PRINCIPIO DE JERARQUIA EN LA ADMINISTRACION

PUBLICA ( 10 min.)
PRINCIPIO DE JERARQUIA EN LA ADMINISTRACION PUBLICA
( 10 min.)
por
Juan B. Lorenzo de Membiela
Ignacio de Loyola en 1553 distingua entre la obediencia que sufre la
voluntad del jefe , la obediencia que se une a esa voluntad y la
obediencia que se inspira en la misma intencin que el jefe . Para
Ignacio , slo esta ltima es verdaderamente feliz. Y veremos, cmo
esta opcin es la que an hoy, en los albores siglo XXI, se trata de
implantar en las organizaciones para una mayor eficacia administrativa .
-Jerarqua y ordenacin de rganos administrativos.
La jerarqua es un principio de organizacin que determina una
ordenacin especifica de diversos rganos con identica competencia
material dentro de una organizacin . Ello produce relaciones orgnicas
de subordinacin y dependencia[1]. Histricamente deriva del Derecho
Cannico en el que se perfila como
gradacin entre los sujetos
eclesisticos con determinada potestad de orden, magisterio o
jurisdiccin. La idea de primaca jerrquica, extrada "del primado del
Apstol Pedro", y proviene, a la vez, la intensidad del vnculo[2].

Por ello cabe una primera aproximacin a su definicin: Jerarqua es poner funcin
jerrquica en el el ejercicio del poder[3] . Fue creada en el mbito civil por el
derecho publico francs e italiano si bien con distintas proyecciones.
Mientras que en Italia domin el concepto amplio de sistema de organizacin del
Estado, en la francesa, se asoci al del complejo de rganos ordenados con tal
sistema.
La jerarqua queda as identificada con la centralizacin.

Y de estas concepciones surgen las nociones de principio,

ordenamiento y relacin jerrquica y, recientemente, la de autoridad y poderes
jerrquicos[4].
En cualquiera de los casos, la teora de la jerarqua es valida no solamente para
la teora de la organizacin, tambin para la teora de las normas[5].
- Autoridad y poderes institucionales.
La doctrina alemana, entre ella, Otto Mayer, ubic el derecho de la
organizacin pblica en el derecho poltico porque los principios y
preceptos de la organizacin administrativa no ejercen ninguna
obligacin a la colectividad Sin embargo , como apunta Fosthroff, las
implicaciones sociales de la propia Administracin operan en relacin de
medio a fin, encontrndose con la imperiosa necesidad de cambiar
primitivos postulados.
Con el constitucionalismo se implanta en el Poder ejecutivo como
principio de organizacin.
La jerarqua opera en las relaciones internas de una organizacin y
supone una derivacin lgica del principio de separacin de poderes y un
cambio que supone residenciar la Soberana en el Poder legislativo sin
que exista interferencia entre el Poder Ejecutivo y el Poder judicial[9].
Espaa posee una Administracin en donde la jerarqua prima con toda
su intensidad: es una Administracin burocrtica de corte weberiano,
planificadora, programada y de consecucin de fines[10].
Jerarqua
como
Administracin.

principio

de

funcionamiento

de

la

El art. 103.1 CE aborda la jerarqua como principio de funcionamiento

y de ello deriva la asignacin de un mbito de responsabilidad formal a
cada una de las pociones , titulares de entes, que integran esa escala
cuyo contenido se centra en el deber de cumplir y en la potestad de
hacer cumplir sus mandatos.

Forsthoff con remisin a Thon[12] distingue en la teora del Derecho de

la Organizacin una necesidad y es la que la norma jurdica general, la
norma de conducta, necesita una seguridad organizada de su
cumplimiento. Y es para esto para lo que sirve la coaccin. A traves
de ella se garantiza una conducta ordenada normalizada[13].
Por ello, es lgico, que Von Mises calificase como coactiva una de las
esenciales funciones de las Administraciones Pblicas , bien sean ad
extra , a la sociedad o ad intra, a sus funcionarios.
En la doctrina espaola la evolucin del principio de jerarqua comienza
con la posicin de Santamara de Paredes , definindola como la serie
de rganos que ejercen el poder ejecutivo armnicamente subordinados
y coordinados para hacer compatible la unidad con la variedad de los
mismos. Supone que la jerarqua constituye un principio o, por mejor
decir, un modo disposicin de los rganos administrativos de suerte que
resulte armonizada la variedad de los mismos con el dogma de
unidad [14.
Para Jordana de Pozas, es principio que reduce a unidad la pluralidad
de rganos administrativos, logrando coordinacin y subordinacin.
Posteriormente Gascn
Hernndez[15] enumera
como
principios
jurdicos de organizacin los de unidad, competencia y jerarqua.
Segn l, la unidad y la competencia vienen a ser la tesis y anttesis
que alcanzan su sntesis en el principio de jerarqua, pero a rengln
seguido
expresa
sus
dudas.
Tal vez, el principio de competencia no exista y el principio de unidad
sea ms bien un principio poltico y ambos principios puedan englobarse
en el principio de jerarqua. Considerndolo un Tu es Petrus.
Garca Trevijano expone su clsica teora sobre los principios de
organizacin,
entre
ellos:
el
de
competencia,
jerarqua,
descentralizacin (autarqua-autonoma) y colegialidad[16].
Sin perjuicio de mencionar doctrinas que niegan la existencia de un
poder jerrquico, v.gr.: Di Malta, pero s la existencia de un haz de
facultades que rganos superiores detentan sobre los inferiores[17].
Hoy, los autores, la definen como la especial estructuracin que se
efecta de los distintos rganos de un mismo ramo de la Administracin
dotados de competencia propia, mediante su ordenacin escalonada,

en virtud de la cual los superiores podrn dirigir y fiscalizar la conducta

de los inferiores, resolviendo, en su caso, los conflictos entre los
mismos, al objeto de conseguir la unidad en la actuacin de todos
ellos[18].
La organizacin jerrquica consiste en un doble orden de operaciones,
unas atinentes a dividir entre las unidades orgnicas que integran cada
escaln o nivel horizontal (departamentalizacin) y entre los puestos de
trabajo que integran cada unidad (distribucin o reparto de tareas);
otras,
que establecen relaciones de autoridad-responsabilidad
(jerarquizacin) [19].
Desde un prisma empresarial, la jerarqua es una estructura cuya
misin normal dentro de una colectividad organizada es descentralizar la
autoridad y las responsabilidades entre todas las ramificaciones
funcionales que colaboran para el buen logro de sus fines.
Recprocamente, la jerarqua facilita la centralizacin de informaciones
relativas a las actividades y a la vida de la colectividad. En la jerarqua
cada individuo est subordinado a otro y tiene mando sobre otros
subordinados[20]
Entre sus elementos diferenciamos:
a) Pluralidad de rganos con competencia material coincidente de modo
total o parcial y escalonados por razn del grado en la estructura
organizativa y
b) Reconocimiento de la prevalencia de la voluntad del rgano de grado
superior sobre la del grado inferior en relacin con un mismo asunto.
- Prevalencia de la voluntad del rgano de grado superior sobre
la del grado inferior.
Dado el objeto de estudio centraremos la problemtica en ese segundo
aspecto: la determinacin de las relaciones de
autoridadresponsabilidad; lo que obliga a definir el contenido de la relacin
jerrquica, desplegndose un amplio elenco de facultades, entre
ellas[21]:
a) El poder de impulso de la actividad de los rganos inferiores y la
direccin de la misma, art. 21 de la Ley 30/1992 .
b) El poder de inspeccin y de vigilancia sobre la actividad de los
inferiores, art. 79 de la Ley 30/1992

c) El poder de suplir a los titulares de los rganos inferiores .

d) El poder de operar transferencias en el ejercicio de competencias
respecto a los rganos inferiores, arts. 13 y 14 de la Ley 30/1992 .
e) El poder de control sobre la actuacin de los rganos inferiores, art.
79 de la Ley 30/1992.
f) El poder de resolucin sobre conflictos de atribuciones de los rganos
inferiores, art. 20 de la Ley 30/1992[22] .
g) La facultad disciplinaria sobre los titulares y funcionarios de su
rgano[23].
Si nos fijamos bien la relacin jerrquica no precisa de una concrecin
normativa para cada una de las facultades que puede requerir la orden
del superior sino que la atribucin que la jerarqua atribuye es global,
amplia, omnmoda[24], siempre, claro est, dentro de la legalidad
constitucional .
-Jerarqua y respeto.
Todos estas facultades tienen su reverso en el deber de respeto,
obediencia y acatamiento de las rdenes dadas a los inferiores. No
olvidemos, como apunta Parada Vzquez, que el principio de jerarqua
ha sido entendido en las organizaciones pblicas como una aplicacin
del rgimen militar[25]. Y esto an cabe verificarlo hoy en donde en
algunas Dependencias provinciales y Direcciones de servicio se
asimilan ms a una escuela de artillera que a una moderna unidad
administrativa impetradas por un humanismo motivante ,por la poltica
de la calidad - real y no artificiosa- y el cumplimiento de objetivos
( aritmeticamente verificables sobre operandos equitativos y justos
excluyendo la discreccionalidad).
-Jerarqua y responsabilidad.
La jerarqua y la potestad reconocida al rgano administrativo, genera
laresponsabilidad del titular por su mal uso. Circunstancia no siempre
clara
aunque
pudiera
parecer
algo
apodctico.
Y ello conviene aclararlo para un posible ejercicio en el foro
jurisdiccional para exigir responsabilidad, sea administrativa, sea penal,
ya que la responsabilidad civil es absorbida por la administrativa. Esa
absorcion es acorde con los antecedentes legislativos, principalmente

con la Ley 4/1999, de 13 enero de modificacin de la Ley 30/1992 de

RJAPPAC, cuya Disp. Derogatoria nica, deroga la Ley de 5 de abril de
1904 y el Real Decreto de 23 de septiembre de 1904, relativos a la
responsabilidad civil de los funcionarios pblicos.
Y esa unin entre persona jurdica pblica y persona privada es
inextricable. Es pacfico en la legislacin y en la doctrina no considerar a
las personificaciones jurdicas pblicas la cualidad de persona fsica. Y
todo ello, porque la relacin orgnica quiere que el titular de la persona
jurdica forme su voluntad psicolgica de querer y que inmediatamente
despus
de
formada
se
transforme
en
voluntad
de
la
Administracin[26].(Existi,
no
obstante,
en
la
poca
romana, los officiaimpersonales
de
la
magistraturas
orgnicas,
concebidas como centros abstractos de competencias totalmente
independientes de las personas de sus titulares).
De este modo , el art. 7.2 de la LOFAGE, Ley 6/1997, declara
que los jefes de las unidades administrativas son responsables del
correcto funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecucin de las
tareas asignadas a la misma.
E igualmente el art. 81.1 del Decreto 315/1964, de 7 febrero que
aprueba la Ley Articulada de Funcionarios Civiles del Estado de 1964,
en vigor en el EBEP , Disp. Derogatoria nica. b), recoge que los
funcionarios son responsables de la buena gestin de los servicios a su
cargo.

-Jerarqua y ordenacin de los servicios conforme a Ley.

Este hecho ,sin embargo, es admitido por algunos tribunales vid. SAN ,
Sala de lo Contencioso Administrativo ,Seccin 4, 7 de junio de
2006[32], defendiendo la urgencia de la medida en pos de la eficacia
administrativa.
Eficacia administrativa que no se explicita, siendo ello, un recurso
alegrico muy utilizado por los rganos jurisdiccionales que lo emplean,
efectivamente, como unconcepto jurdico indeterminado , con valor
suficiente como para , por medio de la interpretacin judicial, superar el
rigor
de
la
Le.
Como hemos expuesto, la misma no es un concepto abstracto sino que
se materializa en diversas reglas de actuacin basadas en la eficiencia y
que responden a prestar un servicio pblico optimo, de calidad real y

comprobable, calidad provechosa para el ciudadano y la administracion,

hoy necesariamentepnderando su acepcion economica de ahorro de
costes.
Puesto que todo ello es cuantificable , tambien es medible y en tanto
que convertible en magnitud , cabe exigir medidas para la
optimizacin del servicio. Otra cosa es que se dicten o no y si se dictan
sea apropiadas o no y otra muy distinta es que se acte o no y con qu
extension temporal, no sea que pueda afectar o lesionar a otros
directivos diferentes por razon de la autoridad de la que dimna su
nombramiento.
Es una exigencia del silogismo judicial. De todos modos, la Sentencia
expuesta , no es ms que una manifestacin de la impermeabilidad
administrativa, criticada por autores,
reminiscencias histricas de
cuando el Estado lo abarcaba todo.
-Burocracia e innovacin.
Pertenece el principio de jerarqua al modelo de Administracin
burocrtica ideada por Weber, encontrndose en vigor en la totalidad de
Administraciones del mundo[34]. Sin embargo, en la actualidad, este
principio va modulndose en atencin a otras tcnicas, identificadas hoy
como ciencias, que inciden ,del mismo modo ,en la organizacin, vase
la Gerencia o el Management. Pero estas tcnicas, como veremos,
topan con imponderables que las entorpecen . Entre otros motivos la
mxima de que nadie puede ser un buen burcrata y un
innovador es una gran verdad. Y ello se fundamenta, como apunta
Von Mises , porque el progreso es precisamente lo que los
estatutos y reglamentos no han previsto y queda necesariamente
fuera
de
la
actividad
de
la
burocracia[35].
Pero adems, al Estado le es cmoda la organizacin burcrata ,
con independencia de sus resultados, porque la obediencia a la ley, el
sometimiento a la costumbre y a la tradicin es la primera de las
virtudes que aprecia.
-Devaluacin del principio de
pertenencia a una organizacin.

jerarqua

sentimiento

de

En los ltimos aos somos testigos de una profunda devaluacin del

principio de jerarqua con un desprecio nada disimulado a preservar
su operatividad. Las razones obedecen a distintas causas: sociolgicas,

polticas (sindicales) y por la

relevancia
en

consciencia del funcionario de su

la
organizacin.

Una inercia difcil de frenar desde una posicin ortodoxa , an siendo

la Administracin una organizacin, y que la jerarqua es uno de sus
elementos constitutivos, en donde la estructura piramidal de mando es
innata a su propia existencia y a sus antecedentes histricos. Sin
embargo hay que distinguir entre el mero y simple empleo de la
potestad de mando sin mayor relevancia, es decir, elsimplismo
organizacional basado en la coaccin sobre los subordinados y
otra muy distinta la modulacin de este principio en atencin al
elemento humano de la organizacin, que fundamenta la gestin de
consenso, la gestin racional.
Ese giro conductual
de los funcionarios es consecuencia
del sentimiento de pertenencia a una organizacin y esa
identificacin fundamente, un ansia ilusionante de contribuir a los fines
fijados La razn de esta metamorfosis? Posiblemente se deriven de los
derechos fundamentales que la CE reconoce a la persona y al empleado
pblico y que se impone sobre cualquier organizacin, pblica y privada.
Esta percepcin se manifiesta con ms saturacin en las
Administraciones Pblicas en donde el elemento moral es quizs el ms
importante de la misma y en donde la dignidad, la autoestima
profesional y la propia dimensin personal del funcionario tiene rasgos
diferenciadores con otras organizaciones. Y ello deriva del vinculo de
permanencia , prcticamente inalterable, que a contrario de lo que
opinan algunos, generan estos sentimientos que determinan la propia
consciencia del individuo .
-Sociologa de la jerarqua.
La jerarqua desde un mbito psicolgico y sociolgico no ha sido bien
considerada. Ha sido causa de ineficacia en el servicio pblico , genera
servilismo, conformismo , nepotismo y cmo no, acoso moral como
medio de sometimiento de funcionarios al dictado del superior o
la expulsin del funcionario de la organizacin , ex oficio por la
Administracin Pblica , o motu proprio, sea a travs de
renuncia, excedencias , traslado geogrfico o traslado funcional
a otras administraciones en el mismo territorio.
Desde el mbito poltico liberal, la jerarqua se justifica como un medio
para alcanzar el fin que es la consecucin del inters general. Sin
embargo, ello es rechazado por la doctrina marxista y liberal

cuestionando la legitimidad de la burocracia misma[36]. Ante este

hecho, se buscaron formas alternativas
y, entre ellas,
el
denominado modelo
participativo generando
la
Administracin
participada. Hoy, en cambio, la Gerencia o el Management , como
ciencia, se impone, superando otras tesis .
-Management y elemento humano de la organizacin.
Precisamente este modelo de gestin trata de aumentar la eficacia
potenciando el elemento humano, y es esta premisa el centro
del management pblico que hoy se intenta aplicar en la Administracin
teniendo como obstculos ms poderosos la cultura de la organizacin y los
valores que el funcionario ha asumido en sus aos de carrera administrativa . Y
ello, hay que decirlo, es un importante obstculo en tanto el sistema
queda amordazado por el inmovilismo innato de la organizacin y la
inexistencia de una carrera administrativa directiva.
-Rechazo de lo jerrquico.
Parada Vzquez, referencia el rechazo de lo jerrquico en beneficio de la
coordinacin y cooperacin buscando el consenso. Junto a ello la
debilidad de una potestad disciplinaria inoperativa e incluso en
ocasiones, deficiente , lo que ocasiona un atentado a la existencia de
esta potestad y proporciona, para el estudioso de la organizacin ,de
modo significativo, una idea de lo que el principio de jerarqua importa
a los titulares del mismo.

Gonzlez Prez[37] recogiendo la tesis de Alejandro Nieto denuncia la

confusin existente hoy entre jerarqua y dictadura explicada por el
rechazo que causa o cauysaba ( pues hay muchas formas de
totalitarismos algunos ms sutiles que otros) . Aunque en cambio, otras
formas de tiranas son aceptados socialmente en lo que supone una
paradoja difcilmente creble. E incluso no solo son admitidos sino,
desgraciadamente, temidas, con una lesin flagrante de principios
constitucionales .
-Desobediencia del empleado pblico y principio de legalidad .
Esta situacin queda evidenciada en nuestro ordenamiento ,
concretamente en el CP : los antecedentes legislativos del ilcito penal
que castiga la desobediencia de funcionario pblico, vigente art. 410 , se
inclinaban ms hacia el principio de autoridad o jerarqua que el de

legalidad junto a una tolerancia con el funcionario que cumple rdenes

sabedor que stas son ilegales[38].
Hoy en cambio, el sometimiento al principio de legalidad es un mandato
constitucional , art. 25 CE , habindose desbordado su interpretacin
jurdica y judicial con una superacin razonable de aquellas ordenes que
posean apariencia de principio jerrquico del art. 103 de la CE .
Bajo esta situacin la bsqueda de acuerdo entre las partes puede
resultar en ocasiones peligroso, si a eficacia nos referimos , cuando no
se alcanza y cuando la psicologa del funcionario rechaza a priori las
rdenes dadas por el superior cuando ve frustradas sus expectativas o
intereses o se cuestiona , simplemente, la orden.
-Jerarqua y estructuracin de la funcin pblica.
La jerarqua , segn Garca Trevijano , es un criterio general de
aplicacin y estructuracin de la funcin pblica. Presupuesto de orden
orgnico de coordinacin y subordinacin permanente, se erige en
sustrato de la relacin de sujecin especial del funcionario pblico , que
fundamenta posteriormente la potestad disciplinaria . No olvidemos que
la determinacin del rgimen funcionarial, con los derechos y deberes
de los funcionarios pblicos es una cuestin de organizacin. Se derivan
de estas definiciones dos vertientes esenciales para calibrar la dimensin
de este principio:
A)

Vertebra el principio de eficacia administrativa como elemento

teleolgico de cualquier organizacin pblica.

B)

Justifica la potestad organizativa y directiva de la Administracin

Pblica . Elemento este que habr que razonarse con ms profundidad
en la actualidad, en donde la situacin de preeminencia administrativa
se atempera por la concurrencia de derechos fundamentales .

l principio de jerarqua no es el nico que contribuye a la ordenacin de

nuestro sistema de fuentes, ya que tambin juega un papel muy
destacado el principio de competencia o de distribucin de materias.

- Principio de competencia, complementario al principio de jerarqua normativa

El principio de competencia, que opera como regla complementaria del

principio de jerarqua normativa, implica la atribucin a un rgano o ente
concreto de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto
tipo de normas con exclusin de los dems, para lo cual la Constitucin
establece ordenamientos o sistemas jurdicos autnomos que se
corresponden usualmente con la atribucin de autonoma a determinadas
organizaciones, aunque tambin hace se referencia al ejercicio de una
funcin determinada. Este principio de competencia explica la coexistencia
de subsistemas jurdicos autnomos de las Comunidades Autnomas o de
las Corporaciones Locales, engarzados con el general y entre s por medio
del principio de competencia.

- Manifestaciones del principio de competencia

Podemos matizar el principio de competencia aludiendo al menos a las

siguientes tres manifestaciones del mismo:

+ Vertiente orgnica del principio de competencia

La vertiente orgnica, manifestacin ms bsica del principio de
competencia, implica la necesidad de que cada norma sea dictada por el
rgano que posea la potestad normativa correspondiente para ello. Opera
en el interior de cada entidad territorial dotada de organizacin poltica.
Opera entre los distintos rganos del Estado central, o bien entre los
rganos de cada Comunidad Autnoma. Tal vez un ejemplo ayude a
entender lo que decimos: una orden ministerial es igual que otra orden
ministerial en aplicacin del principio de jerarqua, pero una orden
ministerial del ministerio de Asuntos Exteriores estableciendo los tipos de
patata de siembra sera tan nula por violacin del principio de competencia
como una orden del ministerio de Agricultura nombrando diplomticos.

+ Dimensin territorial del principio de competencia

En su dimensin territorial, el principio de competencia opera entre
distintas entidades territoriales dotadas de autonoma poltica y
administrativa. Explica la aparicin de subordenamientos jurdicos, de
alcance territorial limitado, dentro del ordenamiento jurdico general. As
son vlidas aquellas normas o actos procedentes de los rganos de un ente
territorial cuando han sido dictados dentro de la competencia propia del
ente territorial de que se trate. Aqu incluso se produce el decaimiento
intenso del principio de jerarqua. Sirva otro ejemplo: no existe la menor
duda de que dentro de las normas secundarias un Decreto del Gobierno es
de mucho mayor rango que una ordenanza municipal. Sin embargo un
Decreto no podra establecer el sentido del trfico en las calles de una
ciudad frente a una ordenanza municipal. Igualmente, una orden del
ministerio de Agricultura no podra regular un tema agrcola que sea
competencia de una Comunidad autnoma ya que ello debe regularse por
una orden de la correspondiente consejera autonmica.

+ Vertiente normativa del principio de competencia

La vertiente normativa supone que determinadas categoras de normas
tienen un mbito material prefijado por la propia Constitucin, de tal
manera que cada una de ellas slo podr proyectar su fuerza normativa
dentro de ese mbito material, al cual queda limitada su competencia. De
este es de lo que hemos hablado con anterioridad cuando nos hemos
referido a las distintas tipologas surgidas modernamente dentro de las
normas con forma de ley.

- Principio de competencia: condicin de validez de las normas

El principio de competencia es por lo tanto condicin de validez de las

normas, de tal manera que su infraccin determina su nulidad y la
correspondiente expulsin del ordenamiento por parte de los Tribunales o,
en el mejor de los casos, su no aplicabilidad. Por ejemplo, un reglamento
del Estado dirigido a modificar un reglamento de una Comunidad Autnoma
es nulo, e igualmente ocurre a la inversa.
El principio de competencia en sus distintas vertientes explica que en un
mismo nivel jerrquico (por ejemplo, el de la ley) existan diversas
categoras de normas (leyes del Estado y leyes autonmicas) y tambin
acta en el juego entre ordenamientos, as el principio de competencia
acta entre el Derecho interno espaol y el Derecho europeo comunitario,
por una parte, y por otra, entre el Derecho del Estado y el Derecho de cada
una de las Comunidades Autnomas. Tambin la relacin entre las leyes
orgnicas y las leyes ordinarias se explica, aunque no es una cuestin
doctrinalmente pacfica, por medio del principio de competencia, como
hemos explicado con anterioridad.

- Principio constitucional?

No hay en la Constitucin espaola una mencin explcita al principio de

competencia con carcter general, sin duda porque su existencia es tan
evidente y de sentido comn que podramos decir de l que responde a la
propia naturaleza de las cosas. Si que existen algunas referencias

puntuales en materias interordinamentales. As, el artculo 93 de la

Constitucin prev la atribucin del ejercicio de competencias derivadas
de la Constitucin a una organizacin o institucin internacional, y est
pensado para el caso de que Espaa se incorporara a la Comunidad
Econmica Europea y los artculos 148 y 149 hacen referencia al desglose
competencial entre el Estado y las Comunidades Autnomas.