Jessica Hernndez Mendoza

Seminario de sociologa poltica VII: Teoras de la sociedad civil

Prof. Godofredo Vidal de la Rosa
HLS01

Estado, democratizacin y ciudadana

Guillermo ODonnell

ODonnell comienza este trabajo, puntualizando que es necesaria la

revisin de las concepciones corrientes sobre el Estado para comprender
los diversos procesos de democratizacin. En las dos ltimas dcadas,
el derrumbe de varias clases de sistemas autoritarios ha conducido al
surgimiento de una cantidad de democracias. Ellas son democracias; son
democracias polticas, o ms exactamente, y siguiendo la definicin
clsica de Robert Dahl, son poliarquas. (O'Donnell 1993, 62) Seala
adems la poca teorizacin que se ha dado sobre las poliarquas de tipo
diferente, las cuales aglomeran a una mayora de pases que
recientemente democratizados, pero que sin embargo, no se estn
encaminando

haca

regmenes

democrticos

representativos,

institucionalizados, ni que en un futuro se vislumbre que suceda de tal

manera. El trabajo de ODonnell tiene como fin contribuir a sta
teorizacin.
Capacidades e infraestructura del Estado
Aunque el bagaje conceptual de las ciencias polticas puede ser
satisfactorio para las democracias liberales normales, o poliarquas,
() para analizar la situacin actual y las expectativas de muchas
democracias nuevas () tenemos que volver atrs y repasar algunos
conocimientos bsicos de sociologa poltica y legal. El anlisis que se
presentar a continuacin se basa en una premisa: los Estados estn
entrelazados con sus sociedades respectivas de complejas y variadas
maneras; esa insercin conduce a que los rasgos de cada uno de ellos y
de cada sociedad tengan un enorme influjo sobre el tipo de democracia
posible de consolidarse (si es que se consolida), o sobre la consolidacin
1

o fracaso de la democracia a largo plazo. Estas afirmaciones son ms

bien obvias, pero no hemos seguido adecuadamente sus implicaciones
desde el punto de vista de la problemtica de la democratizacin. En
parte eso se debe a que manejamos conceptos (especialmente los
relativos al Estado), que en la forma en que han sido formulados () no
constituyen de mucha ayuda para nuestro tema. (O'Donnell 1993, 64)
Es un error asociar el Estado con el aparato estatal, o el sector pblico,
o la suma de las burocracias pblicas, que indudablemente son partes
del Estado, pero no constituyen el todo. El Estado es tambin, y no
menos primariamente, un conjunto de relaciones sociales que establece
cierto orden en un territorio determinado, y finalmente lo respalda con
una garanta coercitiva centralizada. Muchas de esas relaciones se
formalizan mediante un sistema legal provisto y respaldado por el
Estado. (O'Donnell 1993, 64)
Es precisamente a partir de la conceptualizacin del Estado donde se
abre la pauta para hablar de las capacidades e infraestructura del
mismo. ODonnell habla de dimensiones constitutivas del Estado, la
primera que nos refiere es el sistema legal como la dimensin
constitutiva del Estado y del orden que este establece y garantiza en el
territorio dado; es un orden en el sentido que compromete mltiples
relaciones sociales en base a normas y expectativas estables () Las
relaciones sociales, incluyendo aquellas de la aquiescencia diaria y
preconsciente

con

la

autoridad

poltica,

pueden

basarse,

como

argumenta Weber, en la tradicin, el miedo al castigo, los clculos

pragmticos, la habituacin, la legitimidad y/o la eficacia de la ley. La
eficacia de la ley sobre un territorio determinado se compone de
innumerables

conductas

hechas

hbito,

que

por

lo

general,

conscientemente o no, son compatibles con la prescripcin de la ley.

(O'Donnell 1993, 64- 65)

Es de esta manera como podemos observar la ley como otro elemento

constitutivo del Estado: es la <<parte>> del Estado que proporciona la
urdimbre regular y subyacente del orden social que existe en un
territorio determinado () La ley tiene sus propias manifestaciones
organizacionales, altamente ritualizadas e institucionalizadas en las
democracias contemporneas. El Congreso es, en principio, el lugar en
que se discuten y promulgan las principales leyes del pas, y al poder
judicial le corresponde discutir y solucionar los conflictos de inters y,
finalmente, las disputas sobre el significado mismo de la comunidad
poltica. As como ocurre tambin con otros aspectos del Estado, el
Congreso y el poder judicial son las materializaciones perceptibles (en
forma de organizacin) del fenmeno ms extenso, que consiste en la
eficacia social de la ley. (O'Donnell 1993, 65)
Otra dimensin a considerar es la ideolgica. Se mantiene en el
imaginario que el Estado (aparato estatal) pretende ser un <<Estado
para la nacin>>. No obstante aun cuando el pice del Estado sostiene
que resultar de forma igualitaria para todos los miembros de la nacin,
se evidencia que ese orden es desigual.
A partir de la idea anterior, se seala que existen dos aspectos que
deben ser tomados en cuenta: En primer lugar, que ese orden es
verdaderamente un orden. En segundo lugar, la igualdad garantizada a
todos los miembros de una nacin en trminos de ciudadana es crucial
para el ejercicio de los derechos polticos que connota el funcionamiento
de la democracia, y tambin para la eficacia de las garantas personales
consagradas en la tradicin liberal () Desde la perspectiva que
ODonnell propone, la ciudadana no se reduce a lo poltico. El sistema
legal pone la dimensin pblica connotada por la virtual remisin de
tal relacin a una entidad del Estado debidamente autorizada, para que
sta la juzgue legalmente. (O'Donnell 1993, 66)

Argentina, Brasil y Per son ejemplos de crisis en sus

Estados.

Una

crisis que existe en las tres dimensiones que ya hemos discutido: la

dimensin del Estado como un conjunto de burocracias capaces de
cumplir con sus obligaciones con una eficiencia razonable, la dimensin
de la eficacia de la ley y la dimensin de la credibilidad del alegato de
que los organismos estatales normalmente orientan sus decisiones por
una cierta concepcin del bien comn. (O'Donnell 1993, 67)
Los debates contemporneos confunden dos dimensiones distintas. Una
de ellas se relaciona con el tamao y la influencia relativa del aparato
estatal. No hay duda de que en la mayora de los pases recientemente
democratizados el Estado es demasiado grande, y de que eso conduce a
numerosas consecuencias negativas () La segunda dimensin se
refiere a la fuerza o debilidad del Estado como un todo.

Un Estado

fuerte, independientemente del tamao de sus burocracias, es aquel

que establece eficazmente esa legalidad, y que no es percibido por la
mayora de la poblacin simplemente como un terreno para la
consecucin de intereses particulares. (O'Donnell 1993, 687)
Lo anterior hace que surjan las interrogantes: Qu ocurre cuando la
eficacia de la ley se extiende muy irregularmente (si no desaparece del
todo) a travs del territorio y de las relaciones funcionales (incluyendo
relaciones de clase, tnicas y de gnero) que supuestamente regula?
Parecer ser que en estas situaciones propician los Estados ineficaces,
con la incapacidad de promulgar regulaciones para la vida social que
sean eficaces a lo largo de sus jurisdicciones, se expresa la ineptitud del
Estado para poner en vigor sus propias regulaciones. (O'Donnell 1993,
69)
Normalmente las zonas que estn situadas a la periferia de los centros
urbanos nacionales, son los ms afectados por la ineficacia de un orden
nacional representado por la ley y la autoridad del Estado.
4

Zonas marrones
La distincin de la intervencin y presencia del Estado, en diferentes
zonas del territorio, nos lleva a la elaboracin de una categorizacin por
zonas: Imaginmonos un mapa de cada pas en donde las reas azules
sealen un alto nivel de presencia del Estado (en trminos de un
conjunto de burocracias razonablemente eficaces y de la eficacia de una
legalidad debidamente sancionada) tanto territorial como funcional; el
color verde significara un nivel alto de penetracin territorial, pero una
presencia significativamente baja desde el punto de vista funcional y de
clase; el color marrn indicara un nivel muy bajo o nulo en ambas
dimensiones. (O'Donnell 1993, 71)
En las reas marrones hay elecciones, gobernadores y legisladores tanto
nacionales como estaduales.

Las fracciones y los gobiernos locales

funcionan en base a fenmenos tales como el personalismo, amiguismo,

prebendalismo, clientelismo y otro por el estilo () La presencia de esos
circuitos de poder se repite en el centro de la vida poltica nacional,
comenzando con el Congreso, la institucin que supuestamente es la
fuente de la legalidad existente y que abarca el territorio nacional. En
general, los intereses de los legisladores marrones son my acotados:
mantener el sistema de dominacin privatizada que los eligi y canalizar
hacia

ese

sistema

tantos

recursos

estatales

como

sea

posible.

(O'Donnell 1993, 71- 72)

Los burcratas de este tipo de zona (marron) tienden a ser en su
desempeo, conservadores y oportunistas. Su xito depende del
intercambio de favores con el gobierno y las diversas burocracias, y
cuando el poder ejecutivo es dbil y necesita cierto apoyo del Congreso,
a menudo obtienen el control de los organismos estatales que
suministran esos recursos. Eso aumenta la fragmentacin y los dficits las manchas marrones invaden incluso la cspide burocrtica del Estado.
5

Algunos estudios recientes han sealado las consecuencias perniciosas

que tiene esta prctica (entre otras reas) en el funcionamiento del
Congreso y en el surgimiento de un sistema de partidos razonablemente
estable: difcilmente una perspectiva favorable para institucionalizar la
democracia. (O'Donnell 1993, 72)
En los pases que tienen reas marrones extensas, las democracias se
basan

en

un

territorialmente,

Estado
combina

esquizofrnico;
en

forma

uno

que,

compleja

funcional

caractersticas

democrticas y autoritarias. Es un Estado cuyos componentes de

legalidad democrtica y, por consiguiente, de su carcter pblico y de
ciudadanas, se desvanecen en las fronteras de varias regiones y de
relaciones interclasistas y tnicas. (O'Donnell 1993, 74)
Como una forma poltica eficaz en un territorio determinado, la
democracia est necesariamente vinculada a la ciudadana, y sta slo
puede existir dentro de la legalidad de un Estado democrtico. Un
Estado que no es capaz de hacer valer su legalidad sustenta una
democracia con baja intensidad de ciudadana. En la mayora de las
reas marrones de los pases recientemente democratizados se respeta
los derechos polticos de la poliarqua. Por lo general los individuos
pueden votar sin coercin directa, el conteo de sus votos se realiza
limpiamente;

en

principio

pueden

crear

casi

cualquier

tipo

de

organizacin, pueden expresar sus opiniones sin censura y pueden

transitar libremente dentro y fuera del territorio nacional. En esas
regiones se encuentran esos y otros atributos de la poliarqua.
(O'Donnell 1993, 74- 75)
Entre los pases que satisfacen los criterios de la poliarqua se puede
distinguir diferentes niveles y dimensiones de democratizacin. Esas
variaciones se relacionan con asuntos de equidad e igualdad en varias

esferas sociales (o, lo que es equivalente, con la democratizacin social

y econmica.
Ciudadana de baja intensidad
El concepto de ciudadana de baja intensidad alude especficamente a la
esfera poltica, a la teora poltica de la democracia poltica, o poliarqua.
Como se mencion anteriormente, en las reas marrones de las
democracias nuevas por lo general se cumplen las condiciones polticas
especficas para la existencia de la poliarqua. Pero los campesinos, los
habitantes de los barrios pobres, los indgenas, las mujeres y dems,
muchas veces no logran un trato justo de la justicia, o no pueden
obtener los servicios de los organismos estatales a los que tienen
derecho, o no estn libres de la violencia policial, o... una larga lista de
etcteras. Esas son restricciones extra-polirquicas, pero todava
polticamente relevantes; ellas connotan la ineficacia del Estado como
ley, la reduccin de ciertas garantas y derechos que son tan
constitutivos de la ciudadana como el poder votar sin coaccin. El
resultado es una disyuncin curiosa: en muchas reas marrones se
respeta los derechos democrticos, los derechos participativos de la
poliarqua; pero se viola sistemticamente el componente liberal de la
democracia. Una situacin en la cual uno puede votar libremente, y
confiar en que ese voto se escrutar limpiamente, pero donde no puede
esperarse un trato justo de la polica o de la administracin de justicia,
pone seriamente en duda el componente liberal de esa democracia y
cercena gravemente la ciudadana . Esa disyuncin es la otra cara de la
moneda de la poderosa mezcla de componentes democrticos y
autoritarios de esos Estados. (O'Donnell 1993, 76)
Una manera mas corta se sintetizar el concepto sera de la siguiente
manera: Ciudadana de baja intensidad Una ciudadana efectiva no
consiste nicamente en votar sin coaccin; es tambin un modo de
7

relacin entre los ciudadanos y el Estado, y de los ciudadanos entre

s.En estos y otros sentidos, en nuestras democracias sufrimos de lo
que he llamado una ciudadana trunca o de baja intensidad. El Estado
de Derecho, corolario y soporte de la ciudadana y, por lo tanto,
elemento central de la democracia, slo rige de manera intermitente en
nuestros pases.
La denegacin de derechos liberales a (casi siempre, pero no
exclusivamente) los sectores pobres o desposedos en otro sentido, es
analticamente diferente de la variacin de niveles de democratizacin
social y econmica, y no necesariamente guarda relacin con ellos. Pero,
empricamente, varias formas de discriminacin y Como lo expres Alan
Ware: El derecho de las democracias liberales al ttulo de democracias
liberales reposa en el alegato de que tienen procedimientos, tanto bien
establecidos como accesibles, para proteger las libertades de los
ciudadanos de pobreza extendida, as como su contraparte, la
disparidad extrema en la distribucin de los recursos (no slo
econmicos), van de la mano con la ciudadana de baja intensidad. Aqu
se entra en el tema de las condiciones sociales necesarias para ejercer
la ciudadana; cmo se puede capacitar a los ms dbiles y a los ms
pobres, aun si siguen siendo pobres, en trminos consistentes con la
legalidad democrtica y, de esta manera, obtener su ciudadana plena,
democrtica y liberal? Hasta una definicin poltica de democracia
(como la que recomienda la mayora de los autores contemporneos, y a
la cual me apego aqu) debe tomar en cuenta la pregunta de hasta qu
punto se ejerce realmente la ciudadana en un territorio determinado.
Eso - permtanme insistir en un punto que conduce a malentendidos - no
significa per se cunto lamenta uno las injusticias sociales y cunto le
gustara remediarlas; el argumento se refiere a las consecuencias de
esas condiciones sociales para el tipo de poliarqua y para el grado de
ciudadana con el que estamos tratando en cada caso. (O'Donnell 1993)
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Bibliografa
O'Donnell, Guillermo. Estado, Democratizacin y ciudadana. Nueva
Sociedad, 1993: 62 - 87.