Un nouveau paradigme pour la politique nergtique europenne ?

(2me partie)

Thomas Veyrenc : Ingnieur Suplec, MSc University College London, et diplm de

l'Institut d'Etudes politiques de Paris (Sciences Po), il travaille dans l'industrie lectrique.
Il est Matre de confrences Sciences Po (conomie), et enseigne la libralisation du
secteur nergtique Suplec.
Rsum :
En 2009, lUnion europenne sest dote dun cadre dorganisation du secteur
nergtique entirement nouveau avec le 3e paquet nergie . Sagit-il dun tournant
en matire de politique nergtique pour lUnion ? En poussant un stade encore plus
avanc le modle canonique de libralisation des industries de rseau selon la voie
habituellement suivie par la Commission europenne depuis une dizaine dannes, les
nouveaux textes adopts constituent, premire vue, un approfondissement du
mouvement luvre depuis la fin des annes 1990. Une tude plus attentive permet
nanmoins et cest le plus intressant dy dceler des dispositions susceptibles de
rvler une inflexion par rapport un modle appliqu auparavant avec succs aux
tlcommunications mais avec des rsultats plus contrasts dans lnergie. Au moment
o lnergie prend une place croissante dans lagenda europen, il convient danalyser
cette inflexion, et ce quelle signifie pour la politique nergtique europenne en gnral.
Deux ruptures sont venues modifier le cadre de rfrence de la politique de libralisation
entame dans les annes 1990. Au cours des annes 2000, la lutte contre le
rchauffement climatique sest progressivement affirme comme une priorit politique de
lUnion tandis que sont apparues des craintes quant la scurit des approvisionnements
nergtiques europens. La ncessit dintgrer ces nouveaux lments conduit poser
frontalement la question de la cohrence de la politique nergtique europenne qui fait
face des enjeux et des attentes de nature htrogne. Linclusion dun article ddi
lnergie dans le Trait de Lisbonne ne permettra pas lui seul de faire converger ces
attentes parfois contradictoires.

3. Lmergence des proccupations relatives la scurit dapprovisionnement

nergtique la politique europenne de lnergie face au dfi de la cohrence
En parallle la monte en puissance de la thmatique environnementale dans le
dbat europen, lEurope a brutalement pris conscience, dans les annes 2000, du
retour de lhistoire et de la possibilit dapparition de crises dapprovisionnement
srieuses moyen terme. Multiplication des crises du gaz avec la Russie, survenue
dincidents lectriques europens de grande ampleur, augmentation gnralise des prix
de lnergie aboutissant la rapparition dune problmatique de pauvret
nergtique au sein mme de lUnion : de nombreux vnements sont venus rappeler
lEurope que la scurisation de ses approvisionnements en nergie ntait pas acquise.
Ainsi, la rcente popularisation du concept dans le dbat europen signe la fin de la
conjoncture des annes 1990 qui avaient vu prvaloir une dynamique dintgration des
diffrents blocs dans le jeu commercial mondial, dans un contexte dnergie bon march.
Elle est premire vue convergente avec limpratif climatique, car les craintes dun
renchrissement puis dun puisement des ressources dsormais insuffisantes pour

alimenter lconomie mondiale vont de paire avec la constatation de linsoutenabilit des

trajectoires actuelles de consommation dnergie (ces deux risques jumeaux sont
bien considrs comme tels par lAIE). Aussi, bien que temporairement attnues par la
crise qui sest dclare la suite des dfaillances du systme financier international en
2007-2008, ces craintes sont dsormais structurantes pour la formulation de la politique
nergtique europenne. Lenjeu dune pleine intgration de la problmatique scurit
dapprovisionnement la politique nergtique europenne sest ainsi affirme comme
une question en soi.
Dfinir la scurit dapprovisionnement
Imprcis, lobjectif de scurit dapprovisionnement est premire vue
consensuel. Pourtant, le concept de scurit dapprovisionnement est utilis pour dcrire
plusieurs ralits diffrentes.
1) La dimension qui vient la premire lesprit (peut-tre parce quon y voit le
retour de la grande politique ) concerne la scurisation de la disponibilit des
ressources issues des pays tiers : ptrole, gaz naturel (mais galement uranium). Depuis
lhiver 2005-2006, une menace concrte (souvent brandie, parfois effective) y est
associe : la possibilit de ruptures de lapprovisionnement europen en gaz russe (la
Russie accusant lUkraine de non-respect de ses obligations contractuelles en matire de
transit du gaz produit en Russie destination des fournisseurs clients de Gazprom).
Cette formulation du problme de la scurit dapprovisionnement pose frontalement la
question du cadre dans lequel inscrire les relations avec les pays producteurs (cadre
uniquement commercial, ou cadre politique de relations entre Etats, dans lequel les
contrats gaziers ont t historiquement ngocis). Elle aboutit galement poser la
question des grandes infrastructures (les gazoducs, les pays quils vitent, les pays dans
lesquels ils tentent daller chercher la ressource, etc.)
2) Mais une deuxime dimension, tout aussi importante, concerne lensemble des
mcanismes de prvention et de gestion des ruptures dapprovisionnement nonprogrammes. Elle se dcline en mcanismes de stock stratgiques (ptrole, gaz) ainsi
quen termes de sret de fonctionnement des systmes lectriques et gaziers (cest-dire leur performance technique en prsence de la ressource). Il est peu souvent fait
rfrence cette forme de scurit dapprovisionnement, qui apparat pourtant
dimportance capitale (les black-out gants en Ontario en 2003, ou bien les incidents
europens de 2003 en Italie ou de 2006 en provenance dAllemagne sont l pour le
rappeler) et croissante (le dfi concerne lintgration de trs larges volumes dnergies
intermittentes sur les rseaux europens). Le rapport Mandil sur la scurit
dapprovisionnement de lUnion1 rappelle dailleurs que les crises des annes 2000 ont
largement t des crises de ce type. Aux Etats-Unis, les ouragans Katrina et Rita, qui ont
dvast la Nouvelle-Orlans et paralys en 2005 lapprovisionnement en hydrocarbures,
constituent un jalon majeur de la rflexion amricaine en matire de scurit
dapprovisionnement.
3) Enfin, le cur de ces deux dimensions concerne linfrastructure elle-mme :
des rseaux robustes sont ncessaires pour permettre lactivation des mcanismes de
solidarit court terme (solidarit technique instantan dans le cas des rseaux
lectriques, solidarit par diffusion des stocks stratgiques pralablement constitus pour
le gaz) et pour permettre de scuriser lapprovisionnement de manire structurelle (la
problmatique des grands gazoducs ou oloducs).
Ainsi, des problmatiques distinctes relatives la gestion technique des rseaux
(harmonisation technique et interoprabilit), au renforcement des grandes
infrastructures, ou aux relations avec les pays producteurs cohabitent dans le vaste
concept de scurit dapprovisionnement. Elles mettent en jeu des bases juridiques
diffrentes qui conditionnent largement les possibilits daction pour lUnion.

1
Voir le rapport de Claude Mandil Scurit nergtique et Union europenne. Propositions pour la Prsidence
franaise, remis au Premier Ministre en avril 2008

En matire de construction de grandes infrastructures, lUnion dispose bien dune

politique (celle des rseaux transeuropens, cf. infra), mais cest la question de la
modestie des moyens financiers mobilisables en propre par lexcutif europen qui en
limite lambition (20 millions sur la priode 2007-2013). Quant au plan de relance
europen dcid lt 2009, en allouant 4 milliards des projets prioritaires dans le
domaine de lnergie - largement dans le domaine des rseaux -, il a constitu une
contribution significative, mais ponctuelle et disperse.
En matire de scurit de fonctionnement des rseaux, le 3e paquet nergie permet
daller plus loin, et confre de nouvelles bases la gestion coordonne des grands
systmes lectriques et gaziers. LUnion a mis en place des mcanismes de solidarit
entre les Etats membres en adoptant des directives sectorielles relatives la scurit
dapprovisionnement2 ainsi quun mcanisme de solidarit sur les stocks stratgiques de
ptrole. Nanmoins, les premires ne constituent que des cadres minimaux, qui ne
contraignent que trs faiblement les Etats membres (do la volont de renforcer
notamment la directive sur la scurit dapprovisionnement en gaz), tandis que le second
mcanisme est reconnu comme moins efficace que celui mis en place par lAIE.
Quant aux relations avec les pays producteurs, mme sil existe un dialogue
nergtique UE-Russie, il est douteux que lUnion soit en position de raliser de
vritables choix, faute dune comptence qui lui soit explicitement reconnue sur ce
domaine3. Les questions de scurit dapprovisionnement sont souvent considres
comme au cur des comptences rgaliennes des Etats, et devraient le rester lavenir.
La politique nergtique extrieure de lUnion europenne se rduit donc des
dialogues avec certains pays producteurs au titre de la politique de voisinage.
Le dilemme de la scurit dapprovisionnement
Linsertion de la scurit dapprovisionnement dans le champ des priorits de lUnion
complexifie encore la gamme des choix possibles en matire de politique nergtique. La
question de la scurit dapprovisionnement sa dimension externe, la plus symbolique,
consiste piloter le niveau de dpendance nergtique envers les Etats tiers. La politique
nergtique europenne se dcline en trois axes (achvement du march unique pour
promouvoir la comptitivit de lindustrie europenne, dcarbonisation de lindustrie
europenne pour lutter contre le rchauffement climatique, et renforcement de la
scurit dapprovisionnement), dont la convergence possible est souvent affirme dans la
littrature communautaire. Sans doute, une politique rsolue de promotion des nergies
renouvelables aboutit-elle diminuer la fois le bilan-carbone europen et la
dpendance de lUnion europenne envers lextrieur en matire nergtique, et montrer
que la politique environnementale peut, sous certaines conditions, concourir au
renforcement de la scurit dapprovisionnement. Mais ces politiques peuvent aussi
apparatre partiellement contradictoires4.
2
Scurit dapprovisionnement en gaz naturel : directive 2004/67/CE du Conseil du 26 avril 2004 concernant
des mesures visant garantir la scurit de lapprovisionnement en gaz naturel)
http://europa.eu/legislation_summaries/energy/external_dimension_enlargement/l27047_fr.htm
Scurit dapprovisionnement en lectricit : directive 2005/89/CE du Parlement europen et du Conseil du 18
janvier 2006 concernant des mesures visant garantir la scurit de l'approvisionnement en lectricit et les
investissements dans les infrastructures)
http://europa.eu/legislation_summaries/energy/external_dimension_enlargement/l27016_fr.htm
Stocks stratgiques : directive 2006/67/CE du Conseil, du 24 juillet 2006, faisant obligation aux tats membres
de maintenir un niveau minimal de stocks de ptrole brut et/ou de produits ptroliers)
http://europa.eu/legislation_summaries/energy/external_dimension_enlargement/l27071_fr.htm
3
Il napparat pourtant pas exclu cette comptence nationale exclusive soit un jour conteste par la Commission
europenne, qui pourrait alors obtenir sur le terrain juridique une reconnaissance dune prrogative en la
matire qui lui est refuse sur le plan politique, comme elle la fait rcemment sur la question des accords ciel
ouvert pour le transport arien destination des Etats-Unis (suite un ensemble darrt de la Cour de Justice
en 2002, les accords ciels ouverts conclu par beaucoup dEtats membres avec les Etats-Unis de manire
bilatrale ont t considrs comme contraire au principe de libert dtablissement et de prestation reconnue
dans les traits bilatralement, et annuls). La Commission a alors ngoci un accord cadre avec laviation civile
amricaine (conclu en 2007). Un tel accord cadre avec la Russie en matire nergtique, encadrant les relations
commerciales en matire dapprovisionnement nergtique, pourrait de mme tre envisageable.
4
Voir lanalyse convaincante de J.-H. Keppler, Building a Common European Energy Policy Around a Market-

Par exemple, la monte en puissance progressive du systme europen dchange de

quotas accompagne dune allocation aux enchres des quotas devrait naturellement
provoquer laugmentation du prix de la tonne de dioxyde de carbone. Ce mouvement, en
renchrissant les cots de fonctionnement des centrales de production au charbon,
devrait rendre lexploitation des centrales fonctionnant au gaz naturel comparativement
moins onreuse (depuis 2000 et la libralisation du march de gros en Europe, environ la
moiti de laccroissement en capacit de production lectrique en Europe provient des
centrales gaz lnergie olienne reprsentant la majeure partie de lautre moiti). Or,
mcaniquement, dans un contexte de dclin progressif des extractions de gaz naturel
domestique du fait de lpuisement programm des rserves de la Mer du Nord et la
stagnation des importations depuis lAfrique, ce mouvement augmente la dpendance
europenne envers les livraisons russes ! Les dernires projections de lAgence
internationale de lnergie montraient dailleurs que, quel que soit le scnario5, la part du
gaz dans la consommation europenne totale dnergie primaire est voue augmenter,
au moment mme o la disponibilit de la ressource sur le sol europen est en forte
diminution. Cela signifie ncessairement laccroissement de la dpendance envers les
partenaires extrieurs de lUnion, dans un contexte mondial de rarfaction des sources
dnergie (les rserves prouves de gaz se montent seulement 70 ans).
Rciproquement, la volont de limiter les imports depuis la Russie, si elle devait se
traduire lchelle europenne, devrait dboucher en labsence de vritable choix
europen pour relancer le nuclaire sur des investissements dans des centrales au
charbon, ce qui serait contraire aux ambitions climatiques de lUnion tant que des
solutions de captation/squestration du carbone ne sont pas technologiquement matures.
Deux options alternatives demeurent envisageables : le retour du nuclaire dans
certains Etats membres (prennisation en France, relance au Royaume-Uni et en Italie),
ou bien le recours massif aux nergies renouvelables (Espagne, Allemagne). Ces deux
scnarios
permettent
de
rduire
la
ncessit
darbitrer
entre
scurit
dapprovisionnement et objectifs climatiques, mais rassemblent contre eux des critiques
rsolues de la part de leurs opposants : dfaut dacceptabilit sociale pour le nuclaire6,
prsomption de gchis dargent pour les nergies renouvelables7. La relance du nuclaire
apparat nanmoins comme une option envisage de plus en plus srieusement par un
certain nombre de pays layant de facto ou de jure abandonn (en plus de lItalie et du
Royaume-Uni, on peut penser aux Etats-Unis).
Ainsi, le dilemme de la politique europenne apparat comme une impossibilit dagir
de manire symtrique sur les trois leviers, ou, pour le dire autrement, comme le fait
que les choix possibles sont borns par lensemble des instruments disposition. Trois
bases juridiques diffrentes sont utilises pour mener les diffrents aspects de la
politique nergtique, et aucune na trait lnergie : la politique de libralisation du
secteur procde de la volont dtendre le march unique aux lendemains de lActe
unique ; la promotion des nergies renouvelables est un corollaire de la politique
environnementale de lUnion qui sest affirme progressivement partir des annes
1990-2000 ; le pilotage du degr de dpendance extrieure de lUnion en matire
dapprovisionnement nergtique sinscrit dans un cadre institutionnel trs peu lisible,
combinant les prrogatives des Etats membres avec des initiatives de la Commission
europenne prises sur les bases de ses relations extrieures et de la politique de

Based Approach , in J. Lesourne (ed.), The External Energy Policy of the European Union, IFRI, 2008
5
Source : World Energy Outlook 2009 de lagence internationale de lnergie
6
Technologie non-mettrice de GES, le nuclaire doit encore rpondre la question de la gestion des dchets
7
Le dbat, qui se porte dans le meilleur des cas sur une analyse cot/bnfice des mcanismes de soutien aux
nergies renouvelables, se droule dans tous les pays europens (y compris dans les pays leader : Allemagne,
Espagne, Danemark), mais est particulirement vif en France. Voir par exemple le rquisitoire de lInstitut
Montaigne sur le cot de lolien (V. Le Biez, Eoliennes : nouveau souffle ou vent de folie , briefing paper de
lInstitut Montaigne, juillet 2008) et la rponse du Syndicat des Energies Renouvelables en France, ou la rcente
polmique sur le niveau des tarifs dachat garantis la production photovoltaque solaire et sa rvision en
catastrophe dbut 2010.

voisinage. Linsertion de la scurit dapprovisionnement met ainsi lUnion au dfi de la

cohrence dans sa politique nergtique.
Le nouvel article nergie du Trait de Lisbonne comme remde au dfi de la
cohrence ?
Depuis le 1er dcembre 2009, lUnion est lgitime pour mener une vritable politique
de lnergie. Celle-ci devrait permettre de dpasser les clivages existants pour permettre
de mener enfin une vritable politique nergtique europenne. Le nouvel article 194 du
Trait (dans sa version consolide) dispose que dans le cadre de l'tablissement ou du
fonctionnement du march intrieur et en tenant compte de l'exigence de prserver et
d'amliorer l'environnement, la politique de l'Union dans le domaine de l'nergie vise,
dans un esprit de solidarit entre les tats membres : a) assurer le fonctionnement du
march de l'nergie ; b) assurer la scurit de l'approvisionnement nergtique dans
l'Union ; c) promouvoir l'efficacit nergtique et les conomies d'nergie ainsi que le
dveloppement des nergies nouvelles et renouvelables ; et d) promouvoir
l'interconnexion des rseaux nergtiques . On y retrouve les trois axes de la politique
nergtique europenne prsents ci-dessus, ainsi quune rfrence aux rseaux
nergtiques qui contribue en fait chacun des objectifs prcdents. A premire vue, le
nouvel article renforce ainsi les conditions dune convergence entre les trois piliers de la
politique nergtique europenne.
On doit nanmoins ajouter que lalina 3 de ce nouvel article, qui dispose que les
mesures prises en application de larticle n'affectent pas le droit d'un tat membre de
dterminer les conditions d'exploitation de ses ressources nergtiques, son choix entre
diffrentes sources d'nergie et la structure gnrale de son approvisionnement
nergtique ,
semble
limiter
demble
les
possibilits
dune
vritable
communautarisation de la politique dapprovisionnement externe du continent. La
possibilit dun tel transfert de comptence repose de toute faon sur des limites
videntes ds quon en analyse les dtails. Lide parfois entendue dun ngociateur
europen unique , donnerait corps la volont de doter lEurope dun seul numro de
tlphone. Mais elle aurait comme principale consquence de replacer la politique
nergtique dans un cadre de relations intertatiques, donc dans un dialogue politique,
au moment mme o la politique europenne consiste dpolitiser au maximum son
propre march intrieur8. Aussi, force est de constater que dans sa forme actuelle,
lUnion semble davantage mme de peser sur la scne mondiale pour crer les
conditions dun vritable march nergtique9 plutt que dengager une activit
diplomatique classique visant scuriser les approvisionnements selon leur
provenance10.
8
Soit le ngociateur europen dispose de la facult de contraindre les grands oprateurs europens dans
leurs ngociations, et ceux-ci ne sont donc plus libres de mener des stratgies commerciales leur guise
contrairement aux objectifs du march intrieur, soit le ngociateur europen se borne jouer un rle
dharmonisation, avec des consquences plus symbolique que prescriptrices.
9
On pourrait citer le fameux Trait sur la Charte de lnergie, dont les principales dispositions concernent la
protection des investissements, lapplication des rgles de lOMC pour le commerce des matires et produits
nergtiques (libralisation des prix), linterdiction dinterrompre ou dinterdire le flux de matires premires ou
de transit en cas de litige, ainsi que des procdures dpolitises de rglement des diffrends entre tats
membres. Ce trait, dont les dispositions prolongent la charte de lnergie conclue en 1991 aux lendemains de
la chute du bloc sovitique, a t sign en 1994 par 51 Etats (dont Communaut europenne et Etats
membres, Etats-Unis, Japon, Canada, Australie). La Russie, signataire du trait, refuse depuis de le ratifier
malgr un intense lobbying europen dans cette direction (les pratiques commerciales de Gazprom sont
contraires de nombreux articles du Trait : coulement de production sur son march intrieur des prix trs
largement infrieurs ceux du march mondial, approche diffrencie et politique de la commercialisation
du ptrole et du gaz aux anciennes rpubliques sovitiques, proposition de conditions commerciales trs
avantageux en change dun droit de transit), etc.
10
Linstauration dun vritable march mondial dans lequel les oprateurs europens seraient capables de
conclure des contrats approvisionnements sur des seules bases commerciales peut apparatre certains comme
une perspective dstabilisante (il serait possible pour lEurope de sapprovisionner en gaz directement au
Moyen-Orient ou bien dutiliser la flexibilit du march mondial via le dveloppement du gaz naturel liqufi
(GNL), mais galement pour la Russie de chercher dautres clients en Extrme-Orient), mais peut se rvler
intressante si lon rappelle que la Russie dpend davantage de lEurope que le contraire (lEurope dpend du
gaz russe hauteur de 40 % de ses imports, la Russie exporte 80 % de son gaz en Europe).

La problmatique de la scurit dapprovisionnement, dans le nouveau cadre comme

dans lancien, pose donc lUnion europenne la question de la cohrence de sa politique
nergtique.
4. La ralit de la politique nergtique europenne aujourdhui
Elabore
comme
une
politique
de
libralisation
classique
mais
progressivement rattrape par le dfi climatique et la scurit nergtique, la politique
nergtique europenne apparat la croise des chemins. Sa formulation a t
marginalement affecte, mais sa ralit beaucoup moins.
La politique nergtique europenne : nouveauts et continuit
Le 3e paquet nergie a t ngoci pendant la phase de structuration de la
politique europenne des 20-20-20 et de monte en puissance de la thmatique de la
scurit dapprovisionnement. Les nouveaux instruments quil introduit, sils procdent
toujours de la politique de libralisation proprement dite, tirent galement leur lgitimit
des nouveaux dfis de lUnion en matire de lutte contre le rchauffement climatique et
de renforcement de la scurit dapprovisionnement. Ainsi, lassociation nouvellement
cre des gestionnaires de rseau se voit dote de tches capitales comprenant, outre la
responsabilit dtablir une planification paneuropenne des investissements dans le
rseau, une responsabilit accrue dlaboration de codes de rseaux paneuropens
touchant un large spectre allant de lharmonisation des rglementations techniques en
matire de scurit dexploitation des systmes lectriques au raccordement des
nouvelles installations de production renouvelable aux rseaux, ainsi quaux modalits
dchanges dnergie lintrieur de lUnion. Si les codes de rseaux relvent encore,
dans une certaine mesure, dlments connus de la mthode communautaire
(lharmonisation des lgislations nationales comme pralable lapprofondissement est
un thme europen rcurrent), la nouveaut la plus significative concerne les dispositions
de planification des investissements dont ont t pourvus les nouveaux rseaux des
rseaux (ENTSO-E et ENTSO-G11 : acronyme anglais couramment utilis). Celles-ci
sinscrivent directement dans la perspective rappele plus haut : dvelopper largement
les rseaux pour permettre la rvolution des nergies renouvelables, et le faire lchelle
de lEurope. Cest dans cette perspective que doit sanalyser la nouveaut introduite qui
consiste confier une association dentreprises (dont beaucoup sont publiques ou
parapubliques certes, mais dont certaines sont cotes en bourses) des tches cruciales
de planification (lagence europenne de rgulation aura comme mission de contrler le
travail des gestionnaires de rseau). Trs clairement, cette introduction dune
planification europenne va bien au-del dune simple poursuite de la libralisation
des annes 1990. Elle ne trouve dquivalent dans aucune autre directive de libralisation
sectorielle de lUnion.
De mme, linclusion dune clause Gazprom dans les directives gaz et
lectricit12 constitue une prise en compte des proccupations en matire de scurit
dapprovisionnement de lUnion. Enfin, en matire de scurit de fonctionnement des
rseaux, le 3e paquet permet daller plus loin, et confre de nouvelles bases la gestion
coordonne des grands systmes lectriques et gaziers. Un projet de rvision de la
directive scurit dapprovisionnement pour le gaz est en prparation.
Mais, au-del des dispositions proprement dites du 3e paquet, cest surtout dans la
prsentation de la politique nergtique par la Commission europenne que la
convergence des politiques nergtiques et climatiques, ou plutt la requalification
partielle de la politique nergtique en pilier de la politique climatique, apparat la plus
11

European Network of Transmission System Operators (E : Electricity ; G : Gas)

Afin de pallier le risque que la dissociation patrimoniale namne des oprateurs intgrs localiss
lextrieur de lUnion faire lacquisition dactifs europens stratgiques des fins potentiellement inamicales,
une clause a t introduite dans les directives prvoyant la rciprocit dans louverture des marchs et la
dissociation des oprateurs
12

perceptible. Les Orientations politiques pour la prochaine Commission prsentes par

Jos-Manuel Barroso le 9 septembre 2009 au Parlement europen13 tmoignent dun
double mouvement de convergence des politiques environnementales et nergtiques
dans un ensemble appel dveloppement durable, climat et politique de lnergie et
dlvation de cet ensemble au rang de priorit de lUnion. De manire intressante, les
deux passages traitant de lnergie ne font aucune rfrence la politique de
libralisation proprement dite (rien sur la libert de choix du fournisseur, la libert
dtablissement, ou des prix bas, une seule rfrence au march intrieur qui doit tre
bien rgul on est loin des annes 1990). La politique de lUnion est prsente une
premire fois comme procdant de lambition d tre la pointe de la lutte contre le
changement climatique et porte comme objectif principal la dcarbonisation de notre
approvisionnement en lectricit et du secteur des transports , au titre de ses bienfaits
environnementaux et en termes de scurit dapprovisionnement. Ce dernier thme est
dvelopp dans le second passage qui traite de lnergie, celui consacr aux rseaux du
futur, avec lannonce dun nouveau grand projet europen qui consisterait doter
lEurope dun nouveau super-rseau europen de llectricit et du gaz () capable de
nous aider satisfaire plus judicieusement nos besoins croissants en nergie, ce qui
nous garantira un approvisionnement nergtique sr et stable, en phase avec nos
objectifs en matire de changement climatique .
Ces lments de modulation (dans le 3e paquet) et de rupture (dans la
prsentation) ne doivent pourtant pas masquer lexistence dune profonde continuit
dans la politique nergtique europenne. Le 3e paquet nergie permet lachvement de
la libralisation des annes 1990. La politique anti-trust continue dtre le fer de lance de
laction communautaire dans le domaine, et le primat constitutionnel dont jouit le
droit de la concurrence dans lUnion europenne est toujours prdominant. La politique
europenne demeure marque par une promotion du modle canonique de base
(rgulation anti-trust par une autorit de la concurrence, rgulation sectorielle centre
sur les conditions daccs aux infrastructures essentielles), qui na aucune chance dtre
remise en cause. Et le fait que la connotation quelle porte dans les discours de lExcutif
europen concerne plutt son aspect industriel que le march proprement dit naltre que
marginalement la faon dont les politiques sont effectivement menes.
On en revient donc une limite de la politique europenne en matire
nergtique, qui est celle du mandat mme de lUnion pour la mener. Jusquau Trait de
Lisbonne, la politique nergtique ne sest fonde sur aucune base juridique ad hoc (le
Trait se bornait affirmer que lUnion peut prendre des mesures dans le domaine de
lnergie 14) et sest uniquement rattache, juridiquement, ltablissement du march
unique, et non pas la politique climatique, qui prend sa source dautres bases
juridiques. Lentre en vigueur du Trait de Lisbonne autorise concevoir un autre cadre,
mais le nouvel article sinscrit toujours dans le cadre de l'tablissement ou du
fonctionnement du march intrieur . La politique nergtique europenne semble donc
voue sincarner durablement encore comme dclinaison du march intrieur.
Un fdralisme nergtique leuropenne ?
La vraie nature de la politique nergtique europenne procde ainsi toujours
de louverture des marchs ; elle est fdrale. Ce caractre apparat clairement dans
larchitecture gnrale des textes qui la rgissent. Les grands principes dorganisation,
communs tous les Etats membres (mise en place dune concurrence sur le march de la
production et de la fourniture, organisation dune rgulation sectorielle des monopoles
pour le transport et la distribution), sont consigns dans deux directives15 qui confrent
aux Etats membres une certaine latitude quant lorganisation prcise du march. Du
13

Jos Manuel Barroso, Orientations politiques pour la prochaine Commission

http://ec.europa.eu/commission_barroso/president/pdf/press_20090903_FR.pdf
14
Article 3, 1 TCE avant lentre en vigueur du Trait de Lisbonne
15
Directives 2003/54/CE et 2003/55/CE pour llectricit et le gaz respectivement (en cours de remplacement
par les directives 2009/72/CE et 2009/73/CE)

fait de la prvalence des choix antrieurs (path-dependency) et de problmatiques

nationales particulires, des modles nationaux diffrents ont ainsi pu tre mis en place
au dbut des annes 2000 : on peut encore parler de marchs nationaux , et pas
encore dun vritable march europen. Ces diffrences tiennent toujours aux choix
antrieurs en termes de mix nergtique (dveloppement du programme lectronuclaire
en France partir des annes 1970, grands barrages hydrolectriques en Scandinavie et
en Suisse, dveloppement de la filire gazire y compris pour produire de llectricit
au Royaume-Uni et aux Pays-Bas et du charbon en Allemagne). Elles se sont prolonges
par des choix trs diffrents en matire darchitecture de march et de traitement des
monopoles16 : dans certains pays, les oprateurs historiques ont t dmantels
demble afin de crer les conditions dune vritable concurrence interne (le secteur a
depuis connu une profonde consolidation, toujours en cours) et aboutir une dissociation
patrimoniale des activits de gestion de linfrastructure essentielle, tandis que certains
Etats membres ont voulu conserver lintgrit de leurs grands oprateurs pour en faire
des champions nationaux. Les choix des Etats membres diffrent en matire de
rgulation des tarifs de vente au consommateur final. Les particularits nationales, mme
si elles sont en voie de sestomper, ont pu se fondre dans la libralisation europenne
des premiers temps.
Les principes gnraux rgissant les changes transfrontaliers sont inscrits dans
deux rglements europens17, rgulirement dvelopps par des actes de droit drivs
pris selon la procdure de comitologie, rejouant ainsi une musique caractristique de la
construction europenne : harmonisation des cadres nationaux, rgulation directe du
domaine des changes transfrontaliers. Laccent mis sur le commerce transfrontalier18 a
entran une relative convergence des architectures de march internes19. En 10 ans, les
progrs en termes dharmonisation des mcanismes de march et de constitution dune
Europe lectrique ont t considrables, allant jusquau couplage de certains marchs,
comme par exemple celui actuellement en cours au sein de l Europe carolingienne
(cest sans doute moins vrai pour le gaz, du fait notamment de la quasi absence de
march de gros dans certains pays o ce combustible est moins utilis). Le 3e paquet
devrait encore favoriser cette convergence, en largissant le champ des codes de
rseaux paneuropens .
Ainsi se met progressivement en place une organisation fdrale de la politique
nergtique europenne en matire de libralisation. La comparaison avec les Etats-Unis
est alors tentante. Et de fait, si les lignes de partage sont quelque peu diffrentes20, on
observe une logique similaire de sparation des tches : lautorit fdrale le soin de
rglementer ce qui ressort de lintertatique, et aux Etats (Etats membres dans lUnion
europenne, Etats fdrs aux Etats-Unis) la prrogative de rglementation des
monopoles locaux et, souvent, de la fixation des tarifs (tarif de rgulation des oprateurs
nationaux, et tarifs sociaux ou tarifs rglements de vente dans le cas europen sur
le march du dtail ou de la rglementation totale du march du dtail aux Etats-Unis).
Cependant, on peut observer deux divergences majeures. La premire tient
lorganisation du ple fdral en Europe. Par le 3e paquet, lEurope ne sest effectivement
pas dote dune agence de rgulation unique pouvant produire par elle-mme du droit

16

Voir par exemple J.-M. Glachant et Y. Perez, Institutional Economics and Network Industry Deregulation
Policy, Working Paper GRJM, 2007
17
Rglements (CE) n1228/2003 et 1775/2005 pour llectricit et le gaz respectivement (en cours de
remplacement par les rglements (CE) n714/2009 et 715/2009)
18
Accent qui explique lattachement de la Commission europenne au dveloppement des interconnexions
internationales entre Etats membres, et lobjectif fix au Conseil europen de Barcelone en 2002 datteindre
pour chaque Etat membre une proportion de 10 % de capacit dimport par rapport la consommation totale
19
Cette convergence a pris la forme dune gnralisation des mcanismes de march pour grer les congestions
aux frontire entre Etats membres, et de leur progressif couplage sur plusieurs pays
20
La rpartition des comptences date du Federal Power Act de 1935, toujours en vigueur. Voir ce sujet M.
Derdevet et T. Veyrenc, Europe Etats-Unis : des divergences lectriques assumes ? in Revue de
lEnergie, n581, janvier-fvrier 2008

driv en matire nergtique, mais bien dune agence des rgulateurs europens,
munie de comptences de coordination et de surveillance de ENTSO-E et de ENTSO-G,
mais pas de la possibilit dapprouver formellement les codes de rseaux (ceux-ci
devront tre approuvs par la Commission europenne sous contrle des Etats membres
par lintermdiaire de la procdure de comitologie). Sans revenir sur les discussions
souvent complexes ayant abouti cet quilibre institutionnel21, il nexiste pas, au niveau
fdral europen, dinstance charge de formuler et de conduire la politique nergtique
europenne ce qui renvoie au statut de la libralisation, mene en Europe sur les bases
juridiques relatives ltablissement du march unique, la libre concurrence et la
libert dtablissement, et non pas au nom dune comptence de lUnion en matire
nergtique.
Sil ne semble pas exister en Europe de ple fdral unique capable de
conduire une politique nergtique europenne propre, les solutions mises en place dans
les diffrents Etats membres apparaissent paradoxalement bien plus similaires quaux
Etats-Unis. Outre-Atlantique, un tiers seulement des Etats a dcid de drguler son
systme lectrique22, cest--dire de remplacer la rgulation par la concurrence. Parmi
ces derniers, des diffrences radicales dans lorganisation des rformes lectriques
subsistent. Sans parler des exemples de drgulation faillie comme la Californie (o
le systme demeure dans un entre-deux prcaire, le systme tant partiellement
libralis), ou bien les Etats ayant dcid de faire marche arrire (Virginie et Montana), la
drgulation a pris des visages diffrents selon les zones o elle a t mene (Nouvelle
Angleterre, New-York, Pennsylvanie, rgion des Grands Lacs, Texas)23. Elle a galement
pris un tour plus conflictuel : alors quen Europe, le dbat relatif laugmentation des
prix dans les pays producteurs bas cot est peu audible sur la scne europenne (il est
ce titre rvlateur que la France ait souhait placer son contentieux avec la
Commission sur le titre des obligations de service public, alors quil sagit dun problme
classique dconomie politique li lexistence dun couple gagnant/perdant dans la
nouvelle rpartition de la rente occasionne par louverture la concurrence
internationale), les dbats sont frontalement poss en ces termes aux Etats-Unis et
orientent le choix de certains Etats de rester lcart du mouvement24. Ainsi, il est un
point sur lequel ne subsiste gure de doute : si le ple fdral est moins fort quaux
Etats-Unis, les ples fdrs que sont les Etats membres le sont galement et ont
perdu beaucoup plus dautonomie dans lorganisation de leurs marchs ! Lexplication en
est finalement assez simple. En Europe, les trois directives successives (1996-1998,
2003, 2009) concernant des rgles communes pour le march intrieur de llectricit /
du gaz naturel se sont attaches faonner les autorits nationales de rgulation,
en alignant leurs objectifs sur lintrt europen et en les rendant indpendants du
pouvoir politique national (idem pour les gestionnaires de rseau, progressivement
dtachs de leurs attaches antrieures). Un tel mouvement dharmonisation na pas
t ralis aux Etats-Unis25, rendant possible une vritable htrognit entre les
politiques nergtiques menes par les rgulateurs dans chaque Etat fdr (les Public
Utilities Commissions). Toute prrogative en la matire nest pas refuse aux Etats
membres, comme en tmoigne la discussion en cours en France sur lorganisation du
march lectrique franais. Mais lutilisation combine des instruments de contrle de
21

Voir notamment la jurisprudence Meroni (1958), selon laquelle une institution ne peut dlguer un pouvoir
impliquant une apprciation qui relve selon le trait de l'ensemble des institutions : la Commission ne peut
dlguer que des pouvoirs dexcution exactement dfinis et susceptibles dun contrle rigoureux.
22
La situation diffre largement pour le gaz, pour lequel un cadre de rgulation homogne a t mis en place
par le gouvernement fdral partir des annes 1980.
23
Dans de nombreux tats ainsi, louverture du march na concern que le march de gros, et non pas le
march de dtail (ainsi le consommateur final domestique demeure sous contrat avec son distributeur, sans
possibilit de choisir un fournisseur concurrent).
24
Voir par exemple le cas de la TVA (Tennessee Valley Authority) au Tennessee, oprateur au statut particulier
cr par F.D. Roosevelt sous le New Deal afin de valoriser les ressources hydraulique et la production
dlectricit dans la valle du Tennessee. La libralisation du systme avait t initialement envisage la fin
des annes 1990, mais a t ajourne suite une analyse cot-bnfice explicite, par peur de faire perdre aux
consommateurs les avantages associs au parc de production hydraulique et nuclaire de loprateur.
25
Voir P. Joskow, Challenges for creating a comprehensive national energy policy , MIT working paper, 2008

conformit et anti-trust par la Commission europenne permet daboutir une

homognit beaucoup plus pousse en Europe. De nature fdrale, mais avec un ple
fdral ne disposant pas dune forte capacit dentranement et des ples fdrs sans
vritable pouvoirs de diffrentiation, voici le paradoxe de la rgulation europenne.
Un fdralisme sans grand projet ? Le cas de lintgration des rseaux
Pour exister, un ple fdral a besoin de grands projets. Quel est celui de la
Commission ? Lachvement de la libralisation du march de llectricit et du gaz
naturel ne peut tre celui-l, laugmentation des prix, puis la crise sont passs par l.
Quant la lutte contre le rchauffement climatique, elle saffirme plutt comme une
grande catgorie sous laquelle sordonne lensemble des dispositifs de rgulation des
marchs nergtiques et des instruments de lutte contre le rchauffement climatique.
Lambition faite sienne par Jos Manuel Barroso de doter lEurope dun nouveau superrseau europen de llectricit et du gaz () pourrait tre ce grand projet condition
de marquer une rupture par rapport la politique prcdente des rseaux
transeuropens et avoir les moyens de ses ambitions.
Rupture par rapport la politique des rseaux transeuropens car celle-ci est, de
laveu de beaucoup, un chec malgr limportance des espoirs initiaux qui avaient t
places en elle. La politique de dveloppement des rseaux transeuropens visait la
promotion de grands investissements europens dans les transports, lnergie et les
tlcommunications. Pourtant, force est de constater que de nombreux projets parmi
ceux qui avaient t initialement retenus nont pas t mens bien et nont pas permis
dentraner une dynamique europenne dinvestissement dans les grandes infrastructures
transfrontalires26. Avec le recul, il apparat que non seulement les sommes initialement
en jeu apparaissaient trs faibles par rapport aux besoins totaux dinvestissement, mais
quen plus les financements complmentaires et majoritaires des Etats membres nont
souvent pas pu tre constitus. La part des financements attribus lnergie tait de
toute faon trs modeste, et ne concernait que le soutien aux tudes prparatoires aux
investissements, et non le financement des infrastructures proprement dites27. Lambition
nouvelle de la Commission de revitaliser la politique des rseaux devra faire beaucoup
mieux pour tre crdible. Fonde sur le nouvel article du trait attach lnergie, qui
promeut la promotion de l'interconnexion des rseaux nergtiques au rang des
objectifs de la politique nergtique europenne, et politise par la prsence du thme
des super-rseaux dans les ambitions de la Commission, elle pourra sappuyer sur les
outils de planifications 10 ans labors par les nouveaux rseaux. Ses ambitions
lgitimes peuvent tre dinvestir les terra incognita que sont la Mer du Nord (pour
lolien off-shore) et la Mer Mditerrane (pour le photovoltaque et thermique solaire)
et de constituer le vritable pilier industriel de laction de lEurope en matire
nergtique. Encore faut-il que lUnion ait les moyens de ses ambitions car cest certain
une telle politique sera coteuse.
La nature de la politique nergtique peut alors sanalyser travers une autre
grande ambition annonce par JM Barroso (dans la continuit de son premier mandat de
la stratgie de Lisbonne), celle de rendre possible une rvolution dans la recherche et
linnovation pour une socit de la connaissance (cest--dire daugmenter leffort de
recherche et surtout son applicabilit par lindustrie) et dappliquer cet objectif au secteur
nergtique afin de permettre une dcarbonisation du mix nergtique. En 2007, la
Commission sest dote dun outil permettant datteindre cet objectif, le plan SET

26
La politique proprement dite a t lance aux Conseils europens de Corfou et Essen (approbation de 14
projets prioritaires), prolonge par les directives en 1996, et actualise au milieu des annes 2000 avec une
liste de 6 axes prioritaires dvelopper pour le gaz, et 9 pour llectricit.
27
Elles sappliquaient de plus un nombre trs restreint de projets prioritaires . Dans lnergie,
contrairement au cas du transport, le programme il est vrai plus modeste la base a nanmoins t men
bien.

10

(Strategic Energy Technology Plan)28, de manire structurer les efforts europens de

R&D en matire nergtique pour favoriser latteinte des objectifs 20-20-20. Devant
lampleur des efforts accomplir afin de parvenir le plus rapidement possible une
conomie dcarbone, le plan SET part de lide que les efforts europens en matire de
R&D dans le secteur nergtique sont largement insuffisants (un sous-investissement
chronique touche le secteur nergtique depuis les annes 1980), et quils doivent tre
doubls. La Commission a ainsi incit les diffrentes filires (nuclaire, olien, rseau,
photovoltaque, etc.) proposer chacune un programme de recherche cohrent,
rassemblant des acteurs majeurs de leur secteur, sengageant en contrepartie financer
une partie de ces programmes de recherche en utilisant les instruments existants.
Pourtant, bien y regarder, le plan SET constitue principalement une liste de
courses (shopping list). Sa ralisation demanderait, selon lvaluation de la Commission,
un accroissement des investissements annuels de lUnion en R&D de 50 milliards sur
les 10 prochaines annes29. La faiblesse des marges de manuvre amnageables dans le
budget communautaire du fait de la stabilit laquelle le contraignent les Etats membres
rend inimaginable un financement uniquement communautaire de leffort30, et ncessaire
une contribution dcisive des Etats membres. Ce qui, dans une priode de vache maigre
budgtaire, est loin dtre acquis. La conclusion est simple : laccroissement de 50
milliards, pour tre souvent claironn, nest pas financ. Du fait de la faiblesse relative
des sources de financement communautaires (le budget 2007-2013 est boucl), la
politique europenne demeure dans une logique essentiellement normative (dans lesprit
de la construction europenne historique) et incitative (dans le prolongement de la
stratgie de Lisbonne). Ces deux caractres devraient toujours ordonner la ralit de la
politique nergtique europenne lavenir.
Conclusion
La politique nergtique europenne demeure, la base, une politique de
libralisation dont les racines plongent au cur des annes 1980 (pour la conception) et
des annes 1990 (pour la mise en uvre). Elle a t progressivement rattrape par deux
dfis nouveaux : celui dengager rapidement la lutte contre le rchauffement climatique
en modifiant totalement la faon dont lnergie est produite, transporte et consomme
en Europe, et celui de scuriser les approvisionnements de lUnion. Ses objectifs premiers
en ont t implicitement modifis. Si ce dplacement a t act dans les discours,
scartant de la promotion du modle concurrentiel pour ses propres vertus, la ralit de
la politique publique nen a t que peu affecte : de nouveaux outils ont t introduits
dans la lgislation nergtique europenne il serait faux den nier la nouveaut et
limportance potentielle , mais aucune des grandes options de base de la libralisation
na t remise en cause. Une des raisons qui expliquent cette absence de remise en
cause est dordre institutionnel : cest de lintgration du march unique que la
construction europenne tire la lgitimit premire, mme si la nouvelle base juridique
consacre lnergie introduite par le Trait de Lisbonne et le programme de la
Commission Barroso constituent des signes tangibles de la volont de ne pas restreindre
la politique nergtique au march unique. Mais la raison principale concerne la difficult
daller au-del de la libralisation en effectuant des arbitrages lchelle europenne
entre objectifs nergtiques concurrents.

28
Communication de la Commission au Conseil, au Parlement europen, au Comit conomique et social
europen et au Comit des rgions du 22 novembre 2007 intitule : Un plan stratgique europen pour les
technologies nergtiques (Plan SET) - Pour un avenir moins pollu par le carbone [COM(2007) 723 final]
29
Parmi ces investissements, la plupart relve du secteur priv (70 % des investissements de lUnion, contre
30 % public), mais lobjectif dune rpartition 50/50 semble plus crdible, vu le risque associ certains
investissements et leur faible capacit tre pris en charge par le secteur priv. De la mme faon, seulement
20 % de linvestissement public dans le secteur de lnergie (non nuclaire) est aujourdhui pris en charge par
lUnion au travers de ses diffrents instruments financiers. Source : Commission europenne.
30
A la marge, des rallocations des crdits dans le cadre du 7me programme-cadre recherche, utilisation des
revenus des enchres de quota dans le rgime post-2013 du systme ETS, pourront tre pratiques

11

Car la difficult de la politique nergtique, cest quelle ncessite de faire des

choix entre modration des prix et matrise des consommations, entre technologies pour
diminuer les missions ou renforcer la scurit des approvisionnements, entre une
approche diplomatique des relations externes et la confiance envers les mcanismes de
march pour optimiser nos approvisionnements. En lespce, la reconnaissance des
diffrents objectifs de la politique nergtique dans le nouvel article du Trait naboutit
pas raliser un vritable arbitrage lchelle de lUnion entre ces variables, du fait de la
permanence dapproches diffrentes de ces questions par les Etats membres.
Ainsi, en labsence dune nouvelle impulsion politique qui napparat pas lordre
du jour, certains des dterminants actuels de la politique nergtique de lUnion
(primaut du
march, caractre secondaire de la politique de scurit
dapprovisionnement) ne devraient pas tre structurellement modifis. La libralisation
du march de llectricit et du gaz naturel devrait sachever par une mise en place, sans
ardeur, du modle canonique europen, en empruntant le lexique plus consensuel de
lenvironnement et de la scurit dapprovisionnement. La
structure des
approvisionnements externes de lUnion ne devrait pas rsulter dune dcision politique
explicite des 27, mais des dynamiques de march actuellement luvre, dans un
contexte de permanence de linterventionnisme des Etats membres. Certains liront dans
cette situation une preuve supplmentaire de lincapacit de lUnion parler dune seule
voix en matire de politique extrieure (et pourront alors proposer davancer dans un
premier temps dans un cadre plus restreint, par exemple pour mettre en place une
hypothtique cooprative dachat pour le gaz) ; dautres qualifieront au contraire la
volont de politiser la relation extrieure de lUnion de fausse bonne ide : du fait de la
complmentarit des pays europens en matire de choix nergtiques, la mise en place
de vritables mcanismes de march et de solidarit lintrieur de lUnion devrait suffire
assurer lEurope un bouquet nergtique quilibr. Dans tous les cas, la volont de
renforcer la scurit de nos approvisionnements extrieurs ne semble pas mme de
modifier ce stade la ralit de la politique nergtique europenne.
Reste la politique climatique. Elle bnficie dobjectifs clairement noncs et
contraignants. Elle constitue ce jour le choix le plus clair de lUnion. Ses implications (le
niveau de rduction des missions atteindre et sur lequel lUnion peut sengager au
niveau international) nont de sens qu lchelle europenne. Si les cots quimplique
dans limmdiat le dfi de la dcarbonisation de notre mix nergtique sont accepts,
cest bien la lutte contre le changement climatique qui devrait constituer dans les
prochaines annes le levier principal de la politique nergtique de lUnion.

Directeur de la publication : Pascale JOANNIN

La Fondation Robert Schuman, cre en 1991 et reconnue d'utilit publique, est le principal centre de
recherches franais sur lEurope. Elle dveloppe des tudes sur lUnion europenne et ses politiques et en
promeut le contenu en France, en Europe et ltranger. Elle provoque, enrichit et stimule le dbat europen
par ses recherches, ses publications et l'organisation de confrences. La Fondation est prside par M. JeanDominique GIULIANI.

12