Direito e Mudanças Climaticas

DIREITO e MUDANAS CLIMTICAS 4 :
Reforma do Cdigo Florestal: limites jurdicos.

Copyright by
Paula Lavratti e Vansca Buzelato Prestes (orgs.) et alii, 2010
Todos os direitos reservados.
ORGANIZADORAS:
Paula Lavratti
Vansca Buzelato Prestes
D598
Direito e mudanas climticas [recurso eletrnico] : reforma do Cdigo Florestal:

limites jurdicos. / organizado por Paula Lavratti e Vansca Buzelato Prestes.
So Paulo : Instituto O Direito por um Planeta Verde, 2010 (Direito e Mudanas
Climticas ; 1) 189 p.
ISBN 978-85-63522-00-9.
1.Direito ambiental. 2. Mudanas climticas. 3. Legislao ambiental. 4. Aquecimento
global. I. Lavratti, Paula. II. Prestes, Vansca Buzelato.
CDU 34:551.583
Sumrio

Apresentao do Volume 4
Vansca Buzelato Prestes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
CDIGO FLORESTAL: em defesa das nossas florestas e do nosso futuro

Solange Teles da Silva
Guilherme Jos Purvin de Figueiredo
Mrcia Dieguez Leuzinger
Jos Nuzzi Neto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
O Cdigo Florestal e o aquecimento global

Vladimir Garcia Magalhes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
33
reas de Preservao Permanente e Reserva Legal: Anlise Comparativa entre o

atual Cdigo Florestal Federal (Lei n 4.771/65) e o Substitutivo do PL n 1.876/1999
(novo Cdigo Florestal)
Gustavo Trindade . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67
A Anistia Ambiental como ameaa ao Estado Socioambiental de Direito

Patricia Azevedo da Silveira . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .109
Notas sobre os deveres de proteo do estado e a garantia da proibio de

retrocesso em matria (socio)ambiental
Ingo Wolfgang Sarlet
Tiago Fensterseifer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
Direito e Mudanas Climticas 4 |
APRESENTAO DO VOLUME 4
O 4 volume da Srie Direito e Mudanas Climticas traz alume o debate sobre o Cdigo Florestal
Brasileiro e as alteraes que tramitam no Congresso Nacional, especialmente as decorrentes do
substitutivo ao projeto de lei apresentado pelo Deputado Aldo Rebello.
Ao longo da pesquisa realizada no mbito do Projeto Direito e Mudanas Climticas, percebeu-se de
forma clara e incontroversa que, apesar do Cdigo Florestal no ter sido criado com esta finalidade,
hoje uma das leis brasileiras que mais regras de mitigao das mudanas do clima traz. Por isso,
as alteraes pretendidas assumem relevo no contexto dos temas objeto de estudo, merecendo destaque em nossa proposta editorial.
No campo da poltica, temos ouvido, de um lado, que o Codigo Florestal tem impedido o desenvolvimento do pas e que sua alterao visa a permiti-lo. De outro, diversas manifestaes de rgos
cientficos alertando sobre os efeitos prejudiciais de tais alteraes.
Reforma do Cdigo Florestal: limites jurdicos a temtica deste 4 e-book. A partir do entendimento de renomados juristas, o tema da Reforma do Cdigo Florestal amplamente debatido, sob a
perspectiva jurdica . A Constituio Brasileira integra o ciclo de Constituies Democrticas que elegeram direitos fundamentais e que transformaram as Cartas Magnas em Constituies Dirigentes. No
Brasil, o meio ambiente um direito fundamental e a nossa Constituio dirigente. Estas assertivas
trazem consequncias jurdicas, em um contexto constitucional de Constituio que imanta, conduz
todo o sistema jurdico. Por isso, uma lei, um regulamento isoladamente interpretado ou elaborado
pode estar coberto de problemas que vo alm dele mesmo. guisa de exemplo, supondo que lei
permitisse a pena de morte, os limites jurdicos da Constituio Federal no acolheriam a norma,
haja vista o nosso sistema no permitir tal pena. Em palavras simples, uma Constituio que vale tem
reflexo na vida das pessoas, no Legislativo, na Administrao Pblica e no Judicirio. Como e se estes
temas refletem nas alteraes produzidas na legislao ambiental o nosso foco.
Neste contexto, (a) o histrico do Cdigo Florestal; (b) os efeitos das alteraes do Cdigo Florestal e
sua relao com o aquecimento global; (c) a anlise comparativa dos institutos da reserva legal e das
reas de preservao permanente no atual Cdigo Florestal e no denominado novo Cdigo Florestal;
(d) a anistia ambiental prevista no projeto de lei; e,(e) a teoria constitucional da proibio de retrocesso em matria (socio) ambiental, so profundamente apresentadas e debatidas.
| Vansca Buzelato Prestes
Os Professores Solange Telles da Silva, Guilherme Jos Purvin de Figueiredo, Marcia Dieguez Leuzinger
e Jos Nuzzi Neto apresentam a evoluo histrica do Cdigo Florestal, descrevem as tentativas de
alteraes ao longo do perodo, bem como apontam os limites jurdicos a algumas das alteraes
pretendidas, dentre as quais, a compensao de reserva legal fora do bioma e a impropriedade de
reduo da reserva legal e da APP, que so espaos protegidos.
O Professor Vladimir Garcia Magalhes, bilogo e advogado, discorre sobre o Cdigo Florestal e a
relao deste com o aquecimento global. Na sua abordagem, apresenta a linguagem jurdica interagindo com a da biologia ao demonstrar os reflexos das proposies jurdicas nos biomas, as caractersticas destes, bem como agregando dados que demonstram a possibilidade da produo agrcola
ser otimizada, no tendo necessidade de estender as fronteiras agrcolas para as reas protegidas. Segundo o autor, aumentar a produtividade das reas do territrio nacional j desmatadas e utilizadas
pelo agrobusiness j foi cientificamente comprovado ser possvel, devendo ser este nosso desafio.
O Professor Gustavo de Moraes Trindade, traa um paralelo entre o Cdigo vigente e a proposta nova
analisando as principais alteraes conceituais dos seguintes institutos: rea de preservao permanente; rea rural consolidada e o conceito de pousio; interesse social e pequena propriedade ou posse
rural familiar; utilidade pblica, uso alternativo do solo; reserva legal; nascente e olho dgua; leito
menor e vrzea (leito maior). Alm disso, analisou as alteraes incidentes sobre os institutos das reas
de preservao permanente APPs e da reserva legal. No que se referem s APPs, abordou as espcies
de APP que tero sua extenso reduzida com a aprovao do PL, bem como examinou o regime de
proteo das APPs, seus usos e as ocupaes de tais reas. Quanto reserva legal, o autor dedicou-se a
estudar diversos aspectos do instituto, tais como dimenses, localizao e averbao, alm da recuperao, compensao e a possibilidade de regularizao de atividades consolidadas nesses espaos.
A abordagem precisa e alm de sistematizar a discusso demonstra como muito do discurso que
temos ouvido desconhece o texto proposto, pois h sim muitas alteraes produzidas pelo PL que precisam ser conhecidas, compreendidas e debatidas pela sociedade. Com sabedoria, alerta o autor que
a ausncia de subsdios cientficos e os discursos maniquestas (ambientalistas x ruralistas) que podem
gerar a aprovao do PL, colocam em risco no apenas o direito das futuras geraes ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas a prpria viabilidade das atividades agropecurias no nosso pas.
A Professora Patrcia de Azevedo Silveira analisa em profundidade as anistias ambientais previstas
no projeto de lei. Destaca a institucionalizao do direito de destruir. Chama a ateno para o fato
de as anistias ambientais de natureza penal no atingirem apenas o rigor nominal da pena, mas efe-
tividade do sistema legal. Acrescenta que as multas so receitas pblicas derivadas e, por este motivo,
a proposta de origem do legislativo est eivada de inconstitucionalidade, haja vista que padece de
vcio de origem, pois os projetos de lei do Legislativo no podem dispor sobre diminuio de receitas
pblicas, nos termos da reiterada jurisprudncia brasileira.
O reconhecido constitucionalista brasileiro Ingo Sarlet, em co-autoria com o Professor Tiago Fensterseifer, a partir da teoria dos direitos fundamentais, discorrem aprofundadamente sobre o princpio
da proibio de retrocesso, explicando ser decorrente do Estado Socioambiental. Lecionam que a
proibio de retrocesso situa-se no mbito de uma eficcia negativa das normas constitucionais,
decorrendo uma proibio de interveno, de um lado, e de outro, uma proibio de eliminao de
determinadas posies jurdicas j consolidadas. Demonstram, a partir de uma anlise dogmtica da
teoria dos direitos fundamentais que o instituto se aplica aos direitos fundamentais de modo geral,
no se cingindo aos direitos sociais. A partir desta ampla fundamentao terica, analisam o Cdigo
de Santa Catarina, cuja constitucionalidade est sendo debatida no Supremo Tribunal Federal e o PL
que altera o Cdigo Florestal, demonstrando que a proibio de retrocesso no significa um engessamento do legislador, mas que, para determinadas alteraes que interfiram no ncleo duro da
proteo constitucional h limites jurdicos muito evidentes que precisam ser observados, os quais,
nos casos em comento, no foram contemplados.
Com este 4 e-book iniciamos a sistematizao das contribuies sobre as implicaes jurdicas das
alteraes do Cdigo Florestal, pretendendo que estas se integrem e repercutam no debate que est
em desenvolvimento, sempre tendo em considerao a importncia das regras do Cdigo Florestal
para mitigao do aquecimento global.Vansca Buzelato Prestes

Coordenadora Geral do Projeto
Direito e Mudanas Climticas
artigos

CDIGO FLORESTAL: em defesa das nossas

florestas e do nosso futuro
Solange Teles da Silva
Guilherme Jos Purvin de Figueiredo
**
Mrcia Dieguez Leuzinger
***
Jos Nuzzi Neto
****
RESUMO
O presente artigo tem por objeto, inicialmente, analisar as alteraes imprimidas ao atual Cdigo Florestal, Lei n 4.771/1965, por meio da Medida Provisria n 2.166/2001, face ausncia de urgncia e
relevncia para sua edio, assim como a falta de legitimidade do processo, por no ter sido votado
pelo Congresso Nacional. Aps essa avaliao, passou-se, ento, anlise do atual momento poltico,
com a votao do Relatrio apresentado pelo Deputado Aldo Rebelo (PCdoB-SP) no PL 1.876/1999,
que tem como objetivo modificar drasticamente o Cdigo Florestal, flexibilizando as normas de proteo s florestas e demais ecossistemas brasileiros.
PALAVRAS-CHAVE: CDIGO FLORESTAL; PL 1.876/99

*
Solange Teles da Silva, Doutora em Direito pela Universidade Paris I Panthon-Sorbonne. Professora em
Direito Ambiental da Graduao e dos Programas de Ps-graduao em Direito Poltico e Econmico da Universidade
Presbiteriana Mackenzie e em Direito Ambiental da Universidade do Estado do Amazonas.
**
Guilherme Jos Purvin de Figueiredo , Procurador do Estado de So Paulo. Doutor em Direito pela Universidade
de So Paulo. Professor do Curso de Graduao em Direito da Universidade So Francisco e dos Cursos de Ps-Graduao
em Direito Ambiental da PUC-Rio, da PUC-SP e da Unianchieta.
***
Mrcia Dieguez Leuzinger , procuradora do Estado do Paran, Doutora em Desenvolvimento Sustentvel pela
Universidade de Braslia - UnB, Professora de Direito Ambiental da Graduao e do Mestrado em Direito do Centro Universitrio de Braslia UniCEUB.
****
Jos Nuzzi Neto , procurador autrquico em So Paulo, Professor da Universidade Metodista de So Paulo.
10 | Silva / Figueiredo / Leuzinger / Nuzzi Neto
ABSTRACT
This article will analyze, in the first place, the changes in the Law n 4.771/65, known as our Forest
Act, by a Provisory Measure n 2166/01, as there were not present the urgency and relevance asked in
the Brazilian Constitution. There was also a lack of legitimacy as the Measure has not been voted by
the Brazilian Congress. After this evaluation, we began an analysis of the present political moment,
with the voting of the report presented by the Deputy Aldo Rebelo in the Project of Law n 1.876/1999,
which aims to modify drastically the Forest Act, minimizing its protective rules of Brazilian forest and
other ecosystems.
KEYWORDS: FOREST ACT; PROVISORY MEASURE 1.876/99.
SUMRIO:
1. INTRODUO 2. PROCESSO LEGISLATIVO DO CDIGO FLORESTAL DE 1965 E SUA EFETIVIDADE
3. O CDIGO FLORESTAL DE 1965 E A NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL 4. AS MEDIDAS PROVISRIAS 5. MEDIDAS PROVISRIAS E O MEIO AMBIENTE 6. OS PROJETOS ATUAIS DE ALTERAO DO
CDIGO FLORESTAL EM TRAMITAO NO CONGRESSO NACIONAL 7. FLEXIBILIZAO DO CDIGO
FLORESTAL: UM PROCESSO PSEUDOCIENTFICO E PSEUDODEMOCRTICO 8. A TRAMITAO DO PL
1.876/1999 E APENSOS E SUA VOTAO NA COMISSO ESPECIAL DO CDIGO FLORESTAL DA CMARA
DOS DEPUTADOS 9. O PROCESSO DE ALTERAES DO CDIGO FLORESTAL E A QUESTO DAS BASES
CIENTIFICAS 10. O TEOR DAS PROPOSTAS DE ALTERAES 10.1. Reserva legal e rea de preservao
permanente, reduo dos espaos protegidos 10.2. Compensao de reserva legal 10.3. Regularizao ambiental, obrigao do proprietrio ou do Poder Pblico? 11. CONSIDERAES FINAIS
1. INTRODUO
Quais razes conduzem a comunidade jusambientalista a manifestar-se pela defesa do Cdigo Florestal de 1965? De incio, a relevncia desse diploma legal dentro do quadro normativo ambiental
brasileiro. O Cdigo Florestal (Lei n 4.771/65) e a Lei da Poltica Nacional de Meio Ambiente (Lei n
6.938/81) constituem os pilares sobre os quais foi edificado o Direito Ambiental interno e exercem, at
Direito e Mudanas Climticas 4 | 11
os dias de hoje, papel essencial na concretizao do direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, assegurado pelo art. 225 da Constituio Federal de 1988.
Por via de Medida Provisria, que tomou o n 2.166/01, introduziram-se mudanas expressivas no texto do Cdigo Florestal. Tais alteraes significativas foram amplamente criticadas pelos jusambientalistas por mais de uma razo: alm do contedo discutvel das modificaes, falta de legitimidade do
processo, pois o texto no mereceu votao pelo Congresso Nacional, e desatendimento aos critrios
de urgncia e relevncia para sua edio. Pouco meditadas, essas alteraes geraram incertezas, at
hoje no resolvidas e agora acrescidas de outras, quando se propem novas mudanas nesse diploma
legal. Retoma-se, imperiosamente, a reflexo sobre a matria.
2. PROCESSO LEGISLATIVO DO CDIGO FLORESTAL DE 1965 E SUA EFETIVIDADE

Ao ser publicado, o Cdigo Florestal oferecia, aos proprietrios de terras, margem bastante ampla
para explorao agrria de seus imveis. Sua edio, em substituio ao vetusto e praticamente inaplicado Decreto Federal 23.793, de 23 de janeiro de 1934, dava-se numa poca em que ainda havia
reas contnuas extensas e intocadas em ecossistemas representativos como o Cerrado, o Pantanal
Mato-Grossense, a Mata Atlntica e a Floresta Amaznica. Assim, talvez no tenha sido a certeza de
sua inaplicabilidade ou exigibilidade que fez com que a oligarquia rural no se insurgisse contra a
promulgao da nova lei, em plena ascenso do regime militar, mas sim a relativa inconsistncia dos
limites estabelecidos ao direito de propriedade: faltava, quela poca, muito para atingi-los.
Com o avano da mecanizao agrcola, das monoculturas e da pecuria extensiva, processou-se no
meio ambiente rural de nosso pas uma vertiginosa alterao no quadro da proteo dos ecossistemas. Alcanaram-se, ento, os limites legais estabelecidos pelo Cdigo. Em outras palavras, os proprietrios rurais comearam a sentir a realidade das restries ao exerccio do direito de propriedade,
impostas por aquela lei federal, principalmente aps a edio da Lei n 9.605/98, a chamada Lei de
Crimes Ambientais, que estabeleceu tipos penais relativos infringncia dos preceitos do Cdigo Florestal. Da poder-se dizer que a efetividade progressiva da Lei 4.771/65 na proteo do meio ambiente
diretamente proporcional s presses econmicas impostas por um modelo de desenvolvimento
agro-industrial insustentvel, do qual so hoje seus representantes polticos os deputados e senadores
da chamada bancada ruralista do Congresso Nacional (o lobby da Confederao Nacional da Agricultura - CNA). De certa forma, o Cdigo Florestal teve que esperar aproximadamente 25 anos para
comear a ser discutido no meio acadmico e aplicado nas lides forenses. Atualmente, ao completar
45 anos, seu texto original dotado de extrema atualidade.
3. O CDIGO FLORESTAL DE 1965 E A NOVA ORDEM CONSTITUCIONAL

Sob o prisma estritamente jurdico, o enterro da ditadura militar e o advento da democracia em nosso
pas tm uma data precisa no calendrio nacional: 5 de outubro de 1988. A nova ordem constitucional introduziu, no Brasil, um modelo de democracia fortemente inspirado nos ideais de respeito
dignidade humana. Nossa Constituio est repleta de referncias a direitos humanos de primeira
(art. 5, caput), segunda (art. 6), terceira (arts. 218, 220 e 225, dentre outros) e at quarta dimenso
(art. 225, 1, inc. II). No plano do Direito Ambiental, temos a consagrao do princpio da funo
social da propriedade (art. 5, incisos XXII e XXIII; art. 170, incisos III e VI; art. 182, 2; art. 186, inciso
II), alm de um verdadeiro artigo-monumento, o 225, com seus seis pargrafos e os sete incisos do
1, que estabelece as bases constitucionais para o desenvolvimento sustentvel.
No plano especfico da definio dos contornos e limites do direito de propriedade, direito fundamental de primeira dimenso, a Constituio Federal de 1988 rompeu com uma longa tradio de
consider-lo direito quase absoluto, nos moldes da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado1,
de 1789, ou do Cdigo de Napoleo2, de 1804. Essa viso, alis, era patente no Cdigo Civil Brasileiro
de 1916, ainda em vigor poca da promulgao da Constituio de 1988: as restries, nele expressas ao direito de propriedade, resumiam-se quase exclusivamente s questes de vizinhana.
Embora a vinculao do exerccio do direito de propriedade ao interesse social, no plano constitucional, no seja to recente, tendo em vista que a Constituio de 1946 j condicionava o uso da
propriedade ao bem estar social, foi somente com a Constituio Federal de 1988 que se consolidou
o princpio da funo social. Reformularam-se os prprios contornos do direito de propriedade, agora
condicionado ao atendimento, em certa medida, das necessidades do corpo social, ou seja, a propriedade dever atender a uma utilidade coletiva, deixando de buscar exclusivamente a concretizao das
1
Segundo a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, em seu art. 17, aprovada pela Assemblia
Nacional francesa, em 1789, a propriedade direito fundamental da pessoa humana, garantia inviolvel e sagrada da
liberdade individual.
2
O Cdigo de Napoleo definia esse instituto, em seu art. 544, como direito de gozar e dispor das coisas de modo
absoluto, contanto que isso no se torne uso proibido pelas leis ou pelos regulamentos
.
necessidades e desejos do proprietrio.

Observando-se especificamente o cenrio do movimento ambientalista, da consagrao do princpio
da funo social da propriedade derivaram conseqncias de monta: para atend-lo, o proprietrio
deveria tambm preservar o meio ambiente, nos moldes legalmente estabelecidos.
4. AS MEDIDAS PROVISRIAS
O decreto-lei foi procedimento comum, poca da ditadura, de aviltamento da funo legiferante do
parlamento. Aboliu-o a Constituio de 1988 e para no deixar o Executivo manietado, quando fossem imperiosas medidas de urgncia, instituiu ento a figura da medida provisria (CF, art. 59, inc. V),
nos moldes dos provvedimenti provvisori italianos, previstos no art. 77 da Constituio daquele pas.
As medidas provisrias, com fora de lei, so editadas pelo Presidente da Repblica (CF, art. 84, inc.
XXVI), no deixando o art. 62 da Constituio Federal qualquer margem para dvida quanto ao seu
carter excepcional: Art. 62. Em caso de relevncia e urgncia, o Presidente da Repblica poder adotar medidas provisrias, com fora de lei, devendo submet-las de imediato ao Congresso Nacional.
As medidas provisrias destinam-se, portanto, a prover para casos de relevncia e urgncia, ou seja,
a eventualidades, casos que no possam aguardar todo o processo legislativo. A excepcionalidade da
questo a ser regulada por medida provisria tal, que a Constituio Federal de 1988 determina a
aplicao do regime de urgncia, na hiptese de no ser apreciada pelo Congresso Nacional em at
quarenta e cinco dias contados de sua publicao ( 6 do art. 62).
Assim, ausentes a urgncia e a relevncia, a inconstitucionalidade formal da medida provisria evidente, passvel mesmo de controle pela via concentrada, muito embora o Supremo Tribunal Federal
(STF), neste campo, venha se posicionado de forma bastante tmida, em face das conseqncias polticas que decises nesse sentido alcanariam.
Importante observar, ainda, que a substituio do antigo decreto-lei pela atual medida provisria,
como instrumento compatvel com o regime democrtico institudo pela Carta de 1988, desde que
usada nos exatos limites constitucionalmente delineados, no mais comporta a aprovao por decurso de prazo, como ocorria anteriormente.
A falta de apreciao, pelo Congresso Nacional, no prazo de sessenta dias, acarreta a perda de eficcia
da medida, por rejeio tcita. Aps a edio da Emenda Constitucional n 32/2001, somente pos-
svel uma prorrogao, por igual perodo, nos termos dos 3 e 7 do art. 62 o que acabou com a
prtica nociva das eternas reedies, geradoras de espcie velada de aprovao por decurso de prazo.
Entretanto, as medidas provisrias editadas em data anterior publicao da Emenda Constitucional
n32, de 11/09/2001, continuam, nos termos de seu art. 2, em vigor at que medida provisria ulterior as revogue, explicitamente, ou at deliberao definitiva do Congresso Nacional.
5. MEDIDAS PROVISRIAS E O MEIO AMBIENTE

Em relao, especificamente, ao meio ambiente, vieram a lume medidas provisrias com alteraes
na legislao vigente - que, embora no infensa a falhas, ostentava grau aceitvel e necessrio de
proteo ambiental; e, s por isso, j no se caracterizavam os requisitos de urgncia e relevncia, a
revelar a inconstitucionalidade formal das medidas em questo.
Para alm desse aspecto formal, e mais grave que ele, determinadas medidas provisrias apresentaram-se, sob os olhares inertes do Judicirio, como verdadeiros retrocessos no campo da proteo do
meio ambiente. Ora, por certo, diminuir o grau de proteo imprimido pela legislao ambiental no
urgente e relevante. No pode ser urgente e relevante a franquia para ataques ao meio ambiente,
por importar em degradao da qualidade de vida de toda a populao.
Nesse sentido, tendo sido alvo de notcias no exterior o avano do desflorestamento da Amaznia, em
14 de agosto de 1996, o ento Presidente da Repblica, Fernando Henrique Cardoso, expediu a Medida
Provisria n. 1.511, pela qual foi alterado o Cdigo Florestal, com o objetivo claro de tornar mais rigorosa a proteo legal daquele bioma de importncia nacional e planetria. Sem embargo de eventual
preocupao com a causa ambiental, o mvel evidente era a imagem de nosso pas no exterior. Basta
notar que a justificao da medida provisria foi redigida pelos ministrios do Meio Ambiente, da Cincia e Tecnologia e das Relaes Exteriores. De todo modo, uma leitura flexvel das condies estabelecidas pelo art. 62, caput, da Constituio Federal, permitia concluir que a urgncia e relevncia estavam
caracterizadas e justificavam a alterao do Cdigo Florestal por esse instrumento excepcional.
Contudo, o Congresso Nacional no se reuniu em sesso extraordinria para discutir, votar e transformar a medida provisria em lei. Como em tantos outros casos, nossos parlamentares incorreram em
mora, desrespeitando a Carta Republicana; e a Presidncia da Repblica, conhecendo bem o Congresso Nacional, reeditou sucessivas vezes referida medida. Em determinado momento, porm, uma dessas reedies alterou completamente a inspirao do texto da medida provisria original, mediante
o acrscimo3 de dispositivos completamente desprovidos dos requisitos de urgncia e relevncia e, o

que pior, francamente desfavorveis proteo do meio ambiente (e, portanto, contrrios ao que
dispe o art. 225 da CF/88). O primeiro deles se deu por ocasio de sua 17 edio (em 20/11/97). Depois, reeditada como MP 1.605, em sua 30 e 31 edies sobrevieram novas alteraes de contedo,
sendo uma das mais graves a possibilidade de compensao entre reas de preservao permanente
e reserva legal em todas as regies do pas.
O retrocesso da legislao ambiental, processado por meio de medidas provisrias flagrantemente
inconstitucionais, teve seu pice em dezembro de 1999, ocasio em que o Deputado Federal Moacir
Micheletto se disps a levar ao Congresso Nacional o Projeto de Lei de Converso da Medida Provisria
1.736, ento em sua 39 edio, introduzindo lamentveis inovaes, tais como: perda do carter obrigatrio dos ndices de proteo do Cdigo Florestal; regime jurdico distinto para as reas de Preservao Permanente; revogao da proibio de corte raso de 80% nas reas de floresta situadas na Amaznia Legal, a ttulo de reserva legal, prevista na Medida Provisria 1.511; destinao exclusiva de solos
imprestveis para a reserva legal; perda do carter mnimo do percentual da reserva legal e dispensa
de sua averbao; possibilidade de recomposio da reserva legal com espcies exticas; anistia aos
proprietrios em dbito na recomposio da reserva legal; e compensao entre reserva legal e APP.4
Deu-se, ento, mobilizao indita da sociedade civil contra o texto que se intentava levar a votao.
Curioso notar que, encontrando-se na mesma poca em votao a elevao do salrio mnimo, os ruralistas pretenderam firmar aliana com a bancada governista, condicionando a votao do aumento,
no percentual defendido pelo governo federal, ao apoio ao texto do projeto de lei de converso da MP.
O que parecia ser uma ttica brilhante acabou por mostrar-se ruinosa: as atenes de toda a populao e da imprensa voltaram-se subitamente para o Cdigo Florestal, que, assim, ascendeu ao mesmo
patamar da poltica salarial. As presses das organizaes no-governamentais (Instituto Brasileiro de
Advocacia Pblica IBAP, Instituto Scio-Ambiental ISA, Instituto O Direito Por Um Planeta Verde
IDPV, Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente SOBRADIMA, entre muitas outras), das universidades e de partidos polticos encontraram ressonncia junto ao Governo Federal, que prontamente
3
Observa Antonio Herman V. Benjamin que foram trs as alteraes que a Medida Provisria 1.511 introduziu
no Cdigo Florestal, todas visando ampliar a proteo do meio ambiente amaznico (e s dele): ampliao da vedao
de corte raso, limitao de novas converses de florestas para pecuria e agricultura, e imposio de manejo florestal sustentvel de uso mltiplo (A Proteo das Florestas Brasileiras: Ascenso e Queda do Cdigo Florestal, in Revista de Direito
Ambiental n. 18,p. 26).
4
BENJAMIN, Antonio Herman V. Ob. cit., pp. 33 a 36.
recuou, autorizando, ento, que o Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), por meio de sua
Cmara Tcnica do Cdigo Florestal, elaborasse um substitutivo ao PLC de referida medida.
Entretanto, o pensamento majoritrio do movimento ambientalista em todo o pas, naquele momento, embora reconhecesse que a acenada alterao da medida provisria, por meio de substitutivo a
ser elaborado pelo CONAMA, pudesse trazer algum benefcio para a luta ambiental, admitia no ser
aquela a via adequada para a modificao da legislao ambiental em vigor, eis que abriria as portas
para o uso futuro do mesmo instrumento para alteraes contrrias aos interesses ambientais, que
dizem respeito a toda sociedade brasileira.
Todavia, passadas algumas semanas, esse quadro sofreria uma drstica alterao, pois se at ento
havia um consenso entre ambientalistas no sentido da rejeio do projeto Micheletto, a partir desse
momento esboava-se uma indita ciso no movimento. Seduzidos com a possibilidade de interferir no
processo de redao das reedies da malfadada medida provisria, muitos ambientalistas passaram
a defender com veemncia a reforma total do Cdigo Florestal por meio desse instrumento legislativo
de exceo.
Em 29 de maro de 2000, o CONAMA aprovava proposta para subsidiar a converso em lei da Medida
Provisria 1956-48/00. Assim, conduzindo a discusso do tema em audincias pblicas realizadas em
todo o pas, os defensores desse indito processo de reforma do Cdigo Florestal destacavam uma
duvidosa legitimidade democrtica desse comportamento inconstitucional: Ao todo foram cerca de
27 audincias pblicas ou reunies regionais em mais de 20 estados diferentes, em que participaram
mais de 900 instituies e 7000 pessoas5.
Reagindo contra essa sbita mudana de postura por parte de referidos ambientalistas, juristas e
dirigentes de ONGs pronunciaram-se, em nmero significativo, contra o uso de Medidas Provisrias
para a construo do Direito Ambiental Positivo, reafirmando a competncia do Congresso Nacional
para elaborar leis e mais, que no se poderia, a pretexto de fazer prevalecer uma proposta de reforma
do Cdigo Florestal de oportunidade duvidosa e contedo no mnimo polmico, consentir no amesquinhamento das funes constitucionais do Poder Legislativo diante de um Executivo cada vez mais
autoritrio e centralizador.
5
LIMA, Andr. A Proposta do CONAMA para a proteo e o uso sustentvel das florestas e demais formas de
vegetao nativa no Brasil. In Agricultura e Meio Ambiente - Homenagem a Jos Afonso da Silva. BENJAMIN, Antonio
Herman V., SCOLI, Jos Carlos Meloni (organizadores). So Paulo, IMESP, p. 273.
Em 8 de maio de 2000, por iniciativa de diversas ONGs6, redigiu-se um primeiro manifesto em defesa
do Cdigo Florestal de 1965, no qual se destacava que a no reedio da Medida Provisria (por falta
dos requisitos de urgncia e mesmo de relevncia) e a manuteno do Cdigo Florestal eram as atitudes mais sensatas que o Governo Federal deveria adotar naquele momento: Qualquer alterao do
Cdigo Florestal dever ser antecedida por um amplo debate (e no um desesperado debate visando
salvar o texto legal, que o que vem ocorrendo desde dezembro passado) e s poder ser feita atravs
do processo legislativo constitucionalmente previsto7.
Esse documento constituiu importante divisor de guas, visando a destacar a existncia de uma terceira corrente, diversa das duas linhas mais visveis nos meios de imprensa (a representao rural da
CNA e os defensores do Projeto CONAMA): uma corrente de jusambientalistas que mantinham uma
coerncia democrtica no sentido da recusa ao uso da medida provisria como instrumento legislativo destinado a alterar o Cdigo Florestal.
Em 22 de maio de 2000, no Auditrio da Associao dos Procuradores do Estado de So Paulo, realizou-se uma Jornada de Debates sobre a Reforma do Cdigo Florestal, ocasio em que novo documento foi redigido. Nele, destacou-se, inicialmente, estar-se vivendo um perodo de crise institucional,
decorrente da hipertrfica atividade legiferante do Poder Executivo, pela via das medidas provisrias.
Ainda que, circunstancialmente, pudesse a medida provisria gestada pela Cmara Tcnica do CONAMA ser benfica proteo do meio ambiente (o que, dada a falsidade da assertiva, era dito apenas a
ttulo de argumentao), a configurao de sua inconstitucionalidade deveria, por coerncia, merecer
repdio por parte dos juristas, da comunidade cientfica e do movimento ambientalista. Dentre outros, subscreveram este documento os Secretrios do Meio Ambiente e da Justia e o Procurador Geral
do Estado de So Paulo8.
6
O texto final foi assinado por Ada Pellegrini Grinover, Antonio Fernando Pinheiro Pedro, Antonio Herman V.
Benjamin, Fernando da Costa Tourinho Neto, Guilherme Jos Purvin de Figueiredo, Jos Carlos Meloni Sicoli, Mrcio Cammarosano, Mauro Luiz Campbell Marques, Odete Medauar e Paulo Affonso Leme Machado.
7
Manifesto em Defesa do Cdigo Florestal de 1965. In Agricultura e Meio Ambiente - Homenagem a Jos Afonso
da Silva. BENJAMIN, Antonio Herman V., SCOLI, Jos Carlos Meloni (organizadores). So Paulo, IMESP, pg. 425.
8
Intitulado Manifesto em Defesa da Ordem Democrtica, do Patrimnio Pblico e do Meio Ambiente para as
Presentes e Futuras Geraes, o documento foi subscrito por Mrcio Sotelo Felippe, Belisrio dos Santos Junior, Jos
Ricardo Alvarenga Tripoli, Ada Pellegrini Grinover, Ana Cludia Bento Graf, Ana Lcia Cmara, Antonio Fernando Pinheiro
Pedro, Antonio Herman V. Benjamin, Antonio Inag de Assis Oliveira, Arlindo Philippi Jnior, Fbio Bastos Stica, Flvio
Dino, Francisco Ubiracy Craveiro de Araujo, Guilherme Jos Purvin de Figueiredo, Guiomar Theodoro Borges, Ivete Senise
Ferreira, Jos Afonso da Silva, Jos Carlos Meloni Sicoli, Mauro Luiz Campbell Marques, Nelson Lopes de Oliveira Ferreira
Jnior, Odete Medauar e Paulo Affonso Leme Machado.
Merece destaque a primeira concluso a que se chegou em referida jornada: em defesa intransigente
da ordem democrtica, impunha-se a no-reedio da Medida Provisria n. 1.956. Isto porque, desvirtuados os objetivos iniciais da MP, tornaram-se inexistentes os requisitos de sua urgncia e relevncia. Ademais, agravando-se o quadro com a incluso, em seu texto, de dispositivos que enfraqueciam
e mutilavam o Cdigo Florestal, restava evidenciada a manifesta inconstitucionalidade da medida.
importante destacar que o fato de se acenar com a possibilidade de participao dos ambientalistas
no processo de redao de uma medida provisria no tornava menos inconstitucional referido processo legislativo, pois o compromisso de luta pela construo de uma sociedade ecologicamente sustentvel no se dissocia do compromisso pelo respeito aos valores democrticos. Assim, mesmo com o
reconhecimento de que, em razo do trabalho desenvolvido pela Cmara Tcnica do CONAMA, tenha
sido possvel mobilizar, numa escala havia muito no vista, parte da sociedade brasileira (isto , aquela
parte que rene condies mnimas para o efetivo exerccio da cidadania), o interesse na discusso da
matria adveio da mobilizao iniciada em dezembro de 1999, no dos objetivos da Cmara Tcnica
do CONAMA. No se h de subestimar a capacidade de mobilizao da sociedade civil e, sobretudo, o
seu engajamento causa democrtica ambiental. O que tivemos, sim, foi o emprego de uma estrutura
administrativa existente e o financiamento de encontros com ampla divulgao em todo o pas (vale dizer, inclusive por parte dos que se opunham quele processo). Ocorre que, durante todo o ano de 2000,
foram realizados outros encontros em todo o pas, objetivando debater os mais variados aspectos da
legislao florestal e de unidades de conservao, sendo que, em grande nmero deles, foi vigorosamente rejeitada a proposta de reforma do Cdigo Florestal naquele momento poltico.
Superada que fosse, porm, a primeira e flagrante inconstitucionalidade do processo, restaria originalmente uma segunda: o Projeto de Lei de Converso de Medida Provisria no poderia tratar de temas
que extrapolassem os limites do prprio texto da medida provisria a ser convertida, semelhana do
que ocorria com o antigo Decreto-Lei. Buscando esquivar-se de tal inconstitucionalidade, os condutores
do chamado Projeto CONAMA promoveram reforma completa do Cdigo Florestal. Algumas das alteraes foram positivas, como a apresentao de definies legais de rea de preservao permanente
e de reserva legal. Outras foram desastrosas. o caso; a) da supresso de vegetao de APP em rea
urbana abre-se a perspectiva de um dado municpio declarar todo o seu permetro como rea urbana
e, com isso, decidir pela no aplicao de uma lei federal em seu territrio!); b) da extremamente polmica possibilidade de compensao de reserva legal em outro imvel rural (mesmo que numa mesma
microbacia - hiptese, alis, que flexibilizada no texto do CONAMA); c) da possibilidade de supresso
de vegetao em rea de preservao permanente por meio de autorizao do rgo ambiental.
Quanto a este ltimo aspecto, deve-se observar que a Constituio Federal de 1988, em seu art. 225,
1, III, determina expressamente que a supresso ou alterao de espaos territoriais protegidos (dentre
os quais a APP) somente possvel atravs de lei especfica, em sentido formal. Desse modo, no tendo
sido recepcionado o 1 do art. 3 da Lei 4.771/65, no poderia constar do texto da MP em questo a
possibilidade de supresso de vegetao em APPs por qualquer espcie de ato administrativo.
Se no bastasse a seqncia de desvios de conduta democrtica, destaca-se ainda que alguns aspectos constantes no texto da medida provisria jamais haviam sido discutidos em audincia pblica. o
caso da flexibilizao do regime jurdico das terras indgenas. A esse respeito, ponderaram os defensores dessa alterao (que no foi objeto de debate algum nas audincias do CONAMA) que a configurao de terra indgena nos moldes de APP prejudicava o direito de usufruto exclusivo dos ndios. O
texto do Cdigo vigente, nesse ponto, seria absurdo, pois obrigaria os ndios ao exerccio de um grau
de proteo e intocabilidade de suas florestas muito maior que a imposta aos grandes degradadores
do meio ambiente. Tal interpretao impediria que os ndios pudessem desenvolver seus projetos
econmicos, subordinando-os caridade de terceiros ou ao assdio ilegal dos predadores.
A linha de argumentao dos defensores dessa flexibilizao, como se v, bastante atraente. Buscase confrontar uma postura aparentemente conservadora e retrgrada (uma paternalista imposio de
restries) com uma viso moderna, afinada com a poltica de Direitos Humanos e de auto-determinao dos povos indgenas. Todavia, apenas en passant, indaga-se:
a) No estaramos, na realidade, vendendo aos povos indgenas um valor cultural prprio da civilizao europia?
b) Acaso pleitearam os representantes dos povos indgenas a flexibilizao do regime jurdico de suas
terras, visando obteno do direito de cortar rvores para comercializ-las junto a madeireiras japonesas?
c) Pensaram os especialistas em direitos indgenas em algum meio para conter a agressividade das
madeireiras contra a cultura dos povos indgenas, a partir do momento em que entrasse em vigor o
regime de menor proteo dessas terras?
A respeito, necessrio perceber-se que a proteo das comunidades indgenas e, conseqentemente,
de seu modo de produo tradicional, no depende da possibilidade do uso desregrado das terras de
que so usufruturias. Ao contrrio, deve-se levar em considerao que as sociedades tribais dependem
da preservao do meio ambiente natural para sua sobrevivncia, e que a explorao capitalista no
est preocupada em conservao da cultura e do modo de produo indgenas, mas sim em auferir
lucro rpido, facilmente conseguido junto quelas comunidades, seja qual for o grau de aculturao.
A prpria dificuldade vivida pelos grupos tribais, em seu relacionamento com a sociedade envolvente,
que cria, a cada dia, novas necessidades por eles antes desconhecidas, torna-os alvos fceis para a
seduo operada por grupos econmicos, com resultados bastante previsveis, mas, infelizmente, desoladores. Ademais, a caracterizao das florestas indgenas como APPs no inviabiliza sua utilizao
pelos grupos tribais, na medida em que o art. 3-A, introduzido pela prpria Medida Provisria, autoriza a explorao dos recursos florestais nessas reas, desde que realizada pelas prprias comunidades
indgenas, em regime de manejo florestal sustentvel e para atender a sua subsistncia, respeitadas,
em todo caso, as demais formas de APP previstas nos arts. 2 e 3 do Cdigo Florestal.
O episdio da reforma do Cdigo Florestal, portanto, haver de merecer reflexo profunda por parte
de todos ns. assertiva feita por seus defensores, no sentido de que uma Ao Direta de Inconstitucionalidade teria remotssimas chances de prosperar e que as chances, poca, de convencer o
Executivo a no reeditar a MP tambm eram remotas, pode-se responder utilizando as palavras da
jovem jurista Daniela Cmara Ferreira:
Para a instalao do costume inconstitucional no caso das medidas provisrias colaborou tanto nossa tradio totalitria quanto a dificuldade em exercer o controle de
constitucionalidade. Em suma, o costume instalou-se devido inrcia. Romper com
o costume instalado, ainda que ele seja manifestamente contra legem, requer no
apenas uma reviso da funo do Supremo Tribunal Federal como guardio da constituio, pois ele no o culpado nico e exclusivo desta mazela. A culpa tambm
do Poder Legislativo, da Administrao Pblica, do Judicirio em geral e dos prprios
cidados, enfim, de todos que reconhecem e aplicam a medida provisria sem investigar ou questionar sua constitucionalidade, sem a devida crtica externa, colaborando para a instaurao e manuteno do costume. O rompimento requer, antes de
tudo, o resgate da cidadania e da democracia que tanto demoramos para conquistar
e to rapidamente abandonamos. Calar nesse momento altamente perigoso, pois
quanto mais o costume avana no tempo e se consolida, mais difcil alter-lo. Este
no um problema apenas do Supremo Tribunal Federal ou do Congresso Nacional,
mas de todos ns, pois somos todos culpados e vtimas da situao atual9.
9
FERREIRA, Daniela Cmara. Medidas Provisrias e Mutaes Inconstitucionais. In Temas de Direito Constitucional - Estudos em Homenagem ao Advogado Pblico Andr Franco Montoro, FIGUEIREDO, Guilherme Jos Purvin de,
Hoje, por fora do disposto no art. 2 da EC n 32/01, a MP n 2.166-67/01, ltima reedio da srie
de medidas provisrias que alteraram o Cdigo Florestal, foi eternizada, pois continuar em vigor at
a edio de outra medida provisria que expressamente a revogue ou por deliberao definitiva do
Congresso Nacional. Assim, de forma transversa, alterou-se o Cdigo Florestal, sem haver nem mesmo
a necessidade de lei de converso ou de reedies peridicas. Algumas das questes mais polmicas
que, como apontado, sequer foram objeto de debate, permaneceram no texto atualmente em vigor,
como o caso da possibilidade de supresso da vegetao em APP por meio de simples autorizao e
a possibilidade de compensao da reserva legal, at mesmo, dependendo do caso, fora da microbacia ( 4 do art. 44, da Lei n 4.771/65, na redao que lhe foi conferida pela MP 2.166-67/01).
6. OS PROJETOS ATUAIS DE ALTERAO DO CDIGO FLORESTAL EM TRAMITAO NO

CONGRESSO NACIONAL
A situao, entretanto, que j parecia bastante ruim, piorou no final de 2009. O Poder Legislativo iniciou movimento, sem qualquer participao da sociedade civil, para reformar o Cdigo Florestal, com
ntido intuito de atender nica e exclusivamente aos anseios da bancada ruralista. Voltaram baila
projetos visando flexibilizao de importantes institutos como a rea de preservao permanente e
de reserva legal que, segundo os ruralistas, estariam impedindo o desenvolvimento do pas, baseado
no agronegcio.
Segundo dados colhidos por Roseli Ganem e Suely de Arajo10, em janeiro de 2010, havia 36 projetos
em tramitao na Cmara dos Deputados, pretendendo alterar o Cdigo Florestal, muitos deles com
declarada inteno de aniquilar ganhos ambientais alcanados na dcada de 1960, quando da edio
dessa Lei.11 Tantas so as alteraes que diminuem a proteo oferecida at mesmo pela questionada
Medida Provisria, que as autoras concluem seu texto dizendo que:
NUZZI NETO, Jos (orgs). So Paulo, ADCOAS/IBAP, 2000, pp. 150-151.

10
GANEM, Roseli Senna; ARAJO, Suely Mara V. G. Reviso do Cdigo Florestal: anlise dos projetos de lei em
tramitao no Congresso Nacional. Artigo aceito para publicao no Livro Cdigo Florestal: desafios e perspectivas. 1
volume da coleo Direito e Desenvolvimento Sustentvel. Ed. Fiuza.
11
Na pgina da Cmara localizam-se, em pesquisa sobre o tema Cdigo Florestal, 221 proposies. Vrias arquivadas, certo, mas o nmero d idia do movimento em rumo alterao do texto.
uma ampla reviso da Lei n 4.771/1965 , no momento, desnecessria e inconveniente. Desnecessria porque, conforme analisado, a maioria dos motivos alegados
para justificar a reviso carece de fundamento tcnico. Inconveniente porque as propostas de mudana visam, em sua maior parte, flexibilizao das normas e, consequentemente, devero levar ao aumento do desmatamento no Brasil.
De fato, os vrios projetos de lei em tramitao no Congresso Nacional visando reforma da legislao
ambiental, todos apensos ao PL n 1876/9912, dentre eles o PL n 5.367/09, de autoria do Deputado Valdir Colatto, a pretexto de criar um Cdigo Ambiental Brasileiro, constituem a mais grave ameaa de
retrocesso da legislao ambiental brasileira enfrentada nos ltimos 38 anos, desde quando o mundo
se reuniu na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano (Estocolmo/1972).
Esta ameaa ocorre num momento em que a humanidade se defronta com desafios na rea ambiental da maior relevncia, como as mudanas climticas, a escassez de gua doce, a crise da biodiversidade e a perda de terras frteis, vtima de cada vez mais freqentes tragdias ecolgicas, de que so
exemplos as inundaes nas cidades e os processos de desertificao.
Enfrentamos, portanto, atualmente, um momento de impasse. As crticas, aqui tecidas acerca da desnecessidade e da impropriedade da alterao do Cdigo Florestal por meio de medida provisria que
no atendia aos critrios de urgncia e relevncia, e da falta de legitimidade do processo por no ter
sido votado pelo Congresso Nacional, parecem, agora, carecer de nova reflexo, luz do princpio da
proibio do retrocesso da proteo ambiental. A ascendncia que a bancada ruralista exerce sobre
os demais congressistas, excetuados aqueles que compem a chamada bancada ambientalista,
notria. O discurso de que os dispositivos insertos no Cdigo Florestal, em especial aqueles referentes
s APPs e s reas de reserva legal, impedem desenvolvimento do pas, falacioso. Isso significa que os
representantes de uma pequena poro da populao brasileira os grandes latifundirios esto
conseguindo manobrar o Congresso Nacional, de forma a emprestar legitimidade a propostas que
no espelham, de maneira alguma, os interesses da ampla maioria do povo brasileiro. Flexibilizar o
Cdigo Florestal significa aumentar tremendamente o desmatamento e alterar o ciclo hidrolgico e,
em iguais propores, diminuir significativamente a qualidade de vida de toda a populao. E para
que finalidade? Melhorar os ganhos de todos? Certamente no, pois somente os grandes proprietrios de terras, que plantam soja para alimentar os rebanhos do primeiro mundo, lucraro. Em outras
12
PL 4524/2004, PL 4091/2008, PL 4395/2008, PL 4619/2009, PL 5226/2009, PL 5367/2009, PL 5898/2009, PL
6238/2009, PL 6313/2009 e PL 6732/2010.
palavras, sequer o argumento de segurana alimentar real, pois as grandes monoculturas no se

destinam a produzir alimentos para o povo brasileiro.
No h dvida de que, no caso vertente, aqueles que se serviram do ilegtimo, imoral e inconstitucional instrumento da medida provisria para fazer prevalecer as suas propostas de alterao do Cdigo
Florestal so diretamente responsveis pelo enfraquecimento da democracia ambiental brasileira.
Todavia, hoje, o texto em vigor do Cdigo Florestal, alterado pela to criticada MP, sob a perspectiva
material, conforma-se ao comando do art. 225 da Constituio Federal de 1988, adequao de que
carecem vrios dos projetos de lei em tramitao.
7. FLEXIBILIZAO DO CDIGO FLORESTAL: UM PROCESSO PSEUDOCIENTFICO E PSEU

DODEMOCRTICO
As alteraes ao Cdigo Florestal, propostas pelo Substitutivo do Deputado Aldo Rebelo, no consideraram o posicionamento da comunidade cientfica, mas to somente interesses de uma parcela da
sociedade brasileira, a do agrobusiness, interessada na expanso desenfreada da fronteira agrcola, sem
levar em considerao a necessidade de proteo da biodiversidade e das diversas paisagens no pas,
bem como o bem estar de toda a populao e a segurana alimentar (que no significa, nesse caso, a
necessidade da expanso da fronteira agrcola). A reduo das reservas legais florestais e das reas de
preservao permanente nichos de biodiversidade pode tornar mais frgil o sistema e provocar impactos em termos da segurana alimentar, tornando o abastecimento de alimentos vulnervel. Isso porque a segurana alimentar no est associada produo de alimentos para exportao, monocultura
extensiva, tal qual no discurso da bancada ruralista, mas sim necessidade de assegurar condies para
a prpria produo de alimentos, que est diretamente relacionada fertilidade do solo, que depende,
por sua vez, da manuteno da diversidade biolgica e dos recursos hdricos, ou seja, das florestas.
Esse processo legislativo pode ser, assim, classificado como pseudocientfico e pseudodemocrtico.
Para apontar-lhe incoerncias e inconsistncias, e demonstrar que esse texto no se coaduna com
os interesses de assegurar dignidade de vida s populaes presentes e futuras e nem tampouco se
direciona a propiciar a segurana alimentar no pas (como compreendida pelos jusambientalistas),
empreende-se a seguir a anlise do teor das principais alteraes propostas.
Os principais argumentos, brandidos pela bancada ruralista e pelos grandes latifundirios para embasar as propostas de alterao/flexibilizao do Cdigo Florestal, carecem de rigor cientfico e de-
mocrtico: segurana alimentar, ou seja, monocultura extensiva para exportao, e falta de reas
cultivvel no pas. No apenas os grandes latifndios no se destinam produo de alimentos para
os brasileiros, como h imensa rea j devastada e improdutiva, que supre, com larga folga, a demanda por terras para novas lavouras.
Por outro lado, a falta de participao popular no processo de alterao do Cdigo Florestal acaba por
alijar diversos outros setores da sociedade brasileira dessa discusso, promovida apenas para atender
aos interesses de um pequeno grupo.
8. A TRAMITAO DO PL 1.876/1999 E APENSOS E SUA VOTAO NA COMISSO ESPECIAL

DO CDIGO FLORESTAL DA CMARA DOS DEPUTADOS
Com o objetivo de alterar a lgica de proteo das florestas instituda pelo Cdigo Florestal de 196513,
em 8 de junho de 2010, o Deputado Aldo Rebelo (PCdoB-SP) apresentou, Comisso Especial do
Cdigo Florestal na Cmara dos Deputados, seu relatrio a propsito do PL 1.876/1999 e apensos,
dedicando-o aos agricultores brasileiros14. Indaga-se, desde logo: quais agricultores? Aqueles que
esto associados ao modelo patronal, que concentra a maior parte das terras, da renda e dos recursos pblicos e, em sua maioria, se caracterizam por agricultura que degrada o meio ambiente?15
13
Como sistematizaram Roseli Senna Ganem e Suely Mara Vaz Guimares, na Cmara dos Deputados h trs blocos de proposies legislativas que tramitam no Congresso Nacional e objetivam alterar o Cdigo Florestal, que renem
respectivamente: a) aquelas afetas comisso especial constituda especificamente para a anlise do Projeto de Lei (PL)
1.876, de 1999, e apensos; b) as que objetivam alterar o Cdigo Florestal e que se constitui pelo processo do PL 6.424,
de 2005 e apensos e; c) uma grande variedade de tpicos, que contemplam propostas que ora flexibilizam as regras
ambientais, ora as tornam mais rgidas. J no Senado Federal, destacam as autoras h cinco proposies de alterao
do Cdigo Florestal em tramitao. GANEM, Roseli Senna; ARAUJO, Suely Mara Vaz Guimares de, Reviso do Cdigo
Florestal: Anlise dos Projetos de Lei em Tramitao no Congresso Nacional, In SILVA, Solange Teles da, CUREAU, Sandra,
LEUZINGER, Mrcia Diegues (orgs.). Op. cit. pp. 376-401.
14
O substitutivo n. 2 ao Projeto de Lei n 1876, de 1999, do Sr. Srgio Carvalho dispe sobre reas de Preservao
Permanente, Reserva Legal, explorao florestal e d outras providncias (revoga a Lei n. 4.771, de 1965 - Cdigo Florestal;
altera a Lei n 9.605, de 1998) (PL187699). Relatrio disponvel em [http://www.camara.gov.br/sileg/integras/777725.pdf],
acesso em 12/07/2010.
15 Um dos aspectos mais preocupantes da expanso do agronegcio no pas refere-se ao uso intensivo de agrotxicos. O Brasil j o maior consumidor de agrotxicos do mundo, gerando em 2009 uma receita de US$ 7 bilhes
e um consumo de 700 mil toneladas no pas Ascom/Assessoria de Imprensa da Anvisa. Agrotxicos: Agncia discute o
controle de resduos no Senado, Braslia , 25 de novembro de 2009. Disponvel em: [http://www.anvisa.gov.br/divulga/
noticias/2009/251109.htm] Acesso em 02.11.2010.
Ou o modelo da agricultura familiar? Parece que o deputado no fez e no faz distino entre esses
modelos, mas fundamental dissoci-los, visto que as normas do Cdigo Florestal j consideram as
particularidades da pequena propriedade rural ou posse rural familiar, ou seja, da agricultura familiar.16 Portanto, o primeiro ponto a destacar que o Cdigo Florestal no contrrio ao agricultor
familiar, nem tampouco ao agricultor patronal, e sim institui uma lgica de proteo das florestas e
da biodiversidade essencial prpria atividade agrcola, como ser destacado mais adiante.
Apresentado o relatrio, com substitutivo incorporado, houve pedidos de vista e votos em separado.
A discusso realizou-se em turno nico, em 5 de julho, apesar da importncia do tema. Em razo das
discusses, novo texto substitutivo foi ento apresentado no dia seguinte, 6 de julho, e votado no
mesmo dia, embora deputados dessa Comisso Especial tivessem efetuado diversos requerimentos
de adiamento da votao, por conta da falta de tempo para anlise das alteraes propostas. A aprovao ocorreu por 13 votos a favor e 5 votos contra, sendo rejeitados todos os destaques apresentados
ao substitutivo do relator.17
Dentre os votos contrrios da Comisso Especial, destaquem-se os dizeres do Deputado Ivan Valente:
A sociedade deveria ser alertada dessa gravidade. Trata-se de um triste retrocesso
constitucional histrico na consolidao das conquistas do processo de redemocratizao iniciado na dcada de 1980. Esse recuo constitucional na proteo ambiental [que]
fragiliza reas estratgicas para o desenvolvimento nacional como a mega-biodiversi16
De acordo com o art. 1, 2, I, pequena propriedade rural ou posse rural familiar aquela explorada mediante
o trabalho pessoal do proprietrio ou posseiro e de sua famlia, admitida a ajuda eventual de terceiro e cuja renda bruta
seja proveniente, no mnimo, em oitenta por cento, de atividade agroflorestal ou do extrativismo, cuja rea no supere
cuja rea no supere: (a) 150 ha (Acre, Par, Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e nas regies situadas
ao norte do paralelo 13o S, dos Estados de Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de 44o W, do Estado do Maranho
ou no Pantanal mato-grossense ou sul-mato-grossense); b) 50 ha (polgono das secas ou a leste do Meridiano de 44 W, do
Estado do Maranho); e (c) 30 ha (demais regies do Pas). H dispositivos especficos do Cdigo Florestal que se referem
justamente a agricultura familiar, como por exemplo, art. 1, 2, V, (a) e Resoluo CONAMA n. 425, de 25 de maio de
2010 que dispe sobre critrios para a caracterizao de atividades e empreendimentos agropecurios sustentveis do
agricultor familiar, empreendedor rural familiar, e dos povos e comunidades tradicionais como de interesse social para fins
de produo, interveno e recuperao de reas de Preservao Permanente e outras de uso limitado.
17
Votaram a favor os Deputados Anselmo de Jesus, Ernandes Amorim, Homero Pereira, Luis Carlos Heinze, Moacir
Micheletto, Paulo Piau, Valdir Colatto, Reinhold Stephanes, Marcos Montes, Moreira Mendes, Duarte Nogueira, Cezar
Silvestri e Aldo Rebelo. Votaram contra os Deputados Dr. Rosinha, Ricardo Tripoli, Rodrigo Rollemberg, Sarney Filho e
Ivan Valente. Apresentaram votos em separado os Deputados Ivan Valente, Sarney Filho, Edson Duarte, Valdir Colatto, Dr.
Rosinha, Fernando Ferro e Paulo Teixeira.
dade brasileira, os recursos hdricos, florestais, desrespeita a diversidade sociocultural

e o conjunto dos ecossistemas, comprometendo a existncia das geraes futuras e o
ambiente global. Configura uma deciso estrategicamente equivocada no que concerne ao desenvolvimento e a preservao do Brasil e da Amaznia brasileira. 18
Ora, considerando-se o princpio da proibio do retrocesso ambiental ou da proibio da retrogradao socioambiental19 no tempo e no espao, impe-se um dever ao Poder Pblico Executivo,
Legislativo e Judicirio de no violar o direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. dizer, h um dever de no se omitir e um dever de agir em prol da concretizao do direito
fundamental ao meio ambiente sadio, consagrado no art. 225 da Constituio Federal de 1988 e afirmado em tratados ratificados pelo Brasil. Tal como estabelece o Protocolo de San Salvador, o Estado
brasileiro tem a obrigao de adotar as medidas necessrias, tanto de ordem interna como por meio
da cooperao entre os Estados, especialmente econmica e tcnica, at o mximo dos recursos disponveis e levando em conta seu grau de desenvolvimento, a fim de conseguir, progressivamente e de
acordo com a sua legislao interna, a plena efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado.20
9. O PROCESSO DE ALTERAES DO CDIGO FLORESTAL E A QUESTO DAS BASES

CIENTIFICAS
Em seu voto, o Deputado Aldo Rebelo afirmou que (..) muito se falou na falta de base tcnicocientfica do atual Cdigo Florestal. Em audincia publica, aos 3 de fevereiro de 2010, em Assis (SP),
o Promotor de Justia do Centro de Apoio Operacional Cvel e de Tutela Coletiva de So Paulo, Ivan
Carneiro Castanheiro observou que:
(...) o Cdigo Florestal Brasileiro era e continua sendo um dos pilares da legislao
ambiental e responsvel por um desenvolvimento ecologicamente equilibrado (...) [e
em relao] aos parmetros que esto no Cdigo Florestal, ns e a comunidade cient-
18
Idem.
19
MOLINARO, Carlos Alberto. Direito Ambiental: proibio de retrocesso. Porto Alegre, Livraria do Advogado, 2007.
20
Art. 1 e art. 11 do Protocolo Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos em matria de Direitos
econmicos, sociais e culturais, Protocolo de San Salvador.
fica entendemos que eles foram elaborados com base em estudos aprofundados21.
As preocupaes em nome da comunidade cientfica em relao s mudanas propostas ao Cdigo

Florestal foram endereadas ao Deputado Aldo Rebelo e demais deputados membros da Comisso,
em 25 de junho de 2010, por carta firmada pelos presidentes da Sociedade Brasileira para o Progresso
da Cincia (SBPC), Marco Antonio Raupp, e da Academia Brasileira de Cincias (ABC), Jacob Palis. 22
Nessa carta ficou evidente a falta de base cientfica das propostas apresentadas e no dos dispositivos
do atual Cdigo Florestal.
Na realidade, a maioria da comunidade cientfica no foi sequer consultada e a reformulao foi
pautada muito mais em interesses unilaterais de determinados setores econmicos. Nessa carta fica
tambm claro que a comunidade cientfica antev riscos relacionados a essas alteraes do Cdigo
Florestal; destaca-se:
(...) a possibilidade de um aumento considervel na substituio de reas naturais por
reas agrcolas em locais extremamente sensveis como so as reas alagadas, a zona
ripria ao longo de rios e riachos, os topos de morros e as reas com alta declividade. As
mudanas do Cdigo Florestal igualmente podero acelerar a ocupao de reas de risco
em inmeras cidades brasileiras, estimular a impunidade devido ampla anistia proposta queles que cometeram crimes ambientais at passado recente e a oportunidade
de Estados brasileiros utilizarem a prerrogativa de legislar sobre temas ambientais para
atrair futuros investimentos associados a mais degradao ambiental no meio rural.
Esta substituio levar, invariavelmente, a um decrscimo acentuado da biodiversidade,
a um aumento das emisses de carbono para a atmosfera, no aumento das perdas de solo
por eroso com consequente assoreamento de corpos hdricos, que conjuntamente levaro a perdas irreparveis em servios ambientais das quais a prpria agricultura depende
sobremaneira, e tambm podero contribuir para aumentar desastres naturais ligados a
deslizamentos em encostas, inundaes e enchentes nas cidades e reas rurais23.
21
Idem, p. 136
22
Disponvel em [http://www.sbpcnet.org.br/site/arquivos/arquivo_270.doc], acesso em 12/07/2010. Essa carta foi
divulgada novamente, em julho de 2010 Carta Conjunta da SBPC e da ABC de 6 de Julho de 2010. Disponvel em [http://
www.jornaldaciencia.org.br/links/Carta_SBPC_ABC_6dejulho.pdf] Acesso em 02/11/2010.
23
Idem.
Para analisar as alteraes propostas ao Cdigo Florestal vigente, a SBPC e a Academia Brasileira de
Cincias (ABC) constituram grupo de trabalho, composto por cientistas e representantes dos setores
ambiental e agrcola brasileiro24, cujas atividades devero ser concludas at dezembro de 2010, com
apresentao de relatrio tcnico. Esse grupo reuniu-se trs vezes, desde julho ltimo, e produziu
manifestao preliminar assim iniciada:
A comunidade cientfica brasileira deseja contribuir, significativamente, com informaes confiveis que embasem a modernizao do Cdigo Florestal brasileiro. (...) Os
aperfeioamentos do Cdigo Florestal, visando moderniz-lo e adequ-lo realidade
brasileira e s necessidades requeridas para promover o desenvolvimento sustentvel,
clamam por uma profunda reviso conceitual embasada em parmetros cientficos
que levem em conta a grande diversidade de paisagens, ecossistemas, usos da terra
e realidades socioeconmicas existentes no pas, incluindo-se, tambm, a ocupao
dos espaos urbanos. Essa reviso deve considerar o grande avano tecnolgico na
capacidade de observao da superfcie continental a partir do espao e indicar as
lacunas de conhecimento cientfico ainda existentes. Em essncia, reiterando o que j
manifestamos em 6 de julho passado: entendemos que qualquer aperfeioamento no
quadro normativo em questo deve ser conduzido luz da cincia, com a definio de
parmetros que atendam multifuncionalidade das paisagens brasileiras, compatibilizando produo e conservao como sustentculos de um novo modelo socioeconmico e ambiental de desenvolvimento que priorize a sustentabilidade.25
A comunidade cientfica brasileira afirma, portanto, que qualquer aperfeioamento do Cdigo Florestal
deve ser conduzido luz da cincia, considerando-se que a alterao de parmetros deve contemplar a
multi-funcionalidade das paisagens brasileiras, de modo a tornar compatveis produo e conservao e
24
Fazem parte dessa comisso: Aziz AbSaber (USP), Carlos Alfredo Joly (Unicamp e Biota), Carlos Afonso Nobre
(Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - Inpe), Celso Vainer Manzatto (Embrapa Meio Ambiente), Gustavo Ribas Curcio
(Embrapa Florestas), Helton Damin da Silva (Embrapa Florestas), Helena Bonciani Nader (SBPC e Unifesp), Joo De Deus
Medeiros (Ministrio do Meio Ambiente - MMA), Jos Antnio Aleixo da Silva (SBPC e UFRPE, coordenador do GT), Ladislau
Skorupa (Embrapa Meio Ambiente), Peter Herman May (UFRRJ e Amigos da Terra- Amaznia Brasileira), Maria Ceclia Wey
de Brito (ex-secretria de Biodiversidade e Florestas, MMA), Mateus Batistella (Embrapa Monitoramento por Satlite), Ricardo Ribeiro Rodrigues (Laboratrio de Ecologia e Restaurao Florestal - Esalq-USP), Rute Maria Gonalves Andrade (SBPC e
Instituto Butantan), Sergio Ahrens (Embrapa Florestas), Tatiana Deane de Abreu S (diretora da Embrapa).
25
Grupo de Trabalho da SBPC e ABC pede Reviso do Cdigo Florestal embasada na Cincia. JC e-mail 4125, de
27.10.2010.
estabelecer modelo econmico que priorize a sustentabilidade. Se tais alteraes podem provocar riscos
para o prprio desenvolvimento do pas e o bem-estar da populao, certamente no atendem aos pilares ambiental, social e econmico do desenvolvimento sustentvel. Mas qual o teor de tais alteraes?
10. O TEOR DAS PROPOSTAS DE ALTERAES

possvel destacar trs blocos de alteraes, que evidenciam modificao substancial da lgica do
desenvolvimento sustentvel consagrada no Cdigo Florestal de 1965 e representam um recuo, um
retrocesso na proteo ambiental. Aqui, algumas reflexes so importantes: tais alteraes fundamentariam a construo de uma sociedade solidria no tempo e no espao? Essas modificaes teriam a
finalidade de promover o bem de todos, objetivo da Repblica Federativa do Brasil? Passemos ento
a anlise desses trs blocos de alteraes propostas pelo texto do substitutivo do PL 1.876, de 1999.
10.1. Reserva legal e rea de preservao permanente, reduo dos espaos protegidos
O texto do substitutivo propugna por uma inverso da lgica da proteo da reserva legal florestal: se
o Cdigo Florestal determina que a RL necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, de acordo
com o texto do substitutivo, a RL passaria a ter a funo de assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos recursos naturais do imvel rural, auxiliar a conservao e a reabilitao dos processos ecolgicos
e promover a conservao da biodiversidade, o abrigo e a proteo de fauna silvestre e da flora nativa.
Os recursos naturais teriam ento apenas o uso econmico, de mercado? E o valor social e simblico
dos recursos naturais? Ademais, esse texto do substitutivo estabelece que as pequenas propriedades
ou posses rurais ficariam isentas de ter reserva legal florestal, ou seja, estariam isentos de reserva
legal os imveis com at 4 mdulos fiscais cada mdulo fiscal pode corresponder, dependendo da
regio, a at 100 hectares como o caso da Amaznia. Isso pode conduzir a uma fragmentao dos
imveis rurais e a um verdadeiro desaparecimento das reservas florestais legais, fundamentais para
assegurar o desenvolvimento sustentvel do pas, a agrobiodiversidade e a segurana alimentar. H
estimativas de que tais isenes da reserva legal em propriedades de at 4 mdulos fiscais impliquem
a liberao de at 70 milhes de hectares cerca de 12,8 bilhes de toneladas de CO2, estocados
atualmente nas florestas da Amaznia26 o que contrariaria, alis, a prpria Poltica Nacional de
26
Organizaes no governamentais enviaram aos 15.06.2010 Carta-consulta aberta aos candidatos Presidncia
da Repblica sobre o Cdigo Florestal Brasileiro. Disponvel em [http://www.wwf.org.br/informacoes/noticias_meio_
Mudana do Clima.27
O substitutivo tambm prev a reduo da rea de preservao permanente em rios com at 5 metros
de largura para 15 metros. Atualmente, o Cdigo Florestal estabelece, para os rios com at 10 metros
de largura, uma rea mnima de 30 metros, na qual a vegetao no pode ser suprimida, exceto com
autorizao, como j mencionado. Aqui tambm o substitutivo poder conduzir tanto a uma corrida
desenfreada e ocupao de reas de riscos, como a eroso e desmatamento em locais nos quais
ainda existia alguma vegetao.
10.2. Compensao de reserva legal

O mecanismo da compensao da rea de reserva legal surgiu como uma tentativa de sanar o dficit
de reserva legal, como alternativa para aquele proprietrio ou possuidor que, em sua propriedade ou
posse, no tinha o percentual legalmente institudo. Ou seja: pretendeu-se estabelecer outro meio de
recuperao28 da reserva legal florestal degradada, observando-se o limite temporal e critrios fsicogeogrfico-ecolgicos.
Em primeiro lugar, o Cdigo Florestal determina um limite temporal para que o proprietrio ou possuidor rural possa adotar esse instrumento: Art. 44-C. O proprietrio ou possuidor que, a partir da vigncia
da Medida Provisria no 1.736-31, de 14 de dezembro de 1998, suprimiu, total ou parcialmente florestas
ou demais formas de vegetao nativa, situadas no interior de sua propriedade ou posse, sem as devidas
autorizaes exigidas por Lei, no pode fazer uso dos benefcios previstos no inciso III do art. 4; ou seja, a
partir dessa data no pode compensar a reserva legal, exceto se tiver autorizao para tanto. Em segundo lugar, os requisitos fsico-geogrfico-ecolgicos referem-se equivalncia em extenso, equivalncia
ambiente_e_natureza/?25360/Cdigo-Florestal-ambientalistas-demandam-posicionamento-de-presidenciveis], Acesso em
01/08/2010.
27
Lei n 12.187/ 2009 instituiu a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima PNMC e em seu art. 12 o compromisso nacional voluntrio, aes de mitigao das emisses de gases de efeito estufa, com vistas em reduzir entre 36,1%
(trinta e seis inteiros e um dcimo por cento) e 38,9% (trinta e oito inteiros e nove dcimos por cento) suas emisses projetadas at 2020.
28
Entenda-se que de a recuperao ambiental pode ser definida como o processo artificial de recomposio
de determinadas reas degradadas ao seu estado natural original, enquanto que para a ecologia recomposio a
restaurao natural do ambiente, sem interferncia humana. LIMA-E-SILVA, P. P. de e al. Dicionrio Brasileiro de Cincias
Ambientais. Rio de Janeiro: Thex, 1999, p.195.
ecolgica, pertencer ao mesmo ecossistema e estar localizada na mesma microbacia hidrogrfica.

O texto do substitutivo no fixa nenhum critrio temporal, ou seja, qualquer proprietrio ou posseiro
rural poder compensar o seu dficit de reserva florestal legal em qualquer outra propriedade, e
permite que seja realizada a compensao em outro Estado ou at mesmo em outro bioma. Os objetivos da reserva legal florestal seriam alcanados? Como ficaria o princpio da equivalncia ecolgica?
Como avaliar a compensao da reserva legal de um Estado a outro, de um bioma a outro? Compensar-se-ia reserva legal do Cerrado na Amaznia, ou da Mata Atlntica na Caatinga? 29 E como ficaria o
pacto federativo? No queremos dizer que um bioma seja mais importante que outro, mas que todos
devem ter parcela representativa protegida, o que se alcana por meio da manuteno do instituto da
reserva legal florestal. Se assim no for, as terras mais valorizadas situadas nos Estados mais ricos da
federao vo ter suas reservas legais compensadas em locais nos quais o valor de mercado menor,
mantendo-se o ciclo da pobreza e do acirramento de desigualdades regionais.
10.3. Regularizao ambiental, obrigao do proprietrio ou do Poder Pblico?

A regularizao ambiental pode ser decodificada como uma anistia geral para ocupaes ilegais
at 22 de julho de 2008, seja em reas de preservao permanente ou em reas de reserva legal.
Em outras palavras, ocupaes que ocorreram anteriormente a essa data, ilegalmente, em reas que
deveriam ser preservadas APPs e RL passam a ser consideradas legais. De acordo com o texto do
substitutivo, incumbe ao Poder Pblico adotar, em at 5 anos, um Programa de Regularizao Ambiental. H uma total inverso da lgica do prprio princpio da funo social da propriedade e da
reparao do dano ambiental. O que era obrigao do proprietrio passa a ser obrigao do Poder
Pblico, socializando-se assim as obrigaes e privatizando-se os lucros, lgica do Estado liberal.
Alm disso, o texto do substitutivo prev, para o caso de o proprietrio ou possuidor de imvel rural
inscrever-se em um cadastro ambiental, a suspenso da cobrana das multas decorrentes de infraes cometidas antes de 22 de julho de 2008, referentes supresso irregular de vegetao nativa em
APP, RL ou ainda reas de inclinao entre 25 e 45. Qual a razo de tornar tais condutas no mais
passveis de sano? Quais interesses estariam em jogo? Como analisa o Deputado Ivan Valente, em
seu voto em separado:
29
SILVA, Solange Teles da; SILVA, Tatiana Monteiro Costa e Compensao de reserva legal florestal e suas modalidades: servido florestal e cota de reserva legal In SILVA, Solange Teles da, CUREAU, Sandra, LEUZINGER, Mrcia Diegues
(orgs.). Cdigo Florestal: Desafios e Perspectivas. So Paulo: Fiuza, 2010, pp. 440-455.
A bancada ruralista hegemonizada por um grupo de grandes produtores, que so

os mesmos parlamentares contrrios votao da PEC 438/01 de Combate ao Trabalho Escravo e so responsveis por conflitos fundirios e a violncia no campo. O
modelo primrio de exportaes, baseado no grande latifndio, na grilagem de terras, no desrespeito aos direitos trabalhistas e na degradao ambiental representa o
cerne dos interesses que a bancada ruralista defende no Congresso Nacional. Apesar
de representar os interesses dos grandes produtores e exportadores de commmodities, o setor ruralista fala indevidamente em nome dos pequenos produtores. 30
Essa anistia interessa justamente a esse grupo dos grandes produtores e no ao dos pequenos, da
agricultura familiar. Seriam ento tais alteraes possveis diante do princpio do no retrocesso da
proteo ambiental? Certamente no!
11. CONSIDERAES FINAIS

O desenvolvimento sustentvel no apenas meta. Constitui perspectiva de futuro, fundada em crescimento econmico que no hipoteque os recursos naturais, mas os preserve e valorize. As alteraes
do Cdigo Florestal, apresentadas no Relatrio do Deputado Aldo Rebelo como salvadoras da ptria
e baseadas em discurso sem fundamento cientfico, precisam ser dadas a conhecer a toda a sociedade
e devem ser objeto de reflexo. No podem ser mantidos mitos como o de que a proteo ambiental
contrria ao desenvolvimento do pas.
fundamental a concretizao do direito de todos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado
e o respeito ao princpio do no retrocesso da proteo ambiental, que impe um dever ao Poder
Pblico na adoo de estratgias da construo de um Cdigo da Sociobiodiversidade, considerandose o papel fundamental da agricultura familiar e dos povos e comunidades tradicionais na proteo
das florestas. As alteraes do Cdigo Florestal em discusso no Congresso nacional no interessam
apenas populao rural, mas a toda populao brasileira, pois dizem respeito ao prprio desenvolvimento do pas e dignidade da pessoa humana. Afinal de contas, de que modo desejamos ou
podemos viver: com ou sem florestas?
30
Voto em separado do Deputado Ivan Valente, lder do PSOL.

33
O Cdigo Florestal e o aquecimento global
Vladimir Garcia Magalhes*
RESUMO
Este trabalho analisa a relao entre o Cdigo Florestal, o aquecimento global e a biodiversidade
tendo em vista as alteraes do PL Substitutivo do PL 1.876/99 e que um dos efeitos previstos do
aquecimento global o aumento da quantidade e intensidade das chuvas. A cobertura vegetal nativa
brasileiras dos seus biomas, protegida pelo Cdigo Florestal atenua o impacto das chuvas no solo
protegendo-o contra a lixiviao dos nutrientes e partculas que o compe, que com as chuvas vo
se precipitar nos rios e demais corpos dgua. O PL Substitutivo do PL 1.876 inconstitucional por legalizar grande desflorestamento aumentando a probabilidade de grandes enchentes e deslizamentos
de morros violando o artigo 225; 170, inc. V e 186, inc. II.
PALAVRAS-CHAVE: Cdigo Florestal; aquecimento global; biodiversidade; Conveno-Quadro das

Naes Unidas sobre a Mudana do Clima; Conveno sobre a Diversidade Biolgica.
ABSTRACT
This study examines the relationship between the Forest Code, global warming and biodiversity in
light of the changes in PL Substitute the PL 1.876/99 and that one of the expected effects of global
warming which is increasing the amount and intensity of rainfall. The native vegetation of the
*
Advogado e bilogo. Professor do Programa de Mestrado em Direito- rea de Concentrao Direito Ambiental
da Universidade Catlica de Santos- UNISANTOS. Email: vlad@unisantos.br.
34 | Vladimir Garcia Magalhes
Brazilian biomes, protected by the Forest Code, mitigates the impact of rainfall on the ground
to protect it from the leaching of nutrients and particles that compose it, that the rains will not
rush into rivers and other water bodies. Substitute PL PL 1876 is unconstitutional to legalize large
deforestation by increasing the probability of large floods and landslides, crop violating Article
225, Article 170, inc. V and Article 186, inc. II.
KEYWORDS: Forest Code; global warming, biodiversity, United Nations Framework Convention on
Climate Change, Convention on Biological Diversity.
SUMRIO
1. INTRODUO 2. O AQUECIMENTO GLOBAL DO CLIMA 2.1. O IPCC 2.2. O Brasil e a
Mudana do Clima 3. O DEFLORESTAMENTO NO BRASIL 3.1. O Impacto da Agricultura
3.2. O Desflorestamento da Cobertura Vegetal Nativa do Brasil 4. O CDIGO FLORESTAL E SUA
FLEXIBILIZAO 4.1. Fundamentos Cientficos 4.2. O Cdigo Florestal e os Direitos Humanos
4.3. Aspectos Internacionais 4.4. O Substitutivo do Dep. Aldo Rebelo ao Projeto de Lei 1.876/99
4.4.1. reas de Preservao Permanente (APP) 4.4.2. Reserva Legal (RL) 4.4.3. O Programa
de Regularizao Ambiental 4.4.4. Da Anistia e Suspenso das Multas por Descumprimento do
Atual Cdigo Florestal 5. CONCLUSES 6. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.
1. INTRODUO.
A grande evoluo das cincias tem permitido entender melhor o meio ambiente humano e as interaes entre os seus diversos ramos. Assim, comeou-se por um lado a perceber a importncia de
uma abordagem holstica do objeto de estudo, o que resulta em uma abordagem multidisciplinar,
e por outro a se descobrir a importncia das demais cincias na anlise jurdica.
As cincias que estudam o meio ambiente humano, entre elas a ecologia, tem avanado muito,
principalmente desde a segunda metade do sculo XX, o que tem fornecido ao Homem moderno
a possibilidade de entender melhor o seu meio ambiente e os impactos que suas extremamente
diversas atividades exercem neste meio.
Este conhecimento est permitindo se prever tambm as futuras conseqncias destas atividades e,
portanto, permitindo que as sociedades modernas dos diversos pases faam escolhas tendo em vista
as presentes e futuras geraes humanas. Estas escolhas resultam em uma gesto deste meio humano, e o direito positivo o instrumento para esta gesto ser implementada.
Como as cincias concluram que o meio ambiente em nosso planeta constitudo por ecossistemas
interligados, alm do direito nacional dos pases, o direito internacional passou a ter cada vez maior
importncia para assegurar s presentes e futuras geraes humanas um meio ambiente que possa
lhes oferecer no somente a sobrevivncia, mas tambm uma vida digna a todos.
O aquecimento global e a perda de ecossistemas e sua biodiversidade tem sido os maiores problemas
e riscos para esta existncia digna apontados j no Relatrio Brundtland em 1987 e que tem sido
confirmado pelos cientistas desde ento. Em 1992, durante a Conferncia das Naes Unidas sobre o
Meio Ambiente e Desenvolvimento foram adotadas a Conveno sobre a Diversidade Biolgica- CDB e
a Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre a Mudana do Clima- CQNUMC para tentar solucionar
estes dois problemas. Ambas assinadas e ratificadas pelo Brasil.
No Brasil, o Novo Cdigo Florestal institudo pela Lei 4.777 de 15 de setembro de 1965 com o objetivo
de proteger uma parcela das florestas e demais formas de vegetao nativa nas propriedades e posses
rurais se revelou tambm um importante instrumento legal para evitar a perda de biodiversidade e
o aquecimento global pelo seu papel para evitar a eroso e empobrecimento dos solos assim como o
assoreamento dos rios e demais corpos dgua.
Isto porque as florestas e demais formas de vegetao nativa alm de constiturem a biodiversidade
vegetal brasileira servem de habitat para a fauna e microrganismos silvestres. Deste modo ao se
proteger esta vegetao se est protegendo toda a biodiversidade terrestre e dos corpos dgua no
Brasil alm dos ecossistemas costeiros que deles dependem para manter seu equilbrio. Alm disso,
a queima ou decomposio de florestas e demais formas de vegetao aps sua derrubada so uma
das mais importantes fontes de emisses de gases de Efeito Estufa como o CO2 em pases em desenvolvimento como o Brasil.
Porm, como o Cdigo Florestal vigente ao limitar o uso para agricultura da propriedade e posse rural
limitou tambm os lucros dos seus titulares, o setor dos grandes proprietrios rurais, pessoas fsicas e
jurdicas, tambm denominado de agrobusiness (agronegcio), tem procurado diminuir as exigncias
legais do Cdigo Florestal ou mesmo simplesmente revog-lo em uma atitude claramente contrria
aos interesses do conjunto da sociedade brasileira e mesmo das sociedades dos demais pases.
Por outro lado, em 29 de dezembro de 2009, foi aprovada a Lei 12.187 que instituiu expressamente
a Poltica Nacional sobre Mudana do Clima- PNMC que em seu artigo 4, inc. VII estabeleceu entre
seus objetivos a consolidao e expanso das reas legalmente protegidas e ao incentivo aos reflorestamentos e recomposio da cobertura vegetal em reas degradadas demonstrando a clara
conexo entre a preservao e recuperao das florestas e demais formas de vegetao e a preveno
ou mitigao do aquecimento global do clima.
Em razo dos fatos acima expostos este trabalho tem por objetivo analisar esta conexo e o Projeto de
Lei substitutivo do PL 1.876/1999 apresentado pelo Deputado Aldo Rebelo, relator da Comisso Especial
da Cmara dos Deputados do Congresso Nacional para analisar os projetos de lei que alteram o Cdigo
Florestal. Este Projeto de Lei substitutivo foi apresentado no Relatrio final do Deputado Aldo Rebelo e
aprovado pela Comisso Especial em 08 de junho de 2010 para tramitar no Congresso Nacional.
Primeiro ser analisado o processo de aquecimento global e sua relao com as florestas e demais
formas de vegetao assim como a contribuio do Brasil para este processo e o impacto deste em
nosso pas. Depois ser analisado o desflorestamento nos biomas brasileiros e finalmente ser feita
uma anlise crtica do PL substitutivo do Deputado Aldo Rebelo, seus aspectos constitucionais e os
possveis impactos biodiversidade brasileira e ao aquecimento global do clima.
2. O AQUECIMENTO GLOBAL DO CLIMA.

O fenmeno do aquecimento global ficou mundialmente em maior evidncia a partir da divulgao
mundial do primeiro relatrio do Intergovernmental Panel on Climate Change- IPCC1 sobre a mudana do clima o qual estimulou fortemente a adoo da Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima na
Conferncia Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento realizada no Rio de Janeiro
em 1992 (ECO92).
1
Em portugus: Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima- PIMC. Adotaremos neste trabalho a sigla em
ingls IPCC por ser mais conhecida no Brasil.
2.1 O IPCC.
O IPCC a principal organizao para a avaliao da mudana do clima. Foi estabelecido em 1988
pelo Programa das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente- PNUMA e a Organizao Mundial de Metereologia- OMM com a misso de fornecer ao mundo uma viso clara e cientfica sobre a mudana do
clima e as suas conseqncias scio-econmicas e ambientais.
uma organizao intergovernamental aberta a todos os pases-membros da ONU e da OMM. Centenas de cientistas de todo o mundo contribuem para o trabalho do IPCC de modo voluntrio, sistematizando e analisando os dados cientficos produzidos no mundo sobre a mudana de clima. Esta
sistematizao e anlise resultam em relatrios para subsidiar as decises e polticas pblicas dos
pases. Os prprios governos destes pases participam diretamente do trabalho do IPCC e suas sesses
plenrias onde as principais decises sobre o programa de trabalho desta organizao so tomadas e
os seus relatrios, aceitos, aprovados e adotados.
As evidncias cientficas apresentadas pelo Primeiro Relatrio de Avaliao sobre a mudana do clima
em 1990 demonstrou a importncia desta mudana e a necessidade dos pases criarem uma plataforma poltica comum para lidar com esta mudana e suas conseqncias. Este relatrio constitudo
por trs volumes: Avaliao Cientfica da Mudana do Clima; Avaliao dos Impactos da Mudana do
Clima; e Estratgias de Resposta do IPCC. Este relatrio tambm desempenhou um papel decisivo
para a criao da CQNUMC, um tratado internacional fundamental e imprescindvel para os pases
tentarem reduzir o aquecimento global e lidar com suas conseqncias.
Este relatrio concluiu que as emisses resultantes das atividades humanas estavam aumentando
substancialmente as concentraes atmosfricas dos gases de Efeito Estufa: o dixido de carbono
(CO2); metano (CH4); clorofluorcarbonetos (CFCs)- que destroem tambm a camada de oznio da
atmosfera; e o xido nitroso (N2O) na atmosfera da Terra aumentando gradativamente sua temperatura, o que foi denominado de Efeito Estufa e que o CO2 tem sido responsvel por mais da metade do
aumento deste fenmeno2.
Desde a revoluo industrial a queima de combustveis fsseis e o desflorestamento foram responsveis por um aumento de 26% de CO2 na atmosfera. Alm do mais o desflorestamento um fator de
desertificao do solo e ambos aumentam a reflexo dos raios solares contribuindo tambm deste
2
INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE. IPCC First Assessment Report (The IPCC Scientific Assessment), Climate Change. Cambridge: University Press, 1990, p.XI.
modo para o aquecimento global3.

O principal vetor do desflorestamento tem sido a agricultura. Alm disso, a agricultura tambm tem
contribudo para o aquecimento global porque dela resultam o aumento dos gases de Efeito Estufa
NH4 e N2O principalmente4. Estudos com modelos matemticos apontaram que a substituio da
floresta na Amaznia por pastagens poderia diminuir em 20% as chuvas na regio e aumentar a
temperatura em vrios graus5.
O relatrio do IPCC estimou que a cada ano aproximadamente 2 Gt6 de carbono eram liberadas na
atmosfera devido ao desflorestamento nas reas tropicais. Estimou tambm que provavelmente at
a metade do sculo XX, o desflorestamento nas regies temperadas do planeta e a perda de matria
orgnica dos solos foi um fator mais importante para o aumento de CO2 na atmosfera que a queima
de combustveis fsseis7.
A partir do momento que estes se tornaram o fator dominante, por volta de 1980, se estimou que
foram liberadas na atmosfera anualmente 1,6 Gt de carbono pela destruio das florestas tropicais
enquanto que a queima de combustveis fsseis liberou anualmente neste mesmo perodo 5 Gt de
carbono. Uma projeo destes dados revela que se todas as florestas tropicais do mundo fossem destrudas seriam liberadas na atmosfera de 150 a 240 Gt de carbono8.
O relatrio apontou tambm que muitos cientistas acreditavam que o aquecimento global tornaria
o clima mais varivel e instvel com um nmero muito maior de secas e inundaes, assim como
furaces ou tufes mais intensos e ciclones tropicais extremamente severos9, sendo os pases em
desenvolvimento mais vulnerveis que os pases industrializados a estes efeitos. Nos pases em desenvolvimento onde as inundaes j so um grave problema, elas aumentariam muito de freqncia e
3
Idem ibidem, p.XI e XV.
Idem ibidem.
Idem ibidem, p.XXXI.
6 Uma gigatonelada (Gt) equivale a um bilho de toneladas.

7
INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE. IPCC First Assessment Report (The IPCC Scientific Assessment), Climate Change, p.XXXII.
8
Idem ibidem.
9
INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE, IPCC First Assessment Report (The IPCC Impact Assessment),
Climate Change. Camberra: Australian Government Publishing Service, 1990, p.5-1 e 5-2.
intensidade com o aquecimento global e o aumento de chuvas intensas que este fenmeno provocar
o que tambm diminuir a produtividade da agricultura10.
Os trabalhos do IPCC tiveram continuidade e em 1992 foram realizados relatrios suplementares; em
1995 foi produzido o Segundo Relatrio de Avaliao; em 2001 o Terceiro Relatrio de Avaliao, e
finalmente em 2007, o Quarto Relatrio de Avaliao.
Este ltimo relatrio confirmou, com estudos e clculos mais completos e apurados, que em razo do
aquecimento global aumentaria a freqncia de chuvas fortes na maior parte do planeta na segunda
metade do sculo XXI, provocando degradao dos solos por eroso, rendimentos mais baixos da
agricultura com danos nas suas plantaes e enchentes11.
As pesquisas cientficas nas quais este relatrio se baseou, sugerem que este aumento de chuvas
fortes em muitas regies, inclusive aquelas em que existe a projeo de diminuio da freqncia de
chuvas, vai resultar no aumento de risco de enchentes. Estima-se que por volta de 2080 aproximadamente 20% da populao do mundo estar vivendo em reas onde ocorrer aumento de enchentes
e que o aumento da freqncia e da severidade destas enchentes ir afetar negativamente o desenvolvimento sustentvel12.
Este relatrio apontou como medida de mitigao do aquecimento global a reduo de desflorestamento a qual poderia tambm resultar em benefcios significativos para a biodiversidade e conservao dos solos e recursos hdricos13.
Em 2004, o desflorestamento foi responsvel por 17,4% e a agricultura por 13,5% do total das emisses
mundiais de gases de Efeito Estufa14. Ambos esto muito comumente associados porque a maior parte
do desflorestamento para converter o solo para uso da agricultura. Assim, o setor agrrio ao desflorestar para utilizar o solo para a agricultura responsvel por ambas as emisses. Neste caso, em 2004 o
setor agrcola teria sido responsvel por at 30,9% das emisses dos gases de Efeito Estufa no mundo.
10
Idem ibidem, p.5-6 e p.5-7; p.5-30 e p.6-5.
11
INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE, IPCC Fourth Assessment Report (Synthesis Report), Climate
Change. IPCC, 2007, p. 53.
12
Idem ibidem, p.49.
13
Idem ibidem, p.61.
14
Idem ibidem, p.36.
Logo, polticas nacionais de controle da atividade agrria atravs de normas jurdicas se revelam imprescindveis para se tentar reduzir os aquecimento global e seus efeitos como pretende a CQNUMC.
Alm disso, pode-se observar com base nas rigorosas pesquisas cientficas nas quais estes relatrios
do IPCC se basearam, que no somente a reduo ou mesmo a eliminao do desflorestamento so
importantes para se reduzir os efeitos do aquecimento global em relao diminuio da liberao
na atmosfera do CO2, preveno do aumento das chuvas intensas resultando em enchentes, eroso
dos solos e comprometimento dos recursos hdricos pelo assoreamento dos rios e demais corpos
dgua como tambm se faz necessrio os pases adotarem tambm uma poltica efetiva de reflorestamento de vegetao nativa e manejo sustentvel das suas florestas ao invs de destru-las para
ampliao das reas destinadas agricultura.
2.2 O Brasil e a Mudana do Clima

O Brasil considerado como um dos maiores emissores mundiais de gases de Efeito Estufa e a maior
parte destes gases proveniente do desflorestamento do Bioma Amaznia e no da queima dos
combustveis fsseis como ocorre na maioria dos pases. Em razo disso, o Brasil sofreu e ainda sofre
presso internacional para diminuir este desflorestamento15.
A Comunicao Inicial do Brasil apresentada em 2004 para a CQNUMC apontou que em 1994 a converso de florestas para uso do seu solo pela agricultura atravs do desflorestamento foi responsvel
por 74% das emisses nacionais de CO216.
Este documento apontou tambm que a agricultura foi responsvel neste mesmo ano por 77% das
emisses do gs metano (CH4) e 92% do gs xido nitroso17. O Brasil um grande produtor agrcola
mundial. Ocupa o primeiro lugar mundial na produo de cana-de-acar sendo responsvel por 27%
da produo mundial; o segundo maior produtor de soja do mundo sendo responsvel por 18%
da produo mundial; e possui o segundo maior rebanho bovino do mundo representando 12% do
15
CERRI, C.C et alii. Brazilian Greenhouse Gas Emissions: The Importance of the Agriculture and Livestock. Scientia
Agricola. Piracicaba, v.66, n.6, p.831-843, 2009, p.832.
16
BRASIL, Ministrio de Cincia e Tecnologia. Brazils Initial Communication to the United Nations Framework
Convention on Climate Change. Braslia: Ministrio de Cincia e Tecnologia, 2004, p.88.
17
Idem ibidem, p.90.
total global18.
Por outro lado, pela pobreza da sua populao e desigualdade social, falta de infra-estrutura e precariedade dos servios pblicos inclusive na preveno e mitigao dos danos causados por desastres
naturais como inundaes e chuvas intensas; assim como tambm pelo seu grande territrio e localizao nas reas mais quentes do planeta pode-se deduzir que existe grande possibilidade do Brasil, e
sua populao e ecossistemas, ser um dos pases mais afetados pelo aquecimento global.
O IPCC avalia que o nordeste semi-rido do Brasil, j castigado pelas secas, sofrer uma diminuio
dos seus recursos hdricos com expanso das reas mais secas com grande impacto na agricultura,
sade pblica, suprimento de gua e produo de energia19.
Existem evidncias crescentes de que est aumentando a eroso em diferentes locais do litoral brasileiro por ao do mar que pode estar relacionada ao seu aumento de nvel, porm a ausncia de
estudos prvios de longo prazo sobre o nvel do mar no Brasil impossibilita uma anlise mais exata20
e evidencia a necessidade de se fazer regularmente um amplo monitoramento de longo prazo e pesquisas cientficas nesta rea.
A elevao do nvel do mar em razo do aquecimento global vai aumentar a penetrao da gua
das mars nos rios provocando assim enchentes. Os manguezais que funcionam como berrios de
diversas espcies marinhas sero negativamente afetados. Cidades costeiras como Recife, Aracaju e
Macei, onde a urbanizao atingiu reas mais baixas e inundaes j ocorrem especialmente quando ocorrem fortes chuvas, tero srios problemas. As guas subterrneas nas regies costeiras que
abastecem a populao podem ficar comprometidas por intruso da gua do mar 21.
A elevao do nvel do mar poder tambm provocar srios danos s instalaes porturias e funcionamento dos portos, que so vitais para o comrcio internacional brasileiro. Se ocorrer a elevao de
1m do nvel do mar inmeros portos podero sofrer inundaes entre eles os portos das cidades de
18
Idem ibidem, p.135.
19
INTERGOVERNMENTAL PANEL ON CLIMATE CHANGE, IPCC Fourth Assessment Report (Synthesis Report), Climate
Change, p.49.
20
BRASIL, Ministrio de Cincia e Tecnologia, op. cit., p.223.
21
Idem ibidem, p.224.
Fortaleza, Recife, Macei, Vitria, Angra dos Reis e Paranagu22.
3. O DESFLORESTAMENTO NO BRASIL.
O desflorestamento ser conceituado para fins deste trabalho como sendo a destruio de florestas, e
outras formas de vegetao nativa, de forma mecnica ou por queimada ou qualquer outra forma.
As florestas impedem o empobrecimento e eroso dos solos pelas chuvas que leva para os rios, e
demais corpos dgua, os nutrientes e partculas do solo com a conseqente eutrofizao23 e assoreamento destes corpos dgua pela sedimentao destas partculas o que diminui os seus calados
aumentando assim a possibilidade de inundaes como j foi visto neste trabalho e tambm a sua
disponibilidade de gua para a irrigao na agricultura e consumo humano24. A eutrofizao impacta
os ecossistemas de gua doce desequilibrando-os.
Atualmente menos de 10% da superfcie terrestre do mundo permanece com reas maiores de 500
km2 contnuos de florestas. Do total das florestas originais remanescentes no mundo 35% esto na
Amrica Latina sendo constitudas predominantemente pela floresta amaznica25 cuja maior parte se
encontra em territrio do Brasil.
3.1 O Impacto da Agricultura

Pode-se considerar a questo agrria como a mais importante no Brasil no que se refere proteo
ambiental e tambm no que se refere economia nacional como j vimos.
22
Idem ibidem, p.65-66.
23
A eutrofizao o processo de enriquecimento dos rios, e demais corpos dgua, resultante do aumento dos
nutrientes como nitrognio, fosfato e matria orgnica o que provoca um grande aumento nas populaes de algas e de
bactrias aerbicas que diminuiro a concentrao de oxignio dissolvidos na gua o que determina a morte dos organismos aerbicos como os peixes e o aumento das populaes de baterias anaerbicas muitas delas eventualmente tambm
vetores de doenas.
24
MAGALHES, Vladimir G.. A Reserva Legal. In: PURVIN DE FIGUEIREDO, G. et alii. Cdigo Florestal 45 Anos: Estudos e Reflexes. Curitiba: Ed. Letra da Lei, 2010, p.224.
25
GREENPEACE. O Mapa da Conservao: As ltimas Paisagens com Florestas Intactas do Planeta. Disponvel em: <
http://www.greenpeace.org.br/amazonia/pdf/mapa_florestas.pdf>. Acesso em: 10/10/2010.
Uma razo que a expanso da fronteira agrcola em nosso pas tem sido, desde o incio da colonizao do Brasil at os dias de hoje, o principal fator de destruio ambiental devido ao desflorestamento para uso do solo pela agricultura e tambm pelo uso talvez excessivo de fertilizantes e agrotxicos
que so eventualmente transportados para os rios e demais corpos dgua pelas chuvas.
Em que pese o constante aumento da produo agrcola nacional, a produtividade nacional por
hectare tem apresentado ndices progressivamente decrescentes em razo do esgotamento dos solos
devido a sua m utilizao o que, alm disso, impactou negativamente os ecossistemas brasileiros. A
expanso da agricultura no Brasil com a conseqente ocupao do campo privilegiou a monocultura
e grandes propriedades, provocando alm do desflorestamento tambm a perda de fertilidade e
estabilidade dos solos26.
O errneo manejo pela agricultura dos solos tropicais tem levado perda da fertilidade pela destruio da matria orgnica, eliminao de microrganismos do solo e lixiviao dos nutrientes. Alm
disso, essa utilizao inadequada dos solos tropicais leva compactao e eroso do solo, alterando
profundamente as condies de reproduo das plantas27.
Calcula-se que o pas perde, por ano, uma grande quantidade de terras frteis, e parte dela vai depositar-se por eroso como sedimento nos corpos dgua. Diretamente ligada destruio das florestas
e a reduo da biodiversidade, a expanso da fronteira agrcola incorpora ao processo produtivo solos
mais pobres e ambientalmente mais frgeis, considerados marginais28.
Em relao aos impactos ambientais da agricultura, destacam-se duas fases na histria da poltica
agrcola: a primeira caracterizada pela expanso da fronteira agrcola e a segunda pela modernizao
do setor. A primeira fase foi muito impulsionada pela poltica econmica do final dos anos 50 e incio
da dcada de 60 que no teve a modernizao do setor agrcola como objetivo para se evitar a competio pelo capital entre o setor agrcola e o setor industrial. Assim, a agricultura somente poderia se
expandir explorando os fatores considerados abundantes: a terra e o trabalho29.
Em razo disso, at o final da dcada de 60 a expanso da agricultura e pecuria deu-se no sentido
26
SO PAULO. Governo do Estado de So Paulo. Secretaria do Meio Ambiente. Brasil92: Perfil Ambiental e Estratgias, 1992, p. 194-195.
27
GRAZIANO Neto, Francisco. Questo Agrria e Ecologia. 3 ed. So Paulo: Ed. Brasiliense, 1986, p. 97.
28
ALVES, Eliseu e PASTORE, Affonso Celso. A Poltica Agrcola do Brasil e Hiptese da Inovao Induzida. So Paulo:
IPE, 1973. 34p. /mimeo/. 1973, p. 1-28.
29
Idem ibidem.
horizontal e a destruio dos solos, indesejvel do ponto de vista social, era perfeitamente aceitvel
para o empresrio por ter um significado econmico30 traduzvel em lucro.
Como a terra era abundante e barata, especialmente nas reas com as florestas- e outras formas de
vegetao nativa mais preservadas, era considerado mais racional do ponto de vista exclusivamente
econmico abandon-la quando a produtividade diminua se transferindo o capital agrcola para
outras regies do pas, do que investir nas terras j desgastadas. Isto impulsionou muito a expanso
horizontal da fronteira agrcola neste perodo.
Porm, no final da dcada de 60 com a retomada das altas taxas de crescimento econmico este
quadro mudou e o governo optou por uma poltica agressiva de conquista de mercado externo. Em
razo disso, ocorreu um redirecionamento da poltica agrcola, tendo agora por objetivo, no somente a expanso da fronteira agrcola, como tambm o aumento de produtividade da terra. Isto foi
conseguido por meio da capitalizao da produo rural, via poltica de investimentos subsidiados
pelo Estado31.
Em termos ambientais, tanto a fase de expanso horizontal do setor agropecurio como o perodo
de modernizao provocaram grandes impactos. A primeira foi responsvel pela eliminao da vegetao nativa de grandes reas do pas. A segunda promoveu a expanso de monoculturas, com a
introduo de poucos cultivares de cada espcie e o uso intensivo de agrotxicos, fertilizantes, levando perda de diversidade gentica, ao aumento das taxas de eroso e lixiviao (perda dos nutrientes
naturais do solo pela ao da gua da chuva), compactao do solo e eutrofizao de recursos
hdricos, com conseqente desequilbrio de seus ecossistemas.
Na dcada de 80, o setor agropecurio sofreu novas alteraes. A crise externa e a fiscal levaram o
governo a diminuir seu envolvimento no apoio agricultura, reduzindo os subsdios dos sistemas de
crdito rural e de preos mnimos. Neste perodo, foi tambm reduzida boa parte dos programas de
estmulo ocupao de terras em reas de fronteira32.
Contudo, o processo de globalizao crescente das economias nacionais e insero do Brasil neste
processo como grande exportador mundial de produtos agrcolas e sua valorizao pelo aumento do
30
MELLER, Charles Curt. Dinmica, Condicionantes e Impactos Scios Ambientais da Evoluo da fronteira Agrcola no Brasil, 1992, p. 3-15.
31
ALVES, Eliseu e PASTORE, Affonso Celso, op. cit., p. 30-34.
32
MELLER, Charles Curt, op. cit., p.18-23.
mercado consumidor mundial de produtos agrcolas, notadamente a carne e o soja, assim como a
estabilizao da economia e inflao principalmente na ltima dcada, determinaram um aumento
do fluxo de entrada de capitais estrangeiros para a atividade agrria com a conseqente ocupao e
explorao dos recursos naturais nacionais. Esta tendncia atual de entrada de capitais estrangeiros
no pas causou maior uso de tcnicas modernas de agricultura e, conseqentemente, do uso de
agrotxicos, fertilizantes, etc., para aumento de produtividade e rendimento do capital aqui investido.
Este aumento de produtividade e expanso da fronteira agrcola com a ocupao de novas reas pela
atividade agrria colocou o Brasil na posio de terceiro maior exportador do mundo de produtos
agrcolas, porm resultou em grande desmatamento das florestas e outros impactos ambientais33.
Isto ocorreu porque este aumento da demanda mundial por produtos agrcolas associado ao baixo
preo das terras determinou a intensificao da expanso da fronteira agrcola para as regies mais
remotas e at ento preservadas do pas, como a Regio Centro-Oeste e mais recentemente a Regio
Amaznica onde se localizam 3 dos 6 biomas brasileiros: Cerrado, Pantanal e Amaznia. Extremamente complexos e com megabiodiversidade.
Deve-se mencionar aqui que a Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao
FAO, j em 1984, apontava como um fim, um princpio superior da poltica agrria, relacionada inclusive com o Direito Agrrio, a conservacin, desarrollo y aprovechamiento racional de los recursos
naturales y proteccin del medio ambiente rural, necesarios para la conservacin de la vida y para la
produccin agrcola, manteniendo el adequado equilbrio ecolgico34.
Assim, a FAO considera vital no somente conservar os recursos naturais como ao mesmo tempo
zelar por seu desenvolvimento e aproveitamento racional, pelo fato deles serem necessrios para a
conservao da vida e para a produo agrcola. Os resultados que se observam atualmente, ao no
se cumprir este princpio de poltica agrcola mencionado acima, so: a poluio da gua, eroso, destruio irracional das florestas, explorao intensiva e irracional de determinadas espcies animais,
falta de controle sobre pragas na agricultura, entre outros.
33
Disponvel em:< http://www.estadao.com.br/estadaodehoje/20100307/not_imp520620,0.php>. Acesso em:
13/10/2010.
34
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS PARA A AGRICULTURA E A ALIMENTAO (FAO). Derecho Agrrio y Desarrollo
Agrcola: Estado Actual y Perspectivas en America Latina. (Estudio Legislativo n. 13). Roma, 1976, p. 23.
3.2 O Desflorestamento da Cobertura Vegetal Nativa do Brasil

A remoo da cobertura vegetal nativa, principalmente a florestal constituda majoritariamente por
rvores dos mais diversos portes, promove uma srie de efeitos sobre o solo, circulao dos ventos,
populaes de animais silvestres e microrganismos que tm por habitat esta cobertura vegetal nativa,
afeta a temperatura do solo, provoca o assoreamento dos rios, a eroso da terra e a deteriorao da
qualidade da gua, com a conseqente perda para as geraes futuras da biodiversidade brasileira
animal, vegetal e de microrganismos assim como seus possveis usos.
A destruio da cobertura vegetal nativa tem provocado na regio Nordeste a expanso das reas de
desertificao, que j atingiam em 1993 a rea aproximada de 100.000 km2 e a degradao da cobertura do solo nestas reas j atingiu uma condio de irreversibilidade. Estas reas de desertificao
em expanso j existem tambm no Rio Grande do Sul e at na prpria floresta amaznica35.
A cobertura vegetal do Brasil constituda por seis biomas36: O Bioma Amaznia; o Bioma Cerrado, o
Bioma Pantanal; o Bioma Caatinga; o Bioma Mata Atlntica; e o Bioma Pampa.
A Secretaria de Biodiversidade e Florestas do Ministrio do Meio Ambiente (SBF) tem realizado monitoramento por sensoriamento remoto, com uso de imagens de satlite disponibilizadas gratuitamente
pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais, dos biomas brasileiros. Este projeto determinou a
destruio da cobertura vegetal dos biomas brasileiros at 2008, excludo o Bioma Amaznia que
monitorado pelo Projeto PRODES que monitora a Amaznia Legal. Contudo, na Amaznia Legal se
localiza a totalidade do Bioma Amaznia, mas tambm parte do Bioma Cerrado.
Isto gera grande confuso de competncia para o monitoramento do desflorestamento, pois o PRODES fornece dados de desflorestamento da rea total da Amaznia Legal sem discriminar o que ocorreu no Bioma Amaznia e o que ocorreu no Bioma Cerrado. Deste modo, no h fonte de dados do
Poder Pblico sobre o Bioma Amaznia, pois a SBF no monitora este bioma por estar na Amaznia
Legal no mbito, portanto, da competncia do PRODES para monitorar.
O PRODES, alm disso, no fornece dados da destruio total da cobertura vegetal da Amaznia Legal.
35
MASSAMBANI, Oswaldo e CAMPIGLIA, Sylvia Suzana, orgs. Meio Ambiente e Desenvolvimento. So Paulo: EDUSP,
1992, p. 40.
36
Denomina-se bioma o conjunto formado por uma comunidade de plantas e animais que esto adaptados a
uma certa regio com clima, relevo, disponibilidade de gua e nutrientes do solo, e outras condies ambientais determinadas ocupando uma grande extenso de rea.
Somente das taxas anuais e desde 1988 somente e de modo extremamente tcnico e pouco acessvel
ao brasileiro mdio. J a SBF fornece tanto as taxas anuais quanto o percentual total da cobertura vegetal dos biomas que monitora e de modo claro acessvel ao cidado mdio brasileiro tornando assim
transparente para a sociedade as informaes sobre a destruio dos biomas que monitora.
Os dados disponibilizados pela SBF no incluem ainda infelizmente o Bioma Mata Atlntica o que
deve acontecer em breve, porm em relao aos Biomas Cerrado, Caatinga, Pantanal e Pampa as
informaes esto bem completas e acessveis inclusive sobre as suas caractersticas ecolgicas e
geogrficas.
O Bioma Cerrado teve 48,2% da sua cobertura vegetal destruda em uma taxa anual mdia de 1,04% 37.
Esta destruio ocorreu como se sabe pela expanso da fronteira agrcola, principalmente para o
cultivo de soja e criao de gado, para a regio Centro-Oeste do Brasil onde se localiza este bioma.
extremamente preocupante notar que mantida esta taxa anual de destruio da cobertura vegetal
em 50 anos este bioma poderia ser totalmente destrudo, inclusive a sua fauna pelo fato desta depender da cobertura vegetal para sobreviver.
Se esta taxa anual aumentar por algum motivo como a falta de fiscalizao do Cdigo Florestal ou
diminuio da proteo que esta lei confere vegetao nativa nas propriedades e posses rurais,
este bioma desapareceria em um tempo ainda menor com grande impacto para a biodiversidade
brasileira e mundial.
O Bioma Caatinga teve 45,39% da sua cobertura vegetal destruda at 2008 em uma taxa anual mdia
de 0,99% 38 e, portanto, tambm desapareceria em 50 anos se mantidas esta taxa ou em tempo menor
se diminuda a proteo florestal conferida pelo Cdigo Florestal.
O Bioma Pantanal teve 15,18% da sua cobertura vegetal destruda at 2010 em uma taxa anual mdia
entre 2002 e 2008 de 0,47%. Uma taxa inferior aos demais biomas o que compreensvel se considerando que a maior parte da rea deste bioma est sazonal ou permanentemente coberta por gua o
que impossibilita seu uso para cultivo da soja para a exportao sendo a criao de gado a principal
atividade agrria neste bioma39.
37
Disponvel em: <http://www.obt.inpe.br/prodes/seminario2010/CSR_Prodes2010.pdf>. Acesso em: 24/10/2010.
38
Idem ibidem.
39
Disponvel em: <http http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/pantanal/pantanal.htm>. Acesso em:
23/10/2010.
O Bioma Pampa, tambm denominado de campos sulinos, ocupa 63% da rea do Estado do Rio Grande do Sul e teve 53,98% da sua cobertura vegetal destruda at 2008. Embora, parea visualmente ter
uma vegetao homognea, estudos da Universidade Federal do Rio Grande do Sul revelaram que
este bioma tem grande biodiversidade40.
O Bioma Amaznia o mais extenso bioma brasileiro ocupando 49,29% do territrio do Brasil. FEARNSIDE nos indica que at 2003, tinham sido destrudos 16,2% da sua cobertura vegetal original
principalmente para a criao de gado em propriedades rurais grandes e mdias 41.
O Bioma Mata Atlntica, considerado por muitos pesquisadores como sendo o bioma com maior
biodiversidade do planeta, j teve 93% da sua cobertura vegetal destruda42, pois sua rea original
ocupava quase toda a costa brasileira e vem sendo utilizada para a extrao de madeiras nobres e
pela agricultura, principalmente para exportao no perodo de sua maior destruio, por um tempo
bem maior que os demais biomas: desde o incio da colonizao do Brasil.
Este bioma explorado intensivamente h sculos para aumentar as exportaes agrcolas brasileiras,
seja para Portugal durante o perodo colonial, seja para os pases mais desenvolvidos posteriormente,
um retrato do que pode acontecer aos demais biomas que esto atualmente sendo destrudos principalmente pela mesma razo: aumentar a produo agrcola para atender a demanda do mercado
internacional atravs da exportao de produtos agrcolas como a soja e a carne de gado.
Se por um lado esta destruio tem gerado grandes lucros para o agrobusiness de capital nacional e
estrangeiro de propriedade de um segmento extremamente minoritrio da sociedade brasileira e dos
pases desenvolvidos, por outro tem deixado um grande passivo ambiental como a desertificao,
assoreamento dos rios e enchentes com grande prejuzo material e de vida para o restante majoritrio
da sociedade brasileira.
Para exemplificar, pode-se citar o caso das enchentes e deslizamentos de encostas de morros que
ocorreram em 2008 em reas rurais e urbanas do Estado de Santa Catarina que resultaram em 135
mortes, foraram 9.390 pessoas a sarem de suas casas deixando 5.617 pessoas desabrigadas e dei40
Disponvel em:< http://siscom.ibama.gov.br/monitorabiomas/pampa/pampa.htm>. Acesso em: 23/10/2010.
41
FEARNSIDE, Philip M.. Desmatamento na Amaznia Brasileira: Histria, ndices e Conseqncias. Megadiversidade v.1, n.1, p. 113-123, 2005.
42
Disponvel em:< http://www.sosmatatlantica.org.br/index.php?section=info&action=mata>. Acesso em:
22/10/2010.
xando temporariamente sem eletricidade aproximadamente 150.000 pessoas. Este estado brasileiro
foi campeo no desmatamento da Mata Atlntica inclusive o desmatamento ilegal nas florestas das
margens de rios e encostas de morros protegidas pelo instituto das reas de Preservao Permanente
(APP) do Cdigo Florestal. As encostas de morros tiveram sua cobertura vegetal destruda principalmente para construo irregular de moradias notadamente em Blumenau, um dos municpios mais
atingidos pelos deslizamentos de terra e enchentes 43.
4. O CDIGO FLORESTAL E SUA FLEXIBILIZAO.

Em 19 de setembro de 1965, foi editada a Lei n.4.771, de 19 de setembro de 1965, que instituiu o novo
Cdigo Florestal e que foi alterado posteriormente, pela Lei n. 5.106 de 02 de setembro de1966, pela
Lei n. 5.868 de 12 de dezembro de1972, pela Lei n. 5.870 de 26 de maro de 1973, pela Lei n.7.511, de
15 de janeiro de 1986, pela Lei n. 7511 de 07 de julho de1986, pela Lei n. 6.535 de 15 de junho de 1978,
pela Lei n. 7.875 de 13 de novembro de1989 e pela Lei n. 7.803 de 18 de julho de1989, que instituiu o
maior nmero de alteraes.
Os principais institutos criados por este diploma legal para a proteo das florestas e demais formas
de vegetao nativa so as reas de Preservao Permanentes (APP) institudas e disciplinadas atualmente pelos artigos 2, 3 e 4 e a Reserva Legal (RL), rea da propriedade rural, excluda a APP, onde
tambm o proprietrio rural no pode desflorestar e/ou utilizar para atividades agrrias, instituda
e disciplinada atualmente pelos artigos 16, 17 e 44. A Reserva Legal alm de proteger o solo e a biodiversidade vegetal protege tambm a biodiversidade animal e de microrganismos e deveria ser por
isso denominada de Reserva de Biodiversidade44 para se evidenciar suas funes ambientais e sua
importncia para o desenvolvimento sustentvel e preservao da biodiversidade.
Alm disso, o Cdigo Florestal vem sendo alterado, desde 25 de julho de 1996, pelas MP 1.511; MP
1.605, de 11 de dezembro de 1997; MP 1.736, de 14 de dezembro de 1998; MP 1.885 de 29 de junho
de 1999: MP 1.956 de 9 de dezembro de 1999, que passou a ser reeditada como MP 2.080 desde de
43
MAGALHES, Vladimir G.; SANTOS, M. D. e SOUZA, H. M. A Tutela Jurdica do Bioma Mata Atlntica diante dos Desastres Naturais. In: BENJAMIN, A. H.; LECEY, E.; CAPELLI, S.. Direito Ambiental, Mudanas Climticas e Desastres: Impactos
nas Cidades e no Patrimnio Cultural. So Paulo: Imprensa Oficial do Estado de So, v.1, p.777-791, 2009.
44
MAGALHES, Vladimir G.. A Reserva Legal e a Propriedade Rural. Dissertao (Mestrado em Direito) Faculdade
de Direito, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2001.
dezembro de 2000 e finalmente a MP 2.166-67 de 24 de agosto de 2001. O efeito destas medidas

provisrias sobre o Cdigo Florestal de suspenso da eficcia dos seus dispositivos pelo tempo de
durao da vigncia da medida provisria. No sendo esta reeditada ou convertida em lei retorna a
eficcia do texto da lei original.
Alm disso, alguns Estados da Federao dispem sobre a Reserva Legal em suas regies atravs de
leis florestais estaduais, editadas aps a Constituio Federal de 1988, que em seu artigo 24, atribuiu
a Unio e Estados competncia concorrente para legislar em matria ambiental, entre outras.
A proteo atual da cobertura vegetal nativa do Brasil pelo atual Cdigo Florestal imprescindvel porque somente o Bioma Mata Atlntica tem uma lei federal especfica para proteg-lo: a Lei
11.428/2006. A nica proteo legal significativa que os demais biomas tm o Cdigo Florestal. Alm
do mais o conjunto das unidades de conservao brasileiras protegem somente 14,96% do territrio
nacional sendo que deste total as unidades de conservao da modalidade de proteo integral ocupam e protegem 5,78%.
Logo, a maior parte da proteo legal aos biomas brasileiros feita atravs do atual Cdigo Florestal
protegendo os biomas brasileiros nas propriedades e posses rurais atravs das APPs e RL.
A Medida Provisria n. 2.166-67 de 2001 atendeu por um lado algumas reivindicaes do setor agrobusiness como a possibilidade de utilizao econmica da rea de Reserva Legal da propriedade
rural atravs de um denominado regime de manejo florestal sustentvel (Lei 4.771, art.16, 2) e por
outro lado procurou atender tambm as reivindicaes de setores da sociedade civil organizada por
determinar a sua recuperao caso ela se encontre desmatada (art.44).
Atravs da criao deste regime, esta medida provisria reverteu a proibio absoluta de supresso
de vegetao na RL, existente no texto legal anterior, por permitir que parte da sua vegetao seja
suprimida se isto for feito de acordo com este regime. O uso da vegetao da RL atravs do regime de
manejo florestal sustentvel previsto no art.16 regulamentado pelo Decreto 5.975 de 30 de novembro de 2006, artigos 2 ao 9, que determina que este regime seja implementado atravs de um Plano
de Manejo Florestal Sustentvel (PMFS) que seja aprovado pela autoridade competente (art.3).
Ocorre que a maior parte da destruio das florestas e demais formas de vegetao nativa brasileira
ocorreu a partir da edio do Cdigo Florestal em 1965. Isto demonstra a sua falta de efetividade decorrente da falta de vontade poltica dos sucessivos governos neste perodo. A qual por sua vez parece
ter ocorrido em razo do poder econmico e poltico de presso do setor constitudo pelos grandes
latifundirios (pessoas fsicas e jurdicas).

Confirmando esta hiptese estudos de pesquisadores da Universidade de So Paulo (USP) no Bioma
Cerrado constataram que as fazendas que compe o tpico perfil do agrobusiness brasileiro no Bioma
Cerrado no cumprem o Cdigo Florestal e que em 96% das propriedades analisadas estavam ausentes a Reserva Legal. Estes estudos indicaram que neste bioma o passivo ambiental decorrente deste
fato pode chegar a R$ 16 bilhes de reais, quase 0,5% do PIB brasileiro de 2006. Imaginemos agora se
considerarmos tambm as APP neste bioma e estas e a RL nos demais 5 biomas brasileiros 45.
Se o Estado brasileiro no conseguiu neste perodo de aproximadamente 45 anos fiscalizar as propriedades rurais para exigir o cumprimento do Cdigo Florestal como se esperar que ele consiga fiscalizar
e garantir que um regime de manejo de floresta sustentvel na rea da Reserva Legal seja de fato
sustentvel?
Do ponto de vista constitucional o atual Cdigo Florestal brasileiro instrumento legal imprescindvel para efetivar a determinao da Constituio Federal do Brasil de que a ordem econmica deve
observar o princpio da defesa do meio ambiente (art.170, inc.V); a determinao da Constituio
Federal de que a propriedade deve cumprir a sua funo social sendo que esta somente cumprida
quando faz a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e preservao do meio ambiente (art.186, inc.II) e garantir o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado
essencial sadia qualidade de vida (art.225, caput).
4.1 Fundamentos Cientficos.

Muitos juristas, e infelizmente tambm muitos parlamentares, desconhecem que existiam bases cientficas para justificar a criao do novo Cdigo Florestal e dos seus principais institutos: a APP e a RL.
Por isso imaginam que os percentuais da rea da propriedade rural e reas estipuladas como APP
foram determinadas aleatoriamente. No foi o caso. No perodo anterior a edio deste diploma legal
as cincias da biologia e da agronomia j estavam suficientemente desenvolvidas para os tcnicos, especialmente agrnomos, saberem da importncia da vegetao para a proteo dos solos e seguran45
FELTRAN-BARBIERI, Rafael e KASSAI, Jos Roberto. Passivo Ambiental das Reservas Legais Inexistentes no Cerrado.
II Simpsio Internacional sobre Savanas Tropicais. IX Simpsio Nacional sobre o Cerrado. Braslia, 12 a 17 de outubro de
2008. Disponvel em:<http://simposio.cpac.embrapa.br/simposio_pc210/trabalhos_pdf/00089_trab1_ap.pdf>. Acesso em:
18/10/2010.
a humana. Saberem tambm que o excessivo desflorestamento na propriedade rural associado s

chuvas levaria ao empobrecimento do solo com remoo de seus componentes orgnicos e inorgnicos pela eroso e conseqentemente ao assoreamento de rios e lagos tornando ainda geologicamente
instveis os solos em encostas de morros, pois as razes das rvores, e demais formas de vegetao
nativa, evoluram de forma a preservar o solo do qual dependiam para se desenvolver.
Os agrnomos tinham, portanto, ento o conhecimento que a atividade agrria somente seria sustentvel ao longo do tempo com a proteo de parcelas desta vegetao nas propriedades rurais.
O desenvolvimento no mundo e no Brasil do ramo da biologia denominado de ecologia permitiu
posteriormente se saber que a importncia desta cobertura vegetal nas propriedades rurais era maior
ainda do que se imaginava, pois esta reas constituem o habitat de animais e microrganismos e a
base da parte bitica dos ecossistemas.
Em 1987 a Comisso Brundtland, aps ouvir os cientistas dos 5 continentes, em seu relatrio apontou
que as florestas eram essenciais para manter e aumentar a produtividade das terras utilizadas pela
agricultura46. Tambm alertou que a desertificao tem aumentado no mundo e uma das principais
razes o uso inadequado do solo pela agricultura especialmente pela destruio das florestas 47.
Esta comisso em seu relatrio salientou que as espcies e seu material gentico vo desempenhar
um papel cada vez maior para o desenvolvimento. Contribuem para a agricultura, medicina e indstria resultando em ganhos por elas de vrios bilhes de dlares anualmente. Isto que os cientistas
estimavam em 1987 que somente uma em cada 100 espcies de plantas existentes na Terra era pesquisada cientificamente alertando que havia um consenso cientfico que as espcies estavam desaparecendo em velocidade e escala sem precedentes desaparecendo assim tambm os benefcios que
poderiam gerar para melhorar e aumentar a produo de novos e melhores alimentos assim como
de novos remdios e matria-primas para as indstrias48.
Em relao especificamente s florestas brasileiras, o relatrio faz diversos alertas. Que o Bioma
Pantanal, apesar de ter sido declarado pela UNESCO como rea de importncia internacional, estava
sendo cada vez mais impactado pela expanso da agricultura e construo de barragens. Que se a
46 UNITED NATIONS. General Assembly. Resolution A/42/427. Report of the World Commission on Environment and
Developmente: Our Commom Future. New York: UN, 1987, p.130.
47
Idem ibidem, p.131.
48
Idem ibidem, p.149-150.
taxa existente ento de desflorestamento da Amaznia continuasse at o ano 2000, cerca de 15% das
espcies de plantas existentes em nosso planeta desapareceriam e se esta floresta fosse preservada
somente nos parques e outras reas protegidas existentes naquele momento, cerca de 66% das espcies de plantas poderiam eventualmente desaparecer. Que em algumas dcadas esta floresta e outras
desapareceriam pela demanda mundial dos seus produtos e aumento do nmero de fazendas na
regio49. Apontou ainda que o desflorestamento na America Latina estava aumentando o nmero de
enchentes e o grau de destrutividade delas na regio50.
Alm disto, este relatrio apontou tambm que as florestas alm de protegeram as bacias hidrogrficas, e seus recursos hdricos necessrios inclusive para a irrigao das lavouras, e oferecerem habitat
para as espcies selvagens, tambm desempenham papel essencial nos sistemas climticos salientando que a definio da extenso do seu uso ou destruio pela agricultura deve ser baseada em uma
classificao cientfica das capacidades dos solos51.
METZGER, pesquisador e professor do Departamento de Ecologia Geral do Instituto de Biocincias da
Universidade de So Paulo (USP), sistematizou os conhecimentos cientficos existente relacionados
APP e RL criadas pelo Cdigo Florestal demonstrando, entre outras coisas, que as faixas de APP ao
longo dos cursos dgua deveriam ter valores mnimos maiores que 100m tendo em vista o aspecto
de preservao da biodiversidade. Em relao RL, baseado em estudos cientficos, sustentou que ela
deveria ser em mdia de 60% a 70% da propriedade rural para que tenha uma estrutura adequada
para a conservao mnima e sustentvel da biodiversidade52.
Uma das justificativas do substitutivo apresentado pelo Dep. Aldo Rebelo em seu relatrio o do alto
impacto do atual Cdigo Florestal sobre o agricultor e a atividade agrria. Contudo, estudos cientficos
conduzidos pelo professor e pesquisador da Escola Superior de Agricultura da Universidade de So
Paulo (ESALQ/USP), Gerd Sparovek e o professor e pesquisador Gran Berndes da Universidade de
Chalmers (Sucia), entre outros, apontam o contrrio. Que no necessrio revisar o Cdigo Florestal
para permitir o desenvolvimento do setor agropecurio e que isto ocorreria somente se aumentando
49
Idem ibidem, p. 151 e 153.
50
Idem ibidem, p.22.
51 UNITED NATIONS. General Assembly. Resolution A/42/427. Report of the World Commission on Environment and
Developmente: Our Commom Future, p.137.
52
METZGER, Jean-Paul W. Natureza & Conservao, v.8, n.1, 2010, p.2-3. Recomenda-se a leitura do artigo para
mais profunda compreenso da matria.
a produtividade das reas j utilizadas por este setor53.
4.2 O Cdigo Florestal e os Direitos Humanos

O Relatrio Brundtland prope um conjunto de princpios legais para a proteo do meio ambiente e
desenvolvimento sustentvel elaborado pelo Grupo de Especialistas em Direito ambiental da Comisso Brundtland. O primeiro destes princpios diz que todos os seres humanos tem o direito fundamental a um meio ambiente adequado a sua sade e bem-estar54.
A Resoluo A/42/427 e seu anexo 1 com o contedo do Relatrio Brundtland foram adotados pela
ONU em sua assemblia geral de 4 de agosto de 1987. Portanto, estes princpios de direito ambiental
propostos no relatrio foram adotados pela ONU passando a vigorar internacionalmente aps esta
data. Como o Brasil membro da ONU e inclusive votou favoravelmente pela adoo desta resoluo
e do Relatrio Brundtland, este princpio do direito ambiental internacional tambm um princpio do
direito ambiental brasileiro. Decorre deste princpio tambm que os tratados internacionais de proteo ao meio ambiente tm natureza de tratado para garantia de um direito humano fundamental.
Alm disso, a Constituio Federal em seu artigo 4, inc.II, determina que o Brasil rege-se em suas
relaes internacionais pela prevalncia dos direitos humanos. Por decorrncia lgica internamente
deve tambm ocorrer a prevalncia dos direitos humanos. Ainda que qualquer lei ou mesmo dispositivo constitucional tente ferir estes direitos. Assim, como o direito ao meio ambiente saudvel e que
permita o bem-estar de todos um direito humano fundamental conforme determinou a assemblia
geral da ONU que adotou o Relatrio Brundtland, nenhuma norma constitucional ou infraconstitucional pode ferir este direito.
Por isso, uma lei nacional que diminua a proteo ambiental estar ferindo um direito humano
fundamental dos brasileiros e tambm dos cidados de outros pases pelo fato dos ecossistemas do
planeta estarem interligados e o dano ambiental no Brasil repercutir mais cedo ou mais tarde, ainda
que em menor grau, em outros pases afetando negativamente os seus habitantes ferindo tambm o
direito fundamental humano de todos eles a um meio ambiente adequado a sua sade e bem-estar.
53
ESPAROVEK, Gerd et alii. Consideraes sobre o Cdigo Florestal Brasileiro. Disponvel em: < http://www.ekosbrasil.org/media/file/OpCF_gs_010610_v4.pdf>. Acesso em: 17/10/2010.
54
Idem ibidem, p.339. No original: All human beings have the fundamental right to an environment adequate for
their health and well being.
Logo, qualquer alterao no Cdigo Florestal para diminuir esta proteo estar ferindo um direito
humano fundamental adotado em assemblia geral da ONU como o foi a Declarao Universal dos
Direitos Humanos em 1948, sendo nula por isso.
No mesmo diapaso, no plano internacional a ONU e seus tribunais consideram os direitos humanos
como ius cogens55, ou seja normas gerais peremptrias de direito internacional e a Conveno de Viena
sobre o Direito dos Tratados determina que estas normas prevalecem sobre tratados internacionais
(art.53) e os derrogam em caso de conflito. Determina tambm que quando um novo tipo de ius cogens surge, derroga os tratados existentes que conflitem com ele (art.64).
O meio ambiente adequado sade e bem-estar humano certamente no aquele constitudo por
reas desertificadas e rios assoreados pela destruio florestal com as conseqentes enchentes e
deslizamentos de encostas de morros. O meio ambiente adequado sade e bem-estar humano o
meio ambiente ecologicamente equilibrado. Por isso o legislador constituinte elencou no art.225 da
Constituio Federal o meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos. Portanto,
quanto mais o Cdigo Florestal evitar a destruio florestal nas propriedades privadas mais este
direito humano estar sendo respeitado e contrario sensu quanto menos proteger menos respeitado
estar sendo este direito fundamental humano.
4.3 Aspectos Internacionais

O Cdigo Ambiental um importante instrumento para o Brasil cumprir seus compromissos internacionais decorrentes da assinatura e ratificao da CDB e CQNUMC, pois alm de contribuir para preservar
todas as formas de biodiversidade, da diversidade de ecossistemas at a diversidade gentica dentro de
cada espcie, ao limitar o desflorestamento nas propriedades e posses rurais no Brasil, contribui para
evitar tambm a emisso de grandes quantidades de gases de Efeito Estufa pela queima ou apodrecimento das florestas derrubadas. Alm disso, ao determinar a recomposio das florestas destrudas em
APP e RL contribui para a diminuio dos gases de Efeito Estufa na atmosfera, pois as rvores, e demais
formas de vegetao, ao crescerem fixam CO2 da atmosfera na mesma proporo da sua biomassa.
Deste modo o Cdigo Florestal vigente contribui para mitigar o aquecimento global. Quanto mais ele
55
A importncia dos direitos humanos que os tornam ius cogens est inclusive manifesta na Carta das Naes Unidas de 1945 , que criou esta organizao, em seu art. 55: () the United Nations shall promote: () c. universal respect
for, and observance of, human rights and fundamental freedoms for all without distinction as to race, sex, language, or
religion (grifei).
determinar a conservao e recuperao das florestas e demais formas de vegetao nativa em um

pas da extenso do Brasil mais estar contribuindo para mitigar o aquecimento global. Quanto menos
proteger esta vegetao mais estar contribuindo para o aquecimento global da Terra.
4.4 O Substitutivo do Dep. Aldo Rebelo ao Projeto de Lei 1.876/99.

O fato de o Cdigo Florestal vigente limitar a rea da propriedade ou posse rural onde poder se
cultivar ou criar gado faz com que limite tambm os lucros. Em uma poca como a atual onde existe
mercado para se exportar o que for produzido pela agricultura brasileira, esta limitao significa
limitao de lucros vultosos pelo agrobusiness. O que no deixa os proprietrios das empresas exatamente felizes.
Assim, a chamada bancada ruralista no Congresso Nacional constituda por parlamentares eleitos
com o apoio financeiro dos grandes proprietrios rurais pertencentes ao agrobusiness comeou a
apresentar diversos projetos de lei para diminuir a proteo do Cdigo Florestal ou mesmo revog-lo
para diminuir o mximo possvel as reas na propriedade rural destinadas a preservar a vegetao
nativa, sua fauna e o solo.
So eles o PL 4.091/08; o PL 4.395/08; o PL 4.619/09; o PL 5.226/09; o PL 5.367/09; o PL 5.898/09; o
PL 6.238/09; o PL 6.313/09, o PL 6.732/10 e o PL 1.876/99 ao qual todos os demais esto apensados.
Alguns revogam simplesmente o Cdigo Florestal, outros procuram diminuir ou eliminar as reas das
propriedades e posses rurais de APP e RL.
Em 29 de setembro de 2009, o lobby da bancada ruralista conseguiu, em velocidade indita no nosso
Congresso Nacional, criar rapidamente uma Comisso Especial para analisar todos estes projetos de
lei e eventualmente propor um projeto de lei substitutivo que contemplasse as alteraes que entendesse necessrias e em 14 de outubro do mesmo ano esta comisso elegeu mesa e relatoria.
Para discutir tema to importante para o Brasil e o restante do mundo assim como para as suas futuras
geraes, esta comisso realizou apenas 7 reunies deliberativas e to somente 33 reunies de audincia pblica. Em 06 de julho de 2010 foi aprovado o relatrio do Deputado Aldo Rebelo do Partido Comunista do Brasil (PCdoB), relator desta comisso, que tinha sido elaborado e apresentado comisso em
06 de junho deste mesmo ano. Este relatrio conclui pela aprovao dos 11 projetos de lei que analisou
na forma de um projeto de lei substitutivo ao PL 1.876/99, em texto anexo ao final do relatrio.
Deve-se atentar ao fato que estas audincias pblicas ocorreram as pressas entre o perodo de 27 de
outubro de 2009, a primeira realizada em Braslia, e a ltima em 07 de abril de 2010, tambm em
Braslia. Apenas 6 meses de audincias pblicas. Dos 26 estados da federao somente foram realizadas audincias em 14 e em Braslia onde ocorreram 13 das 33 audincias, mas inexplicavelmente,
nenhum cientista da Universidade de Braslia (UnB), uma das melhores do Brasil, foi chamado a participar destas audincias. Somente 1 (!) professor da Universidade de So Paulo (USP) foi convidado e
mesmo assim da Escola de Agronomia em que pese a necessidade de conhecimentos de eclogos para
analisar e discutir estes projetos de lei. Nenhum pesquisador da Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP) considerada como uma das melhores do Brasil foi convidado tambm por esta comisso a
participar de alguma destas audincias pblicas para discutir com fundamento tcnico-cientfico matria to importante para o Brasil e seu futuro assim como para toda a comunidade internacional.
De fato, a comunidade cientfica brasileira reclamou de no ter sido chamada a participar deste
processo. Diversos dos maiores pesquisadores do Brasil na rea da ecologia e biodiversidade pertencentes s mais importantes instituies de pesquisa do Brasil redigiram uma carta aberta publicada na Revista Science no dia 16 de julho de 2010 protestando contra as alteraes propostas no
Cdigo Florestal. Entre eles Jean Paul Metzger, do Instituto de Biocincias da Universidade de So
Paulo (IBUSP), Thomas Lewinsohn, do Departamento de Biologia Animal da Universidade Estadual
de Campinas (UNICAMP), Luciano Verdade e Luiz Antonio Martinelli, do Centro de Energia Nuclear na
Agricultura (CENA), da USP, Ricardo Ribeiro Rodrigues, do Departamento de Cincias Biolgicas da
Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (ESALQ) da USP, e Carlos Alfredo Joly, do Instituto de
Biologia da UNICAMP.
Nos termos deste documento, tambm assinado por Jacob Palis e Marco Antonio Raupp, respectivamente presidentes da Academia Brasileira de Cincias (ABC) e da Sociedade Brasileira pelo Progresso
da Cincia (SBPC), com uma possvel aprovao do relatrio que prope mudanas na legislao ambiental, o Brasil estaria arriscado a sofrer seu mais grave retrocesso ambiental em meio sculo, com
consequncias crticas e irreversveis que iro alm das fronteiras do pas.
As novas regras, segundo eles, reduziro a restaurao obrigatria de vegetao nativa ilegalmente
desmatada desde 1965. Com isso, as emisses de dixido de carbono podero aumentar substancialmente e, a partir de simples anlises da relao espcies-rea, possvel prever a extino de mais de
100 mil espcies, uma perda massiva que invalidar qualquer comprometimento com a conservao
da biodiversidade56.
Em seu relatrio de 08 de junho de 2010, o Dep. Aldo Rebelo apresentou parecer pela aprovao de
TODOS os projetos de lei analisados pela Comisso Especial na forma de um projeto de lei substitutivo. Este relatrio foi aprovado por esta comisso em 06 de julho de 2010 tendo votado contra este
parecer e projeto substitutivo os Deputados Dr. Rosinha, Ricardo Tripoli, Rodrigo Rollemberg, Sarney
Filho e Ivan Valente e a favor os demais deputados desta comisso.
Uma anlise do contedo deste projeto de lei do Dep. Aldo Rebelo em seu conjunto, leva a concluir
que ele procurou atender a TODAS as reivindicaes do setor do agrobusiness relativas diminuio
das limitaes legais ambientais em suas propriedades rurais criadas pelo Cdigo Florestal, mas de
modo as vezes disfarado como veremos a seguir ao se analisar os principais aspectos deste substitutivo que so aqueles relativos APP e RL.
4.4.1 reas de Preservao Permanente (APP).

Em seu relatrio o Dep. Aldo Rebelo ao explicar seu projeto de lei substitutivo afirma que:
As reas de Preservao Permanente atuais so mantidas no Captulo II, apenas acrescentando-se uma faixa inicial menor (quinze metros) para os cursos dgua com menos de cinco metros de largura, e retirando-se os topos de morros (atualmente considerados como o tero superior de todos os morros do pas) e as terras acima de 1.800
metros de altitude, cujas encostas continuam protegidas em declividades elevadas.
Acrescentamos, por outro lado, as veredas como rea de preservao permanente.
Esta afirmao no corresponde verdade. As reas atuais no so mantidas no seu projeto de lei porque o Cdigo Florestal determina que se calcule a largura da APP a partir do nvel mais alto dos cursos
dgua (art.2, alnea a) e o seu projeto de lei substitutivo determina que se conte da borda do leito
menor (art.3, inc.I), ou seja, do nvel mais baixo de gua que este curso dgua apresente. Apesar das
faixas de APP nos cursos dgua em nmeros absolutos serem idnticas no Cdigo Florestal e no projeto de lei, como o seu ponto inicial de contagem nos termos do substitutivo ser menor, se comparadas
56
Disponvel em:< http://www.agencia.fapesp.br/materia/12481/especiais/revisao-sem-sustentacao-cientifica.
htm>. Acesso em: 15/10/2010.
com as faixas de APP contadas do nvel mais alto do Cdigo Florestal sero menores proporcionalmente a diferena em metros da borda do leito menor do curso dgua e do seu nvel mais alto.
Assim para exemplificar, em um corpo dgua que nos termos do Cdigo Florestal tem a obrigao
de preservar 30m de largura contado do nvel mais alto da sua gua, nos termos do substitutivo, se
o nvel mais baixo de gua estiver a 10m do nvel mais baixo aquela APP, esta faixa ser reduzida de
30m (Cdigo Florestal) para 20m (substitutivo).
Pode parecer pouca diferena, mas se esta diminuio for multiplicada pelas 5,7 milhes de propriedades rurais existentes no Brasil, sem contarmos as posses, e que muitas destas propriedades so
latifndios de milhares de hectares ela pode significar a no recuperao e a destruio das florestas
ainda existentes em milhes de hectares no Brasil. De fato, o ex-Ministro do Meio Ambiente Carlos
Minc denuncia que este substitutivo, se aprovado pelo Congresso Nacional, pode significar a destruio de at 80 milhes de hectares de florestas, e demais formas de vegetao, ainda existentes no
Brasil com o conseqente aumento do aquecimento global e destruio de biodiversidade inclusive
com grande potencial comercial para a indstria biotecnolgica57.
Assim, esta mudana promovida pelo projeto de lei do Dep. Aldo Rebelo, que poderia passar desapercebida em uma leitura rpida, na realidade uma grande mudana extremamente significativa
em relao ao Cdigo Florestal e com graves conseqncias para o meio ambiente ecologicamente
equilibrado a que todos tem direito nos termos do art.225 da Constituio Federal.
Alm disso, o substituto cria a possibilidade das faixas de APP serem aumentadas ou reduzidas em at
50% pelos Estados e Distrito Federal (art.3, 1). Como o poder econmico do setor do agrobusiness
muito grande, o que bem demonstrado por seu sucesso nesta Comisso Especial e pelo descumprimento histrico das determinaes do Cdigo Florestal por falta da devida atuao dos diversos
governos federais, estaduais e municipais para dar efetividade a esta norma, de se supor que os
casos em que as faixas de APP sero reduzidas sero em nmero extremamente superior aos que elas
sero aumentadas e com impactos ambientais negativos muito mais significativos do que os positivos
resultantes de eventuais aumentos da APP pelo Poder Pblico.
Outra alterao sutil do substitutivo para diminuir as reas de APP no Brasil o estabelecimento de
faixa de at 15m para cursos dgua com menos de 5m de largura (art.3, inc.I, alnea a) e de faixas
57
Disponvel em:< http://www.estadao.com.br/noticias/vidae,ex-ministro-critica-proposta-do-novo-codigoflorestal,564608,0.htm>. Acesso em: 27/09/2010.
de 30m para cursos dgua que tenham de 5m a 10m de largura. O Cdigo Florestal prev que todos
os corpos dgua com menos de 10m de largura tenham 30m de APP (art.2, alnea a.1). Assim, um
corpo dgua de 5m de largura teria que ter 30m de APP enquanto que nos termos do substitutivo
teria que ter 15m de APP. Uma reduo de 50%. Pode novamente parecer pouco, mas novamente se
multiplicarmos por todos os milhes de cursos dgua com menos de 5m de largura existentes no Brasil teremos novamente uma diminuio de milhes de metros quadrados de reas de APP no Brasil.
No bastasse tudo isto, o substitutivo do Dep. Aldo Rebelo cria em seu art.24, o instituto dos Programas de Regularizao Ambiental (PRA). Por este instituto, aplicvel s reas que tiverem sido suprimidas at 22/07/2008, a maior parte das reas suprimidas ilegalmente pelo agrobusiness podero ser
isentadas da obrigao de recuperao.
4.4.2 Reserva Legal (RL)

Em relao RL o substitutivo tambm diminuiu bastante a proteo conferida pelo atual Cdigo
Florestal.
Enquanto a RL obrigatria para todos os imveis rurais nos termos do Cdigo Florestal, o substitutivo tornou obrigatria somente para aqueles com mais de 4 mdulos fiscais. Pode parecer pouca
coisa, mas novamente no . O mdulo fiscal, que no se confunde com o mdulo rural, foi criado
pela Lei 6.746/79 e institudo por cada um dos 5.563 municpios existentes no Brasil. Portanto, uma
medida que pode ter grande variao em todo o Brasil dificultando se avaliar o impacto desta iseno
de RL criada pelo substitutivo.
De fato, o mdulo fiscal pode variar de 5 hectares (um quadrado de 0,5 Km por 0,5 Km), como sua
medida em 65 municpios brasileiros, at 110 hectares (2 municpios do Mato-Grosso do Sul) passando
por todas as variaes entre estes dois extremos, inclusive a de 100 hectares (um quadrado de 10 Km por
10 Km) como sua medida em 105 municpios brasileiros (65 de Rondnia e 40 do Mato-Grosso) 58.
Em 2005, 544 municpios tinham estabelecido seu mdulo fiscal at 15 hectares (um quadrado de
1,5 Km por 1,5 Km); 1.834 municpios tinham estabelecido seu mdulo fiscal entre 16 e 25 hectares
(um quadrado de 1,6 Km por 1,6 Km a um quadrado de 2,5 Km por 2,5 Km); 1.049 municpios tinham
58
Cf. dados do INCRA. Disponvel em:< http://www.incra.gov.br/portal/arquivos/servicos/0276300507.pdf>. Acesso
em: 28/09/2010.
estabelecido ele entre 26 hectares at 35 hectares; 746 tinham estabelecido ele de 40 a 55 hectares;
536 estabeleceram ele entre 60 a 65 hectares; 484 tinham estabelecido ele entre 70 e 75 hectares; e
finalmente 370 municpios tinham estabelecido seu mdulo fiscal de 80 a 110 hectares (um quadrado
de 8,8 Km por 8,8 km a um quadrado de 11 km por 11 km) 59.
Assim, a propriedade com menos de 4 mdulos fiscais isenta de preservar RL pode variar no Brasil de
uma rea de 6 Km2 at uma rea de 44 Km2, ou seja um grande latifndio poderia ficar isento de RL.
Deve-se notar que a maioria esmagadora dos municpios com mdulo fiscal que permitiria isentar
grandes latifndios da RL esto na regio Centro-Oeste e Regio Amaznica, inclusive nas reas de
expanso da fronteira agrcola sobre os Biomas Amaznia e Cerrado, os ainda mais preservados e
simultaneamente maiores biomas brasileiros e que ocupam em seu conjunto 73,2% do territrio do
Brasil (49,29% Bioma Amaznia e 23,92% o Bioma Cerrado).
Para agravar a situao deve-se lembrar que os municpios podem aumentar quando quiserem seus
mdulos fiscais e deste modo aumentar o percentual das propriedades rurais em seu territrio isentas
da RL. Como de conhecimento comum, o poder poltico do agrobusiness maior nos municpios
que nos Estados e Unio e maior nos Estados do que na Unio. Para se concluir isto basta se observar
o grau de descumprimento do Cdigo Florestal por falta de fiscalizao destes entes nas reas do Brasil onde o agrobusiness tem expresso econmica, e conseqentemente tambm poltica, mais forte.
Como os Estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul60.
Isto torna tambm preocupante o fato de quando o Zoneamento Ecolgico-Econmico, feito pelo prprio Estado, indicar, o Poder Executivo Estadual poder reduzir para fins de regularizao ambiental
as reas de RL (art. 18) previstas no prprio substitutivo de 80% para 50% na Amaznia Legal (art.18,
inc.I); de 35% para 20% em formaes savnicas (cerrados) nesta mesma regio (art.18, inc.II) ainda
que preveja que a RL possa ser aumentada em at 50% nos imveis situados fora da Amaznia Legal
pois a expanso selvagem da fronteira agrcola e o arco do desflorestamento se localizam atualmente
na Amaznia Legal e esta eventual diminuio certamente vai impulsionar muito o desflorestamento
decorrente dela.
Finalmente, enquanto o Cdigo Florestal determinava o cmputo separado das APPs e RL, o substi59
Cf. tabela apresentada no site supra-citado.
60
Neste sentido vide nota de rodap 28 com citao de estudo que apontou que as fazendas com perfil de agrobusiness no Bioma Cerrado, que predomina nos Estados do Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, no cumprem o Cdigo
Florestal e que 96% destas propriedades no mantm a sua Reserva Legal.
tutivo prev seu cmputo em conjunto (art.16). Assim, enquanto que atualmente uma propriedade
com 5% de APP e 20% de RL tem que preservar 25% da sua rea com o substitutivo e cmputo do
percentual da APP no percentual da RL este percentual total cairia para 20%.
4.4.3. O Programa de Regularizao Ambiental

Este instituto previsto no art.24 do substitutivo ir regularizar imveis rurais com grande passivo
ambiental sem que eles cumpram o que est sendo determinado atualmente pelo Cdigo Florestal,
pois alm de poder eximir o proprietrio rural de recuperar as APPs (art.24, 3) ele poder reduzir
os percentuais de RL exigidos pelo prprio substitutivo (art.18, incs. I, II e II).
Alm disso, o substitutivo estabelece que a critrio do proprietrio ou possuidor do imvel rural, os
termos de ajustamento de conduta (TAC) j assinados podero ficar suspensos no que se refere s APP
e RL at que o PRA seja implementado pelos Estados (art.27, 1) sendo que eles tem prazo de 5 anos
para isto e caso eles no implementem o PRA o proprietrio ou possuidor ter de firmar novo termo
de compromisso com o rgo ambiental (art.27, 5) sem dar, contudo prazo, para isto.
Em outras palavras, se o Poder Legislativo nacional aprovar este substitutivo, todos os TACs firmados
entre o Poder Executivo, e no mbito do Poder Judicirio, com os proprietrios e possuidores rurais
ficaro suspensos (sem eficcia) o que constitui em uma grande agresso ao princpio da diviso e
independncia dos poderes que fundamenta a regime democrtico brasileiros nos termos do art.2
da Constituio Federal61. Alm de poder tornar intil toda a atividade do Ministrio Pblico para o
cumprimento do Cdigo Florestal que resultou em TACs com os proprietrios ou possuidores de imveis rurais esvaziando assim sua misso instituda pela Constituio em seu artigo 127.
4.4.4. Da Anistia e Suspenso das Multas por Descumprimento do Atual Cdigo Florestal
Um dos pontos mais favorveis e de encomenda para o setor do agrobusiness a anistia e suspenso
das multas recebidas pelos proprietrios e possuidores de imveis rurais por infraes ao Cdigo Florestal cometidas antes de 22/07/2008 (art. 27, 3 e 4).
61
Constituio Federal, art. 2- So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Esta anistia e suspenso se efetivaro a partir da data da realizao pelo proprietrio e possuidor do
seu cadastro ambiental junto ao rgo estadual do SISNAMA. Segundo a atual Ministra do Meio Ambiente Izabella Teixeira, somente o IBAMA deixar de arrecadar R$ 10 bilhes com estas medidas62.
5. CONCLUSES
A atividade agrria brasileira e a expanso da sua fronteira tem historicamente comprometido sua
prpria sustentabilidade a longo prazo por provocar grande impacto sobre a biodiversidade, integridade dos solos e dos recursos hdricos brasileiros.
O Projeto de Lei Substitutivo ao PL 1.876/99, de autoria do Dep. Aldo Rebelo, diminui muito a proteo ambiental conferida atualmente pelo Cdigo Florestal com a possibilidade de provocar, se transformado em lei, a destruio de milhes de hectares de florestas e demais formas de vegetao nativa
ainda existentes com proporcional destruio de biodiversidade, degradao dos solos e recursos
hdricos colocando em risco o direito vida, sade e moradia dos brasileiros por desastres como
enchentes e deslizamentos de encostas de morros.
Ocorre que a Constituio Federal do Brasil garantiu a todos os brasileiros o direito humano fundamental vida (art.5, caput), sade e moradia (art.6, caput) e qualquer lei que ferir estes direitos
humanos fere a Constituio Federal brasileira sendo por isso inconstitucional.
O crescente aquecimento global do planeta resultar em chuvas mais intensas e mais freqentes em
diversas regies do planeta, entre elas o Brasil. Assim, o Cdigo Florestal pode estar de fato ultrapassado porque no ano de 1965 quando foi editado no se conhecia este fenmeno e seja necessrio
alterar este diploma legal no para diminuir sua proteo cobertura vegetal dos biomas brasileiros
presentes na propriedade rural e sim aument-la.
Alm disso, ter gigantesco impacto sobre a biodiversidade dos biomas brasileiros e contribuir para
o aumento do aquecimento global prejudicando assim no somente os brasileiros, mas tambm os
demais povos dos outros pases. Isto, entre outras coisas, gerar responsabilidade internacional do
Brasil pelo descumprimento dos objetivos da CDB e CQNUMC.
Este substitutivo, se transformado em lei, resultar em uma norma que fere os direitos fundamentais
62
Disponvel em:< http://www.agromundo.com.br/?p=11193>. Acesso em: 08/10/2010.
humanos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, vida, sade e moradia, protegidos

constitucionalmente pelos artigos 5, caput, 6, caput, que fere o principio do dever da ordem econmica proteger o meio ambiente (art.170, inc.V), que fere a determinao de que a propriedade rural
deve preservar o meio ambiente para cumprir a sua funo social (art. 186, inc.II); e acima de tudo
fere o art.225 da Constituio Federal por resultar em destruio dos biomas que constituem o meio
ambiente terrestre brasileiro desequilibrando os ecossistemas nacionais.
Para se aumentar a produo agrcola brasileira e o acesso da populao brasileira aos alimentos no
necessrio se flexibilizar o Cdigo Florestal diminuindo a sua proteo ambiental mas sim somente
se aumentar a produtividade das reas do territrio nacional j desmatadas e utilizadas pelo agrobusiness, o que j foi cientificamente comprovado ser possvel, e se promover maior distribuio de
renda no Brasil. Um dos pases com maior desigualdade social do planeta.
Portanto, falso o conflito que muitos alegam existir entre aumento de produo agrcola e acesso da
populao brasileira aos alimentos e o Cdigo Florestal vigente.
Finalmente se conclui que a anistia de mais de R$ 10 bilhes que projeto de lei ir promover se
aprovado pelo Congresso Nacional, um valor que certamente justifica eventuais contribuies financeiras do agrobusiness para as campanhas eleitorais de todos os membros do Congresso Nacional
que votarem a favor da aprovao deste projeto de lei substitutivo do Dep. Aldo Rebelo. Inclusive
eventuais contribuies financeiras para futuras campanhas eleitorais dele mesmo.
6. REFERENCIAS BIBLIOGRFICAS.
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UNITED NATIONS. General Assembly. Resolution A/42/427. Report of the World Commission on Environment and Developmente: Our Commom Future. New York: UN, 1987Na ordem jurdica interna,
diante da tutela constitucional do meio ambiente e do dever do Poder Pblico e dos cidados de
proteo e conservao ambiental, tornam-se imprescindveis a elaborao e adoo de polticas
pblicas nacionais, estaduais e municipais, bem como medidas de educao e conscientizao da
populao sobre a questo.
reas de Preservao Permanente e Reserva

Legal: Anlise Comparativa entre o atual Cdigo
Florestal Federal (Lei n 4.771/65) e o Substitutivo
do PL n 1.876/1999 (novo Cdigo Florestal)
Gustavo Trindade*
RESUMO
A Comisso Especial, designada pela Cmara dos Deputados, em julho de 2010 aprovou o Substitutivo
do Projeto de Lei n 1876/99, que dispe sobre reas de Preservao Permanente, Reserva Legal e
explorao florestal, alm de revogar o atual Cdigo Florestal Federal (Lei n 4.771, de 1965). Tal PL
traz inmeras alteraes na legislao ambiental, em especial, nas regras que disciplinam as reas de
Preservao Permanente APP e a Reserva Legal. O presente artigo busca, de maneira direta, sem
adentrar em maiores discusses de convenincia, comparar as regras do atual Cdigo Florestal Federal
com as aprovadas pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados.
PALAVRAS-CHAVE: Flora - Cdigo Florestal reas de Preservao Permanente Reserva Legal Proposta de Alterao
RESUMEN
La Comisin Especial, asignada por la Cmara de Diputados, en julio de 2010, aprob el Substitutivo
del Proyecto de Ley n 1876/99, que trata de las reas de Preservacin Permanente, Reserva Legal
y explotacin forestal, adems de revocar el actual Cdigo Forestal Federal (Ley n 4.771, de 1965).
*
Advogado, professor convidado dos Cursos de Especializao em Direito Ambiental da Universidade Federal
do Rio Grande do Sul - UFRGS, da Fundao Getlio Vargas FGV/Rio de Janeiro, da Pontifcia Universidade Catlica do Rio
de Janeiro - PUC/RJ, da Faculdade IDC/RS e da Fundao Escola do Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul. Foi Chefe da
Consultoria Jurdica do Ministrio do Meio Ambiente.
68 | Gustavo Trindade
Dicho PL trae innumerables alteraciones en la legislacin ambiental, en especial, en las reglas que
disciplinan las reas de Preservacin Permanente y la Reserva Legal. Este artculo busca, de manera
directa, sin adentrar en discusiones de conveniencia, comparar las reglas del actual Cdigo Forestal
Federal con aquellas aprobadas por la Comisin Especial de la Cmara de Diputados.
PALABRAS CLAVE: Flora Cdigo Forestal reas de Preservacin Permanente Reserva Legal Propuesta de Alteracin
SUMRIO
1. INTRODUO 2. DAS PRINCIPAIS ALTERAES CONCEITUAIS: O ATUAL CDIGO FLORESTAL FEDERAL E
O SUBSTITUTIVO DO PL 1876/99 2.1. rea de Preservao Permanente 2.2. rea Rural Consolidada
e o conceito de Pousio 2.3. Interesse Social e pequena propriedade ou posse rural familiar 2.4.
Utilidade Pblica 2.5. Uso alternativo do solo 2.6. Reserva Legal 2.7. Nascente e olho dgua
2.8. Leito menor e Vrzea (leito maior) 3. DAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE APPS 3.1.
Dos locais que com a aprovao do Substitutivo do PL n 1876/99 deixaro de ser APP 3.2. APPs
que tero extenso reduzida com a aprovao do PL n 1876/99 3.2.1. Da alterao do mtodo para
a metragem da APP de faixas marginais aos cursos dgua 3.2.2. Da alterao da extenso da APP
marginal aos cursos dgua 3.2.3. Das APPs dos reservatrios artificiais 3.3. Regime de proteo,
ocupaes consolidadas e usos de APPs 3.3.1. Do regime de proteo das APPs e da possibilidade
de regularizao das ocupaes consolidadas 3.3.2. Da obrigao de manuteno e recomposio
de APPs 3.3.3. Da possibilidade de supresso/interveno de vegetao em APP 4. DA RESERVA
LEGAL 4.1. Da obrigatoriedade da Reserva Legal e da iseno para a pequena propriedade rural 4.2.
Das dimenses da rea de Reserva Legal 4.3. Da localizao da Reserva Legal 4.4. Da averbao
da Reserva Legal 4.5. Do uso sustentvel da Reserva legal 4.6. Do cmputo das APPs no clculo do
percentual da Reserva Legal 4.7. Da possibilidade de reduo ou ampliao da rea de Reserva Legal
4.8. Da recuperao e compensao de Reserva Legal 4.9. Da possibilidade da regularizao de
atividades consolidadas em Reserva Legal 5. CONCLUSO
1. INTRODUO
Trata-se de anlise preliminar do Substitutivo aprovado, na data de 06 de julho de 2010, pela Comisso Especial designada para tratar do PL 1876/99 e apensados, que dispe sobre reas de Preservao
Permanente, Reserva Legal e explorao florestal, alm de revogar o atual Cdigo Florestal Federal
(Lei n 4.771, de 1965).
O presente artigo busca, de forma objetiva, sem adentrar em maiores discusses de mrito, comparar
as regras do atual Cdigo Florestal Federal com as dispostas no Substitutivo do PL 1876/991, aprovado pela Comisso Especial da Cmara dos Deputados, para as reas de Preservao Permanente
APP e para a Reserva Legal. No sero objeto de deste estudo as propostas de alteraes nas normas
jurdicas que tratam da explorao florestal, elencadas no texto do referido Substitutivo.
2. DAS PRINCIPAIS ALTERAES CONCEITUAIS: O ATUAL CDIGO FLORESTAL FEDERAL E

O SUBSTITUTIVO DO PL 1876/99
2.1 rea de Preservao Permanente

O Cdigo Florestal - Lei n 4.771, de 15 de setembro de 1965, alterado pela Medida Provisria n 2.16667, de 24 de agosto de 2001 definiu as reas de Preservao Permanente no seu art. 1, 2, inciso
II, como: rea protegida nos termos dos arts. 2 e 3 desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com
a funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem estar das populaes humanas.
Com as modificaes introduzidas no Cdigo Florestal, pela Medida Provisria n 2.166-67, de 24 de
agosto de 2001, pode-se afirmar que o status de preservao permanente independe da existncia
fsica de florestas e demais formas de vegetao natural, sepultando-se, assim, antiga controvrsia
estabelecida nessa matria. Disso, concluir-se, de maneira inequvoca, que o objeto legal de proteo
muito mais os locais, as regies ou as formaes geogrficas e paisagsticas em que tais reas funcionalmente se inserem, do que propriamente as florestas e demais formas de vegetao natural em
si mesmas consideradas.
1
O histrico da tramitao do e apensados pode ser consultado no site da Cmara dos Deputados: http://www2.
camara.gov.br/atividade-legislativa/comissoes/comissoes-temporarias/especiais/53a-legislatura-encerradas/pl187699
Sobre o tema o Substitutivo do PL 1876/99 (artigo 3, inc. II) define:

II - rea de Preservao Permanente: rea protegida nos termos dos arts. 4, 5
e 6 desta Lei, coberta ou no por vegetao nativa, com a funo ambiental de
conservar os recursos hdricos, a paisagem, a estabilidade geolgica, a biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bemestar das populaes humanas.
De imediato, pode-se afirmar que o Substitutivo mantm a proteo legal s reas de preservao
permanente e no somente a vegetao. Deve-se, contudo, salientar que o termo preservao foi
alterado pelo termo conservao no conceito trazido pelo PL.
O termo preservao remete proteo integral dos recursos naturais, ao passo que conservao
est associada possibilidade de conjugao com atividades humanas. Conforme o disposto na Lei do
Sistema Nacional de Unidades de Conservao Lei Federal n 9.885, de 2000 - preservao significa o
conjunto de mtodos, procedimentos e polticas que visem a proteo a longo prazo das espcies, habitats
e ecossistemas, alm da manuteno dos processos ecolgicos, prevenindo a simplificao dos sistemas naturais (art. 2, inc. V da Lei Federal n 9.985/2000). Por sua vez, o termo conservar remete compatibilizao da conservao da natureza com o uso sustentvel de parcela dos seus recursos naturais.
Entende-se como mais adequado a manuteno do conceito vigente. As APPs tm como funo manter a integridade e a perenidade dos recursos hdricos, da paisagem, da estabilidade geolgica, da
biodiversidade, facilitar o fluxo gnico de fauna e flora, bem como proteger o solo e assegurar o
bem-estar das populaes humanas. As APPs so locais que s excepcionalmente podem receber intervenes. Como no se destinam ao uso sustentvel, diferentemente da Reserva Legal, tem-se como
equivocado a utilizao do termo conservar, como dispe o Substitutivo.
2.2 rea Rural Consolidada e o conceito de Pousio

No Substitutivo do PL 1876/99 (artigo 3, inc.III) define:
III - rea rural consolidada: ocupao antrpica consolidada at 22 de julho de
2008, com edificaes, benfeitorias e atividades agrossilvipastoris, admitida neste
ltimo caso a adoo do regime de pousio;
Tal conceito no existe no Cdigo Florestal atual. O Projeto de Lei, em estudo, busca, como se ver mais
adiante, fixar uma data - 22 de julho de 20082 -, que indica o marco temporal para fins de regularizao
da ocupao da APP e/ou Reserva Legal por edificaes, benfeitorias e atividades agrossilvipastoris.
Neste ponto, cabe destacar que no texto do Substitutivo no admite qualquer possibilidade de regularizao de atividades ou empreeendimentos situados em APP localizada em zona urbana, pois trata,
unicamente, de regularizao do que chama de rea rural consolidada.
Incorporou-se, ainda, ao texto do Substitutivo o conceito de pousio (artigo 3, inc.X):
X - pousio: prtica de interrupo temporria de atividades agrcolas, pecurias
ou silviculturais por at dez anos, para possibilitar a recuperao da capacidade
de uso do solo;
Utilizando-se do conceito de pousio, o Substitutivo define que uma rea que tenha sido objeto de
interrupo das atividades agrcolas e silviculturais por at 10 anos, em tese, para possibilitar a recuperao da capacidade do uso, e que pode inclusive estar coberta por uma vegetao nativa em
regenerao (capoeira de 10 anos) ser considerada rea rural consolidada, passvel de realizao de
atividades agrossilvipastoris, mesmo que em APP ou Reserva Legal.
2.3. Interesse Social e pequena propriedade ou posse rural familiar

Conceitua a Lei Federal n 4.771/65 (artigo 1, 2, inciso V):
V - interesse social:
a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa,
tais como: preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao
de invasoras e proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do
CONAMA; (Includo pela Medida Provisria n 2.166-67, de 2001)
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentvel praticadas na pequena propriedade ou posse rural familiar, que no descaracterizem a cobertura vegetal e
2
Data da publicao do Decreto Federal n 6.514, de 2008, que dispe sobre as infraes e sanes administrativas
ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apurao destas infraes, e d outras providncias.
no prejudiquem a funo ambiental da rea; e (Includo pela Medida Provisria

n 2.166-67, de 2001)
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resoluo do CONAMA; (grifo nosso)
Por sua vez, dispe o Substitutivo do PL 1876/99 (artigo 3, inc.IV):
IV - interesse social, para fins de interveno em rea de Preservao Permanente:
a) as atividades imprescindveis proteo da integridade da vegetao nativa,
nos termos do regulamento;
b) a explorao agroflorestal sustentvel praticada por agricultor familiar ou povos e comunidades tradicionais, desde que no descaracterizem a cobertura vegetal existente e no prejudiquem a funo ambiental da rea;
c) a implantao de infraestrutura pblica destinada a esportes, lazer e atividades
educacionais e culturais ao ar livre em reas urbanas consolidadas, observadas as
condies estabelecidas nesta Lei;
d) a regularizao fundiria de assentamentos humanos ocupados predominantemente por populao de baixa renda em reas urbanas consolidadas, observadas as condies estabelecidas na Lei 11.977, de 7 de julho de 2009;
e) as demais obras, planos, atividades ou empreendimentos definidos em regulamento desta Lei; (grifei)
Observa-se que os termos preveno, combate e controle do fogo, controle da eroso, erradicao de
invasoras e proteo de plantios com espcies nativas, conforme resoluo do CONAMA e demais obras,
planos, atividades ou projetos definidos em resoluo do CONAMA foram suprimidos, e substitudos
pela expresso nos termos do regulamento. Ou seja, conforme o texto aprovado pela Comisso
Especial, caber ao Poder Executivo Federal, por meio de Decreto, a regulamentao das demais
atividades de interesse social.
Deve-se, ainda, salientar que conforme regras do atual Cdigo Florestal Federal cabe somente ao
CONAMA, por Resoluo, definir outras obras, planos, atividades ou projetos considerados como de
intreresse social. J o texto do Substitutivo permite que o Executivo Federal defina caso a caso, por
meio de Decreto, as atividades, obras ou empreendimentos considerados como de intesse social.

No que tange alnea b do novo texto, se pode observar que o termo manejo3 foi substitudo por
explorao agroflorestal sustentvel.
Alm disso, o Substitutivo do PL 1876/99 adota a terminologia agricultor familiar ou povos e comunidades tradicionais, que inexiste no atual Cdigo Florestal, embora j tenha sido incorporada pela
Resoluo CONAMA n 425, de 2010, que dispe sobre critrios para a caracterizao de atividades e
empreendimentos agropecurios sustentveis do agricultor familiar, empreendedor rural familiar, e
dos povos e comunidades tradicionais como de interesse social para fins de produo, interveno e
recuperao de reas de Preservao Permanente e outras de uso limitado4.
Por outro lado, o conceito de pequena propriedade ou posse rural foi incorporado ao inciso IX, do
artigo 3 do Substitutivo do PL 1876/99, com a alterao da sua dimenso para at 04 mdulos fiscais,
in verbis:
IX - pequena propriedade ou posse rural: o imvel rural com at quatro mdulos
fiscais, considerada a rea vigente na data de publicao desta Lei;
Segue, abaixo, a vigente definio de pequena propriedade rural ou posse rural familiar dada pelo
art. 1 do Cdigo Florestal Federal:
I - pequena propriedade rural ou posse rural familiar: aquela explorada mediante
o trabalho pessoal do proprietrio ou posseiro e de sua famlia, admitida a ajuda
eventual de terceiro e cuja renda bruta seja proveniente, no mnimo, em oitenta
por cento, de atividade agroflorestal ou do extrativismo, cuja rea no supere: a)
cento e cinqenta hectares se localizada nos Estados do Acre, Par, Amazonas,
Roraima, Rondnia, Amap e Mato Grosso e nas regies situadas ao norte do paralelo 13o S, dos Estados de Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de 44o W,
do Estado do Maranho ou no Pantanal mato-grossense ou sul-mato-grossense;
3
PL Art.3(...) VI - manejo florestal sustentvel: administrao da floresta para a obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentao do ecossistema objeto do manejo e considerando-se,
cumulativa ou alternativamente, a utilizao de mltiplas espcies madeireiras, de mltiplos produtos e subprodutos no
madeireiros, bem como a utilizao de outros bens e servios de natureza florestal.
4
Vide Parecer Tcnico sobre o Substitutivo adotado pela Comisso Especial referente ao PL 1876/99 e apensados
realizado pelo Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justia de Tutela Cvel e Coletiva do Estado de So Paulo.
b) cinqenta hectares, se localizada no polgono das secas ou a leste do Meridiano

de 44 W, do Estado do Maranho; c) trinta hectares, se localizada em qualquer
outra regio do Pas;
Em consulta s regras estabelecidas pelo INCRA verifica-se que o mdulo fiscal5 varia, sendo definido para cada Municpio. Na Amaznia, por exemplo, h Municpios com mdulos fiscais de at 100
hectares6.
Como se ver mais adiante, o conceito de pequena propriedade ou posse rural - imvel rural com
at 04 mdulos fiscais adotado pelo Substitutivo do PL 1876/99 para isentar tais imveis rurais
da obrigatoriedade de manuteno e averbao da Reserva Legal7, bem como para a definio de
sua dimenso.
2.4. Utilidade Pblica

A Lei Federal n 4.771/65 define (artigo 1, 2, inciso IV):
IV - utilidade pblica:
a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria; (Includo pela Medida Provisria n 2.166-67, de 2001)
b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento e energia e aos servios de telecomunicaes e de radiodifuso;
(Redao dada pela Lei n 11.934, de 2009)
c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resoluo do Con selho Nacional de Meio Ambiente - CONAMA ; (Includo pela Medida Provisria
n 2.166-67, de 2001)
5 Unidade de medida expressa em hectares, fixada para cada municpio, considerando os seguintes fatores: Tipo
de explorao predominante no municpio; Renda obtida com a explorao predominante; Outras exploraes existentes
no municpio que, embora no predominantes, sejam significativas em funo da renda ou da rea utilizada; e Conceito
de propriedade familiar.
6
A extenso dos mdulos fiscais, por Municpio, pode ser verificada no seguinte endereo eletrnico: http://
www.incra.gov.br/portal/index.php?option=com_content&view=category&layout=blog&id=273&Itemid=291
7
PL 1876/99 - Art. 13. Os imveis rurais, exceto as pequenas propriedades ou posses rurais nos termos desta Lei,
devem possuir rea de Reserva Legal, sem prejuzo da aplicao das normas sobre as reas de Preservao Permanente.
No Substitutivo do PL 1876/99 (art. 3, inc. XIV):

XIV - utilidade pblica, para fins de interveno em rea de Preservao Permanente:
a) as atividades de segurana nacional e proteo sanitria;
b) as obras de infraestrutura destinadas aos servios pblicos de transporte, saneamento, energia, telecomunicaes e radiodifuso;
c) demais atividades ou empreendimentos definidos em regulamento desta Lei;
Como o previsto para a definio de atividades de interesse social, os demais casos de utilidade pblica (alnea c), conforme a redao do Substitutivo do PL 1876/99, sero definidos por regulamento
Decreto -, expedido pelo Presidente da Repblica, e no mais por ato do CONAMA.
A interpretao do dispositivo em anlise poder levar ao entendimento de que os entes federativos,
no exerccio da competncia concorrente para legislar sobre matria ambiental, tero atribuio para
regulamentar, mediante normas prprias, outras atividades consideradas como de interesse social ou
utilidade pblica para fins de supresso de vegetao/interveno8 em APP. Tal interpretao caso
seja adotada de forma casustica e desprovida de critrios tcnicos pode, de fato, levar extino da
proteo legal outorgada s reas de Preservao Permanente.
2.5. Uso alternativo do solo

Dispe o art. 3, inc. XIII, do Substitutivo do PL 1876/99:
XIII - uso alternativo do solo: substituio de vegetao nativa e formaes sucessoras por outras coberturas do solo, como atividades agropecurias, industriais,
de gerao e transmisso de energia, de minerao e de transporte, assentamentos urbanos ou outras formas de ocupao humana;
8 Utiliza-se o termo supresso/interveno em APPs, pois no somente a supresso de vegetao em APP que
depende de autorizao do Poder Pblico, conforme disposto no art. 4 da Lei 4.771/65. A proteo legal outorgada a
APP independentemente da existncia ou no de vegetao, portanto qualquer interveno nestes locais, independentemente da existncia de vegetao, deve respeitar as regras elencadas no art. 4 do Cdigo Florestal Federal.
Nota-se que o conceito adotado pelo Substitutivo amplia a definio trazida Decreto Federal n 5.975
/20069, que regulamenta o Cdigo Florestal Federal, contemplando assentamentos urbanos ou outras
formas de ocupao humana.
2.6. Reserva Legal

Conceitua o atual Cdigo Florestal Federal (art. 1, inc. III):
III - Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao
da biodiversidade e ao abrigo e proteo de fauna e flora nativas; (Includo pela
Medida Provisria n 2.166-67, de 2001)
No Substitutivo do PL n 1876/99 foi includa uma nova definio de Reserva Legal (art. 3, inc. XI):
XI - Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, delimitada nos termos do art. 13,
com a funo de assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos recursos
naturais do imvel rural, auxiliar a conservao e a reabilitao dos processos
ecolgicos e promover a conservao da biodiversidade, o abrigo e a proteo de
fauna silvestre e da flora nativa;
Registra-se que, conforme a nova redao dada pelo Substitutivo, a Reserva Legal tem como funo
assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos recursos naturais do imvel e auxiliar a conservao e a reabilitao dos processos ecolgicos, deixando de ser necessria ao uso sustentvel dos recursos
naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, como previsto na legislao vigente.
2.7. Nascente e olho dgua

A Resoluo CONAMA n 303/2002, atualmente, define (art. 2, inc. II):
9
Art. 10, 1 Entende-se por uso alternativo do solo a substituio de florestas e formaes sucessoras por outras coberturas do solo, tais como projetos de assentamento para reforma agrria, agropecurios, industriais, de gerao
e transmisso de energia, de minerao e de transporte.
II - nascente ou olho d`gua: local onde aflora naturalmente, mesmo que de

forma intermitente, a gua subterrnea;
O Substitutivo do PL n 1876/99, por sua vez, traz diferentes conceitos para nascente (art. 3, inc. VII)
e olho dgua (art. 3, inc. VIII) :
VII - nascente: afloramento natural do lenol fretico que apresenta perenidade e
d incio a um curso dgua;
VIII - olho dgua: afloramento natural do lenol fretico, mesmo que intermitente;
Como visto, o Substitutivo aprovado pela Comisso Especial estabelece distinto tratamento para os
conceitos de nascente e olho dgua, que possuem regramento nico pela legislao vigente. De acordo com o PL, as nascentes so consideradas APP, enquanto que os olhos dgua no.
Na redao trazida pelo PL, o carter de intermitncia de nascentes, protegido pela legislao atual,
desaparece, sendo necessrio que o afloramento natural do lenol fretico apresente perenidade e d
incio a um curso dgua para que seja considerado como nascente, e, consequentemente, como APP.
2.8. Leito menor e Vrzea (leito maior)

Sobre o tema, define atualmente a Resoluo CONAMA n 303/2002 (art. 2, inc. I):
I - nvel mais alto: nvel alcanado por ocasio da cheia sazonal do curso d`gua
perene ou intermitente
No Substitutivo do PL n 1876/99 foram includos novos conceitos para leito menor ou lveo (art. 3,
inc. V) e para vrzea ou leito maior (art. 3, inc. XV):
V - leito menor ou lveo: o canal por onde correm regularmente as guas do curso
dgua durante o ano;
XV - vrzea ou leito maior: terrenos baixos s margens dos rios, relativamente
planos e sujeitos inundao;
O conceito de leito menor introduzido pelo PL10 em anlise, tem por finalidade modificar o critrio de
delimitao das APPS de cursos dgua, pois atualmente as reas de Preservao Permanentes marginais aos cursos dgua so medidas a partir do nvel alcanado por ocasio da cheia sazonal do curso
dgua perene ou intermitente, em projeo horizontal, do curso dgua11.
Por seu turno, o conceito de leito maior ou vrzea utilizado para afirmar a no ocorrncia de APP
em vrzea fora dos limites, previstos no inciso I do art. 4 do Substitutivo (faixas marginais aos cursos
dgua medidas desde o leito menor), exceto quando ato do Poder Pblico dispuser em contrrio12.
3. DAS REAS DE PRESERVAO PERMANENTE APPS

3.1. Dos locais que com a aprovao do Substitutivo do PL n 1876/99 deixaro de
ser APP
Analisando as reas de Preservao Permanente arroladas pelo art. 2 da Cdigo Florestal Federal13 e
10
Substitutivo do PL n 1876/99: Art. 4. Considera-se rea de Preservao Permanente, em zonas rurais ou urbanas, pelo s efeito desta Lei: I as faixas marginais de qualquer curso dgua natural, desde a borda do leito menor, em
largura mnima de:
11
Dispe a Resoluo CONAMA n 303/02: Art. 3 Constitui rea de Preservao Permanente a rea situada: I - em
faixa marginal, medida a partir do nvel mais alto , em projeo horizontal, com largura mnima, de (...)
12
Vide art. 4, 1, do PL.
13
Art. 2 Consideram-se de preservao permanente, pelo s efeito desta Lei, as florestas e demais formas de
vegetao natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu nvel mais alto em faixa marginal cuja largura mnima ser:
(Redao dada pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos dgua de menos de 10 (dez) metros de largura; (Redao dada pela Lei n
7.803 de 18.7.1989)
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos dgua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura; (Redao dada pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
3 - de 100 (cem) metros para os cursos dgua que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
(Redao dada pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos dgua que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura; (Redao dada pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos dgua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros; (Includo pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatrios dgua naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados olhos dgua, qualquer que seja a sua situao topogrfica, num raio mnimo de 50 (cinquenta) metros de largura; (Redao dada pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
aquelas dispostas pelo art. 3 da Resoluo CONAMA n 303/200214 nota-se que o Substitutivo do PL
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem)
metros em projees horizontais; (Redao dada pela Lei n 7.803 de 18.7.1989)
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao. (Redao dada pela Lei n
7.803 de 18.7.1989)
14
Art. 3 Constitui rea de Preservao Permanente a rea situada:
I - em faixa marginal, medida a partir do nvel mais alto, em projeo horizontal, com largura mnima, de:
a) trinta metros, para o curso d`gua com menos de dez metros de largura;
b) cinqenta metros, para o curso d`gua com dez a cinqenta metros de largura;
c) cem metros, para o curso d`gua com cinqenta a duzentos metros de largura;
d) duzentos metros, para o curso d`gua com duzentos a seiscentos metros de largura;
e) quinhentos metros, para o curso d`gua com mais de seiscentos metros de largura;
II - ao redor de nascente ou olho d`gua, ainda que intermitente, com raio mnimo de cinqenta metros de tal forma
que proteja, em cada caso, a bacia hidrogrfica contribuinte;
III - ao redor de lagos e lagoas naturais, em faixa com metragem mnima de:
a) trinta metros, para os que estejam situados em reas urbanas consolidadas;
b) cem metros, para as que estejam em reas rurais, exceto os corpos d`gua com at vinte hectares de superfcie, cuja
faixa marginal ser de cinqenta metros;
IV - em vereda e em faixa marginal, em projeo horizontal, com largura mnima de cinqenta metros, a partir do limite
do espao brejoso e encharcado;
V - no topo de morros e montanhas, em reas delimitadas a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da
altura mnima da elevao em relao a base;
VI - nas linhas de cumeada, em rea delimitada a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura, em
relao base, do pico mais baixo da cumeada, fixando-se a curva de nvel para cada segmento da linha de cumeada
equivalente a mil metros;
VII - em encosta ou parte desta, com declividade superior a cem por cento ou quarenta e cinco graus na linha de maior
declive;
VIII - nas escarpas e nas bordas dos tabuleiros e chapadas, a partir da linha de ruptura em faixa nunca inferior a cem
metros em projeo horizontal no sentido do reverso da escarpa;
IX - nas restingas:
a) em faixa mnima de trezentos metros, medidos a partir da linha de preamar mxima;
b) em qualquer localizao ou extenso, quando recoberta por vegetao com funo fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues;
X - em manguezal, em toda a sua extenso;
XI - em duna;
XII - em altitude superior a mil e oitocentos metros, ou, em Estados que no tenham tais elevaes, critrio do rgo
ambiental competente;
XIII - nos locais de refgio ou reproduo de aves migratrias;
XIV - nos locais de refgio ou reproduo de exemplares da fauna ameaadas de extino que constem de lista elaborada
pelo Poder Pblico Federal, Estadual ou Municipal;
XV - nas praias, em locais de nidificao e reproduo da fauna silvestre.
Pargrafo nico. Na ocorrncia de dois ou mais morros ou montanhas cujos cumes estejam separados entre si por distncias inferiores a quinhentos metros, a rea de Preservao Permanente abranger o conjunto de morros ou montanhas,
n 1876/99 deixou de considerar como APP:

os topos de morro, montanhas e serras (art. 2, alnea d do Cdigo Florestal Federal)
os locais com altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer
que seja a vegetao (art. 2, alnea g do Cdigo Florestal Federal)
as florestas que integram o Patrimnio Indgena (art. 3, 2, do Cdigo
Florestal Federal)
as linhas de cumeada, em rea delimitada a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura, em relao base, do pico mais baixo da
cumeada, fixando-se a curva de nvel para cada segmento da linha de cumeada equivalente a mil metros; (art. 3, VI, da Resoluo CONAMA n 303/2002)
as restingas, em faixa mnima de 300m, medidos a partir da linha de preamar mxima (art. 3, IX, a, da Resoluo CONAMA n 303/2002)
as escarpas (art. 3, VIII, da Resoluo CONAMA n 303/2002);
os locais de refgio ou reproduo de aves migratrias; (art. 3, XIII, da Resoluo CONAMA n 303/2002)
os locais de refgio ou reproduo de exemplares da fauna ameaadas de
extino que constem de lista elaborada pelo Poder Pblico Federal, Estadual
ou Municipal; (art. 3, XIV, da Resoluo CONAMA n 303/2002)
as praias, em locais de nidificao e reproduo da fauna silvestre (art. 3,
XV, da Resoluo CONAMA n 303/2002)
as reas de vrzeas fora de APPs de cursos dgua.
Ademais, as cumulaes naturais ou artificiais de gua tratadas no art. 3, inc. III da Resoluo CONAdelimitada a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura em relao base do morro ou montanha de
menor altura do conjunto, aplicando-se o que segue:
I - agrupam-se os morros ou montanhas cuja proximidade seja de at quinhentos metros entre seus topos;
II - identifica-se o menor morro ou montanha;
III - traa-se uma linha na curva de nvel correspondente a dois teros deste; e
IV - considera-se de preservao permanente toda a rea acima deste nvel.
MA n 303/2002 e pela Resoluo CONAMA n 302/2002, deixam de possuir APPs caso possuam com
superfcie inferior a 1 ha, conforme dispe o art. 4, 2 do Substitutivo do PL n 1876/9915.
3.2. APPs que tero extenso reduzida com a aprovao do Substitutivo doPL n
1876/99
3.2.1.Da alterao do mtodo para a metragem da APP de faixas marginais aos cursos
dgua
Como j mencionado, o Substitutivo do PL n 1876/99 altera o critrio atualmente utilizado para a
medio das reas de Preservao Permanente.
Segundo a Resoluo CONAMA n 303/02, as APPs em faixas marginais devem ser medidas a partir do
nvel mais alto16 do curso dgua. Ou seja, aps o estgio alcanado por ocasio da cheia sazonal do
curso dgua perene ou intermitente.
Por seu turno, o Substitutivo do PL n 1876/99 dispe que as reas de Preservao Permanente nas
faixas marginais dos cursos dgua natural devem ser medidas a partir da borda do leito menor17, isto
, do canal por onde corre regularmente o curso dgua.
Ademais, cabe registrar que o Substitutivo do PL n 1876/99 deixa claro que o curso dgua protegido
somente o natural.
3.2.2. Da alterao da extenso da APP marginal aos cursos dgua

O atual Cdigo Florestal Federal estabelece que os cursos dgua com menos de 10 metros de largura
devem possuir faixas de APP com largura mnima de 30 metros (art. 2, alena a, 1):
15
Art. 4. 2 Nas acumulaes naturais ou artificiais de gua com superfcie inferior a um hectare fica dispensada a reserva da faixa de proteo prevista nos incisos II e III do caput.
16
Resoluo CONAMA n 303/2002: art. 2: I - nvel mais alto: nvel alcanado por ocasio da cheia sazonal do
curso d`gua perene ou intermitente. (...)
17
Art. 3: (...) V - leito menor ou lveo: o canal por onde correm regularmente as guas do curso dgua durante o
ano; (...)
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso dgua desde o seu nvel mais alto em
faixa marginal cuja largura mnima ser:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos dgua de menos de 10 (dez) metros de
largura;
O Substitutivo do PL n 1876/99 cria nova categoria nas faixas marginais, estabelecendo uma APP de
15 metros, para cada margem, nos cursos dgua com menos de 5 metros de largura, in verbis:
Art. 4 Considera-se rea de Preservao Permanente, em zonas rurais ou urbanas, pelo s efeito desta Lei:
I as faixas marginais de qualquer curso dgua atural, desde a borda do leito
menor, em largura mnima de:
a) 15 (quinze) metros, para os cursos dgua de menos de 5 (cinco) metros de
largura;
Salienta-se que o Substitutivo aprovado pela Comisso Especial no altera a largura das APPs para os
cursos dgua com largura igual ou superiror a 5 metros18.
3.2.3. Das APPs dos reservatrios artificiais

Atualmente a Resoluo CONAMA n 302/2002 estabelece que que a rea de Preservao Permanente no entorno dos reservatrios artificiais ter como limites mnimos: i) 30m para os reservatrios
artificiais situados em reas urbanas consolidadas e 100m para reas rurais; ii) 15m para os reservatrios artificiais de gerao de energia eltrica com at 10 hectares, sem prejuzo da compensao
18
Art. 4. Considera-se rea de Preservao Permanente, em zonas rurais ou urbanas, pelo s efeito desta Lei:
I as faixas marginais de qualquer curso dgua natural, desde a borda do leito menor, em largura mnima de:
a) 15 (quinze) metros, para os cursos dgua de menos de 5 (cinco) metros de largura;
b) 30 (trinta) metros, para os cursos dgua que tenham de 5 (cinco) a 10 (dez) metros de largura;
c) 50 (cinquenta) metros, para os cursos dgua que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
d) 100 (cem) metros, para os cursos dgua que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
e) 200 (duzentos) metros, para os cursos dgua que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
f) 500 (quinhentos) metros, para os cursos dgua que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
ambiental; iii) 15m para reservatrios artificiais no utilizados em abastecimento pblico ou gerao
de energia eltrica, com at 20 ha de superfcie e localizados em rea rural.
Conforme o texto do Substitutivo do PL n 1876/99, as APPs de entorno dos reservatrios artificiais
tero seus limites definidos no licenciamento do empreendimento, respeitando as faixas mnimas de
30 metros quando localizado em rea rural e 15 metros em rea urbana.
3.3. Regime de proteo,ocupaes consolidadas e usos de APPs

3.3.1. Do regime de proteo das APPs e da possibilidade de regularizao das ocupaes consolidadas
A Seo 2 do Captulo II do Substitutivo do PL n 1876/99 trata do Regime de Proteo das reas de
Preservao Permanente, referindo em seu art. 7:
Art. 7 Toda vegetao situada em rea de Preservao Permanente dever ser
mantida preservada pelo proprietrio da rea, possuidor ou ocupante a qualquer
ttulo, pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado.
1 Tendo ocorrido supresso no autorizada de vegetao situada em rea de Preservao Permanente, o proprietrio da rea, empreendedor, possuidor ou ocupante
a qualquer ttulo obrigado a promover a recomposio da vegetao, ressalvado
o disposto no art. 25 , e sem prejuzo, nos termos da legislao, do pagamento de
indenizao e da aplicao das sanes administrativas, civis e penais cabveis.
2 No caso de supresso ilcita de vegetao realizada aps 22 de julho de 2008,
vedada a concesso de novas autorizaes de supresso de vegetao enquanto
no cumpridas as obrigaes previstas no 1. (grifei)
Nota-se na redao do caput do art. 7 do Substitutivo expressa a obrigao do proprietrio rea,
possuidor ou ocupante a qualquer ttulo de manter a vegetao situada em APP, no existindo qualquer referncia necessidade de recuperao de tais espaos, caso j estejam desmatados antes da
entrada em vigor da lei.
No que toca obrigao do proprietrio da rea, empreendedor, possuidor ou ocupante de promover a
recomposio da vegetao em APP a redao do PL n 1876/99 confusa e truncada, seno vejamos.
O 1 do artigo em apreo estabelece que o proprietrio rea, possuidor ou ocupante, a qualquer

ttulo, deve promover a recuperao da vegetao de APP, exceto nos casos previstos no art. 25 do
Substitutivo do PL n 1876/99.
O art. 25 est assim redigido:
Art. 25. Os Programas de Regularizao Ambiental devero prever a recuperao
das reas de Preservao Permanente, considerando:
I as concluses e determinaes do Zoneamento Ecolgico-Econmico, dos Planos de Recursos Hdricos, ou os resultados dos inventrios florestais e de estudos
tcnicos ou cientficos realizados por rgos oficiais de pesquisa;
II a necessidade de revitalizao dos corpos dgua;
III aspectos distintivos da bacia hidrogrfica para conservao da biodiversidade e de corredores ecolgicos;
IV o histrico de ocupao e uso do solo, na bacia hidrogrfica;
V a ameaa estabilidade das encostas;
VI as necessidades e as opes disponveis s populaes ribeirinhas;
VII as determinaes a respeito das espcies vegetais a serem introduzidas quando for tcnica e ecologicamente invivel a utilizao das espcies nativas;
VIII o uso do solo e as tcnicas de explorao agropecuria na rea da bacia
hidrogrfica;
IX a lista oficial de espcies ameaadas de extino e as migratrias;
X as necessidades de abastecimento pblico de gua.
1 Fundamentado nos levantamentos e estudos socioambientais e econmicos
previstos nos incisos I a X do caput, o Programa de Regularizao Ambiental poder regularizar as atividades em rea rural consolidada nas reas de Preservao
Permanente, vedada a expanso da rea ocupada e desde que adotadas as medidas mitigadoras recomendadas, sem prejuzo da compensao prevista no 2.
2 O Programa de Regularizao Ambiental definir formas de compensao

pelos proprietrios ou possuidores rurais nos casos em que forem mantidas as
atividades nas reas rurais consolidadas em rea de Preservao Permanente.
Examinando o art. 25, em especial seu 1, verifica-se que o Programa de Regularizao Ambiental
poder tornar regular as atividades em rea rural consolidada - ocupao consolidada at 22 de
julho de 2008, com edificaes, benfeitorias e atividades agrossilvipastoris, admitida neste ltimo
caso a adoo do regime de pousio - nas reas de Preservao Permanente, vedada a expanso da
rea ocupada e desde que adotadas as medidas mitigadoras recomendadas. Ou seja, as medidas de
responsabilizao previstas no art. 7, 1, do Substitutivo do PL no se aplicam queles proprietrios,
possuidores ou ocupantes a qualquer ttulo que tiverem aderido a um Programa de Regularizao
Ambiental, nos termos do art. 25 do mesmo PL.
Por outro lado, cabe aduzir que o art. 2319 do PL determina que a Unio ou os Estados, no prazo de
5 anos da publicao do texto em anlise, devero promulgar Programas de Regularizao Ambiental PRA que disporo sobre a adequao dos imveis rurais presente Lei (no caso o PL). Contudo,
no h qualquer regra definindo quando o PRA deve ser realizado pela Unio e quando deve ser feito
pelos Estados.
19
Art. 23. Programas de Regularizao Ambiental PRA elaborados pela Unio, pelos estados ou pelo Distrito
Federal disporo sobre a adequao dos imveis rurais presente Lei.
1 Somente podero fazer uso dos benefcios previstos nos Programas de Regularizao Ambiental a que se refere o
caput os imveis que tiveram a vegetao nativa suprimida irregularmente antes de 22 de julho de 2008.
2 Os Programas de Regularizao Ambiental PRA devero ser promulgados em at cinco anos da publicao desta
Lei.
3 O ato de adeso aos Programas de Regularizao Ambiental PRA dar-se- pela assinatura do Termo de Adeso e
Compromisso, elaborado pelo rgo competente do Sisnama.
4 O proprietrio ou possuidor rural ter o prazo de at cento e oitenta dias contados da data de promulgao do PRA
para firmar o Termo de Adeso e Compromisso.
5 O Termo de Adeso e Compromisso documento hbil para a averbao da rea de Reserva Legal junto ao cartrio
de registro de imveis.
6 Decorridos cinco anos a contar da data de publicao desta Lei sem que o Poder Pblico tenha promulgado o PRA, o
proprietrio ou possuidor rural ter at cento e oitenta dias para entregar ao rgo competente do Sisnama a documentao necessria regularizao da propriedade ou posse, nos critrios e limites estabelecidos nesta Lei.
Segue o PL referindo que podero fazer uso dos benefcios previstos nos Programas de Regularizao
Ambiental os imveis que tiveram a vegetao nativa irregularmente suprimida em APP ou Reserva
Legal - antes de 22 de julho de 2008.
Regra, ainda, o Substitutivo do PL que o ato de adeso ao Programa de Regularizao Ambiental
PRA dar-se- pela assinatura, pelo proprietrio ou possuidor rural, em at cento e oitenta dias contados da data de promulgao do PRA, de Termo de Adeso e Compromisso de averbao da rea de
Reserva Legal junto ao cartrio de registro de imveis.
Decorridos cinco anos, a contar da data de publicao do texto previsto pelo PL, sem que o Poder
Pblico tenha promulgado o PRA, o proprietrio ou possuidor rural ter at cento e oitenta dias para
entregar ao rgo competente do SISNAMA documentao necessria regularizao da propriedade
ou posse, nos critrios e limites estabelecidos nesta Lei. Inbstanbte tal previso, no h no texto do
PL qualquer indicao de qual ser instncia do SISNAMA ter tal atribuio.
Conforme tal dispotivo, no prazo de 5 anos, at que o Programa de Regularizao Ambiental PRA seja
promulgado, e respeitados os termos de compromisso ou de ajustamento de conduta eventualmente
assinados, fica assegurada a manuteno das atividades agropecurias e florestais em reas rurais consolidadas, localizadas em reas de Preservao Permanente e de Reserva Legal vedada a expanso da
rea ocupada e desde que: i) a supresso irregular da vegetao nativa tenha ocorrido antes de 22 de
julho de 2008; ii) assegure-se a adoo de prticas que garantam a conservao do solo, da biodiversidade e da qualidade dos recursos hdricos; iii) o proprietrio ou possuidor de imvel rural inscreva-se
em cadastro ambiental, criado pelo art. 24, inc. III, do PL, junto ao rgo estadual do Sisnama.
Para a inscrio no cadastro ambiental ser exigido: a) identificao do proprietrio ou possuidor
rural; b) comprovao da propriedade ou posse; c) identificao do imvel por meio de planta e memorial descritivo, subscrito por profissional habilitado e com a devida Anotao de Responsabilidade
Tcnica - ART, contendo a indicao das coordenadas geogrficas ou memorial descritivo com pelo
menos um ponto de amarrao georreferenciado: i) do permetro do imvel; ii) da localizao de
remanescentes de vegetao nativa; iii) da localizao da Reserva Legal, das reas de Preservao
Permanente, das reas de Uso Restrito; e iv) da localizao das reas consolidadas.
De acordo com 2 do art. 24 do Substitutivo o proprietrio ou possuidor rural que no se inscrever no
cadastro ambiental ser advertido a faz-lo no prazo de cento e oitenta dias, aps o qual perder o direito de aderir ao Programa de Regularizao Ambiental e estar sujeito s sanes previstas em Lei.
De pronto, deve-se, ainda, afirmar que de nada adianta a realizao de tal cadastro ambiental pois,
mesmo que tenha sido realizada a delimitao das APPs e da Reserva Legal, no haver impedimento
da continuidade do uso indevido de tais espaos territoriais especialmente protegidos.
Portanto, a leitura sistemtica do texto do Substitutivo leva ao entendimento de que todas as ilegalidades praticadas, at a data de 22 de julho de 2008, em APP, localizada em zona rural, podero permanecer por um perodo de 5 anos da publicao da nova lei, sem que haja a interveno do Poder
Pblico. Tal concluso encontra-se expressa no art. 2420 do Substitutivo do PL n 1876/99.
20
Art. 24. At que o Programa de Regularizao Ambiental PRA seja promulgado, e respeitados os termos de
compromisso ou de ajustamento de conduta eventualmente assinados, fica assegurada a manuteno das atividades
agropecurias e florestais em reas rurais consolidadas, localizadas em reas de Preservao Permanente e de Reserva
Legal, como tambm nas reas de Uso Restrito a que se referem os arts. 10, 11 e 12, vedada a expanso da rea ocupada
e desde que:
I a supresso irregular da vegetao nativa tenha ocorrido antes de 22 de julho de 2008;
II assegure-se a adoo de prticas que garantam a conservao do solo, da biodiversidade e da qualidade dos recursos
hdricos; e
III - o proprietrio ou possuidor de imvel rural inscreva-se em cadastro ambiental no rgo estadual do Sisnama.
1 Para a inscrio no cadastro ambiental ser exigido:
I - identificao do proprietrio ou possuidor rural;
II - comprovao da propriedade ou posse;
III - identificao do imvel por meio de planta e memorial descritivo, subscrito por profissional habilitado e com a
devida Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART, contendo a indicao das coordenadas geogrficas ou memorial
descritivo com pelo menos um ponto de amarrao georreferenciado:
a) do permetro do imvel;
b) da localizao de remanescentes de vegetao nativa;
c) da localizao da Reserva Legal, das reas de Preservao Permanente, das reas de Uso Restrito; e
d) da localizao das reas consolidadas.
2 O proprietrio ou possuidor rural que no se inscrever no cadastro ambiental ser advertido a faz-lo no prazo de
cento e oitenta dias, aps o qual perder o direito de aderir ao Programa de Regularizao Ambiental e estar sujeito s
sanes previstas em Lei.
3 A partir da data da inscrio no cadastro ambiental previsto no inciso III do caput, o proprietrio ou possuidor no
poder ser autuado por infraes cometidas antes de 22 de julho de 2008 na respectiva propriedade ou posse, referentes
a supresso irregular de vegetao nativa em reas de Preservao Permanente, reas de Reserva Legal ou em reas de
inclinao entre 25 (vinte e cinco graus) e 45 (quarenta e cinco graus).
4 A partir da data da inscrio no cadastro ambiental previsto no inciso III do caput, ficam suspensas a cobrana das
multas decorrentes de infraes cometidas antes de 22 de julho de 2008 na respectiva propriedade ou posse, referentes
a supresso irregular de vegetao nativa em reas de Preservao Permanente, reas de Reserva Legal ou em reas de
inclinao entre 25 (vinte e cinco graus) e 45 (quarenta e cinco graus).
5 A partir da inscrio no cadastro ambiental e at o prazo estabelecido no 4 do art. 23, no poder ser imputada
Alm de assegurar a manuteno das atividades agropecurias e florestais em reas rurais consolidadas, localizadas em APP at a publicao do Programa de Regularizao Ambiental PRA, o PL traz
vrios os benefcios aos proprietrios ou possudores rurais que realizarem a inscrio no cadastro
ambiental acima aludido:
o proprietrio ou possuidor no poder ser autuado por infraes cometidas antes de 22 de julho de 2008 na respectiva propriedade ou posse, referentes supresso irregular de vegetao nativa
em reas de Preservao Permanente.
ficam suspensas a cobrana das multas decorrentes de infraes cometidas antes de 22 de julho
de 2008 na respectiva propriedade ou posse, referentes supresso irregular de vegetao nativa em
reas de Preservao Permanente.
aos proprietrios ou possuidores rurais sano administrativa, inclusive restrio a direitos, em razo da no averbao
da rea de Reserva Legal.
6 O Programa de Regularizao Ambiental estabelecer prazo limite aos proprietrios ou possuidores rurais que firmarem Termo de Adeso e Compromisso para a averbao da Reserva Legal.
7 Cumpridas integralmente as obrigaes estabelecidas no Programa de Regularizao Ambiental ou no termo de
compromisso, nos prazos e condies neles estabelecidos, as multas, referidas no 3, sero consideradas como convertidas em servios de preservao, melhoria e recuperao da qualidade do meio ambiente.
8 Os prazos de prescrio e a decadncia no correm durante o perodo de suspenso das multas.
9 O disposto no 2 no impede a aplicao das sanes administrativas de apreenso e embargo nas hipteses previstas na legislao.
10. O cadastramento previsto no inciso III do caput no elimina a necessidade de cumprimento do disposto no art. 2
da Lei n 10.267, de 28 de agosto de 2001.
11. Aps a adeso ao Programa de Regularizao Ambiental, o proprietrio ou possuidor poder proceder retificao
da averbao da Reserva Legal.
12. A adeso ao Programa de Regularizao Ambiental substitui, naquilo que for com ele incompatvel, termo de compromisso firmado com o Poder Pblico anteriormente, ressalvadas as obrigaes j cumpridas.
3.3.2. Da obrigao de manuteno e recomposio de APPs

Resumidamente, dispe o Substitutivo do PL n 1876/99 sobre a obrigao de manuteno e recomposio da vegetao nativa em APP:
a) o proprietrio rea, possuidor ou ocupante a qualquer ttulo deve manter a vegetao situada em
APP;
b) o proprietrio da rea, empreendedor, possuidor ou ocupante deve promover a recomposio da
vegetao em APP, exceto nos casos abaixo:
i)em que o Programa de Regularizao Ambiental PRA, realizado pela Unio
ou pelo Estado regularize as atividades em rea rural consolidadas at 22 de
julho de 2008, com edificaes, benfeitorias e atividades agrossilvipastoris,
admitida neste ltimo caso a adoo do regime de pousio;
ii)at a data da Programa de Regularizao Ambiental PRA seja promulgado
fica assegurada a manuteno das atividades agropecurias e florestais em
reas rurais consolidadas, localizadas em reas de Preservao Permanente e
de Reserva Legal, desde que: a supresso irregular da vegetao nativa tenha
ocorrido antes de 22 de julho de 2008; assegure-se a adoo de prticas que
garantam a conservao do solo, da biodiversidade e da qualidade dos recursos hdricos e o proprietrio ou possuidor de imvel rural inscreva-se em
Cadastro Ambiental no rgo estadual do Sisnama.
Examinando os inmeros casos que isentam o proprietrio rea, possuidor ou ocupante de recuperar
a APP pode-se, em resumo, afirmar: conforme as regras do PL, at a promulgao do Programa de
Regularizao Ambiental, no h qualquer obrigao do proprietrio rea, possuidor ou ocupante de
recuperar a APP degradada.
E mais: o prprio Programa de Regularizao Ambiental poder dar legalidade a ocupao antrpica,
consolidada at 22 de julho de 2008, com edificaes, benfeitorias e atividades agrossilvipastoris,
admitida neste ltimo caso a adoo do regime de pousio, em APP.
3.3.3. Da possibilidade de supresso/interveno de vegetao em APP
O art. 821 do Substitutivo do PL n 1876/99 disciplina as possibilidades de supresso de vegetao em

APP, mantendo as regras elencadas no art. 4 do atual Cdigo Florestal Federal.
Assim, o Substitutivo do PL n 1876/99 somente permite a supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente mediante a autorizao de rgo competente do SISNAMA, nos casos de utilidade
pblica, de interesse social ou de baixo impacto, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo prprio. Alm disso, permanece a regra de que a autorizao para supresso
de vegetao em APP poder ser emitida unicamente quando inexistir alternativa tcnica e locacional
ao empreendimento proposto.
Da mesma forma, o rgo ambiental competente condicionar a autorizao para supresso de vegetao/interveno em APP adoo, pelo empreendedor, de medidas mitigadoras e compensatrias.
A grande mudana nas regras atuais que disciplinam a excepcional possibilidade de supresso de
vegetao/interveno em APP que, conforme o texto PL, caber ao regulamento do novo diploma
legal disciplinar os demais outros casos de utilidade pblica e interesse social. No atual Cdigo Florestal Federal tais atribuies foram outorgadas exclusivamente ao CONAMA.
21
Art. 8 A supresso de vegetao em rea de Preservao Permanente poder ser autorizada pelo rgo competente do Sisnama em caso de utilidade pblica, de interesse social ou de baixo impacto, devidamente caracterizados e
motivados em procedimento administrativo prprio.
1 A autorizao de que trata o caput somente poder ser emitida quando inexistir alternativa tcnica e locacional ao
empreendimento proposto.
2 O rgo ambiental competente condicionar a autorizao de que trata o caput adoo, pelo empreendedor, das
medidas mitigadoras e compensatrias por ele indicadas.
3 O regulamento desta Lei dispor sobre as hipteses de supresso eventual e de baixo impacto ambiental da vegetao em rea de Preservao Permanente.
4 A supresso de vegetao nativa protetora de nascentes, de dunas e mangues somente poder ser autorizada em
caso de utilidade pblica.
4. DA RESERVA LEGAL
4.1. Da obrigatoriedade da Reserva Legal e da iseno para a pequena propriedade
rural
Como j destacado anteriormente, o Substitutivo do PL n 1876/99 d um novo conceito para a Reserva Legal22 (art. 3, inc. XI) expressando que tal rea tem as funes de assegurar o uso econmico
de modo sustentvel dos recursos naturais do imvel e de auxiliar a conservao e a reabilitao dos
processos ecolgicos. Atualmente, tal espao definido como necessrio ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos.
Por sua vez, o art. 1323 do PL n 1876/99 afirma que os imveis rurais, exceto as pequenas propriedades ou posses rurais24, devem possuir rea de Reserva Legal, sem prejuzo da aplicao das normas
sobre as reas de Preservao Permanente.
Neste ponto se verifica uma profunda diferena entre o vigente Cdigo Florestal Federal e o PL. Na
atualidade todas as propriedades rurais, sem distino de extenso, devem possuir uma rea de Reserva Legal. O Substitutivo aprovado pela Cmara dos Deputados dispensa as pequenas propriedades
22
XI - Reserva Legal: rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao
permanente, delimitada nos termos do art. 13, com a funo de assegurar o uso econmico de modo sustentvel dos recursos naturais do imvel rural, auxiliar a conservao e a reabilitao dos processos ecolgicos e promover a conservao da
biodiversidade, o abrigo e a proteo de fauna silvestre e da flora nativa;
23
Art. 13. Os imveis rurais, exceto as pequenas propriedades ou posses rurais nos termos desta Lei, devem possuir
rea de Reserva Legal, sem prejuzo da aplicao das normas sobre as reas de Preservao Permanente.
1 A Reserva Legal exigida no caput observar os seguintes percentuais mnimos em relao rea do imvel:
I imveis localizados na Amaznia Legal:
a) oitenta por cento, no imvel situado em rea de florestas;
b) trinta e cinco por cento, no imvel situado em rea de cerrado;
c) vinte por cento, no imvel situado em rea de campos gerais;
II imveis localizados nas demais regies do Pas: vinte por cento.
2 Em caso de fracionamento do imvel rural, a qualquer ttulo, inclusive para assentamentos pelo Programa de Reforma
Agrria, ser considerada, para fins do disposto no 1, a rea do imvel antes do fracionamento.
3 O percentual de Reserva Legal em imvel situado em rea de formaes florestais, savnicas ou campestres na Amaznia Legal ser definido considerando separadamente os ndices contidos nas alneas a , b e c do inciso I do 1.
4 Os remanescentes de vegetao nativa existentes nas pequenas propriedades ou posses rurais, na data da publicao
desta Lei, devero ser conservados, at o percentual previsto nos incisos I e II do 1.
5 O Poder Pblico far o inventrio dos remanescentes de vegetao nativa de que trata o 4, para efeito de controle e
fiscalizao.
24
IX - pequena propriedade ou posse rural: o imvel rural com at quatro mdulos fiscais, considerada a rea vigente na data de publicao desta Lei;
ou posses rurais - imvel rural com at quatro mdulos fiscais, considerada a rea vigente na data de
publicao da nova Lei - de possuirem a rea de Reserva Legal, sem prejuzo do respeito as APPs.
Contudo, expressa o PL que os remanescentes de vegetao nativa existentes nas pequenas propriedades ou posses rurais, na data de seu publicao, devero ser conservados, at o percentual de
Reserva Legal estabelecido para regio de localizao do imvel rural25.
4.2. Das dimenses da rea de Reserva Legal

O vigente art. 16 da Lei n 4.771/65 estabelece que deve ser mantido a ttulo de Reserva Legal, no
mnimo:
i) 80% na propriedade rural situada em rea de floresta localizada na Amaznia Legal;
ii) 35% na propriedade rural situada em rea de cerrado localizada na Amaznia Legal, sendo no
mnimo vinte por cento na propriedade e quinze por cento na forma de compensao em outra rea,
desde que esteja localizada na mesma microbacia;
iii) 20% na propriedade rural situada em rea de floresta ou outras formas de vegetao nativa localizada nas demais regies do Pas; e
iv) vinte por cento, na propriedade rural em rea de campos gerais localizada em qualquer regio do
Pas.
Por seu turno, o Substitutivo do PL n 1876/99 no altera as dimenses das Reserva Legal, discipliando os mesmos percentuais mnimos, em relao rea do imvel rural, contidos na legislao em
vigor. Porm, o PL inova ao estabelecer percentual prprio - 20% - para a Reserva legal dos imveis
situados nos campos gerais da Amaznia Legal. Dispe o 1 do art.13 do PL:
1 A Reserva Legal exigida no caput observar os seguintes percentuais mnimos
em relao rea do imvel:
I imveis localizados na Amaznia Legal:
a) oitenta por cento, no imvel situado em rea de florestas;
b) trinta e cinco por cento, no imvel situado em rea de cerrado;
25
Art. 13, 4, do PL.
c) vinte por cento, no imvel situado em rea de campos gerais;

II imveis localizados nas demais regies do Pas: vinte por cento.
Aduz, ainda, o PL que quando o imvel rural se localizar em rea de formaes florestais, savnicas
ou campestres na Amaznia Legal a Reserva Legal ser definida considerando separadamente os
limites contidos para cada fitofisionomiavegetal da Amaznia Legal, como ja prev o art. 16, 1 do
Cdigo Florestal Federal26.
Como as propriedades e posses rurais at 4 mdulos fiscais - pequenas propriedades ou posses rurais
- ficam dispensadas de ter rea de Reserva Legal, o PL expressa que em caso de fracionamento do
imvel rural, a qualquer ttulo, inclusive para assentamentos pelo Programa de Reforma Agrria, ser
considerada, para fins da verificao da obrigatoriedade existncia da Reserva Legal, a rea do imvel
antes do fracionamento.
Cabe lembrar que o Substitutivo veda a supresso dos remanescentes de vegetao nativa existentes nas
pequenas propriedades ou posses rurais, na data de seu publicao, at que o percentual de Reserva
Legal seja estabelecido para regio de localizao do imvel rural27. Incumbir ao Poder Pblico - sem
qualquer definio de qual ente federativo fazer o inventrio dos remanescentes de vegetao nativa
para o controle e fiscalizao da obrigatotiedade de manter os remanescentes de vegetao nativa28.
Por fim, deve-se ressaltar mais uma desastrosa novidade trazida no texto do PL para a definio da
dimenso da rea de Reserva Legal. Expressa o art. 28 do Substitutivo, que as propriedades ou posses
rurais com rea de Reserva Legal, em percentuais inferiores aos exigidos, ficam obrigadas recomposio ou compensao somente em relao rea que exceder a quatro mdulos fiscais no imvel,
desde que no implique em converso de novas reas para o uso alternativo do solo.
Ou seja, aqueles imveis que no possuem Reserva Legal ou que possuem tal rea com a vegetao
inferior aos limites estabelecidos, somente tero que recuperar e averbar o percentual de Reserva Legal com base no que exceder a quatro mdulos fiscais no imvel. Por exemplo: uma propriedade de
4.000 hectares, numa regio onde o mdulo fiscal de 100 ha e que o percentual de Reserva Legal a
26
1oO percentual de reserva legal na propriedade situada em rea de floresta e cerrado ser definido considerando separadamente os ndices contidos nos incisos I e II deste artigo.
27
Art. 13, 4, do PL.
28
Art. 13, 5, do PL
ser obedecido de 20% da propriedade. Caso este imvel no tenha ou necessite recompor a Reserva Legal, o clculo do percentual de tal rea se dar com base no que superar os 4 mdulos fiscais.
Assim, os 20% da Reserva Legal seriam calculados, no exemplo, sobre 3.600 ha, e no sobre os 4.000
hectares da propriedade, pois o clculo se dar sobre a rea que ultrapassar os 4 mdulos fiscais.
4.3. Da localizao da Reserva Legal

O Cdigo Florestal Federal em vigor refere que a localizao da Reserva Legal deve ser aprovada pelo
rgo ambiental estadual competente ou, mediante convnio, pelo rgo ambiental municipal ou
outra instituio devidamente habilitada, devendo ser considerados, no processo de aprovao, a
funo social da propriedade, e os seguintes critrios e instrumentos, quando houver: i) o plano de
bacia hidrogrfica; ii) o plano diretor municipal; iii) o zoneamento ecolgico-econmico; iv) outras
categorias de zoneamento ambiental, e; v) a proximidade com outra Reserva Legal, rea de Preservao Permanente, Unidade de Conservao ou outra rea legalmente protegida29.
Por sua vez, o PL expressa que o rgo estadual ou municipal do SISNAMA ou instituio habilitada
mediante convnio dever aprovar a localizao da Reserva Legal previamente sua averbao no
registro do imvel30. Nota-se que, diferentemente da legislao atual, a redao aprovada pela Comisso Especial permite que o rgo municipal de meio ambiente, independemente de convnio com o
rgo estadual delegando tal atribuio, aprove a localizao da Reserva Legal.
Ainda segundo o PL, aps o protocolo da documentao exigida para anlise da localizao da rea
de Reserva Legal, no poder ser imputada ao proprietrio ou possuidor rural sano administrativa,
inclusive restrio a direitos, em razo da no averbao da rea de Reserva Legal31.
O caput do art. 1432 do PL em apreo arrola os critrios e estudos que devem ser utilizados pelo rgo
29
Art. 16, 4, da Lei Federal n 4.771/65.
30
Art. 14, 1, do PL.
31
Art. 14, 2, do PL
32
Art. 14. A localizao da rea de Reserva Legal no imvel rural dever levar em considerao os seguintes estudos e critrios:
I - o plano de bacia hidrogrfica;
II - o zoneamento ecolgico-econmico;
III - a formao de corredores ecolgicos com outra Reserva Legal, rea de Preservao Permanente, unidade de conser-
estadual ou municipal do SISNAMA ou instituio habilitada mediante convnio, para a definio da

localizao da Reserva Legal sendo: i) o plano de bacia hidrogrfica; ii) o zoneamento ecolgicoeconmico; iii) a formao de corredores ecolgicos com outra Reserva Legal, rea de Preservao
Permanente, unidade de conservao ou outra rea legalmente protegida; iv) reas de maior importncia para a conservao da biodiversidade; e v) reas de maior fragilidade ambiental.
Como se pode observar, o PL inclui trs novos critrios localizao da Reserva Legal: a formao
de corredores ecolgicos com outras reas protegidas; a ocorrncia de reas com maior importncia
para a conservao da biodiversidade, e; a existncia de reas de maior fragilidade ambiental.
4.4. Da averbao da Reserva Legal

A Lei n 4.771/65 prev que a rea de Reserva Legal deve ser averbada margem da inscrio da matrcula do imvel, no registro de imveis competente, sendo vedada a alterao de sua destinao, nos
casos de transmisso, a qualquer ttulo, de desmembramento ou de retificao da rea, com as excees
previstas neste Cdigo33, sendo que a averbao da reserva legal da pequena propriedade ou posse rural
familiar gratuita, devendo o Poder Pblico prestar apoio tcnico e jurdico, quando necessrio34.
De acordo com a legislao vigente, na posse a Reserva Legal assegurada por Termo de Ajustamento de Conduta, firmado pelo possuidor com o rgo ambiental estadual ou federal competente, com
fora de ttulo executivo e contendo, no mnimo, a localizao da reserva legal, as suas caractersticas
ecolgicas bsicas e a proibio de supresso de sua vegetao35.
vao ou outra rea legalmente protegida;
IV reas de maior importncia para a conservao da biodiversidade; e
V reas de maior fragilidade ambiental.
1 O rgo estadual ou municipal do Sisnama ou instituio habilitada mediante convnio dever aprovar a localizao
da Reserva Legal previamente a sua averbao no registro do imvel, conforme art. 19 desta Lei.
2 Protocolada a documentao exigida para anlise da localizao da rea de Reserva Legal, nos termos do regulamento desta Lei, ao proprietrio ou possuidor rural no poder ser imputada sano administrativa, inclusive restrio a
direitos, em razo da no averbao da rea de Reserva Legal.
33
Art. 16, 8.
34
Art. 16, 9.
35
Art. 16, 10
A averbao da Reserva Legal visa a dar um carter de permanncia rea de Reserva Legal. Nos casos
de transmisso por compra e venda como por acesso, usucapio e pelo direito hereditrio, a rea da
Reserva Legal, a partir da promulgao da Lei 7.803/1989, continua com os novos proprietrios, numa
cadeia infinita. O proprietrio pode mudar, mas no muda a destinao da rea de Reserva Legal.
J conforme o Substitutivo do PL n 1876/99, a rea de Reserva Legal deve ser averbada na matrcula
do imvel no Registro de Imveis competente, com indicao de suas coordenadas georreferenciadas
ou memorial descritivo contendo, pelo menos, um ponto de amarrao georreferenciado, permanecendo vedada a alterao de sua destinao nos casos de transmisso a qualquer ttulo, desmembramento ou retificao da rea36.
No caso de desmembramento do imvel rural a rea de Reserva Legal original ser averbada na matrcula de todos os imveis resultantes diz o texto do PL 37.
Na posse, refere o Substitutivo38 que a rea de Reserva Legal ser assegurada por termo de compromisso, com fora de ttulo executivo extrajudicial, firmado pelo possuidor com o rgo competente
do SISNAMA e que explicitar, no mnimo, a localizao da rea de Reserva Legal, suas caractersticas
36
Art. 19. A rea de Reserva Legal deve ser averbada na matrcula do imvel no Registro de Imveis competente, com indicao de suas coordenadas georreferenciadas ou memorial descritivo contendo pelo menos um ponto de
amarrao georreferenciado, sendo vedada a alterao de sua destinao nos casos de transmisso a qualquer ttulo,
desmembramento ou retificao da rea.
1 No caso de desmembramento do imvel rural, para a observncia do disposto no caput, a rea de Reserva Legal
original ser averbada na matrcula de todos os imveis resultantes.
2 Na posse, a rea de Reserva Legal assegurada por termo de compromisso firmado pelo possuidor com o rgo
competente do Sisnama, com fora de ttulo executivo extrajudicial e que explicite, no mnimo, a localizao da rea de
Reserva Legal, suas caractersticas ecolgicas e as obrigaes assumidas pelo possuidor por fora do previsto nesta Lei e
em regulamento.
3 A transferncia da posse implica na subrogao das obrigaes assumidas no termo de compromisso do 2.
4 A insero do imvel rural em permetro urbano definido mediante lei municipal no desobriga o proprietrio ou
posseiro da manuteno da rea de Reserva Legal, que s ser desaverbada concomitantemente ao registro do parcelamento do solo para fins urbanos aprovado segundo a legislao especfica e consoante as diretrizes do plano diretor de
que trata o art. 182, 1, da Constituio Federal.
5 O proprietrio ou possuidor de imvel rural ter prazo de cento e vinte dias para averbar a localizao, compensao
ou desonerao da Reserva Legal, contados da emisso dos documentos por parte do rgo competente do Sisnama ou
instituio habilitada.
6 No prazo a que se refere o 5, ao proprietrio ou possuidor rural no poder ser imputada sano administrativa,
inclusive restrio a direitos, em razo da no averbao da rea de Reserva Legal.
37
Art. 19, 1.
38
Art. 19, 2, do PL.
ecolgicas e as obrigaes assumidas pelo possuidor. A transferncia da posse implicar na subrogao das obrigaes assumidas no termo de compromisso39.
O 5 do art. 19 do Substitutivo expressa que o proprietrio ou possuidor de imvel rural ter prazo de
120 dias para averbar a localizao, compensao ou desonerao da Reserva Legal, contados da emisso dos documentos por parte do rgo competente do SISNAMA ou instituio habilitada. Durante o
prazo para averbao (120 dias), ao proprietrio ou possuidor rural no poder ser imputada sano
administrativa, inclusive restrio a direitos, em razo da no averbao da rea de Reserva Legal40.
O Substitutivo aprovado ainda inova ao possibilitar que o proprietrio ou possuidor proceda retificao41 da averbao da Reserva Legal, aps a adeso ao Programa de Regularizao Ambiental referido em seu art. 23. No h no PL qualquer indicao sobre os casos em que ser possvel a retificao
da averbao da Reserva Legal.
O PL tambm tem como novidade a regulao dos efeitos da insero de imvel rural em permetro
urbano. Tal assunto no tratado pela legislao federal vigente. Sobre o tema dispe o Substitutivo:
Art.19. (...)
4 A insero do imvel rural em permetro urbano definido mediante lei municipal no desobriga o proprietrio ou posseiro da manuteno da rea de Reserva
Legal, que s ser desaverbada concomitantemente ao registro do parcelamento
do solo para fins urbanos aprovado segundo a legislao especfica e consoante as
diretrizes do plano diretor de que trata o art. 182, 1, da Constituio Federal.
4.5. Do uso sustentvel da Reserva legal

O atual Cdigo Florestal Federal prev que a vegetao da rea de Reserva Legal pode ser utilizada
sob regime de manejo florestal sustentvel, de acordo com princpios e critrios tcnicos e cientficos,
sendo vedada a supresso de vegetao, in verbis:
39
Art. 19, 3 do PL.
40
Art. 19, 6 do PL
41
Art. 24, 11 do PL.
Art. 16. (...)

2. A vegetao da Reserva Legal no pode ser suprimida, podendo apenas ser
utilizada sob regime de manejo florestal sustentvel, de acordo com princpios e
critrios tcnicos e cientficos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as hipteses
previstas no 3 deste artigo, sem prejuzo das demais legislaes especficas. (grifei)
Por sua vez, a Lei Federal n 11.284, de 2005, que dispe sobre a gesto de florestas pblicas para a
produo sustentvel, define manejo florestal sustentvel como a administrao da floresta para a
obteno de benefcios econmicos, sociais e ambientais, respeitando-se os mecanismos de sustentao do
ecossistema objeto do manejo e considerando-se, cumulativa ou alternativamente, a utilizao de mltiplas espcies madeireiras, de mltiplos produtos e subprodutos no madeireiros, bem como a utilizao
de outros bens e servios de natureza florestal (Art. 3, inc. VI).
O PL n 1876/99 expressa que a rea de Reserva Legal deve ser conservada com cobertura de vegetao nativa pelo proprietrio do imvel rural, possuidor ou ocupante a qualquer ttulo, pessoa
fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado. Admite, da mesma forma, a explorao econmica
da Reserva Legal mediante plano de manejo florestal sustentvel, previamente aprovado pelo rgo
competente do Sisnama42.
Por seu turno, o conceito de manejo florestal sustentvel trazido pelo art. 3, inc.VI, do PL, repete a
definio contida na Lei Federal n 11.284, de 2005.
4.6. Do cmputo das APPs no clculo do percentual da Reserva Legal

A legislao vigente43 somente admite, aps aprovao do rgo ambiental, a incluso das reas
relativas vegetao nativa existente em APP no clculo do percentual de Reserva Legal quando,
cumulativamente:
42
Art.18. A Reserva Legal deve ser conservada com cobertura de vegetao nativa pelo proprietrio do imvel
rural, possuidor ou ocupante a qualquer ttulo, pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado.
Pargrafo nico. Admite-se a explorao econmica da Reserva Legal mediante plano de manejo florestal sustentvel,
previamente aprovado pelo rgo competente do Sisnama
43
Art. 16, 6, da lei Federal n 4.771/65.
a) no implicar em converso de novas reas para o uso alternativo do solo44;

b) quando a soma da vegetao nativa em rea de preservao permanente e Reserva Legal exceder a:
i) 80% da propriedade rural localizada na Amaznia Legal;
ii) 50% da propriedade rural localizada nas demais regies do Pas;
ii) 25% da pequena propriedade ou posse rural45.
De maneira diversa, o PL aprovado pela Comisso Especial das Cmara dos Deputados tem, como
regra, a possibilidade do somatrio das APPs no clculo do percentual da Reserva Legal do imvel.
Expressa o PL n 1876/99:
Art. 15. Ser admitido o cmputo das reas de Preservao Permanente no clculo do percentual da Reserva Legal do imvel desde que:
I - o benefcio previsto neste artigo no implique a converso de novas reas para
o uso alternativo do solo;
II - a rea a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperao,
conforme declarao do proprietrio ao rgo estadual ou municipal integrante
do Sisnama; e
44
O art. 10 do Decreto Federal n 5.975/2006 define: 1oEntende-se por uso alternativo do solo a substituio
de florestas e formaes sucessoras por outras coberturas do solo, tais como projetos de assentamento para reforma agrria,
agropecurios, industriais, de gerao e transmisso de energia, de minerao e de transporte.
45 Art. 2, 2, inc. I: pequena propriedade rural ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o trabalho
pessoal do proprietrio ou posseiro e de sua famlia, admitida a ajuda eventual de terceiro e cuja renda bruta seja proveniente, no mnimo, em oitenta por cento, de atividade agroflorestal ou do extrativismo, cuja rea no supere: (Includo
pela Medida Provisria n 2.166-67, de 2001)
a)cento e cinqenta hectares se localizada nos Estados do Acre, Par, Amazonas, Roraima, Rondnia, Amap e Mato
Grosso e nas regies situadas ao norte do paralelo 13o S, dos Estados de Tocantins e Gois, e ao oeste do meridiano de
44o W, do Estado do Maranho ou no Pantanal mato-grossense ou sul-mato-grossense; (Includo pela Medida Provisria
n 2.166-67, de 2001)
b)cinqenta hectares, se localizada no polgono das secas ou a leste do Meridiano de 44 W, do Estado do Maranho; e (Includo pela Medida Provisria n 2.166-67, de 2001)
c)trinta hectares, se localizada em qualquer outra regio do Pas
III - o proprietrio ou possuidor tenha requerido incluso do imvel no cadastro

ambiental, nos termos do art. 24.
Verifica-se, portanto, que no texto do PL no h qualquer limite para que seja possvel o cmputo das
APPs no clculo do percentual da Reserva Legal, como ocorre atualmente. Com o Substitutivo, as reas
de APPs sempre devero sero somadas no clculo do percentual da Rerserva Legal.
E mais. O PL no se limita permitir o somotrio da vegetao nativa de APP no clculo da Reserva
Legal, como faz a norma vigente. O texto aprovado pela Comisso Especial exige apenas que a rea
a ser computada esteja conservada ou em processo de recuperao, conforme declarao do proprietrio
ao rgo estadual ou municipal integrante do Sisnama.
Contudo, para que o proprietrio ou possuidor possa somar a rea de APP no clculo do percentual
da Reserva Legal faz-se- necessrio que tenha realizado a incluso do imvel no cadastro ambiental
tratado pelo 1 do art. 24 do PL46.
O PL, como na legislao atual, dispe que o benefcio de tal somatrio no pode implicar na converso de novas reas para o uso alternativo do solo.
Por fim, na hiptese do proprietrio ou possuidor de imvel com Reserva Legal conservada e averbada, cuja rea ultrapasse o mnimo exigido, poder instituir servido ambiental sobre a rea excedente, nos termos do art. 9-A da Lei 6.938, de 31 de agosto de 198147.
46
Art. 24. (...) 1 Para a inscrio no cadastro ambiental ser exigido:
I - identificao do proprietrio ou possuidor rural;
II - comprovao da propriedade ou posse;
III - identificao do imvel por meio de planta e memorial descritivo, subscrito por profissional habilitado e com a
devida Anotao de Responsabilidade Tcnica - ART, contendo a indicao das coordenadas geogrficas ou memorial
descritivo com pelo menos um ponto de amarrao georreferenciado:
a) do permetro do imvel;
b) da localizao de remanescentes de vegetao nativa;
c) da localizao da Reserva Legal, das reas de Preservao Permanente, das reas de Uso Restrito; e
d) da localizao das reas consolidadas.
47
Art. 15, 2, do PL.
4.7. Da possibilidade de reduo ou ampliao da rea de Reserva Legal

A Lei 4.771/65 possibilita excepcionar o percentual atual de 80% de Reserva Legal nas propriedades rurais situadas nas reas de floresta da Amaznia Legal para fins de recomposio da rea desmatada, por
meio da utilizao do Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE e dos Zoneamentos Agrcolas estaduais.
Da mesma forma, a regra atual permite que sejam ampliadas, com base nos mesmos estudos, as reas
de Reserva Legal, em at 50% dos ndices previstos. Sobre o assunto, estabelece o Cdigo Florestal:
Art. 16 (...)
5 O Poder Executivo, se for indicado pelo Zoneamento Ecolgico-Econmico
ZEE e pelo Zoneamento Agrcola, ouvidos o CONAMA, o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio da Agricultura e do Abastecimento, poder:
I- reduzir, para fins de recomposio, a reserva legal, na Amaznia Legal, para
at cinqenta por cento da propriedade, excludas, em qualquer caso, as reas
de Preservao Permanente, os ectonos, os stios e ecossistemas especialmente
protegidos, os locais de expressiva biodiversidade e os corredores ecolgicos.
II- ampliar as reas de reserva legal, em at 50% dos ndices previstos neste Cdigo, em todo o territrio nacional.
J o PL dispe, em seu art. 17, que quando for indicado pelo Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE
estadual, realizado segundo metodologia unificada, o Poder Pblico Federal poder:
i) reduzir, para fins exclusivamente de regularizao ambiental, a Reserva Legal de imveis situados
em rea de floresta localizada na Amaznia Legal para at 50% da propriedade;
ii) reduzir, para fins exclusivamente de regularizao ambiental, a Reserva Legal de imveis situados
em rea de cerrado na Amaznia Legal para at 20% da propriedade;
iii) ampliar as reas de Reserva Legal em at 50% dos percentuais previstos, nos imveis situados fora
da Amaznia Legal.
Como antes alertado, o Substitutivo aprovado pela Comisso Especial refere que nas hipteses arroladas nos itens i e ii acima descritos, o proprietrio ou possuidor de imvel rural que mantiver Reserva Legal conservada e averbada em rea superior aos percentuais exigidos poder instituir servido
ambiental sobre a rea excedente, nos termos do art. 9-A da Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981.
Destaca-se que, como na regra atual, o novo texto s permite a reduo da Reserva Legal para fins
de regularizao ambiental do imvel, no sendo admissvel para viabilizar o avano das atividades
econmicas. Por sua vez, o PL inova ao condicionar a possibilidade de reduo da Reserva Legal, em
consonncia com o que for definido pelo Zoneamento Ecolgico-Econmico ZEE estadual, sem fazer
qualquer meno ao Zoneamento Agrcola.
4.8. Da recuperao e compensao de Reserva Legal

Dispe o art. 44 do vigente Cdigo Florestal Federal que o proprietrio ou possuidor de imvel rural
com rea de Reserva Legal em extenso inferior ao estabelecido pelo Cdigo Florestal deve adotar as
seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente para a sua restaurao:
I - recompor a Reserva Legal de sua propriedade mediante o plantio, a cada trs
anos, de no mnimo 1/10 da rea total necessria sua complementao, com
espcies nativas, de acordo com critrios estabelecidos pelo rgo ambiental estadual competente;
II - conduzir a regenerao natural da Reserva Legal; e
III - compensar a Reserva Legal por outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na
mesma microbacia, conforme critrios estabelecidos em regulamento.
Portanto, a recomposio, a regenerao e a compensao da Reserva Legal so admitidas pelo Cdigo Florestal como as medidas que podem ser adotadas pelos proprietrios ou possuidores com rea
de floresta nativa, natural, primitiva ou regenerada ou outra forma de vegetao nativa em percentuais inferiores ao estabelecidos para o imvel
A primeira alternativa oferecida pelo legislador para a recuperao da rea Reserva Legal consiste
na recomposio mediante o plantio, a cada trs anos, de no mnimo 1/10 da rea total necessria
complementao da Reserva Legal, com espcies nativas. Nesta hiptese, o proprietrio rural pode
se utilizar do plantio temporrio de espcies exticas como pioneiras, visando restaurao do ecossistema original, de acordo com critrios tcnicos gerais estabelecidos pelo CONAMA48.
48
Vide Art. 44, 2 do Cdigo Florestal Federal.
A segunda alternativa oferecida pelo Cdigo Florestal para a recuperao da Reserva Legal consiste na
conduo da regenerao natural da rea. De acordo com tal alternativa, o proprietrio no realizaria
qualquer atividade na rea de Reserva Legal at a regenerao completa da vegetao nativa. Ou
seja, a regenerao natural da Reserva Legal uma forma de recuperao da floresta reservada pelo
processo de autorecomposio florstica, pelo prprio renascimento da flora destruda.
O Cdigo Florestal possibilita, ainda, ao proprietrio rural compensar a Reserva Legal por outra rea
equivalente em importncia ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema, esteja localizada na mesma microbacia. Na impossibilidade de compensao da reserva legal dentro
da mesma microbacia hidrogrfica, deve o rgo ambiental estadual competente aplicar o critrio
de maior proximidade possvel entre a propriedade desprovida de Reserva Legal e a rea escolhida
para compensao, desde que na mesma bacia hidrogrfica e no mesmo Estado, atendido, quando
houver, o respectivo Plano de Bacia Hidrogrfica.
A compensao da Reserva Legal permite que o proprietrio possa transferir a Reserva Legal para
fora da sua propriedade, a qual ser inscrita em outra, onde haja excedente de reserva, ou seja, para
outra propriedade que tenha preservado ambientes naturais alm dos limites impostos no art. 16
do Cdigo Florestal (80% na Amaznia Legal, 35% no cerrado da Amaznia Legal e 20% nas demais
regies do pas).
O instituto da compensao da Reserva Legal como gnero, que pode ser implementada mediante:
a) o arrendamento de rea sob regime de servido florestal ou reserva legal49;
b) a aquisio de cotas de que trata o artigo 44-B do Cdigo Florestal50;
49
Art. 44-A. O proprietrio rural poder instituir servido florestal, mediante a qual voluntariamente renuncia, em
carter permanente ou temporrio, a direitos de supresso ou explorao da vegetao nativa, localizada fora da reserva
legal e da rea com vegetao de preservao permanente. (Includo pela Medida Provisria n 2.166-67, de 2001)
1. A limitao ao uso da vegetao da rea sob regime de servido florestal deve ser, no mnimo, a mesma estabelecida para a Reserva Legal.
2. A servido florestal deve ser averbada margem da inscrio de matrcula do imvel, no registro de imveis
competente, aps anuncia do rgo ambiental estadual competente, sendo vedada, durante o prazo de sua vigncia, a alterao da destinao da rea, nos casos de transmisso a qualquer ttulo, de desmembramento ou de retificao dos limites
da propriedade.
50
Art. 44-B. Fica instituda a Cota de Reserva Florestal - CRF, ttulo representativo de vegetao nativa sob regime
de servido florestal, de Reserva Particular do Patrimnio Natural ou reserva legal instituda voluntariamente sobre a
c) o condomnio florestal51;
d)doao de rea de unidade de conservao de proteo integral pendente
de regularizao fundiria52.
Por fim, a compensao da Reserva Legal, enquanto gnero, e, conforme dispe o artigo 44, inciso
III, da Lei 4.771/65, est fundado em alguns pressupostos: i) a equivalncia da rea a ser compensada
tanto quantitativa quanto qualitativamente, ii) a identidade de ecossistemas compensados; iii) o critrio de localizao geogrfica que, por opo legislativa, deve-se dar por (micro) bacia hidrogrfica
ou proximidade (art. 44 4); e, ainda, iv) no mesmo estado da federao.
Da mesma forma que a legislao atual, o PL n 1876/99 estabelece em seu art. 26 que o proprietrio
ou possuidor de imvel rural que tiver rea de Reserva Legal em extenso inferior aos percentuais exigidos poder regularizar sua situao, independentemente da adeso ao Programa de Regularizao
Ambiental, adotando as seguintes alternativas, isoladas ou conjuntamente:
a) recompor a Reserva Legal;
b) permitir a regenerao natural da vegetao na rea de Reserva Legal;
c) compensar a Reserva Legal.
A recomposio da Reserva Legal dever atender aos critrios estipulados pelo rgo competente do
SISNAMA e ser concludo em prazo inferior a vinte anos, abrangendo, a cada dois anos, no mnimo
1/10 (um dcimo) da rea total necessria sua complementao.
De forma inovadora, o PL permite que a recomposio da Reserva Legal possa ocorrer com espcies
exticas em at 50% da rea total a ser recuperada. Ademais, os proprietrios ou possuidores do imvegetao que exceder os percentuais estabelecidos no art. 16 deste Cdigo. Pargrafo nico. A regulamentao deste Cdigo
dispor sobre as caractersticas, natureza e prazo de validade do ttulo de que trata este artigo, assim como os mecanismos
que assegurem ao seu adquirente a existncia e a conservao da vegetao objeto do ttulo.
51
Art. 16. 11. Poder ser instituda reserva legal em regime de condomnio entre mais de uma propriedade, respeitado o percentual legal em relao a cada imvel, mediante a aprovao do rgo ambiental estadual competente e as
devidas averbaes referentes a todos os imveis envolvidos.
52
Art. 44 () 6. O proprietrio rural poder ser desonerado das obrigaes previstas neste artigo, mediante a doao ao rgo ambiental competente de rea localizada no interior de unidade de conservao de domnio pblico, pendente
de regularizao fundiria, respeitados os critrios previstos no inciso III do caput deste artigo.
vel que optarem por recompor a Reserva Legal mediante o plantio intercalado de espcies nativas e
exticas tero direito sua explorao econmica53.
A regra atual somente permite o plantio temporrio de espcies exticas como pioneiras, visando
restaurao do ecossistema original.
Acerca de tal recomposio, expressa o PL:
Art. 26.
2 A recomposio poder ser realizada mediante o plantio intercalado de espcies nativas e exticas, em sistema agroflorestal, de acordo com critrios tcnicos
gerais estabelecidos em regulamento, observados os seguintes parmetros:
I - o plantio de espcies exticas dever ser intercalado com as espcies nativas de
ocorrncia regional;
II - a rea recomposta com espcies exticas no poder exceder a cinquenta por
cento da rea total a ser recuperada.
No caso de regenerao natural da vegetao na rea de Reserva Legal, prev o PL 54 que ela seja autorizada pelo rgo competente do SISNAMA quando sua viabilidade for comprovada por laudo tcnico,
podendo ser exigido o isolamento da rea.
A compensao, conforme o Substitutivo55, poder ser realizada mediante:
i) aquisio de Cota de Reserva Ambiental CRA;
ii) arrendamento de rea sob regime de Servido Ambiental ou Reserva Legal equivalente em importncia ecolgica e extenso, no mesmo bioma, conforme critrios estabelecidos em regulamento; ou,
iii) doao ao Poder Pblico de rea localizada no interior de unidade de conservao do grupo de
proteo integral pendente de regularizao fundiria, ou contribuio para fundo pblico que tenha
53
Art. 26 (...) 3 Os proprietrios ou possuidores do imvel que optarem por recompor a Reserva Legal na forma
do 2 tero direito sua explorao econmica.
54
Art.26, 4.
55
Art.26, 5.
essa finalidade, respeitados os critrios estabelecidos em regulamento.

No que se refere ao arrendamento de rea sob regime de Servido Ambiental ou Reserva Legal no h
nas regras previstas pelo PL, qualquer meno necessidade de tal compensao ocorrer na mesma
microbacia hidrogrfica e no mesmo estado do da federao. Basta que a rea a ser compensada seja
equivalente em importncia ecolgica e extenso e que esteja localizada no mesmo bioma do imvel
que se pretende compensar. Como poder o rgo estadual de meio ambiente autorizar a compensao de Reserva Legal, inclusive determinando a sua localizao, em outro Estado da Federao?
Outra novidade do PL a possibilidade de compensao de Reserva Legal mediante a contribuio
para fundo pblico que tenha por finalidade a realizao de regularizao fundiria de unidade de
conservao do grupo de proteo integral, conforme dispe o art. 26, 5, inc. III.
Manifesta, ainda, o Substitutivo que os Programas de Regularizao Ambiental podero indicar stios
de relevante importncia ambiental para a localizao de reas de Reserva Legal em condomnio ou
coletivas (art. 27).
Deve-se, novamente, salientar que conforme o art. 2856 de PL, as propriedades ou posses rurais com
rea de Reserva Legal em percentuais inferiores aos estabelecidos exigidos ficam obrigadas recomposio ou compensao em relao rea que exceder a quatro mdulos fiscais no imvel, desde
que no implique em converso de novas reas para o uso alternativo do solo.
4.9. Da possibilidade da regularizao de atividades consolidadas em Reserva Legal

Como j explicitado, o PL57 prev que Programas de Regularizao Ambiental PRA elaborados pela
Unio, pelos Estados ou pelo Distrito Federal disporo sobre a adequao dos imveis rurais s novas
regras. Os PRAs devero ser promulgados em at cinco anos da publicao desta Lei.
Podero fazer uso dos benefcios previstos nos Programas de Regularizao Ambiental os imveis
que tiveram a vegetao nativa irregularmente suprimida em APP ou Reserva Legal - antes de 22
56
Art. 28. As propriedades ou posses rurais com rea de Reserva Legal em percentuais inferiores aos estabelecidos
no 1 do art. 13 ficam obrigadas a recomposio ou compensao em relao rea que exceder a quatro mdulos
fiscais no imvel, desde que no implique em converso de novas reas para o uso alternativo do solo.
57
Art. 23
de julho de 2008 (data da publicao do Decreto Federal n 6.514, que disciplina as infraes adminstrativas ambientais).
Dispe, ainda, o Substitutivo que o ato de adeso ao Programa de Regularizao Ambiental PRA
dar-se- pela assinatura, pelo proprietrio ou possuidor rural, em at cento e oitenta dias contados da
data de promulgao do PRA, de Termo de Adeso e Compromisso de averbao da rea de Reserva
Legal junto ao cartrio de registro de imveis.
Passados cinco anos, a contar da data de publicao do texto previsto pelo PL, no caso em que o
Poder Pblico no tenha promulgado o PRA, o proprietrio ou possuidor rural ter at cento e oitenta
dias para entregar ao rgo competente do SISNAMA a documentao necessria regularizao da
propriedade ou posse, nos critrios e limites estabelecidos nesta Lei.
Da mesma forma como ocorre com as APPs, prev o art. 24 do PL n 1876/99, que no prazo de 5 anos,
at que o Programa de Regularizao Ambiental PRA seja promulgado, e respeitados os termos de
compromisso ou de ajustamento de conduta eventualmente assinados, fica assegurada a manuteno das atividades agropecurias e florestais em reas rurais consolidadas, localizadas Reserva Legal,
vedada a expanso da rea ocupada e desde que: i) a supresso irregular da vegetao nativa tenha
ocorrido antes de 22 de julho de 2008; ii) assegure-se a adoo de prticas que garantam a conservao do solo, da biodiversidade e da qualidade dos recursos hdricos; iii) o proprietrio ou possuidor
de imvel rural inscreva-se em cadastro ambiental, criado pelo art. 24, inc. III, do PL, junto ao rgo
estadual do SISNAMA58.
Alm de garantir a manuteno das atividades agropecurias e florestais em reas rurais consolidadas, localizadas em reas de Preservao Permanente e de Reserva Legal at a publicao do PRA,
o PL traz vrios os benefcios aos proprietrios ou possudores rurais que realizarem a inscrio no
cadastro ambiental acima aludido:
o proprietrio ou possuidor no poder ser autuado por infraes cometidas antes de 22 de julho de 2008 na respectiva propriedade ou posse, referentes supresso irregular de vegetao nativa
em reas de Reserva Legal ou em reas de inclinao entre 25o (vinte e cinco graus) e 45o (quarenta
e cinco graus).
58
Como j manifestado, de nada adianta a realizao de tal cadastro ambiental, pois mesmo que tenha sido
realizada a delimitao das APPs e da Reserva Legal, no haver impedimento o uso indevido destes espaos territoriais
especialmente protegidos
ficam suspensas a cobrana das multas decorrentes de infraes cometidas antes de 22 de julho
de 2008 na respectiva propriedade ou posse, referentes supresso irregular de vegetao nativa
reas de Reserva Legal ou em reas de inclinao entre 25o (vinte e cinco graus) e 45o (quarenta e
cinco graus).
no poder ser imputada aos proprietrios ou possuidores rurais sano administrativa, inclusive restrio a direitos, em razo da no averbao da rea de Reserva Legal.
Alm disso, prev o PL que aps a adeso ao Programa de Regularizao Ambiental - PRA, o proprietrio ou possuidor poder proceder retificao da averbao da Reserva Legal (art. 24, 11), bem
como que o PRA substitui, naquilo que for com ele incompatvel, termo de compromisso firmado com
o Poder Pblico anteriormente, ressalvadas as obrigaes j cumpridas (art. 24, 12).
5. CONCLUSO:
Realizado este breve comparativo, verifica-se que o Substitutivo do PL 1876/99 traz alteraes substnciais na proteo jurdica atualmente conferida s reas de Preservao Permanente e Reserva Legal.
O Substitutivo do PL 1876/99 parece ter sido realizado, quase que exclusivamente, para satisfazer os
interesses de parte do setor ruralista, em especial, daqueles que, ao longo de mais de quatro dcadas,
se negaram a cumprir a Lei Federal n 4.771, de 1965.
O PL regulariza as edificaes, as benfeitorias e as atividades agrossilvipastoris realizadas em APPS,
situadas em zona rural, e em Reserva legal, at 22 de julho de 2008, bem como concede anistia aos
proprietrios ou possuidores que praticaram infraes em razo da supresso irregular de vegetao
nativa em tais espaos especialmente protegidos.
A ausncia de subsdios cientficos e os discursos maniquestas (ambientalistas x ruralistas) tm prevalecido nos debates das alteraes do Cdigo Florestal. A pretensa vitria do setor ruralista com a aprovao do texto do Substitutivo do PL 1876/99 coloca em risco no apenas o direito das futuras geraes ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas a prpria viabilidade das atividades agropecurias no
nosso pas. Como diz Carlos Drummond de Andrade: A natureza no faz milagres; faz revelaes.
A Anistia Ambiental como ameaa ao Estado

Socioambiental de Direito
Patricia Azevedo da Silveira*
RESUMO
Nos ltimos anos, a legislao nacional sobre flora vem sofrendo profundas transformaes, e em
parte, implicando prejuzos incalculveis efetiva conservao da biodiversidade e garantia da
qualidade de vida digna das presentes e futuras geraes, alm de dificultar o cumprimento de compromissos legais firmados tanto no plano nacional como internacional. Este artigo analisa a anistia
ambiental concedida aos infratores no projeto de lei que tramita na Cmara dos Deputados, consubstanciado no programa de governo Mais Ambiente, sob a tica do Estado Socioambiental de Direito,
com vistas a demonstrar-se sua ilegalidade e inconstitucionalidade.
PALAVRAS-CHAVE: ANISTIA AMBIENTAL. MEIO AMBIENTE. SANES. MULTAS. ESTADO SOCIOAMBIENTAL DE DIREITO
RESUMEN
Los ltimos aos, en Brasil, la legislacin nacional sobre la flora ha pasado por profundas transformaciones, las que, en parte, implican perjuicios incalculables a la efectiva conservacin de la biodiversidad
y a la garanta de calidad de vida digna a las actuales y futuras generaciones, adems de dificultar el
cumplimiento de compromisos firmados en el plan nacional e internacional . El presente artculo analisa
la amnista ambiental concedida a los infractores por un proyecto de ley en trmite en la Camara de
*
Mestra e Doutora em Direito pelo Programa de Ps-Graduao (em Direito) da UFRGS, Advogada e Professora
do Curso de Especializao em Direito Ambiental da UFRGS
110 | Patricia Azevedo da Silveira
Diputados, consubstanciado en el programa gubernamental Ms Ambiente, desde la ptica del Estado

Socio-ambiental de Derecho, con vistas a demostrar su ilegalidad e inconstitucionalidad.
PALABRAS CLAVES: AMNISTA AMBIENTAL. MEDIO AMBIENTE. SANCIONES. MULTAS. ESTADO SOCIOAMBIENTAL DE DERECHO
SUMRIO
1. INTRODUO ou O PANORAMA ATUAL DO DIREITO DE DESTRUIR NO SUBSTITUTIVO SOBRE O
CDIGO FLORESTAL 2. A ANISTIA AMBIENTAL NO PROGRAMA FEDERAL DE APOIO REGULARIZAO
AMBIENTAL DE IMVEIS RURAIS (PROGRAMA MAIS AMBIENTE) 3. DESCRIO DA ANISTIA AMBIENTAL
NO PROGRAMA DE REGULARIZAO AMBIENTAL DO SUBSTITUTIVO 4. A ANISTIA AMBIENTAL COMO
AMEAA AO ESTADO SOCIOAMBIENTAL DE DIREITO ou GUISA DE CONCLUSO 5. BIBLIOGRAFIA
1. INTRODUO OU O PANORAMA ATUAL DO DIREITO DE DESTRUIR NO SUBSTITUTIVO

SOBRE O CDIGO FLORESTAL
Muitas alteraes vm sofrendo o Cdigo Florestal nesta ltima dcada de existncia. reas que antes
eram, no plano do dever-ser, consideradas intocveis, em nome, por exemplo, da sua preservao
para as futuras geraes e da manuteno e restaurao de espcies, pouco a pouco, passaram a ser
objeto de interveno humana, trazendo consigo inmeros conflitos sociais, divergncias doutrinrias
e jurisprudenciais. O papel da vegetao na margem de ecossistemas aquticos1 foi descartado, ou
melhor, cortado pela edio da Resoluo do CONAMA 369/062.
1
Segundo Daniela Ferraz, apud PRIMACK, R. e RODRIGUES, Efraim. Biologia da Conservao. Londrina: [s.n.],
2001. p. 108, entre as vrias funes ecolgicas destas reas, consideradas pela legislao ptria como rea de preservao permanentes, destaquem-se: A vegetao que se localiza na margem de rios e lagos exerce funo de proteo, filtragem e amortecimento dos impactos provenientes dos ambientes que circundam ao ecossistema aqutico. E adiante:
A vegetao pode controlar a eroso [...], alm de funcionar como um filtro natural e estocagem de minerais, controle
do fluxo de gua da chuva e atenuao dos picos de inundao.
2
Neste ato normativo, por exemplo, um dos casos de supresso de vegetao em rea de preservao permanente (app), motivada pelo interesse social (inc. do art. 2), o manejo agroflorestal sustentvel, praticado na pequena
propriedade ou posse rural familiar. Em verdade, neste ato normativo, o grande beneficirio foi o setor ligado minerao nesta Resoluo, pois um percentual considervel de minrios encontra-se em apps. Os agronegcios no foram
Em verdade, alguns avanos no Direito Ambiental e na teoria dos direitos fundamentais esto sob a
mira de reformas que institucionalizam o direito de destruir. o que est ocorrendo no projeto de
lei que versa sobre o Cdigo Florestal. Em junho de 2010, o Substitutivo apresentado pelo Deputado
Aldo Rebelo mais parece tratar de uma lei de explorao agrcola. O mesmo pode-se concluir relativamente ao projeto de lei original (PL 1876/99) e inmeros a ele apensados3.
Sequer um projeto de lei de poltica agrria, muito menos uma norma ambiental adequada aos valores de proteo do meio ambiente e do desenvolvimento socioambiental, firmados em convenes,
decises e protocolos internacionais, na nossa Constituio ou mesmo na Lei da Poltica Nacional do
Meio Ambiente (Lei Federal 6938/81). Ao significar um ilcito internacional, por sua total incompatibilidade com os parmetros protetivos enunciados pela ordem internacional, de rigor seja invalidada
a lei [...]4.
No Substitutivo apresentado, os direitos de uso, gozo e disposio da propriedade, sobremaneira a
rural, manifestam cunho individualista, dissociado da funo socioambiental da propriedade (art.
186 da CF/88, especialmente inc. II) e dos postulados que informam o direito ao meio ambiente equilibrado (art. 225 e pargrafos da CF/88, especialmente 1, incisos I e VII). Como lembra Ana Prata, a
funo social no pode ser encarada como sano ou um dado externo realidade da propriedade
ou da posse, mas antes elemento conatural do prprio direito, a fim de que seja legtimo o seu
exerccio5. Inclusive cumpre salientar que o Cdigo Civil, em seu art. 1228,1, traduz o paradigma
constitucional biocntrico conferido propriedade e inclua-se tambm a posse6, redimensionando e
descoisificando a relao homem-natureza.
Alm disso, as idias apresentadas no caracterizam um Cdigo Florestal que se destine a tutelar a
includos no rol de atividades ou empreendimentos contemplados nos casos de supresso derivados do interesse social e
utilidade pblica.
3
Entre os pontos de duvidosa constitucionalidade e legalidade do Cdigo de Meio Ambiente do Estado de Santa
a, encontra-se a reduo das apps nos limites de seu territrio. Isso viola, alm do direito ao meio ambiente equilibrado,
o pacto federativo e a sua cristalizao atravs da norma geral j existente, que o Cdigo Florestal Nacional. Alis,
questo sub judice no STF atravs da adin 4252-SC. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=2684447>. Acesso em 19 out. 2010.
4
STRECK, Lnio. A lei de anistia, a Constituio e os direitos humanos no Brasil. Revista Anistia Poltica e Justia
de Transio. Braslia, n. 2, p. 27, jul./dez. 2009, p. 27.
5
PRATA, Ana. A tutela constitucional da autonomia privada. Coimbra: Almedina, 1982. p. 164.
6
SILVA, Jos Robson da. Paradigma Biocntrico: do patrimnio privado ao patrimnio ambiental. Rio de Janeiro:
Renovar, 2002, passim.
flora, luz dos valores preceituados em nossa Carta Magna. Tampouco inserem o processo legislativo
em um contexto holista, que o da necessria relao deste bem jurdico com outras questes fundamentais e inadiveis que envolvem o meio ambiente, ou seja, esgotamento da gua, clima, poltica
de explorao sustentvel da terra em grandes e pequenas glebas rurais, unidades de conservao,
corredores ecolgicos, fauna etc. Por outra parte, encaram o ser humano como agente responsvel
at pelas catstrofes, antes tratadas pelo Direito Civil como causas estranhas ao humana, e, hoje,
campo de investigao permanente do Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), e, ainda,
preocupao reproduzida na Conveno-Quadro sobre Cmbios Climticos, Protocolo de Kyoto etc.
Nesse sentido, deve haver cobranas de pases em desenvolvimento, sobretudo daqueles em que
existem macios florestais, para que no diminuam o nvel de proteo legal da flora.
Na esfera administrativa, a sano imposta em face da violao de deveres administrativos e deve
ser aplicada pela Administrao Pblica, no exerccio do poder de polcia, sob pena de responsabilizao dos seus agentes administrativos. Poder de polcia a atividade do Estado consistente em limitar
o exerccio dos direitos individuais em benefcio do interesse pblico7.
Atravs do art. 72 da Lei Federal 9605/98, assim como de seu decreto regulamentador, o Decreto Federal 3719/99, revogado pelo Dec. 6514/08, foram previstas inmeras sanes administrativas, entre
elas destaquem-se: advertncia, multa simples e multa diria. A advertncia, nos termos do 2 do
art. 72 da referida Lei, aplicvel, quando forem inobservadas as disposies da Lei Federal 9605/98
e da legislao em vigor, ou de preceitos regulamentares, sem prejuzo de outras sanes cabveis. A
multa simples cabvel quando o agente tiver, por dolo ou negligncia, sido advertido por irregularidades que tenham sido praticadas e no as tiver sanado, segundo o cronograma preestabelecido pelo
Poder Pblico, ou opuser embarao fiscalizao dos rgos do SISNAMA (3, I), podendo ser substituda por servios de preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental (4). J a multa
diria ser aplicada sempre que a infrao prolongar-se no tempo (5). Assim, melhor sistematizouse o Direito Ambiental Sancionador, corolrio da reorganizao administrativa em matria ambiental,
que se iniciara no final da dcada de oitenta8. Sem as sanes, [...] retira-se a eficcia do poder de
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 21. ed. So Paulo; Atlas, 2008. p. 108.
8
Com a criao do IBAMA, abriu-se caminho para o redimensionamento do exerccio do poder de polcia, pois
pairavam inmeros problemas, na dcada de oitenta, para a possibilidade de cobrana de multas (tipicidade), interveno na propriedade etc, uma vez que a Administrao Pblica exerce seu poder-dever com base no princpio da estrita
legalidade.
polcia fundamental para a preveno e a imediata represso aos infratores9.

Com a Lei Federal 9605/98, foi sistematizada igualmente a responsabilizao criminal, inaugurando-se
uma nova fase, em termos de poltica criminal, e, sobretudo, reconhecendo-se, no plano jurdicopenal, a devida ofensividade de inmeros ilcitos penais em matria ambiental. No Brasil, a criminalizao de condutas em matria ambiental tem relao direta com a ineficincia da preveno em outras
reas, tais como a econmica, social, cultural etc. Para Gilberto Passos de Freitas, as aes do homem
contra o meio ambiente geram, normalmente, a imposio de sanes administrativas e civis. Quando
a conduta se revela de maior gravidade, o Estado d-lhe a caracterstica de fato tpico penal, o que
significa que uma ao ou omisso pode, ou no, ser um ilcito penal, dependendo exclusivamente do
critrio poltico de escolha do legislador. Pode ser, e comum, que, em dado momento, certa atividade seja atpica, depois se torne contraveno e mais tarde passe a ser crime10. o que ocorreu com
as contravenes tipificadas nas alneas a, b, c, d, f, g, h, i, n, o e q, que passaram categoria
jurdica de crimes, nos termos da Lei Federal 9605/98. J as alneas e, j e m remanescem como contravenes penais, punidas com pena de um a trs meses de priso simples ou multa de uma a cem
meses o salrio mnimo mensal do lugar e da data da infrao, podendo haver a cumulao.
Certo que uma poltica criminal sobre o meio ambiente deve [...] reconhecer que a maior intensidade
h de se colocar sobre as medidas preventivas do tipo administrativo e civil11. Ainda que o Direito
Penal e Administrativo guardem pontos de contato e sejam complementares, a culpabilidade exigvel
em geral nas infraes administrativas no o nos mesmos termos do Direito Penal. Uma primeira
peculiaridade se encontraria no distinto conhecimento que os cidados tm dos ilcitos. Enquanto
que os [ilcitos] penais, por sua brevidade e por afetar valores essenciais Comunidade, devem ser
conhecidos por todos e o infrator tem conscincia normalmente de sua falta, no ocorre o mesmo
com o repertrio dos ilcitos administrativos que vm definidos com carter muito mais genrico nas
leis e que admitem a possibilidade de desenvolvimento regulamentar12. Aduz Fbio Dvila a tese de
a exigncia da ofensividade ser estranha ao direito administrativo sancionador, pois a sua razo de ser
9
COSTA NETO, Nicolao Dino de Castro e; BELLO FILHO, Ney; COSTA, Flvio. Crimes e infraes administrativas
ambientais: comentrios Lei 9605/98. 2. ed. Braslia: Braslia Jurdica, 2001. p. 373 e ss.
10
FREITAS, Gilberto Passos. Do crime de poluio. In: FREITAS, V. (Org.). Direito Ambiental em evoluo. Curitiba:
Juru, 1998. p. 105.
11
MATEO, M. apud CRUZ, Ana Paula Nogueira da. A culpabilidade nos crimes ambientais. So Paulo: RT, 2008. p. 72.
12
RAMOS, rika Pires. Direito Ambiental Sancionador: conexes entre as responsabilidades penal e administrativa.
In: KRELL, A. A aplicao do Direito Ambiental no Estado Federativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 110
reside em interesses de poltica criminal, direcionando-se obteno de padres comportamentais

que envolvem aes de massa (Massenhandlungen) 13. Para ele, para que haja a ocorrncia de um
legtimo ilcito penal, fundamental ao menos a ofensa a um cuidado-de-perigo14.
Por outro lado, em que pese haver insurgncias contra a aplicao cumulativa de sanes administrativas e criminais, em nome da interveno mnima e do non bis in idem15, parece-nos que
essa duplicidade de tipicidade deve-se ao fato de buscar-se conferir a mxima proteo aos direitos
fundamentais, em que o exerccio do poder de polcia ocupa papel fundamental e o jus puniendi do
Estado faz-se imprescindvel para demoverem-se comportamentos ilcitos como forma de garantir a
precauo e a preveno.
Segundo Antonio Garca-Pablos de Molinas, Para a Criminologia, o delito se apresenta, antes de tudo,
como problema social e comunitrio, que exige do investigador uma determinada atitude (empatia)
para se aproximar dele16. Nesta anlise, segue a esteira de pensamento de Oucharchyn-Dewitt, que
acredita que um fato ou fenmeno constituir-se- um problema social apenas se estiverem presentes
algumas circunstncias: incida massivamente, persistente e de maneira aflitiva na populao, haja
um inequvoco consenso a respeito de sua etiologia e eficazes tcnicas de interveno no mesmo e
exista uma conscincia social generalizada a respeito de sua negatividade17.
A tipificao criminal de vrias condutas ligadas ao meio ambiente, muitas das quais envolvem a
flora, revelam o que a teoria sistmica da preveno integradora, cujos representantes, dentre outros,
so Otto, Luhmann e Jakobs, aponta: conferido um novo marco terico da legitimao do castigo.
A pena, conforme a teoria sistmica, cumpre uma funo de preveno integradora (distinta dos
objetivos retributivos, de preveno geral e especial que lhe foram atribudos pela dogmtica
tradicional). Se o delito lesiona os sentimentos coletivos da comunidade, que so tidos como bons
e corretos, a pena simboliza a necessria reao social: aclara e atualiza exemplarmente a vigncia
13
DVILA, Fbio. Ofensividade em Direito Penal: escritos sobre a teoria do crime como ofensa a bens jurdicos.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009. p. 101.
14
Idem, p. 101.
15
CAMPOS, Dejalma de. Excluso do crdito tributrio: a anistia fiscal. Caderno de Direito Tributrio e Finanas
Pblicas, So Paulo, 1994, n. 6, p. 117-119 e ss.
16
MOLINA, Antonio Garca-Pablos de. Criminologia: uma introduo a seus fundamentos tericos. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1992, p. 35.
17
MOLINA, op. cit., p. 36.
efetiva dos valores violados pelo delinqente, impedindo que se enfraqueam; refora a convico
em relao transcendncia desses valores; fomenta e dissemina os mecanismos de integrao e de
solidariedade social frente ao infrator e devolve ao cidado honesto sua confiana no sistema18. Por
outro lado, a preveno do delito, em face da violao e conseqente sano, busca no somente
dissuadir o infrator do seu cometimento, mas evitar tambm a sua reincidncia19.
Um dos pontos preocupantes das reformas propostas para o regime jurdico da flora a anistia ambiental. proposta vetorial do Substitutivo citado e presente, ainda, em poltica pblica nacional20.
Com isso, estamos diante da institucionalizao do direito de destruir. No caso da anistia ambiental
de natureza penal, no foi atingido apenas o rigor nominal da pena, mas a efetividade do sistema
legal entendimento que pode ser estendido ao Estado-Administrao no exerccio do poder de
polcia e no fomento de polticas pblicas. Uma pergunta que deve ser trazida tona, a partir do
enfrentamento de uma anistia ambiental na rea criminal, esta: qual a funo e a importncia que
pretendemos conferir ao Direito Penal Ambiental, sobretudo na forma como se d a sua legitimao
no seio social? Podemos aplicar o instituto jurdico da sano a todos os ramos do direito?
Segundo o Dicionrio Houaiss21, anistia significa o perdo de algum delito poltico ou legal. Em termos
etimolgicos, anistiar significa apagar da memria. Interessante, abeberarmo-nos em outros ramos do
direito para compreendermos o instituto jurdico da anistia e estabelecermos sua extenso e limites no
Direito Ambiental, tendo em vista os princpios desse ramo do direito e a natureza jurdica do direito
fundamental ao meio ambiente equilibrado. Informa-nos Luciano Amaro que, em face do perdo da
infrao, d-se o perdo da sano. No a sano que anistiada, pois o que se perdoa o ilcito e,
em sendo perdoado este, deixa de ter lugar a sano. a sua conseqncia que atingida, ou seja, a
sano. Assim, no h a eliminao da antijuridicidade do ato, mas sim a alterao da conseqncia
jurdica do ato ilegal praticado, pois afasta o castigo cominado pela lei22. Esta a fenomenologia da
anistia. Convm esclarecer tambm que a anistia s pode ser concedida em obedincia aos estritos
18
Idem, p. 211.
19
Idem, p. 252.
20
Ver item 2.
21
ANISTIA apud Minidicionrio Houaiss da lngua portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2004. p. 45.
22
AMARO, L. apud KZAM NETO, C. Renncia de receita: a norma de anistia no ordenamento tributrio brasileiro.
Repertrio de Jurisprudncia IOB, n. 1, v. I, p. 42, 1 quinzena de janeiro de 2009.
termos do pacto federativo e sem violar campo de autonomia alheia.23 Mas, em matria ambiental,
h uma peculiaridade: ainda que os contornos polticos estejam demarcados, o dano no se insere
no campo da deciso poltica fundamental, nem se subordina soberania. Isso deve ser considerado
para refletir-se a respeito da constitucionalidade e legalidade da anistia ambiental.
Em Direito Tributrio, Dejalma de Campos dispe que a anistia fiscal consiste, para a maioria dos
cultores do Direito Tributrio e pela prpria legislao pertinente, no perdo das infraes cometidas
anteriormente vigncia da lei que a concede24. Para Castro, Mayrink e Castro, anistia o perdo da
falta cometida pelo infrator de deveres tributrios e tambm quer dizer o perdo da penalidade a ele
imposta por ter infringido mandamento legal. Tem-se, como se v, duas acepes: a de perdo pelo
ilcito e a de perdo da multa25. As divergncias doutrinrias em matria fiscal repousam na extenso
da anistia, ou seja, se a anistia atingiria o prprio crdito tributrio, mas isso no nosso objeto de
investigao. Ao seu turno, expe Carlos Henrique Abro que a anistia vem a contemplar situao
abrangente, genrica e relacionada com algum tipo de infrao cometida, onde a fiscalizao e a
autoridade administrativa revelam o interesse de regularizar aquela circunstncia, porque prejudicaria eventualmente terceiros, tendo livre trnsito na emblemtica posio poltica de angariar maior
simpatia e retirar do servio questes de menor relevo26[destacamos]. Importante citar, ainda, que o
art. 181 do CTN prev a possibilidade de anistia em carter geral e a anistia em carter limitado e estabelece as situaes de ocorrncia, quais sejam: relacionadas com a) a legislao de um determinado
tributo, b) as infraes punidas com penalidades pecunirias at certo montante, c) determinada
regio do territrio da entidade tributante etc.
Em matria penal, a anistia foi arrolada no art. 107, inciso II, do Cdigo Penal, como causa de extino
da punibilidade. Significa a renncia do Estado ao seu poder repressivo, excluindo o crime e apagando as suas conseqncias penais27. Insere-se no campo de competncia do Congresso Nacional, de
acordo como art. 48, VIII, da CF/88. aplicada a atos pretritos com efeito ex tunc. Implica o desaparecimento do crime e dos efeitos da sentena penal. Certo que o direito penal possui um carter
23
KZAM NETO, op. cit., p. 40.
24
CAMPOS, op. cit., p. 99.
25
CASTRO, J.; MAYRINK, C.; CASTRO, Christofer. Anlise projeto de lei lei ordinria benefcio fiscal anistia
renncia de receita com planejamento possibilidade [parecer]. Revista Brasileira de Direito Municipal, Belo Horizonte, n.
20, abr./jun., p. 115, 2006.
26
ABRO, Carlos. Anistia fiscal. Revista Dialtica de Direito Tributrio, So Paulo, n. 43, p. 17, abr. 1999.
27
DELMANTO, C. et al. Cdigo Penal Comentado. 6. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 204.
subsidirio no sistema jurdico e certo que uma poltica criminal deve reconhecer que a intensidade
maior colocada sobre as medidas preventivas do direito civil e administrativo28. Isso no significa
dizer, contudo, que para beneficiarem-se exclusivamente os poluidores, no o meio ambiente, nem
as pessoas dramaticamente afetadas em sua sade, d-se azo anistia ambiental de forma to extensiva, privilegiando-se a insegurana jurdica, em face do reforo do sentimento de impunidade, por
exemplo, e o descumprimento da Carta Magna.
Feitas estas digresses, debrucemo-nos sobre o papel da Administrao Pblica. Sabemos que os
alicerces de atuao da Administrao Pblica so a oportunidade e a convenincia. Hoje, alm de
poder decidir pela supresso da vegetao, desde que fundada na estrita legalidade, a Administrao
pode conceder anistias em diferentes temticas, pois se trata de uma deciso poltica. Ocorre que
nem a poltica passa margem da lei e h efeitos perniciosos decorrentes de um perdo, pois a) equipara a posteriori aqueles que cumpriram a lei com aqueles que a infringiram, violando-se a igualdade;
b) retira a fora da regra e esse um dos sentidos de um sistema normativo, deslegitimando o seu
contedo, igualando negativamente os desiguais, e, por conseqncia, propiciando a insegurana
jurdica; mas, sobretudo, c) leva para o esquecimento dos arquivos a gravidade do fato ocorrido, o
que em termos ambientais significa desinformao sobre dano, perigo e necessrios cuidados e d)
aprofunda o sentimento de impunidade to arraigado em nossa cultura.
No caso especfico do meio ambiente, a anistia afasta a anlise adequada e profunda dos danos e perigos futuros, com perdas irreparveis manuteno ecolgica das espcies a mdio e a longo prazos,
percebveis, quem sabe, apenas pelas prximas geraes, que no participaram ou foram indagadas
sobre a anistia, mas que sentiro os efeitos negativos, o que j ocorre com a nossa gerao, relativamente m explorao e distribuio da terra. Alm disso, como referimos, deslegitima os efeitos das
sanes e a noo de responsabilidade do infrator diante do Estado e da prpria sociedade, pois na
cadeia de relaes outros serviram de exemplo positivo ao cumprimento da legislao e atuaram em
conformidade com a mxima proteo do meio ambiente. Em verdade, a anistia aqui foi concedida
para que vrios proprietrios rurais entrassem para a regularidade e pudessem ser beneficiados por
financiamentos bancrios, tal qual aqueles que cumpriram a lei e agiram, enquanto administrados,
de acordo com a boa f administrativa. Onde fica a tica ambiental e o atendimento do ncleo essencial do direito solidariedade (direito-dever de todos), assim como do direito sade?
A respeito da aproximao entre moral e direito, vale transcrevermos o posicionamento do doutrina28
Nesse sentido MATEO, Martin apud CRUZ, Ana Paula. A culpabilidade nos crimes ambientais. So Paulo: RT,
2008. p. 72.
dor Tiago Fensterseifer:

Por fim, pontua-se que a reaproximao entre o plano moral e o plano jurdico uma das principais
bandeiras da filosofia do direito contemporneo e da perspectiva terica de um ps-positivismo (ou
neo-constitucionalismo), j que h um resgate dos valores na construo normativa do Direito. Assim,
quando se busca na tica elementos para justificar a tutela jurdico-constitucional dos animais e da
vida em termos gerais, justamente na trilha de tal perspectiva terica contempornea que se est.
A partir de agora, portanto, o objetivo transcender do discurso tico para o discurso jurdico, sinalizando para uma possvel sintonia entre ambos29.
Por outro lado, lembra San Tiago Dantas que o centro gerador do sistema constitucional vigente, o eixo
em torno do qual se cristalizam as normas e instituies de direito pblico, precisamente o conceito
de igualdade30. O fundamento foi estritamente econmico, e no poltico. Se em outros processos de
anistia relacionados ditadura militar, fixaram-se indenizaes pelos cargos ilegalmente perdidos e
reavidos a posteriori, h de se analisar se aqueles que cumpriram a legislao devam receber premiaes na forma de isenes, financiamentos diferenciados ou subsdios, indenizaes etc.
Outro comentrio importante deve ser feito em relao ao aspecto financeiro, agora, relativamente
aos prejuzos para a Administrao Pblica, e no ao administrado. Em Direito Administrativo, vige
o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Retiraram-se dos cofres da Administrao Pblica aproximadamente R$ 10 bilhes, segundo afirmou a Ministra do Meio Ambiente em
vrias entrevistas, pois as multas cobradas compem a sua j parca dotao oramentria e, por trs
delas, todo um trabalho de fiscalizao ambiental, mesmo que deficitrio, para que haja a regenerao da vegetao, sejam impedidos o desmatamento e a explorao ilegal de florestas e, por trs
disso, exera o poder-dever para o atendimento do direito ao meio ambiente equilibrado, consagrado
em nossa Constituio. Em constituindo receita derivada do Estado, poderia ser ventilada a tese da
inconstitucionalidade, agora, relativamente presena de vcio de iniciativa no presente projeto de
lei, com fulcro no art. 84, inciso III e XXIII, da CF/88. que retirar dos cofres pblicos um montante
como este trar conseqncias desastrosas para o oramento e para a cobertura de despesas pblicas31, afetando no somente a receita do IBAMA, mas a gesto e funcionamento inclusive do Fundo
29
FENSTERSEIFER, op. cit., p. 45.
30
DANTAS, F. C. Contribuio ao estudo da limitao constitucional do Poder Legislativo. Igualdade perante a lei
e due process of law(contribuio ao estudo da limitao constitucional do poder legislativo). Revista Forense, n. 116, p.
364, 1948.
31
Vide a Lei Complementar 101/2000 e art. 167 da CF/88.
Nacional do Meio Ambiente. Se h problemas reais na cobrana da dvida ativa, ainda assim, quem ir
tomar decises a esse respeito deve ser o Poder Executivo. A anistia ambiental de multas aplicadas no
campo administrativo pertence ao campo de deciso poltica fundamental que diz respeito governabilidade, assunto a ser tratado pelo Poder Executivo, em nome do interesse pblico e com base nos
valores que norteiam a Administrao Pblica, entre eles: o princpio da primazia do interesse pblico
sobre o privado, moralidade administrativa, transparncia administrativa, igualdade, imparcialidade
etc, alm dos princpios que regem o direito ambiental.
]S pode haver renncia de receita, inclusive a derivada, mediante planejamento. Inclusive atinge
frontalmente o servidor pblico que se empenhou no exerccio do poder de polcia, ainda que deva
submeter-se ao poder hierrquico e aos termos de um novo diploma legal. Convm citar que a omisso
do exerccio do poder de polcia constitui infrao administrativa (art. 70, 3, da Lei 9605/98), caso
de improbidade administrativa (art. 11, II, da Lei 8492/92) e pode ensejar, ainda, a perda de cargo.
Os efeitos negativos sobre o meio ambiente provocados pelo homem devem constituir o parmetro
fundamental para que o legislador legisle, o juiz julgue, o administrador administre governando e o
cidado exera seus direitos e deveres, em nome do direito ao meio ambiente equilibrado, consagrado na nossa Constituio e na agenda internacional. Nesses ltimos anos, aumentaram as tragdias
ambientais em que pontes ruram, cidades em vrios estados brasileiros foram destrudas pelas guas
e bairros inteiros foram soterrados por deslizamentos de terras. Isso tudo tem relao direta com a
ao antrpica, por fora da invaso de reas de preservao permanente, da falta do ethos mundial32
33
, assim como por conta da ausncia ou ineficincia de polticas pblicas.
No que diz respeito s limitaes ao poder legiferante, as lies de San Tiago Dantas so memorveis e
sempre atuais. Segundo ele, no h de considerar-se condizente com o due process of law ato legislativo
que procede a classificaes arbitrrias, contrrias ao direito do pas34. E adiante: Basta que a diferenciao nela feita fira o princpio da igualdade proporcional, isto , que no se justifique como um reajus-
32
Nesse sentido, vide BOFF, Leonardo. Ethos Mundial: um consenso mnimo entre os humanos. Rio de Janeiro:
Sextante, 2003.
33
PENA-VEJA, Alfredo. O despertar ecolgico: Edgar Morin e a ecologia complexa. Garamond Universitria: Rio de
Janeiro, 2003. p. 76, 88 e ss. Edgar Morin defende que a complexidade humana h de ser explicada nessa interao do
homem com o ecossistema, sendo a noo de auto-organizao fundamental para a epistemologia da reflexo ecolgica.
A superao pela cincia da ecologia sem homem deve ser incorporada necessariamente tambm pelo legislador.
34
DANTAS, F., op. cit., p. 365.
te de situaes desiguais35. justamente o que pode vir a ocorrer, se este projeto for convertido em lei,
assim como no precedente criado atravs do Projeto Mais Ambiente36. Assevera Tiago Fensterseifer que
a proibio de retrocesso uma garantia constitucional do cidado contra o rgo legislador no intuito
de salvaguardar os seus direitos fundamentais consagrados pela Constituio, aos quais o legislador deve
atender na maior medida possvel. Outro aspecto importante diz respeito aos deveres de proteo do
Estado, os quais estabelecem a vinculao dos poderes pblicos a garantir a mxima eficcia aos direitos
fundamentais, resguardando-os contra qualquer violao (retrocesso)37.
Parece simplista a forma como alguns parlamentares esto pensando o novo cdigo de explorao da
terra, sem atender ao devido processo legal, no incluindo, em seu contedo, a dimenso holstica,
sistmica, tica e principiolgica que envolve a criao da legislao ambiental (observncia, por exemplo, dos princpios da precauo, preveno, informao ambiental, eqidade intergeracional, poluidorpagador, proibio do retrocesso ambiental, entre outros), focando-se apenas no aspecto econmico
sem sequer conferir um tratamento justo, adequado e diferenciado pequena e mdia propriedade,
assim como propriedade produtiva, disciplinadas na Lei Federal 8629/93, nem atender devidamente
aos povos e comunidades tradicionais (Decreto Federal 6040/07). No atravs da anistia que se far
uma poltica agrcola atrelada aos novos valores constitucionais, j que ela no pode beneficiar ou privilegiar classe ou categoria isoladamente, sob pena de responsabilizao do administrador na hiptese de
comprovao do seu desvio de finalidade atravs da Lei de Improbidade Administrativa38.
Como dissemos, o projeto de lei em questo no constitui uma lei agrria que oriente o agricultor a
desenvolver uma forma de explorao sustentvel da terra, observando-se as condies edafoclimticas, as prticas culturais adequadas ou que devem ser reformuladas, levando-se o conhecimento e
a informao, e no apenas o subsdio governamental ou financiamentos bancrios diferenciados,
quando houver. Expanso agrcola no constitui uma poltica agrria afinada com todos os valores que
conformam a Ordem Social e Econmica de nossa Constituio. Quanto formulao de polticas pblicas agrrias adequadas com essa gama de valores, no a encontramos no presente projeto de lei.
A respeito da falta de terras, usada como argumento legitimador do projeto de lei que trata da expanso da fronteira agrcola, e no verdadeiramente de um Cdigo Florestal Nacional, convm trazer
35
DANTAS, op. cit., p. 366.
36
Vide item 2.
37
FENSTERSEIFER, op. cit., p. 259-260.
38
ABRO, Carlos. Anistia Fiscal. In: Revista Dialtica de Direito Tributrio, n. 43, p. 20, 1999.
baila estatsticas cadastrais do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA). A partir
de pesquisa que toma em considerao os imveis rurais acima de 100 mdulos fiscais, concluiu-se
que 45,23% do nmero de imveis so improdutivos. Isso equivale a 28.861.830 hectares, ou seja,
56,40% do estrato de imveis aferido39. Em nosso pas, o motor de desenvolvimento do agronegcio
acirra as desigualdades no campo, pois caracterizado por um intenso processo de concentrao de
crdito, terra etc e implicou a ocupao de reas de preservao permanente e violao de direitos
de reservas indgenas, comunidades e povos tradicionais. A expanso da monocultura, fundamentalmente a soja, contribuiu para que o nosso pas, ao longo da dcada de noventa, vivesse de forma mais
intensa a expanso da fronteira agrcola, [...] incorporando reas (como aquelas inscritas na regio
amaznica, nos estados do Maranho e do Piau) ao movimento anterior de reas como o Oeste baiano. Tal crescimento redundou num incremento do volume de gros colhidos anualmente, bem como
no quantum de produtos exportados (in natura e processados). Ainda que o assunto seja objeto de
forte polmica, esta expanso tem gerado protestos de organizaes ambientalistas e comunidades
nativas, visto que parte da rea ocupada pela soja tem sido angariada devido ao desmatamento e/ou
do deslocamento forado de pequenos agricultores ou aldeias indgenas, como pode ser constatado,
por exemplo, nas chapadas piauienses40. E adiante:
Outra tese derivada e igualmente equivocada atribuir ao agronegcio a retomada do crescimento
brasileiro. Com efeito, as contnuas taxas de crescimento do setor agropecurio de 5% ao ano nos
ltimos perodos no necessariamente garantem a expanso da economia como um todo, visto que
o mesmo no representa mais do que 10% do PIB (ainda que se diga que, somando-se aos demais
setores adjacentes e industriais, tenhamos algo da ordem de 30 a 40% do PIB, dependendo da fonte
dos dados). A economia brasileira hoje relativamente complexa (depois de mais de 70 anos de industrializao) e um crescimento contnuo e expressivo da agricultura, especialmente aquele calcado
na especializao das exportaes (produtos agrcolas e agroprocessados) no suficiente para reanimar o parque produtivo como um todo. Ou seja, a idia de vocao agrcola da economia brasileira
(repondo questes de um debate do incio do sculo passado, que so insistentemente retomadas
39
LEITE, Srgio Pereira. Mitos sobre a Reforma Agrria Brasileira. In: Observatrio de Polticas Pblicas para a
Agricultura. p. 1. Disponvel em: http://www.eduardoferrao.com.br/oppa/artigos/portugues/art_oppa_001-06_2007sergio_leite.pdf>. Acesso em 20 out. 2010.
40
LEITE, Srgio Pereira. Mitos sobre a Reforma Agrria Brasileira. In: Observatrio de Polticas Pblicas para a
Agricultura. p. 1. Disponvel em: http://www.eduardoferrao.com.br/oppa/artigos/portugues/art_oppa_001-06_2007sergio_leite.pdf>. Acesso em: 20 out. 2010.
pela mdia) completamente despropositada na atual conjuntura41.

Alm de ter sido utilizado o critrio exclusivo da expanso da fronteira agrcola, a formulao e execuo de polticas agrcolas de mbito nacional campo do Poder Executivo e demanda participao,
o que inclusive se depreende do caput do art. 187 da CF/88. E este consenso advm de debates que
no se reduzem mera participao do setor ruralista, mas igualmente dos denominados ambientalistas. Contudo, essas discusses acabam sendo polarizadas. Sustenta Rafael Lima que as fontes
materiais do Direito Agrrio encontram-se na poltica agrria e so elas que geram as fontes formais 42,
o que parece ser um consenso entre doutrinadores desse ramo do direito. Contudo, tendo em vista
o fato de que o ordenamento jurdico um sistema, necessariamente, por ter como objeto material
o meio ambiente, imprescindvel a incorporao do direito ambiental, seno da teoria dos direitos
fundamentais em sua anlise, bem como um dilogo permanente interno entre os diferentes rgos
que compem a Administrao Pblica.
Esclarece Brulio Santos que a consensualidade, do ponto de vista de instrumentalidade da Administrao pblica, uma nova orientao no alinhamento de interesses e aes e se coloca como
uma forma de valorizao dos agentes que participam da gesto governamental, prestigiando a autonomia da vontade e a parceria entre sociedade e governo43. Com isso, aduz Diogo Moreira Neto
que a consensualidade aprimora a governabilidade, j que so propiciados mais meios para evitar-se
o abuso de poder e, ao mesmo tempo, garantir-se a justia das decises e o civismo, por conta da
participao e da obedincia44. No mbito da discusso de um PL, h determinados assuntos, como
este, que demandam a participao popular e a presena de especialistas da rea cientfica atravs
das audincias pblicas. E estes instrumentos esto previstos nos Regimentos Internos das Casas que
compem o Congresso Nacional.
Outro ponto importante e equivocado foi o da adoo de um critrio agrrio para estabelecer-se
quem dever possuir ou no a reserva legal, fundado em mdulos fiscais, e no em condies biogeolgicas, paisagsticas, ecolgicas do local etc. Em termos de biologia da conservao, quatro mdulos
41
Idem, p.1-2.
42
MARQUES, Benedito. Direito Agrrio Brasileiro. 7. ed. So Paulo: Atlas, 2007. p. 19.
43
SANTOS, Brulio. Controle, consensualidade e participao como pressupostos de aperfeioamento do princpio
da eficincia. Revista de Direito Municipal, a. 10, n. 33, jul.-set. 2009, p. 111.
44
MOREIRA NETO, D. apud SANTOS, Brulio. Controle, consensualidade e participao como pressupostos de
aperfeioamento do princpio da eficincia. Revista de Direito Municipal, a. 10, n. 33, p. 111, jul.-set. 2009.
fiscais, podem representar muito em termos de perda de biodiversidade e, alis, significam muito em
termos de propriedade em pases europeus. Para desburocratizar a possibilidade da degradao, e
no sobrecarregar rgos ambientais e agrrios j sucateados, lanou-se mo de um valor meramente matemtico, portanto, no sistmico, sem levar em conta a importncia dos bens ambientais ainda
existentes na gleba, o que seria casustico, mas mais consentneo com a catalogao da terra e com a
formao crvel de um zoneamento ecolgico econmico. Ainda que o Cdigo Florestal exista h dezenas de anos, em termos de poltica pblica poderia ter sido avaliada a possibilidade de no apenas
se estenderem prazos para a averbao, e, em vez disso, ter-se de imediato anistiado a multa relativa
ao artigo 55. Mas a realidade que muitos proprietrios nunca possuram reserva legal, ao mesmo
tempo, inexistiu a fiscalizao e muitos j esgotaram as suas terras, pois as utilizaram de forma insustentvel. O problema muito mais grave, pois revela a falta de poltica agrria e socioambiental no
pas para a questo da terra, a falta de uma poltica de ordenao do territrio, bem como de fiscalizao das propriedades rurais a longo prazo, pois, originariamente inexistiu um trabalho conjunto
dos rgos agrrios, ambientais, registrais e cartoriais, sequer havia rgo ambiental.
A Administrao Pblica regida pelo princpio da interveno obrigatria e no pode agir de forma
omissa na adoo de polticas pblicas (poder-dever), na medida em que deve perseguir primordialmente a precauo em matria ambiental e a qualidade de vida digna. Dispe Maria Sylvia Di Pietro
que a a discricionariedade ou vinculao pode ainda referir-se aos elementos do ato administrativo,
quais sejam, o motivo e no contedo do ato administrativo, mas no no sujeito, forma e na finalidade45. Como bem leciona Filippe Augusto Vieira de Andrade, a atividade da Administrao Pblica deve
subordinar-se aos comandos e objetivos emergentes da Lei Federal n 6.938/81 (cf. arts. 2, incs. I a
X; 4, incs. I a VII; 5 e seu pargrafo nico; 8 a 14 e seus pargrafos e 17 a 19)46 [...]. Pouco espao
haver, em realidade, para a discricionariedade administrativa em matria ambiental, o que se justifica inclusive e tambm pelos contornos do dano, em face de sua costumeira irreparabilidade47.
Fato que a realidade circundante no foi devidamente analisada no Substitutivo sob um prisma
sistmico, como dissemos, nem o parlamentar relator apresentou as fontes cientficas das suas teses
45
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito Administrativo. 21. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 203-204.
46
ANDRADE, Filippe Augusto Vieira de. Algumas reflexes sobre vinculao e discricionariedade em matria
ambiental. In: PENTEADO, Jaques de Camargo [Coord.]. Justia penal 6: crticas e sugestes, 10 anos da Constituio e a
justia penal, meio ambiente, drogas, globalizao e o caso patax [Centro de Extenso Universitria]. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999. p. 217.
47
Ver tambm FENSTERSEIFER, op. cit., p. 283 e ss.
para que haja certeza do cumprimento do princpio da precauo e da manuteno dos valores reconhecida no pargrafo primeiro do art. 225 da CF/8848. Este projeto de lei que, entre tantos aspectos
questionveis, reduz as reas de preservao permanente, no toma em considerao que o desmatamento j existente, muitas vezes associado ao uso de agrotxicos que impermeabiliza o solo, um
dos fatores responsveis pelas catstrofes ambientais. preocupante, portanto, que a questo do
clima no tenha sido considerada relevante no substitutivo ao projeto de lei original e, mais que isso,
que essa forma equivocada e dbil de pensar o meio ambiente seja mais forte que o paradigma normativo no Brasil, de fato, iniciado na dcada de 1980, com vistas promoo da vida digna e sustentvel para as presentes e as futuras geraes. E, por conseqncia e mais do que tudo, para a proteo
do planeta e da vida. Certo que o Protocolo de Kyoto no aborda a questo da limitao da retirada
de garantias manuteno das florestas, mas necessariamente deve ser repensada a dispensabilidade de exigncias aos pases em desenvolvimento, sobretudo no que diz respeito manuteno das
conquistas normativas do direito ambiental nacional, especialmente em relao flora. A tentativa de
alterao do Cdigo Florestal ilustra isso e mostra que este mbito de discusso internacional pode-se
tornar-se til fixao de pactos que protejam a flora nos mais diversos pases, em consonncia com
as idias de global legal pluralism e good governance ambiental49.
Os pontos polmicos so muitos e no se esgotam nisso. Certamente, sero enfrentados ao longo desta Coletnea. Cabe-nos analisar a anistia concedida atravs deste PL, assim como pelo Programa Mais
Ambiente50, luz de nosso ordenamento jurdico, especialmente em face do Estado Socioambiental
de Direito.
2. A ANISTIA AMBIENTAL NO PROGRAMA FEDERAL DE APOIO REGULARIZAO AMBIENTAL DE IMVEIS RURAIS (PROGRAMA MAIS AMBIENTE)
O Decreto Federal 7029/09, ao tratar da regularizao ambiental de imveis rurais, disciplinou a
iseno de multas e estendeu prazo de advertncia no caso da reserva legal. Prev como instrumentos deste Programa o termo de adeso e compromisso que trata de maneira distinta agricultores
48
GIRARDI, Giovani. Artigo da UNESP Cincia aponta falhas do projeto de Cdigo Florestal. Disponvel em: <http:
http://www.ambienteja.info/ver_cliente.asp?id=167784. Acesso em 6 out. 2010.
49
CANOTILHO, J. Direito Constitucional Ambiental Portugus e da Unio Europia. In: CANOTILHO, J.; LEITE,
J.(Org.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 23.
50
Regulamentado pelo Decreto Federal 7029, de 10 de dezembro de 2009.
familiares51, empreendedores familiares e povos, comunidades tradicionais52 (art. 5) e possuidores

de glebas de at 150 hectares (art. 5, 2), simplificando o procedimento para eles.
Ao aderir ao Programa, o proprietrio ou possuidor gozar da iseno relativamente cobrana das
multas previstas nos arts. 43, 48, 51 e 55 do Decreto 6514, de 2008, desde que a infrao tenha sido
cometida at o dia anterior data de sua publicao e que tenham sido cumpridas as obrigaes
previstas no Termo de Adeso e Compromisso. (art. 6, 1), excluda a aplicao das sanes administrativas de apreenso e embargo (4).Ademais, a adeso igualmente suspende a cobrana de multas
j aplicadas, relativamente s mesmas infraes e atendendo ao mesmo lapso temporal, desde que
as fases do procedimento administrativo tenham sido exauridas (2). Cumprido o termo de adeso
e compromisso, nos prazos e condies estabelecidas (conferem-se trs anos para o beneficirio integrar o Programa), haver a converso da multa em servios de preservao, melhoria e recuperao
da qualidade ambiental (3).
Cabem algumas digresses sobre alguns dos dispositivos atingidos pela anistia. Ao perdoar-se a multa
ao infrator, est-se ainda deslegitimando o instituto jurdico do licenciamento ambiental, o que ocorre, por exemplo, no caso do art. 43 supra referido, j que muitas vezes as exigncias so negligenciadas quando desse procedimento administrativo53. Poder-se-ia, por exemplo, administrativamente
reverem-se os casos administrativos mais freqentes e estabelecer-se a diferenciao da multa administrativa, de acordo com o estgio de desenvolvimento da vegetao, o que no diferenciado pelo
dispositivo legal54. Assevera Trennepohl, ao analisar o art. 55 deste Decreto que o termo de conduta
pode se tornar um salvo-conduto para a desobedincia da lei55, j que est na dependncia da existncia de um rgo ambiental eficiente e equipado.
51
Vide o conceito de propriedade familiar rural e empreendedor familiar na Lei Federal 11326/06.
52
Vide o conceito legal de comunidades tradicionais no Dec. Federal 6040/07.
53
TRENNEPOHL, Curt. Infraes contra o meio ambiente: multas, sanes e processo administrativo- Comentrios
ao Decreto 6514/08. Belo Horizonte: Frum. p. 199.
54
Em excelente obra, TRENNEPOHL analisa o Decreto 6514/08. Ao comentar o art. 48, Curt Trennepohl refere um
caso de regularizao de desmatamento ocorrida no Estado do Par e que envolveu a assinatura de termo de ajustamento de conduta. Na verdade, toda e qualquer regularizao de desmatamento sem autorizao invivel sem a responsabilizao do seu autor(Idem, p. 236). Mesmo em casos nos quais tenha havido tempo suficiente para a ocupao da rea
por lavouras, pode persistir-se na responsabilizao do empecilho regenerao, pois um crime permanente, ainda
que tenha havido prescrio no caso do desmatamento (idem).
55
Idem, p. 256.
Interessante salientar que este Programa possui um Comit Gestor de que faz parte Ministrio do
Meio Ambiente, Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, entre outros (art. 13), o que parece ser razovel e lgico. Alis, este Decreto foi assinado
pelo Presidente da Repblica e por estes Ministros que os integram. Aqui, a tica da concertao, que
envolve os sujeitos do processo administrativo, foi, em parte, atendida, de forma a melhor promover
o campo de deciso administrativa (government by discussion) 56.
Por derradeiro, cumpre referir que este mesmo Decreto alterou a redao dos arts. 55 e 152 do Dec.
Fed. 6514, de 2008, e estendeu o prazo da advertncia para que o autuado apresente o termo de
compromisso de regularizao da reserva legal para cento e oitenta dias, a contar de 11 de junho
de 2011, bem como ter o prazo de cento e vinte dias para a averbao da reserva legal, a contar da
entrega da documentao pelo rgo ambiental ou instituio habilitada, no lhe sendo aplicada,
neste caso, a sano do art. 55.
No caso da anistia relativamente a prticas ilcitas relacionadas com a reserva legal, incumbe citar
uma poltica pblica, adotada pelo Estado do Mato Grosso, e inserida no Programa MT - Legal. Certamente, influenciara o governo federal a adotar a presente poltica pblica de mbito nacional. O
Decreto Mato-Grossense 2238, de 13 de novembro de 2009, disciplina o Programa de Regularizao
Ambiental Rural MT Legal, entre outras providncias57. L, o proprietrio que possuir reserva legal
inferior ao estabelecido pela Lei Federal 4771/65, ou tiver descumprido os termos de proteo das
reas de proteo permanente, deve assinar um termo de ajustamento de conduta, que conforma o
procedimento de licena nica, o que o livra de multas, desde que tenha procedido ao desmatamento
at dezembro de 2007. Neste Decreto, a Administrao Pblica aceita o cmputo da app no cmputo
da reserva legal, assim como de reas de domnio pblico que constituem unidades de conservao
de que tenham posse, ao arrepio da constitucionalidade, salvo melhor juzo, violando-se normas de
estrutura (rompimento do pacto federativo) e de comportamento (violao do direito ao meio ambiente equilibrado) 58. As infraes no lavradas integraro o termo de ajustamento de conduta, j que
56
RANGEL, Paulo. Concertao, programao e direito do ambiente. Coimbra: Coimbra, 1994, p. 9 e ss.
57
Este Decreto e dados sobre o Programa MT Legal esto disponveis no site da SEMA (MT). Disponvel em:
<http:www.sema.mt.gov.br>/atosnormativos/decretos.aspx. Acesso em 1 out. 2010.
58
Em nome do pacto federativo, ou seja, na manuteno do equilbrio federativo, inclusive clusula ptrea, pois
deciso poltica fundamental, considera-se inconcebvel admitir-se que um Estado legisle sobre uma matria com reflexos transregionais, a no ser que a Unio o permita. Veja o caso das doenas respiratrias provocadas pelas queimadas
na Amaznia, cujos efeitos foram sentidos no Sudeste e Sul do pas. A assimetria s pode ser estabelecida no plano legal
e atravs de uma lei complementar que permita que todas as unidades federadas do pas possam faz-lo (art. 22, par-
o possuidor ou proprietrio dever recuperar a rea degradada, ainda que contraditoriamente possa
fazer queima de pasto, entre outras prticas (!).
V-se que, em verdade, no constitui um Programa de Recuperao Ambiental, pois todas as infraes que foram perdoadas criam danos ambientais diretos ou indiretos (ver os arts. 43, 48, 51 ou 55
do Decreto 6514). O mesmo se diga relativamente s reas consolidadas. Em termos de recuperao
ambiental, o passado no pode ser esquecido e no o pode ser justamente pela Administrao Pblica que arca sempre com responsabilidades cveis e criminais em matria ambiental, mas, sobretudo,
com a efetiva recuperao das reas degradadas. Tampouco pode ser esquecido o dano perpetrado,
de forma que ele seja devidamente reparado.
Alis, em vrios desses dispositivos legais, estamos diante do poder de polcia. o que se depreende
da sua leitura: sem autorizao ou em desacordo (art. 43 e 51), deixar de averbar (art. 55). Isso
fragiliza a autoridade do Estado, a fora da lei, a imparcialidade e a moralidade administrativas, bem
como a atuao concreta do servidor pblico, sobretudo a polcia ambiental.
Mas h outras polticas pblicas plenas de polmicas. Nesse sentido, cite-se o Programa Terra Legal,
criado pelo Ministrio do Desenvolvimento Agrrio em 2009. Atravs dele, sero concedidos ttulos
de terra a cerca de trezentos mil posseiros que ocupam terras pblicas federais como medida a impulsionar o desenvolvimento de modelos de produo sustentvel em quatrocentos municpios da
Amaznia Legal e evitar a regularizao de reas griladas. Estas reas totalizam cerca de 60 milhes
de hectares So beneficirios aqueles que possuem at 15 mdulos fiscais ocupados antes de 1 de
dezembro de 2004. Para isso, h duas leis federais importantes: Lei Federal 11952/0959 e seu Decreto
regulamentador, Dec. Fed. 7341, de 22 de outubro de 2010.
3. DESCRIO DA ANISTIA AMBIENTAL NO PROGRAMA DE REGULARIZAO AMBIENTAL

DO SUBSTITUTIVO
Disciplinado no Captulo VI, o Programa de Regularizao Ambiental (PRA) destina-se s reas com
vegetao suprimida at 22 de julho de 2008, data que entrou em vigor o Decreto Federal 6514. Nos
termos do art. 24, essa poltica pblica caracteriza-se por guiar-se pelo zoneamento ecolgico econgrafo nico, da CF/88), pois a descentralizao a forma mais adequada de atender-se mxima proteo dos direitos
fundamentais. O mesmo sustentamos em relao s matrias do mbito de competncia concorrente, em que a Unio
legisla sobre a norma geral (art. 24 da CF).
59
Disponvel em: <http: portal.mda.gov.br/terralegal/>. Acesso em 20 out. 2010.
mico, ameaa de estabilidade das encostas, planos de recursos hdricos, aspectos da bacia hidrogrfica para conservao da biodiversidade e corredores ecolgicos, como se o cruzamento e a elaborao
de todos esses dados fossem algo simples e a Administrao Pblica tivesse aparato suficiente para
dar cabo a isso num prazo exguo de cinco anos.
O pargrafo terceiro do art. 24 prev a possibilidade de eximir-se a recomposio em reas de preservao permanente, mediante a compensao. No art. 25, permitido que o proprietrio rural
de menos de quatro mdulos fiscais recupere a rea degradada, segundo projeto aprovado pela
Administrao Pblica, ou compense, ou deixe regenerar a vegetao ali outrora existente, se isso for
tecnicamente possvel.
At que o Programa seja regularizado, fica assegurada a explorao das reas rurais que j foram
consolidadas(!), sejam as localizadas em apps ou reserva legal, vedando-se a expanso (art. 27). Para
efeito deste projeto de lei, o inc. III do art. 3 dispe expressamente seu conceito legal: ocupao
antrpica consolidada at 22 de julho de 2008, com edificaes, benfeitorias e atividades agrossilvipastoris, admitida neste ltimo caso a adoo do regime de pousio.
Nesse mesmo dispositivo legal, estabelecem-se algumas condicionantes, quais sejam: a supresso da
vegetao nativa tenha ocorrido antes do marco cronolgico acima referido; sejam adotadas prticas
que conservem o solo e recursos hdricos (!); o proprietrio de imvel rural realize seu cadastro ambiental em rgo estadual do SISNAMA60. Tambm conferido poder ao proprietrio ou ao possuidor
de imvel rural para o cumprimento ou no de termos de ajustamento de conduta firmados at que
seja implementado o Programa de Regularizao Ambiental (art. 27, 1)(!).
O cadastro ambiental nada mais que uma coleta de dados de localizao das reas de preservao
permanente, suposta rea de reserva legal, remanescentes da vegetao nativa e da rea consolidada, assim como a demonstrao do permetro do imvel, tudo a compor um memorial descritivo do
imvel, subscrito por profissional habilitado e com a devida anotao de responsabilidade tcnica.
O 3 do art. 27 trata da anistia ambiental. A realizao desse cadastro ambiental implica dois efeitos
importantes no mbito da anistia, pois a) exclui do campo da ilicitude as infraes aos 2, 3, 4, 10,
16, 19, 26 (alneas a, b, g), 37-A e 44 do vigente Cdigo Florestal (Lei Federal 4771/1965), cometidas no
imvel antes do nosso marco cronolgico, que o dia 22 de julho de 2008, e b) suspende as multas
j geradas, relativas aos mesmos dispositivos legais e em idntico marco temporal. Aqui, a anistia
engloba o Direito Penal e o Direito Ambiental Sancionador e concede um salvo-conduto queles que
60
A respeito do SISNAMA, vide a Lei Federal 6938/81.
desmataram, um dos pontos cruciais deste projeto de lei.

Se o Estado no realizar este Programa em cinco anos, a sim dever o proprietrio ou possuidor
de imvel rural firmar termo de compromisso com o rgo ambiental e averbar a Reserva Legal,
ressalvando-se que, neste caso, a averbao ser voluntria (!) (10 do art. 27). Por derradeiro, cumpre citar que, em havendo o cumprimento das obrigaes determinadas no Programa, estas multas
aplicadas sero convertidas em servios de prestao, melhorias e conservao do meio ambiente
(6 do art. 27) (!).
4. A ANISTIA AMBIENTAL COMO AMEAA AO ESTADO SOCIOAMBIENTAL DE DIREITO OU

GUISA DE CONCLUSO
Historicamente, os desastres ecolgicos e a constante ameaa vida no planeta vem orientando o
ser humano melhoria da legislao, sem ter sido esse processo fielmente incorporado pela tcnica,
ainda que as grandes vils da histria sejam a Economia e a Poltica. Carson, Lutzemberger, entre
tantos outros, profetizaram os efeitos malficos dos agrotxicos que, hoje, nos chegam em forma de
comida, doenas, fragilizao de ecossistemas e impermeabilizao dos solos, acirrando-se os efeitos
das mudanas climticas e quebrando-se os silncios das primaveras. Neste cenrio, surgiu o <constitucionalismo socioambiental ou ecolgico> que operou um novo paradigma ao direito constitucional, especialmente teoria dos direitos fundamentais61.
A superao do Estado Social por um modelo de Estado Socioambiental, fruto da crise ambiental e
de avanos normativos, evidencia o compromisso com a proteo do meio ambiente e agrega novos
valores aos contornos da dignidade humana62. Vale transcrevermos as lies de San Tiago Dantas, ao
refletir sobre Estado de Direito. Pergunta-se a si mesmo: Qual a caracterstica do Estado de Direito? A
essa base existencial do Estado [sejam as formuladas teoricamente, vividas no curso da histria, entre
outras], ope-se a concepo do Estado de Direito. Aqui, o edifcio do Estado concebido como um
sistema fechado em que todas as peas movem e so movidas conforme normas jurdicas e nenhum
rgo de poder ou fonte de autoridade escapa ao limite ou foge ao compasso de uma regra63.
61
Nesse sentido, sugerimos a leitura da obra de FERNSTENSEIFER, Tiago. Direitos Fundamentais e proteo do
ambiente: a dimenso ecolgica da dignidade humana no marco jurdico-constitucional do Estado Socioambiental de
Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. passim.
62
Idem, p. 26-27.
63
Idem, p. 365.
A exegese do direito ao meio ambiente equilibrado, luz de nossa Constituio64 e da natureza jurdica
dos direitos de terceira gerao, conduz-nos a) discusso doutrinria da extenso da subjetivao dos
direitos, inserindo-se a coletividade, os animais no-humanos e as futuras geraes; b) ao reconhecimento de deveres da Administrao Pblica que relativizam o binmio oportunidade-convenincia, de
modo a restringir-se a discricionariedade at em programas de governo e polticas pblicas em geral;
c) definio de novos contornos normativos do contedo da dignidade humana, a partir da qualidade
ambiental65, seno de um nvel mnimo de bem-estar existencial66 67; d) ressocializao do indivduo,
pois conceitos jurdicos indeterminados, tais como interesse pblico, bem comum e boa f irradiam-se
para o campo da autonomia privada, de modo a, irremediavelmente, no campo do dever-ser, orientar
e at atrelar o indivduo, em suas necessidades, funo social da posse e da propriedade; e) e, com
isso, ao redimensionamento da forma e apropriao dos bens ambientais, no mais na forma clssica
da propriedade, mas em verdadeira custdia de bens, tendo em vista a natureza do bem jurdico ambiental (macrobem e microbem) e sob o prisma da tica intergeracional68; f) percepo da hipossuficincia da coletividade diante dos perigos e danos que ela mesma ir sofrer, estando ou no envolvida
diretamente com a sua provocao; g) necessria incorporao de todos esses elementos na anlise
do due process of law, bem como no processo administrativo69 e judicial, todos eles informados pela
garantia constitucional da proibio do retrocesso ambiental; h) ao rompimento das fronteiras entre
pblico e privado70, assim como a sinalizao da necessidade de uma convergncia mpar entre direito
internacional e pblico, em nome da paz ambiental planetria, seno da existncia71; i) irremediavelmente, a novas colises entre direitos fundamentais e limitaes que no se fundam estritamente em
fundamentaes de ordem subjetiva das liberdades e de direitos dos particulares, mas baseadas em
64
Nossa Constituio reconhece na Ordem Social tanto um direito ao meio ambiente equilibrado como colaciona
objetivos estatais. Nesse sentido, vide FENSTERSEIFER, idem, p. 29 e 153-155, 177 e ss.
65
Idem, p. 27-28.
66
Idem, passim.
67
Idem, p. 264 e ss.
68
Sobre a irradiao do princpio constitucional da solidariedade nas relaes jurdicas privadas, sugerimos a
leitura de FENSTERSEIFER, op. cit., p. 33.
69
Nesse sentido, vide FENSTERSEIFER, op. cit., p. 182.
70
FENSTERSEIFER, op. cit., p. 102.
71
Essa referncia tambm est presente em FENSTERSEIFER, op. cit., p. 35.
postulados objetivos, fundados na ordem pblica, nas justas exigncias da moral etc72; j) e, por conta
disso tudo, mais do que nunca ser indispensvel refletirmos sobre a tica Ambiental, seja no campo
filosfico, sociolgico, jurdico ou teolgico.
A anistia ambiental, em verdade, afeta diretamente a mxima efetividade do direito ao meio ambiente equilibrado para que todos os indivduos possam fruir dos bens ambientais com base na
solidariedade e na dimenso publicista da posse e da propriedade, consubstanciada na funo social
e na natureza jurdica dos bens ambientais (macrobem e microbem). Ademais, atinge-se o elemento
nuclear do direito de solidariedade que so os deveres indistintos estabelecidos a todos, cidados,
Poder Legislativo, Poder Judicirio, Pode Executivo em melhor proteger o meio ambiente e traz consigo retrocessos, o que vedado pelo Estado Socioambiental de Direito73. Assim, a discusso em torno
da concesso da anistia no extrapola o campo jurdico e aqui importante lembrar a lio de Jos
Souto Maior Borges. Ele pondera que as indagaes a respeito das anistias s podem ser jurdicas, ou
seja, s compete ao aplicador da lei indagar-se se essa lei vlida e constitucional e isso justamente
o que procuramos fazer ao longo desta reflexo doutrinria. Ainda que esse jurisconsulto tenha feito
referncia lei tributria, oportuna essa ponderao74.
Em matria ambiental, os danos impetrados na esfera civil so imprescritveis, tendo em vista o
bem jurdico tutelado e assim o foi, em nome do direito que essencialmente nele se desvela, qual
seja, o direito ao meio ambiente equilibrado. O dano deve ser analisado no apenas em relao ao
homem, mas fulcrado na idia de que a qualidade ambiental deve ser garantida s demais espcies
que vivem no meio como forma de garantir a recuperao e manuteno dos processos ecolgicos75. Acresce Catal que, em face do princpio da funo social da propriedade, deve o responsvel
pelo dano restaurar o meio ambiente lesado e, diante da impossibilidade, ressarcir, lembrando que
esta no opo nem do particular, nem dos poderes pblicos ou dos tribunais76. Nesse sentido,
preocupante o art. 25 do Substitutivo, pois cria faculdades em um campo de autonomia inexistente. O dano ambiental complexo e sua complexidade justamente no apenas por conta de sua
72
FENSTERSEIFER, op. cit., p. 194 e 25-251.
73
FENSTERSEIFER, op.cit., passim.
74
BORGES, J. apud KZAM NETO, op. cit., p. 100.
75
A respeito das diferentes dimenses do dano, sugerimos a leitura de STEIGLEDER, Annelise. Responsabilidade
Civil Ambiental: as dimenses do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008. p. 28 e ss.
76
CATAL apud STEIGLEDER, Annelise. Responsabilidade Civil Ambiental: as dimenses do dano ambiental no direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004. p. 241.
apropriao coletiva, mas em face da irreversibilidade dos efeitos danosos (efeitos cumulativos e
sinergticos) 77. Podemos aqui incluir, em nome do princpio da vedao do retrocesso ambiental, ou
da mxima efetivao dos direitos fundamentais, que o legislador tambm est subordinado a esse
axioma, nos termos da nossa Constituio.
No razovel, no estgio social em que nos encontramos, aplicar-se o instituto da anistia ambiental,
porque subverteria a ordem de valores preceituada no caput e pargrafos do art. 225 da Carta Magna, sendo uma operao simplista, violadora da igualdade e da segurana jurdica, portanto, inconstitucional. Alis, at para uma anistia em matria ambiental, teramos de aplicar o instituto jurdico
do estudo prvio de impacto ambiental, razo pela qual incompatvel a sua aplicao, sem estudos
tcnicos plausveis, no meramente a assinatura de termos de compromisso, cujo controle e atendimento tendem a ser problemticos, sobretudo nas florestas. Para conformar esta tese, lembre-se de
que, em direito ambiental, h institutos que lhe so peculiares, tais como: inverso do nus da prova
e a inexistncia de prazo processual para ingresso com a ao civil pblica, aplicao parcimoniosa
do princpio da bagatela em matria criminal etc.
Esse cenrio de reformas caracteriza um processo de desconstruo do Direito Ambiental e do Estado
Socioambiental de Direito. Poder-se- dizer, assim, que a concesso de anistias ambientais torna-se
um instrumento antipedaggico e, como tal, perigosssimo em si mesmo e como precedente histrico,
pois em nada contribui para o esclarecimento ou educao das atuais geraes e, muito menos, das
novas geraes. Alm da transformao na concepo do Estado de Direito, o valor democracia deve
necessariamente ser redefinido pelo valor ecologia, ou seja, a democracia precisa ser limitada pela
necessidade de preservao do equilbrio ecolgico78. Para Edgar Morin e Anne Kern, deve-se repensar a noo de desenvolvimento. Segundo eles, a busca da hominizao deve ser concebida como o
desenvolvimento de nossas potencialidades psquicas, espirituais, ticas, culturais e sociais. Aqui reencontramos a noo de desenvolvimento, mas muito mais rica que aquela, embrionria e mutilada,
que foi promovida e difundida desde os anos 1950 e que deve ser repensada total e radicalmente79.
Por derradeiro, a doutrina reflexiva de Michel Prieur fundamental neste embate, que sustenta que
a estagnao do direito do meio ambiente se concretiza no somente pela incapacidade de darem77
PRIEUR, Michel. Droit de lenvironment. 3 ed., Paris: Dalloz, 1996. p. 844.
78
VIOLA, Eduardo. O movimento ecolgico no Brasil (1974-1986): Do ambientalismo ecopoltica. In: Ecologia &
Poltica no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ, 1987. p. 76-77.
79
MORIN, E. e KERN, Anne Brigitte. Terra-ptria. 3. ed. Porto Alegre: Sulina, 2002. p. 101.
se solues aos inconvenientes da no efetividade da regra de direito, mas tambm pela falta de
iniciativas que permitiriam de fazer progredir a proteo do meio ambiente pelo direito80. A partir
desta identificao clara do que seja incapacidade e falta de iniciativa, assim como as razes que as
fundamentam, poderemos encontrar respostas s demandas ambientais, mxima efetivao dos
direitos fundamentais, manuteno do Estado Socioambiental de Direito, assim como conteno
do direito de destruir nas atuais polticas pblicas e nos projetos de lei em matria ambiental.
Diante do exposto, a anistia ambiental aplicvel aos ilcitos do direito penal ambiental ou no campo
do direito ambiental sancionador no poderia ser adotada, pois envolve um direito de solidariedade,
cujo ncleo essencial composto por deveres justamente porque, na ocorrncia de eventual descumprimento, o dano pode espraiar-se para alm do territrio nacional e afetar geraes que ainda no
nasceram, alm de afetar aqueles que atenderam devidamente aos seus deveres de cuidado para com
o meio ambiente. Portanto, o nosso ordenamento jurdico comporta, no campo do direito ambiental,
apenas a reduo de sanes, mas no a anistia em matria ambiental. E, ainda assim, a reduo h
de ser criteriosa e condicionada dimenso do dano, e no a interesses estritamente econmicos.
Em verdade, a anistia ambiental constitui uma ameaa ao Estado Socioambiental de Direito e inconstitucional, pois fere tambm o due process of law, gera insegurana jurdica e promove o retrocesso ambiental. Uma lei geral em matria florestal ou sobre a flora em geral deve necessariamente
ser holista e condizente com a ordem de valores de nossa Carta Magna, sendo este o dado essencial
que dever informar a autonomia dos entes da federao, a finalidade dos atos administrativos, os
programas de governo, o campo de elaborao e interpretao judicial das leis ambientais: a mxima
efetivao do direito ao meio ambiente equilibrado.
Por tudo isso, cumpre reafirmar que o presente projeto de lei sobre o Cdigo Florestal atrasada lei
agrcola, mas no uma lei ambiental.
80
PRIEUR, Michel. Droit de lenvironment. 3. ed. Paris: Dalloz, 1996.
5. BIBLIOGRAFIA
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1999.
ANDRADE, F. Augusto Vieira de. Algumas reflexes sobre vinculao e discricionariedade em matria
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da Constituio e a justia penal, meio ambiente, drogas, globalizao e o caso patax [Centro de
Extenso Universitria]. So Paulo: Revista dos Tribunais, p. 206-219, 1999.
BOFF, Leonardo. Ethos Mundial: um consenso mnimo entre os humanos. Rio de Janeiro: Sextante,
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LEITE, J.(Org.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. 3. ed. So Paulo: Saraiva, p. 21-31, 2010.
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137
Notas sobre os deveres de proteo do estado e a

garantia da proibio de retrocesso em matria
(socio)ambiental
Ingo Wolfgang Sarlet*
Tiago Fensterseifer**
RESUMO
O presente ensaio objetiva analisar, pela perspectiva dos deveres de proteo ambiental impostos ao
Estado brasileiro pela Constituio Federal de 1988, tanto a inconstitucionalidade de medidas legislativas e administrativas que atentam contra as exigncias da proporcionalidade (proibio de proteo
insuficiente), quanto daquelas que violam a garantia constitucional da proibio de retrocesso socioambiental, o que se faz a partir da abordagem terica dos institutos em questo, bem como do estudo
de casos extrados da jurisprudncia.
PALAVRAS-CHAVE: direito fundamental ao ambiente - deveres de proteo ambiental do Estado proibio de proteo insuficiente - proibio de retrocesso - proibio de retrocesso socioambiental.
*
Doutor em Direito pela Universidade de Munique. Ps-Doutor pelas Universidades de Munique, Georgetown e
junto ao Instituto Max-Planck de Direito Social Estrangeiro e Internacional (Munique). Pesquisador visitante na Harvard Law
School. Coordenador do Programa de Ps-Graduao em Direito da PUC/RS. Professor de Direito Constitucional nos cursos
de Graduao, Mestrado e Doutorado da PUC/RS e da Escola Superior da Magistratura do RS (AJURIS). Professor do Doutorado em Direitos Humanos e Desenvolvimento da Universidade Pablo de Olavide (Sevilha), Professor Visitante (bolsista do
Programa Erasmus Mundus) da Universidade Catlica Portuguesa (Lisboa). Autor, entre outras, das seguintes obras: A eficcia
dos direitos fundamentais. Uma teoria geral dos direitos fundamentais na perspectiva constitucional, 10 ed., Porto Alegre:
Livraria do Advogado Editora, 2009; Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na Constituio Federal de 1988,
8 ed., Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2010. Juiz de Direito de Entrncia Final (RS).
**
Mestre em Direito Pblico pela PUC/RS (Bolsista do CNPq). Professor-convidado da Especializao em Direito
Constitucional da PUC/SP e da Especializao em Direito Ambiental da PUC/RJ. Autor da obra: Direitos fundamentais e
proteo do ambiente. A dimenso ecolgica da dignidade humana no marco jurdico-constitucional do Estado Socioambiental de Direito, Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008. Defensor Pblico (SP).
138 | Ingo Wolfgang Sarlet e Tiago Fensterseifer
ABSTRACT
The present essay aims to analyze, under the perspective of the constitutional environmental duties of
the Brazilian State, the unconstitutionality of the legislative and administrative measures taken by the
State that violate the proportionality principle - prohibition of insufficient protection in relation with
the constitutional right to a healthy environment as well as that ones that disrespect the constitutional
guarantee of prohibition of socioenvironmental retrocession, what is done through the theoretical
study of the legal institutes and the analysis of some judicial cases.
KEYWORDS: constitutional right to a healthy environment environmental duties of the State prohibition of insufficient protection prohibition of retrocession - prohibition of socioenvironmental
retrocession.
SUMRIO
1. OS DEVERES DE PROTEO DO ESTADO EM MATRIA AMBIENTAL: ENTRE PROIBIO DE EXCESSO
E PROIBIO DE PROTEO INSUFICIENTE 1.1. Breves consideraes sobre os deveres de
proteo ambiental do Estado brasileiro 1.2. Da inconstitucionalidade de medidas violadoras
da proibio de proteo insuficiente na esfera da tutela do direito fundamental ao ambiente;
2. DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE PROIBIO DE RETROCESSO: DA PROIBIO DE RETROCESSO
SOCIAL PROIBIO DE RETROCESSO (SOCIO)AMBIENTAL 3. ESTUDOS DE CASO SOBRE A GARANTIA
CONSTITUCIONAL DE PROIBIO DE RETROCESSO (SOCIO)AMBIENTAL 3.1. A controvrsia em torno
da (in)constitucionalidade do Cdigo Estadual do Meio Ambiente (Lei 14.675, de 13 de abril de
2009) do Estado de Santa Catarina 3.2. O Projeto de Lei (1.876/99) de reforma do Cdigo Florestal
Brasileiro 4. CONSIDERAES FINAIS 5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.
1. OS DEVERES DE PROTEO DO ESTADO EM MATRIA AMBIENTAL: ENTRE PROIBIO

DE EXCESSO E PROIBIO DE PROTEO INSUFICIENTE
1.1. Breves consideraes sobre os deveres de proteo ambiental do Estado brasileiro

A CF88, alinhada com a evoluo no mbito do direito constitucional comparado registrada nas ltimas dcadas, especialmente por fora da influncia do ordenamento internacional, onde surgiu todo
um conjunto de convenes e declaraes em matria de proteo ambiental, mas tambm em funo da emergncia da cultura ambientalista e dos valores ecolgicos no espao poltico-comunitrio
contemporneo, consagrou, em captulo prprio (art. 225), o direito (e dever) ao ambiente ecologicamente equilibrado como autntico direito fundamental da pessoa humana. A partir de tal inovao
normativa, estabeleceu-se alm da recepo da j expressiva legislao brasileira voltada tutela
ambiental - todo um conjunto de princpios e regras em matria de proteo e promoo de um
ambiente saudvel, equilibrado e seguro, reconhecendo o carter vital da qualidade ambiental para
o desenvolvimento humano em nveis compatveis com a dignidade inerente pessoa, no sentido da
garantia e promoo de um bem-estar existencial individual e coletivo.
Assim, alm de constitucionalizar a proteo ambiental no ordenamento jurdico brasileiro (art.
225), inserido no Ttulo da Ordem Social, a nossa atual Lei Fundamental conta com diversos outros
dispositivos em matria de proteo ambiental, relacionando a tutela ecolgica com inmeros outros
temas constitucionais de alta relevncia.1A CF88 (art. 225, caput, e art. 5, 2) atribuiu ao direito ao
ambiente o status de direito fundamental do indivduo e da coletividade, bem como consagrou a
proteo ambiental como um dos objetivos ou tarefas fundamentais do Estado Socioambiental - de
Direito brasileiro. H, portanto, o reconhecimento, pela ordem constitucional, da dupla funcionalidade da proteo ambiental no ordenamento jurdico brasileiro, que assume tanto a forma de um
objetivo e tarefa do Estado quanto de um direito (e dever) fundamental do indivduo e da coletividade,
implicando todo um complexo de direitos e deveres fundamentais de cunho ecolgico. A partir das
consideraes, resulta caracterizada a obrigao constitucional do Estado de adotar medidas legislativas e administrativas atinentes tutela ecolgica, capazes de assegurar o desfrute adequado do
1
Quanto aos dispositivos constitucionais que relacionam a proteo ambiental com outros temas e direitos
fundamentais, destacam-se, de forma exemplificativa: arts. 7, XXII, e 200, VIII, (direito do trabalho); art. 170, VI (ordem
econmica e livre iniciativa); art. 186, II (direito de propriedade); art. 200, VIII (direito sade); art. 216, V (direitos culturais); art. 220 3, II (comunicao social); art. 225, 1, VI (direito educao); e art. 231, 1 (direitos indgenas).
direito fundamental em questo.

A razo maior para a existncia do Estado (Estado-Legislador, Estado-Administrador e Estado-Juiz) reside justamente no respeito, proteo e promoo da dignidade dos seus cidados, individual e coletivamente considerados, devendo, portanto, tal objetivo ser continuamente promovido e concretizado
pelo Poder Pblico e pela prpria sociedade2. Os deveres de proteo do Estado contemporneo esto
alicerados no compromisso constitucional assumido pelo ente estatal, por meio do pacto constitucional, no sentido de tutelar e garantir nada menos do que uma vida digna e saudvel aos seus cidados,
o que passa pela tarefa de proteger e promover (j que proteo e promoo no se confundem) os
direitos fundamentais, o que abrange a retirada dos possveis obstculos sua efetivao. De acordo
com tal premissa, a implantao das liberdades e garantias fundamentais (direito vida, livre desenvolvimento da personalidade, etc.) pressupe uma ao positiva (e no apenas negativa) dos poderes
pblicos, de modo a remover os obstculos de ordem econmica, social e cultural que impeam
o pleno desenvolvimento da pessoa humana.3 Assim, uma vez que a proteo do ambiente alada
ao status constitucional de direito fundamental (alm de tarefa e dever do Estado e da sociedade) e
o desfrute da qualidade ambiental passa a ser identificado como elemento indispensvel ao pleno
desenvolvimento da pessoa humana, qualquer bice que interfira na concretizao do direito em
questo deve ser afastado pelo Estado, seja tal conduta (ou omisso) oriunda de particulares, seja ela
oriunda do prprio Poder Pblico.
A consagrao constitucional da proteo ambiental como tarefa estatal, de acordo com o entendimento de GARCIA, traduz a imposio de deveres de proteo ao Estado que lhe retiram a sua capacidade de decidir sobre a oportunidade do agir, obrigando-o tambm a uma adequao permanente
das medidas s situaes que carecem de proteo, bem como a uma especial responsabilidade de
coerncia na auto-regulao social.4 Em outras palavras, pode-se dizer que os deveres de proteo
ambiental5 conferidos ao Estado vinculam os poderes estatais ao ponto de limitar a sua liberdade de
2
A vinculao da sociedade (e, portanto, dos particulares, pessoas fsicas e jurdicas) tutela ecolgica (inscrita no caput do art. 225 da CF88) est amparada na prpria perspectiva da vinculao dos particulares aos direitos (e
deveres) fundamentais. Sobre o tema, em termos gerais, v. por todos, STEINMETZ, Wilson. A vinculao dos particulares a
direitos fundamentais. So Paulo: Malheiros, 2004.
3
PEREZ LUO, Antonio E. Los derechos fundamentales. 8.ed. Madrid: Editorial Tecnos, 2005, p. 214.
GARCIA, Maria da Glria F. P. D. O lugar do direito na proteo do ambiente. Coimbra: Almedina, 2007, p. 481.
5
Na doutrina brasileira, sobre deveres de proteo ambiental, v. MENDES, Gilmar Ferreira. Direitos fundamentais
e controle de constitucionalidade. 3.ed. So Paulo: Saraiva, 2004, p. 12; e FENSTERSEIFER, Tiago. Direitos fundamentais e
conformao na adoo de medidas administrativas e legislativas - voltadas tutela do ambiente.

H, portanto, uma clara limitao imposta ao Estado-Administrador e ao Estado-Legislador, cabendo
ainda ao Estado-Juiz fiscalizar a conformidade da atuao dos demais poderes aos padres constitucionais e infraconstitucionais de proteo ambiental. No caso especialmente do Poder Executivo, h
uma clara limitao ao seu poder-dever6 de discricionariedade, de modo a restringir a sua margem
de liberdade na escolha nas medidas protetivas do ambiente, sempre no intuito de garantir a maior
eficcia possvel do direito fundamental em questo. Com o mesmo entendimento, BENJAMIN identifica a reduo da discricionariedade da Administrao Pblica como benefcio da constitucionalizao da tutela ambiental, pois as normas constitucionais impem e, portanto, vinculam a atuao
administrativa no sentido de um permanente dever de levar em conta o meio ambiente e de, direta
e positivamente, proteg-lo, bem como exigir o seu respeito pelos demais membros da comunidade
estatal.7 Em outras palavras, pode-se dizer que no h margem para o Estado no atuar ou mesmo atuar de forma insuficiente ( luz do princpio da proporcionalidade) na proteo do ambiente,
pois tal atitude estatal resultaria em prtica inconstitucional.
A CF88, nos incisos do 1 do art. 225, estabelece uma srie de medidas de proteo ecolgica a
serem levadas a efeito pelo Estado, consubstanciando projees normativas de um dever geral de
proteo ambiental do Estado8 inscrito no caput do art. 225. Dentre tais deveres mais especficos de
tutela ambiental atribudas ao Estado, destacam-se: I) preservar e restaurar os processos ecolgicos
essenciais e prover o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas; II) preservar a diversidade e a
integridade do patrimnio gentico do Pas e fiscalizar as entidades dedicadas pesquisa e manipulao de material gentico; III) definir, em todas as unidades da Federao, espaos territoriais e seus
proteo do ambiente. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 220 e ss. Em sede de direito comparado, na doutrina
portuguesa, v. CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. O direito ao ambiente como direito subjetivo. In: CANOTILHO, Jos
Joaquim Gomes. Estudos sobre direitos fundamentais. Coimbra: Coimbra Editora, 2004, p. 188; e, na doutrina alem,
especialmente por conta da insero do art. 20a na Lei Fundamental de Bonn, v., por todos, SCHMIDT, Reiner; KAHL,
Wolfgang. Umweltrecht. 7.ed. Mnchen: C. H. Beck, 2006, p. 58 e ss.
6
Sobre a idia de dever discricionrio, v. BANDEIRA DE MELLO, Celso Antnio. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2.ed. So Paulo: Malheiros, 2007, p. 15.
7
BENJAMIN, Antnio Herman. Constitucionalizao do ambiente e ecologizao da Constituio brasileira.
In: CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MORATO LEITE, Jos Rubens (Orgs.). Direito constitucional ambiental brasileiro. So
Paulo: Saraiva, 2007, p. 75.
8
MILAR tambm destaca a idia em torno de um dever estatal geral de defesa e preservao do meio ambiente, o qual seria fragmentado nos deveres especficos elencados no art. 225, 1, da Constituio. MILAR, Edis. Direito do
ambiente. 4.ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2005, p. 189 e ss.
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente

atravs de lei vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteo; IV) exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto ambiental, a que
se dar publicidade; V) controlar a produo, a comercializao e o emprego de tcnicas, mtodos e
substncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; VI) promover a
educao ambiental em todos os nveis de ensino e a conscientizao pblica para a preservao do
meio ambiente; e VII) proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as prticas que coloquem
em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou submetam os animais crueldade. Por fim, deve-se destacar que o rol dos deveres de proteo ambiental do Estado traado pelo
1 do art. 225 apenas exemplificativo9, estando aberto a outros deveres necessrios a uma tutela
abrangente e integral do ambiente, especialmente em razo do surgimento permanente de novos
riscos e ameaas Natureza e qualidade de vida.
O atual projeto normativo-constitucional do Estado (Socioambiental!) de Direito brasileiro, delineado
pela Lei Fundamental de 1988, conforma um Estado guardio e amigo dos direitos fundamentais10,
estando, portanto, todos os poderes e rgos estatais vinculados concretizao dos direitos fundamentais, especialmente no que guardam uma direta relao com a dignidade da pessoa humana. Tal
perspectiva coloca para o Estado brasileiro, alm da proibio de interferir (de maneira ilegtima) no
mbito de proteo de determinado direito fundamental, tambm a misso constitucional de proteger e promover os direitos fundamentais, mediante medidas de carter positivo (prestacional). Assim,
em maior ou menor medida, todos os Poderes Estatais, representados pelo Executivo, pelo Legislativo e pelo Judicirio (incluindo, no mbito das atribuies, as funes essenciais Justia, como o
caso do Ministrio Pblico, da Defensoria Pblica e da Advocacia Pblica), esto constitucionalmente
obrigados, na forma de deveres de proteo e promoo ambiental, a atuar, no mbito da sua esfera
constitucional de competncias, sempre no sentido de obter a maior eficcia e efetividade possvel
dos direitos e deveres fundamentais ecolgicos. Nesse cenrio, quando se volta a ateno para a degradao ambiental em termos gerais inclusive e em especial no que diz com os novos problemas
9
Tambm no sentido de conferir ao dispositivo do art. 225, 1, natureza meramente exemplificativa, e no
numerus clausus, v. BARROSO, Lus Roberto. Proteo do meio ambiente na Constituio brasileira. In: Revista Trimestral
de Direito Pblico, n. 2. So Paulo: Malheiros, 1993, p. 68.
10
A respeito da consagrao do modelo de Estado de Direito contemporneo como um Estado guardio ou amigo dos direitos fundamentais, v. VIEIRA DE ANDRADE, Jos Carlos. Os direitos fundamentais na Constituio portuguesa de
1976. 2.ed. Coimbra: Almedina, 2001, p. 143.
ecolgicos, como o caso do aquecimento global -, notadamente tendo em vista os riscos sociais e
ambientais a ela correlatos (estejam, ou no, em curso) verifica-se a relevncia do reconhecimento
de uma srie de deveres estatais a serem adotados no sentido do enfrentamento das suas causas. A
no-adoo de tais medidas de proteo (ou mesmo a sua manifesta precariedade) por parte do Estado nas esferas municipal, estadual e federal -, no sentido de assegurar a eficcia e efetividade do
direito fundamental em questo, resulta, conforme ser desenvolvido a partir de agora, em prtica
inconstitucional, passvel de controle judicial, tanto sob a via abstrata quanto difusa.
1.2. Da inconstitucionalidade de medidas violadoras da proibio de proteo insuficiente

na esfera da tutela do direito fundamental ao ambiente
Muito embora a acirrada controvrsia em torno da intensidade da vinculao dos rgos estatais e
a ausncia de maior uniformidade no que diz com os efeitos jurdicos que decorrem dos deveres de
proteo estatais, tem sido generalizadamente aceita a noo de que ao Estado, tambm (e, de modo
especial, em virtude da relevncia da questo ambiental) no que tange aos seus deveres de proteo
ambiental, incumbe medidas positivas no sentido de assegurar a tutela do ambiente, de tal sorte que
a ao estatal acaba por se situar, no mbito do que se convencionou designar de uma dupla face (ou
dupla dimenso) do princpio da proporcionalidade, entre a proibio de excesso de interveno, por
um lado, e a proibio de insuficincia de proteo11, por outro. Posto de outra forma, se, por um lado,
o ente estatal no pode atuar de modo excessivo, intervindo na esfera de proteo de direitos fundamentais a ponto de desatender aos critrios da proporcionalidade ou mesmo a ponto de violar o ncleo essencial do direito fundamental em questo, tambm certo que o Estado, por fora dos deveres
de proteo aos quais est vinculado, tambm no pode omitir-se ou atuar de forma insuficiente na
promoo e proteo de tal direito, sob pena incorrer em violao da ordem jurdico-constitucional.
11
Sobre a dupla face do princpio da proporcionalidade, simultaneamente como proibio de insuficincia e
proibio de excesso, v. SARLET, Ingo Wolfgang. Constituio e proporcionalidade: o direito penal e os direitos fundamentais entre proibio de excesso e proibio de insuficincia. In: Revista Brasileira de Cincias Criminais, n. 47, MarAbr, 2004, p. 60-122; STRECK, Lnio Luiz. A dupla face do princpio da proporcionalidade e o cabimento de mandado de
segurana em matria criminal: superando o iderio liberal-individualista-clssico. In: Revista do Ministrio Pblico do
Estado do Rio Grande do Sul, n. 53, maio-set, 2004, p. 223-251. Com enfoque voltado para a matria ambiental, v. FREITAS, Juarez. Princpio da precauo: vedao de excesso e de inoperncia. In: Separata Especial de Direito Ambiental da
Revista Interesse Pblico, n. 35, 2006, p. 33-48. Mais recentemente, v. os desenvolvimentos em FELDENS, Luciano. Direitos
fundamentais e direito penal. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, e, por ltimo, SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia
dos direitos fundamentais. 10.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009, p. 395 e ss.
Nesse contexto, se tomarmos a questo ambiental como exemplo, considerando os deveres de proteo ambiental dos entes federativos delineados na CF88 (art. 225 e art. 23, VI e VII), a no-atuao
(quando lhe imposto juridicamente agir) ou a atuao insuficiente (de modo a no proteger o direito
fundamental de modo adequado e suficiente), no tocante a medidas legislativas e administrativas
voltadas ao combate s causas geradoras da degradao do ambiente, pode ensejar at mesmo a
responsabilidade do Estado, inclusive no sentido de reparar os danos causados a indivduos e grupos
sociais afetados pelos efeitos negativos dos danos ambientais.12 Assim, cabe ao Estado, por fora dos
seus deveres de proteo para com os direitos fundamentais, assegurar uma tutela efetiva de tais
direitos, especialmente no que tange - o que assume uma posio de destaque para a esfera dos
direitos sociais e ambientais - garantia do mnimo existencial socioambiental, que, nesse contexto,
atua como uma espcie de garantia do ncleo essencial dos direitos fundamentais econmicos, sociais,
culturais e ambientais (DESCA), aspecto que ser retomado mais adiante no contexto da proibio de
retrocesso em matria ambiental.
O que importa sublinhar, nesta quadra, que, de acordo com os deveres de proteo, o Estado estar
no mbito do que se designou da relao multipolar (CALLIESS13 ) que se estabelece em funo da
proibio de excesso e da proibio de insuficincia vinculado, simultaneamente, a respeitar (na perspectiva negativa ou defensiva) os direitos fundamentais e (na perspectiva positiva ou prestacional)
atuar na proteo de tais direitos e outros bens constitucionais em relao aos quais incidem imperativos de tutela. Sob tal enfoque, VIEIRA DE ANDRADE aponta para a exigncia do dever de proteo no
plano da interveno legislativa, o que, para alm das imposies de legislao especfica contidas
nos preceitos constitucionais para proteo de direitos fundamentais, determina a formulao, em
paralelo com o j tradicional princpio da proibio do excesso e inspirado nele, um princpio de
proibio de dficit (Untermverbot), nos termos do qual o Estado est obrigado a assegurar um nvel
mnimo adequado de proteo dos direitos fundamentais, sendo, inclusive, responsvel pelas omis12
Sobre a possibilidade de responsabilizao do Estado por danos causados s vtimas de desastres ambientais associados s mudanas climticas, v. FENSTERSEIFER, Tiago. A responsabilidade do Estadopelos danos causados s
pessoas atingidas pelos desastres ambientais associados s mudanas climticas: uma anlise luz dos deveres de proteo
ambiental do Estado e da correspondente proibio de insuficincia na tutela do direito fundamental ao ambiente.
Disponvel em: http://planetaverde.mikonos.uni5.net/artigos/arq_04_42_55_29_05_09.pdf. Acesso em: 02 de agosto de
2010; e o e-book LAVRATTI, Paula; PRESTES, Vansca Buzelato (Orgs.) Direito e mudanas climticas (n. 2): responsabilidade civil e mudanas climticas (Instituto O Direito por um Planeta Verde). Disponvel em: http://www.planetaverde.org/
mudancasclimaticas/index.php?ling=por&cont=publicacoes. Acesso em 16 de agosto de 2010.
13
Cfr. CALLIESS, C. Die grundrechliche Schutzpflicht im mehrpoligen Verfassungsrechtsverhltnis. In: JZ (Juristen
Zeitung) 2006, p. 330.
ses legislativas que no assegurem o cumprimento dessa imposio genrica.14

Importa destacar, na esteira da doutrina de CANARIS, que, na aplicao da categoria da proibio de
insuficincia de proteo, vinculada funo dos direitos fundamentais como imperativos de tutela
ou deveres de proteo do Estado, no incidem exatamente os mesmos argumentos que so utilizados
no mbito da proibio de excesso, visto que vinculada funo defensiva dos direitos fundamentais, ou seja, naquilo que atuam como proibies de interveno. Com efeito, enquanto na esfera da
proibio de interveno est a se controlar a legitimidade constitucional de uma interveno no
mbito de proteo de um direito fundamental, no campo dos imperativos de tutela cuida-se de uma
omisso (ou ao insuficiente ou defeituosa) por parte do Estado em assegurar a proteo de um
bem fundamental ou mesmo de uma situao insuficiente para assegurar de modo minimamente
eficaz esta proteo.15
A liberdade de conformao do legislador ordinrio, ao transpor para o plano infraconstitucional os
comandos constitucionais relativos aos direitos fundamentais, conforme j sinalizado anteriormente,
situa-se entre a proibio de excesso e a proibio de insuficincia, exigindo que o direito infraconstitucional oferea uma proteo eficiente no seu conjunto, o que deixa freqentemente diversas
possibilidades de variao em aberto para o legislador, quanto ao modo como esse direito deve ser
especificamente conformado.16 Nesse sentido, ao traar a relao entre o dever de proteo e a proibio de insuficincia, CANARIS destaca que o primeiro tem em conta o se da proteo do direito
fundamental, ao passo que o segundo diz respeito ao como o imperativo de tutela ser efetivado,
a ponto de resguardar as exigncias mnimas em termos de sua eficincia e que so constitucionalmente exigidas, e se bens jurdicos e interesses contrapostos no esto sobre-avaliados.17 Assim, num
primeiro passo, h que fundamentar a existncia do dever de proteo como tal, e, num segundo
momento, verificar se o direito ordinrio satisfaz suficientemente esse dever de proteo, ou se, pelo
contrrio, apresenta insuficincias nesse aspecto.18
Diante da insuficincia manifesta de proteo, h violao do dever de tutela estatal, e, portanto, est
14
VIEIRA DE ANDRADE, Os direitos fundamentais..., p. 144.
15
SARLET, Constituio e proporcionalidade..., p. 103-104.
16
CANARIS, Claus-Wilhelm. Direitos fundamentais e direito privado. Coimbra: Almedina, 2003, p. 119.
17
Idem, p. 122-123.
18
Idem, p. 123.
caracterizada a inconstitucionalidade da medida, tenha ela natureza omissiva ou comissiva, sendo

possvel o seu controle judicial, de tal sorte que, nesse contexto, ganha destaque a prpria vinculao
do Poder Judicirio (no sentido de um poder-dever) aos deveres de proteo, de modo que se lhe impe o dever de rechao da legislao e dos atos administrativos inconstitucionais, ou, a depender das
circunstncias, o dever de correo de tais atos mediante uma interpretao conforme a Constituio
e de acordo com as exigncias dos deveres de proteo e da proporcionalidade.19 A vinculao do Poder Judicirio aos direitos fundamentais20, e, portanto, aos deveres de proteo, guarda importncia
singular no s para a anlise da categoria da proibio de proteo insuficiente, mas tambm para
garantia da proibio de retrocesso, que constitui um dos eixos deste trabalho, posto que, tambm
no que diz respeito a atos do poder pblico que tenham por escopo a supresso ou reduo dos
nveis de proteo social e ambiental (cujo controle igualmente implica considerao dos critrios da
proporcionalidade na sua dupla perspectiva) caber aos rgos jurisdicionais a tarefa de identificar a
ocorrncia de prtica inconstitucional e, quando for o caso, afast-la ou corrigi-la.
2. DA GARANTIA CONSTITUCIONAL DE PROIBIO DE RETROCESSO: DA PROIBIO DE

RETROCESSO SOCIAL PROIBIO DE RETROCESSO (SOCIO)AMBIENTAL 21
Em linhas gerais, possvel afirmar que a humanidade caminha na perspectiva de ampliao da salvaguarda da dignidade da pessoa humana, conformando a idia de um patrimnio poltico-jurdico
consolidado ao longo do seu percurso histrico-civilizatrio, para aqum do qual no se deve retroceder. Em termos gerais, essa a idia consubstanciada na assim designada garantia (princpio) constitucional da proibio de retrocesso. A proibio de retrocesso socioambiental, da mesma forma como
19
SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 372.
20
Sobre o papel do Poder Judicirio na implementao da legislao ambiental, inclusive por fora dos deveres
de proteo a que se encontra vinculado, v. a emblemtica deciso do Superior Tribunal de Justia, de lavra do Min.
HERMAN BENJAMIN: Processual civil. Natureza jurdica dos manguezais e marismas. Terrenos de Marinha. rea de preservao permanente. Aterro ilegal de lixo. Dano ambiental. Responsabilidade civil objetiva. Obrigao propter rem. Nexo
de causalidade. Ausncia de prequestionamento. Papel do Juiz na implementao da legislao ambiental. Ativismo
judicial. Mudanas climticas. (...) (STJ, REsp 650.728/SC, 2 Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, j. 23.10.2007).
21
O presente captulo foi baseado substancialmente em desenvolvimentos anteriores do autor INGO W. SARLET
sobre o tema da proibio de retrocesso, com destaque para a obra A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 433 e ss. e o
artigo publicado sob o ttulo A assim designada proibio de retrocesso social e a construo de um direito constitucional
comum latino-americano. In: Revista Brasileira de Estudos Constitucionais RBEC, n. 11, julho/setembro 2009, p. 167-206.
ocorre com a proibio de retrocesso social22, est, por sua vez, relacionada ao princpio da segurana
jurdica e dos seus respectivos desdobramentos (princpio da proteo da confiana e as garantias
constitucionais do direito adquirido, do ato jurdico perfeito e da coisa julgada), bem como guarda
conexo com os limites matrias reforma constitucional, considerando que tais institutos tambm
objetivam a tutela de direitos e bens de matriz constitucional em face de atos e/ou medidas de carter retroativo ou que venham, de algum modo, afetar situaes e posies jurdicas. A estabilidade
institucional (incluindo a estabilidade jurdica) fundamental para o exerccio dos direitos fundamentais do cidado, na medida em que a dignidade humana no restar suficientemente respeitada
e protegida onde as pessoas estejam expostas a tal nvel de instabilidade jurdica que no estejam
mais em condies de, com um mnimo de segurana e tranqilidade, confiar nas instituies sociais
e estatais (incluindo o Direito) e numa certa estabilidade das suas prprias posies jurdicas23.
A proibio de retrocesso, nesse cenrio, diz respeito mais especificamente a uma garantia de proteo
dos direitos fundamentais (e da prpria dignidade da pessoa humana) contra a atuao do legislador,
tanto no mbito constitucional quanto e de modo especial - infraconstitucional (quando esto em
causa medidas legislativas que impliquem supresso ou restrio no plano das garantias e dos nveis
de tutela dos direitos j existentes), mas tambm proteo em face da atuao da administrao pblica. A proibio de retrocesso, de acordo com o entendimento consolidado na doutrina, consiste em
um princpio constitucional implcito, tendo como fundamento constitucional, entre outros, o princpio
do Estado (Democrtico e Social) de Direito, o princpio da dignidade da pessoa humana, o princpio
da mxima eficcia e efetividade das normas definidoras de direitos fundamentais, o princpio da
segurana jurdica e seus desdobramentos, o dever de progressividade em matria de direitos sociais,
econmicos, culturais e ambientais (DESCA), apenas para citar os mais relevantes fundamentos jurdicoconstitucionais invocados24. Por outro lado, quanto sua amplitude, se tomarmos a idia da proibio
de retrocesso em um sentido amplo, significando toda e qualquer forma de proteo de direitos fun22
Sobre a proibio de retrocesso em matria de direitos fundamentais, especialmente no caso dos direitos
sociais, v. SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 433-457. No que diz com a produo monogrfica nacional,
especificamente dedicada ao tema da proibio de retrocesso social, destacam-se as obras de DERBLI, Felipe. O princpio da proibio de retrocesso social na Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Renovar, 2007; CONTO, Mario de. Princpio
da proibio de retrocesso social. Porto Alegre: Livraria do Advogado Editora, 2008; FILETI, Narbal Antnio Mendona. A
fundamentalidade dos direitos sociais e o princpio da proibio de retrocesso social. So Jos: Conceito Editorial, 2009; e,
por ltimo, PINHO E NETO, Lusa C. O princpio de proibio de retrocesso social. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.
23
SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 433 e ss.
24
Para maiores desenvolvimentos, v. SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 444 e ss.
damentais em face de medidas do poder pblico (com destaque para o legislador e o administrador!),
que tenham por escopo a supresso ou mesmo restrio de direitos fundamentais (sejam eles sociais,
ambientais, etc.) constata-se, em termos gerais, que, embora nem sempre sob este rtulo, tal noo
j foi recepcionada no mbito do constitucionalismo brasileiro e, em perspectiva mais ampla, no
cenrio constitucional latino-americano e mesmo alguns pases europeus, sem prejuzo da evoluo
na esfera do direito internacional.25
Com efeito, desde logo se verifica que, num certo sentido, as garantias constitucionais (expressas ou implcitas) do direito adquirido, do ato jurdico perfeito e da coisa julgada, assim como as demais vedaes
constitucionais de atos retroativos, ou mesmo e de modo todo especial as normas constitucionais,
em especial, todavia, a construo doutrinria e jurisprudencial, dispondo sobre o controle das restries de direitos fundamentais, j do conta de o quanto a questo da proteo de direitos contra a ao
supressiva e mesmo erosiva por parte dos rgos estatais encontrou ressonncia. Da mesma forma, a
proteo contra a ao do poder constituinte reformador, notadamente no concernente previso de
limites materiais reforma, igualmente no deixa de constituir uma relevante manifestao em favor da
manuteno de determinados contedos da Constituio, em particular de todos aqueles que integram
o cerne material da ordem constitucional ou para os que ainda teimam em refutar a existncia de limites implcitos pelo menos daqueles dispositivos (e respectivos contedos normativos) expressamente
tidos como insuscetveis de abolio mediante a obra do poder de reforma constitucional, limites que
tambm (embora, certo, com significativa variao) j constituem um elemento comum ao direito
constitucional contemporneo26. Nesse sentido, vale ressaltar a insero da proteo ambiental no rol
dos contedos permanentes da nossa ordem constitucional, o que se deu com a sua consagrao como
direito fundamental, conferindo-lhe, inclusive, o status de clusula ptrea.27
Numa primeira aproximao da noo de proibio de retrocesso, embora no limitada a tal aspecto,
corrente, no direito constitucional brasileiro, a tese de que em relao a qualquer norma constitu-
25
Idem, p. 433 e ss.
26
Idem, p. 409 e ss. Para uma perspectiva de direito comparado, embora centrada na experincia norte-americana e europia, v., em especial, RICCI, Sergio M. Diaz. Teoria de la reforma constitucional. Buenos Aires: Ediar, 2004. Entre
ns, em termos de bibliografia especializada, v., por ltimo, BRANDO, Rodrigo. Direitos fundamentais, democracia e
clusulas ptreas. Rio de Janeiro: Renovar, 2008.
27
Nesse sentido, v. SILVA, Jos Afonso da. Fundamentos constitucionais da proteo do meio ambiente. In:
Revista de Direito Ambiental, n. 27. So Paulo: Revista dos Tribunais, Jul-Set, 2002, p. 55; e ALONSO JR., Hamilton. Direito
fundamental ao ambiente e aes coletivas. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2006, p. 49.
cional (ainda que se trate de norma impositiva de uma tarefa ou objetivo estatal) existe um direito
subjetivo negativo, ou seja, a possibilidade de impugnao de qualquer medida contrria aos parmetros estabelecidos pela normativa constitucional, o que, importa reafirmar, se verifica mesmo na
seara das assim designadas normas constitucionais programticas (impositivas de programas, fins e
tarefas) ou normas impositivas de legislao, o que aponta para a noo de uma proibio de atuao
contrria s imposies constitucionais, tal qual adotada no mbito da proibio de retrocesso. Nesse
sentido, o reconhecimento de uma proibio de retrocesso situa-se na esfera daquilo que tem sido
designado, abrangendo todas as situaes referidas, de uma eficcia negativa das normas constitucionais28. Assim, independentemente da exigibilidade dos direitos sociais e ecolgicos na sua condio
de direitos positivos, ou seja, de direitos subjetivos a prestaes de carter ftico ou normativo, no
mbito da assim designada eficcia negativa se est em face de uma importante possibilidade de
exigibilidade judicial de tais direitos como direitos subjetivos de defesa, em outros termos, como
proibies de interveno ou proibies de eliminao de determinadas posies jurdicas j consolidadas.29 Em linhas gerais, portanto, possvel afirmar que a garantia da proibio de retrocesso
tem por escopo preservar o bloco normativo constitucional e infraconstitucional j construdo e
consolidado no ordenamento jurdico, especialmente naquilo em que objetiva assegurar a fruio
dos direitos fundamentais, impedindo ou assegurando o controle de atos que venham a provocar a
supresso ou restrio dos nveis de efetividade vigentes dos direitos fundamentais.
Com efeito, possvel recolher a lio de BARROSO, que, aderindo evoluo doutrinria precedente,
destaca que por este princpio, que no expresso, mas decorre do sistema jurdico-constitucional, entende-se que se uma lei, ao regulamentar um mandamento constitucional, instituir determinado direito, ele se incorpora ao patrimnio jurdico da cidadania e no pode ser absolutamente
suprimido.30Embora tal fundamentao seja insuficiente para dar conta da complexidade da proibio de retrocesso, ela demonstra que a noo de proibio de retrocesso segue, como j frisado
28
Dentre tantos aderindo, neste ponto, tradio consolidada por JOS AFONSO DA SILVA na sua clssica obra
sobre A aplicabilidade das normas constitucionais -, v., especialmente, BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e
a efetividade de suas normas. Rio de Janeiro: Renovar, 1990, p. 106 e ss. (em edies mais recentes, o autor tambm se
refere proibio de retrocesso como princpio implcito do direito constitucional brasileiro); e BARCELLOS, Ana Paula
de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais: o principio da dignidade da pessoa humana. Rio de Janeiro: Renovar,
2001, p. 70 e ss.
29
V., por todos, SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 444 e ss.
30
Cfr. BARROSO, Lus Roberto. O direito constitucional e a efetividade de suas normas. 5.ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2001, p. 158.
acima, sendo vinculada noo de um direito subjetivo negativo, no sentido de que possvel impugnar judicialmente toda e qualquer medida que se encontre em conflito com o teor da Constituio
(inclusive com os objetivos estabelecidos nas normas de cunho programtico), bem como rechaar
medidas legislativas que venham, pura e simplesmente, subtrair supervenientemente a uma norma
constitucional o grau de concretizao anterior que lhe foi outorgado pelo legislador.31 E, segundo a
lio de GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, as normas constitucionais que reconhecem direitos
sociais de carter positivo implicam uma proibio de retrocesso, j que uma vez dada satisfao ao
direito, este se transforma, nessa medida, em direito negativo, ou direito de defesa, isto , num direito
a que o Estado se abstenha de atentar contra ele.32
Seguindo tal entendimento, no possvel, portanto, admitir-se uma ausncia de vinculao do legislador (assim como dos rgos estatais em geral) s normas de direitos sociais (e tambm dos direitos
ecolgicos ou socioambientais), assim como, ainda que em medida diferenciada, s normas constitucionais impositivas de fins e tarefas em matria de justia social, pois, se assim fosse, estar-se-ia
chancelando uma fraude Constituio, pois o legislador que ao legislar em matria de proteo
social (e ecolgica) apenas est a cumprir um mandamento do Constituinte poderia pura e simplesmente desfazer o que fez no estrito cumprimento da Constituio. Valendo-nos aqui da lio de
JORGE MIRANDA (que, todavia, admite uma proibio apenas relativa de retrocesso), o legislador no
pode simplesmente eliminar as normas (legais) que concretizam os direitos fundamentais, pois isso
equivaleria a subtrair s normas constitucionais a sua eficcia jurdica, j que o cumprimento de um
comando constitucional acaba por converter-se em uma proibio de destruir a situao instaurada
pelo legislador.33 Em outras palavras, mesmo tendo em conta que o espao de prognose e de deciso
dos rgos legislativos varivel, ainda mais no marco dos direitos sociais e das polticas pblicas
para a sua realizao34, no se pode admitir que em nome da liberdade de conformao do legislador
31
Neste sentido, aponta-se, entre outros, alm do j referido entendimento de BARROSO, a lio j clssica (mantida em edies mais recentes de sua obra) de SILVA, Jos Afonso da. Aplicabilidade das normas constitucionais. 2.ed. So
Paulo: RT, 1982, p. 147 e 156 e ss.; MIRANDA, Jorge. Manual de direito constitucional, vol. IV. Coimbra: Coimbra Editora,
2000, p. 397-99; STRECK, Hermenutica jurdica e(m) crise..., p. 31 e ss., assim como, BARCELLOS, A eficcia dos princpios constitucionais..., p. 68 e ss., que sustenta tratar-se de um desdobramento de uma eficcia negativa dos princpios
constitucionais.
32
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; e MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituio. Coimbra: Coimbra Editora,
1991, p. 131.
33
MIRANDA, Manual de Direito Constitucional..., p. 397 e ss.
34
QUEIROZ, Cristina. Direitos fundamentais sociais. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 75. Desenvolvendo o tpi-
o valor jurdico de tais direitos, assim como a sua prpria fundamentalidade, acabem sendo esvaziados.35 Assim, constata-se que tambm a problemtica da proibio de retrocesso acaba guardando
forte relao com o tema da liberdade de conformao do legislador (em outras palavras, da margem
de ao legislativa) e as possibilidades e limites de seu controle, em especial por parte da assim chamada jurisdio constitucional, no marco do Estado Democrtico e Socioambiental - de Direito.
luz do sistema constitucional alemo, SHULTE destaca a existncia de uma blindagem das garantias
do Estado Social (tal como existente em relao s garantias clssicas do Estado de Direito), o que se
d em razo da proibio da retroatividade das leis referentes aos direitos sociais e o autor inclui a
proteo do ambiente entre eles - e do mandamento da proteo da confiana, bem como pelo fato
de os direitos subjetivos pblicos a prestaes sociais (incluindo as expectativas de direitos) gozarem
tambm de uma proteo constitucional com base no art. 14 da Lei Fundamental, considerando-as
abrangidas no mbito de proteo da garantia da propriedade.36 A proibio de retrocesso atua, portanto, em termos gerais, como uma garantia constitucional do cidado contra a ao do legislador
(mas tambm em face da Administrao Pblica), no intuito de salvaguardar os seus direitos fundamentais consagrados pela Constituio.
Outro aspecto importante diz respeito aos deveres de proteo do Estado (j tratados anteriormente), que estabelecem a vinculao dos poderes pblicos a garantir a mxima eficcia aos direitos
fundamentais, resguardando-os contra qualquer violao (e retrocesso!). Negar reconhecimento ao
princpio da proibio de retrocesso significa, em ltima, admitir que os rgos legislativos (assim
como o poder pblico de um modo geral), a despeito de estarem inquestionavelmente vinculados aos
direitos fundamentais e s normas constitucionais em geral, dispem do poder de tomar livremente
co no mbito da proibio de retrocesso, v., da mesma autora, O princpio da no reversibilidade dos direitos fundamentais sociais. Coimbra: Coimbra Editora, 2006, p. 83 e ss., em especial no tocante vinculao do legislador aos direitos
sociais.
35
Cfr. NOVAIS, Jorge Reis. Direitos fundamentais: trunfos contra a maioria. Coimbra: Coimbra, 2006, p. 190.
36
SHULTE, Bernd. Direitos fundamentais, segurana social e proibio de retrocesso. In: SARLET, Ingo Wolfgang
(Org.). Direitos fundamentais sociais: estudos de direito constitucional, internacional e comparado. Rio de Janeiro/So
Paulo: Renovar, 2003, p. 311. No mesmo sentido, o primeiro autor, em artigo especfico sobre a questo, tambm aborda
a questo da propriedade como fundamento para a proibio de retrocesso social, constatando que a propriedade no
protege apenas a propriedade no mbito dos direitos reais, mas alcana uma funo conservadora de direitos, no sentido
de que ela igualmente tem por escopo oferecer ao indivduo segurana jurdica relativamente aos direitos patrimoniais
reconhecidos pela ordem jurdica, alm de proteger a confiana depositada no contedo de seus direitos. SARLET, Ingo
Wolfgang. O Estado Social de Direito, a proibio de retrocesso e a garantia fundamental da propriedade. In: Revista da
AJURIS, n. 73, julho, 1998, p. 214.
suas decises mesmo em flagrante desrespeito vontade expressa do Constituinte, ainda mais onde
existe um dever de proteo e/ou um dever de atuao constitucionalmente estabelecido.
Resulta perceptvel, portanto, que a proibio de retrocesso atua como baliza para a impugnao
de medidas que impliquem supresso ou restrio de direitos fundamentais (liberais, sociais e ecolgicos) e que possam ser compreendidas como efetiva violao de tais direitos, os quais, por sua
vez, tambm no dispem de uma autonomia absoluta no sistema constitucional, sendo, em boa
parte e em nveis diferenciados, concretizaes da prpria dignidade da pessoa humana. Assim, na
sua aplicao concreta, isto , na aferio da existncia, ou no, de uma violao da proibio de
retrocesso, no se poderiam como, de resto, tem evidenciado toda a produo jurisprudencial sobre o tema - dispensar critrios adicionais, como o caso da proteo da confiana (a depender da
situao concreta, claro), da dignidade da pessoa humana e do correlato mnimo existencial (social
e ecolgico), do ncleo essencial dos direitos fundamentais, da proporcionalidade, apenas para citar
os mais relevantes e que, no seu conjunto, asseguram a devida operatividade noo de proibio de
retrocesso no plano jurdico-constitucional.
Por certo, a proibio de retrocesso se expressa a partir da idia de proteo dos direitos fundamentais, especialmente no que tange ao seu ncleo essencial, na medida em que a tutela e o exerccio
efetivo de tais direitos s so possveis onde esteja assegurado um nvel mnimo de segurana jurdica
e previsibilidade do prprio ordenamento jurdico objetivo, bem como dos direitos subjetivos dos
cidados. A violao perpetrada ao ncleo essencial de determinado direito fundamental, por sua
vez, resulta na inconstitucionalidade da medida legislativa ou administrativa em questo. Por fora
do art. 5, 1, da nossa Lei Fundamental, imposta a proteo efetiva dos direitos fundamentais
no apenas contra a atuao do poder de reforma constitucional (em combinao com o art. 60, que
dispe a respeito dos limites formais e materiais s emendas constitucionais), mas tambm contra
o legislador ordinrio e os demais rgos estatais (em vista de que medidas administrativas e decises jurisdicionais tambm podem atentar contra a segurana jurdica e a proteo de confiana),
os quais so incumbidos de um dever permanente de desenvolvimento e concretizao dos direitos
fundamentais, o que no permite, em qualquer hiptese, a supresso ou restrio desses de modo
a invadir o seu ncleo essencial, bem como, atentar, de outro modo, s exigncias do princpio da
proporcionalidade, o que voltar a ser explorado logo mais adiante.37
37
SARLET, Ingo Wolfgang. Direito fundamentais sociais e proibio de retrocesso: algumas notas sobre o desafio
da sobrevivncia dos direitos sociais num contexto de crise. In: Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica, Vol. 2.
Porto Alegre: Instituto de Hermenutica Jurdica, 2004, p. 150.
Na esfera dos fundamentos jurdicos da proibio de retrocesso h que destacar, ainda, a clusula de
progressividade ou o dever de progressiva realizao (e proteo) prevista no Pacto Internacional dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, de 1966, que impe aos Estados pactuantes a implementao
progressiva dos direitos sociais nele consagrados. Dispe o art. 2, pargrafo 1, do Pacto que cada
Estado-parte no presente Pacto compromete-se a adotar medidas tanto por esforo prprio como pela
assistncia e cooperao internacionais, principalmente nos planos econmico e tcnico, at o mximo
de seus recursos disponveis, que visem a assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados,
o pleno exerccio dos direitos reconhecidos no presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de
medidas legislativas. Tambm o art. 26 da Conveno Americana sobre Direitos Humanos (1969), complementado pelo art. 1 do Protocolo de San Salvador Adicional Conveno Americana sobre Direitos
Humanos em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1988), prev o desenvolvimento
progressivo dos direitos econmicos, sociais e culturais. Da obrigao de progressividade na implementao dos direitos econmicos, sociais e culturais, como acentua PIOVESAN, decorre a chamada
clusula de proibio do retrocesso social, na medida em que vedado aos Estados retrocederem
na implementao de tais direitos38, mas sempre tendo em conta o mximo de recursos disponveis
em cada Estado para cumprir com tal objetivo.39 Em outras palavras, a clusula de progressividade
veicula a necessidade de a tutela legislativa dispensada a determinado direito fundamental ser permanentemente aprimorada e fortificada, vinculando juridicamente os Poderes Pblicos consecuo
de tal objetivo. Assim, a garantia constitucional da proibio de retrocesso contempla dois contedos
normativos que se complementam40: se, por um lado, impe-se ao Estado a obrigao de no piorar
as condies normativas hoje existentes em determinado ordenamento jurdico e o mesmo vale para
a estrutura organizacional-administrativa -, por outro lado, tambm se faz imperativo, especialmente
relevante no contexto da proteo do ambiente, uma obrigao de melhorar, ou seja, de aprimorar
tais condies normativas e tambm fticas no sentido de assegurar um contexto cada vez mais
38
Entre ns, v. PIOVESAN, Flvia. Direitos humanos e o direito constitucional internacional. 8.ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 178. Para uma anlise pormenorizada, remetemos aqui ao conjunto de contribuies contidas na coletnea
coordenada por COURTIS, Christian (Comp.). Ni um paso atrs: la prohibicin de regresividad en matria de derechos
sociales. Buenos Aires: Editores Del Puerto, 2006.
39
No entanto, destaca-se que a clusula da reserva do possvel, ou seja, da possibilidade financeira de o Estado prover os direitos sociais no pode ser colocada como barreira realizao do ncleo mnimo dos direitos sociais,
denominado de mnimo existencial (social), da mesma forma como ocorre com o mnimo existencial ecolgico. Sobre tal
discusso, v. FENSTERSEIFER, Direitos fundamentais e proteo do ambiente..., p. 264 e ss.
40
Sobre dupla face da proibio de retrocesso social, notadamente em relao s obrigaes de progresso e
no-regressividade, v. ABRAMOVICH; COURTIS, Los derechos sociales..., p. 93-94.
favorvel ao desfrute de uma vida digna e saudvel pelo indivduo e pela coletividade como um todo.
A partir de tais consideraes, conforme entendimento por ns sustentado, o mais adequado, do
ponto de vista da Teoria dos Direitos Fundamentais e mesmo do Direito Internacional dos Direitos
Humanos, o tratamento integrado e interdependente dos direitos sociais e dos direitos ecolgicos, a
partir da sigla DESCA (para alm da clssica denominao de DESC), ou seja, como direitos econmicos,
sociais, culturais e ambientais, de modo a contemplar a evoluo histrica dos direitos fundamentais
e humanos, incorporando a tutela do ambiente em tal ncleo privilegiado de proteo da pessoa.
Nesse sentido, o Protocolo de San Salvador Adicional Conveno Americana sobre Direitos Humanos
em Matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1988) incorpora a compreenso acerca dos
DESCA, apontando, no bojo do seu texto, que toda pessoa tem direito a viver em um meio ambiente
sadio e a contar com os servios pblicos bsicos (art. 11.1), bem como que os Estados-Partes promovero a proteo e melhoramento do meio ambiente (11.2). E, muito antes ainda do Protocolo de San
Salvador, tambm o prprio Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966)
j sinalizava a sua receptividade e abertura tutela ecolgica ainda bastante incipiente no plano
normativo internacional, considerando que a Declarao de Estocolmo das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente Humano data de 1972 -, de modo que alguns dispositivos do seu texto j destacam a relao da proteo do ambiente com os direitos sociais, na medida em que dispe sobre o direito de
toda pessoa a um nvel de vida adequado e de uma melhoria contnua das condies de vida (art.
11.1), bem como acerca do direito de toda pessoa a desfrutar do mais elevado nvel de sade fsica e
mental relacionado melhoria de todos os aspectos de higiene do trabalho e do meio ambiente (art.
12.1 e 12.2.b). Portanto, a clusula de progressividade atribuda aos direitos sociais deve abarcar, necessariamente, tambm as medidas normativas voltadas tutela ecolgica, de modo a instituir uma
progressiva melhoria da qualidade ambiental e, conseqentemente, da qualidade de vida em geral.41
De tal sorte, possvel sustentar a ampliao da incidncia do instituto da proibio de retrocesso
para alm dos direitos sociais, de modo a contemplar os direitos fundamentais em geral42, mais uma
razo para levar a srio a crtica assacada por NOVAIS, no sentido de que a metdica mais correta
consiste em aplicar ao universo dos direitos fundamentais (incluindo, portanto, o direito ao ambiente)
a teoria geral que dispe sobre os limites e restries dos direitos fundamentais, em vez de tratar os
41
A clusula (e dever) de melhoria progressiva da qualidade de vida, no tocante proteo do ambiente, pode ser
encontrada na Lei de Bases do Ambiente Portuguesa (Lei 11/87), ao dispor, no seu art. 40., 1, que dever dos cidados,
em geral, e dos sectores pblico, privado e cooperativo, em particular, colaborar na criao de um ambiente sadio e
ecologicamente equilibrado e na melhoria progressiva e acelerada da qualidade de vida.
42
V., por todos, SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 437.
direitos sociais como se no fossem fundamentais ou mesmo constitussem um grupo distinto a merecer uma tutela diferenciada43, discusso que aqui no ser explorada, mas que no pode ser pura
e simplesmente menosprezada.
Assim, considerando que a proibio de retrocesso em matria de proteo e promoo dos DESCA
guarda relao com a previso expressa de um dever de progressiva realizao contido em clusulas
vinculativas de direito internacional, poder-se- afirmar que pelo menos tanto quanto proteger o pouco que h em termos de direitos sociais e ecolgicos efetivos, h que priorizar o dever de progressiva
implantao de tais direitos e de construo de uma cidadania inclusiva, at mesmo em termos de
uma cidadania ecolgica. Com efeito, progresso, aqui compreendido na perspectiva de um dever de
desenvolvimento sustentvel, necessariamente conciliando os eixos econmico, social e ambiental44,
segue sendo possivelmente o maior desafio no apenas, mas especialmente para Estados Constitucionais tidos como perifricos ou em fase de desenvolvimento. Assim, o princpio da proibio de retrocesso ambiental (ou socioambiental) 45 seria concebido no sentido de que a tutela normativa ambiental
tanto sob a perspectiva constitucional quanto infraconstitucional - deve operar de modo progressivo no mbito das relaes socioambientais, a fim de ampliar a qualidade de vida existente hoje e
atender a padres cada vez mais rigorosos de tutela da dignidade da pessoa humana, no admitindo
o retrocesso, em termos normativos, a um nvel de proteo inferior quele verificado hoje.
Para uma compreenso adequada do conceito de proibio de retrocesso ambiental, importante
destacar que h um dficit em termos de proteo ambiental existente hoje, na medida em que,
como visvel na questo do aquecimento global, impem-se medidas no sentido de recuar em
termos de prticas poluidoras por exemplo, reduzir as emisses dos gases geradores do efeito estufa -, no sendo suficiente apenas impedir que tais prticas sejam ampliadas. Em sintonia com tal
entendimento, com o intuito de fazer com que as prticas poluidoras recuem atravs da reduo
43
NOVAIS, Direitos fundamentais..., p. 196 e ss.
44
Especificamente sobre o desenvolvimento sustentvel, v., por todos, BOSSELMANN, Klaus. The principle of
sustainability. Reino Unido: Ashgate, 2008.
45
Merece referncia a expresso princpio da proibio de retrogradao socioambiental , difundida, entre ns, por
MOLINARO, Carlos Alberto, Direito ambiental: proibio de retrocesso. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, na esteira
da doutrina de MICHAEL KLOEPFER, substituindo a expresso princpio de proibio de retrocesso ambiental (ou socioambiental). Todavia, por ser a expresso proibio de retrocesso social j consagrada na doutrina e mesmo por apontar para
a perspectiva mais ampla, da conexo entre os direitos sociais e a tutela ambiental no contexto da socioambientalidade,
parece-nos mais adequado, para efeitos do presente estudo, apenas adapt-la para a sua feio ecolgica, ao invs criar
outra denominao, evitando-se, assim, a multiplicao de expresses referentes ao mesmo instituto jurdico.
dos impactos da ao humana sobre o ambiente - e a qualidade ambiental melhore de forma progressiva, a Lei da Poltica Nacional sobre Mudana do Clima PNMC (Lei 12.187, de 29 de dezembro
de 2009) 46, que, alm de enunciar, no caput do art. 3, como diretrizes para a questo climtica, a
consagrao dos princpios da precauo, da preveno, da participao cidad e do desenvolvimento sustentvel alm do princpio das responsabilidades comuns, porm diferenciadas, aplicado no
mbito internacional -, estabelece, no mesmo artigo citado, inciso I, que todos tm o dever de atuar,
em benefcio das presentes e futuras geraes, para a reduo dos impactos decorrentes das interferncias antrpicas sobre o sistema climtico.
Assim, no caso especialmente da legislao ambiental que busca dar operatividade ao dever constitucional de proteo do ambiente, h que assegurar a sua blindagem contra retrocessos que a tornem
menos rigorosa ou flexvel, admitindo prticas poluidoras hoje proibidas, assim como buscar sempre
um nvel mais rigoroso de proteo, considerando especialmente o dficit legado pelo nosso passado
e um ajuste de contas com o futuro, no sentido de manter um equilbrio ambiental tambm para
as futuras geraes. O que no se admite, at por um critrio de justia entre geraes humanas,
que sobre as geraes futuras recaia integralmente o nus do descaso ecolgico perpetrado pelas das
geraes presentes e passadas. Quanto a esse ponto, verifica-se que a noo da limitao dos recursos naturais tambm contribui para a elucidao da questo, uma vez que boa parte dos recursos
naturais no renovvel, e, portanto, tem a sua utilizao limitada e sujeita ao esgotamento. Assim,
torna-se imperativo o uso racional, equilibrado e equnime dos recursos naturais, no intuito de no
agravar de forma negativa a qualidade de vida e o equilbrio dos ecossistemas, comprometendo a
vida das futuras geraes. Investir na proibio de retrocesso e correlata proibio de proteo insuficiente em matria de tutela do meio ambiente, constitui, portanto, tarefa urgente para o jurista e os
assim designados operadores do Direito, para alm dos demais atores envolvidos.
A doutrina, diante de tal preocupao, tem caminhado no sentido de consagrar o princpio da proibio de retrocesso ambiental, que, na verdade, veda o retrocesso jurdico em termos de garantia e
46
Merece registro, nesse cenrio, a recente elaborao, no mbito dos trs entes federativos, de legislao voltada
especificamente questo das mudanas climticas, destacando-se as seguintes legislaes estaduais e municipais:
Poltica Estadual de Mudanas Climticas do Estado de So Paulo (Lei 13.798, de 09 de novembro de 2009), Lei sobre
Mudanas Climticas, Conservao Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Estado do Amazonas (Lei 3.135, de 05 de
junho de 2007), Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas e Desenvolvimento Sustentvel do Estado de Santa Catarina
(Lei 14.829, de 11 de agosto de 2009), Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas do Estado de Gois (Lei 16.497, de 10
de fevereiro de 2009), Poltica Estadual sobre Mudanas Climticas, Conservao Ambiental e Desenvolvimento Sustentvel do Estado de Tocantins (Lei 1.917, de 17 de abril de 2008), Poltica de Mudana do Clima do Municpio de So Paulo
(Lei 14.933, de 05 de junho de 2009).
proteo das condies ambientais existentes hoje, para aqum das quais no devemos retroceder.
Nesse sentido, MOLINARO assevera que o princpio em questo afirma uma proposio emprica
de que, atravs de uma eleio valiosa de nossa existncia e de uma avaliao intergeracional,
no permitido que se retroceda a condies ambientais prvias quelas que se desfrutam na
atualidade.47 CANOTILHO, por sua vez, destaca que a consagrao constitucional do ambiente como
tarefa ou fim do Estado determina a proibio de retrocesso ecolgico, determinando que a gua,
os solos, a fauna, a flora, no podem ver aumentado o grau de esgotamento, surgindo os limites do esgotamento como limite jurdico-constitucional da liberdade de conformao dos poderes
pblicos.48 Ainda, na esteira do pensamento de TEIXEIRA, o princpio da proibio de retrocesso
ecolgico encontra assento constitucional e visa inviabilizar toda e qualquer medida regressiva em
desfavor do ambiente, impondo limites atuao dos poderes pblicos, bem como autorizando a
interveno do Poder Pblico para impedir o retrocesso, quer por medidas de polcia administrativa
quer por meio de decises judiciais. Nesse contexto, conclui que o direito fundamental ao ambiente
s modificvel in mellius e no in pejus, uma vez que expresso da sadia qualidade de vida e da
dignidade da pessoa humana.49
Assim, na medida em que a proibio de retrocesso ambiental se coloca como blindagem protetiva
em face da atuao dos poderes pblicos, no mbito das suas funes legislativa, administrativa e judiciria, pode-se conceber a sua incidncia sobre a prpria estrutura administrativa e organizacional
do Estado voltada promoo de determinado direito fundamental. Com base em tal entendimento, determinado ato administrativo que culminasse por reduzir em demasia portanto, de forma
desproporcional - a estrutura administrativa hoje existente para a tutela ecolgica, impossibilitando
a fiscalizao e a adoo de polticas pblicas ambientais de modo minimamente suficientes para
salvaguardar tal direito fundamental, estaria por violar a proibio de retrocesso ecolgico (alm da
proibio de proteo insuficiente!) e a medida administrativa em questo estaria eivada de inconstitucionalidade. Nesse cenrio, GAVIO FILHO aponta para a proibio de retrocesso no mbito da
perspectiva organizacional e procedimental dos direitos fundamentais, o que impossibilitaria um
enxugamento da estrutura administrativa posta hoje no Estado brasileiro para dar efetivao ao
direito fundamental ao ambiente. Conforme afirma o autor, a estrutura administrativo-organizacio47
MOLINARO, Direito ambiental..., p. 99-100.
48
CANOTILHO, O direito ao ambiente como direito subjetivo, p. 182.
49
TEIXEIRA, Orci Paulino Bretanha. O direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006, p. 124.
nal do Estado Constitucional Ambiental brasileiro est orientada no sentido da realizao do direito
fundamental ao ambiente, notadamente pela distribuio de sua atuao poltica e administrativa
para as trs entidades federativas com a fixao de um rgo nacional. Tal organizao, que d
forma ao direito organizao, encontra-se protegida pela proibio de retrocesso, o que acarreta
a impossibilidade de o Estado extinguir os rgos (de tutela!) ambientais, salvo criando outros com
a mesma ou superior eficcia, j que a no-considerao de tal situao pode implicar violao de
posies jurdicas fundamentais em matria ambiental, passvel de correo pela via judicial por
intermdio dos mecanismos disponveis, tais como a ao popular, a ao civil pblica, a ao direta
de inconstitucionalidade, a ao de inconstitucionalidade por omisso e o mandado de segurana,
dentre outros que poderiam ser colacionados.50
Tendo em vista que o reconhecimento de uma garantia da proibio de retrocesso social, que inclui a proteo dos nveis de proteo ambiental, no parece ser em si objeto de maior resistncia
(pelo menos no mbito da produo doutrinria nacional, onde, pelo contrrio, a proibio de
retrocesso tem encontrado ampla consagrao), na esfera da sua aplicao, ou seja, na esfera
dos critrios para aferio da ilegitimidade de medidas restritivas da proteo e da efetividade dos
direitos socioambientais de um modo geral que se verifica a maior dificuldade, notadamente pela
pouca repercusso prtica, no que diz com o nmero de julgados dos Tribunais Superiores no Brasil
(e mesmo em outros lugares) da proibio de retrocesso. Tal dificuldade de aferir at que ponto
possvel controlar juridicamente e impedir medidas estatais que impliquem retrocesso em matria
de direitos socioambientais (dificuldade que tambm se manifesta no campo da convencional teoria
dos limites e limites aos limites dos direitos fundamentais em geral) no , de qualquer sorte, apenas
registrada no Brasil.
Uma constatao de carter mais genrico diz respeito circunstncia de que por fora da proibio
de retrocesso no possvel engessar a ao legislativa e administrativa, portanto, no possvel
impedir ajustes e mesmo restries. Do contrrio e quanto ao ponto dispensam-se maiores consideraes a proibio de retrocesso poderia at mesmo assegurar aos direitos socioambientais uma
proteo mais reforada do que a habitualmente empregada para os direitos civis e polticos, onde,
em princpio, se parte do pressuposto de que no existem direitos absolutamente imunes a qualquer
tipo de restrio, mormente para salvaguarda eficiente (do contrrio, incidiria a proibio de proteo
50
92.
GAVIO FILHO, Anzio Pires. Direito fundamental ao ambiente. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2005, p. 91-
insuficiente) de outros direitos fundamentais e bens de valor constitucional51.

Nesse alinhamento, portanto, assumindo como correta a tese de que a proibio de retrocesso no
pode impedir qualquer tipo de restrio a direitos socioambientais, parte-se aqui da mesma diretriz que, de h muito, tem sido adotada no plano da doutrina especializada, notadamente a noo
de que sobre qualquer medida que venha a provocar alguma diminuio nos nveis de proteo
(efetividade) dos direitos socioambientais recai a suspeio de sua ilegitimidade jurdica, portanto,
na gramtica do Estado Constitucional, de sua inconstitucionalidade, acionando assim um dever
no sentido de submeter tais medidas a um rigoroso controle de constitucionalidade,52 onde assumem
importncia os critrios da proporcionalidade (na sua dupla dimenso anteriormente referida), da
razoabilidade e do ncleo essencial (com destaque para o contedo existencial) dos direitos socioambientais, sem prejuzo de outros critrios, como o da segurana jurdica e dos seus respectivos
desdobramentos. Assim, ganha destaque a j retratada noo de que no campo da edio de atos
legislativos e administrativos que afetam o mbito de proteo dos direitos socioambientais, preciso ter sempre presente que tanto o legislador quanto o administrador encontram-se vinculados s
proibies de excesso e de insuficincia de proteo, portanto, devero observar as exigncias internas da proporcionalidade, quais sejam, da adequao, da necessidade e da proporcionalidade em
sentido estrito, bem como da razoabilidade, que aqui no sero objeto de aprofundamento53, mas
que so juntamente com a segurana jurdica (em especial a proteo da confiana e a tutela dos
direitos adquiridos) reconhecidos por expressiva doutrina como indispensveis tambm ao controle
de medidas restritivas em matria de direitos socioambientais54.
De outra parte, tambm perceptvel que reduzir a proibio de retrocesso a um mero controle da
razoabilidade e proporcionalidade, assim como de uma adequada justificao das medidas restritivas, poder no ser o suficiente, ainda mais se ao controle da proporcionalidade no for agregada a
noo de que qualquer medida restritiva dever preservar o ncleo (ou contedo essencial) do direito
51
Nesse sentido, v. SARLET, Ingo Wolfgang, A assim designada proibio de retrocesso social e a construo de
um direito constitucional comum latino-americano. In: Revista Brasileira de Estudos Constitucionais IBEC, n. 11, julho/
setembro 2009, p. 190.
52
Cfr., por todos, COURTIS, La prohibicin de regresividad, p. 29 e ss.
53
Aqui remetemos, para maior desenvolvimento, dentre outros, a SARLET, A eficcia dos direitos fundamentais...,
p. 394 e ss. (captulo sobre os limites aos limites dos direitos fundamentais).
54
Por ltimo, v. a minuciosa anlise de PINTO E NETTO, O princpio de proibio de retrocesso..., especialmente
p. 167 e ss.
fundamental afetado, o que, por sua vez, guarda relao com a opo, no que diz com os limites aos
limites dos direitos fundamentais, entre a teoria externa e a teoria interna, sem prejuzo de outros
aspectos relevantes a serem considerados e que aqui no sero desenvolvidos. precisamente aqui,
no que diz com o alcance da proteo assegurada por conta de uma proibio de retrocesso, que a
dignidade da pessoa humana e o assim designado mnimo existencial socioambiental (assim como
a garantia do ncleo essencial dos direitos fundamentais) podem assumir particular relevncia, tal
como tem apontado relevante doutrina e jurisprudncia55.
Por certo, nessa perspectiva que se colaciona lio de CANOTILHO, sustentando que o ncleo essencial dos direitos sociais concretizado pelo legislador encontra-se constitucionalmente garantido
contra medidas estatais que, na prtica, resultem na anulao, revogao ou aniquilao pura e
simples desse ncleo essencial, de tal sorte que a liberdade de conformao do legislador e a inerente
auto-reversibilidade encontram limitao no ncleo essencial j realizado.56 O legislador (assim como
o poder pblico em geral) no pode, portanto, uma vez concretizado determinado direito social ou
ecolgico no plano da legislao infraconstitucional, mesmo com efeitos meramente prospectivos,
voltar atrs e, mediante uma supresso ou mesmo relativizao (no sentido de uma restrio), afetar
o ncleo essencial legislativamente concretizado de determinado direito socioambiental constitucionalmente assegurado. Assim, em primeira linha o ncleo essencial dos direitos sociais que vincula o
poder pblico no mbito de uma proteo contra o retrocesso e que, portanto, representa aquilo que
efetivamente se encontra protegido.57
Muito embora tal concepo possa servir como ponto de partida para a anlise da problemtica do
alcance da proteo contra o retrocesso em matria de direitos socioambientais, no nos parece dispensvel algum tipo de aprofundamento, notadamente no que diz com a vinculao do problema s
noes de dignidade da pessoa e da garantia das condies materiais mnimas para uma vida digna,
que, por sua vez, guardam relao com a noo de ncleo essencial dos direitos socioambientais, embora no se confundam necessariamente. Alm disso, a noo de mnimo existencial, compreendida,
por sua vez, como abrangendo o conjunto de prestaes materiais que asseguram a cada indivduo
55
Cfr. as ponderaes de SARLET, A assim designada proibio de retrocesso social..., p. 192-93.
56
CANOTILHO Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituio. 7.ed. Coimbra: Almedina,
2007, p. 338 e ss.
57
Nesse sentido, v. tambm, QUEIROZ, Direitos fundamentais sociais..., p. 81 e ss. e p. 101 e ss.
uma vida com dignidade, no sentido de uma vida saudvel58, ou seja, de uma vida que corresponda
a padres qualitativos mnimos, nos revela que a dignidade da pessoa atua como diretriz jurdicomaterial tanto para a definio do ncleo essencial (embora no necessariamente em todos os casos
e da mesma forma), quanto para a definio do que constitui a garantia do mnimo existencial, que,
na esteira de farta doutrina, abrange bem mais do que a garantia da mera sobrevivncia fsica, no
podendo ser restringido, portanto, noo de um mnimo vital ou a uma noo estritamente liberal
de um mnimo suficiente para assegurar o exerccio das liberdades fundamentais,59 ainda mais em
se tratando de um cenrio constitucional marcado pelo menos no plano formal - por um constitucionalismo social e ambientalmente comprometido, para o qual a garantia da dignidade humana
e da dignidade da vida de um modo geral so to caras. precisamente por esta razo que a noo
de um mnimo existencial, na perspectiva socioambiental, deve ser acrescida da dimenso ecolgica
j referida anteriormente, atuando como critrio material para a concretizao dos patamares mnimos de tutela ambiental, aqum dos quais se estar incorrendo (assim como no que diz respeito ao
mnimo existencial em matria de direitos sociais) em flagrante violao da proibio de proteo
insuficiente e na proibio de retrocesso.
Assim, lanadas tais premissas, o que importa enfatizar que por fora da proibio de retrocesso
(mas no necessariamente e muito menos exclusivamente em funo desta) o mnimo existencial
(socioambiental60 ) opera como limite material a vincular negativa (mas tambm positivamente) o
58
Sobre o ponto, v. SARLET, Ingo Wolfgang. Dignidade da pessoa humana e direitos fundamentais na Constituio
Federal de 1988. 6.ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2008, p. 63.
59
A respeito da noo de mnimo existencial, remetemos ao indispensvel e pioneiro estudo atualizado e aprofundado em contribuies mais recentes - de TORRES, Ricardo Lobo. O mnimo existencial e os direitos fundamentais.
In: Revista de Direito Administrativo, n 177, 1989, p. 29 e ss., muito embora o autor a partir de uma profunda anlise
especialmente da doutrina norte-americana e germnica esteja aparentemente a se inclinar em prol de uma noo
liberal (embora no necessariamente reducionista) de mnimo existencial, j que bem destaca o papel da dignidade da
pessoa na construo do conceito de mnimo existencial. Dentre as contribuies mais recentes, importa referir, alm do
nosso A eficcia dos direitos fundamentais..., p. 330 e ss., o j citado estudo de BARCELLOS, de Ana Paula de. A eficcia
jurdica dos princpios constitucionais, especialmente p. 247 e ss., assim como LEIVAS, Paulo Gilberto Cogo. Teoria dos
direitos fundamentais sociais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2006; e TORRES, Ricardo Lobo. O direito ao mnimo existencial. Rio de Janeiro: Renovar, 2008. Por ltimo, v. BITTENCOURT NETO, Eurico. O direito ao mnimo para uma existncia
digna. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010.
60
De modo a considerar o mnimo existencial ecolgico como barreira normativa defensiva a impedir retrocessos legislativos em matria ambiental, v. AYALA, Patryck de Arajo. O direito ambiental das mudanas climticas:
mnimo existencial ecolgico e proibio de retrocesso na ordem constitucional brasileira. In: BENJAMIN, Antnio Herman; IRIGARAY, Carlos T.; LECEY, Eladio; CAPPELLI, Slvia (Orgs.). Anais do 14 Congresso Internacional de Direito Ambiental
(Florestas, mudanas climticas e servios ecolgicos). So Paulo: Instituto O Direito por um Planeta Verde/Imprensa
poder pblico, sem prejuzo de uma eficcia na esfera das relaes entre particulares que aqui no
est posta em causa. Nesta perspectiva, colaciona-se a emblemtica deciso do Tribunal Constitucional de Portugal (Acrdo n 509/2002), que versa sobre a inconstitucionalidade (por violao
do princpio da proibio de retrocesso) do Decreto da Assemblia da Repblica que, ao substituir
o antigo rendimento mnimo garantido por um novo rendimento social de insero, excluiu da
fruio do benefcio (ainda que mediante a ressalva dos direitos adquiridos) pessoas com idade
entre 18 e 25 anos. Em termos gerais e para o que importa neste momento, a deciso, ainda que
no unnime, entendeu que a legislao revogada, atinente ao rendimento mnimo garantido,
concretizou o direito segurana social dos cidados mais carentes (incluindo os jovens entre os
18 e 25 anos), de tal sorte que a nova legislao, ao excluir do novo rendimento social de insero
as pessoas nesta faixa etria, sem a previso e/ou manuteno de algum tipo de proteo social
similar, estaria a retroceder no grau de realizao j alcanado do direito segurana social a
ponto de violar o contedo mnimo desse direito j que atingido o contedo nuclear do direito
a um mnimo de existncia condigna, no existindo outros instrumentos jurdicos que o possam
assegurar com um mnimo de eficcia. Destaca-se, ainda, que o Tribunal Constitucional portugus
reiterou pronunciamentos anteriores, reconhecendo que, no mbito da concretizao dos direitos
sociais, o legislador dispe de ampla liberdade de conformao, podendo decidir a respeito dos
instrumentos e sobre o montante dos benefcios sociais a serem prestados, sob pressuposto de que,
em qualquer caso a escolha legislativa assegure, com um mnimo de eficcia jurdica, a garantia do
direito a um mnimo de existncia condigna para todos os casos.61
Por outro lado, com o intuito de concretizar, luz de um exemplo, uma possvel aplicao da proibio de retrocesso em matria ambiental no Brasil, e procurando lanar mo de um caso atual e
relevante, segue, no prximo segmento, breve apresentao e anlise de questo objeto de discusso no Supremo Tribunal Federal, onde embora ainda no tenha ocorrido pronunciamento definitivo est em causa, entre outros argumentos, a alegao da violao da garantia da proibio de
retrocesso em matria ambiental.
Oficial, 2010, p. 275.

61
Para quem deseja aprofundar a anlise, vale a pena conferir na ntegra a fundamentao do j citado Acrdo
n 509/2002, Processo n 768/2002, apreciado pelo Tribunal Constitucional de Portugal em 19.12.2002.
3. ESTUDOS DE CASO SOBRE A GARANTIA CONSTITUCIONAL DE PROIBIO DE RETROCESSO

(SOCIO)AMBIENTAL
3.1. A controvrsia em torno da (in)constitucionalidade do Cdigo Estadual do Meio

Ambiente (Lei 14.675, de 13 de abril de 2009) do Estado de Santa Catarina
A exemplo de outras iniciativas registradas em diversos Estados da Federao62 e mesmo no mbito
federal conforme ser tratado no tpico seguinte -, o Estado de Santa Catarina, por meio da Lei
14.675, de 13 de abril de 2009, aprovou o seu Cdigo Estadual do Meio Ambiente, diploma que j
vinha sendo objeto de acirrada controvrsia quando da tramitao na esfera do processo legislativo,
de tal sorte que, uma vez em vigor, acabou tendo diversos dos seus dispositivos63 impugnados no bojo
da Ao Direta de Inconstitucionalidade n 4252, interposta pelo Procurador-Geral da Repblica junto
ao STF64. Levando em conta que um dos pontos centrais da discusso diz com a alegao de que o
Cdigo Estadual teria, em vrios momentos, gerado uma reduo dos nveis de proteo ambiental
vigentes e consagrados em legislao federal, um dos argumentos principais colacionados em prol
da inconstitucionalidade de diversos dispositivos da Lei 14.675/09 o da proibio de retrocesso e
da violao dos deveres de proteo ambiental do Estado. Assim, sem adentrar novamente a seara
descritivo-conceitual dos institutos jurdicos (notadamente, o da proibio de retrocesso e dos deveres de proteo e seus corolrios), parte-se, desde logo, para uma rpida apresentao e anlise dos
aspectos principais discutidos no STF.
Para tanto, indispensvel contextualizar a controvrsia, de tal sorte que no h como deixar de des62
De modo exemplificativo, vale destacar que tramita, na Assemblia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul,
o Projeto de Lei 154/2009, o qual dispe sobre o Cdigo Estadual do Meio Ambiente gacho e, em termos muito similares
ao texto catarinense, traz medidas legislativas que tutelam o ambiente de forma menos rgida em comparao com
o bloco normativo federal. semelhana do que ocorre com o diploma catarinense, o projeto de lei gacho, alm de
inmeras outras flexibilizaes da norma federal, traz a reduo da extenso da rea de preservao permanente - no
caso especfico das matas ciliares - em at 80% (art. 200, I) em relao ao que estabelece a Resoluo 303/02 do CONAMA. Disponvel em: http://64.233.163.132/search?q=cache:YrF8m6ylOEIJ:proweb.procergs.com.br/Diario/DA2009080701-100000/EX20090807-01-100000-PL-154-2009.pdf+pl+154+2009+ambiente+rio+grande+do+sul&cd=8&hl=p
t-BR&ct=clnk&gl=br. Acesso em: 07 de agosto de 2010.
63
Cuida-se dos seguintes dispositivos: artigos: 28, incisos XV, XVI, XVII, XVIII, XX, XXII, XXX, XL, XLVIII, LX, LXV e
LXVI, e seus 1, 2 e 3; 101 a 113, e seus incisos e ; 114, incisos e alneas, e 1 e 2; 115, caput e incisos; 116, caput
e incisos; art. 118, inciso X, art. 121, nico; e art. 140, 1 e incisos.
64
STF, ADI 4252, Rel. Min. Celso de Mello, ajuizada em 16.6.2009 e ainda pendente de julgamento.
tacar que o Estado de Santa Catarina foi recentemente (mais uma vez!) severamente atingido pelas
seqelas atreladas ao fenmeno das mudanas climticas - agora j oficial e mundialmente reconhecido pela comunidade cientfica atravs do Painel Intergovernamental sobre Mudana do Clima
(IPCC) da Organizao das Naes Unidas65 , o qual inclui, entre os seus efeitos, a maior intensidade
e freqncia de episdios climticos extremos, a alterao nos regimes de chuvas, como ocorre na
hiptese de chuvas intensas em um curto espao de tempo, entre outros eventos naturais. No referido
Estado brasileiro, o volume de chuva previsto para todo o ms de dezembro de 2008 foi verificado
em apenas um dia do referido ms, causando enchentes e desastres ambientais de propores catastrficas.66 No entanto, justamente o Estado-membro atingido por tais efeitos ambientais nefastos
(que j so recorrentes e voltaram a se manifestar nos anos de 2009 e 2010, com grave repercusso
patrimonial e extrapatrimonial para um nmero significativo de pessoas, isto sem falar no impacto
ambiental), editou diploma legislativo ora questionado perante o Supremo Tribunal Federal -, reduzindo os padres de proteo e promoo ambiental existentes no plano federal, de modo a flexibilizar e enfraquecer institutos jurdico-ambientais essenciais para evitar os efeitos negativos referidos
65
O Relatrio de Desenvolvimento Humano 2007/2008 do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
descreve que a atividade mais intensa das tempestades tropicais uma das certezas resultantes das alteraes climticas,
de modo que o aquecimento dos oceanos ir impulsionar eventos climticos cada vez mais intensos (p. 101). Relatrio
de Desenvolvimento Humano 2007/2008 do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento. Disponvel em: http://
www.pnud.org.br/rdh/. Acesso em: 02 de agosto de 2010.
66
No Estado de Santa Catarina embora a ocorrncia de episdios similares em outras regies (basta apontar para
os fatos ocorridos no Rio de Janeiro, especialmente na regio de Angra dos Reis e Ilha Grande no final de dezembro de
2009), as catstrofes ambientais alcanaram as maiores propores entre os Estados brasileiros, registrando-se, em decorrncia das chuvas ocorridas em dezembro de 2008, 135 mortes e 78 mil pessoas desabrigadas. Reportagem sobre chuvas
em Santa Catarina. In: Folha Online. Disponvel em: http://www1.folha.uol.com.br/folha/especial/2008/chuvaemsantacatarina/. Acesso em: 07 de janeiro de 2010. Nesse cenrio de episdios climticos extremos, deve-se registrar que, em 2004,
as populaes da regio sul do Estado de Santa Catarina e da regio nordeste do Estado do Rio Grande do Sul testemunharam o primeiro furaco denominado de Catarina - registrado historicamente no Atlntico Sul. Os cientistas que participaram de encontro promovido pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais para debater o fenmeno natural em questo
chegaram ao consenso no sentido de que o mesmo se tratava de um furaco na sua fase final Categoria 2, de acordo
com a escala Saffir-Simpson -, com rajadas de ventos de at 180 hm/h. O prejuzo causado pelo episdio climtico foi
estimado em 250 milhes de reais. Sobre a questo, inclusive com destaque para o ineditismo climtico provocado pelo
Furaco Catarina e o preocupante cenrio ambiental que pode estar por trs de tal episdio, v. LYNAS, Mark. Seis graus: o
aquecimento global e o que voc pode fazer para evitar uma catstrofe. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2008, p. 55-57.
acima, como o caso das reas de preservao permanente67 e da reserva legal68. Cumpre agregar que
as pessoas vitimadas pelas catstrofes ambientais ocorridas no Estado de Santa Catarina encontramse, em geral, em situao similar a dos refugiados ambientais, j que, muitas vezes, se viram obrigadas
a se deslocarem e reconstiturem suas vidas em outras localidades, alm de terem absolutamente
comprometidas as suas condies materiais mnimas para uma vida digna (em flagrante violao ao
direito fundamental ao mnimo existencial socioambiental).
O que se esperaria em termos de proteo jurdica do ambiente por parte do Estado de Santa Catarina, no apenas por conta do dever constitucional de tutela ecolgica e social, mas especialmente
em face do compromisso tico com a superao (ou pelo menos reduo) dos problemas causados
pela falta de respeito ao ambiente, seria justamente uma postura mais rgida, no sentido de, ante a
evidente falta de eficcia dos instrumentos disponveis, elevar os nveis legislativos de tutela ecolgica,
de modo a salvaguardar a sua populao dos desastres ambientais relatados acima, inclusive a partir
da efetiva atribuio de efeitos aos princpios (e deveres) de preveno e precauo. No entanto, o que se
viu, no s, mas especialmente (no que diz com o objeto deste trabalho) do ponto de vista legislativo,
foi a reduo da proteo normativa dispensada ao patrimnio ambiental estadual, favorecendo a
ocorrncia de novos desastres ambientais e, portanto, violando, pela tica dos princpio da proibio
de insuficincia e da proibio de retrocesso, o direito fundamental ao ambiente ecologicamente
equilibrado da populao catarinense e mesmo da populao brasileira como um todo. luz do
exposto, o que se pretende demonstrar, ainda que em carter sumrio, que com a edio do Cdigo
Estadual do Meio Ambiente (Lei 14.675/09), o Estado de Santa Catarina, pelo menos o que se sustenta neste ensaio, acabou por violar tanto o princpio da proibio de retrocesso, quanto a proibio
de insuficincia de proteo, por sua vez decorrente da violao do dever de proteo ambiental. A
principal razo a embasar tais alegaes reside no fato de que, mediante a flexibilizao levada a
cabo pela lei em comento, o legislador catarinense reduziu substancialmente os nveis de proteo
ambiental assegurados pela legislao federal vigente, o que pode ser exemplificado diante do tratamento normativo conferido aos institutos da rea de preservao permanente e da reserva legal.
67
O art. 1, 2, II, da Lei 4.771/65 (Cdigo Florestal Brasileiro) conceitua rea de preservao permanente como
sendo a rea coberta ou no por vegetao nativa, com funo ambiental de preservar os recursos hdricos, a paisagem,
a estabilidade geolgica, a biodiversidade, o fluxo gnico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das
populaes humanas.
68
Art. 1, 2, III, da Lei 4.771/65 (Cdigo Florestal Brasileiro) conceitua reserva legal como sendo a rea localizada no interior de uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservao permanente, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao e reabilitao dos processos ecolgicos, conservao da biodiversidade e ao
abrigo de flora e fauna nativas.
Assim, apenas em carter ilustrativo, j que so diversos os dispositivos impugnados no mbito da ADI
4252 ajuizada pelo Procurador-Geral da Repblica, vale destacar o art. 114 do diploma catarinense69,
que trata das matas ciliares e das faixas marginais ao longo de rios, cursos dgua, banhados e nascentes, enfraquecendo sobremaneira e de modo desproporcional - a sua proteo em comparao
com as previses editadas pela legislao federal, notadamente pelo Cdigo Florestal e pelas Resolues 303/0270 e 369/06 do CONAMA. S para destacar um exemplo da flexibilizao que se est a
69
Art. 114. So consideradas reas de preservao permanente, pelo simples efeito desta Lei, as florestas e
demais formas de cobertura vegetal situadas: I - ao longo dos rios ou de qualquer curso de gua desde o seu nvel mais
alto em faixa marginal cuja largura mnima seja: a) para propriedades com at 50 (cinqenta) ha: 1. 5 (cinco) metros
para os cursos de gua inferiores a 5 (cinco) metros de largura; 2. 10 (dez) metros para os cursos de gua que tenham de
5(cinco) at 10 (dez) metros de largura; 3. 10 (dez) metros acrescidos de 50% (cinqenta por cento) da medida excedente
a 10 (dez) metros, para cursos de gua que tenham largura superior a 10 (dez) metros; b) para propriedades acima de 50
(cinqenta) ha; 1. 10 (dez) metros para os cursos de gua que tenham at 10 (dez) metros de largura; e 2. 10 (dez) metros
acrescidos de 50% (cinqenta por cento) da medida excedente a 10 (dez) metros, para cursos de gua que tenham largura
superior a 10 (dez) metros; II - em banhados de altitude, respeitando-se uma bordadura mnima de 10 (dez) metros a
partir da rea mida; III - nas nascentes, qualquer que seja a sua situao topogrfica, com largura mnima de 10 (dez)
metros, podendo ser esta alterada de acordo com critrios tcnicos definidos pela EPAGRI e respeitando-se as reas consolidadas; IV - no topo de morros e de montanha; V - em vegetao de restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues; VI - nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo; e VII - em altitude
superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetao.
70
Resoluo do CONAMA 303/02: Art. 3 Constitui rea de Preservao Permanente a rea situada: I - em faixa
marginal, medida a partir do nvel mais alto, em projeo horizontal, com largura mnima, de: a) trinta metros, para
o curso d`gua com menos de dez metros de largura; b) cinqenta metros, para o curso d`gua com dez a cinqenta
metros de largura; c) cem metros, para o curso d`gua com cinqenta a duzentos metros de largura; d) duzentos metros,
para o curso d`gua com duzentos a seiscentos metros de largura; e) quinhentos metros, para o curso d`gua com mais
de seiscentos metros de largura; II - ao redor de nascente ou olho d`gua, ainda que intermitente, com raio mnimo
de cinqenta metros de tal forma que proteja, em cada caso, a bacia hidrogrfica contribuinte; III - ao redor de lagos e
lagoas naturais, em faixa com metragem mnima de: a) trinta metros, para os que estejam situados em reas urbanas
consolidadas; b) cem metros, para as que estejam em reas rurais, exceto os corpos d`gua com at vinte hectares de
superfcie, cuja faixa marginal ser de cinqenta metros; IV - em vereda e em faixa marginal, em projeo horizontal,
com largura mnima de cinqenta metros, a partir do limite do espao brejoso e encharcado; V - no topo de morros e
montanhas, em reas delimitadas a partir da curva de nvel correspondente a dois teros da altura mnima da elevao
em relao a base; VI - nas linhas de cumeada, em rea delimitada a partir da curva de nvel correspondente a dois
teros da altura, em relao base, do pico mais baixo da cumeada, fixando-se a curva de nvel para cada segmento da
linha de cumeada equivalente a mil metros; VII - em encosta ou parte desta, com declividade superior a cem por cento
ou quarenta e cinco graus na linha de maior declive; VIII - nas escarpas e nas bordas dos tabuleiros e chapadas, a partir
da linha de ruptura em faixa nunca inferior a cem metros em projeo horizontal no sentido do reverso da escarpa; IX
- nas restingas: a) em faixa mnima de trezentos metros, medidos a partir da linha de preamar mxima; b) em qualquer
localizao ou extenso, quando recoberta por vegetao com funo fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues;
X - em manguezal, em toda a sua extenso; XI - em duna; XII - em altitude superior a mil e oitocentos metros, ou, em
Estados que no tenham tais elevaes, critrio do rgo ambiental competente; XIII - nos locais de refgio ou reproduo de aves migratrias; XIV - nos locais de refgio ou reproduo de exemplares da fauna ameaadas de extino que
afirmar, a Resoluo n 303/02 do CONAMA determina, no seu art. 3, I, a, que a rea de preservao
permanente situada em faixa marginal, medida a partir do nvel mais alto, em projeo horizontal,
ter largura mnima de trinta (30) metros, para o curso dgua com menos de dez metros de largura,
ao passo que o diploma catarinense ora impugnado - tambm quanto a este ponto - estabelece, no
seu art. 114, I, a, que a rea de preservao permanente, em situao idntica, teria, para propriedades com at 50 (cinqenta) ha, extenso de 05 (cinco) metros para os cursos de gua inferiores a
05 (cinco) metros de largura, 10 (dez) metros para os cursos de gua que tenham de 05(cinco) at 10
(dez) metros de largura; e 10 (dez) metros acrescidos de 50% (cinqenta por cento) da medida excedente a 10 (dez) metros, para cursos de gua que tenham largura superior a 10 (dez) metros. J para
propriedades acima de 50 (cinqenta) ha, a extenso da rea de preservao permanente seria de
10 (dez) metros para os cursos de gua que tenham at 10 (dez) metros de largura e 10 (dez) metros
acrescidos de 50% (cinqenta por cento) da medida excedente a 10 (dez) metros, para cursos de gua
que tenham largura superior a 10 (dez) metros.
Assim, conforme se pode depreender da comparao entre os regramentos estadual e federal, a
perda em termos de extenso da rea de preservao permanente, no exemplo apontado, poderia
chegar, em alguns casos, a mais de 80%, como ocorreria na hiptese de cursos de gua inferiores a 05
(cinco) metros de largura, visto que, segundo a legislao federal, a extenso mnima da rea de preservao permanente seria de 30 (trinta) metros, ao passo que, de acordo com a norma estadual, a
mesma teria extenso mnima de 5 (cinco) metros. Com tal medida, a reduo dos nveis de proteo
assegurados pela legislao ambiental brasileira levada a cabo pela legislao catarinense flagrante,
configurando inequvoca interveno na esfera da proteo ambiental inclusive de modo a ferir o
ncleo essencial do direito fundamental em causa -, o que implica rigoroso controle em termos de
legitimidade jurdico-constitucional. Por fora da comparao entre as legislaes ora cotejadas, por
fora em especial do flagrante retrocesso socioambiental que a norma menos protetiva veicula,
incide aqui uma presuno de inconstitucionalidade que inquina, em termos gerais, medidas estatais
restritivas de direitos fundamentais, cabendo ao ente estatal autor das medidas (no caso, de cunho
legislativo), no apenas a demonstrao da legitimidade da medida (por exemplo, de que necessria
para a proteo de outros bens fundamentais), sem prejuzo do controle da constitucionalidade das
opes do legislador e administrador, mediante aplicao dos critrios da proporcionalidade e da
salvaguarda do ncleo essencial, entre outros que podero incidir no caso concreto.
constem de lista elaborada pelo Poder Pblico Federal, Estadual ou Municipal; XV - nas praias, em locais de nidificao e
reproduo da fauna silvestre.
Com efeito, desde logo no acarreta maior dificuldade verificar que no existe justificativa plausvel
a legitimar tais mudanas legislativas para pior em termos de proteo ambiental. Se a inteno
do legislador era retirar o nus da proteo ambiental no caso, minimizar o custo ambiental
que atinge o produtor rural, beneficiando a livre iniciativa e a atividade econmica, andou muito
mal, pois tal justificativa, por si s, no ampara tal medida de restrio ao direito fundamental ao
ambiente que, bom lembrar, no tem s o produtor rural como seu titular. No caso da limitao
imposta ao direito ao ambiente pela legislao ambiental catarinense, ainda mais no contexto particular de vulnerabilidade ambiental do Estado de Santa Catarina a episdios climticos extremos
conforme j apontado em passagem anterior -, resulta evidenciada a falta de proporcionalidade
de tal medida, que, alm disso, implica a violao do ncleo essencial do direito fundamental ao
ambiente, alm de afetar significativamente direitos fundamentais (liberais, sociais e ecolgicos)
de um nmero significativo de pessoas. Por certo, possvel sustentar que a prevalecer a opo
legislativa estadual ora questionada - haveria tambm violao garantia do mnimo existencial
ecolgico (ou socioambiental), haja vista que as pessoas mais vulnerveis aos efeitos imediatos dos
episdios climticos extremos provocados pelo aquecimento sero aquelas mais pobres e necessitadas, as quais j possuem uma condio de vida precria em termos de bem-estar, desprovidas do
acesso aos seus direitos sociais bsicos (moradia adequada e segura, sade bsica, saneamento bsico e gua potvel, educao, alimentao adequada, etc.). A sujeio de tais indivduos e grupos
sociais aos efeitos negativos das mudanas climticas, como conseqncia da maior vulnerabilidade dos ecossistemas catarinenses provocada pela flexibilizao da legislao ambiental notadamente do enfraquecimento dos institutos da rea de preservao permanente e da reserva legal
-, ir agravar negativamente as suas condies existenciais, submetendo-as a um quadro de ainda
maior indignidade e cristalizando, por meio da legislao adotada pelo Estado de Santa Catarina,
violao flagrante aos seus deveres de proteo e proibio de proteo insuficiente no que tange
aos direitos fundamentais socioambientais de tais pessoas.
Tambm o art. 12171 do Cdigo Estadual de Santa Catarina padece do vcio de inconstitucionalidade,
igualmente por implicar reduo injustificada dos nveis de proteo ambiental, no caso, por afetar
71
Lei Estadual n. 14.675/09: Art. 121. Fica autorizado o cmputo da rea de preservao permanente na composio da rea de reserva legal, da seguinte forma: I - 100% (cem por cento) da rea de preservao permanente existente
no imvel, quando se tratar de pequena propriedade ou posse rural, nos termos definidos nesta Lei; II - 60% (sessenta
por cento) da rea de preservao permanente existente no imvel, nos demais casos. Pargrafo nico. A rea de preservao permanente existente no imvel tambm ser considerada, nos termos definidos neste artigo, para o clculo da
rea de reserva legal quando a averbao da reserva legal ocorrer em outro imvel.
o instituto da rea de preservao permanente, ao permitir a sua compensao com a rea de reserva legal, em descompasso com o que dispe o art. 16, 6 e 7, do Cdigo Florestal Brasileiro72.
A permisso legal de compensao estabelecida no Cdigo catarinense, alm de afastar requisitos
constantes da legislao federal para a sua concesso reas relativas vegetao nativa e desde
que no implique em converso de novas reas para o uso alternativo do solo -, reduz de forma significativa os percentuais federais constantes do 6 do art. 16 do Cdigo Florestal. A presso poltica
no sentido de reduzir o rigor do tratamento legal dispensado pelo Cdigo Florestal aos institutos da
reserva legal e da rea de preservao permanente no novidade nos cenrios polticos estadual73
e federal, tendo em vista a relao direta existente entre a reduo da amplitude de tais institutos e
o maior aproveitamento econmico da rea rural para as atividades de agricultura ou pecuria. Por
outro lado, a resistncia poltica jurdico-constitucional contra a flexibilizao de tais institutos est
amparada justamente numa perspectiva de desenvolvimento sustentvel, ou seja, de no permitir
que a atividade econmica, em funo do avano da fronteira agrcola e pecuria, desencadeie um
processo ainda maior de degradao ambiental, considerando, inclusive, a contribuio direta do
72
Art. 16 da Lei 4.771/65 (Cdigo Florestal Brasileiro): (...) 6oSer admitido, pelo rgo ambiental competente,
o cmputo das reas relativas vegetao nativa existente em rea de preservao permanente no clculo do percentual
de reserva legal, desde que no implique em converso de novas reas para o uso alternativo do solo, e quando a soma
da vegetao nativa em rea de preservao permanente e reserva legal exceder a: I-oitenta por cento da propriedade rural localizada na Amaznia Legal; II-cinqenta por cento da propriedade rural localizada nas demais regies do
Pas; e III-vinte e cinco por cento da pequena propriedade definida pelas alneas b e c do inciso I do 2o do art. 1o.
7oO regime de uso da rea de preservao permanente no se altera na hiptese prevista no 6o.
73
Em caso semelhante, o Tribunal de Justia do Estado de Minas Gerais entendeu serem inconstitucionais dispositivos do Cdigo Estadual de Meio Ambiente mineiro que reduziam a proteo jurdica dispensada no mbito federal
- notadamente atravs do Cdigo Florestal - aos institutos da reserva legal e da rea de preservao permanente: Ao
direta de inconstitucionalidade - Artigo 17, incisos V, VI e VII e 6 da Lei Estadual n 14.710/2004 - Poltica florestal e de
proteo biodiversidade no Estado - Artigo 19, incisos V e VII, e pargrafo 6, do Decreto Estadual n 43.710/04 - Regulamento - Reserva legal - Inconstitucionalidade manifesta - Extrapolao de competncia suplementar - Disciplina contrria
legislao federal de regncia - Ofensa ao artigo 10, inciso V, e pargrafo 1, I, da Constituio Estadual - Representao
acolhida - Vcio declarado. - A recomposio da reserva legal em imveis rurais a ser implementada mediante compensao, consoante a legislao federal de regncia, somente possvel se der por outra rea equivalente em importncia
ecolgica e extenso, desde que pertena ao mesmo ecossistema e esteja localizada na mesma micro-bacia. V.v. - Ao
direta de inconstitucionalidade (ADI) - Reserva legal - Lei Estadual n 14.309/02, art. 17, incisos V, VI e VII; Decreto Estadual
n 43.710/2004, art. 19, incisos V e VI e 6 - Suposta inconstitucionalidade - Alegada exorbitncia da norma estadual em
relao norma federal que trata da mesma matria - Lei n 4.771/65, art. 44, incisos I, II e III - Competncia concorrente
-Suposta infrao CR/88, art. 24, caput, inciso VI e pargrafos; e, CEMG/89, art. 10, caput, incisos V e VI, e pargrafos 1
e 2, e, art. 11, caput e incisos II e VI. Inocorrncia. Normas estaduais que se limitam a regulamentar a norma federal,
respeitando as diretrizes ditadas pela Unio e atendendo quelas estabelecidas para a preservao e conservao do meio
ambiente. Preliminares rejeitadas e representao julgada improcedente (TJMG, ADI 1.0000.07.456706-6/000, Comarca de
Belo Horizonte, Rel. Des. Roney Oliveira, Rel. para o acrdo Des. Herculano Rodrigues, j. 27/08/2008).
desmatamento e das prticas agropastoris para o aquecimento global. Conforme se pode apreender
do que foi dito at aqui, tal legislao ambiental estadual entra em absoluta rota de coliso com o
bloco legislativo ambiental hoje consolidado no ordenamento jurdico brasileiro, especialmente na
esfera federal, resultado de um longo processo de evoluo no campo da luta poltica pela proteo
ambiental. O retrocesso legislativo contido no Cdigo Estadual de Meio Ambiente catarinense acarreta, pelo menos vista dos elementos ora identificados e ante a ausncia de demonstrao cabal
do contrrio (ou seja, de que, no seu conjunto, a reforma legislativa no est a afetar substancialmente os nveis de proteo ambiental) indiscutvel violao garantia constitucional de proibio
de retrocesso ambiental, eivando os dispositivos apontados na inicial da ADI 4252 de flagrante inconstitucionalidade.
Ainda no que diz com a ilegitimidade constitucional das medidas promovidas pelo legislador catarinense, vale destacar que a competncia legislativa concorrente conferida ao Estado-membro pelo
art. 24, VI, da CF88, autoriza o ente federativo a legislar, de forma suplementar, regulamentando
a matria estabelecida pela norma geral editada pela Unio. No entanto, o Estado-membro deve
respeitar o padro normativo estabelecido na norma geral e tomar tal standard de proteo
ambiental como piso legislativo mnimo, de tal sorte que a prevalecer este argumento apenas
estaria autorizado a atuar para alm de tal referencial normativo e no para aqum, como o fez
o Estado de Santa Catarina ao editar a Lei 14.675/09, notadamente em relao aos dispositivos
questionados no mbito da ADI 4252. Assim, ao legislar de modo menos protetivo em relao ao
padro estabelecido pela norma geral editada pela Unio (no caso, o Cdigo Florestal Brasileiro),
e j consolidada tambm no mbito de Resolues do CONAMA, o legislador catarinense subverteu
a sua competncia legislativa suplementar e incorreu em prtica inconstitucional. Assim, resulta
correta a aplicao ao conflito normativo ora apresentado do princpio (e critrio hermenutico) da
prevalncia da norma mais benfica tutela ecolgica 74, o qual, como j destacado no mbito deste
estudo, refora a tese de que no mbito do dever de proteo ambiental do Estado, impem-se
tanto o dever de progressiva melhoria da qualidade ambiental e de sua respectiva proteo, quanto
as correlatas noes de proibio de retrocesso e insuficincia de proteo.
74
De acordo com tal entendimento, v. LEITE FARIAS, Paulo Jos. Competncia federativa e proteo ambiental.
Porto Alegre: Fabris, 1999, p. 356; e ALONSO JR., Hamilton. Direito fundamental ao ambiente e aes coletivas. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2006, p. 51 e ss.
3.2. O Projeto de Lei (1.876/99) de reforma do Cdigo Florestal Brasileiro

O Cdigo Florestal Brasileiro (Lei 4.771/65), com as alteraes trazidas pela Medida Provisria 2.166/01,
um dos mais importantes marcos normativos da proteo ambiental no cenrio jurdico brasileiro.
Em razo da sua importncia para frear e reprimir prticas degradadoras como, por exemplo, o
desmatamento das nossas florestas -, ele hoje objeto de uma verdadeira cruzada no sentido da
flexibilizao da regulao jurdica por ele dispensada s nossas reas florestais, com claro intuito
de ampliar as fronteiras agrcolas e pecurias sobre as reas protegidas. Tal tendncia se pode aferir
mediante breve anlise do Projeto de Lei 1.876/99, de relatoria do Deputado Federal Aldo Rebelo, em
trmite na Cmara dos Deputados. Entre os retrocessos mais significativos veiculados pelo projeto
de lei em questo, destaca-se a diminuio das reas de preservao permanente de 30 para 15
metros ao longo dos cursos dgua com menos de 5 metros de largura, a extino da reserva legal
para propriedades com menos de 4 (quatro) mdulos rurais (na Amaznia, isso significa propriedades
com at 400 hectares), alm da anistia para quem desmatou ilegalmente at 22 de julho de 2008 e
a extino de algumas espcies de reas de preservao permanente, como as de altitude (morros,
montes, montanhas, serras e tabuleiros).
Em tempos de mudanas climticas, justamente quando o Brasil se projeta no cenrio mundial e se
compromete internacionalmente a diminuir o desmatamento (especialmente na Floresta Amaznica,
rea tida como patrimnio nacional e dotada de especial proteo jurdica nos termos do art. 225,
4, da CF88), e, por conta disso, reduzir as suas emisses de gases geradores do aquecimento global, notadamente do CO2, resulta evidente um retrocesso injustificvel inclusive do ponto de vista
jurdico-constitucional - trazido pelas alteraes pretendidas pelo projeto de lei ora objeto de sumria
e pontual anlise. Da mesma forma como apontado anteriormente quando da anlise do Cdigo Ambiental de Santa Catarina, as alteraes em questo tem como foco (ou pelo menos como conseqncia) central, alm da impunidade dos responsveis pelos desmatamentos, a fragilizao de institutos
basilares da poltica ambiental florestal, como o caso da rea de preservao permanente (APP)
e da reserva legal (RL). Tais institutos, conforme j desenvolvido no tpico antecedente, objetivam
a proteo dos solos e do ecossistema florestal como um todo e, no caso da rea de preservao
permanente, tambm do equilbrio ecolgico da rea urbana -, de modo a evitar eroses e deslizamentos de terra, alm de serem fundamentais para a proteo dos recursos hdricos, preservao da
biodiversidade e fertilidade do solo, alm da manuteno do micro-clima, entre outros servios ambientais. A tudo isso se soma tambm, conforme anunciado no incio deste pargrafo, a importncia
de tais institutos para amenizar os efeitos negativos das mudanas climticas, especialmente no caso
de episdios climticos extremos (por exemplo, grande intensidade de chuvas em curto espao de
tempo), conforme j assinalado no primeiro estudo de caso analisado.
As razes para manter o Cdigo Florestal Brasileiro com o padro normativo (no sentido da tutela
do ambiente) atualmente vigente so muitas tanto a partir de uma abordagem social e ecolgica,
quanto pelo prisma de uma perspectiva econmica -, ao passo que, do outro lado, as razes para se
endossarem as mudanas afunilam-se no interesse puramente econmico e exclusivo do setor
agropecurio. O descaso do projeto de lei com a qualidade e o equilbrio ecolgico gritante, alinhando-se a isso tambm todos os aspectos sociais e econmicos vinculados degradao ecolgica.
A prevalecerem os termos do projeto, mais uma vez, o nus ecolgico (socioambiental) do aumento
do desmatamento das nossas florestas, que inevitavelmente vir em funo dos estmulos do novo
regramento recair sobre os indivduos e grupos sociais mais pobres e necessitados, consoante, alis,
do conta os exemplos dos ltimos desastres naturais So Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, etc.
- provocados por episdios climticos extremos, que j foram objeto de referncia quando do exame
da alterao legislativa levada a efeito em Santa Catarina.
Assim, quando se parte para a anlise do caso em face da garantia constitucional da proibio de
retrocesso ambiental ou socioambiental, toda teia normativa de proteo dos direitos fundamentais
- liberais, sociais e ecolgicos faz peso na balana no sentido de caracterizar a inconstitucionalidade das flexibilizaes legislativas que venham a comprometer a proteo hoje dispensada a eles
e, acima de tudo, tutela de uma vida digna e saudvel - em condies de qualidade e segurana
ambiental. As reformas pretendidas para o Cdigo Florestal Brasileiro no so singelas e tampouco
insignificantes para a tutela dos direitos fundamentais. E, repita-se, at por fora da indivisibilidade e
interdependncia dos direitos fundamentais, no somente o direito fundamental ao ambiente que
ser afetado, mas tambm a tutela dos direitos sociais (moradia, sade, saneamento bsico, alimentao, etc.) sofrer significativo impacto com o retrocesso legislativo pretendido, considerando tambm
uma tutela integrada de ambos (DESCA). A fragilizao da proteo ambiental ocasionada pelo aviltamento da reserva legal e da rea de preservao permanente trar reflexo direto nas condies de
bem-estar da populao brasileira, em flagrante violao ao direito fundamental ao mnimo existencial socioambiental. E, quando se fala em direitos fundamentais, considerando a sua centralidade no
sistema constitucional brasileiro (Ps-1988), as limitaes por eles sofridas, especialmente por conta
da atividade legislativa infraconstitucional, devem atender ao imperativo da proporcionalidade. Nesse sentido, bom lembrar que democracia constitucional muito mais do que uma regra majoritria
parlamentar, ou seja, h muito mais em jogo e os direitos fundamentais, nesse sentido, cumprem
justamente o papel de limitador da discricionariedade do legislador. Se verificada violao ao contedo essencial do direito fundamental que sofreu limitaes legislativas no caso, o ncleo essencial
do direito fundamental ao ambiente e tambm do prprio mnimo existencial socioambiental, como
ocorre de forma cristalina nas alteraes pretendidas para o Cdigo Florestal Brasileiro -, impe-se a
decretao da inconstitucionalidade da lei em questo.
Para ilustrar com os exemplos mais contundentes do projeto de lei, destacam-se, conforme j pontuado inicialmente: 1) a diminuio das reas de preservao permanente de 30 para 15 metros ao
longo dos cursos dgua com menos de 5 metros de largura (art. 3, I, a); 2) a extino de algumas
espcies de reas de preservao permanente, como as de altitude, morros, montes, montanhas,
serras, tabuleiros, etc.; e 3) a extino da reserva legal para propriedades com menos de 4 (quatro)
mdulos rurais (art. 14). Com relao primeira situao, a diminuio em 50% da extenso da rea
de preservao permanente, em vista dos argumentos lanados neste tpico e reiterando tudo o que
foi dito com relao ao diploma catarinense que foi at mais longe, chegando a reduzir em at 80%
a rea de preservao permanente em exemplo idntico -, trata-se de medida em descompasso com
o bloco normativo ambiental Cdigo Florestal Brasileiro vigente e Resolues 303/02 e 369/06 do
CONAMA -, de modo a provocar retrocesso legislativo substancial. Como dito em passagem anterior,
e a Lei da Poltica Nacional de Mudana do Clima (Lei 12.187/09) refora isso no art. 3, I, a proibio
de retrocesso, especialmente em matria ambiental, impe no apenas medidas no sentido de evitar
recuos do legislador e do administrador, mas tambm de impor avanos e progressos em termos
protetivos para os direitos fundamentais. Por tanto, , no mnimo, contraditrio, do ponto de vista da
atitude do legislador nacional, caso aprovado o projeto de lei em questo nos termos hoje propostos,
haja vista o que dispe a Lei da Poltica nacional de Mudana do Clima aprovada no final de 2009,
j que nesta ltima h um claro compromisso poltico-jurdico de combater as fontes emissoras dos
gases geradores do aquecimento global, despontando entre eles o desmatamento e as correspondentes queimadas florestais. E o projeto de lei de reforma do Cdigo Florestal Brasileiro faz justamente o
contrrio, legalizando a impunidade do desmatador e estimulando mais desmatamento.
Ainda na anlise das inovaes legislativas, no caso da extino de algumas espcies de reas de
preservao permanente, como as de altitude, morros, montes, montanhas, serras, tabuleiros, entre
outras, aplica-se o mesmo raciocnio esposado, no havendo razoabilidade em tal medida dada a
particularidade e importncia, do ponto de vista biolgico, de tais ecossistemas. E, com relao
extino da reserva legal para propriedades com menos de 4 (quatro) mdulos fiscais, a situao
ainda piorar. Alm de eventual estmulo a que o proprietrio rural venha a fragmentar as suas
propriedades rurais de modo a no ultrapassar os 4 (quatro) mdulos rurais e isentar-se da manuteno da reserva legal, abre-se um espao normativo para legitimar futuros desmatamentos, alm
de desobrigar aqueles que j o fizeram de reparar o dano ambiental causado. Conforme lanado em
estudo do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia, na regio da Amaznia - onde os 4 mdulos
rurais significam propriedades com at 400 hectares-, computa-se o estmulo ao desmatamento na
ordem de 35 milhes de hectares e a emisso de CO2 dele decorrente entre 10,5 e 13,5 bilhes de toneladas. Nesse sentido, vale lembrar que os desmatamentos e as queimadas, substancialmente impulsionados pela iseno da reserva legal trazida pelo projeto de lei, representam 50% das emisses
de CO2 brasileiras. Enfim, o prejuzo, em termos ecolgicos e de qualidade de vida para a populao
brasileira, extremamente significativo, no havendo, do outro lado da balana, demonstrados
benefcios econmicos que possam compens-los, at porque crescimento no sinnimo de desenvolvimento econmico, ainda mais quando se impe constitucionalmente que este ltimo seja
sustentvel, social e ecologicamente. Alm do mais, as alteraes legislativas pretendidas, alm de
caracterizarem indiscutvel violao garantia constitucional de proibio de retrocesso ambiental
alm de violao tambm aos deveres de proteo ambiental do Estado brasileiro e proibio de
proteo insuficiente - esto em absoluto descompasso com os princpios que orientam a proteo
jurdica do ambiente, notadamente os princpios da preveno, da precauo, do desenvolvimento
sustentvel e da responsabilidade para com as futuras geraes humanas.
Por fim, cumpre considerar que, em eventual ao direta de inconstitucionalidade, que certamente
vir com a aprovao do projeto de lei nos moldes em que se encontra hoje, a legislao ora contestada, precisamente por diminuir nveis de proteo ambiental, haver de ser presumida como sendo
eivada de inconstitucionalidade, cabendo ao ente estatal que a elaborou o nus de provar o contrrio,
ou seja, de que a mesma no afronta os direitos fundamentais, em particular o direito a uma vida
digna, segura e saudvel da populao brasileira. Ainda, reiterando o que j foi dito em passagem
anterior, em matria de direitos fundamentais a discricionariedade do legislador (o mesmo vale
tambm para o administrador) encontra claro limite de ordem material, especialmente quando as
medidas legislativas adotadas venham a limitar e reduzir o gozo e o desfrute de tais direitos. No caso
das alteraes legislativas veiculadas pelo projeto de lei ora em anlise, verifica-se sensvel transposio dos limites (ainda que relativamente abertos) da funo legislativa na regulao do direito
fundamental ao meio ambiente, visto que evidente a violao das exigncias da proporcionalidade,
inclusive alcanando o seu ncleo essencial, aspectos sobre os quais certamente ainda haver de se
manifestar o Poder Judicirio.
4. CONSIDERAES FINAIS
No obstante o seu desenvolvimento ainda embrionrio na doutrina brasileira, a garantia constitucional da proibio de retrocesso socioambiental (ou ecolgico) assume importncia mpar na edificao do Estado Socioambiental de Direito, pois opera como instrumento jurdico apto a assegurar,
em conjugao com outros elementos, nveis normativos mnimos em termos de proteo jurdica
do ambiente, bem como, numa perspectiva mais ampla, de tutela da dignidade da pessoa humana
e do direito a uma existncia digna, sem deixar de lado a responsabilidade para com as geraes
humanas vindouras. Nesta quadra, importa colacionar a lio de HBERLE, que, em termos de
uma dogmtica constitucional comprometida com a dignidade e os direitos fundamentais, afirma
que na planificao dos modelos de Estado de Direito, existe uma garantia cultural do status quo,
que aponta para determinados contedos irrenunciveis para o Estado Constitucional75, ou seja,
conquistas levadas a cabo ao longo da caminhada histrica da humanidade e consolidadas no seu
patrimnio jurdico-poltico fundamental no podem ser submetidas a um retrocesso, de modo a
fragilizar a tutela da dignidade da pessoa humana e dos direitos fundamentais, mas, pelo contrrio,
objetivam a continuidade do projeto da modernidade no sentido de elevar cada vez mais o esprito humano. Tal formulao, como fcil perceber, ajusta-se como uma luva idia que subjaz ao
princpio de proibio de retrocesso socioambiental, tendo em vista sempre a busca de uma salvaguarda cada vez mais ampla e qualificada da dignidade da pessoa humana e dos correlatos direitos
fundamentais, com destaque para os direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais (DESCA).
O repdio da ordem jurdica em relao a medidas que, de algum modo, instaurem um estado de retrocesso (expresso que por si s j veicula uma carga negativa), sinaliza que nem todo ajuste, ainda
que resulte em eventual restrio de direito fundamental, configura uma violao do direito, mesmo
no campo da reverso (ainda mais quando parcial) de polticas pblicas, mas que haver retrocesso,
portanto, uma situao constitucionalmente ilegtima, quando forem transpostas certas barreiras, representadas, por sua vez, por um conjunto de limites expressos e implcitos estabelecidos pela ordem
jurdico-constitucional, sem prejuzo de barreiras inerentes ao processo poltico e social.76 Tais barreiras, como restou evidenciado, incluem tanto os critrios da proporcionalidade na sua dupla feio
impeditiva de excessos de interveno e insuficincia de proteo, quanto as exigncias da segurana
75
HBERLE, Peter. Libertad, igualdad, fraternidad: 1789 como historia, actualidad y futuro del Estado constitucional. Madrid: Editorial Trotta, 1998, p. 87.
76
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais entre dever de progressiva realizao (e proteo) e proibio de insuficincia: desafios e perspectivas (no prelo).
jurdica e outros limites (como do conta os exemplos dos limites materiais reforma constitucional e
as competncias atribudas aos entes estatais), que, no seu conjunto, limitam e servem de parmetro
para o controle dos atos normativos e administrativos que estejam a afetar os nveis de proteo dos
direitos socioambientais.
No que diz com os estudos de caso apresentados, notadamente em relao ao Cdigo Ambiental do
Estado de Santa Catarina impugnado perante o Supremo Tribunal Federal e no concernente ao Projeto de Lei do novo Cdigo Florestal Brasileiro em trmite no Congresso Nacional, h como verificar
a possibilidade efetiva de aplicao dos princpios da proibio de insuficincia de proteo e da
proibio de retrocesso, mas tambm se percebe que tais instrumentos no so os nicos, visto que,
embora com outro rtulo, outros mecanismos podem e devem ser acionados, como bem revela a
argumentao deduzida a partir das normas de competncia da Constituio, que a prevalecer tal
linha argumentativa poderia at mesmo dispensar o recurso noo de proibio de retrocesso. O
que importa, portanto, que se perceba o quanto necessrio ao Estado Socioambiental de Direito
manter postura vigilante e proativa no que diz com o cumprimento dos seus deveres de proteo e
o quanto necessrio investir em critrios racionais e razoveis a balizar o controle dos atos estatais
naquilo em que comprometem os nveis indispensveis de proteo no apenas do ambiente natural
em sentido mais estrito, mas dos direitos fundamentais e da dignidade humana e da vida compreendidos em perspectiva mais ampla.
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11. CONSIDERAES FINAIS

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