para um pblico jovem (BRAZ; HAJE, 2012).
242
243
Tais alteraes, portanto, de acordo com Braz e Haje (2012), possuem carter
paradoxal e estabelecem um modelo institucional contraditrio.
Esse aspecto tem impactado a regulao e o desenvolvimento das polticas de
comunicao do pas, estabelecendo um modelo institucional contraditrio que, por
um lado, moderno, convergente e atende a pautas dos movimentos pela
democratizao da comunicao, por outro, est atrelado vontade governamental e
carece de maior transparncia (BRAZ; HAJE, 2012, p. 187).
244
245
lei, por suas normas complementares e pela Constituio argentina de 1994. Observemos a
aplicao das categorias de indicadores neste pas.
Categoria valores democrticos
- Quais as funes e objetivos do servio de TV?
O Artigo 3 da LSCA estabelece como objetivos dos servios de comunicao
audiovisual (SCA), em sntese: a promoo e garantia do livre exerccio do direito de toda
pessoa pesquisar, receber e difundir informaes, a promoo do federalismo e integrao
regional latino-americana, a garantia de direitos constitucionais fundamentais, a defesa da
pessoa humana, a constituio de uma sociedade da informao e do conhecimento, a
expresso da cultura popular e o desenvolvimento cultural, educativo e social da populao, o
direito ao acesso a informao pblica, a atuao com base em princpios ticos, participar na
formao de sujeitos, atores sociais e de diferentes modos de compreenso da vida e do
mundo com pluralidade de pontos de vista e debate pleno de ideias, o desenvolvimento
cultural e artstico das localidades, o desenvolvimento da indstria nacional de contedos
difundindo o patrimnio cultural e a diversidade nacional, administrar o espectro com base
em princpios democrticos e republicanos, salvaguardar igualdade entre homens e mulheres e
o tratamento plural, igualitrio e no estereotipado evitando discriminaes, o direito acesso
informao a pessoas portadoras de deficincia, preservao da identidade e valores
culturais de povos originrios.
- Como se d o reconhecimento expresso de valores como direito comunicao, liberdade
de expresso, interesse pblico etc.?
Segundo a Constituio argentina de 1994, em seu artigo 75, cabe ao Congresso
promover o desenvolvimento dos indivduos respeitando os direitos humanos de acordo com
as convenes internacionais. Esses textos possuem o peso hierrquico equivalente ao texto
constitucional, devendo ele ditar leis que protejam a identidade e pluralidade cultural, a livre
criao e circulao de obras, o patrimnio artstico e os espaos culturais e audiovisuais
(ARGENTINA, 1994). Alm disso, sua obrigao garantir igualdade real de oportunidades e
de direitos reconhecidos para crianas, mulheres, idosos e pessoas portadoras de deficincia.
O texto constitucional argentino tambm defende a liberdade de imprensa.
246
Substitui a autoridade reguladora do Comit Federal de Radiodifuso (COMFER), que era o rgo
responsvel pela aplicao da lei anterior.
247
248
universidades e povos indgenas. A Comisso Bicameral, por sua vez, deve ser composta por
oito deputados e oito senadores nacionais todos com mandatos de dois anos. Na Defensoria
do Pblico, o titular deve ser designado por resoluo conjunta de ambas as Cmaras diante
da proposta da Comisso Bicameral para um mandato de quatro anos renovvel uma vez. A
Secretaria de Meios de Comunicao formada pelas subsecretarias de Gesto de Meios e de
Comunicao.
- Quais as regras para accountability
No tocante a transparncia e accountability, so criados mecanismos como relatrios,
projees de gastos anuais196 e prestao de contas relativas ao cumprimento da legislao,
bem como ao desenvolvimento da radiodifuso na Argentina.
- Como est prevista a liberdade para autorregulao?
Na LSCA, a nica meno que feita a autorregulao est numa alterao feita
mediante o Decreto 1225/10 que altera o inciso h do artigo 3, quando este informa que um
dos objetivos da LSCA a atuao por meio de princpios ticos. O decreto discrimina que
tais preceitos so sujeitos a autorregulao dos veculos quanto observncia de princpios
ticos em matrias informativas, assim como no que se refere adoo de boas prticas no
exerccio de sua atividade comunicacional.
Categoria licenciamento
- Como se d a divulgao de disponibilidade de licenas?
As concesses de outorga para uso do espectro radioeltrico devem ser processadas
atravs de concurso pblico aberto e permanente. Quando se tratar de um servio de
radiodifuso aberta que supere 50 km e que se encontrem localizadas junto a populaes de
mais de 500.000 habitantes, seus concursos devem ser realizados pelo Poder Executivo. O
restante, se tratando de servios por assinatura ou que no se enquadrem naquela descrio,
sero concedidas pela AFSCA.
De acordo com o art. 32 da LSCA, quando um interessado solicitar a abertura de um
concurso junto a AFSCA, dever ser aberto concurso para aquela outorga dentro de 60 dias
196
O conselho tambm deve apresentar um oramento anual cujos gastos no podem ultrapassar a 2% do total de
recursos efetivamente recebidos pela AFSCA no ano anterior.
249
250
quando for pertinente, ou seja, observando a existncia de servios similares na mesma rea
ou a superposio de frequncias.
No que se refere a prazo, a durao das licenas de dez anos, prorrogveis por mais
dez diante da realizao de audincia pblica na localidade de prestao do servio. Essa
solicitao deve ser enviada com, no mnimo, 18 meses de antecipao ao vencimento, e no
podero ser renovadas concesses que tenham incorrido reiteradamente em falta grave. Ao
trmino da prorrogao, os licenciados podem concorrer novamente em concurso pblico.
- Quais as condies estabelecidas aos prestadores de servio na licena?
Detentores de licena privada com fins de lucro devero cumprir as seguintes
condies: no podero emitir aes, debntures, ttulos, ou qualquer tipo de obrigaes
sociais ou trusts, no podem ser devedores de obrigaes fiscais, de seguridade social. Alm
disso, toda sociedade e graus de controle societrio devem ser identificados em sua totalidade,
permitindo o conhecimento de sua composio, com aes nominativas. Os titulares de SCA
devem assegurar tambm a regularidade e continuidade das transmisses e o cumprimento
dos horrios de programao.
delegado AFSCA o poder de realizar auditorias a fim de verificar irregularidades,
como prticas anticompetitivas. Uma exigncia realizada tambm o cumprimento do plano
tcnico e da proposta comunicacional aprovados. Ademais, as licenas so indelegveis e
inalienveis.
So, ainda, obrigaes dos prestadores em geral: auxiliar gratuitamente o servio de
monitoramento de suas emisses registrando ou gravando contedos, mantendo arquivos e
disponibilizando-os ao acesso pblico. Alm disso, devem, em caso de emissoras por
assinatura, oferecer ateno a clientes e usurios, com instrumentos de reclamao e
mecanismos de transparncia em contratos e faturas detalhadas de servios. Esto, ainda,
sujeitos a cumprir obrigaes de publicidade poltica cedendo espaos para partidos durante
campanhas eleitorais, de maneira gratuita, e de oferecer AFSCA espao para emisses de
mensagens oficiais e de interesse pblico.
Emisses abertas, canais por assinatura com sinal local de produo prpria, e
programas educativos, culturais, informativos e de interesse nacional devem incorporar
mecanismos de acessibilidade para portadores de deficincia.
- Quais as sanes previstas?
251
As sanes so aplicadas pela AFSCA e, de acordo com a sua gravidade, podem ser,
para prestadores de gesto privada com ou sem finalidade de lucro: advertncia, intimao,
multa (entre 0,1% e 10% do faturamento publicitrio do ms anterior), suspenso de
publicidade, caducidade de licena ou do registro. Para administradores de emissoras estatais:
advertncia, intimao, multa (em carter pessoal ao funcionrio infrator) e suspenso de
habilitao. A lei diferencia falta leve (como descumprimento de normas tcnicas, de cotas de
contedo, de condies de outorga, de excesso de publicidade) e falta grave (constituda por
reincidncia de faltas num mesmo ano, ou descumprimento em relao a horrio para
exibio de contedos, caducidade ou declaraes falsas e fraudes em relao licena). A
operao ilegal de emissoras implicar em seu imediato encerramento e desmonte de
instalaes. Em todos os casos haver gradao de sanes em relao ao cometimento de
infraes anteriores. A aplicao de sanes, segundo o art. 111, pode ser obrigada a ser
informada ao pblico.
Categoria regras de propriedade
- Como funcionam os instrumentos voltados para evitar concentrao de propriedade?
Em mbito nacional, o art. 45 da lei limita a apenas uma licena para prestadores de
SCA via satlite por assinatura. Ela fixa, ainda, um nmero mximo de dez licenas para um
mesmo prestador quando se trate de radiodifuso aberta (de rdio ou TV) e TV por assinatura
com uso de espectro. Antes esse nmero era de 24. Quando o servio por assinatura contar
com suporte fsico (como cabo) o limite aumenta para 24 licenas em diferentes localidades.
Define, tambm, que a multiplicidade de licenas num mesmo local deve se restringir a 35%
do total nacional de habitantes ou de usurios do servio por assinatura que se presta. Alm
disso, um distribuidor de cabo somente pode incluir um sinal prprio de cabo e no pode ter
um sinal aberto e um fechado na mesma localidade. Propriedade de licenas de distintas
classes de servios entre si, ou seja, propriedade cruzada, tambm proibida pela LSCA, em
seu at. 48.
A formao de redes deve ser autorizada pela AFSCA, e no podero ser formadas por
licenciados de rdio e de TV em uma mesma rea de prestao, salvo em localidades at
50.000 habitantes e quando se tratar de retransmisso de contedos. A vinculao de
emissoras permitida exclusivamente entre prestadores de um mesmo tipo ou classe de
servio e com limite temporal. A emissora aderida (afiliada) no poder cobrir com a
programao da rede mais de 30% de suas emisses dirias, dever manter 100% dos direitos
252
253
197
Jos.
Disponvel
em:
254
255
256
257
Conselho Consultivo Honorrio dos Meios Pblicos, composta por quinze membros - entre
representantes acadmicos, sindicais, organizaes de direitos humanos, conselho federal de
educao, conselho assessor de Comunicao audiovisual, povos originrios e representantes
provinciais - com mandatos de dois anos, sem remunerao.
Os recursos financeiros da RTA so compostos assim: 20% de uma penhora criada na
LSCA, alocaes oramentrias atribudas pela Lei do Oramento do Estado, venda de
publicidade, comercializao de suas produes de contedo, doaes, auspcios ou
patrocnios.
Categoria emissoras comunitrias
- Existem instrumentos para reconhecimento e enquadramento legal das emissoras
comunitrias?
Essas organizaes so no apenas reconhecidas pela LSCA, como tambm possuem o
direito de 33% de reserva do espectro. Em sua definio legal na LSCA, as emissoras
comunitrias so designadas como atores privados sem fins de lucro que tm finalidade social
e se caracterizam por ser geridas por organizaes sociais de diversos tipos. So pessoas de
direito privado sem fins de lucro: cooperativas, fundaes, associaes etc. A caracterstica
fundamental dessas emissoras, pela lei, contar com a participao na comunidade tanto na
propriedade do meio quanto na programao, administrao, operao e financiamento.
Consistem, portanto, em meios independentes e no governamentais, de modo que, em
nenhum caso se restringir sua definio, determina a lei, como servio de cobertura
geogrfica restringida.
Importante frisar que existe destaque para autorizaes de emissoras universitrias,
educativas e tambm pertencentes a povos originrios.
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
Para emissoras comunitrias, universitrias e educativas e de povos originrios, o
financiamento pode se dar via transferncia de fundos oriundos do oramento universitrio ou
nacional, como recursos do Ministrio da Educao e Instituto Nacional de Assuntos
Indgenas, alm de venda de publicidade, doaes, venda de contedos de produo prpria,
auspcios ou patrocnios.
- Como se d seu licenciamento?
258
Os decretos que regem o Sistema Argentino de Televiso Digital Terrestre (SATVDT) so o n1148/09 e o n
364/10.
259
260
sem que houvesse uma reformulao ampla da lei geral que havia sido pensada para o setor, o
Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes. No Brasil, como dito, a regulao de radiodifuso
encontra-se desvinculada daquela de telecomunicaes, a no ser quando se trata de aspectos
tcnicos referentes administrao do espectro.
Assim, persistem normas dispersas para as modalidades de TV aberta e por assinatura,
assim como tambm para os setores de telecomunicaes e de audiovisual. Em sntese, para o
setor de televiso destacamos como principais textos normativos:
- Lei n 4.117, de 1962 Cdigo Brasileiro de Telecomunicaes (CBT): em vigor na
atualidade apenas para o setor de radiodifuso aberta, tem sua regulamentao realizada pelos
mencionados Decretos n 52.795, de 31 de outubro de 1963 e Decreto-Lei n 236, de 28 de
fevereiro de 1967.200
- Lei n 10.610, de 2002 Capital Estrangeiro: lei criada para disciplinar a
participao do capital estrangeiro nas empresas jornalsticas e na televiso aberta.
- Lei n 11.652, de 2008 Radiodifuso Pblica: disciplina o servio de radiodifuso
pblica nacional, autorizando o Poder Executivo a criar a Empresa Brasil de Comunicao
S/A (EBC), vinculada Secretaria de Comunicao Social.
- Lei n 9.472, de 1997 reestrutura os servios de telecomunicaes para o modelo de
concorrncia e cria a Agncia Nacional de Telecomunicaes (ANATEL). A lei abrange os
servios de telecomunicaes prestados em regimes pblico e privado, revogando parte do
CTB, e incide sobre o espectro de radiofrequncia.
- Lei n 12.485, de 2011 Servio de Acesso Condicionado: unifica diretrizes legais
para a TV por assinatura, seja ela por cabo, satlite ou micro-ondas (esses ltimos antes
regulamentados por decretos, portarias e resolues).
necessrio frisar que a Lei n 9.612, de 1998, refere-se apenas a rdios comunitrias,
no havendo regulamento especfico para o setor televisivo nessa rea, a no ser referncias
em leis para a TV por assinatura, como a Lei n 12.485, de 2011, que estabelece seu
carregamento obrigatrio pelas operadoras. As TVs comunitrias esto presentes em apenas
2,3% das cidades brasileiras (GOMIDE; HAJE, 2012).
Vejamos, a seguir, a aplicao dos indicadores ao ambiente regulatrio brasileiro.
Categoria valores democrticos
200
Dentre as alteraes mais significativas que sofre ao longo das dcadas, esto a emenda constitucional n 8,
que abre o mercado de telecomunicaes privatizao e a de nmero 36, que altera regras de participao do
capital estrangeiro em empresas jornalsticas e de radiodifuso.
261
262
263
201
264
oriundos dos recursos oramentrios e dos crditos suplementares consignados agncia, bem
como dos recursos do Fundo de Fiscalizao das Telecomunicaes (FISTEL), depois de
transferidos os valores devidos ao Fundo de Universalizao dos Servios de
Telecomunicaes (FUST) e ao Fundo para o Desenvolvimento Tecnolgico das
Telecomunicaes (FUNTTEL). Alm disso, obrigao da ANATEL submeter ao
MINICOM anualmente a proposta de oramento da agncia, bem como a do FISTEL, com
parte da Lei de Oramento Anual que de competncia do Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto.
A ANCINE tem suas receitas constitudas por: arrecadao de multas; dotaes
consignadas no Oramento-Geral da Unio, crditos especiais; doaes, legados, subvenes
e outros recursos que lhe forem destinados; valores apurados na venda ou aluguel de bens
mveis e imveis de sua propriedade; valores apurados em aplicaes no mercado financeiro;
cobrana de porcentagem por servios prestados; recursos provenientes de acordos, convnios
ou contratos celebrados com entidades, organismos ou empresas, pblicos ou privados,
nacionais e internacionais; produto da venda de publicaes, material tcnico, dados e
informaes.
O CCS, por sua vez, tem suas despesas previstas para instalao e funcionamento
ligadas conta do oramento do Senado Federal, de acordo com o art. 7 da lei n 8.389/91.
- Como prevista a constituio do corpo diretivo?
No Ministrio das Comunicaes, logo abaixo do ministro esto os rgos
responsveis por sua assistncia direta e imediata, como o seu Gabinete, Secretaria-Executiva
(com a Subsecretaria de Planejamento, Oramento e Administrao e a Subsecretaria de
Servios Postais e de Governana de Empresas Vinculadas) e a Consultoria Jurdica. Abaixo
deles esto os rgos especficos singulares: a Secretaria de Incluso Digital (com o
Departamento de Articulao e Formao e o Departamento de Infraestrutura para Incluso
Digital), a Secretaria de Servios de Comunicao Eletrnica (com o Departamento de
Outorga de Servios de Comunicao Eletrnica e o Departamento de Acompanhamento e
Avaliao de Servios de Comunicao Eletrnica) e a Secretaria de Telecomunicaes (com
o Departamento de Servios e de Universalizao de Telecomunicaes, o Departamento de
Indstria, Cincia e Tecnologia e o Departamento de Banda Larga). Existem, ainda, as
265
Essa configurao estabelecida pelo Decreto n 7.462, de 19 de abril de 2011 que aprova a Estrutura
Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e Funes Gratificadas do Ministrio das
Comunicaes.
266
267
que atendam s condies mnimas estabelecidas para cada um dos quesitos da proposta
tcnica (LOPES, 2009).
Para a radiodifuso educativa, os candidatos, como universidades, devem se
comprometer com finalidade e programao exclusivamente educativo-culturais. Lopes
(2009) afirma que no h procedimento normativo especfico para esse tipo de outorga, sendo
a escolha discricionria dos agraciados realizada pelo ministro das Comunicaes.
Os prazos para concesso e autorizao so de 10 anos para rdio e 15 anos para TV
podendo ser renovados por perodos sucessivos e iguais se os concessionrios tiverem
cumprido todas as obrigaes legais e contratuais, mantido a mesma idoneidade tcnica,
financeira e moral e atendido o interesse pblico. O pargrafo nico do art. 67 do CBT
informa que o direito renovao decorre do cumprimento pela empresa de seu contrato, das
exigncias legais ou regulamentares, bem como das finalidades educacionais, culturais e
morais as quais se obrigou. Tambm no artigo constitucional n 223 fica determinado que a
no renovao da concesso ou permisso depender de aprovao de, no mnimo, dois
quintos do Congresso Nacional, em votao nominal. J o cancelamento da concesso ou
permisso, antes do vencimento do prazo depende de deciso judicial.
- Quais as condies estabelecidas aos prestadores de servio na licena?
A alterao de objetivos sociais, alterao de controle societrio e a transferncia de
outorgas dependem de prvia anuncia do Executivo. Os servios de informao,
divertimento, propaganda e publicidade de emissoras de radiodifuso esto subordinados s
finalidades educativas e culturais inerentes radiodifuso, visando interesses coletivos. As
emissoras devem, ainda, reservar duas horas de sua programao propaganda partidria
gratuita nos 90 dias anteriores s eleies gerais do Pas.
- Quais as sanes previstas?
O Artigo 61 do CBT determina que os critrios para determinao da punio devem
considerar gravidade da falta, antecedentes e reincidncia. Podem consistir em multa,
suspenso, cassao ou deteno.
Categoria regras de propriedade
- Como funcionam os instrumentos voltados para evitar concentrao de propriedade?
268
203
No plano nacional cada entidade, termo do texto do Decreto-Lei 236/67, s poderia possuir quatro
emissoras de rdio e cinco emissoras de TV aberta (no mximo duas por estado). Contudo, essa impreciso no
termo entidade e a ausncia de regulao sobre a afiliao de emissoras, acabava permitindo que um mesmo
indivduo pudesse participar a diversas entidades distintas.
204
No que se refere ao combate a condutas anticompetitivas, o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia
(SBDC) sofreu alteraes com a aprovao da Lei n 12.529, em 30 de setembro de 2011, passando a ser
composto pela Secretaria de Acompanhamento Econmico (SEAE) e pelo Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (CADE) que incorpora o Departamento de Proteo e Defesa Econmica da Secretaria de Direito
Econmico (GOMIDE; HAJE, 2012). O rgo tem a responsabilidade de instruir, analisar e julgar processos de
concentrao e condutas anticoncorrenciais e aplicar punies em caso de infrao. A lei reduz, na prtica, as
atribuies anteriormente conferidas ANATEL em matria de controle, preveno e combate a infraes de
ordem econmica no setor de telecomunicaes.
269
205
Entre os objetivos dessa conveno realizada em Conferncia da UNESCO em Paris em outubro de 2005,
esto a proteo e promoo da diversidade das expresses culturais, a criao de condies para que as
culturas floresam e interajam livremente em benefcio mtuo, o encorajamento do dilogo entre culturas, o
fomento a interculturalidade e promoo do respeito entre os povos, o fortalecimento da cooperao e
solidariedade internacionais, a reafirmao da soberania dos Estados em conservar e implementar polticas e
medidas protecionistas para a diversidade das expresses culturais de seus territrios, entre outros. Importante
frisar que esse decreto faz vigorar o texto dessa conveno no Brasil, entretanto colocando aprovao do
Congresso Nacional a possibilidade de realizar revises e ajustes complementares. Disponvel em:
<http://www.cultura.gov.br/politicas5/-/asset_publisher/WORBGxCla6bB/content/convencao-sobre-aprotecao-e-promocao-da-diversidade-das-expressoes-culturais/10913>. Acesso em 12 out 2013.
206
Informaes
obtidas
em:
<http://portal.mj.gov.br/data/Pages/MJDE2A290DITEMID112
C900848984F0EA5AFA832DB7543C1PTBRIE.htm> Acesso em 13 set 2013.
270
Sendo cometido por emissora de rdio ou televiso, a autoridade judiciria pode determinar a
apreenso da publicao.
Ele estabelece, ainda, que as emissoras de rdio e TV apenas exibiro no horrio
recomendado ao pblico infanto-juvenil programas com finalidades educativas, artsticas,
culturais e informativas.
- Como se d a proteo contra incitao a crime e discursos de dio?
O artigo 53 do CBT discrimina as infraes consideradas abusos no exerccio da
liberdade de radiodifuso, a prtica de crime ou contraveno, inclusive: incitar desobedincia
s leis ou decises judicirias, divulgar segredos de Estado ou assuntos que prejudiquem a
defesa nacional, ultrajar a honra nacional, fazer propaganda de guerra ou de processos de
subverso da ordem poltica e social, promover discriminao por classe, raa ou religio,
insuflar rebeldia ou indisciplina nas foras armadas ou organizaes de segurana pblica,
comprometer as relaes internacionais do pas, ofender a moral familiar, pblica ou os bons
costumes, caluniar injuriar ou difamar Poderes Legislativos, Executivo ou Judicirio, ou seus
membros, veicular notcias falsas, com perigo para a ordem pblica, econmica e social,
colaborar na prtica de rebeldia, desordens ou manifestaes proibidas.
- Como est previsto o direito de resposta?
O direito de resposta no Brasil, embora garantido pelo art. 5 da Constituio Federal,
desde a revogao da Lei de Imprensa em 2009, ainda no conta com regulamentao.
Naquele artigo consta que assegurado o direito de resposta, proporcional ao agravo, alm
da indenizao por dano material, moral ou imagem. Encontra-se em discusso
parlamentar uma nova regulamentao para o direito de resposta, entretanto, quando da
finalizao da presente Tese, ela ainda no havia sido efetivada.207
- Quais so as regras para a publicidade na TV?
Existe no CBT a restrio de que a publicidade comercial no exceda o limite dirio
de 25% do horrio da programao. Entretanto, a fiscalizao quanto ao cumprimento da
legislao precria (GOMIDE; HAJE, 2012).
Contedos relativos ao uso de tabaco, bebidas alcolicas, agrotxicos, medicamentos e
terapias so de controle da Unio. A Lei n 9.294, de 1996, probe a publicidade de cigarros
207
271
272
televiso, fora dos casos autorizados em lei, incidir, no que couber, na sano do artigo 322
do Cdigo Penal, ou seja, constituir-se- violncia arbitrria no exerccio de funo, o que
pode levar a deteno de seis meses a trs anos, alm da pena correspondente violncia.
- Como se estabelecem as cotas e estmulos para produo nacional, independente e
regional?
No h regulamentao para a determinao constitucional de que as programaes de
TV promovam a cultura nacional, regional, ou o estmulo a produo independente. Contudo,
segundo estabelecido pelo CBT, as emissoras esto obrigadas a destinar 5% de sua
programao a notcias e o mnimo de cinco horas semanais para a transmisso de programas
educacionais. As emissoras de radiodifuso pblica tm que garantir os mnimos de 10% de
contedo regional e de 5% de contedo independente em sua programao semanal, em
programas a serem veiculados no horrio compreendido entre 6h e 24h.
J a Lei do Servio de Acesso Condicionado (SeAC), n 12.485, que revoga a Lei n
8.977, de 1995, mantm a obrigatoriedade do carregamento de canais pblicos e estatais,
acrescentando-se a TV Justia, TV Brasil e NBR (do Governo Federal), alm de um canal
educativo e cultural (unificando dois dos canais de explorao pelo governo federal previstos
no Decreto n 5.820/2006).
Ela estabelece, ainda cotas de contedo nacional. Canais de espao qualificado208
passam a ter a obrigao de dedicar trs horas e meia semanais em seu horrio nobre
veiculao de contedos audiovisuais brasileiros, sendo que metade dever ser oriunda de
produtora brasileira independente. Em todos os pacotes ofertados ao assinante, a cada trs
canais de espao qualificado existentes no pacote, ao menos um dever ser canal brasileiro de
espao qualificado. Alm disso, os operadores devero garantir a presena de mais canais
brasileiros de jornalismo oferecidos por empresas distintas nos pacotes em que houver canal
de programao gerado por programadora brasileira que possua majoritariamente contedos
jornalsticos no horrio nobre.
Pela lei 12.485/11, uma produtora ser considerada independente ao reunir
cumulativamente os seguintes requisitos: no ser controladora, controlada ou coligada a
programadoras, empacotadoras, distribuidoras ou concessionrias de servio de radiodifuso
de sons e imagens; no estar vinculada a instrumento que, direta ou indiretamente, confira ou
208
Espao qualificado definido como o espao total do canal de programao, excluindo-se contedos
religiosos ou polticos, manifestaes e eventos esportivos, concursos, publicidade, televendas, infomerciais,
jogos eletrnicos, propaganda poltica obrigatria contedo audiovisual veiculado em horrio eleitoral gratuito,
contedos jornalsticos e programas de auditrio ancorados por apresentador.
273
Para a aplicao da Lei n 12. 485, relativa servios de TV por assinatura, h uma parceria entre ANATEL e
ANCINE para determinar como vo funcionar na prtica os dispositivos da lei. As reas tcnicas da ANCINE e
ANATEL estabeleceram um canal de permanente compartilhamento de informaes e cooperao, com a
realizao de reunies semanais, para que os regulamentos resultantes desse processo sejam convergentes, e
no contraditrios. Na esfera de atribuies da ANATEL, as principais diretrizes so a abertura do mercado
para uma competio mais ampla, a includa a autorizao para as empresas de telefonia operarem no setor, o
que era vedado pela legislao anterior; a eliminao da diferenciao do servio por tecnologias (cabo,
satlite, MMDS); e a padronizao da Autorizao como instrumento legal que permite a operao do servio.
J a ANCINE ter como metas o aumento da presena do contedo brasileiro na TV por Assinatura, o
fortalecimento das empresas brasileiras de comunicao, o crescimento da produo independente brasileira e o
desenvolvimento das programadoras nacionais. Para isso, cabe Agncia regulamentar os artigos da lei
relativos ao mercado de produo, programao e empacotamento e ao estimulo produo e programao
brasileiras por exemplo, na definio dos canais de espao qualificado e do horrio nobre, dois conceitos
importantes para o cumprimento da obrigao de veiculao de contedo nacional e independente. Informaes
obtidas em: <http://www.ANCINE.gov.br/>. Acesso em 15 nov. 2013.
274
Valente (2013) informa que este fundo, uma das principais fontes de receita previstas para a EBC, no
consegue se efetivar na prtica. A taxa para a Contribuio para o Fomento Radiodifuso Pblica aplicada
sobre a fiscalizao e funcionamento das prestadoras de servios de telecomunicaes pela ANATEL, dos
quais pelo menos 75% deveriam ser destinados a EBC. No entanto, nenhum centavo da Contribuio chegou
EBC ou a qualquer outra emissora. Isso porque as operadoras de telecomunicao questionam judicialmente a
taxa e desde a sua implantao fazem os depsitos em juzo. (VALENTE, 2013, p. 274).
211
A Lei n 11.652 determinou que o Conselho Curador deveria ter seu corpo renovado por consulta pblica,
recebendo, assim, indicaes da sociedade civil. Isso ocorreu em 2010, mas a nomeao do presidente da
Repblica no seguiu a ordem de votao (VALENTE, 2013).
275
administrar a execuo financeira da empresa e formado por trs membros indicados pelo
presidente da Repblica, necessitando haver um membro do Tesouro Nacional. A Diretoria
Executiva integrada por um diretor-presidente, alm de titulares de cinco diretorias:
jornalismo, produo, jurdica, administrativo-financeira e de servios.
As emissoras da Cmara, Senado, Supremo Tribunal Federal e Exrcito adotam
modelos mais centralizados, caracterizados pelo comando de um diretor-geral
indicado diretamente pelo presidente de cada rgo. [...] Tanto na Cmara quanto no
Senado a elaborao de diretrizes e o controle de qualidade so feitos por um
Conselho Editorial. [...] Na TV Justia, funo semelhante exercida pelo Conselho
Estratgico, formado pelo presidente do STF, dois ministros hierarquicamente
abaixo do titular do tribunal, o secretrio de comunicao e o diretor-geral da casa,
bem como dois especialistas em comunicao. O Exrcito, como seo do
Ministrio da Defesa, est sujeito s nomeaes presidenciais para essa pasta
(VALENTE, 2013, p. 271).
212
As TVs comunitrias esto presentes em apenas 2,3% das cidades brasileiras (GOMIDE; HAJE, 2012).
276
277
O decreto n 5.820/06, que estabelece o modelo ISDB como parmetro para o Sistema
Brasileiro de TV Digital Terrestre (SBTVDT), define que ele possibilitar a transmisso em
alta definio (HDTV) e em definio padro (SDTV), transmisso digital simultnea para
recepo fixa, mvel e porttil, alm de interatividade. s concessionrias e autorizadas
foram entregues um canal de radiofrequncia com largura de banda de 6 Mhz a fim de realizar
a transmisso digital sem interromper a transmisso analgica simultnea seguindo um Plano
Bsico de Distribuio de Canais de Televiso Digital (PBTVD). Esse mesmo decreto
estabelece como data para encerramento da transio total 31 de dezembro de 2018.
No houve, contudo, uma reformulao de polticas mais ampla. As leis de TV aberta
ainda encontram-se dispersas e antigas, no versando sobre a nova tecnologia e nem mesmo
pensando o setor de maneira convergente. Isso amenizado, entretanto, com a aprovao da
Lei de Servio de Acesso Condicionado (SeAC), n 12.485/12 que passa a integrar as regras
relativas aos diversos setores de TV por assinatura: cabo, satlite ou micro-ondas, antes
regulamentados por decretos, portarias e resolues, trazendo para o setor uma lgica de
convergncia regulatria, ou seja, fundamentando-se pelo servio prestado e no pela
tecnologia utilizada.
delegada Unio, conforme o artigo 13 desse decreto, a possibilidade de explorao
do servio de radiodifuso na tecnologia digital para a transmisso do Canal do Poder
Executivo, do Canal da Educao, do Canal da Cultura, do Canal da Cidadania.
Categoria Controle Pblico
- Existem instrumentos de participao e controle por parte da sociedade civil?
Existe o Conselho de Comunicao Social que, como mencionado, um rgo
consultivo do Congresso Nacional e possui vagas para representantes da sociedade civil.
Informaes sobre atas, pautas, estudos, documentos, palestras etc. das reunies do CCS so
disponibilizados no site do Senado.213 O regimento interno de algumas emissoras educativas,
estatais e municipais, tambm prev conselhos com a integrao de membros da sociedade.
Interessante frisar tambm a existncia de iniciativas estaduais em prol da criao de
conselhos de comunicao, como na Bahia, Cear e Rio Grande do Sul.
No caso da ANATEL, as suas normas so antes submetidas a consulta pblica e seus
atos so acompanhados por exposio formal de motivos que os justifiquem. Em
213
278
determinados casos podem ser promovidas audincias pblicas para a manifestao presencial
da sociedade. As atas de reunies e os documentos relativos s decises do Conselho Diretor
e atuao da ANATEL devem encontrar-se disponveis ao pblico na Biblioteca da
Agncia. A Agncia possui tambm um Conselho Consultivo de composio mista.
A ANCINE possui o Conselho Superior do Cinema presidido pela ministra da Cultura.
Ele composto por representantes das empresas exibidoras, produtores cinematogrficos,
tcnicos e dirigentes governamentais dos ministrios da Cultura, Relaes Exteriores, Justia,
Desenvolvimento da Indstria e Comrcio, Comunicaes, Fazenda, Justia e Educao, alm
de representantes da Casa Civil e da Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da
Repblica.214
Na EBC, o Conselho Curador deveria permitir uma participao mais ampla da
sociedade, mas no h mecanismos que a garantam apropriadamente. Para o Valente (2013),
apenas o critrio de tom personalista e subjetivo de indicaes pelo presidente da Repblica
prevalecem, algo com critrios e parmetros pouco claros. Importante assinalar que a lei de
criao da EBC (n 11.652/2008) prev, ainda, a existncia de uma ouvidoria com o papel de
exercer a crtica interna da programao, a observncia de princpios de radiodifuso pblica,
alm de examinar e responder a queixas e contestaes diversas advindas dos telespectadores
e ouvintes.215
6.1.3. Paraguai
A estrutura institucional paraguaia para o setor de TV se encontra atrelada ao macro
setor de telecomunicaes. A principal lei norteadora dos servios de radiodifuso no
Paraguai a Lei de Telecomunicaes n 642 de 29 de dezembro de 1995. Essa lei foi
regulamentada pelo Decreto n 14.135/96 e modificada pela Lei n 2.495 de 2004. Destaca-se,
ainda, o Decreto n 0171 de criao da Secretaria da Informao e Comunicao para o
Desenvolvimento Social (SICOM) em 2008. Passemos para a aplicao dos indicadores no
Paraguai.
214
215
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281
2.495/04, os membros da CONATEL podem encerrar seus cargos tambm por decreto do
Poder Executivo.
O Conselho de Radiodifuso, por sua vez, composto por cinco membros da
sociedade civil representantes dos concessionrios de rdios da capital, de rdios do interior,
de estaes de TV, do servio de TV a cabo e de trabalhadores de rdio e de TV sendo seu
presidente o mesmo da CONATEL. Seus membros e suplentes so nomeados pelo Executivo,
o que pode ocorrer diretamente ou indiretamente, diante de proposies das entidades
representadas. Os mandatos so de cinco anos, podendo ser reeleitos uma vez. Os integrantes
do conselho no recebem retribuies financeiras por seu trabalho.
A SICOM representada institucionalmente por um secretrio executivo para
administrar e supervisionar as funes e atribuies da secretaria. Para isso ele conta com a
assistncia de um secretrio adjunto. Ambos so designados e removidos pelo Executivo. O
seu Conselho Assessor composto por representantes da cmara de senadores, da cmara de
deputados, do Ministrio da Sade, da secretaria Nacional de Cultura, da SICOM, do
Sindicato de Jornalistas do Paraguai e de organizaes de produtores e realizadores
audiovisuais. O Conselho Assessor contar com um Comit Executivo, formado por um
diretor executivo e quatro membros, responsvel por elaborar um projeto de Televiso
Nacional.
- Quais as regras para accountability?
No esto previstos mecanismos de prestao de contas dessas entidades com a
sociedade.
- Como est prevista a liberdade para autorregulao?
No est prevista da lei a possibilidade de autorregulao de operadores do setor.
Categoria licenciamento
- Como se d a divulgao de disponibilidade de licenas?
O artigo 66 do Decreto n 14.135/96 informa que as concesses devem ocorrer por
meio de licitao pblica de ofertas ou a pedido da parte interessada. A convocatria deve
conter informaes sobre a rea de concesso, os prazos, documentos requeridos, obrigaes,
critrios para avaliao etc. J a solicitao por parte interessada deve conter informaes e
documentaes relativas identificao da pessoa ou entidade, um projeto tcnico para
282
283
284
285
estabelecido pelo artigo 28 da Constituio paraguaia que toda pessoa afetada pela
difuso de informaes falsas, distorcidas ou ambguas tem o direito a exigir sua retificao
ou seu esclarecimento pelo mesmo meio, nas mesmas condies que tenha sido divulgada,
sem prejuzo aos demais direitos compensatrios.
- Quais so as regras para a publicidade na TV?
O artigo 28 da regulamentao da Lei de Telecomunicaes informa que a publicidade
comercial dever realizar-se de forma que no afete ao contedo, qualidade e hierarquia da
programao. No existe limitao dos minutos de publicidade por hora de programao,
apenas solicita-se que esta proporo esteja prevista na proposta programtica do canal,
quando de sua licitao de outorga.
O artigo 27 da Constituio paraguaia de 1992 menciona a necessidade de se regular a
publicidade para proteo dos direitos de crianas, de jovens, do consumidor e da mulher.
- Como funcionam as regras e instrumentos para queixas?
No est previsto mecanismo de queixas especfico para contedos.
- Como funcionam as sanes em caso de violao de contedo?
Da mesma forma, no esto previstas sanes relativas especificamente a violaes de
contedo, at mesmo por que no existe clareza normativa para sua regulao.
- Existe algum tipo de controle prvio de contedo?
A Constituio paraguaia garante em seu artigo 26 a liberdade de expresso e a
liberdade de imprensa, assim como a difuso de pensamentos e opinio sem censura alguma,
e determina que no se ditar nenhuma lei que as impossibilite ou restrinja. Toda pessoa tem,
portanto, o direito de gerar, processar ou difundir informao, como igualmente a utilizao
de qualquer instrumento lcito e apto para tais fins.
O artigo 29 da Carta Magna define que o exerccio de jornalismo em todas as suas
formas livre e no est sujeito a autorizao prvia. Os profissionais de meios de
comunicao massivos no devem ser obrigados a atuar contra seus princpios nem a revelar
suas fontes. Colunistas tm liberdade de emitir opinies sem censura.
- Como se estabelecem as cotas e estmulos para produo nacional, independente e
regional?
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216
O Decreto 734/78 diz que o servio pode ser explorado por entidades pblicas ou privadas
290
Ley de Prensa 16.099, de 03 de novembro de 1989, modifica parcialmente uma regulao com similar
estrutura sancionada durante a ditadura militar, ratificando a liberdade de comunicao do pensamento, de
informao e de fundar meios de comunicao, mas tambm tipificando como delitos de comunicao
determinadas condutas criminais que ocorram pelo uso desses meios de comunicao tanto impressos como de
emisso massiva.
291
destacar: assessorar o Poder Executivo nas polticas e critrios para outorgar licenas e
autorizaes de servios de telecomunicaes e comunicao audiovisual; assessorar o Poder
Executivo na administrao dos recursos utilizados para desenvolver as tecnologias da
informao e comunicao; promover aes que melhorem o desenvolvimento tecnolgico do
setor das telecomunicaes e comunicao audiovisual no pas; representar o Poder Executivo
em matria de acordos, convnios e tratados internacionais que incluam aspectos relacionados
s telecomunicaes e comunicao audiovisual; coordenar outros rgos da administrao
pblica e atores privados com o objetivo de alcanar as metas das polticas pblicas e os
objetivos estratgicos do setor.
Porm, o organismo mais especfico para a aplicao da normativa ao setor a
URSEC. Ela possui competncia de regulao e controle sobre as atividades referidas s
telecomunicaes como um todo, alm dos correios. funo da URSEC tambm proteger os
direitos de usurios e consumidores, determinando as tarifas e preos no setor, com base em
critrios tcnicos. A entidade foi criada em 2001, pela lei 17.296, vinculada Comisso de
Planejamento e Oramento. Sua autonomia questionvel, contudo, uma vez que compete ao
Executivo a designao e a remoo dos seus diretores.
- Quais so as regras de financiamento dessas entidades?
Os textos normativos encontrados referentes DINATEL no trazem informaes
especficas sobre seu financiamento.
J para a URSEC, parte dos recursos provm da aplicao de multas, do recebimento
de taxas dos operadores, de doaes, ou outros rendimentos advindos da execuo de suas
atribuies.
- Como prevista a constituio do corpo diretivo?
A DINATEL tem em sua chefia o diretor nacional de telecomunicaes e servios de
comunicao audiovisual. Ali no esto previstos comisses ou conselhos.
No caso da URSEC, de acordo com a Lei n 17.296, ela deve ser dirigida por uma
Comisso integrada por trs membros. Esses so designados pelo Presidente da Repblica
atuando num Conselho de Ministros, entre pessoas que, por seus antecedentes pessoais,
profissionais e conhecimento na matria, devem assegurar a independncia da entidade no
desempenho de suas funes, diante de critrios de eficincia, objetividade e imparcialidade.
Seus mandatos so de seis anos, prorrogveis por igual perodo, e seus membros no podero
292
ter vinculao profissional com diretores ou gerentes do rgo e no podero ser candidatos
em eleies pblicas durante seu mandato.
- Quais as regras para accountability
O Uruguai tem em vigor desde 2008 a Lei de Acesso Informao Pblica (Lei
18.381). Atravs dela, todo organismo pblico, seja estatal ou no, deve garantir o direito
fundamental das pessoas ao acesso informao pblica com exceo de informaes
confidenciais, o que se estenderia a DINATEL e URSEC. Essas informaes esto
disponveis a qualquer cidado que as solicite gratuitamente, seja presencialmente, por e-mail
ou por fax. O Executivo publicou um decreto regulamentando seu uso em 2010.218
- Como est prevista a liberdade para autorregulao?
No foram encontradas nos textos consultados informaes relativas possibilidade de
autorregulao.
Categoria licenciamento
- Como se d a divulgao de disponibilidade de licenas?
De acordo com o Decreto 374/08 necessria a chamada pblica para a realizao de
concursos transparentes e abertos para todos os cidados. Quando detectada disponibilidade
de frequncias no servio de radiodifuso comercial, cabe a URSEC abrir licitao e avaliar
as propostas dos interessados. Esses princpios so aplicveis tambm para a radiodifuso
comunitria e para os sinais de TV digital.
- Como o processo de licenciamento e renovao?
O procedimento deve, portanto, seguir a regra da competio pblica com a
participao da Comisso Honorria Assessora Independente para sua fiscalizao. Ademais,
deve seguir os seguintes critrios: igualdade de oportunidades, procedimentos abertos,
independentes e transparentes que contenham critrios claros, objetivos e razoveis e que os
candidatos evitem qualquer discriminao em sua linha editorial.
218
Disponvel em:
<http://www.cainfo.org.uy/images/Documentos/Legislacion/decreto_reglamentario_leyuy.pdf>. Acesso em: 20
nov. 2013.
293
Os concorrentes devem cumprir, entre outros requisitos: ter capacidade econmica, ser
uruguaios em situao de legalidade (e permanecer residente no pas), estar cientes sobre a
autoridade do poder Executivo no controle de sua conduta, apresentar um projeto
pormenorizado com propostas de programas, filosofia e objetivos na explorao da emissora e
declarar se tem participao em outras estaes de radiodifuso. No caso de TV a cabo, a
proposta apresentada para concorrer deve constar de um informe tcnico sobre o servio a ser
oferecido, estudo sobre zona ou populao que pretende servir, oramento, programao e
seus objetivos, proposta de estipulao contratual para realizao de assinaturas. Para tal o
licenciado deve ser uruguaio nato ou naturalizado, possuir capacidade econmica para tal e
ser idneo.
Para a radiodifuso comercial aberta, podem ser outorgadas tanto permisses
precrias, ou seja, sem prazo estabelecido, como autorizaes com prazo. Contudo, afirmam
Lanza e Goldaracena (2009), na prtica, no existe registro de outorgas com prazos finais
determinados. Todas as alocaes para o servio de rdio e televiso analgica existentes
foram outorgadas em carter precrio sendo que para essas no de produzem revogaes
(LANZA; GOLDARACENA, 2009, p. 236, traduo nossa).219 Essas licenas no podem ser
transferidas sem autorizao do Executivo e no so hereditrias.
Para TV a cabo o prazo de 10 anos, prorrogveis por perodos de mais 10. Para
emissoras comunitrias o prazo de 10 anos e necessria audincia pblica para que haja
renovao.
Desde o Decreto 585/12, o prazo para novas autorizaes em TV digital fica
estabelecido em 15 anos para radiodifuso comercial, podendo ser renovado pelo executivo
por mais 10 anos de cada vez. Tal renovao fica condicionada ao cumprimento de condies
e compromissos assumidos pelo operador em seu plano comunicacional. A renovao ser
concedida sempre que no houver avaliao negativa no cumprimento desses requisitos e
sempre que no existam novos interessados pr-qualificados para os quais no fiquem
disponveis canais dentro daqueles reservados. Tal processo deve levar em conta: o informe
tcnico da URSEC, a avaliao da CHAI e o resultado de uma audincia pblica no
vinculante.
- Quais as condies estabelecidas aos prestadores de servio na licena?
219
todas las adjudicaciones para servicios de radio y televisin analgica han sido otorgadas con carcter
precario y en los hechos no se producen revocaciones
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295
de assinantes das referidas empresas no poder superar 35% do total de residncias de cada
territrio.
- Como so as regras relativas a entrada de capital estrangeiro?
Ficavam autorizados na lei n 14.179/74 investimentos estrangeiros em todas as reas
vinculadas ao desenvolvimento econmico e social sempre que fosse compatvel com o
interesse nacional. No entanto, teriam que conseguir uma autorizao expressa do Executivo
os investimentos estrangeiros que se destinem atividades nas reas de telecomunicaes,
rdio, imprensa e televiso.
O Decreto 734/78 informa que as emissoras de radiodifuso no podem receber
doaes ou subvenes de qualquer classe de governos ou Estados estrangeiros, nem mesmo
de pessoas ou entidades estrangeiras salvo com autorizao expressa do Poder Executivo. A
lei Uruguaia protecionista quando determina que os licenciados devem ser uruguaios com
domiclio permanente na localidade, sendo as ausncias prolongadas do pas, salvo com
justificao adequada, punidas at mesmo com o cancelamento das autorizaes.
- Como funcionam as regras relativas propriedade de emissoras por parte de detentores de
cargos pblicos?
Sobre isso, no foram encontradas informaes especficas. Apenas proibida pela lei
de radiodifuso comunitria a transmisso de contedo que se configure proselitismo polticopartidrio.
Categoria regulao de contedo
- Como feita referncia a noo de diversidade de contedo?
A lei n 18.232, de radiodifuso comunitria, estabelece como princpio da
administrao de frequncias que a promoo da diversidade deve ser um objetivo primordial
da legislao de radiodifuso, princpio aplicvel tambm, de acordo com o Decreto n
585/12, para a regulao da televiso digital terrestre e polticas a ela associadas.
O servio de radiodifuso comunitria tem compromisso tambm com o
desenvolvimento social, a promoo de direitos humanos, de valores democrticos, a
diversidade e a pluralidade de informaes e opinies, sem discriminao, a satisfao da
necessidade de comunicao social, a convivncia pacfica e o fortalecimento dos vnculos de
identidade social e cultural do pas (URUGUAY, 2007).
296
297
direito pblico ou privado pode exercer, diante do Tribunal competente, o direito de responder
a uma publicao de qualquer meio de comunicao pblica, desde que se sinta afetado por
informaes inexatas ou agravantes.
- Quais so as regras para a publicidade na TV?
Conforme o Decreto-lei 734/78, o tempo destinado a publicidade nas emissoras
uruguaias no pode exceder quinze minutos por hora de transmisso em Montevidu, e vinte
minutos por hora em emissoras de outras localidades. Outra proteo contra abusos de
contedo em publicidade oferecida pela Lei n 17.250/00, de defesa do consumidor, que
bastante genericamente, estabelece como direito bsico do consumidor a proteo contra
publicidade enganosa.
- Como funcionam as regras e instrumentos para queixas?
De maneira geral, o controle sobre infraes em todo o setor de responsabilidade da
URSEC, cujos julgamentos passam pela CHAI ou CHARC.
- Como funcionam as sanes em caso de violao de contedo?
A lei de imprensa uruguaia estabelece que constitui delito cometido atravs de meios
de comunicao, com multas ou penas de trs meses a dois anos de priso, a divulgao
intencional de notcias falsas que ocasionem grave alterao da tranquilidade pblica ou grave
prejuzo aos interesses econmicos do Estado ou ao seu crdito no exterior.
Para o caso de difamao atravs dos meios de comunicao, a pessoa ofendida pode
solicitar o ressarcimento de danos. Alm do autor da comunicao, o proprietrio do veculo
tambm pode ser acusado de ter responsabilidade diante de infraes. O autor de um delito
contra a honra de um funcionrio pblico, relativo funo que desempenha, ser isento de
pena se retratar-se antes da acusao final quando o denunciante aceitar tal retratao.
As punies previstas na lei de imprensa, descritas acima, so atreladas ao cdigo
penal. Entretanto, a lei n 17.296 delega a URSEC a aplicao de sanes sobre todo o setor,
desde a advertncia e multa at suspenso do servio e revogao da autorizao ou
concesso. A aplicao de multas dever resultar num prejuzo econmico equivalente a
infrao cometida e sua quantia, segundo estabelece o art. 89 da lei n 17.296, deve ser
repartida entre os usurios afetados, sem prejuzos de outras aes que eles possam estar
promovendo diretamente contra a operadora.
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220
Estabelece tambm que para prestar servio de internet necessrio obter autorizao, pois, de acordo com o
Decreto n 825 de 2006 a internet considerada servio universal, sendo prioritria para o desenvolvimento
cultural, econmico, social e poltico do pas.
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221
Recentemente havia tambm o Ministrio do Poder Popular para o Transporte e Comunicaes, responsvel
especificamente por polticas em matria de regulao e controle do espectro radioeltrico, recursos orbitais e
obrigaes de universalizao. Contudo, com sua supresso, essas funes foram acumuladas pelo Ministrio
do Poder Popular para a Comunicao e Informao. constatada intensa dinmica na reformulao das
estruturas de ministrios bem como de suas atribuies da Venezuela. As informaes colocadas aqui se
referem ao segundo semestre de 2013.
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De acordo com o art. 85 da Lei Orgnica, a CONATEL dever, antes do incio de cada
ano, publicar na Gazeta Oficial o Plano Nacional de Telecomunicaes com a disponibilidade
de faixas para Oferta Pblica. Devero tambm ser divulgados requisitos tcnicos,
econmicos e legais, assim como custos estimados e critrios para pr-qualificao de
candidatos e prazos relevantes. Porm, h tambm a possibilidade de que interessados em
obter uma licena possam solicit-la junto CONATEL, sem que isso implique
necessariamente o incio de um procedimento de outorga, mas apenas uma avaliao de
proposta. O artigo 87 da mesma lei determina que a Oferta Pblica dever ser divulgada em
pelo menos dois dirios de maior circulao no territrio nacional.
- Como o processo de licenciamento e renovao?
O processo de concesso consiste numa oferta pblica ou por concesso direta
realizada pela CONATEL segundo princpios de igualdade, transparncia, publicidade,
eficincia, racionalidade, pluralidade de concorrentes, competio, desenvolvimento
tecnolgico e proteo aos usurios. O processo de oferta pblica inclui uma fase de prqualificao. Para isso existe uma Comisso de Oferta Pblica, integrada por cinco membros
representantes do Ministrio da Infraestrutura e funcionrios designados pelo Conselho
Diretivo da CONATEL, que deve selecionar e recomendar candidatos a esta entidade.
Segundo o art. 98 da Lei Orgnica, a CONATEL escolher entre os pr-qualificados, atravs
de leiles ou de avaliao de projetos aqueles que melhor satisfaam as condies de
viabilidade.
A CONATEL responsvel pela administrao, regulao, ordenao e controle do
espectro radioeltrico que inclui, entre outras coisas, a elaborao e divulgao do Quadro
Nacional de Atribuio de Bandas de Frequncias, com informaes sobre atribuies,
mudanas, acompanhamento tcnico das emisses, estabelecimento de normas tcnicas,
deteco de irregularidades etc.
Com a modificao da Lei RESORTE em 2010, os prazos de concesso para rdio e
TV passaram de 25 para 15 anos.
- Quais as condies estabelecidas aos prestadores de servio na licena?
As licenas concedidas no podero ser transferidas, a no ser sobre expressa
autorizao da CONATEL. No que se refere a contedo, prestadores de TV por assinatura
devem difundir gratuitamente sinais de TVs comunitrias que sejam prestadores de servio na
zona em que atuam e de TVs do Estado. As emissoras de TV por assinatura, podem ainda
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Toda persona tiene derecho a la informacin oportuna, veraz e imparcial, sin censura, de acuerdo con los
principios de esta Constitucin, as como a la rplica y rectificacin cuando se vea afectada directamente
por informaciones inexactas o agraviantes.
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310
Para fazer cumprir essas regras, existe uma Comisso de Programao de Televiso.
Sua funo estabelecer condies de alocao de espaos a produtores nacionais
independentes a fim de garantir a democratizao do espectro radioeltrico, a pluralidade, a
liberdade de criao e a garantia da concorrncia. Essa comisso composta por
representantes do Executivo, dos prestadores de servios de rdio e TV, dos produtores
nacionais independentes e das organizaes de usurios e usurias. Existe tambm a exigncia
de que emissoras enviem um relatrio mensal para a CONATEL no qual detalhem programas
de produo nacional e independente com respectivos tempos e porcentagens.
Categoria emissoras pblicas e estatais
- Quais as regras de transparncia e accountability para emissoras pblicas e estatais?
O Sistema Pblico de Comunicao e Informao, antes denominado Sistema
Nacional de Meios Pblicos, criado pelo Decreto N 5.349/07, um conglomerado de meios
estatais venezuelanos sob a administrao do Ministrio do Poder Popular para a
Comunicao e a Informao. Entre as emissoras pblicas e estatais venezuelanas esto
Televisora Venezuelana Social (TVes), Venezolana de Televisin (VTV), Vive TV , Televisora
de la Asemblea Nacional (ANTV) e Televisin del Sur (Telesur).
Na Venezuela no h uma lei especfica para esses tipos de emissora. Eles esto
inclusos na Lei de Telecomunicaes, sem distino conceitual entre emissora pblica e
estatal. O que ir diferenci-las o tipo de habilitao administrativa obtida no processo de
concesso, que podem ser: com fins lucrativos e sem fins lucrativos (BRAZ; HAJE, 2012).
Todas as emissoras pblico/estatais esto submetidas ao Ministrio do Poder Popular para a
Comunicao e a Informao.
Pelas informaes levantadas, no existem menes sobre transparncia e
accountability especificamente para esses tipos de emissoras.
- Existem instrumentos para assegurar sua independncia?
As emissoras de carter estatal tm ligao direta com rgos de governo. J a ideia da
criao da TVes era t-la num carter pblico, desvinculado da interferncia direta
governamental. Ela criada para ser mais autnoma e gerida por uma fundao, entretanto
essa autonomia no ocorre na prtica (PEREIRA, 2009).
- Como esto previstos seu financiamento e gesto?
311
312
ultrapassar 50% do tempo destinado a esse fim, que de cinco minutos por hora de
programao. Alm disso, 70% da programao devem ser de produo da comunidade.
O artigo 21 do mesmo decreto determina regras para a direo e administrao dessas
emissoras. As fundaes devem contar com mecanismos democrticos, participativos e
plurais tanto para eleies como para o exerccio dessas funes. O rgo mximo de direo
pode estar constitudo por mais de nove membros com mandatos de trs anos.
- Como se d seu licenciamento?
A maior parte do processo de licenciamento que consta no Decreto N 1.521 remete s
mesmas regras determinadas pela Lei Orgnica. Para obter uma licena o candidato deve
apresentar documentos que comprovem idoneidade, o carter de fundao comunitria,
apresentar um projeto orientado por valores democrticos, plurais e participativos, comprovar
viabilidade econmica e sustentabilidade do projeto. Segundo o artigo 11, as solicitaes so
feitas CONATEL e tero suas avaliaes de viabilidade tcnica realizadas por ordem
cronolgica de sua apresentao. Uma mesma pessoa somente pode ser licenciado para uma
habilitao de radiodifuso comunitria e sua titularidade intransfervel.
Categoria inovao
- Como est prevista a transio para a tecnologia digital nos instrumentos normativos do
setor?
O conceito de telecomunicaes que est presente na legislao venezuelana,
especificamente, na Lei Orgnica de Telecomunicaes, reconhece esse servio de maneira
integrada e convergente, englobando qualquer transmisso, emisso ou recepo de smbolos
sinais, escritos, imagens, sons ou informaes de qualquer natureza, por fios, rdio, meios
ticos ou outros meios eletromagnticos, inventados ou por se inventar. Ou seja, fica ali
prevista a insero de futuras tecnologias, ainda que possa ser necessrio o desenvolvimento
de regulamentos especficos. Por conta disso, no pas, o prestador interessado em exercer tais
servios precisa tirar uma licena geral nica.
O padro escolhido para TV digital tambm o nipo-brasileiro ISDB-T. A Venezuela
planeja realizar a migrao total at 2018. Sua implantao de responsabilidade do
Ministrio del Poder Popular para Cincia, Tecnologia y Indstrias Intermedias e da
CONATEL.
313
314
223
Conveno Americana de Direitos Humanos, conhecido tambm como Pacto de San Jos da Costa Rica, um
tratado internacional entre os pases membros da OEA, assinado inicialmente em 22 de novembro de 1969.
voltado para a proteo dos direitos humanos. J a Declarao de Chapultepec uma carta de princpios que
colocam a imprensa livre como condio fundamental para as sociedades resolverem seus conflitos,
promoverem bem-estar e protegerem sua liberdade.
224
Qualquer cidado, grupo de cidados ou entidades pertencente aos Estados signatrios da Conveno
Americana de Direitos Humanos pode denunciar pretensas violaes aos direitos por ela assegurados.
315
La libertad de prensa tambin se vio afectada por la coaccin econmica en diversas formas, como la
adquisicin masiva de medios de comunicacin por parte de los gobiernos, ya sea directamente o a travs de
personas afines a los mismos en Nicaragua, Venezuela, Bolivia y Argentina, para convertirlos no en medios de
funcin pblica sino que en herramientas de propaganda partidista e ideolgica. Esta coaccin se manifiesta
tambin con actitudes de discriminacin en la pauta de publicidad oficial contra medios independientes.
226
La asamblea general de la SIP resuelve: expresar su condena a las leyes de regulacin de los medios de
comunicacin ya vigentes en Argentina, Bolivia y Venezuela, por coartar severamente el derecho humano a la
libertad de expresin; manifestar su ms profunda preocupacin por la posibilidad de que estos mecanismos de
control gubernamental sobre el funcionamiento y las libertades de los medios de comunicacin puedan tambin
concretarse en Brasil, Ecuador y Uruguay; invitar a los relatores especiales para la libertad de expresin de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA) y de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) a tomar
cartas en este grave tema, en procura de impedir violaciones al derecho humano que estn llamados a proteger
en aplicacin de la jurisprudencia interamericana en la materia, cuya observancia es obligatoria para los
Estados signatarios del Pacto de San Jos de Costa Rica.
316
H um captulo na chamada lei dos meios, cujo ttulo diz tudo: o oitavo do
projeto e se chama autorregulao tica. Advertimos a grande contradio:
qualquer autorregulao tica deve ser, por definio, decidida por prpria
vontade de quem se autorregula e no por uma lei. O Poder Executivo envolve
com palavras belas a suposta autorregulao, mas, na realidade, o que procura
obrigar a que cada meio assuma determinados parmetros de conduta; no os que
querem o meio de comunicao, mas os que querem o governo. simplesmente
uma mentira dizer que vai existir uma autorregulao. Vai haver sim, se essa lei
for aprovada, uma regulao imposta pelo Estado. [...] A lei obriga os meios a
fazer pblicos os cdigos de tica e logo os fora a nomear um defensor da
audincia para controlar o cumprimento desses cdigos, que antes o Estado havia
dito que tinham que ser redigidos orientando-se pelo marco de princpios e
direitos previstos pela prpria lei.227
227
Hay un captulo entero de la llamada "ley de medios", cuyo ttulo lo dice todo: es el octavo del proyecto y se
llama "autorregulacin tica". Advirtase el grueso contrasentido: cualquier "autorregulacin tica" debe ser,
por definicin, decidida por propia voluntad de quien se "autorregula" y no por una ley. El Poder Ejecutivo
envuelve con palabras bonitas la supuesta "autorregulacin" pero, en realidad, lo que procura es obligar a que
cada medio asuma determinados parmetros de conducta; no los que quiera el medio, sino los que quiera el
gobierno. Es sencillamente mentira que vaya a existir una "autorregulacin"; va a haber, si esta ley se aprueba,
una "regulacin" impuesta por el Estado.[...], la ley mandata a los medios a hacer pblicos los cdigos de tica
y, luego, los fuerza a nombrar a un "defensor de la audiencia" para controlar el cumplimiento de esos cdigos,
que antes el Estado haba dicho que tenan que ser redactados en el marco de los "principios y derechos"
previstos por la propia ley.
317
Instar al gobierno de Hugo Chvez, que tiene una historia de reiterados y sostenidos abusos de la libertad de
prensa y de expresin, que implante inmediatamente medidas y que tome acciones para restaurar plenamente el
derecho de los ciudadanos a recibir y divulgar informaciones en toda su pluralidad, y que salvaguarde el libre
ejercicio de la libertad de prensa.
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229
possvel destacar tambm iniciativas que pautam aes integradas na regio. Sob o lema Democratizar la
comunicacin en la integracin de los pueblos o Frum Latino-Americano de Democratizao para a
Integrao defendeu na declarao final de seu evento realizando em novembro de 2013 em Quito, Equador, o
fortalecimento de iniciativas integradas para pautar polticas comuns em matria de informao e comunicao
por considerarem que, na regio, a democratizao da comunicao imprescindvel para que nossas
democracias sejam mais participativas e inclusivas. Para isso, consideram necessria a criao de
observatrios de meios que permitam um controle social tendo papel ativo de movimentos sociais, cidados, e
academia. Alm disso, eles apoiam o fortalecimento de sistemas pblicos, assim como de meios populares e
comunitrios para o fortalecimento da cidadania atravs da pluralidade e diversidade de vozes. Disponvel em<
http://alainet.org/active/68752&lang=pt>. Acesso em 16 nov 2013.
320
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322
Estando la comunicacin del Poder Popular sin un marco legal especfico, teniendo en cuenta que somos
ms de 1200 medios alternativos y comunitarios, es necesario presentar una legislacin general que agrupe a
los nuevos actores bajo una misma ley, para que sea sta el espacio idneo para crear, desarrollar,
conformar, integrar, articular y consolidar el proceso comunicacional que se genera desde las
comunidades organizadas y los movimientos sociales, bajo los principios constitucionales de solidaridad,
dignidad, libertad, autodeterminacin, transparencia, corresponsabilidad, inters colectivo, diversidad
social, cultural y de gnero, sustentabilidad, cooperacin, respeto a la diversidad y defensa de la integridad
territorial, as como garantizar una comunicacin libre y plural, y el derecho a la informacin oportuna, veraz e
imparcial, sin censura; todo ello dirigido a la construccin de una sociedad democrtica, participativa y
protagnica, multitnica y pluricultural, establecida en la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela y en el Proyecto Nacional Simn Bolvar, en su primer Plan Socialista 2007-2013. Nosotros,
como Pueblo Legislador, protagonista del proceso revolucionario de cambios sociales y polticos que se
desarrollan en el pas, y frente a la dominacin meditica, nos declaramos comunicadores bolivarianos,
respetuosos de la libertad de expresin y la pluralidad, humanistas, solidarios, ecologistas, defensores y
protectores del ambiente, integracionistas, amantes de la paz y la justicia social, respetuosos de la
diversidad cultural, consustanciados con nuestros derechos constitucionales y la gesta emancipadora.
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Brasil
Paraguai
Uruguai
Venezuela
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historicamente no setor, nas legislaes mais antigas, como aquelas ligadas a perodos
autoritrios que privilegiavam tambm a cultura nacional, valores ticos e sociais da famlia,
defesa da moral, do decoro e dos bons costumes, como permanece ainda na normativa de
pases como Brasil e Uruguai. Na maior parte dos pases, portanto, ainda so esses valores
que prevalecem quando se conceitua o meio televisivo na legislao que abrange o setor. O
reconhecimento do espectro como bem pblico ou do servio televisual como de interesse
pblico, em poucas serve mais para aumentar o poder de domnio do Estado no controle das
concesses.
J as finalidades de orientao mais cidad apresentam em sua maior parte
superficialidade e insuficincia de definies no h clareza sobre as formas de se garantir
qualidade, diversidade e monitoramento democrtico do contedo. Na maioria das vezes, as
finalidades educativas, culturais e morais a serem observadas pelas emissoras de radiodifuso,
so previses em abstrato, sendo as legislaes omissas quanto ao seu modo de realizao
(JAMBEIRO, 2000, p. 178).
Algumas legislaes mais antigas associam tambm o servio mais a uma
conceituao tcnica do que poltica. A partir de leis mais recentes, contudo, comea a se
perceber uma incorporao de novos valores para se pensar tanto televiso como
comunicao de modo geral. notvel nos pases estudados que aqueles com legislao mais
atualizada apresentam uma assimilao gradativa de valores relativos construo da
cidadania, ampliao do acesso, participao da sociedade, diversidade cultural, pluralidade
de informaes e opinies, assim como instrumentos mais incisivos para p-los em prtica.
Destaca-se principalmente a incorporao de princpios associados ao reconhecimento do
direito humano comunicao, de pesquisar e difundir informaes amplamente, e de
satisfazer necessidades de comunicao como aparece na normativa da Argentina, da
Venezuela, e do Uruguai.
Quadro 6: Categoria entidades reguladoras
Argentina
Brasil
328
Paraguai
Uruguai
Venezuela
329
Brasil
Paraguai
Uruguai
Categoria licenciamento
Todas as chamadas para concurso pblico devem ser realizadas pela AFSCA pelo menos dois
perodos por ano. Apenas servios de radiodifuso aberta, que se encontrem localizadas junto a
populaes de mais de 500.000 habitantes, devem ter seus concursos realizados pelo Poder
Executivo. Os prestadores podem ser: de gesto estatal, de gesto privada com fins de lucro e
de gesto privada sem fins de lucro. O titular deve ser argentino nato ou naturalizado h mais
de cinco anos, comprovar origem de fundos a serem investidos e idoneidade. So estabelecidos
critrios para o concurso pblico, como ampliao do pluralismo, desenvolvimento da indstria
nacional e a priorizao do interesse coletivo. A durao das licenas de dez anos,
prorrogveis por mais 10 anos diante da realizao de audincia pblica. No caso de
descumprimento de normas a AFSCA autorizada a impor sanes.
O incio do processo comea com o encaminhamento ao MINICOM por parte da entidade
interessada, de solicitao para abertura de edital informando a localidade e o servio
pretendidos. Havendo disponibilidade tcnica de espectro, o ministrio poder abrir concurso.
O texto constitucional estabelece que compete Unio a explorao dos servios de
radiodifuso sonora e de sons e imagens, diretamente ou por concesso a terceiros, observando
o princpio da complementaridade entre os sistemas pblico, privado e estatal. O prazo da
concesso de 15 anos para TV podendo ser renovados por perodos sucessivos e iguais.
Contudo, a no renovao da concesso ou permisso necessitar de aprovao de, no mnimo,
dois quintos do Congresso Nacional, em votao nominal.
O processo de licenciamento de concesses deve ocorrer por meio de licitao pblica de
ofertas por iniciativa do CONATEL ou a pedido da parte interessada. Havendo disponibilidade
tcnica, a entidade deve abrir edital. A CONATEL atender as solicitaes de concesso tendo
em conta o Plano Nacional de Telecomunicaes e o Plano Nacional de Frequncias. Se avaliar
o pedido como pertinente, ela o repassar ao Executivo que dever consultar o Congresso
Nacional para que a outorga possa se concretizar. O prazo mnimo de 10 anos para servios de
difuso, renovveis por igual perodo uma vez. Outros detalhes, como relativos a tarifas,
garantias de cumprimento das obrigaes e penalidades previstas, so estabelecidos por cada
contrato de concesso.
Os decretos 374/08 e 114/03 buscam trazer maior transparncia e igualdade de oportunidades
para o processo. Quando detectada disponibilidade de frequncias no servio de radiodifuso
330
Venezuela
comercial, cabe a URSEC abrir licitao e avaliar as propostas. O procedimento funciona por
competio pblica com a participao da Comisso Honorria Assessora Independente para a
fiscalizao seguindo os critrios: igualdade de oportunidades, procedimentos abertos,
independentes e transparentes que contenham critrios claros, objetivos e razoveis e que os
candidatos evitem qualquer discriminao em sua linha editorial. Os concorrentes devem
comprovar capacidade econmica, ser uruguaios em situao de legalidade apresentar um
projeto pormenorizado com propostas de programas e declarar se tem participao em outras
estaes de radiodifuso. No caso de TV a cabo, a proposta apresentada deve constar de um
estudo tcnico sobre o servio a ser oferecido, oramento, programao e objetivos, alm da
proposta de estipulao contratual de assinaturas. Para tal o licenciado deve ser uruguaio nato
ou naturalizado, possuir capacidade econmica para tal e ser idneo. Para a radiodifuso
comercial aberta, podem ser outorgadas tanto permisses precrias, como autorizaes com
prazo. As existentes so sem prazo. Para TV a cabo o prazo de 10 anos, prorrogveis por
perodos de mais 10. Para emissoras comunitrias o prazo de 10 anos e necessria audincia
pblica para que haja renovao. O prazo para novas autorizaes em TV digital fica
estabelecido em 15 anos para radiodifuso comercial, podendo ser renovado pelo executivo por
mais 10 anos de cada vez. Tal renovao fica condicionada ao cumprimento de condies e
compromissos assumidos pelo operador em seu plano comunicacional. Essas licenas no
podem ser transferidas sem autorizao do Executivo e no so hereditrias.
A CONATEL dever, antes do incio de cada ano, publicar na Gazeta Oficial o Plano Nacional
de Telecomunicaes com a disponibilidade de faixas para Oferta Pblica. Porm, interessados
em obter uma licena podem solicit-la junto CONATEL, sem que isso implique
necessariamente o incio de um procedimento de outorga, mas apenas uma avaliao de
proposta. O processo de oferta pblica inclui uma fase de pr-qualificao em que a Comisso
de Oferta Pblica deve selecionar e recomendar candidatos a CONATEL. Esta, portanto,
escolher atravs de leiles ou avaliao de projetos aqueles que melhor satisfaam as
condies de viabilidade. O prazo das concesses de 15 anos. As licenas concedidas no
podero ser transferidas a no ser sobre expressa autorizao da CONATEL.
331
Brasil
Paraguai
Uruguai
Para a radiodifuso aberta, a regra que uma pessoa no pode ser beneficiada com a titularidade
total ou parcial de mais de duas frequncias em cada uma das trs bandas de radiodifuso (AM,
FM e TV), nem mesmo pode ser titular total ou parcialmente de mais de trs frequncias de
radiodifuso no total. Para a TV por assinatura, o total de assinantes de cada empresa no
poder ultrapassar 25% do total de residncias uruguaias e o total de assinantes das referidas
empresas no poder superar 35% do total de residncias de cada territrio. Isso, contudo,
totalmente descumprido entre as emissoras j existentes. Investimentos estrangeiros so
proibidos salvo quando haja autorizao do Executivo. No existem restries claras sobre a
propriedade por detentores de cargos pblicos.
Venezuela
Nenhuma pessoa fsica ou jurdica, ou grupo de pessoas pode obter concesso ou controlar mais
de uma estao de radiodifuso ou televiso aberta, numa mesma banda de frequncias em cada
localidade. Alm disso, a mesma empresa no pode deter outorgas para rdio e TV
simultaneamente e se tiver duas outorgas, elas devem ser alocadas em diferentes afiliadas com
contabilidades separadas. A Venezuela conta, ainda, com uma lei especfica para inibir prticas
anticompetitivas controlando fuses e aquisies. A Lei Orgnica de Telecomunicaes
estabelece que somente pessoas domiciliadas no pas podem prestar servios de
telecomunicaes, salvo o que esteja estabelecido em acordos ou tratados internacionais
assinados pela Venezuela. A participao de investimento estrangeiro no mbito das
telecomunicaes s limitada em servios de radiodifuso aberta. No foram encontradas
restries de propriedade por detentores de cargos pblicos.
332
Brasil
Paraguai
333
Uruguai
Venezuela
334
onde a regulao de contedo mais precria apenas alertando de forma imprecisa sobre a
defesa da diversidade, valores morais e culturais e ao pluralismo, respeitar a honra, a
dignidade, a vida privada das pessoas.
Os pases com maior dificuldade no oferecimento de instrumentos para queixas sobre
abusos de contedo so Brasil e Paraguai. J sobre direito de resposta, diversidade e proteo
contra excessos relativos contedo interessante afirmar que todos os pases so signatrios
da Conveno Americana sobre Direitos Humanos, que regula sobre essa temtica, embora
nem todos regulamentem esses temas com clareza, como o faz o Uruguai que possui lei sobre
direito de resposta desde 1989.
Quadro 10: Categoria radiodifuso pblica e estatal
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Venezuela
335
Brasil
Paraguai
Uruguai
336
Venezuela
Brasil
Categoria inovao
AFSCA compete o dever de realizar um estudo bianual a fim de detectar se a
multiplicidade de licenas e a concorrncia equilibrada est sendo preservada diante do
aumento de sinais de frequncia. A incorporao de novas tecnologias e servios dever,
segundo a lei, ser determinada pelo Executivo de acordo com favorecimento da
pluralidade e o ingresso de novos operadores. O padro escolhido para TV digital
tambm o nipo-brasileiro ISDB-T. Mas a Argentina aproveitou a oportunidade para criar
quatro novos canais pblicos abertos: um musical, um educativo, um para contedo
infanto-juvenil e outro com produo audiovisual nacional. O governo subsidiou set-topboxes para famlias de baixa renda.
Em 2006 o pas estabelece o modelo ISDB como parmetro para a TV digital terrestre
para transmisses simultneas de recepo fixa, mvel e porttil, alm de interatividade.
Para isso s concessionrias e autorizadas foram entregues um canal de radiofrequncia
com largura de banda de 6 Mhz. A data para encerramento da transio total 31 de
dezembro de 2018. No houve, contudo, uma reformulao de polticas mais ampla para a
TV aberta. Mas para a TV por assinatura alguma inovao pode ser observada com a Lei
SeAC de 2012, que integra cabo, satlite ou micro-ondas, trazendo para o setor uma
337
Paraguai
Uruguai
Venezuela
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transmisso e servios prevendo, inclusive, uma licena geral nica. Alm disso, o pas
apresenta uma formulao interessante ao desvincular normativamente infraestrutura de
contedo, criando uma lei especfica para cada matria. No caso do Brasil, uma nova lgica
passa a ser inserida tambm com a Lei SeAC que prev regulao pelo servio prestado (no
caso TV por assinatura: cabo, satlite ou micro-ondas) e no pela tecnologia utilizada.
Entretanto no discutida ainda uma reformulao legislativa que repense de forma ampla o
setor, englobando a TV aberta.
Quadro 13: Categoria controle pblico
Argentina
Brasil
Paraguai
Uruguai
Venezuela
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participao pblica com o Conselho Assessor dentro da SICOM. O Brasil tem o instvel e
polmico Conselho de Comunicao Social, mas tambm prev a participao da sociedade
civil, ainda que de maneira restrita, nos Conselho Curador da EBC, no Conselho Consultivo
da ANATEL ambos com ouvidoria e no regimento interno de emissoras educativas,
estatais e municipais.
Partindo agora para um amplo cruzamento com o contexto histrico, as discusses e
desafios recentes, bem como as demandas provenientes da sociedade civil, possvel se
chegar a algumas constataes a partir desse levantamento mais emprico.
De uma maneira geral, pode-se afirmar que a Argentina e Venezuela possuem
legislaes com maior grau de rompimento com a estrutura historicamente inserida nos
sistemas televisivos da regio. Em ambos os pases tambm possvel perceber que tais
guinadas foram devidas a um acirrado conflito entre empresrios de mdia e o Executivo. Fica
bastante claro no levantamento de informaes feito que esse foi um aspecto crucial para
impulsionar a motivao necessria por parte do governo para que houvesse reestruturaes
to profundas.
Enfrentar grandes conglomerados de mdias que dominam mercados estruturalmente
concentrados e excludentes construdos historicamente sobre a gide normativa de
instrumentos regulatrios permissivos sustentados em influncias e complacncia poltica e
econmica, numa estrutura reprodutora de um status quo privilegiado, no exigiria outra sorte
de postura. Esse rompimento com elites miditicas tradicionais tem sido marca de diversos
governos da Amrica Latina, e no caso do MERCOSUL, representado pelos exemplos de
Argentina e Venezuela.
Na outra ponta, entretanto, encontra-se o Paraguai. O pas marcado por uma crise
social aguda no consegue concretizar uma poltica mais ampla no pas que possa garantir
condies dignas para sua populao que enfrenta problemas muito graves para consagrao
de direitos cidados. A fragilidade de sua democracia se comprova com o golpe de Estado
com que tem sido identificado o impeachment de Fernando Lugo em 2012. O pas que possui
pouca tradio em legislao para a radiodifuso, sendo bastante permissiva em aspectos
cruciais, observado em nossa anlise comparativa como o possuidor da legislao mais
deficiente do ponto de vista democrtico. Embora tenha alcanado alguns avanos
significativos com a criao da SICOM e a instaurao de um sistema pblico de
comunicao, essas iniciativas so hoje bastante comprometidas. A queda de Lugo e o retorno
de um governo conservador, rompeu o ritmo dessa reestruturao antes que ela pudesse se
consolidar.
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Entrevista concedida por Murilo Ramos em 29 de outubro de 2013 pesquisadora Chalini Barros em Braslia.
Arquivo de MP3.
342
que eles recusam at mesmo esses mecanismos de controle, ainda que recomendados por
algumas tradies liberais.
Esse grupo de atores em nosso cenrio, como visto, representante de uma elite
poltica e econmica que se consagrou e se sustenta protegida pela reproduo de uma
estrutura de normativa permissiva, oriunda da histrica cooptao do Estado. Parte
significativa de suas regras permanecem vigentes, mas no se mostram to eficientes num
cenrio de revolucionado por novos modelos de negcio e novos atores. Se alteraes vo ser
feitas, as corporaes empresariais proprietrias das emissoras de TV demonstram disposio
em fazer uso do poder de influncia que possuem em seu proveito. Por isso, reagem to
incisivamente a qualquer tentativa de reformulao que contrarie esse seu objetivo.
Por outro lado, embora se considere distorcido e excessivo o uso do argumento sobre a
liberdade de expresso como valor absoluto por parte desses atores, aqui representados pela
SIP, fundamental perceber a procedncia de parte de suas denncias. Esse grupo tem grande
legitimidade, por exemplo, ao exigir o cumprimento de termos estabelecidos no Pacto de San
Jos, no qual muitos de seus pontos so sustentados, uma vez que todos os pases em questo
so signatrios. Quando se lana o argumento de que os Estados tm procurado impor normas
para cercear a liberdade quando criam instrumentos de controle pblico para aumentar sua
interferncia no contedo dos meios, no possvel afirmar que ele est de todo errado. Como
vimos, mesmo incluindo instrumentos de participao coletiva para orientao de diferentes
setores da radiodifuso, como conselhos, o Executivo mantm um nvel controle sobre eles
que no pode ser desprezado.
Isso demonstra que permanecem razes da tradio autoritria, paternalista e
conservadora que centraliza no Estado, ou no governo do turno, em ltima instncia o poder
sobre o setor, podendo ser orquestrado de acordo com os interesses que convergirem com os
seus. Contudo, o reconhecimento dessa deficincia no justifica a ignorncia com que esta
perspectiva empresarial tem tratado demandas advindas do outro lado, da sociedade civil
historicamente marginalizada. A hostilidade para esse dilogo impede que haja um
reconhecimento mais amplo de que a defesa de preceitos relativos ao direito comunicao
no traz qualquer propsito de limitar a liberdade de expresso, se no de radicaliz-la,
ampliando para a coletividade.
Apesar disso, possvel afirmar que, de uma maneira geral, essas demandas comeam
a encontrar porosidade no seio institucional a partir dos governos da ltima dcada.
sensvel, de fato, a modificao do tratamento de temas relativos a direitos humanos,
diversidade de contedo, pluralidade de atores, reconhecimento da radiodifuso como um
343
Como aspecto positivo, consideramos que numa regio dominada pela televiso
privada, tendo como alternativa geralmente uma televiso pblica/estatal com conceitos
pouco definidos e na prtica tornando-se instrumento de servio oficioso do governo, o
reconhecimento gradativo de servios de comunicao como os comunitrios e de sua funo
para o fortalecimento da democracia tambm deve ser considerado um avano.
De todo modo, mesmo que se trate ainda de experincias regulatrias iniciais, cuja
prtica efetiva vem sendo problemtica, essa penetrao de demandas sociais oriundas de
segmentos anteriormente excludos das polticas de comunicao sustenta a possibilidade de
identificar essas alteraes como um indcio recente, embora incipiente, de maior
democratizao no setor televisivo dos pases do MERCOSUL.
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7 Concluses
Em grande parte da Amrica Latina, os processos de reforma dos mecanismos
regulatrios dos meios audiovisuais expem as dificuldades enfrentadas pelo Estado de
Direito em positivar em regras, conceitos e valores complexos, por vezes contrapostos, e
considerados indispensveis para a democracia. Se assumirmos o carter ideal da democracia
enquanto substncia, como foi identificada a noo de democratizao da comunicao, em
seu cerne est a igualdade e a justia distributiva de recursos, assim como a emancipao do
cidado enquanto sujeito dotado de racionalidade. Para ecoar suas demandas, valores e ideias,
ou seja, fazer uso de sua liberdade de expresso, garantida nas diversas cartas constitucionais
de nossas recentes democracias, esse sujeito precisa ter direito a voz.
Antes de passar pela ausncia total de regras e ser considerada absoluta, a
radicalizao da liberdade de expresso enquanto preceito democrtico parece muito mais
identificar-se com sua expanso para a coletividade. A liberdade num mercado de conjuntura
dbil, prova a histria, liberdade para poucos. Nosso contexto regional atesta que a
importao de modelos de desenvolvimento e civilizao adquiriu formatos distorcidos. A
adoo da soluo neoliberal aqui conformou uma estrutura muito mais associada a uma
espcie de neocolonialismo marcado pela explorao desses pases pelo capital externo, pela
concentrao de riquezas, pelo agravamento da excluso social e pelas crises econmicas.
Isso vai se refletir no setor de comunicao latino-americano, cada vez mais concentrado nas
mos de poderes oligrquicos e econmicos, capturando historicamente a funo reguladora
do Estado, de modo a conformar um cenrio conveniente para seus investimentos.
A sociedade civil no empresarial, que historicamente foi posta parte desse processo,
alcana vagarosamente e a duras penas espao como ator poltico relevante denunciando a
insustentabilidade democrtica do modelo de mdia que se consagrou e retomando princpios
do direito comunicao como bandeira de luta. Seu projeto de democratizao da
comunicao, pautado pela alterao da estrutura vigente e pela construo de modelos mais
respeitosos aos direitos humanos, incluso e participao cidad, pluralidade e a
diversidade tendo em vista os levantamentos terico, histrico-contextual e emprico
realizados nos parece ser mais coerente com o ideal democrtico do que aquele defendido
pela sociedade civil empresarial. Mesmo aproximando-se mais da prxis da mobilizao
poltica, suas demandas possuem identificvel legitimao terica.
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No creio que haja tanta distncia entre o que exige a sociedade civil e como isso
pode ser conceituado teoricamente. Creio que algumas das bandeiras com que
trabalha a sociedade civil so fundadas em elementos tericos, como os conceitos de
acesso e participao prprios da poltica nacional de comunicao da dcada de
1970. De alguma maneira isso segue vigente, assim como a prpria noo de
democratizao da comunicao que estava presente no informe MacBride e que
tambm falava dos direitos comunicao. Quero dizer, so leituras mais vinculadas
a uma prtica poltica, mas que tem um fundamento e uma tradio terica na qual
na AL houve importantes avanos, em como pensar em polticas de comunicao
em mbito nacional e em qual o papel do Estado nesse processo, por mais que na
atualidade encontremos uma realidade distinta, como com a convergncia. A
sustentao central a mesma: garantir direitos cidadania (informao verbal,
MASTRINI, 2013, traduo nossa).
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Mastrini nos lembra, portanto, que o equilbrio entre atendimento s demandas sociais
no deve prescindir sua sustentabilidade econmica. No estamos numa dicotomia entre
Estado e mercado, como em algum momento se pode supor. Por mais que o Estado seja
ferramenta indispensvel na limitao do poder de grandes conglomerados de mdia,
importante lembrar suas distores prprias. Alm disso, corre-se o risco de cair na defesa
passional ou na demonizao de um ou de outro. Como afirma Joaquim Fidalgo (2003),
fundamental no demonizar o Estado, nem o mercado.
O desafio agora resgatar no sculo XXI contribuies histricas liberais e sociais
adequando-as ao momento contemporneo. A explorao econmica do setor de comunicao
uma realidade cada vez mais vigorosa. Neg-la seria ingnuo e arriscado. A TV como existe
hoje aberta e gratuita ou por assinatura, seja em seu carter comercial, estatal, pblica ou
comunitria, precisa ser modernizada, ou no se sustentar no novo cenrio tecnolgico.
imperativo, portanto, equilibrar sustentabilidade econmica com valores de cidadania para
que seu acesso e benefcios se estendam coletividade e para que sua presena na sociedade
possa contribuir com o constante aprimoramento da democracia.
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Entrevistas:
AMADO, Adriana Amado. Jornalista, professora e pesquisadora na Universidad Andina
Simn Bolvar. Via e-mail, 23 de jun de 2013. Entrevista concedida pesquisadora Chalini
Barros.
AYALA, Rubn Ayala. Jornalista e coordenador do Voces del Paraguay. Via e-mail, 08 de
nov de 2013. Entrevista concedida pesquisadora Chalini Barros.
BECERRA, Martin Becerra. Professor e pesquisador da Universidad Nacional de Quilmes e
Universidad de Buenos Aires. Buenos Aires, 19 de jun de 2013. Arquivo de mp3. Entrevista
concedida pesquisadora Chalini Barros.
BELTRAMELLI, Federico Beltramelli. Docente do da LICCOM-UdelaR e Documentarista.
03 de julho de 2013 em Montevidu. Arquivo de MP3. Entrevista concedida pesquisadora
Chalini Barros.
BUQUET, Gustavo Buquet. Pesquisador e professor, doutor em Cincias da Informao. Em
04 de julho de 2013 em Montevidu. Arquivo de MP3. Entrevista concedida pesquisadora
Chalini Barros
BUSSO, Nestor Busso. Jornalista, ex-presidente do Consejo Federal de Comunicacin
Audiovisual argentino e diretor do Foro Argentino de Radios Comunitarias (Farco). Buenos
Aires, 18 de jun de 2013. Arquivo de mp3. Entrevista concedida pesquisadora Chalini
Barros.
CRETTAZ, Jos Crettaz. Jornalista e editor da seo de economia do jornal La Nacin.
Buenos Aires, 28 de jun de 2013. Arquivo de mp3. Entrevista concedida pesquisadora
Chalini Barros.
KAPLN, Gabriel Kapln. Docente e pesquisador da Universidad de la Repblica e
presidente do Comit Tcnico Consultivo. Em 03 de julho de 2013 em Montevidu. Arquivo
de MP3. Entrevista concedida pesquisadora Chalini Barros
MASTRINI, Guillermo Mastrini. Docente e pesquisador da Universidad Nacional de
Quilmes. Buenos Aires, 17 de jun de 2013. Arquivo de mp3. Entrevista concedida
pesquisadora Chalini Barros.
POZZO, Anbal Pozzo. Docente e pesquisador na Universidad Nacional del Este e
Universidad Nacional de Asuncin, Diretor Geral de Comunicao na Cmara de Deputados
de Paraguay e assessor na Secretara de Informacin y Comunicacin para el Desarrollo SICOM. Via e-mail, 16 de out de 2013. Entrevista concedida pesquisadora Chalini Barros.
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