SPINOSI & SUREAU

SCP dAvocat au Conseil dEtat

et la Cour de cassation
16 Boulevard Raspail
75007 PARIS

CONSEIL DETAT
SECTION DU CONTENTIEUX

QUESTION PRIORITAIRE DE CONSTITUTIONNALIT

Tendant faire constater quen dictant les dispositions de larticle
L. 224-1 du code de la scurit intrieure telles quissues de
larticle 1er de la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant
les dispositions relatives la lutte contre le terrorisme lesquelles
crent un dispositif dinterdiction administrative de sortie du territoire
de ressortissants franais , le lgislateur a, dabord, port une
atteinte disproportionne la libert daller et venir ainsi quau droit
au respect de la vie prive, ensuite, mconnu le principe de lgalit
des dlits et des peines ainsi que lexigence de prvisibilit de la loi,
puis, port atteinte au droit au recours effectif et, enfin, mconnu sa
propre comptence en affectant des droits et liberts que la
Constitution garantit.

POUR :

Le Syndicat de la Magistrature.
SCP SPINOSI & SUREAU, avocat au conseil dtat

Question pose lappui la requte dpose le XXXX mars 2015

lencontre du dcret n 2015-26 du 14 janvier 2015 et de linstruction
du 18 fvrier 2015 relative la mesure administrative dinterdiction
de sortie du territoire des Franais

Sur lapplicabilit au litige

I. La prsente question prioritaire de constitutionnalit tend faire
constater la non-conformit la Constitution des dispositions de
larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure, telles quissues de
larticle 1er de la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les
dispositions relatives la lutte contre le terrorisme, en ce quelles
disposent :
Tout Franais peut faire lobjet d'une interdiction de sortie du
territoire lorsquil existe des raisons srieuses de penser quil
projette :
1 Des dplacements l'tranger ayant pour objet la participation
des activits terroristes ;
2 Ou des dplacements l'tranger sur un thtre d'oprations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire porter atteinte la scurit publique lors de son retour sur
le territoire franais.
L'interdiction de sortie du territoire est prononce par le ministre de
l'intrieur pour une dure maximale de six mois compter de sa
notification. La dcision est crite et motive. Le ministre de
l'intrieur ou son reprsentant met la personne concerne en mesure
de lui prsenter ses observations dans un dlai maximal de huit jours
aprs la notification de la dcision. Cette personne peut se faire
assister par un conseil ou reprsenter par un mandataire de son
choix.
Lorsque les conditions en sont runies, l'interdiction de sortie du
territoire peut tre renouvele par dcision expresse et motive. Elle
est leve aussitt que ces conditions ne sont plus satisfaites. Les
renouvellements conscutifs d'une interdiction initiale ne peuvent
porter la dure globale d'interdiction au-del de deux annes.
La personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire
peut, dans le dlai de deux mois suivant la notification de la dcision
et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au
tribunal administratif l'annulation de cette dcision. Le tribunal
administratif statue dans un dlai de quatre mois compter de sa

saisine. Ces recours s'exercent sans prjudice des procdures ouvertes

aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.
L'interdiction de sortie du territoire emporte ds son prononc et
titre conservatoire l'invalidation du passeport et de la carte nationale
d'identit de la personne concerne ou, le cas chant, fait obstacle
la dlivrance d'un tel document. L'autorit administrative informe la
personne concerne par tout moyen.
Ds notification de l'interdiction de sortie du territoire, et au plus tard
dans les vingt-quatre heures compter de celle-ci, la personne
concerne est tenue de restituer son passeport et sa carte nationale
d'identit.
Un rcpiss valant justification de son identit est remis la
personne concerne en change de la restitution de son passeport et
de sa carte nationale d'identit ou, sa demande, en lieu et place de
la dlivrance d'un tel document. Ce rcpiss suffit justifier de
l'identit de la personne concerne sur le territoire national en
application de l'article 1er de la loi n 2012-410 du 27 mars 2012
relative la protection de l'identit.
Le fait de quitter ou de tenter de quitter le territoire franais en
violation d'une interdiction de sortie du territoire prise en application
du prsent article est puni de trois ans d'emprisonnement et de 45
000 d'amende.
Le fait, pour toute personne s'tant vu notifier une dcision
d'interdiction de sortie du territoire, de se soustraire l'obligation de
restitution de son passeport et de sa carte nationale d'identit est puni
de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 d'amende.
Un dcret en Conseil d'Etat prcise les modalits de mise en uvre du
prsent article, s'agissant notamment des modalits d'tablissement
du rcpiss mentionn au neuvime alina .
II. Le litige l'occasion duquel cette question a t souleve procde
du recours en annulation form par le Syndicat de la Magistrature
l'encontre des dispositions des articles 1er, 2 et 3 du dcret n 2015-26
du 14 janvier 2015 relatif linterdiction de sortie du territoire des

ressortissants franais projetant de participer des activits terroristes

ltranger, ainsi qu lencontre des dispositions de linstruction
relative la mesure administrative dinterdiction de sortie du territoire
des Franais prononce en application de larticle L. 224-1 du code de
la scurit intrieure en date du 18 fvrier 2015.
Or, dune part, les dispositions des articles 1er, 2 et 3 du dcret du
14 janvier 2015 ont bien t adoptes en application des dispositions
contestes issues de larticle 1er de la loi n 2014-1353 du
13 novembre 2014, les premires ayant pour objet de prciser les
modalits de dlivrance du rcpiss valant justification de lidentit
remis aux personnes qui font lobjet d'une dcision d'interdiction de
sortie du territoire franais en application de larticle L. 224-1 du code
de la scurit intrieure.
De plus, ces dispositions rglementaires ont fix les conditions dans
lesquelles la personne vise par une telle interdiction administrative de
sortie du territoire pourra, l'issue de la mesure, obtenir la dlivrance
d'un nouveau titre.
Dautre part, linstruction du 18 fvrier 2015 a explicitement pour
objet la mise en uvre de la dcision administrative dinterdiction
de sortie du territoire , dispositif cr par les dispositions litigieuses
issues de larticle 1er de la loi du 13 novembre 2014.
III. De sorte qu n'en pas douter, ces dispositions de larticle L. 224-1
du code de la scurit intrieure issues de larticle 1er de la loi prcite
sont bien applicables au litige n de la requte tendant lannulation
des dispositions rglementaires tant rappel quune disposition
est regarde comme applicable au litige si elle nest pas trangre au
dbat contentieux, quelle entretient un lien suffisant avec lui. Et le
doute profite lauteur de la question (Alexandre Lallet et Xavier
Domino, An I ap. QPC , AJDA 2011, p. 375).
Puisque ces dernires ont t prises en application des premires,
lannulation des dispositions lgislatives contestes par la prsente
question prioritaire de constitutionnalit privera ncessairement de
tout fondement les dispositions rglementaires objet du recours en
annulation devant le Conseil dEtat.

La condition de lapplicabilit au litige est donc parfaitement et

indiscutablement remplie quant ces dispositions lgislatives.
Sur labsence de dclaration de constitutionnalit antrieure
IV. Les dispositions de larticle L. 224-1 du code de la scurit
intrieure ont t cres par larticle 1er de la loi n 2014-1353 du
13 novembre 2014 renforant les dispositions relatives la lutte contre
le terrorisme.
Or, ces dispositions nont pas dj t dclares conformes la
Constitution dans les motifs et le dispositif dune dcision du Conseil
constitutionnel.
Dune part, la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les
dispositions relatives la lutte contre le terrorisme na pas fait lobjet
dun contrle de constitutionnalit a priori au titre de larticle 61 de la
Constitution.
Dautre part, les dispositions de larticle 1er de cette mme loi nont
pas davantage t examines par le Conseil constitutionnel dans le
cadre dune dcision prise sur le fondement de larticle 61-1 de la
Constitution.
La condition dabsence de dclaration pralable de conformit est, elle
aussi, parfaitement remplie.
Sur le caractre srieux
V. Il en va de mme de la troisime condition de renvoi en ce quen
dictant les dispositions litigieuses portant cration dun dispositif
indit dinterdiction administrative de sortie du territoire visant les
ressortissants franais, le lgislateur a port une atteinte
disproportionne la libert daller et venir ainsi quau droit au
respect de la vie prive, atteintes constitutives, en soi, dune
inconstitutionnalit que le juge constitutionnel ne saurait admettre.

Au surplus, linconstitutionnalit de ces dispositions est dautant plus

flagrante quelles mconnaissent galement le principe de lgalit des
dlits et des peines ainsi que lexigence de prvisibilit de la loi.
En outre, les dispositions litigieuses ont port atteinte au droit au
recours effectif.
Enfin, le lgislateur a mconnu sa comptence en affectant ces droits
et liberts que la Constitution garantit.
En ce qui concerne latteinte disproportionne la libert daller et
venir et au droit au respect de la vie prive
VI. En droit, la libert d'aller et venir et le respect de la vie prive
figurent au nombre des liberts constitutionnellement garanties
protgs par les articles 2 et 4 de la Dclaration des droits de
l'homme et du citoyen de 1789 (Cons. constit. Dc. nos 2003-467 DC
du 13 mars 2003, cons. 8 ; et 2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 4).
Or, ainsi consacre au sein des liberts et droits fondamentaux
reconnus tous ceux qui rsident sur le territoire de la Rpublique ,
la libert d'aller et venir n'est pas limite au territoire national
mais comporte galement le droit de le quitter (Cons. constit.,
Dc. n 97-389 DC du 22 avril 1997, cons. 10 ; v. aussi Cons. constit.,
Dc. n 93-325 DC du 13 aot 1993, cons. 103).
Certes, il est constant que la libert constitutionnelle daller et venir
ainsi que le droit au respect de la vie prive doivent tre concilis avec
dautres impratifs potentiellement contradictoires tels que la
prvention des atteintes l'ordre public et la recherche des auteurs
d'infractions (Cons. constit. Dc. nos 2003-467 DC du 13 mars 2003,
cons. 8 ; et 2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 75 et 76).
Cependant, eu gard leur qualit de droits et liberts
constitutionnellement garantis, le Conseil constitutionnel encadre
fermement un tel exercice de conciliation par les exigences
constitutionnelles de justification et de stricte proportionnalit de
toute restriction ainsi porte la libert daller et venir :

 Les mesures de police administrative susceptibles d'affecter

l'exercice des liberts constitutionnellement garanties, au nombre
desquelles figure la libert d'aller et venir, composante de la libert
personnelle protge par les articles 2 et 4 de la Dclaration de 1789,
doivent tre justifies par la ncessit de sauvegarder l'ordre public
et proportionnes cet objectif (Cons. constit., Dc. n 2010-13
QPC du 9 juillet 2010, cons. 8).
En somme, tant pour la libert daller et venir que pour le droit au
respect de la vie prive, les atteintes portes l'exercice de ces
liberts doivent tre adaptes, ncessaires et proportionnes
l'objectif de prvention poursuivi (Cons. constit., Dec. n 2008-562
DC du 21 fvrier 2008, cons. 13).
VII. Ainsi, et titre dillustration, si les dispositions habilitant les
services de police et les units de gendarmerie retenir le passeport ou
le document de voyage des personnes de nationalit trangre en
situation irrgulire en change dun rcpiss valant justification de
leur identit ont pu tre regardes comme conformes la
Constitution, cest au motif, notamment, que :
Par cette mesure, il ne saurait en aucune faon tre fait obstacle
l'exercice par l'tranger du droit de quitter le territoire national et de
ses autres liberts et droits fondamentaux et que la retenue du
passeport ou du document de voyage ne doit tre opre que pour
une dure strictement proportionne aux besoins de l'autorit
administrative, sous le contrle du juge administratif auquel il
appartiendra, le cas chant, de prononcer un sursis excution
(Cons. constit., Dc. n 97-389 DC du 22 avril 1997, cons. 11 et 12).
Toujours au sujet du droit des ressortissants trangers de quitter le
territoire franais, le Conseil constitutionnel a galement jug que ne
mconnaissaient pas la libert daller et venir les dispositions qui
imposent ces ressortissants de dclarer leur intention de quitter le
territoire franais et de produire cet effet un visa de sortie, lorsque
cette dclaration est ncessaire la scurit nationale , ds lors que :
En confrant l'autorit administrative la facult d'imposer une
dclaration pralable la sortie du territoire certaines catgories
d'trangers, pour les besoins de la protection de la scurit nationale,

le lgislateur n'a pas subordonn le fait de quitter le territoire

franais une exigence d'autorisation pralable ; qu'en effet, la
dlivrance du visa de sortie par l'autorit administrative ne permet
pas celle-ci d'exercer une apprciation quant l'opportunit du
dplacement envisag par l'tranger ; que la dclaration pralable
effectue doit entraner la dlivrance de ce visa justifiant de
l'accomplissement de la formalit exigible ; que, sous ces rserves
d'interprtation, l'article 29 de la loi n'apporte pas la libert d'aller
et venir une gne excessive (Cons. constit. Dc. n 93-325 DC du
13 aot 1993, 104).
Dans le mme sens, si le Conseil dEtat a refus de transmettre une
question prioritaire de constitutionnalit visant les dispositions
relatives lobligation pour une personne faisant lobjet d'une
interdiction de stade de rpondre aux convocations des autorits de
police au moment des manifestations sportives objet de linterdiction,
cest en soulignant en particulier que cette mesure ponctuelle et
limite dans le temps porte la libert d'aller et de venir une
atteinte limite et proportionne l'objectif poursuivi (CE,
13 juillet 2010, n 340.302).
Par contraste, mais toujours en application de ces mmes exigences de
justification et de stricte proportionnalit, le Conseil constitutionnel a
jug, propos du rgime de circulation des gens du voyage, que :
En imposant que le carnet de circulation soit vis tous les trois mois
par l'autorit administrative et en punissant d'une peine d'un an
d'emprisonnement les personnes circulant sans carnet de circulation,
les dispositions de l'article 5 de la loi du 3 janvier 1969 portent
l'exercice de la libert daller et de venir une atteinte
disproportionne au regard du but poursuivi (Cons. constit., Dc.
n 2010-13 QPC du 09 juillet 2010, cons. 23).
VIII. En l'occurrence, aux termes des dispositions de larticle L. 224-1
du code de la scurit intrieure, le lgislateur a cr un dispositif
dinterdiction administrative de sortie du territoire concernant les
ressortissants franais.

Ainsi, selon lalina 1er des dispositions contestes :

Tout Franais peut faire lobjet d'une interdiction de sortie du
territoire lorsquil existe des raisons srieuses de penser quil
projette :
1 Des dplacements l'tranger ayant pour objet la participation
des activits terroristes ;
2 Ou des dplacements l'tranger sur un thtre d'oprations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire porter atteinte la scurit publique lors de son retour sur
le territoire franais.
Aux termes des alinas suivants de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure, cette mesure est prononce par le ministre de
lintrieur, sans procdure contradictoire pralable, pour une dure
maximale de six mois compter de sa notification et peut faire lobjet
dun renouvellement, sous rserve de ne pas porter la dure globale de
linterdiction au-del de deux annes.
Ce faisant, le lgislateur a donc institu une vritable mesure de
sret dune svrit extrme par laquelle le ressortissant franais
vis est empch de quitter le territoire franais, non pour lacte de
terrorisme quil a commis, non pas pour lacte de terrorisme quon le
souponne davoir commis, mais pour lacte de terrorisme quil est
susceptible de commettre dans lavenir (Aurlie Cappello,
Linterdiction de sortie du territoire dans la loi renforant les
dispositions relatives la lutte contre le terrorisme , in AJ Pnal,
2014, n 12, pp. 560 et s.).
IX. Certes, une telle restriction de la libert daller et venir ainsi que
du droit au respect de la vie prive nest pas en soi injustifie et peut
prtendre rpondre des ncessits tenant lordre public.
Nul ne saurait dailleurs contester limportance de la lutte contre la
violence terroriste qui, pour reprendre les mots employs par la Cour
europenne des droits de lhomme, constitue en elle-mme une
grave menace pour les droits de lhomme (Cour EDH, 4e Sect.

10

17 janvier 2012, Othman (Abu Qatada) c. Royaume-Uni, Req.

n 8139/09, 183).
Toutefois, en vertu mme des impratifs de lEtat de droit affirms
notamment par lexigence constitutionnelle de la garantie des droits
protge larticle 16 de la Dclaration de 1789, les restrictions de la
libert daller et venir en particulier celles rsultant de mesures de
police administrative et du droit au respect de la vie priv doivent
tre strictement justifies par la ncessit de sauvegarder l'ordre
public et proportionnes cet objectif (Cons. constit., Dc.
n 2010-13 QPC du 9 juillet 2010, cons. 8).
X. Or, tel nest pas le cas des dispositions contestes de larticle
L. 224-1 du code de la scurit intrieure.
En effet, en dpit de la gravit de la restriction la libert personnelle
quemporte ce dispositif dinterdiction administrative de sortie du
territoire, ces dispositions confient une autorit administrative et non
un juge judiciaire indpendant le soin ddicter de telles dcisions ;
font reposer le dclenchement de ce dispositif sur des critres
insuffisamment prcis ; autorisent ldiction immdiate dune telle
dcision sans aucune procdure contradictoire pralable ; et ne
permettent pas lexercice dun contrle juridictionnel suffisant.
Chacune prise isolment mais aussi, a fortiori, cumules ensemble,
ces diffrentes carences rvlent amplement le caractre
particulirement disproportionn du dispositif ainsi cr par les
dispositions litigieuses.
X-1 Premirement, les dispositions de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure portent une atteinte tout fait disproportionne la
libert constitutionnelle daller et venir en ce quelles confient une
autorit administrative et non un juge judiciaire indpendant le soin
ddicter des dcisions dinterdiction de sortie du territoire.
X-1.1 Certes, le syndicat exposant nignore pas que depuis 2003, le
Conseil constitutionnel a dissoci la libert d'aller et venir ,

11

protge par les articles 2 et 4 de la Dclaration des droits de

l'homme et du citoyen de 1789 de la libert individuelle, que
larticle 66 de la Constitution place sous la surveillance de l'autorit
judiciaire (Cons. constit., Dc. nos 2003-467 DC du 13 mars 2003,
cons. 8 et 2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 4).
Il en est de mme sagissant du droit au respect de la vie prive depuis
la dcision n 99-416 DC par laquelle, en 1999, le Conseil a rattach
ce droit la libert personnelle garantie par larticle 2 de la
Dclaration des droits (Cons. constit. Dec. n 99-416 DC du
23 juillet 1999, cons. 45).
Lexposant ne conteste pas davantage que les dispositions contestes
relatives linterdiction de sortie de territoire sont de nature porter
atteinte la libert daller et venir, laquelle n'est pas limite au
territoire national mais comporte galement le droit de le quitter
(Cons. constit., Dc. n 93-325 DC du 13 aot 1993, cons. 103) ainsi
qu la vie prive, mais quelles nemportent pas une privation de
libert susceptible de relever du champ de la libert individuelle au
sens de larticle 66 de la Constitution.
Toutefois, constater que ces mesures dinterdiction de sortie de
territoire naffectent pas la libert individuelle ainsi entendue ne
signifie aucunement que nulle autre exigence constitutionnelle ne
requiert lintervention dun juge indpendant aux fins dautoriser, de
surveiller et de contrler de telles mesures attentatoires dautres
droits et liberts que la Constitution garantit.
En effet, si toutes les atteintes la libert individuelle au sens de
larticle 66 de la Constitution doivent ncessairement tre places
sous le contrle exclusif de lautorit judiciaire, en sa qualit de
gardienne de cette libert individuelle , ces dispositions
constitutionnelles nexcluent en aucune faon quune intervention
judiciaire soit aussi requise afin que latteinte porte une libert
autre demeure proportionne.
Ainsi, titre dillustration, il est noter que le Conseil constitutionnel
a certes rattach le droit au respect de la vie prive la libert
personnelle garantie larticle 2 de la Dclaration de 1789 (Cons.
constit., Dc. nos 99-416 DC du 23 juillet 1999, cons. 45 ; 2004-492

12

DC du 2 mars 2004, cons. 75 et 76 ; 2012-227 QPC du 30 mars 2012,

cons. 6, et 2012-264 QPC, 13 juillet 2012, cons. 5).
Sur ce terrain du droit au respect de la vie prive, il a t jug que la
collecte, l'enregistrement, la conservation, la consultation et la
communication de donnes caractre personnel doivent tre
justifis par un motif d'intrt gnral et mis en uvre de manire
adquate et proportionne cet objectif (Cons. constit., Dec.
n 2012-652 DC du 22 mars 2012, cons. 8).
Or, pour certains traitements de donnes caractre personnel
lesquels sont susceptibles daffecter ce droit au respect de la vie
prive , lexistence dun contrle judiciaire permanent sur les actions
des autorits administratives a t frquemment regarde par le
Conseil constitutionnel comme lune des garanties de la
proportionnalit de latteinte ainsi porte la vie prive.
Il en fut ainsi concernant les dispositions relatives au fichier judiciaire
automatis des auteurs d'infractions sexuelles, propos desquelles
le Conseil a jug que :
Eu gard, d'une part, aux garanties apportes par les conditions
d'utilisation et de consultation du fichier judiciaire automatis des
auteurs d'infractions sexuelles et par lattribution l'autorit
judiciaire du pouvoir dinscription et de retrait des donnes
nominatives, d'autre part, la gravit des infractions justifiant
l'inscription des donnes nominatives dans le fichier et au taux de
rcidive qui caractrise ce type d'infractions, les dispositions de
l'article 48 de la loi portant adaptation de la justice l'volution de la
criminalit sont de nature assurer, entre le respect de la vie prive et
la sauvegarde de l'ordre public, une conciliation qui n'est pas
manifestement dsquilibre (Cons. constit., Dec. n 2004-492
DC du 2 mars 2004, cons. 87 et 88).
En dautres termes, une mesure susceptible demporter une atteinte
particulirement grave la libert personnelle au sens des articles 2
et 4 de la Dclaration de 1789 peut exiger, afin de satisfaire
lexigence constitutionnelle de proportionnalit, quelle soit place
sous la surveillance du juge judiciaire.

13

Et ce, mme si cette mesure ne relve pas du champ de la libert

individuelle au sens de larticle 66 de la Constitution.
Il peut dailleurs en tre exactement de mme propos de mesures qui
ne relvent ni de la libert individuelle, ni mme de la libert
personnelle, mais dune autre libert constitutionnellement garantie.
Ainsi, au titre de la libert dexpression et de communication, le
Conseil constitutionnel a censur les dispositions de la loi du
12 juin 2009 favorisant la diffusion et la protection de la cration sur
internet, en ce quelles ont confr une autorit administrative
mme si celle-ci tait indpendante le pouvoir de suspendre laccs
internet, au motif que :
Les pouvoirs de sanction institus par les dispositions critiques
habilitent la commission de protection des droits, qui n'est pas une
juridiction, restreindre ou empcher l'accs internet de titulaires
d'abonnement ainsi que des personnes qu'ils en font bnficier ; que
la comptence reconnue cette autorit administrative n'est pas
limite une catgorie particulire de personnes mais s'tend la
totalit de la population ; que ses pouvoirs peuvent conduire
restreindre l'exercice, par toute personne, de son droit de s'exprimer
et de communiquer librement, notamment depuis son domicile ; que,
dans ces conditions, eu gard la nature de la libert garantie par
l'article 11 de la Dclaration de 1789, le lgislateur ne pouvait,
quelles que soient les garanties encadrant le prononc des
sanctions, confier de tels pouvoirs une autorit administrative
dans le but de protger les droits des titulaires du droit d'auteur et de
droits voisins (Cons. constit., Dc. n 2009-580 DC du 10 juin 2009,
cons. 16).
Ds lors, pour le Conseil constitutionnel, en raison tant de la
protection constitutionnelle reconnue au droit la libert dexpression
et de communication, que de la gravit de latteinte que les mesures
litigieuses sont susceptibles demporter, seule une juridiction peut
tre habilite dicter de telles mesures.
Il est dailleurs particulirement rvlateur que, dans cette dcision du
10 juin 2009, le Conseil constitutionnel ait expressment soulign que
la mconnaissance de la libert constitutionnelle tait acquise du seul

14

fait quun tel pouvoir de suspension de l'accs internet soit ainsi

confi une autorit administrative en lieu et place dune juridiction.
Et ce, quelles que soient les garanties encadrant le prononc des
sanctions et indpendamment mme du fait que lautorit concerne
tait une autorit administrative indpendante.
X-1.2 Or, sagissant du dispositif dinterdiction de sortie du territoire,
une telle comptence juridictionnelle est galement requise, en tant
quindispensable garantie de la libert constitutionnelle daller et
venir, ainsi que du droit au respect de la vie prive.
En effet, il est manifeste quune dcision de cette nature est
susceptible demporter des consquences extrmement graves pour
le ressortissant franais qui en fait lobjet.
Ainsi, comme lont not les Professeurs Romain Ollard et Olivier
Desaulnay :
Le fait dinterdire un individu de quitter le territoire national, par
quelques mesure que ce soit et, a fortiori, par une mesure
administrative de dpossession provisoire des documents
didentification, sanalyse videmment en une atteinte grave la
libert daller et venir (Romain Ollard et Olivier Desaulnay, La
rforme de la lgislation anti-terroriste ou le rgne de lexception
prenne , in Droit pnal, 2015, n 1, Etude 1).
De fait, ldiction subite dune telle interdiction de sortie du territoire
par lautorit administrative peut conduire lannulation dun sjour
ltranger prvu de longue date, lequel relve autant de lexercice de
la libert constitutionnelle de quitter le territoire que du droit au
respect de la vie prive.
Ainsi, cest au dernier moment que le franais dsireux de se
rendre ltranger est averti de linterdiction qui le frappe et anantit
plus quelle ne retarde son projet, compte tenu des frais engags
en pure perte (lies au transport et lhbergement sur place)
(Emmanuel Dreyer, Les restrictions administratives la libert
daller et venir des personnes suspectes de terrorisme , in Gazette
du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et s.).

15

Au surplus, aucune disposition particulire n'envisage l'hypothse

dans laquelle il apparatrait que l'individu touch par l'interdiction de
sortie du territoire n'ait eu, en ralit, aucune intention de participer
des activits terroristes ou de prendre part au thtre d'oprations
terroristes. Qu'en sera-t-il de la personne empche d'assister aux
obsques de son pre ? Au mariage de sa sur ? Pourra-t-elle obtenir
une quelconque rparation pour l'erreur grossire, humiliante et
lourde de consquences dont elle a t la victime ? (Aurlie
Cappello, Linterdiction de sortie du territoire dans la loi renforant
les dispositions relatives la lutte contre le terrorisme , in AJ Pnal,
2014, n 12, pp. 560 et s.).
Certes, de telles consquences gravement nfastes ainsi subies par un
ressortissant franais peuvent tre mises en balance avec lobjectif du
lgislateur consistant faire obstacle la concrtisation de desseins
terroristes.
Toutefois, en habilitant une autorit administrative nullement
indpendante, puisquil sagit du ministre de lintrieur
prendre une telle dcision, si lourde de consquences, au lieu den
confier le soin une autorit judiciaire, le lgislateur na
manifestement pas mis en uvre cet objectif de la manire la plus
adquate et proportionne, comme lexigent pourtant la libert
daller et venir ainsi que le droit au respect de la vie priv.
Il est dailleurs noter quune telle habilitation est tout fait indite
en droit franais. Jusqu ce jour, lautorit administrative na jamais
dispos du pouvoir dinterdire immdiatement et de sa propre
initiative un ressortissant franais de quitter le territoire, par
contraste avec le dispositif dopposition de sortie du territoire des
mineurs la demande des titulaires de lautorit parentale organise
par le dcret n 2010-569 du 28 mars 2010.
Pourtant, aucun argument ne saurait srieusement justifier un tel
dessaisissement de lautorit judiciaire.
En particulier, comme le relve le Professeur Dreyer :
Sagissant du recours lautorit administrative, lurgence nest
pas une bonne justification. La police judiciaire sait ragir

16

rapidement : un placement en garde vue aurait sans doute t

suffisant pour faire chouer les projets de voyage en question
(Emmanuel Dreyer, Les restrictions administratives la libert
daller et venir des personnes suspectes de terrorisme , in Gazette
du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et s.).
En effet, le droit commun permet dj de faire obstacle au dpart dun
ressortissant franais ayant lintention de se livrer des actes
terroristes ltranger. Car toute tentative de commettre de telles
infractions hors du territoire de la Rpublique peut dj tre
rprime en vertu notamment de larticle 113-13 du code pnal, aux
termes duquel :
La loi pnale franaise s'applique aux crimes et dlits qualifis
d'actes de terrorisme et rprims par le titre II du livre IV commis
l'tranger par un Franais ou par une personne rsidant
habituellement sur le territoire franais (sur la porte
extraterritoriale dincriminations pnales franaises en matire de
terrorisme, v. aussi larticle 689-3 du code pnal).
Dans ces conditions, lintress peut tre plac en garde vue jusqu
96 heures, voire 144 heures (Art. 706-88 et 706-88-1 du code de
procdure pnale) s il existe une ou plusieurs raisons plausibles de
souponner quelle a tent de commettre de telles infractions
(Art. 62-2 du code de procdure pnale).
En outre, ces dispositions du droit commun rvlent surtout quil est
parfaitement loisible lautorit judiciaire dagir immdiatement pour
faire obstacle au dpart ltranger dun ressortissant franais anim
dintentions terroristes, sans quil soit aucunement ncessaire de
confier de tels pouvoirs particulirement attentatoires la libert
daller et venir, ainsi quau droit au respect de la vie prive une
autorit administrative dpourvue des indispensables garanties
dindpendance et dimpartialit.
Partant, il est manifeste que le lgislateur a port ces droits et
liberts constitutionnels une atteinte inadapte, non ncessaire et
surtout parfaitement disproportionne lobjectif poursuivi.
De ce seul chef, la censure des dispositions de larticle L. 224-1 du
code de la scurit intrieure est donc acquise.

17

Mais il y a plus.
X-2 Deuximement, les dispositions de larticle L. 224-1 du code de
la scurit intrieure ont aussi port une atteinte particulirement
disproportionne la libert constitutionnelle daller et venir ainsi
quau droit au respect de la vie prive en raison de la grave
imprcision qui affecte les conditions de dclenchement du dispositif
dinterdiction de sortie du territoire.
X-2.1 En effet, aux termes de lalina 1er de larticle L. 224-1 du code
de la scurit intrieure :
Tout Franais peut faire lobjet d'une interdiction de sortie du
territoire lorsquil existe des raisons srieuses de penser quil
projette :
1 Des dplacements l'tranger ayant pour objet la participation
des activits terroristes ;
2 Ou des dplacements l'tranger sur un thtre d'oprations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire porter atteinte la scurit publique lors de son retour sur
le territoire franais.
Or, le libell de ces dispositions est afflig dune forte imprcision qui
confre une excessive libert dapprciation lautorit administrative
et, corrlativement, rduit dautant leffectivit dun ventuel contrle
juridictionnel ultrieur.
X-2.2 Demble, il convient en effet de souligner combien est floue et
source de subjectivit lexpression raisons srieuses de penser
utilise au sein des dispositions litigieuses.
Cette imprcision est dautant plus frappante par contraste avec
dautres standards qui encadrent lexercice par le juge pnal de son
pouvoir de dcision.

18

Ainsi, les dispositions de larticle 62-2 du code de procdure pnale

relatives au placement en garde vue renvoient lexistence de :
Une ou plusieurs raisons plausibles de souponner que la
personne concerne a commis ou tent de commettre un crime ou un
dlit
De mme, les dispositions de larticle 80-1 du mme code qui ont trait
aux conditions de mise en examen exigent que :
Des indices graves ou concordants rendant vraisemblable qe les
personnes vises aient pu participer, comme auteur ou comme
complice, la commission des infractions dont il est saisi
Si, linstar de toute disposition textuelle, ces diffrentes expressions
peuvent elles aussi donner lieu interprtation, il est indniable
quelles jouissent aujourdhui dune signification et dune porte
clairement dfinies au fil des prcisions jurisprudentielles.
Or, tel nest pas le cas sagissant de lexpression raisons srieuses
de penser , qui nest utilise dans aucun autre texte de nature pnale
actuellement en vigueur en droit franais.
Cette absence de prcdent textuel ou jurisprudentiel est dautant plus
prjudiciable quil reviendra en tout premier lieu la seule autorit
administrative ainsi habilite dicter des dcisions dinterdiction
administrative de sortie du territoire de dfinir ce que recouvre une
telle expression.
En effet, ainsi que le relve le Professeur Dreyer :
Le danger dun tel dispositif tient la marge dapprciation laisse
au ministre de lIntrieur. Les raisons srieuses de penser quun
Franais souhaite se rendre ltranger pour participer des
activits terroristes sont entirement abandonnes son
apprciation (Emmanuel Dreyer, Les restrictions administratives
la libert daller et venir des personnes suspectes de terrorisme , in
Gazette du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et s.).

19

Or, une telle hypothse est lourde de consquences dans la mesure o :

Deux interprtations de cette expression au moins sont
envisageables. En effet, si on veut bien se souvenir que, pour un
franais ou une personne rsidant habituellement en France, se
rendre ltranger pour participer des activits terroristes constitue
dsormais une infraction la loi pnale franaise (C. pn., art. 11313 et 421-2-1), on peut craindre que ce pouvoir dinterdiction soit le
moyen de doubler lintervention du juge judiciaire dune
intervention administrative peu respectueuse de la prsomption
dinnocence et des pouvoirs de neutralisation existant au stade de
linstruction.
Si tel nest pas le cas, on peut craindre que le dispositif trouve sa
place en amont de linfraction de bande organise terroriste, sur la
base de simples indices qui rendent le projet vraisemblable, mais pas
encore certain. Sur quoi reposeraient alors ces raisons srieuses
? Sur de simples intuitions, des renseignements non exploitables
dans une perspective judiciaire obtenus par les services de police, la
rputation sulfureuse dun individu, le principe de prcaution
(conduisant interdire la sortie du territoire de tout Franais
dorigine trangre dsireux de se rendre en zone de conflits), voire
une simple volont de nuire (a minima travers la dsorganisation de
ce genre de voyage report au dernier moment) ? travers ces
interrogations, cest la proportionnalit de la mesure qui est en
cause. Seules des situations extrmes pourraient la justifier, qui ne
semblent pas suffisamment identifies par le nouvel article L. 224-1
du Code de la scurit intrieure (Ibid.).
La disproportion qui affecte le dispositif des interdictions de sortie du
territoire dictes laune de lexpression raisons srieuses de
penser est donc en soi manifeste.
Mais cette disproportion apparat dcuple eu gard la forte
incertitude qui grve galement les deux autres sries de conditions,
troitement lie la premire.
X-2.3 Dune part, en guise de premire hypothse justifiant ldiction
dune interdiction de sortie du territoire, les dispositions contestes se
bornent viser des raisons srieuses de penser quun franais

20

 projette : 1 Des dplacements l'tranger ayant pour objet la

participation des activits terroristes .
Et ce, sans aucune autre prcision.
En particulier, le lgislateur a totalement manqu dencadrer le
pouvoir dapprciation de lautorit administrative comptente, faute
en particulier davoir forg une dfinition explicite de lexpression
activits terroristes ou, en guise de palliatif, davoir renvoy
expressment vers les dispositions lgislatives du code pnal
rprimant des activits de cette nature.
Une telle prcision simposait dautant plus que les activits en
question ont vocation se drouler dans un contexte extraterritorial,
notamment au sein de conflits arms internationaux ou non
internationaux. Car dans ces circonstances, il est bien souvent difficile
de distinguer entre la qualit de combattants au sens du droit
international humanitaire et, en particulier, des Conventions de
Genve et celle de terroriste .
De fait, lintervention dun ressortissant franais au sein dun conflit
arm ltranger au soutien dun des belligrants pourrait certes le
conduire commettre des actes rprims par le droit pnal franais,
sous rserve quils relvent de ceux expressment viss au sein du
code pnal comme susceptibles dtre poursuivis malgr leur
commission ltranger. Cependant, de tels actes de soutien de
quelque nature quils soient ne sont pas ncessairement qualifiables
de terroristes au sens du droit pnal franais, lequel est faut-il le
rappeler dinterprtation stricte.
Plus largement encore, du fait du libell du 1 des dispositions de
larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure, lautorit
administrative habilite dicter une mesure dinterdiction de sortie
est ncessairement voue se livrer un exercice de prdiction pour
le moins hasardeux.
En effet, faute de prcision suffisante, et ainsi que lon soulign
plusieurs observateurs :
Cette disposition consacre la rpression de l'intention pure, sans un
minimum de matrialit objective constate. La personne sera

21

empche de quitter le territoire et se verra retirer son passeport et sa

carte nationale d'identit parce qu'il existe des raisons de penser
qu'elle projette de participer des activits terroristes depuis
l'tranger, sans que cette participation ne soit concrtise et n'ait
dpass le stade de la projection, si tant est qu'une telle projection
existe vritablement (Aurlie Cappello, Linterdiction de sortie du
territoire dans la loi renforant les dispositions relatives la lutte
contre le terrorisme , in AJ Pnal, 2014, n 12, pp. 560 et s.).
X-2.4 Dautre part, ces carences sont encore plus flagrantes sagissant
de la seconde hypothse justifiant ldiction dune interdiction de
sortie du territoire.
Aux termes du 2 de larticle L. 224-1 du code de la scurit
intrieure, cette interdiction peut tre prononce lorsquil existe des
raisons srieuses de penser quun ressortissant franais projette :
2 des dplacements l'tranger sur un thtre d'oprations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire porter atteinte la scurit publique lors de son retour sur
le territoire franais. .
Or, nouveau, lincertitude est des plus consquentes, le lgislateur
ayant totalement omis de dfinir ce quoi renvoie un thtre
d'oprations de groupements terroristes .
Est-ce dire, ainsi que la relev le Professeur Dreyer, que se rendre
en Syrie ou en Irak aujourdhui pourrait tre interdit dune
manire gnrale ? (Emmanuel Dreyer, Les restrictions
administratives la libert daller et venir des personnes suspectes de
terrorisme , in Gazette du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et s.).
De plus, le lgislateur na pas davantage prcis la signification dun
dplacement dun ressortissant franais ltranger dans des
conditions susceptibles de le conduire porter atteinte la scurit
publique lors de son retour sur le territoire franais .
Dans ce cadre, lautorit administrative est donc habilite se livrer
une exercice de prdiction encore plus hypothtique que le prcdent.

22

Car il ne sagit plus seulement dvaluer les actes que lintress

dans un futur relativement proche est susceptible daccomplir
ltranger, mais de deviner par hypothse dans un avenir bien
plus lointain les actes auxquels il pourrait se livrer une fois de
retour sur le sol national.
Partant, il est manifeste que le lgislateur a ainsi entirement
abandonn lapprciation de ladministration les conditions de
dclenchement dune mesure pourtant susceptible demporter une
atteinte particulirement grave la libert constitutionnelle daller et
venir ainsi quau droit, de mme valeur, au respect de la vie prive.
Or, le caractre parfaitement disproportionn dune telle atteinte est
dautant plus irrmdiable que cette irrductible indtermination de
la notion de raisons srieuses sur laquelle repose la dcision du
ministre de l'Intrieur nest gure compense par
lencadrement procdural du dispositif litigieux (Romain Ollard et
Olivier Desaulnay, prcit).
X-3 Troisimement, en effet, en prvoyant que la mesure
dinterdiction de sortie du territoire peut tre dicte par le ministre de
lintrieur sans procdure contradictoire pralable et donc sans laisser
lintress lopportunit de prsenter des observations avant
lintervention de la dcision, les dispositions de larticle L. 224-1 du
code de la scurit intrieure ont l encore port une atteinte
disproportionne la libert constitutionnelle daller et venir ainsi
quau droit au respect de la vie prive.
Aux termes de lalina 4 de larticle L. 224-1 du code de la scurit
intrieure :
L'interdiction de sortie du territoire est prononce par le ministre de
l'intrieur pour une dure maximale de six mois compter de sa
notification. La dcision est crite et motive. Le ministre de
l'intrieur ou son reprsentant met la personne concerne en mesure
de lui prsenter ses observations dans un dlai maximal de huit jours
aprs la notification de la dcision. Cette personne peut se faire
assister par un conseil ou reprsenter par un mandataire de son
choix .

23

Ainsi, en vertu des dispositions litigieuses, lautorit administrative est

habilite dicter immdiatement une mesure particulirement
attentatoire aux droits et liberts constitutionnellement garantis sans
quun dbat contradictoire ait pu tre men pralablement.
Un tel choix peut certes prtendre poursuivre lobjectif de prvention
des atteintes lordre public, lequel implique que linterdiction de
sortie du territoire puisse tre prononce avant que la personne vise
nait eu le temps de quitter le territoire.
Mais une fois de plus encore, les moyens employs pour ce faire sont
parfaitement
inadapts,
non
ncessaires
et
surtout
disproportionns.
X-3.1 Dabord, le dlai de huit jours ainsi prvu par les dispositions
litigeuses est tout fait excessif.
Eu gard la gravit de la mesure ainsi prononce et ses
consquences, seule une audition dans les plus brefs dlais, si ce nest
immdiate, la demande de lintress aurait t de nature satisfaire
lexigence de proportionnalit de latteinte porte la libert daller
et venir ainsi quau droit au respect de la vie prive.
En effet, comme
commentateurs :

le

soulignent

de

faon

convergente

les

Sagissant du caractre non contradictoire de la prise de dcision,

lurgence ne constitue pas davantage une justification satisfaisante :
lefficacit dune garde vue nempche pas la notification
immdiate de ses droits au suspect (Emmanuel Dreyer, Les
restrictions administratives la libert daller et venir des personnes
suspectes de terrorisme , in Gazette du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et
s. ; v. aussi Aurlie Cappello, Linterdiction de sortie du territoire
dans la loi renforant les dispositions relatives la lutte contre le
terrorisme , in AJ Pnal, 2014, n 12, pp. 560 et s.).
X-3.2 Ensuite, et surtout, permettre la personne vise par la mesure
dinterdiction de sortie du territoire de prsenter des observations
seulement quelques jours aprs ldiction de celle-ci conduit

24

renverser radicalement la finalit mme de laudition par lautorit

administrative.
En effet, puisque la phase contradictoire a lieu postrieurement la
prise de dcision et donc ltablissement unilatral par le ministre de
lintrieur dun tat de suspicion envers lintress, cette procdure
instaure une prsomption de culpabilit lgard de ce dernier
(Aurlie Cappello, prcit, in AJ Pnal, 2014, n 12, pp. 560 et s.)
A ce stade, ce sera en effet la personne ainsi frappe par la dcision
dinterdiction de sortie quil incombera de prouver quil ne
sapprte pas participer un acte de terrorisme (Ibid.).
En dautres termes, selon le Professeur Dreyer :
La dcision du ministre cre une prsomption de terrorisme dont il
appartient au Franais destinataire de se disculper en tablissant, par
exemple, quil souhaitait se rendre ltranger pour assister aux
obsques de son pre ou au mariage de sa sur. lui de prouver que
les soupons dont il fait lobjet sont injustifis ! Or, peu de moyens
lui sont donns dans ce cadre. Mme si les travaux prparatoires de
la loi voquent systmatiquement une audition par le ministre ou
son reprsentant, on notera quune telle procdure peut seffectuer
par crit et savrer purement formelle (Emmanuel Dreyer, Les
restrictions administratives la libert daller et venir des personnes
suspectes de terrorisme , in Gazette du Palais, 2015, n 55,
pp. 22 et s.).
En dfinitive, donc, labsence de procdure contradictoire pralable
ou, dfaut, concomitante la prise de dcision prive de toute utilit
la possibilit de prsenter ultrieurement des observations.
Ce faisant, les dispositions litigieuses renforcent un peu plus encore le
caractre disproportionn du dispositif dinterdiction administrative de
sortie du territoire.
Or, linsuffisance des garanties procdurales concernant la dcision
initiale dinterdiction de sortie est encore plus flagrante sagissant de
lventuel renouvellement de cette mesure.

25

X-3.3 En effet, et enfin, il est noter que si les dispositions contestes

de larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure prvoient
expressment que la personne concerne est mise en mesure de
prsenter ses observations dans un dlai maximal de huit jours
aprs la notification de la dcision initiale dinterdiction de sortie
du territoire, le lgislateur na prvu strictement aucune procdure
contradictoire concernant les ventuelles dcisions de renouvellement
de la mesure litigieuse.
Certes, en vertu des dispositions de larticle 24, alina 1 er, de la loi
n 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans
leurs relations avec les administrations :
Exception faite des cas o il est statu sur une demande, les
dcisions individuelles qui doivent tre motives en application des
articles 1er et 2 de la loi n 79-587 du 11 juillet 1979 relative la
motivation des actes administratifs et l'amlioration des relations
entre l'administration et le public n'interviennent qu'aprs que la
personne intresse a t mise mme de prsenter des observations
crites et, le cas chant, sur sa demande, des observations orales.
Cette personne peut se faire assister par un conseil ou reprsenter par
un mandataire de son choix .
Toutefois, aux termes du second alina de ce mme texte :
Les dispositions de l'alina prcdent ne sont pas applicables :

3 Aux dcisions pour lesquelles des dispositions lgislatives ont

instaur une procdure contradictoire particulire
Or, en prvoyant aux termes de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure et par drogation aux dispositions gnrales de
larticle 24 de la loi du 12 avril 2000 que la personne concerne
est mise en mesure de prsenter ses observations dans un dlai
maximal de huit jours aprs la notification de la dcision
dinterdiction de sortie du territoire, le lgislateur a manifestement
entendu instaurer une procdure contradictoire particulire au
sens du 3 de larticle 24 de la loi du 12 avril 2000.

26

Ce qui rend parfaitement inapplicables les garanties prvues

lalina 1er de ce dernier texte.
Ds lors, de deux choses lune.
Soit la procdure contradictoire postrieure la prise de dcision
voque larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure
sapplique tant la dcision initiale dinterdiction de territoire, qu
celles portant renouvellement de cette mesure.
Dans ce cas, le caractre disproportionn de latteinte tabli
prcdemment concernant la dcision initiale est encore accru
sagissant des dcisions de renouvellement, puisque nulle urgence ne
peut plus justifier un tel report a posteriori de la procdure
contradictoire, lintress tant dj dans limpossibilit de quitter le
territoire.
Soit, la procdure contradictoire fut-elle postrieure nest prvue
que pour la seule dcision initiale. Et par drogation larticle 24,
alina 1er, de la loi du 12 avril 2000, cette garantie est tout fait
absente pour les dcisions de renouvellement.
Cette dernire lecture apparat dailleurs confirme par la nette
distinction entre lalina 4 de larticle L. 224-1 du code de la scurit
intrieur ddi la dcision initiale et qui vise expressment la
procdure contradictoire et lalina 5 relatif au renouvellement et
qui reste parfaitement mutique sur une telle procdure contradictoire.
Or, en privant ainsi totalement la personne dj frappe par une
interdiction de sortie du territoire de la possibilit de prsenter des
observations lheure o le renouvellement de cette mesure est
envisag, les dispositions litigieuses ont port une atteinte encore plus
disproportionne la libert daller et venir ainsi quau droit au
respect de la vie prive.
Le fait quen annexe dune instruction en date du 18 fvrier 2015,
relative la mesure administrative dinterdiction de sortie du territoire
des Franais prononce en application de larticle L. 224-1 du code de
la scurit intrieure, la possibilit dune procdure contradictoire
pralable la dcision de renouvellement ait t voque incidemment
et in fine est parfaitement indiffrent.

27

Car seule une garantie de nature lgislative est susceptible de

satisfaire lexigence dencadrement effectif des atteintes ainsi
portes la libert constitutionnelle daller et venir, mais aussi au droit
au respect de la vie prive.
X-4 Quatrimement, en ne permettent pas lexercice dun contrle
juridictionnel suffisant sur les dcisions administratives dinterdiction
de sortie du territoire, le lgislateur a dfinitivement port une atteinte
disproportionne aux droits et liberts constitutionnels garantis
voqus prcdemment.
Certes, aux termes des dispositions de larticle L. 224-1, alina 6, du
code de la scurit intrieure :
La personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire
peut, dans le dlai de deux mois suivant la notification de la dcision
et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au
tribunal administratif l'annulation de cette dcision. Le tribunal
administratif statue dans un dlai de quatre mois compter de sa
saisine. Ces recours s'exercent sans prjudice des procdures ouvertes
aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.
Ainsi, outre les recours en rfr suspension et libert prvus par le
droit commun, le lgislateur a prvu lexistence dun recours en excs
de pouvoir assorti dune clrit accrue devant le juge administratif.
Mais si, formellement, de telles voies de recours permettent enfin
lexercice dun contrle indpendant et impartial sur une grave
dcision dicte par une autorit administrative, elles ne suffisent
aucunement compenser latteinte parfaitement disproportionne ne
des dispositions contestes.
X-4.1 Dune part, compte tenu des conditions dans lesquelles le
ministre de lintrieur est habilit par le lgislateur dicter une
dcision dinterdiction de sortie du territoire, leffectivit du contrle
ralis par les juridictions administrative sera singulirement
affaiblie et mousse.

28

Non seulement lautorit administrative est autorise prononcer une

telle dcision la faveur de critres extrmement flous, de sorte que
le juge administratif ne pourra que difficilement annuler une telle
dcision pour mconnaissance des conditions lgales de
dclenchement du dispositif litigieux.
A nouveau, et ainsi quil la dj t amplement dmontr
prcdemment, le libell des dispositions de larticle L. 244-1, alina
1er, du code de la scurit intrieure est afflig dune forte imprcision.
Ce qui confre une excessive libert dapprciation lautorit
administrative et, corrlativement, rduit dautant leffectivit dun
ventuel contrle juridictionnel ultrieur.
Au surplus, eu gard la sensibilit des enjeux lis la lutte contre le
terrorisme, il est fortement probable que la dcision dicte repose
pour une large part sur le fondement de documents classifis,
inaccessibles au juge administratif.
X-4.2 Dautre part, et en tout tat de cause, la gravit et limportance
de latteinte ainsi porte par le dispositif litigieux la libert
constitutionnelle daller et venir ainsi quau droit au respect de la vie
prive sont telles, quun contrle juridictionnel a posteriori ne saurait
en aucune faon rduire la disproportion de cette atteinte.
Et ce, dautant plus quen vertu des dispositions de larticle L. 224-1,
alina 5, du code de la scurit intrieure, linterdiction de sortie de
territoire visant un ressortissant franais est susceptible dtre
maintenue dans de telles conditions pour une dure maximale de
deux ans, ce qui est en soi considrable.
En outre, le non-respect dune telle dcision en dpit mme des
fortes lacunes qui grvent ses conditions ddiction et de
renouvellement ainsi que de lobligation de restitution du passeport
et de la carte nationale didentit sont chacun fortement rprims
par des peines demprisonnement et damende (respectivement,
trois ans demprisonnement et 45 000 euros damende pour la
premire situation, et deux ans demprisonnement et 4 500 euros pour
la seconde).

29

XI. Il rsulte de tout ce qui prcde que les dispositions contestes de

larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure ont port une
atteinte particulirement disproportionne la libert
constitutionnelle daller et venir ainsi quau droit au respect de la
vie prive.
De ce seul chef, la question prioritaire de constitutionnalit prsente
un caractre srieux et ne pourra donc qutre transmise au Conseil
constitutionnel.
En ce qui concerne la mconnaissance du principe de lgalit des
dlits et des peines et lexigence de prvisibilit de la loi
XII. En droit, larticle 8 de la Dclaration des droits de lhomme de
1789 dispose que :
Nul ne peut tre puni quen vertu dune loi tablie et promulgue
antrieurement au dlit et lgalement applique .
XII-1 De ce texte, le Conseil constitutionnel a dduit lobligation
pour le lgislateur de rdiger les infractions en des termes
suffisamment clairs et prcis (Cons. constit., Dc. nos 80-127 DC
du 19 janvier 1981, cons. 7 ; 98-399 DC du 5 mai 1998, cons. 7 ;
2001-455 DC du 12 janvier 2002, cons. 82 ; 2004-492 DC du
2 mars 2004, cons. 5 ; et 2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 10).
Cette exigence de prcision simpose non seulement pour exclure
larbitraire dans le prononc des peines, mais encore pour viter une
rigueur non ncessaire lors de la recherche des auteurs dinfraction
(Cons. constit., Dc. nos 2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 10 ;
2010-604 DC du 25 fvrier 2010, cons. 8 ; 2011-625 DC du
10 mars 2011, cons. 11).
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a encore jug que linfraction
doit tre dfinie dans des conditions qui permettent au juge, auquel
le principe de lgalit impose dinterprter strictement la loi pnale,
de se prononcer sans que son apprciation puisse encourir la critique

30

darbitraire (Cons. constit., Dc. nos 96-377 DC du 16 juillet 1996,

cons. 11 ; et 2010-85 QPC du 13 janvier 2011, cons. 4).
XII-2 En application de ces principes, le Conseil constitutionnel a
dores et dj sanctionn lutilisation de termes gnraux tels que le
dlit de malversation faute dlments permettant de le
caractriser (Cons. constit., Dc. n 84-183 DC du 18 janvier 1985),
la notion de travail collaboratif au sens de larticle L. 335-2-1 du
code de la proprit intellectuelle, la notion dinteroprabilit ,
non dfinie et qui conditionne pourtant le champ dapplication de la
loi pnale (Cons. constit., Dc. n 2006-540 DC du 27 juillet 2006).
Dans sa dcision du 10 mars 2011, le Conseil constitutionnel a encore
expliqu que limprcision tant de la dfinition des activits
susceptibles de ressortir lintelligence conomique que de lobjectif
justifiant latteinte la libert dentreprendre mconnat le principe
de lgalit (Cons. constit., Dc. no 2011-625 DC du 10 mars 2011,
cons. 76).
Plus rcemment, le Conseil constitutionnel a galement dclar nonconforme la Constitution le dlit de harclement sexuel, faute de
dfinition suffisamment claire du dlit et ses lments constitutifs
(Cons. constit. Dc. n 2012-240 QPC du 4 mai 2012, cons. 4 et 5).
Il en rsulte que linfraction pnale doit tre dfinie dans des termes
clairs et prcis au sein du texte concern, lequel doit prciser les
caractristiques essentielles du comportement fautif de nature
engager, le cas chant, la responsabilit pnale des intresss
(Cons. constit., Dc. n 2000-433 DC du 27 juillet 2000, cons. 61).
En dautres termes, et en dfinitive, la seule lecture des dispositions
lgislatives dfinissant linfraction pnale doit permettre didentifier
et de dterminer tant le comportement constitutif de linfraction
qui expose son auteur la sanction pnale, que le champ
dapplication de cette incrimination.
XII-3 Certes, le principe de lgalit des dlits et des peines ne fait pas
en soi obstacle la pratique dite des renvois , laquelle consiste,
pour le lgislateur, dfinir une incrimination par rfrence un

31

lment extrieur au seul libell du texte dterminant linfraction

titre principal.
Cette pratique peut consister soit en un renvoi par lincrimination
pnale une notion dont la signification est explicite au sein dun
autre support, soit en un renvoi vers un autre texte.
A cet gard, le Conseil a dj eu loccasion de juger que :
Aucun principe ou rgle de valeur constitutionnelle n'interdit au
lgislateur d'riger en infraction le manquement des obligations qui
ne rsultent pas directement de la loi elle-mme (Cons. constit.,
Dc. n 82-145 DC du 10 novembre 1982, cons. 3).
Toutefois, une telle pratique de renvoi nest tolre par la juridiction
constitutionnelle qu limprieuse condition que le lgislateur
dfinisse de faon prcise et complte les lments constitutifs des
infractions qu'il vise (Ibid. cons. 4 ; v. aussi Cons. constit., Dc.
n 84-181 DC du 11 octobre 1984, cons. 9).
Or, il nen sera ainsi que si lincrimination est libelle par rfrence
une notion clairement dfinie ou un texte extrieur connu et
identifiable.
En effet, le Conseil demande la loi de dterminer, elle-mme, les
caractristiques essentielles du comportement fautif de nature
engager la responsabilit pnale des intresss, ce qui est, non
seulement plus conforme la lettre de l'article de 34 de la
Constitution mais encore l'esprit originel du principe lgaliste
(Bertrand De Lamy, Le principe de la lgalit criminelle dans la
jurisprudence du Conseil constitutionnel , in Cahiers du Conseil
constitutionnel, n 26, aot 2009).
XII-4 En ce sens, il est certes tout fait loisible au lgislateur de
prvoir une incrimination rprimant pnalement le non-respect dune
dcision administrative.
Toutefois, en sa qualit de caractristiqu e essentiell e du
comportement fautif de nature engager, le cas chant, la

32

responsabilit pnale des intresss (Cons. constit., Dc. n 2000433 DC du 27 juillet 2000, cons. 61), une telle dcision administrative
doit pouvoir tre dment contrle par la juridiction pnale.
Tel est prcisment lobjet des dispositions de larticle 111-5 du code
pnal aux termes desquelles :
Les juridictions pnales sont comptentes pour interprter les actes
administratifs, rglementaires ou individuels et pour en apprcier la
lgalit lorsque, de cet examen, dpend la solution du procs pnal
qui leur est soumis.
Mais en vertu du principe constitutionnel de lgalit des dlits et des
peines, et afin quun tel contrle soit effectif, il importe que cet
lment constitutif de linfraction soit lui-mme dfini dans des
conditions qui permettent au juge de se prononcer sans que son
interprtation puisse encourir la critique d'arbitraire (Cons. constit.,
Dc. n 2010-85 QPC du 13 janvier 2011, cons. 4.).
Surtout, en rigeant ainsi une dcision administrative en lment
constitutif de linfraction, le lgislateur ne saurait fai re dpendre
le champ d'application de la loi pnale de dcisions
administratives (Cons. constit., Dcision n 98-399 DC du
5 mai 1998, cons. 7).
Tel sera notamment le cas si le lgislateur prvoit que la
mconnaissance dune dcision administrative peut donner lieu des
sanctions pnales, alors mme que les dispositions lgislatives nont
pas suffisamment encadr les conditions dans lesquelles lautorit
administrative est susceptible ddicter une telle dcision.
XIII. Or, en loccurrence, les dispositions des alinas 10 et 11 de
larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure prvoient que :
Le fait de quitter ou de tenter de quitter le territoire franais en
violation d'une interdiction de sortie du territoire prise en application
du prsent article est puni de trois ans d'emprisonnement et de
45 000 d'amende.

33

Le fait, pour toute personne s'tant vu notifier une dcision

d'interdiction de sortie du territoire, de se soustraire l'obligation de
restitution de son passeport et de sa carte nationale d'identit est puni
de deux ans d'emprisonnement et de 4 500 d'amende.
Ce faisant, le lgislateur rige la mconnaissance de la dcision
dinterdiction administrative de sortie du territoire et lobligation
corrlative de restitution des documents didentit en infractions
pnalement sanctionnes.
Pourtant, ainsi quil la dj t dmontr prcdemment, les
conditions de dclenchement du dispositif dinterdiction de sortie du
territoire, telles que fixes par les dispositions de lalina 1 er de
larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure, sont affliges dune
forte imprcision qui confre une excessive libert dapprciation
lautorit administrative et, corrlativement, rduit dautant
leffectivit dun ventuel contrle juridictionnel ultrieur.
XIII-1 En effet, il convient de rappeler combien est floue et source de
subjectivit lexpression raisons srieuses de penser utilise au
sein des dispositions prcites, dautant quelle nest prsente dans
aucun autre texte pnal actuellement en vigueur en droit franais et na
donc fait lobjet daucune prcision jurisprudentielle.
Cette forte incertitude concernant lexpression raisons srieuses de
penser est dcuple eu gard au flou qui grve galement les deux
autres sries de conditions, troitement lie la premire.
XIII-2 Ainsi, et dune part, en guise de premire hypothse justifiant
ldiction dune interdiction de sortie du territoire, les dispositions
contestes de larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieur se
bornent viser des raisons srieuses de penser quun
franais projette : 1 Des dplacements l'tranger ayant pour
objet la participation des activits terroristes .
Et ce, sans aucune autre prcision.
En particulier, le lgislateur a totalement manqu dencadrer le
pouvoir dapprciation de lautorit administrative comptente, faute

34

en particulier davoir forg une dfinition explicite de lexpression

activits terroristes ou, en guise de palliatif, davoir renvoy
expressment vers les dispositions lgislatives du code pnal
rprimant des activits de cette nature.
Pourtant, et de nouveau, une telle prcision simposait ds lors que les
activits en question auraient vocation se drouler dans un contexte
extraterritorial, notamment au sein de conflits arms internationaux ou
non internationaux.
Car dans ces circonstances, il est bien souvent difficile de distinguer
entre la qualit de combattants au sens du droit international
humanitaire et, en particulier, des Conventions de Genve et celle
dauteur dactes terroristes au sens du droit pnal franais, laquelle
notion est dinterprtation stricte.
XIII-3 Dautre part, ces carences sont encore plus flagrantes
sagissant de la seconde hypothse justifiant ldiction dune
interdiction de sortie du territoire, en loccurrence lorsquil existe
des raisons srieuses de penser quun ressortissant franais
projette () 2 () des dplacements l'tranger sur un thtre
d'oprations de groupements terroristes, dans des conditions
susceptibles de le conduire porter atteinte la scurit publique
lors de son retour sur le territoire franais. .
Car outre labsence de toute dfinition lgislative de notions clefs
telles que celle de thtre d'oprations de groupements terroristes ,
le lgislateur na pas davantage prcis la signification dun
dplacement dun ressortissant franais ltranger dans des
conditions susceptibles de le conduire porter atteinte la scurit
publique lors de son retour sur le territoire franais .
Lincertitude est dautant plus forte que lexercice de prdiction
quimplique lvaluation des actes auxquels lintress est susceptible
de se livrer lavenir ne se limite pas aux actes quil pourrait
accomplir dans un futur relativement proche ltranger, mais
ceux quil pourrait commettre par hypothse dans un avenir bien
plus lointain une fois de retour sur le sol national.

35

XIII-4 Par consquent, cest la seule autorit administrative ainsi

habilite dicter des dcisions dinterdiction administrative de sortie
du territoire quil revient de dfinir ce que recouvre lensemble de ces
expressions affectes dune irrductible indtermination (Romain
Ollard et Olivier Desaulnay, La rforme de la lgislation antiterroriste ou le rgne de lexception prenne , in Droit pnal, 2015,
n 1, Etude 1).
En effet, il importe de rappeler que :
Le danger dun tel dispositif tient la marge dapprciation laisse
au ministre de lIntrieur. Les raisons srieuses de penser quun
Franais souhaite se rendre ltranger pour participer des
activits terroristes sont entirement abandonnes son
apprciation (Emmanuel Dreyer, Les restrictions administratives
la libert daller et venir des personnes suspectes de terrorisme , in
Gazette du Palais, 2015, n 55, pp. 22 et s.).
Surtout, eu gard au libell extrmement flou de ces dispositions, le
lgislateur na aucunement dfini les infractions prvues aux
dispositions des alinas 10 et 11 de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure dans des conditions qui permettent au juge de se
prononcer sans que son interprtation puisse encourir la critique
d'arbitraire (Cons. constit. Dc. n 2010-85 QPC du
13 janvier 2011, cons. 4.).
En particulier, et lexacte image du juge administratif saisi de lun
des recours prvus lalina 6 de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure, le juge judiciaire ne pourra aucunement procder
un contrle effectif de la lgalit de la dcision dinterdiction de
sortie du territoire en vertu des dispositions de larticle 111-5 du code
pnal.
Car non seulement, en dictant des dispositions insuffisamment
prcises, le lgislateur a habilit lautorit administrative prononcer
une telle dcision la faveur de critres extrmement flous, de sorte
que ce juge ne pourra que difficilement annuler une telle dcision pour
mconnaissance des conditions lgales de dclenchement du dispositif
litigieux.

36

Ainsi, le flou qui affecte le libell des dispositions de larticle 244-1,

alina 1er, du code de la scurit intrieure confre une excessive
libert dapprciation lautorit administrative et, corrlativement,
rduit dautant leffectivit dun ventuel contrle juridictionnel
ultrieur.
Mais au surplus, eu gard la sensibilit des enjeux lis la lutte
contre le terrorisme, il est fortement probable que la dcision dicte
repose pour une large part sur le fondement de documents classifis,
inaccessibles au juge judiciaire.
XIV. Par consquent, en rigeant la violation de la dcision
dinterdiction administrative de sortie du territoire et lobligation
corrlative de restitution des documents didentit en infractions
pnalement sanctionnes, les dispositions des alinas 10 et 11 de
larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure ainsi libelles de
faon imprcise ont mconnu lobligation constitutionnelle pesant
sur le lgislateur de fixer lui-mme le champ d'application de la loi
pnale, de dfinir les crimes et dlits en termes suffisamment clairs et
prcis pour permettre la dtermination des auteurs d'infractions et
d'exclure l'arbitraire dans le prononc des peines, et de fixer dans les
mmes conditions le champ d'application des immunits qu'il
instaure (Cons. constit., Dc. n 98-399 DC du 5 mai 1998, cons. 7).
Ainsi, les dispositions litigieuse ont mconnu le principe de lgalit
des dlits et des peines mais aussi lexigence de prvisibilit de
la loi.
De ce chef encore, la prsente question prioritaire de constitutionnalit
ne pourra qutre transmise au Conseil constitutionnel.
En ce qui concerne la mconnaissance du droit au recours effectif
XV. En droit, larticle 16 de la Dclaration des droits de lhomme
de 1789 dispose que :
Toute Socit dans laquelle la garantie des droits nest pas assure,
ni la sparation des pouvoirs dtermine, na point de constitution .

37

Sur ce fondement, le Conseil constitutionnel estime qu il rsulte de

cette disposition qu'en principe il ne doit pas tre port d'atteintes
substantielles au droit des personnes intresses d'exercer un
recours effectif devant une juridiction (Cons. constit., Dc.
Nos 96-373 DC du 9 avril 1996, cons. 83 ; 99-422 DC du
21 dcembre 1999, cons. 64 ; 2011-138 QPC du 17 juin 2011,
cons. 4 ; et 2012-288 QPC du 17 janvier 2013, cons. 4).
En particulier, sil est loisible au lgislateur de prendre des mesures
destines la sauvegarde de l'ordre public :
Il lui appartient de respecter les liberts et droits fondamentaux de
valeur constitutionnelle reconnus tous ceux qui rsident sur le
territoire de la Rpublique et, dans ce contexte, ces derniers
doivent bnficier de l'exercice de recours assurant la garantie de
ces droits et liberts (Cons. constit., Dc. n 93-325 DC
du 13 aot 1993, cons. 3).
Ds lors, la privation mme de tout droit au recours est en soi
contraire larticle 16 de la Dclaration de 1789.
Ainsi, et titre dillustration, le Conseil constitutionnel, saisi de
lexamen de la conformit la Constitution dune loi autorisant
lapprobation dun trait bilatral, a estim que mconnaissent le
droit des personnes intresses exercer un recours juridictionnel
effectif les stipulations qui font obstacle lexercice dun
quelconque recours contre la dcision du ministre public de procder
lloignement dun mineur tranger (Cons. constit., Dc.
n 2010-614 DC du 4 novembre 2010, cons. 4 et 5).
De mme, mconnaissent aussi ce droit les dispositions qui enserrent
lexercice du recours dans un dlai excessivement rduit.
En ce sens, le Conseil constitutionnel a pu juger quune disposition
ayant pour effet de priver de tout droit au recours devant le juge de
l'excs de pouvoir la personne qui entend contester la lgalit d'un
acte pris en application d'une dlibration de l'assemble
territoriale, plus de quatre mois aprs la publication de cette
dlibration, lorsque la question juger porte sur la rpartition des
comptences entre l'tat, le territoire et les communes constituait
une atteinte () substantielle au droit un recours

38

juridictionnel contraire larticle 16 de la Dclaration de 1789

(Cons. constit., n 96-373 DC du 9 avril 1996, cons. 85).
Portent aussi atteinte au droit constitutionnel au recours effectif les
dispositions qui manquent de prciser les titulaires de ce droit de
recours et, plus largement, les conditions dexercice dun tel droit.
Toujours titre dillustration, le Conseil a censur les dispositions du
code de laction sociale et des familles relatives ladmission en
qualit de pupille au motif que si le lgislateur a pu choisir de
donner qualit pour agir des personnes dont la liste n'est pas
limitativement tablie et qui ne sauraient, par consquent, recevoir
toutes individuellement la notification de l'arrt en cause, il ne
pouvait, sans priver de garanties lgales le droit d'exercer un
recours juridictionnel effectif, s'abstenir de dfinir les cas et
conditions dans lesquels celles des personnes qui prsentent un lien
plus troit avec l'enfant sont effectivement mises mme d'exercer ce
recours (Cons. constit., Dec. n 2012-268 QPC du 27 juillet 2012,
cons. 9).
En somme, en vertu de larticle 16 de la Dclaration des droits, le
Conseil constitutionnel exige du lgislateur quil garantisse
pleinement lexistence et leffectivit des recours juridictionnels, en
particulier afin que la protection juridictionnelle des autres liberts et
droits fondamentaux de valeur constitutionnelle soit elle aussi
effective.
XVI. Or, en loccurrence, les dispositions litigieuses de larticle
L. 224-1 du code de la scurit intrieure mconnaissent ces exigences
constitutionnelles drives de larticle 16 de la Dclaration de 1789 en
ce quelles noffrent pas des garanties suffisantes deffectivit des
recours contre une mesure dinterdiction administrative de sortie du
territoire,
laquelle
emporte
pourtant
des
consquences
particulirement graves.
XVI-1 Certes, et de nouveau, aux termes des dispositions de larticle
L. 224-1, alina 6, du code de la scurit intrieure :

39

 La personne qui fait l'objet d'une interdiction de sortie du territoire

peut, dans le dlai de deux mois suivant la notification de la dcision
et suivant la notification de chaque renouvellement, demander au
tribunal administratif l'annulation de cette dcision. Le tribunal
administratif statue dans un dlai de quatre mois compter de sa
saisine. Ces recours s'exercent sans prjudice des procdures ouvertes
aux articles L. 521-1 et L. 521-2 du code de justice administrative.
Ainsi, outre les recours en rfr suspension et libert prvus par le
droit commun, le lgislateur a prvu lexistence dun recours en excs
de pouvoir assorti dune clrit accrue devant le juge administratif.
Formellement, de telles voies de recours semblent donc permettre
enfin lexercice dun contrle indpendant et impartial sur une grave
dcision dicte par une autorit administrative.
XVI-2 Cependant, tout comme ces voies de recours ne peuvent
aucunement compenser latteinte parfaitement disproportionne
apporte la libert daller et venir ainsi quau droit au respect de la
vie prive (cf. supra V-X.4), elles ne suffisent pas davantage
satisfaire lexigence constitutionnelle deffectivit des recours,
laquelle est manifestement mconnue par les dispositions litigieuses.
En effet, compte tenu des conditions dans lesquelles le ministre de
lintrieur est habilit par le lgislateur dicter une dcision
dinterdiction de sortie du territoire, leffectivit du contrle ralis
par les juridictions administratives sera singulirement affaiblie et
mousse.
Ainsi que cela a dj t amplement expos prcdemment, non
seulement lautorit administrative est autorise prononcer une telle
dcision la faveur de critres extrmement flous, de sorte que le
juge administratif ou mme le juge judiciaire au titre de larticle
111-5 du code pnal ne pourra que difficilement annuler une telle
dcision pour mconnaissance des conditions lgales de
dclenchement du dispositif litigieux.

40

Le libell des dispositions de larticle 244-1, alina 1 er, du code de la

scurit intrieure est effectivement afflig dune forte imprcision, ce
qui confre une excessive libert dapprciation lautorit
administrative et, corrlativement, rduit dautant leffectivit dun
ventuel contrle juridictionnel ultrieur.
XVI-3 Au surplus, eu gard la sensibilit des enjeux lis la lutte
contre le terrorisme, il est fortement probable que la dcision dicte
repose pour une large part sur le fondement de documents classifis,
inaccessibles au juge administratif.
XVI-4 Au demeurant, il convient de rappeler quen tout tat de
cause, la gravit et limportance de latteinte ainsi porte
immdiatement par le dispositif litigieux aux droits et liberts
constitutionnellement garanties sont telles, quun contrle
juridictionnel a posteriori est en soi insuffisant. En particulier, il ne
saurait compenser le fait que les dispositions litigieuses aient confi
une autorit administrative nullement indpendante le soin
ddicter une telle mesure dinterdiction de sortie du territoire, en lieu
et place de la juridiction judiciaire.
De ce chef aussi, le caractre srieux de la prsente question
prioritaire de constitutionnalit ne fait aucun doute.
En ce qui concerne lincomptence ngative
XVII. Le vice dincomptence ngative peut tre utilement invoqu
loccasion dune question prioritaire de constitutionnalit ds lors
qu est affect un droit ou une libert que la Constitution garantit
(Cons. constit., Dc. n 2010-5 QPC du 18 juin 2010, cons. 3).
Autrement dit, peut tre invoqu au soutien dune question prioritaire
de constitutionnalit le moyen tir dune dlgation de prrogatives du
lgislateur au pouvoir rglementaire, ds lors que, dune part, cette
dlgation est irrgulire au regard de la thorie de lincomptence
ngative, et, dautre part, la mconnaissance en cause de larticle 34
affecte des droits et liberts au sens de larticle 61-1, le lgislateur

41

omettant dencadrer, par des garanties de valeur lgislative, un tel

droit ou une telle libert.
En effet, une telle omission est susceptible de priver de garanties
lgales des exigences constitutionnelles, ce que le juge constitutionnel
ne saurait admettre.
XVII-1 Or, en droit, au nom de larticle 34 mais aussi de l'objectif
de valeur constitutionnelle d'intelligibilit et d'accessibilit de la loi,
qui dcoule des articles 4, 5, 6 et 16 de la Dclaration des droits de
l'homme et du citoyen de 1789 , le Conseil constitutionnel considre
que, pour que le lgislateur puisse tre regard comme ayant
pleinement exerc sa comptence, encore faut-il que celui-ci adopte
des dispositions suffisamment prcises et des formules non
quivoques (Cons. constit., Dc. no 2006-540 DC, 27 juillet 2006,
cons. 9).
Surtout, le juge constitutionnel a galement prcis que :
[Le lgislateur] doit en effet prmunir les sujets de droit contre une
interprtation contraire la Constitution ou contre le risque
d'arbitraire, sans reporter sur des autorits administratives ou
juridictionnelles le soin de fixer des rgles dont la dtermination n'a
t confie par la Constitution qu' la loi (Ibid.).
XVII-2 Or, et encore en droit, larticle 34 de la Constitution dispose
notamment que :
La loi fixe les rgles concernant :
- les droits civiques et les garanties fondamentales accordes aux
citoyens pour l'exercice des liberts publiques ; .
Autrement dit, la Constitution dispose que seule la loi peut dfinir les
conditions dans lesquelles les citoyens peuvent jouir des liberts
publiques. Il incombe donc au lgislateur dassortir de garanties
lgales suffisantes les dispositions qui pourraient affecter lesdites
liberts. Ce qui implique quil ne peut pas abandonner au pouvoir

42

rglementaire la dtermination du champ dapplication des rgles quil

pose au sujet de lexercice des liberts publiques.
Parmi ces liberts publiques figurent indubitablement tant la libert
daller et venir, que le droit au respect de la vie prive, garantie par les
dispositions des articles 2 et 4 de la Dclaration des droits de lhomme
et du citoyen de 1789, ainsi que le principe de lgalit des dlits et des
peines mais aussi le droit au recours effectif, respectivement prvus
par les articles 8 et 16 de la mme Dclaration.
XVII-3 En effet, il importe de rappeler que, selon une jurisprudence
constitutionnelle dsormais constante, la libert d'aller et venir et le
respect de la vie prive figurent au nombre des liberts
constitutionnellement garanties protgs par les articles 2 et 4 de
la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789
(Cons. constit., Dc. nos 2003-467 DC du 13 mars 2003, cons. 8 et
2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 4).
En particulier, ainsi consacre au sein des liberts et droits
fondamentaux reconnus tous ceux qui rsident sur le territoire de la
Rpublique , la libert d'aller et venir n'est pas limite au
territoire national mais comporte galement le droit de le quitter
(Cons. constit., Dc. n 97-389 DC du 22 avril 1997, cons. 10 ; v.
aussi Cons. constit., Dc. n 93-325 DC du 13 aot 1993, cons. 103).
Ainsi, et titre dillustration, le Conseil constitutionnel a censur pour
incomptence ngative affectant le droit au respect de la vie prive
et les garanties fondamentales accordes aux citoyens pour l'exercice
des liberts publiques les dispositions de la loi du 29 juillet 2004
modifiant la loi du 6 janvier 1978 relative l'informatique, aux
fichiers et aux liberts.
Et ce, au motif quelles ne comportaient pas les garanties
appropries et spcifiques rpondant aux exigences de l'article 34 de
la Constitution , notamment parce que le lgislateur est demeur
ambigu et a laisse indtermine nombre de questions
relatives aux traitements de donnes, ou encore na rien dit sur les
limites susceptibles d'tre assignes la conservation des mentions
relatives aux condamnations et sest content de poser une rgle

43

de principe et d'en renvoyer intgralement les modalits d'application

des lois futures (Cons. constit., Dec. n 2004-499 DC du
29 juillet 2004, cons. 12).
XVII-4 Au surplus, et toujours titre de rappel, le principe de lgalit
des dlits et des peines garanti au titre de larticle 8 de la Dclaration
des droits implique lobligation pour le lgislateur de rdiger les
infractions en des termes suffisamment clairs et prcis (Cons.
constit., Dc. nos 80-127 DC du 19 janvier 1981, cons. 7 ; 98-399 DC
du 5 mai 1998, cons. 7 ; 2001-455 DC du 12 janvier 2002, cons. 82 ;
2004-492 DC du 2 mars 2004, cons. 5 ; et 2006-540 DC du
27 juillet 2006, cons. 10).
Cette exigence de prcision simpose non seulement pour exclure
larbitraire dans le prononc des peines, mais encore pour viter une
rigueur non ncessaire lors de la recherche des auteurs dinfraction
(Cons. constit., Dc. nos 2006-540 DC du 27 juillet 2006, cons. 10 ;
2010-604 DC du 25 fvrier 2010, cons. 8 ; 2011-625 DC du
10 mars 2011, cons. 11).
Par ailleurs, le Conseil constitutionnel a encore jug que linfraction
doit tre dfinie dans des conditions qui permettent au juge, auquel
le principe de lgalit impose dinterprter strictement la loi pnale,
de se prononcer sans que son apprciation puisse encourir la critique
darbitraire (Cons. constit., Dc. nos 96-377 DC du 16 juillet 1996,
cons. 11 et 2010-85 QPC du 13 janvier 2011, cons. 4).
XVII-5 Sagissant enfin du droit au recours effectif driv de
larticle 16 de la Dclaration de 1789, le Conseil constitutionnel
estime qu il rsulte de cette disposition qu'en principe il ne doit pas
tre port d'atteintes substantielles au droit des personnes intresses
d'exercer un recours effectif devant une juridiction (Cons. constit.
Dc. nos 96-373 DC du 9 avril 1996, 83 ; 99-422 DC du 21 dcembre
1999, 64 ; 2011-138 QPC du 17 juin 2011, cons. 4 ; et 2012-288
QPC du 17 janvier 2013, cons. 4).
XVIII. Or, en loccurrence, aux termes des dispositions du dernier
alina de larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure :

44

 Un dcret en Conseil d'Etat prcise les modalits de mise en uvre

du prsent article, s'agissant notamment des modalits
d'tablissement du rcpiss mentionn au neuvime alina .
Mais les dispositions litigieuses de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure rvlent amplement que le lgislateur sest abstenu
de fixer lui-mme pleinement et prcisment les rgles encadrant le
dispositif dinterdiction de sortie du territoire, ce qui a conduit
reporter sur des autorits administratives ou juridictionnelles le
soin de fixer des rgles dont la dtermination n'a t confie par la
Constitution qu' la loi (Cons. Constit. Dc. no 2006-540 DC du
27 juillet 2006, cons. 9).
Et ce, au moins deux titres.
XVIII-1 Dune part, ainsi que cela a dj t amplement dmontr, le
libell des dispositions de lalina 1 er de larticle L. 224-1 du code de
la scurit intrieure, lesquelles dterminent les conditions de
dclenchement du dispositif dinterdiction administrative du territoire,
est afflig dune forte imprcision qui confre une excessive libert
dapprciation lautorit administrative et, corrlativement, rduit
dautant leffectivit dun ventuel contrle juridictionnel ultrieur.
Outre l irrductible indtermination de la notion de raisons
srieuses sur laquelle repose la dcision du ministre de l'Intrieur
et qui revient entirement abandonner lapprciation du
ministre de lintrieur la dfinition de cette notion (Romain Ollard et
Olivier Desaulnay, prcit), le lgislateur na pas davantage dfini les
deux autres sries de conditions de dclenchement dun tel dispositif.
Ainsi, sagissant de la premire hypothse justifiant ldiction dune
interdiction de sortie du territoire, les dispositions contestes se
bornent viser des raisons srieuses de penser quun
franais projette : 1 Des dplacements l'tranger ayant pour
objet la participation des activits terroristes .
Et ce, sans aucune autre prcision.

45

En particulier, et une fois encore, il convient de souligner que le

lgislateur a totalement manqu dencadrer le pouvoir dapprciation
de lautorit administrative comptente, faute en particulier davoir
forg une dfinition explicite de lexpression activits terroristes
ou, en guise de palliatif, davoir renvoy expressment vers les
dispositions lgislatives du code pnal rprimant des activits de cette
nature.
Quant la seconde hypothse justifiant ldiction dune interdiction de
sortie du territoire, le lgislateur na gure t plus prcis puisque les
dispositions du 2 de larticle L. 224-1 du code de la scurit
intrieure se sont limites indiquer que linterdiction peut tre
prononce lorsquil existe des raisons srieuses de penser quun
ressortissant franais projette :
2 des dplacements l'tranger sur un thtre d'oprations de
groupements terroristes, dans des conditions susceptibles de le
conduire porter atteinte la scurit publique lors de son retour sur
le territoire franais. .
Or, l encore, lincertitude est des plus consquentes, le lgislateur
ayant totalement omis de dfinir ce quoi renvoie un thtre
d'oprations de groupements terroristes . Il na pas davantage prcis
la signification dun dplacement dun ressortissant ltranger
dans des conditions susceptibles de le conduire porter atteinte la
scurit publique lors de son retour sur le territoire franais .
Ce faisant, le lgislateur a entirement abandonn lapprciation de
ladministration les conditions de dclenchement dune mesure
pourtant susceptible demporter, la fois, une atteinte
particulirement grave la libert constitutionnelle daller et venir
ainsi quau droit, de mme valeur, au respect de la vie prive ; mais
aussi, une mconnaissance du principe de lgalit des dlits et des
peines sagissant de lincrimination prvue aux alinas 10 et 11 de
larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieur ainsi que du droit
au recours effectif faute davoir mis les juridictions comptentes en
mesure de contrler effectivement cette dcision.

46

Ce seul constat suffit tablir que le lgislateur a mconnu sa propre

comptence en affectant des droits et liberts que la Constitution
garantit.
Mais il y a plus.
XVIII-2 En effet, le lgislateur a d'autre part manqu dpuiser sa
comptence en sabstenant dencadrer explicitement et suffisamment
la procdure contradictoire pralable la dcision de renouvellement
de linterdiction de sortie du territoire.
En effet, si les dispositions contestes de larticle L. 224-1 du code de
la scurit intrieure prvoient expressment que la personne
concerne est mise en mesure de prsenter ses observations
dans un dlai maximal de huit jours aprs la notification de la
dcision initiale dinterdiction de sortie du territoire, le lgislateur
na prvu strictement aucune procdure contradictoire concernant les
ventuelles dcisions de renouvellement de la mesure litigieuse.
Certes, il convient de relever nouveau quen vertu des dispositions
de larticle 24, alina 1er, de la loi n 2000-321 du 12 avril 2000 :
Exception faite des cas o il est statu sur une demande, les
dcisions individuelles qui doivent tre motives en application des
articles 1er et 2 de la loi n 79-587 du 11 juillet 1979 relative la
motivation des actes administratifs et l'amlioration des relations
entre l'administration et le public n'interviennent qu'aprs que la
personne intresse a t mise mme de prsenter des observations
crites et, le cas chant, sur sa demande, des observations orales.
Cette personne peut se faire assister par un conseil ou reprsenter par
un mandataire de son choix.
Toutefois, aux termes du second alina de ce mme texte :
Les dispositions de l'alina prcdent ne sont pas applicables :

3 Aux dcisions pour lesquelles des dispositions lgislatives ont

instaur une procdure contradictoire particulire

47

Or, en prvoyant aux termes de larticle L. 224-1 du code de la

scurit intrieure par drogation aux dispositions gnrales de
larticle 24 de la loi du 12 avril 2000 que la personne concerne
est mise en mesure de prsenter ses observations dans un dlai
maximal de huit jours aprs la notification de la dcision
dinterdiction de sortie du territoire, le lgislateur a manifestement
entendu instaurer une procdure contradictoire particulire au
sens du 3 de larticle 24 de la loi du 12 avril 2000.
Ce qui rend parfaitement inapplicables les garanties prvues
lalina 1er de ce dernier texte.
Ds lors, puisque les dispositions de larticle L. 224-1 du code de la
scurit intrieure en particulier la nette distinction entre son alina
4, ddi la dcision initiale, et lalina 5, relatif son renouvellement
confirment quune procdure contradictoire en loccurrence a
posteriori na t prvue que pour la seule dcision initiale, il
apparat que le lgislateur a totalement manqu dassortir la phase
de renouvellement de la dcision dune procdure contradictoire.
Le fait quen annexe dune instruction en date du 18 fvrier 2015,
relative la mesure administrative dinterdiction de sortie du territoire
des Franais prononce en application de larticle L. 224-1 du code de
la scurit intrieure, la possibilit dune procdure contradictoire
pralable la dcision de renouvellement ait t voque incidemment
et in fine est parfaitement indiffrent.
Au contraire, ceci rvle avec plus dloquence encore que le
lgislateur a manqu dpuiser sa propre comptence au sujet dune
garantie aussi cruciale, en particulier pour la libert daller et venir
ainsi que le droit au respect de la vie prive, et a donc laiss ce soin au
pouvoir reglmentaire.
Or, seule une garantie de nature lgislative est susceptible de
satisfaire lexigence dencadrement effectif des atteintes ainsi
portes ces droits et liberts.
XVIII-3 Partant, le lgislateur a indubitablement mconnu sa propre
comptence, puisque les dispositions de larticle 34 lui confient le soin

48

de fixer les rgles concernant les droits civiques et les garanties

fondamentales accordes aux citoyens pour l'exercice des liberts
publiques .
En particulier, la dlgation lgislative opre par le dernier alina de
larticle L. 224-1 du code de la scurit intrieure est donc irrgulire
au regard de la thorie de lincomptence ngative.
XIX. Or, il ne fait aucun doute que cette mconnaissance de
larticle 34 affecte des droits et liberts au sens de larticle 61-1 de
la Constitution.
En effet, et dune part, la libert daller et venir, ainsi que le droit au
respect de la vie prive figurent parmi les droits et liberts au sens
de cet article 61-1 de la Constitution (voir respectivement
Cons. Constit., Dec. nos 2010-71 QPC du 26 novembre 2010, cons. 16
et 2010-25 QPC du 16 septembre 2010, cons. 6 et 16).
Il en va de mme, dautre part, pour le principe de la lgalit des
peines et des dlits (voir par exemple Cons. constit., Dc. nos 2011-163
QPC, 16 septembre 2011 ; 2011-199 QPC, 25 novembre 2011 et
2012-240 QPC, 4 mai 2012), lequel implique notamment que le
lgislateur dfinisse les crimes et dlits en termes suffisamment
clairs et prcis (Cons. constit., Dc. nos 2010-604 DC du
25 fvrier 2010, cons. 8 ; 2011-163 QPC, 16 septembre 2011,
cons. 3 et 2012-240 QPC, 4 mai 2012, cons. 3).
Enfin, le droit au recours effectif figure lui aussi parmi les droits
et liberts au sens de cet article 61-1 de la Constitution (Cons.
constit., nos 2010-19/27 QPC du 30 juillet 2010, cons. 6 ; 2010-38
QPC du 29 septembre 2010, cons. 3 ; 2010-69 QPC du
26 novembre 2010, cons. 4).
XX. Il rsulte de tout ce qui prcde que, ds lors quil sest abstenu
de fixer lui-mme pleinement et prcisment les rgles encadrant le
dispositif dinterdiction administrative de sortie du territoire, en
particulier concernant, dune part, les conditions de dclenchement de
ce dispositif et, dautre part, la procdure contradictoire pralable au
renouvellement dune telle dcision dinterdiction de sortie, le

49

lgislateur a mconnu ltendue de sa comptence en affectant des

droits et liberts que la Constitution garantit.
XXI. Il rsulte de lensemble des considrations prcdemment
nonces que cette question prioritaire de constitutionnalit prsente
indniablement un caractre srieux.
De sorte quelle
constitutionnel.

ne

pourra

qutre

transmise

au

Conseil

50

PAR CES MOTIFS, et tous autres produire, dduire, suppler, au

besoin mme doffice, le syndicat exposant conclut ce quil plaise au
Conseil dEtat :
-

CONSTATER lexistence du moyen contestant la conformit

dune disposition lgislative, aux droits et liberts garantis par
la Constitution ;

TRANSMETTRE au Conseil constitutionnel la question

suivante :
En dictant les dispositions de larticle L. 224-1 du code
de la scurit intrieure telles quissues de larticle 1 er de
la loi n 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforant les
dispositions relatives la lutte contre le terrorisme
lesquelles crent un dispositif dinterdiction administrative
de sortie du territoire de ressortissants franais , le
lgislateur a-t-il, dabord, port une atteinte
disproportionne la libert daller et venir ainsi quau
droit au respect de la vie prive, ensuite, mconnu le
principe de lgalit des dlits et des peines ainsi que
lexigence de prvisibilit de la loi, puis, port atteinte au
droit au recours effectif et, enfin, mconnu sa propre
comptence en affectant des droits et liberts que la
Constitution garantit ?
Avec toutes consquences de droit.
SPINOSI & SUREAU
SCP dAvocat au Conseil dtat

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