Laplaneacin educativa

en Mx i c o : la Universidad
Pedaggica Nacional
(UPN)

Karen Kqvacs

INTRODUCCIN

E L OBJETIVO central de este trabajo es investigar la creacin de

la Universidad Pedaggica Nacional dentro del contexto del Plan
Nacional de Educacin, documento base de la poltica educativa
del sexenio 1976-1982. Para ello nos proponemos estudiar ciertos
sectores de la burocracia educativa, concebidos como una arena
de conflicto poltico.
Basndonos en este planteamiento, delimitamos nuestro campo
de estudio a aquel mbito interburocrtico involucrado tanto en
la elaboracin como en l a implementacin de u n determinado
proyecto educativo. Se trata de investigar cules fueron los motivos que determinaron l a conducta de ciertos actores sociales, de
tal modo que sta hiciera posible l a creacin de l a Universidad
Pedaggica Nacional ( U P N ) .
E n suma, no se trata de juzgar, desde u n punto de vista normativo, el xito o fracaso de este tipo de programas. P o r el
contrario, pretendemos examinar los procesos involucrados en la
1

i Vase la definicin del objeto de estudio de la sociologa:

Weber, 1964.
263

Max

264

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

planeacin de la U P N , apartndonos del esquema interpretativo

que escinde la decisin de la accin. E n otros trminos, proponemos incluir tanto el diseo racional previo como las transacciones polticas posteriores de la planificacin educativa dentro de
u n solo modelo (Oszlak, 1979 y 1980) .
E n la primera parte del artculo planteamos esquemticamente los antecedentes histricos del magisterio mexicano que
condicionan l a creacin del proyecto de l a U P N . A continuacin
contrastamos, en las partes segunda y tercera, la descripcin "ofic i a l " del desarrollo del proyecto acadmico de l a Universidad
con los conflictos y las negociaciones que surgen en torno a ste
entre los diversos actores y grupos sociales que se disputan el
control poltico de este nuevo mbito institucional.
Sealamos despus la posible contribucin de este estudio al
anlisis de problemticas tericas ms amplias. Entre stas se
encuentra l a formulacin de una teora sociolgica del Estado
que nos explique las peculiaridades del caso mexicano y l a creacin de u n enfoque para el estudio de las burocracias que deseche
1 mito de l a patologa administrativa.
E n otros trminos, lo que pretendemos destacar es que el
estudio de las polticas pblicas con u n criterio ms amplio que
el de su eficacia tcnico-administrativa, puede constituir un camino nuevo para contribuir a la discusin de viejos problemas
dentro de la teora sociolgica.
I.

ANTECEDENTES

L a naturaleza de las escuelas normales como instituciones

encargadas de l a formacin de maestros en el pas, refleja una
serie de problemas que tradicionalmente han aquejado a l m a gisterio. Entre stos se encuentra l a multiplicidad de instituciones
no coordinadas entre s, l a permanente modificacin de planes
2

Segn los datos estadsticos de la SEP correspondientes a 1981, haba

800 m i l maestros en servicio, cuya formacin y actualizacin se llev a cabo
en las escuelas normales para educacin prescolar, primaria, tecnolgica y
agropecuaria, tecnolgica industrial, educacin fsica, educacin especial, educacin normal superior y en las licenciaturas abiertas para maestros en
servicio. Vase Prontuario
Estadstico de la SEP, 1978; Informe
de L a bores
1 9 7 7 - 1 8 y discurso ledo por el L i c . Solana en la ceremonia del
60 aniversario de la SEP, septiembre de 1981.
2

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA EN MXICO

265

y programas de estudio, el centralismo de las dependencias de la

S E P que implica una desventaja para las normales estatales y,
sobre todo, la ausencia de una filosofa clara sobre el tipo de
profesional que se quiere formar (Guzmn, 1970). Estas ltimas constituyen algunas de las razones que han trado como consecuencia l a baja calidad del magisterio mexicano.
E l origen histrico de esta problemtica puede rastrearse hasta
l a segunda dcada del siglo x i x , cuando una vez consumada la
independencia del pas, la formacin de profesores se convierte
en una apremiante necesidad social. Durante los primeros cien
aos del Mxico independiente l a preparacin del magisterio
pasa por una poca inicial, en la que depende de la influencia
personal e informal de una serie de grandes maestros, que i m p u l san el desarrollo del sistema lancasteriano en nuestro pas. C o mienza despus el perodo de la organizacin formal de las
escuelas normales, a travs de las cuales se pretende preparar
a los maestros dentro de ciertos lincamientos generales establecidos por el Estado. Estas instituciones de formacin docente entran
en crisis durante el proceso armado entre 1910 y 1917, por lo
que, a partir de l a dcada de los veinte, se inicia una reorganizacin de las mismas a travs de l a recin creada Secretara
de Educacin Pblica (20 de julio de 1921). E l primer objetivo de esta reorganizacin lo constituye l a expansin de l a instruccin a travs del gran impulso que en los primeros dos aos
de l a dcada le da Vasconcelos a las escuelas rurales, que en 1923
adquieren el nombre de Casas del Pueblo.
3

L a rapidez con que se crearon estas escuelas dio lugar a que

en u n principio se contrataran maestros improvisados que carecan de toda preparacin docente, ya que las normales urbanas
eran pocas y, por ende, no podan satisfacer l a demanda de proE l recuento histrico que va a continuacin sigue muy de cerca las
interpretaciones expuestas por Barbosa Heldt, 1972; Bravo Ahuja y Carranza, 1976; Curiel Mndez, 1981 y Loyo Brambila, 1979.
* Entre las principales instituciones de formacin docente del pas
cabra sealar, en orden cronolgico, la creacin de la Escuela Normal
para Profesores en 1887, la Escuela Nacional de Altos Estudios en 1910, la
transformacin de la primera en la Escuela Nacional de Maestros en 1924,
la transformacin del Instituto de Preparacin del Magisterio de Segunda
Enseanza en la Escuela Normal Superior en 1942, la fundacin de la
Escuela Normal de Especializacin en 1943 v, por ltimo, la organizacin
del Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio en 1944.
3

266

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

fesores por parte de las escuelas rurales. Ante esta situacin se

organizan las primeras escuelas rurales normales cuyo plan de
estudios se uniica en 1926.
Paralelamente se transforma en 1924 la Escuela N o r m a l para
Profesores, fundada desde 1887, en la Escuela Nacional de Maestros para preparar y capacitar a docentes urbanos y rurales de los
niveles preescolar, primario y secundario. Sin embargo, hacia
finales de esta dcada se inicia un nuevo perodo de conflictos
en el pas que nuevamente se refleja en las instituciones de enseanza normal, las cuales se ven envueltas en los aos treinta
en la. gran discusin sobre la educacin socialista. Ello no impide
que el impulso dado por Vasconcelos a la educacin rural durante
la administracin de Alvaro Obregn se extienda a l perodo presidencial de Lzaro Crdenas, poca en la que las escuelas normales rurales creadas en tiempos de Obregn se transforman en
escuelas regionales campesinas.
E n l a dcada de los cuarenta la nacin entra en una nueva
etapa de desarrollo conocida como el perodo de la U n i d a d N a cional, en l a que vila Camacho cambia radicalmente el sentido
de l a educacin socialista establecida en 1934. Se unifican los
planes de estudio de las escuelas normales urbanas y rurales
en 1942 y se crea, en el mismo ao, l a Escuela N o r m a l Superior.
E n 1943 se organiza la Escuela N o r m a l de Especializacin y dos
aos ms tarde, en 1944, se funda el Instituto Federal de Capacitacin del Magisterio con el objeto de titular a los profesores
rurales en servicio que se haban contratado apresuradamente
en pocas anteriores.
Este proceso de institucionalizacin del sistema de formacin
del magisterio mexicano culmina, en 1947, con la transformacin
del Departamento de Enseanza N o r m a l de l a SEP en l a Direccin General de Enseanza N o r m a l . E l l o con el fin de crear un
organismo que se preocupara exclusivamente por la problemtica de la educacin normal del pas. Dos dcadas despus, con
ocasin de l a celebracin de un Congreso Nacional de Educacin
N o r m a l en Satillo, se replantean los objetivos de la enseanza
normal. Este hecho, conocido como la Reforma de 1969, se re
fleja en l a formulacin del plan de estudios de 1969, que se
reforma en 1972, en 1975 y termina como el plan 75 restruc-

KOVACS; PLANEACIN EDUCATIVA EN MXICO

267

turado. A estos cambios subyace, ya desde entonces, un intento

por restructurar el sistema nacional de formacin del magisterio,
a travs de la definicin precisa tanto, de las metas como de los
medios para lograrlas; todo ello partiendo de las necesidades reales
del pas.
5

D e esta breve resea de l a educacin normal puede verse

cmo el magisterio mexicano se encuentra marcado desde sus
inicios, debido a ciertas coyunturas histricas, por el sello de la
improvisacin. A esta caracterstica se debe la vieja inquietud de
los maestros respecto a la creacin de alternativas para superar
su nivel profesional y crear nuevos canales de movilidad social.
Esta demanda h a suscitado en el Estado una preocupacin por
"profesionalizar" al magisterio a partir de l a transformacin de
las instituciones y los programas de formacin docente; ello como
parte de u n esfuerzo generalizado por "modernizar" al sistema
educativo mexicano.
E n pocas ms recientes, la peticin del magisterio respecto
del mejoramiento de su formacin se refleja en las siguientes acciones gubernamentales. E n 1971, durante la primera parte del sexenio del presidente Luis Echeverra, se transforma el Instituto
Federal de Capacitacin del Magisterio en la Direccin General
de Mejoramiento Profesional del Magisterio con el objeto de ofrecer a los maestros en servicio una asesora permanente y procurar
su actualizacin. H a c i a finales del mismo perodo presidencial,
en 1975, se formula la licenciatura en educacin preescolar y
primaria, canalizada hacia los profesores en servicio, primero a travs de la Direccin General de Educacin N o r m a l , y desde 1976,
por l a Direccin General de Capacitacin y Mejoramiento P r o fesional del Magisterio. D i c h a licenciatura representa un intento
por arraigar al maestro en su nivel, de primaria, secundaria, norm a l , etc., proporcionndole ms elementos de preparacin, as
" S i n embargo, es importante sealar que las modificaciones sbitas
que la educacin normal ha sufrido en los ltimos aos han provocado
confusin, dispersin e improvisacin en los elementos encargados de la
formacin de los docentes." Ver Curiel Mndez, 1981, pg. 459.
Los planes y programas de las escuelas normales "adoleren de graves
deficiencias, que las reformas de 1972 y 1975 no lograron superar". Cita
del discurso intitulado: " L a educacin, cimiento de la calidad de las personas", pronunciado por el titular de la SEP en la ceremonia del Da del
Maestro, en mayo de 1980.
5

268

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

como mayores incentivos econmicos. U n ao despus, l a inscripcin en este programa asciende a 70 000 maestros de toda la
Repblica. (Bravo A h u j a y Carranza, 1976.)
L a poltica educativa de la administracin de Lpez Portillo
se concentra, durante el bienio 1976-1978, en la elaboracin del
P l a n Nacional de Educacin. E l diagnstico del sector educativo
obtenido a travs de l a elaboracin de dicho plan sirve como
antecedente para la elaboracin, en 1978, del documento P r o g r a m a s y M e t a s d e l S e c t o r E d u c a t i v o , en el que se precisan objetivos,
prioridades e instrumentos de l a accin educativa para el perodo
1978-1982.
Entre los mltiples problemas que enfrenta l a educacin normal del pas, se establecen prioridades para equilibrar la oferta
y la demanda de maestros de primaria, para descentralizar recursos humanos y financieros con el fin de apoyar l a labor docente
en los estados, para establecer un concepto claro sobre l a profesin magisterial que propicie u n acuerdo sobre planes y programas de las escuelas normales. Ello como medio para elevar el
nivel profesional del maestro y, por ende, l a calidad de l a educacin que ste recibe e imparte.
Con el objeto de iniciar una reforma sistemtica del sistema
de formacin de maestros se crea, en 1979, el Consejo Nacional
Consultivo de la Educacin N o r m a l ; en el ciclo 1978-1979 se res
tructura el plan de estudios de 1975 de las normales de educacin
bsica y se reformulan, entre 1980 y 1982, dos programas de
educacin prescolar y primaria. E n 1981 se comienza a elaborar
6

6 As s: vinculan las acciones educativas de Muoz Ledo y Solana

Morales en las M e m o r i a s de la SEP 1 9 7 6 - 1 9 8 2 (tomo I, 1982).
7 Otros problemas que se diagnostican respecto a la enseanza normal
son: el canal de movilidad social que sta representa, lo que disminuye
el nmero de maestros que se dedican a dicha actividad por verdadera
conviccin; su falta de relacin con la prctica educativa; el estancamiento
de parte de sus cuadros docentes; el hecho de que la normal bsica no
requiera como antecedente el bachillerato; la falta de coordinacin entre
acciones federales, estatales y particulares; la falta de adecuacin entre los
egresados del sistema y el mercado d? trabajo para ciertos niveles, tanto
regional como nacionalmente. Ver M e m o r i a s de la SEP (tomos I y III,
1982). L a tesis de la poltica educativa entre 1976 y 1982 es que todos
estos problemas se deben al crecimiento catico de las escuelas normales
en los ltimos aos condicionado, en parte, por el acelerado crecimiento
demogrfico del pas. Por tanto, para elevar la calidad de la educacin,
la culi depende de los maestros, hay que reformar a fondo la educacin
normal del pas. Ver Solana, 1982.

269

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA E N MXICO

un nuevo plan de estudios para l a normal de primaria en el que

se plantea el bachillerato pedaggico como requisito para l a formacin de los docentes. Se prev implantar dicho plan para el
ciclo escolar 1983-1984.
Adems del aspecto de formacin se pone nfasis en l a necesidad de ofrecer cursos de actualizacin, capacitacin y mejoramiento profesional a los maestros de prescolar, primaria, secundaria y normal, lo que se hace desde 1977 a travs de diversos
programas. Entre ellos destaca el Programa Nacional de Capacitacin del Magisterio que se imparte, a partir del ciclo 1978-1979,
a maestros de educacin primaria no titulados y en servicio. Pero
el proyecto ms importante en este sentido lo constituye l a U n i versidad Pedaggica Nacional, creada con la pretensin de que
se convierta en l a institucin rectora del sistema nacional de formacin de maestros.
8

Este proyecto educativo tiene sus races, como hemos visto,

en la constitucin del Mxico independiente! Sin embargo, para
establecer el origen del plan concreto de crear la UPN no es necesario retroceder tantos aos en la historia del pas. Basta con
situarnos entre el fin del perodo presidencial de Luis Echeverra
lvarez y el principio del de Jos Lpez Portillo. E n el mes de
octubre de 1975, durante su campaa, el entonces candidato a la
presidencia, Lpez Portillo, se compromete a crear l a U P N . A ello
se debe que eA el primer ao de su gobierno se estudie dicho
proyecto por parte de las autoridades estatales y sindicales. Despus de este perodo de deliberacin, el presidente anuncia, en
enero de 1977, l a resolucin definitiva por parte de su gobierno
de fundar la U P N . Esto trae como consecuencia otro ao de discusiones sobre dicho proyecto, pero ya con el fin de concretar
las caractersticas jurWo-administrativas y acadmicas de la
nueva institucin. Este proceso contina despus del relevo de
Muoz L e d o por Solana en el cargo de secretario de l a SEP,
en diciembre de 1977. Finalmente, en agosto de 1978, autoridades de la S E P y del SNTE anuncian conjuntamente l a publicacin del decreto de creacin de la UPN, que no habra de iniciar
sus labores docentes sino hasta nueve meses despus.
9

morias

s Para una descripcin detallada de estas acciones, consultar las M e de la SEP, tomo I y III, 1982.
Para una cronologa ms detallada del desarrollo de la U P N entre
9

270

II.

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

E L DISEO RACIONAL DE L A U P N

La. antigua demanda de profesionalizacin por parte de los

maestros se convierte, en 1975, en una peticin poltica del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educacin ( S N T E ) , durante la campaa del entonces candidato Jos Lpez Portillo. U n ao
despus el presidente Lpez Portillo se compromete, durante el
X I Congreso Nacional del S N T E , a crear una nueva institucin
para la formacin profesional del magisterio. Esto con el propsito de renovar el sistema de formacin de maestros, respondiendo as a l a ms antigua reivindicacin gremial.
E n estos dos acontecimientos puede resumirse la historia "moderna" de la UPN, cuya vinculacin con el desarrollo de la enseanza normal a partir del siglo pasado establecimos esquemticamente en el apartado anterior. Analizaremos a continuacin la
institucionalizacin de la UPN, como resultado de una negociacin
poltica SEP-SNTE V como ejemplo de los medios de legitimacin
utilizados por la burocracia estatal en el perodo presidencial
1976-1982. Para ello es necesario situar ai proyecto de la UPN
dentro del contexto de los esfuerzos por planificar el desarrollo
educativo realizados durante la administracin de Lpez Portillo.
E n contraste con l a R e f o r m a E d u c a t i v a de Luis Echeverra,
cuyas metas nunca se definieron con precisin (Latap, 1980),
la poltica educativa de Lpez Portillo se plasma en el
Plan
N a c i o n a l d e Educacin que establece determinados objetivos para
el desarrollo educativo del sexenio. Estos ltimos se persiguen
a travs de actividades agrupadas en diversos programas. E l tercer objetivo que orienta la poltica educativa del perodo 1978-1982
es "elevar l a calidad del magisterio" y se implementa a travs de la
creacin de l a UPN.
E l 29 de agosto de 1978 el secretario de Educacin Pblica,
en compaa del Comit Ejecutivo del SNTE, anuncia la publicacin en el D i a r i o O f i c i a l del decreto de creacin de la UPN
como una institucin de educacin superior con carcter de orga1975 y 1978, consultar el Apndice, en el que presentamos al lector una
reconstruccin de los hechos basada en anlisis de prensa y de la publicacin
de documentos de la SEP relacionados con la UPN, as como en una cronologa parecida de Pescador, 1980.

271

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA EN MXICO

nismo desconcentrado de l a SEP. E l 22 de noviembre el rector

de l a nueva universidad, Moiss Jimnez Alarcn, hace pblicos
los lincamientos generales del programa de trabajo que habrn
de desembocar en el inicio de cursos por parte de la recin creada
institucin.
Se?n lo establece el decreto de creacin los rganos de la
Universidad son la Rectora, el Consejo Acadmico, la Secretara
Acadmica, la Secretara Administrativa, el Consejo Tcnico y
las reas de Docencia, Investigacin, Difusin y Extensin U n i versitaria, Servicios de Biblioteca y Apoyo Acadmico. A travs
de estos ltimos se pretenden realizar actividades docentes, de
investigacin y de difusin de conocimientos relacionados con la
educacin, encaminados a la formacin y superacin profesional
del magisterio. E l personal acadmico de la UPN se selecciona
a travs de concursos de oposicin que califica la Comisin A c a dmica Dictaminadora.
L a U P N inicia formalmente sus labores docentes el 12 de marzo
de 1979, ofreciendo carreras en el nivel de licenciatura a una
poblacin inicial de 2 200 estudiantes, con cinco opciones: Sociologa y Psicologa de la educacin, Pedagoga, Administracin
Educativa y Educacin Bsica. Los estudios de posgrado, con
especializacin en Planeacin y Administracin Educativa, comienzan el 23 de abril del mismo ao con una inscripcin de
950 alumnos. Estas actividades se llevan a cabo en la sede central
de l a Universidad l a unidad Ajusco cuya construccin se
termina en 1982.
Adems del sistema escolarizado la Universidad ofrece, a partir del mes de noviembre, estudios a travs del sistema a distancia
( S E A D ) , con el propsito fundamental de llevar los servicios educativos a la poblacin que no pueda asistir regularmente a las
aulas. E l sistema de educacin a distancia est integrado por dos
subsistemas, el SEAD 75 y el SEAD 79, que comenzaron a funcionar a travs de 64 unidades situadas en toda la Repblica con
una inscripcin de alrededor de 30 m i l profesores en servicio.
E l primero se responsabiliza de atender todos los programas readonados con l a incorporacin de las licenciaturas de mejoramiento atendidas anteriormente por otras direcciones cjue por
acuerdo de la S E P , pasaran a formar parte de la UPN a partir
del mes de septiembre de 1979. E l segundo forma parte de los
?

272

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

programas acadmicos pertenecientes a l a modalidad de sistemas

abiertos que se comienzan a impartir dentro del proyecto acadmico de l a Universidad Pedaggica. E n este sistema estar inscrito,
para 1983, el 9 6 % del alumnado de l a UPN.
Segn datos oficiales, en el ao en que l a U P N inicia sus
labores docentes se integran a sta el 1 1 % de los maestros en
servicio. Se calcula, asimismo, que l a inscripcin de alumnos en las
licenciaturas y maestras del sistema escolarizado aument de
1 300 a 4 000 entre 1979 y 1982, y en el sistema a distancia,
de 58 000 a 100 000 maestros en servicio atendidos en 74 u n i Cuadro 1
ESTUDIANTES INSCRITOS E N LA UNIVERSIDAD
PEDAGGICA NACIONAL
Conceptos
Sistema

d e educacin

19811982

19821983

845
441
1 286

1 896
224
2 120

3 591
184
3 775

4 498
232
4 730

58 654

77 682

58 654

77 682

99 682
1 244
100 926

122 139
1703
123 842

59 940

79 802

104 701

128 572

distancia

Licenciaturas
Especialidad
Total

Total
Nota:

19801981

escolarizado

Licenciaturas
Maestras
Total
Sistema

19791980

N o se incluyen los perodos 1976-1977, 1977-1978 y 1978-1979, debido

a que la UPN inici el ejercicio de sus funciones en agosto de 1978.

Cuadro 2
PERSONAL DE LA UNIVERSIDAD PEDAGGICA NACIONAL
Tipo

de

personal

Docente
Administrativo, tcnico y manual
Total
* Informacin

hasta marzo de 1982.

1979

1980

1981

87
70

1 085
703

1 099
713

1 649
1 140

1 723
1 165

157

1 788

1 812

2 789

2 888

1978

1982*

KOVACS; PLANEACIN EDUCATIVA E N MXICO

273

Cuadro 3
GASTO E N MILLONES DE PESOS CORRIENTES
Tipo

de

gasto

1979

1980

1981

Corriente
D e inversin

113.2
3.6

570.4
7.8

982.8
41.7

1 068.7

1982

Total

116.8

578.2

1 024.5

1 068.7

* Presupuesto originalmente asignado slo para servicios personales. Se gestiona actualmente con la Secretara de Programacin y Presupuesto una
ampliacin de $ 556 millones para gastos de inversin.

Cuadro 4 *
L A B O R EDITORIAL DE L A UNIVERSIDAD PEDAGGICA NACIONAL
Sistema

Volmenes

Escolarizado
SEAD

200 106
1 911 280

Total

2 111386

* E n estos cuadro cuadros se consult: SEP. M e m o r i a

pp. 111 y 112.

1976-1982;

tomo m ,

dades SEAD repartidas en las ciudades ms importantes del pas.

Esto significa que l a Universidad atiende actualmente al 1 6 %
del magisterio y que, considerando los nuevos cursos que impartir para el ciclo 1982-1983, atender en 1983 a 128 000 estudiantes, es decir, 1 8 % del magisterio en servicio.
A partir del ciclo escolar 1982-1983 se ofrecern las licenciaturas en educacin indgena y tecnolgica; l a especializacin en
historia de las ideas y las maestras en psicopedagoga y comunicacin educativa. Tambin se h a anunciado que en u n futuro
se pondrn en marcha unidades regionales con el sistema escolarizado. Se espera proseguir l a labor editorial llevada a cabo hasta
ahora p o r l a institucin, como ha sido l a preparacin de publicaciones de apoyo para l a docencia y l a edicin de dos revistas,
G a c e t a U P N y R e v i s t a U P N ; ello con el objeto de divulgar tanto
interna como externamente las actividades de l a U n i v e r s i d a d .
10

Esta informacin sobre la UPN la obtuvimos de un anlisis de prensa,

de los folletos de Informacin General sobre la Universidad publicados en1 0

274

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

L a gnesis y el desarrollo de la infraestructura formal de la

Pedaggica, es decir, de su organizacin acadmico-administrativa, obedecen al siguiente razonamiento del Astado que aqu condensamos en seis tesis principales:
1. L a creacin de la UPN representa una respuesta del Estado
mexicano a la preocupacin del magisterio para dar a la
profesin docente la dimensin social que le corresponde.
2. Cmo lograr esto? Proporcionando una opcin de cambio dentro de las instituciones dedicadas a la formacin
de maestros, es decir, las escuelas normales. Ello implica
iniciar una reforma profunda de la enseanza normal del
pas.
3.

Dicha reforma forzosamente ha de estar enmarcada en el

mbito de una determinada poltica educativa, concebida
como el conjunto de decisiones necesarias para lograr el
desarrollo adecuado de la educacin nacional. Los lincamientos fundamentales de la poltica educativa del sexenio
de Lpez Portillo se encuentran descritos por el titular
de la SEP durante el perodo 1978-1982 en los siguientes
trminos.

" S u s orientaciones jurdicas y filosficas ms generales son: por una

parte, el artculo tercero constitucional y por la otra, una "concepcin humanista v s . economicista del desarrollo, cuyo eje fundamental es ei acceso de la poblacin a la educacin de alta calidad. Esta
concepcin abstracta sobre la educacin se traduce en una estructura programtica concreta, en donde se definen objetivos y programas para el desarrollo de aspectos tanto cuantitativos como
cualitativos de la educacin. De los cinco objetivos que guan la
poltica educativa entre 1978 y 1982, la creacin de la UPN se vincula
c o n el objetivo programtico de mejorar la calidad de la educacin. Dicha estructura programtica se transforma por ltimo en
u n a estrategia educativa, en la que se establecen programas prioritarios fijando metas precisas para cada uno de ellos; estos ltimos
i m p l i c a n determinados compromisos respecto a la disposicin de
recursos y a la realizacin de ciertas a c c i o n e s " . "

tre 1979 y 1980, de los panfletos que promueven el SEAD de la U P N , de

los documentos publicados por a SEP entre 1978 y 1982, de discursos pronunciados por funcionarios de la SEP y de la UPN.
i i Esta concepcin de la poltica educativa del perodo 1976-1982 se encuentra en Solana, 1982.

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA EN MXICO

275

4.

De acuerdo con el planteamiento anterior, se sostiene que

el rgimen de Lpez Portillo, por primera vez en l a historia del pas, asume una forma rigurosa de planeacin
integral y comprensiva, apoyada esta ltima por u n programa de desconcentracin educativa y enmarcada en los
grandes objetivos nacionales contenidos en el Plan Global
de Desarrollo. Ello permitir someter a las acciones educativas del perodo 1978-1982 a una "evaluacin objetiva".
5. Por razones histricas existe una vieja aspiracin del m a gisterio mexicano, que a principios del gobierno de Lpez
Portillo se convierte en una demanda concreta por parte
del S N T E , en relacin al mejoramiento socioeconmico y
profesional del maestro. Esta peticin se vincula con la f i losofa bsica del programa educativo 1978-1982 en el sentido de impulsar el desarrollo nacional a travs de l a r a cionalizacin del sistema educativo, sobre todo en sus
aspectos cualitativos. Y quin mejor situado que el maestro para elevar la calidad de l a educacin?
6. Por tanto, la poltica educativa de este perodo ha de esforzarse por ofrecer, tanto a los futuros maestros como a
aquellos ya en servicio, oportunidades y estmulos para su
superacin. De aqu la afirmacin del licenciado Fernando
Solana respecto a que "de lo hecho hasta ahora para
mejorar l a ' c a l i d a d de l a educacin, nada habr de tener
ms trascendencia que l a creacin en 1978 de la U n i v e r sidad Pedaggica N a c i o n a l . " Pero cmo convertir esta
nueva Universidad en un instrumento para mejorar la
condicin socioeconmica del maestro? Entendindola como
"centro de aprendizaje y enseanza del ms alto rango
acadmico". Para lograrlo "es necesario cuidar su excelencia, contribuir a despejar su entorno de intereses transitorios, a descargarla de pesos circunstanciales para aligerarle l a marcha y permitirle ofrecer al magisterio cada
da nuevos y mejores apoyos".
12

13

12 Ver discurso presentado por el titular de la SEP ante la X I I I Asamblea Nacional Plenaria del Consejo Nacional Tcnico de la Educacin, en
marzo de 1982: " L a educacin, riqueza permanente del pas".
13 Ver discurso elaborado por el Lic. Fernando Solana con motivo de
la ceremonia del Da del Maestro del 14 de mayo de 1980: " L a educacin,
cimiento de la calidad de las personas".

276

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

Esta argumentacin racional para l a creacin de l a U P N , que

subyace a l a versin oficial del origen de dicho proyecto educativo, contrasta con el desarrollo de los eventos que condicionan
el funcionamiento actual de l a Universidad. Veamos cmo.
III.

L A S TRANSACCIONES POLTICAS

E l cuadro que nos presentan las fuentes oficiales respecto al

desarrollo y perspectivas de l a joven institucin pareciera reflejar
un gran xito. S i n embargo, existe u n a historia de l a creacin de
la U P N que no reflejan estos datos. L a reconstruccin de dicha
historia parte del cuestionamiento de ciertos hechos que saltan
a l a vista si se analizan cuidadosamente los documentos oficiales
publicados entre 1976 y 1982 con motivo del proyecto educativo
de l a U P N . "
Algunas de las interrogantes que surgen como consecuencia
de esta revisin, son las siguientes:
Cules son las condiciones que posibilitan que l a UPN de
una peticin poltica del SNTE se convierta en u n compromiso contrado durante l a campaa presidencial de Lpez Portillo, y que
ms tarde pase a formar parte de los programas prioritarios en
materia educativa del presente sexenio?
Si se trata de u n proyecto que pretende beneficiar a todos los
miembros del magisterio mexicano por qu se encuentra, por una
parte, con el apoyo del grupo V a n g u a r d i a R e v o l u c i o n a r i a del
S N T E (VR) y por l a otra, con l a oposicin del F r e n t e
Nacional
d e E s c u e l a s N o r m a l e s , as como de los diversos grupos magisteriales que se autodenominan "democrticos"?
Por qu se reduce el conflicto que rodea a este proyecto a la
pugna SEP-SNTE y cmo se refleja sta en l a elaboracin de los
diversos anteproyectos para l a creacin de l a Universidad, as
como en el funcionamiento actual de l a misma?
Cules fueron las causas que alargaron el perodo transcurrido entre la celebracin del X I Congreso Nacional Ordinario
" Ver fundamentalmente: SEP, Programas
y M e t a s del Sector
Educ a t i v o 1979-1982 y 1981-1982; discursos de funcionarios gubernamentales,
sindicales y de autoridades de la U P N ; anteproyectos para la creacin de la
Universidad Pedaggica e informes de labores anuales de la SEP para el
perodo 1976-1982.

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA E N MXICO

277

del S N T E , en el cual se anuncia al magisterio nacional l a creacin

de l a UPN (31 de enero de 1977) y la publicacin en el D i a r i o
O f i c i a l del decreto de la creacin de la UPN (29 de agosto
de 1 9 7 8 ) ; y entre esta fecha y el inicio de las labores docentes
(12 de marzo de 1979)?
Ante la necesidad obvia de transformar el sistema nacional de
formacin de maestros cules son las razones que impiden planear l a reestructuracin del conjunto de ste, en vez de introducir una serie de cambios parciales que slo han logrado volver
ms catico todava dicho sistema, a los que se suma l a t P N ?
Cul es el motivo por el cual subsiste l a indefinicin respecto
al tipo y a la calidad del maestro que aspira a formar la UPN
casi cuatro aos despus de l a publicacin del decreto de creacin
de l a misma?
Por qu se h a n sucedido, a dos aos apenas del inicio de
las labores docentes de l a Universidad, l a renuncia de dos rectores y del secretario acadmico?
Qu razones subyacen a l a incorporacin improvisada del
SEAD a l a recin creada Universidad, siendo que dicha incorporacin no estaba contemplada en el decreto de creacin de la UPN?
A qu se debe el alto nivel de desercin y ausentismo de los
alumnos inscritos tanto en el sistema escolarizado como en el
abierto de l a UPN?

S i el pas requiere personal docente altamente calificado,

cmo es posible que l a primera generacin de egresados de los
programas de maestra que ofrece la UPN no haya podido insertarse sin problemas al mercado laboral?
E l planteamiento de estas preguntas y no de otras, as como
el orden en que stas estn presentadas, no son fortuitos. E l propsito de ello es poner nfasis en el punto de vista central, a partir
del cual nos parece que adquiere relevancia el anlisis del proceso de creacin de la U P N . Se trata de analizar el efecto que,
sobre el desarrollo de dicho proceso, tiene l a transformacin de
una peticin poltica planteada por un determinado sector social,
en u n proyecto acadmico poltico por parte del sector educativo
del Estado mexicano. L a seleccin de los acontecimientos clave
en este proceso, tanto previos a l inicio formal de actividades de
la Universidad como posteriores a ste, obedece a este inters.
Cabe sealar que aunque no se tengan respuestas precisas a todas

278

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

y cada una de estas interrogantes, el solo hecho de plantearlas ya

nos sugiere u n esquema para una interpretacin del desarrollo
de l a U P N , que vaya ms all de los datos que al respecto nos
proporcionan las fuentes oficiales.
Desde esta perspectiva l a creacin de l a U P N implica, no la
"planificacin racional" de u n "instrumento neutro" para iniciar
una reforma acadmica de la enseanza normal del pas; sino
una serie de negociaciones alrededor de varios proyectos polticos
defendidos por los diferentes grupos organizados del magisterio
y por diversas facciones en el interior de la SEP. E n otras palabras,
aunque es innegable que este proyecto educativo se enmarca en
u n intento por institucionalizar la planificacin, como medio para
llevar a cabo c o n mayor eficiencia la poltica educativa del
sexenio de Lpez Portillo, no debe olvidarse que el cambio que
ste representa para los diversos grupos por l afectados lo convierte en u n problema de "poder". E l argumento que sustentamos en este apartado es que esto se refleja en el conjunto
de transacciones polticas presentes, tanto en el perodo previo
al inicio de actividades docentes de la UPN como en l a etapa
posterior, es decir, durante los primeros aos de su vida institucional.
Sostenemos que el anlisis del desarrollo de la U P N no slo
est inmerso en u n contexto poltico, sino que es inseparable de
ste. Afirmamos que, contrariamente a l planteamiento que estudia a la organizacin desde el punto de vista de sus problemas
funcionales, l a estructura de sta puede analizarse en trminos
de los grupos que l a constituyen y de las relaciones recprocas
entre ellos. Dentro de este enfoque se concibe al actor involucrado en dichos procesos como un individuo poltico, interesado
fundamentalmente en l a persecucin tanto individual como colectiva del poder.
A continuacin intentamos "explicar" el establecimiento del
decreto de creacin de la UPN (el 29 de agosto de 1978), haciendo
a un lado toda interpretacin normativa. Pretendemos, por el
contrario, analizar dicho proceso desde una perspectiva sociolgica. D e aqu que lo concibamos como una decisin comprensible
slo s i se consideran los antecedentes y las consecuencias de su
implementacin en el contexto burocrtico en el cual se toma.
15

1 S

Y a sea jurdica, tcnico-administrativa o de filosofa educativa.

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA EN MXICO

279

Desde esta perspectiva puede explicarse que, del decreto de

creacin de la U P N , no se hayan derivado automticamente las
finalidades que se pretendieron obtener de ste. Ello debido a que
la lucha por el poder que caracteriza su establecimiento, contina
posteriormente a su creacin. E l enfrentamiento entre diversos
grupos, suscitado por este proyecto, denota que la profesionaiizacin del magisterio implica l a restructuracin, no slo de un
sistema de formacin profesional, sino fundamentalmente de una
estructura de poder.
1. E l i n i c i o d e l o s c o n f l i c t o s e n la e t a p a p r e v i a
a la creacin d e la UPN
Despus del compromiso inicial de crear dicha institucin, el
Estado "descubre" que este proyecto presenta ms complicaciones
de las que se haban previsto y el programa, que supuestamente
hubiese debido empezar a funcionar en septiembre de 1977, se va
retrasando. Esto ltimo da cabida a una serie de presiones gremiales y burocrticas en el proceso de definicin del proyecto de la
U P N . stas se reflejan en las discusiones acerca del carcter m a sivo o de excelencia acadmica de la Universidad, de su vinculacin o independencia respecto a las normales, de una i m p l a n tacin a travs de l a docencia directa o adems de sistemas
abiertos, de su orientacin a la prctica docente o a la formacin
universitaria y, finalmente, de su relacin con el SNTE (Latap,
1979).
L a consecuencia inmediata de las presiones ejercidas por ios
diferentes grupos en torno al carcter definitivo de l a Pedaggica
como institucin universitaria, se traduce en una reunin con
funcionarios de l a SEP, expertos extranjeros y asesores nacionales
de algunos centros de investigacin educativa, para que se propusieran y discutieran las diversas alternativas en relacin a la
futura Universidad. Existan en aquel entonces varias proposiciones; una por parte de la Direccin General de Enseanza N o r m a l ,
otra del S N T E y por lo menos otras dos de la SEP, cada una de
las cuales obedeca a proyectos polticos distintos.
16

L a informacin sobre estos antenroyectos fue obtenida a travs de

entrevistas personales con funcionarios de la SEP y de la UPN, pero no nos
ha sido posible conseguir los documentos correspondientes.

280

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

A l a promesa de esta institucin por parte del Estado, como

centralizadora y renovadora del sistema de formacin del m a gisterio, subyace l a posibilidad de ampliar el control estatal sobre
el sindicato ms numeroso de trabajadores pblicos del pas. Ello
a travs de l a prestacin de servicios de "mejoramiento profesion a l " al magisterio. L a creacin de esta nueva institucin brinda
tambin l a oportunidad de reformar el normalismo, para as
lograr l a tan anhelada "modernizacin" del sector educativo.
E l sector dominante del magisterio, bajo el liderazgo de su
presidente vitalicio l o n g i t u d Barrios entrev en el proyecto
de l a U P N , la posibilidad de incrementar su control nacional del
sector educativo. Ello a travs de l a satisfaccin de las aspiraciones de ascenso econmico y social de sus miembros. A esta
postura se oponen las corrientes democrticas dentro del Sindicato
que, contrariamente al grupo hegemnico, argumentan
que l a creacin de la UPN significa que l a educacin magisterial
se har elitista y que el normalismo se aniquilar.
17

L a s instituciones que representan a l a tradicin normalista

del pas adoptan l a misma posicin que las corrientes sindicales
disidentes del S N T E . D a d o que l a UPN vendra a suplantar algunas de las funciones de dichas instituciones y a complementar
otras, stas conciben a l proyecto de la Pedaggica como una
amenaza a su propia existencia. Este es el caso, por ejemplo, de
la Escuela N o r m a l Superior, dentro de l a cual algunos grupos
interpretan l a creacin de l a nueva institucin como parte de un
proyecto a travs del cual se pretende incorporar a dicha escuela
a l a U P N , para acabar as con el normalismo. Esto como una
medida poltica del gobierno con el propsito de deshacerse del
problema del otorgamiento de plazas a egresados de esta escuela.
C o m o respuesta a esta inquietud, las autoridades de l a S E P
aclaran que l a U P N , desde sus orgenes, "adopta y exterioriza una
actitud de respeto hacia las instituciones de educacin normal,
a las que busca complementar y no sustituir. N o pretende competir con ellas, sino fortalecer l a formacin de los maestros, en
todos los niveles". E n varios de los discursos pronunciados ms
18

Por ej., Movimiento Revolucionario Magisterial ( M R M ) , Frente M a gisterial Independiente ( F M I ) , etc.

V e r el apartado sobre " L a UPN y el Normalismo" en el folleto de
Informacin General
Sobre
la UPN, publicado en 1979.
1 8

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA EN MXICO

281

adelante, el titular de la S E P vuelve a insistir en que aunque

"existen en el pas ms de 300 escuelas normales faltaba la casa
mayor", que ha de "llegar a ser el gran instrumento para elevar
la calidad de l a educacin nacional. Esto implica tambin que la
Universidad afirme siempre la prominencia de sus objetivos acadmicos y resista las presiones de quienes quisieran utilizarla para
consolidar poder, fortalecer pretensiones polticas" o como " m e r a
agencia de certificacin acadmica y social". E n sntesis, si la
UPN ha de ser "de los maestros y estar a su servicio, es obvio que
no puede haber oposicin entre ella y el sistema de educacin
normal".
19

A travs de estas declaraciones pueden leerse las principales

pugnas polticas que se generan alrededor de la U P N . stas se
reflejan en el temor de varios grupos de que l a Universidad caiga
en manos de VR y se convierta en u n instrumento de control
poltico. Otros sectores temen que, al presentarse una duplicacin
de funciones entre l a UPN y diversas instituciones dedicadas a la
formacin docente, desaparezcan algunas de estas ltimas.
Importa destacar que, independientemente de que sea posible
o no verificar el sentido subjetivo de la conducta de los actores
sociales encargados de implantar u n determinado proyecto de
creacin de la U P N , subsiste la concepcin que cada uno de los
diversos grupos involucrados en este proceso tiene inicialmente
del proyecto de ios dems. Es precisamente en torno a la oposicin entre estas definiciones sobre el futuro de l a institucin, que
se focaliza la lucha entre los distintos grupos.
L a cuestin central que se debate a lo largo de todo este proceso sigue siendo: " l a U P N para qu y para quin". E n un p r i n cipio esto se refleja en l a discusin acerca de l a definicin formal
de l a Universidad, en sus aspectos jurdico, administrativo y acadmico. Posteriormente a l a publicacin del decreto de creacin
de l a misma, los conflictos se centran alrededor de los procedimientos y criterios seguidos para l a contratacin del personal,
tanto administrativo como acadmico, la definicin de planes
20

C i t a s extradas de los discursos ledos por Solana en la inauguracin

del ciclo 1980-1981 de la UPN, en septiembre de 1980 y en l a ceremonia del
Da del Maestro, en mayo de 1980: "Las polticas de la U P N " - " L a educacin, cimiento de la calidad de las personas".
20 Proyecto definido por parte de ciertos sectores dominantes dentro
de la burocracia educativa de la SEP.
1 S

282

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

y programas de estudio, los criterios de seleccin de los alumnos,

la determinacin de reas prioritarias para l a capacitacin de los
maestros y la investigacin educativa. Antes de l a creacin de
la U P N juegan u n papel importante los representantes de l a tradicin normalista. A u n cuando la relacin entre esta ltima y la
U P N se contina debatiendo dentro de l a nueva institucin, a d quiere preeminencia, en esta etapa, la oposicin de los grupos
que, dentro de l a Universidad, representan a las facciones disidentes del S N T E .

E n lo anterior puede verse cmo evoluciona l a correlacin de

fuerzas entre los protagonistas centrales de este proceso. Puede
observarse tambin cmo, en cada etapa del conflicto, se pone
nfasis en los distintos aspectos de las cuestiones que se debaten
entre los diversos grupos.
Sin detenernos con demasiado detalle en cada una de estas
cuestiones, nos referiremos a continuacin a l desarrollo del conflicto poltico que se presenta una vez definido formalmente el
mbito institucional de l a UPN.
2. L a l u c h a p o r e l p o d e r d e n t r o d e l mbito
i n s t i t u c i o n a l d e la UPN
C u a n d o finalmente se publica el decreto de creacin de la
Universidad, el conflicto se centra con mayor claridad en el enfrentamiento entre los dos protagonistas principales: el Estado
y el SNTE. Estos ltimos se disputan el control poltico de un
nuevo mbito institucional a travs del intento por imponer, el
primero, l a creacin de una institucin elitista y de excelencia;
el segundo, una concepcin masiva de l a nueva Universidad.
Detrs de las medidas de cambio impulsadas por estos protagonistas aparece l a defensa de los intereses individuales de aqullos
que detentan posiciones en la jerarqua de l a burocracia poltica
o sindical del sector educativo.
E n pginas anteriores, nos hemos referido a la falta de homogeneidad interna de los dos grupos fundamentales que participan
con proyectos polticos antagnicos en el proceso de definicin
de l a institucin que aqu nos ocupa. D a d a l a importancia de
d i c h a caracterstica para l a comprensin de esta fase del desarrollo
de l a U P N , haremos algunas precisiones al respecto.

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA EN MXICO

283

L a burocracia sindical consta, g r o s s o m o d o , de dos grandes

facciones. Por u n lado, el grupo hegemnico conocido como V a n g u a r d i a R e v o l u c i o n a r i a , ligado polticamente a Jongitud Barrios.
Por el otro, una serie de grupos minoritarios, pero cada vez con
mayor fuerza, pertenecientes todos a l a corriente democrtica
dentro del SNTE. Los miembros del primer grupo han venido
consolidando en los ltimos aos cierto grado de poder poltico
informal en el aparato burocrtico de l a SEP. Esto, a grado t a l ,
que ha llegado a reconocerse implcitamente que cualquier solucin al problema educativo en Mxico, necesariamente ha de
partir de l a definicin de la relacin S E P - S N T E . "
E n oposicin al grupo de maestros que han ido acaparando
paulatinamente u n mayor nmero de reas clave para el proceso
decisorio dentro de l a burocracia educativa de l a S E P , se comienza a infiltrar u n nuevo grupo en las estructuras organizativas
de esta Secretara, que se consolida con el nombramiento del
licenciado Fernando Solana como titular de la misma. L a institucionalizacin de l a planificacin, como marco general para las
acciones de la administracin pblica durante el perodo 1976
1982, representa u n indicador importante de l a correlacin de
fuerzas entre estos dos grupos de poder no slo en l a SEP, sino
en el aparato burocrtico estatal in e x t e n s o .
E n el presente artculo, nuestro inters se centra en el anlisis
de l a pugna entre estos ltimos dentro del mbito de la burocracia educativa. A l referirnos al conflicto entre los "polticos"
y los "tecncratas" en l a SEP, queremos introducir aquella concepcin manejada por tericos de diversas corrientes (por ej.
Bell, Touraine, Marcuse y Habermas), que se preocupan por
caracterizar l a sociedad postindustrial. Todos ellos coinciden en
que, hablar de l a tecnocracia supone una concepcin mucho
ms a m p l i a que hablar de u n grupo de tcnicos. Ello debido a
que l a primera implica u n e t h o s que pone nfasis en l a solucin
lgica, racional, ordenada y precisa de los problemas. Tanto Bell
como Touraine, se refieren al predominio de esta clase o este
e t h o s en l a sociedad postindustrial, mientras que Habermas des2i Informacin obtenida a travs de entrevistas personales con funcionarios de la S E P ; ver tambin comentarios de Latap sobre la relacin S E P S N T E en el perodo 1970-1976, en Latap (1980).

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

284

1983

cribe el modo de dominacin tecnocrtico, como aqul que se

basa en la legitimacin tcnica del diseo de polticas pblicas.
Con la oposicin entre polticos y tecncratas nos interesa
aqu destacar, en el mismo sentido en que lo hacen estos autores,
el enrentamiento entre dos grupos con dos visiones del mundo
poltico muy diferentes, que se distinguen entre s por l a aplicacin
del "mtodo racional" en l a solucin de problemas. Pero tambin queremos sealar que dicho mtodo, representado en nuestro
caso por la planificacin de los servicios para el mejoramiento
profesional del magisterio, puede ser utilizado al igual que cualquier otro medio para la obtencin de poder; ello a travs del
dominio de determinados mbitos institucionales del Estado. C o i n cidimos en este punto con el anlisis de Habermas.
22

As como en el perodo que antecede a la publicacin del

decreto de creacin de la U P N , el grupo de los tecncratas de la
SEP logra imponer su proyecto frente a l a faccin hegemnica
del S N T E , en el lapso que transcurre entre la publicacin del
decreto y el inicio de actividades docentes de l a U P N , la presin
del grupo VR del SNTE obliga a las autoridades "tecnocrticas" de
la S E P a sentarse en l a mesa de las negociaciones. Este hecho se
refleja en el rumbo que toma la definicin de la U P N a partir
del inicio de las labores docentes. Veamos en qu sentido.
3. E l c u e s t i o n a m i e n t o
d e la U n i v e r s i d a d

del proyecto
Pedaggica

educativo

E l proyecto que se impone, en un principio, es aquel que cuenta con mayor apoyo dentro de la Secretara de Educacin. Las
caractersticas de este ltimo decepcionan a la direccin sindical,
debido a su rompimiento con l a tradicin normalista as como
a su reducido alcance. Esto desata una ofensiva para que la institucin se ajuste a las expectativas originales del S N T E , es decir,
la absorcin por parte de la UPN de la educacin normal del
pas, con l a consecuente masificacin de la institucin. E l resultado de esta situacin es l a transformacin del proyecto inicial
de l a U P N , como una Universidad de excelencia, en un proyecto
acadmico fracturado. Por un lado el sistema escolarizado, con
Para una buena sntesis de los puntos de vista de estos autores, ver
Giddens (1975).
2 2

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA EN

MXICO

285

sede en el Distrito Federal, corresponde a las expectativas tecnomticas prevalecientes en l a SEP. Por el otro, el sistema abierto
implantado en diversos estados de l a Repblica, complace los
anhelos masificadores del SNTE y satisface las demandas de
los maestros normalistas, al incorporar la licenciatura en educacin prescolar y primaria, impartida anteriormente por la Direccin General de Capacitacin y Mejoramiento Profesional del
Magisterio.
D e esta manera, a escasos meses de creacin de la U P N , sta
se escinde en dos partes, cuya diferencia residira aparentemente
slo en sus respectivas modalidades didcticas. Sin embargo, lo
que sucede es que se crean dos universidades distintas en una
misma institucin, con dos tipos de contenidos programticos,
dos tipos de personal docente y dos tipos de egresados. Mientras
en el sistema escolarizado se ofrecen cinco licenciaturas, dos maestras, actividades de investigacin y de difusin cultural, en el
sistema abierto se ofrece slo una licenciatura en educacin bsica; el primero destinado a la preparacin de profesionales en
torno a l a educacin y el segundo dedicado a la calificacin del
magisterio.
23

Esta transaccin, lejos de aliviar las tensiones dentro de la

institucin, desencadena nuevos conflictos. Los centros SEAD entran en crisis ante el fracaso del intento por pasar de un sistema
hiperescolarizado a uno de carcter autodidacta, sin l a debida
preparacin de estudiantes y profesores para el aprovechamiento
del mismo. Ello trae como consecuencia un alto nivel de desercin y ausentismo de los alumnos inscritos en este sistema, cuyas
ventajas se malintepretan considerndolo como una manera fcil
de acreditar materias con fines exclusivamente escalafonarios.
Por otra parte, l a falta de una definicin ms concreta de!
perfil del maestro que se pretende formar, se refleja en l a ausencia de un campo de trabajo propicio para los primeros egresados
del sistema. Ante esta situacin, la corriente sindical democrti24

23 Ver documentos de trabajo elaborados para el Primer Foro Acadmico de la U P N , celebrado en el plantel Ajusco de la Universidad en el mes
de junio de 1982 y folletos para promover el SEAD de la UPN.
2* Esta informacin sobre el SEAD se obtuvo de entrevistas hechas a participantes en varios centros de la UPN ubicados en diversos estados de la
Repblica. E n stos no se cuenta con cifras oficiales sobre la desercin
y el ausentismo por parte de los alumnos.

286

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

ca del SNTE presiona por el reconocimiento de una Seccin N a cional integrada exclusivamente por los trabajadores de l a UPN.
D i c h a peticin se relaciona con acciones de la comunidad universitaria encaminadas al planteamiento de un proyecto acadmico
y poltico distinto al que prevalece actualmente.
Se desplaza as l a disputa entre el proyecto "elitista y tecnocrtico" y el "masificador y populista", a l enfrentamiento entre
una concepcin democrtica de la educacin y la definicin autocrtica de l a misma. Los defensores de la primera son los grupos
disidentes del SNTE en l a U P N . Estos reaccionan en contra del
carcter manipulador del proyecto de l a U P N , apoyado por VR
del S N T E y l a tecnocracia de la SEP. Esta redefinicin de l a situacin en la Pedaggica se refleja, tanto en las negociaciones previas
como en l a celebracin del Primer Foro Acadmico de la U P N ,
en junio de 1982.
A partir de esa fecha se comienzan a difundir rumores entre
los estudiantes en relacin a l a posible clausura de las licenciaturas y los cursos de posgrado que ofrece l a Universidad. E l 4 de
agosto del mismo ao se anuncia la toma de posesin del tercer
rector de esta casa de estudios, Jos A . Vizcano, quien vena
desempeando el cargo de Director del Colegio de Bachilleres.
T a n t o el cambio de rector como otros cambios subsecuentes en
el personal de la U P N , coinciden con el f i n del sexenio de Lpez
Portillo. Todos estos hechos repercuten en una agudizacin de la
l u c h a interna en l a U P N , cuestionando as seriamente, no slo el
control por parte de l a SEP sobre el proyecto de la U P N , sino
el futuro mismo de l a recin creada institucin.

CONCLUSIONES

A partir del caso analizado en este artculo, se desprenden

tentativamente las siguientes conclusiones:
L a institucionalizacin de la planificacin dentro de la estructura organizativa de l a S E P representa l a imposicin del
proyecto del grupo de los tecncratas sobre el de los polticos,
siendo los ltimos, maestros que han apoyado tradicionalmente
4 l a direccin del SNTE ( V R ) . Como consecuencia de lo anterior,
t r i u n f a inicialmente el proyecto de creacin de la UPN propuesto
por los tecncratas. Sin embargo, al continuar el conflicto S E P -

KOVACS: PLANEACIN EDUCATIVA E N MXICO

287

S N T E dentro del seno de la U P N , el desarrollo de dicho proyecto

deja de corresponder exclusivamente a l a definicin inicial de l a
institucin, impuesta por el sector dominante dentro de la SEP.
L a presin de VR se hace visible, sobre todo, al principio de l a
vida institucional de l a U P N .
A u n cuando podra pensarse que, como resultado de las negociaciones previas al decreto de creacin de l a U P N , l a S E P
haba obtenido el control de este proyecto educativo, los acontecimientos posteriores a l inicio de las labores docentes de l a
Universidad demuestran que ste no era el caso.
Por el contrario, las autoridades de l a SEP tienen que enfrentar en la U P N a dos grupos de oposicin: la faccin hegemnica del S N T E y los grupos del sindicalismo democrtico. L a adquisicin de mayor fuerza dentro de l a Universidad del grupo
sindicalista disidente destaca, sobre todo, en el ltimo ao del gobierno de Lpez Portillo.
Estos hechos nos demuestran que, en el caso de la U P N , la
planificacin como medio de lucha por el poder no fue eficaz.
E l l o se refleja en la falta de legitimidad del proyecto educativo
de los tecncratas frente a la oposicin; representada sta por el
normalismo, VR y el sindicalismo democrtico. E l constante cuestionamiento del control de la SEP sobre l a Universidad, por parte
de estos otros grupos, podra interpretarse como consecuencia de
una falta de legitimidad de los tecncratas en el interior de l a SEP.
Situacin que a su vez pudiera reflejar una determinada correlacin de fuerzas entre ei grupo de los tecncratas y el de los
polticos en otros mbitos burocrticos del Estado mexicano.
L a reconstruccin del desarrollo de la UPN que presentamos
se basa e n una lectura de la historia oficial de este proyecto a partir de la deteccin de las principales cuestiones sociales, problematizadas por ciertos actores o grupos, que recurren a diversos
medios de lucha, para imponer su propia definicin de la situacin.
Por ende sostenemos que el desarrollo del proyecto de l a
U P N no puede entenderse si se limita el anlisis a la organizacin
interna d e la Universidad, con el f i n de juzgar el grado en
que se hayan realizado sus principales objetivos. M u c h o ms
interesante resulta el intento por interpretar la lucha poltica
entre los diversos grupos involucrados en dicho proyecto, como
sintomtica de una realidad ms amplia. Intentamos destacar

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

288

1983

asimismo que, si bien el estudio de polticas pblicas no debe

reducirse a l anlisis tcnico de u n plan, sino que tiene que referirse forzosamente a un proceso sociopoltico, este ltimo no
debiera definirse a p r i o r i en funcin de caractersticas locales,
regionales o nacionales demasiado generales. U n estudio de caso
detaUado como el presente, sera el antdoto para este tipo de
"seudoexplicaciones" del funcionamiento de l a burocracia en estados de desarrollo capitalista tardo.
Este planteamiento nos obliga a redefinir l a investigacin de
polticas pblicas en el siguiente sentido. Se trata del anlisis
de u n mbito interburocrtico concebido como una arena de conflicto poltico, en la que u n conjunto de actores sociales persiguen
sus intereses individuales, compitiendo por l a obtencin de recursos escasos (Grindle, 1977 y 1980, Oszlak, 1980). D e acuerdo
con esta concepcin nos planteamos, a partir del caso de la UPN,
las siguientes preguntas: Representa el plan realmente las demandas de diversos sectores de la sociedad? O por el contrario,
es en el momento en que el Estado pretende implementarlo
cuando se presenta la negociacin entre dichos sectores? Qu
puede decirse del funcionamiento del aparato burocrtico y a d m i nistrativo mexicano a partir del anlisis del desarrollo de un plan
educativo? Cules son las caractersticas de nuestro rgimen poltico que se reflejan en el anlisis de u n proceso como el que
aqu s estudia? "En qu difieren stas de aqullas que son
propias de las naciones ms avanzadas?
Consideramos que la importancia de un anlisis como el presente radica, si no en proporcionar respuestas a estas interrogantes, por lo menos en permitir plantearlas desde una perspectiva
diferente. Es por ello que creemos que el estudio de polticas
pblicas con el enfoque aqu planteado puede contribuir a subsanar el "dficit terico" que existe en las investigaciones sociolgicas del Estado. Ello a pesar de l a "explosin de estudios"
sobre e l Estado en Amrica L a t i n a , que se han producido en los
ltimos aos.
25

25 V e r Lechner, 1981, para una excelente exposicin del avance de la

investigacin sobre este tema en Amrica Latina.

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289

APNDICE
C R O N O L O G I A D E L A U N I V E R S I D A D PEDAGGICA
N A C I O N A L (UPN)
Octubre de 1975:
J u n i o de 1976:

E l candidato a l a presidencia, Tos Lpez

Portillo, se compromete a crear la UPN.
E l IEPES estudia la posibilidad de crear
la UPN.

Noviembre de 1976:

E l SNTE estudia el proyecto de creacin de

la UPN, en el Congreso Nacional de E d u cacin.

Enero de 1977:

Lpez Portillo anuncia al magisterio nacional la creacin de la UPN, durante el

X I Congreso Nacional Ordinario del SNTE.

Febrero de 1977:

Jos Luis Andrade Ibarra sustituye, en el

CEN del SNTE, a Carlos Jongitud Barrios.

Marzo de 1977:

Se crea la primera Comisin M i x t a SEPSNTE, con el fin de elaborar u n proyecto

concreto para la creacin de la UPN.

A b r i l de 1977:

J u l i o de 1977:

E l Secretario General del CEN del SNTE,

Jos Luis Andrade Ibarra, anuncia el comienzo de actividades de la UPN en septiembre del ao en curso.
Autoridades de la SEP y del SNTE definen
a l a UPN como futura rectora del sistema
de formacin de maestros, proyecto criticado por el movimiento disidente del sindicalismo magisterial y por los representantes de la tradicin normalista, debido
a su elitismo.

Agosto de 1977:

Se presenta el Plan Nacional de Educacin y se discute en torno al nombre de

la UPN.

Septiembre de 1977:

E l presidente Lpez Portillo reitera, en

su primer informe, el propsito de crear

290

ESTUDIOS SOCIOLGICOS 1:2,

1983

la UPN con absoluto respeto a las escuelas

normales.
Diciembre de 1977:

Renuncia Porfirio Muoz Ledo y toma el

cargo como titular de la SEP, Fernando
Solana Morales.

Enero de 1978:

Solana instaura l a segunda Comisin M i x ta SEP-SNTE para definir los aspectos iurdicos, administrativos y acadmicos d i la
UPN.

Febrero de 1978:

Autoridades del SNTE anuncian que, en

este mismo mes, se terminar el proyecto
de la UPN.

M a y o de 1978:

E l titular de la SEP reitera que l a UPN

ser gua del sistema de enseanza normal, sin afectar los intereses de los normalistas. Se establece u n programa nacional
de capacitacin del magisterio.

Agosto de 1978:

L a SEP y el SNTE anuncian l a publicacin

del decreto de creacin de la UPN, como
institucin cpula del sistema de educacin normal.

Noviembre de 1978:

E l primer rector de l a UPN, Moiss Jimnez Alarcn, en presencia de los titulares

de l a SEP y del CEN del SNTE, anuncia la
absorcin de las licenciaturas de mejoramiento por la UPN, de acuerdo a l decreto
expedido en mayo del 78.

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