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POLTICAS PBLICAS
gua didctica
POLTICAS PBLICAS
gua didctica
Publicacin realizada en el marco del Proyecto A los ojos de todos.
Proyecto multipas con el apoyo de la Unin Europea.
Coordinacin:
Autores:
Fernando Barreiro
Mariano Berro
Lic. Claudia Romano
Lic. Walter Menndez
http://www.transparenciapublica.com/
DiseoEDitorial:
TamburiniREC.com
Fecha publicacin: Enero 2013
La presente publicacin ha sido impresa con la asistencia de la Unin Europea.
El contenido de la misma es responsabilidad exclusiva de los autores y en ningn
caso debe considerarse que refleja los puntos de vista de la Unin Europea.
Prlogo 4
1. Introduccin 7
3. Proceso de elaboracin de las polticas pblicas
19
25
27
35
39
41
9. Definiciones de utilidad
52
indice
Prlogo
Sergio Botana
Intendente de Cerro Largo
Introduccin
Polticas Pblicas
de qu hablamos?
10
5 de Kostka Fernndez, Estanislao. Polticas pblicas. En Romn Reyes (Dir): Diccionario Crtico de Ciencias Sociales.
Terminologa Cientfico-Social, Tomo 1/2/3/4, Ed. Plaza y Valds, Madrid-Mxico 2009.
6 Lerner, Daniel y Lasswell, Harold. The policy sciences: recent developments in scope and methods. 1951.
7 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA.
8 Dye, Thomas (1976), Policy analysis: what governments do, why they do it, and what difference it makes. University of
Alabama Press.
9 Lasswell, H. (1956): The Decisin Process: Seven Categories of Functional Analysis, University of Maryland Press, College
Park.
11
10 Vieira, Juan Guillermo. El estudio de las polticas pblicas. Teora(s) de las polticas
pblicas.
http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html1
10 Vieira, Juan Guillermo. El estudio de las polticas pblicas. Teora(s) de las polticas pblicas.
http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html
12
11 Aguilar, Luis F. (2009) Marco para el anlisis de las polticas pblicas. En Mariez, Freddy y Garza, Vidal (2009)
Poltica pblica y democracia en Amrica Latina del anlisis a la implementacin. Porra, Mxico, D. F.
12 Knoepfel, Peter. Anlisis y Conduccin de las Polticas Pblicas.
13
Por su parte, Manuel Tamayo13 sostiene que las polticas pblicas son el
conjunto de objetivos, decisiones y acciones que lleva a cabo un gobierno para
solucionar los problemas que en un momento determinado los ciudadanos
y el propio gobierno consideran prioritarios. Desde este punto de vista, las
polticas pblicas se pueden entender como un proceso que se inicia cuando
un gobierno o un directivo pblico detecta la existencia de un problema que,
por su importancia, merece su atencin y termina con la evaluacin de los
resultados que han tenido las acciones emprendidas para eliminar, mitigar o
variar ese problema.
Para Ral Velsquez14 la poltica pblica es un proceso integrador de
decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e instrumentos, adelantado
por autoridades pblicas con la participacin eventual de los particulares, y
encaminado a solucionar o prevenir una situacin definida como problemtica.
La poltica pblica hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y
al cual pretende modificar o mantener.
Francesc Pallares15 da cuenta de la definicin genrica de B. G. Peters16,
segn la cual las polticas pblicas constituyen el conjunto de actividades de
las instituciones de gobierno, actuando directamente o a travs de agentes,
y que van dirigidas a tener una influencia determinada sobre la vida de los
ciudadanos.
Pallares completa esta definicin con tres consideraciones de primera
importancia:
1. Las polticas pblicas se constituyen a partir de un conjunto de decisiones
tomadas en determinado perodo, siguiendo una secuencia racional.
2. Varios autores han sealado que una poltica tambin puede ser lo que no
se est haciendo, como consecuencia de errores involuntarios, decisiones
voluntarias de no actuar, bloqueos polticos o ni siquiera plantearse la posibilidad
de tomar decisiones sobre una cuestin determinada.
3. Para que una poltica pueda ser definida como pblica debe haber sido
generada -o al menos procesada hasta cierto punto- en el marco de los
procedimientos, instituciones y organizaciones gubernamentales. Es decir, que
se trate de estrategias de actuacin en las cuales las organizaciones pblicas
desempean un papel clave en su configuracin, aunque su participacin no
sea exclusiva. Generalmente, estas acciones comprometen la intervencin de
varias instituciones, y diferentes niveles de gobierno.
13 Tamayo Saez, Manuel. El anlisis de las polticas pblicas. En La Nueva Administracin Pblica. Ban y Carrillo.
14 Velsquez, Ral. (2009) Hacia una nueva definicin del concepto poltica pblica. En Revista Desafos, Bogot, Colombia.
15 Pallares, Francesc. Las polticas pblicas: el sistema poltico en accin. Revista de Estudios Polticos (Nueva poca).
N 62, octubre-diciembre 1988.
16 Peters, B. G. (1982): American Public Policy, Franklin Wats Pubs., Nueva York.
14
17 Thoenig, Jean-Claude, Prsentation, en Jean Leca, Madeleine Grawitz, Trait de Science Politique, Les Politiques
publiques, Tomo 4, PUF, Pars, 1985.
18 Pineda Pablos, Nicols. El concepto de poltica pblica: alcances y limitaciones. En Seminario del Cuerpo Acadmico de
Polticas Pblicas. Colegio de Sonora, Mxico, 2007. http://portalescolson.com/boletines/204/politicas%20publicas.pdf.
19 Dunn, W. N. (1994) Public policy analysis: an introduction (2. ed.). Prentice Hall, Englewood Cliffs.
15
16
20 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the Study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA.
21 Lahera P., Eugenio. Poltica y polticas pblicas. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social. Santiago de Chile,
agosto de 2004.
22 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA.
23Ver http://politicas-y-publicas.blogspot.com/2011/04/definicion-de-politicas-publicas.html
17
24 Jones, Charles O. (1970), An introduction to the Study of Public Policy, Ed. Duxbury Press, USA
18
Proceso de elaboracin de
las polticas pblicas
19
3 Barrett, S., y Fudge, C. (eds.) (1981): Policy and Action, Meuthen, Londres.
20
21
22
4 Kauffer Michel, Edith F. Las polticas pblicas: algunos apuntes generales. 2010.
23
Caminos entrecruzados
Los estudiosos y analistas de la accin pblica han dividido
su estudio [de las polticas pblicas] en las etapas de previsin,
decisin, ejecucin y evaluacin. Pero estas etapas en
realidad se entrelazan, se concatenan y empalman entre s de
modo que el diagrama de la accin pblica no se corresponde
a una lnea horizontal sino ms bien a una espiral en que las
etapas se repiten una y otra vez en ciclos y donde, si las cosas
marchan bien, se van haciendo cambios y avances paulatinos
en el logro de las metas y objetivos. Aunque, por otra parte,
no se descarta el escenario en que las cosas no siempre
marchan hacia adelante sino que hay pasos hacia atrs e
incluso retrocesos. A veces hay crculos virtuosos, pero
tambin hay crculos viciosos que pueden hacer que la espiral
sea ascendente de avances, o descendentes de retroceso, e
incluso circular de estancamiento.1
En la interpretacin de Pallares, las acciones de gobierno no se expresan
directamente a travs de las polticas, sino a travs de los productos primarios
de esta accin (outputs), los cuales, a travs de su impacto sobre la sociedad,
dan lugar a unos resultados (outcomes). Es decir, el producto de una poltica
pblica es aquello que una institucin de gobierno est haciendo en un
momento y en un mbito determinados. Por ejemplo, son productos de una
poltica educativa la construccin de escuelas o la formacin de profesores,
aspectos intermedios en el proceso de las polticas pblicas. En cambio, los
resultados explicitan el impacto que una determinada poltica est teniendo
en la sociedad. As, continuando con el ejemplo anterior, seran resultados de
una poltica educativa: las mejoras en el nivel de alfabetizacin, o en el nivel de
fracaso escolar, o en el nivel de cualificacin profesional, etc.
trec 5
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Participacin ciudadana en
las polticas pblicas
Autogestin
Co-gestin
Delegacin de funciones
Control ciudadano
Consulta
Informacin
1 Martnez, Juliana y equipo de la Fundacin Acceso. Internet y polticas pblicas socialmente relevantes:
Por qu, cmo y en qu incidir? Mxico, 2001.
http://funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/esp _doc_57.html
25
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Participacin
no eleccionaria
en las polticas pblicas
1 Lahera P., Eugenio. Poltica y polticas pblicas. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004.
27
28
29
30
3 Lahera P., Eugenio. Poltica y polticas pblicas. CEPAL, Divisin de Desarrollo Social. Santiago de Chile, agosto de 2004.
31
Claridad de objetivos.
Funcionalidad de los instrumentos.
Indicadores (costo unitario, economa, eficacia, eficiencia).
Fuente: CIPE (1996): Directory of Public Policy Institutes in Emerging Markets, Washington
Mercado / Empresas
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El esquema muestra que mientras los grupos empresariales tienen una gran
capacidad de incidencia, las organizaciones de la sociedad civil no la tienen en
el mismo grado, corrindose el riesgo de que el mercado se vea beneficiado
desproporcionadamente en mayor medida que las comunidades locales.
El xito de una poltica pblica depende en gran medida de la existencia de
los equilibrios necesarios y que se agreguen demandas, puntos de vista,
experiencia e intereses de los distintos sectores de la sociedad.
Por consiguiente, la situacin ideal estara representada por el siguiente
esquema, en que cada uno de los partcipes se encuentre en equilibrio en
relacin a los dems.
Mercado / Empresas
4 Martnez, Juliana y equipo de la Fundacin Acceso. Internet y polticas pblicas socialmente relevantes: Por qu, cmo y
en qu incidir? Mxico, 2001. http://funredes.org/mistica/castellano/ciberoteca/participantes/docuparti/esp _doc_57.htmler.
33
Fuente: Ruiz Lpez, Domingo y Cadnas Ayala, Carlos Eduardo. Qu es una poltica
pblica? 5
Segn este esquema, los incentivos estn constituidos por los pagos o
retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas acciones,
pensando en trminos de beneficios individuales o colectivos; la construccin
de capacidades es una estrategia segn la cual el Estado se concentrar
en entregar herramientas que, a su vez, sean utilizadas por sectores
sociales para tareas especficas que satisfagan sus deseos y necesidades,
tales como la educacin o la capacitacin en determinadas actividades; las
herramientas simblicas son estrategias dirigidas a cambiar la concepcin
que la sociedad tiene de algo, con el fin de que sta considere a los fines
del Estado como deseables y, por ltimo, el proceso de aprendizaje mutuo
entre las agencias gubernamentales involucradas y la poblacin a la que est
dirigida principalmente la poltica pblica (poblaciones objetivo).
En este proceso de aprendizaje mutuo, las partes podrn ir construyendo
sus metas, los procesos necesarios para lograrlas y aun las formas en que
corresponde evaluar los cursos de accin escogidos.
5 Ruiz Lpez, Domingo y Cadnas Ayala, Carlos Eduardo. Qu es una poltica pblica? IUS, Revista Jurdica, Universidad
Latina de Amrica. Morelia Michoacn, Mxico. Ao V, Nmero 18, julio-septiembre 2005.
En http://www.unla.edu.mx/iusunla18/reflexion/QUE%20ES%20UNA%20POLITICA%20PUBLICA%20web.htm
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35
}} La
disponibilidad
colaboradores.
de
} } La legitimidad poltica.
2 Ver Brugu, Quim; Font, Joan; Gom, Richard. Participacin y democracia: asociaciones y poder local. Barcelona. 2006.
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37
Gobernabilidad y gobernanza
t3rec 4
3 Del Castillo, Gloria y Mndez Hoyos, Irma. Introduccin a la teora de las polticas pblicas. Gua de curso. FLACSO, Mxico, 2006.
4 Ejea Mendoza, Guillermo. Teora y ciclo de las polticas pblicas. Mxico, 2006.
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Participacin
en
polticas pblicas:
Quines y Cmo?
las
Frente a las crisis sucesivas del estado de bienestar, los ciudadanos estn
tomando parte por un papel ms activo y exigente en la consideracin de
los asuntos pblicos, otorgndole una nueva dimensin a la institucionalidad
democrtica.
Tal como se esquematiza en el cuadro siguiente, los ciudadanos ya no se limitan
a pagar impuestos sin saber cul es su destino, sino que quieren semejarse a
accionistas de las instituciones que utilizan sus recursos.
Tampoco quieren ser meros receptores de los servicios pblicos, sino que
pretenden comportarse como clientes-consumidores que exigen las mejores
prestaciones. Adems, no desean restringir su participacin poltica al ejercicio
del voto, sino que aspiran a que sus opiniones sean tomadas en cuenta en la
gestin cotidiana de las polticas pblicas.
La activacin del papel de los ciudadanos
mbito
administrativo
mbito poltico
Pagador de
impuestos
Usuario
Votante
Accionista
Cliente-consumidor
Ciudadano
mbito econmico
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Ejercicios de participacin
en polticas pblicas
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Actividad I
Polticas pblicas: conceptos y primeros pasos hacia la participacin
ciudadana.
Paso 1. Presentacin de la actividad
}} Introduccin de la actividad
}} El moderador presentar la actividad y los objetivos que se aspira a
lograr y los principales conceptos sobre polticas pblicas y ejemplos de
participacin ciudadana en polticas pblicas.
Paso 2. Taller
a) Se entregar a los participantes material incluyendo:
}} Definicin de polticas pblicas.
}} Aspectos que componen las polticas pblicas.
}} Pasos de las polticas pblicas.
(stos elementos los encuentra en los captulos previos de esta Gua)
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Actividad II
Identificacin y seleccin de reas de trabajo. Con municipio, Intendencia,
Alcalda u otra unidad territorial.
Paso 1. Presentacin de la actividad
}} Listar las reas en las que la entidad local tiene competencia y ejerce
polticas y acciones (ej. salud, caminera, trnsito, basura, etc.).
Nota: Si est realizando esta actividad posteriormente al ejercicio anterior se utilizarn
las reas ms mencionadas como prioritarias.
Paso 2. Taller
a) Seleccionar 3 o 4 de las reas (la cantidad de reas depender de la
cantidad de participantes). Se dividen los participantes en grupos no
menores a tres ni mayores de 7 personas.
b) Duracin de esta actividad: 45 minutos a 1 hora.
c) Presentacin al plenario: mximo 10 min. por grupo.
d) Ejercicio:
En estos grupos se determinar el conocimiento de los participantes sobre
el rea de eleccin, cada grupo contestar estas preguntas sobre el rea
asignada (ej, salud).
}} Conocemos las funciones y tareas que realiza el municipio (esto variar
de acuerdo al rango de la institucin de que se trate) en la materia?
}} Existen mecanismos de informacin para los ciudadanos sobre los
objetivos, funciones, metas en esa rea?
}} Se informa peridicamente (ej. cada 3 o 6 meses) sobre lo ejecutado?
}} Hay posibilidades de ser escuchado en cuanto a lo ejecutado?
}} En este caso intentamos identificar si hay procedimientos tanto de
presentacin individual o colectiva, ser escuchados en audiencia pblica
u otros mecanismos.
}} Qu sabemos HOY de lo que se ha hecho en la materia?
}} La informacin que conocemos nos es de utilidad? Falta algo? Qu?
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Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos
de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su
presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.
Paso 3. Presentacin de los grupos (10 minutos por grupo)
}} Luego de finalizada la actividad en los grupos se realizar la presentacin
por los participantes designados.
}} Se abrir un espacio de consultas e intercambio a medida que se hacen
las presentaciones.
}} Deben quedar a la vista los resultados presentados por cada grupo.
Paso 4. Conclusiones
El moderador realizar un breve resumen de las presentaciones con especial
nfasis en los hallazgos en base a las preguntas realizadas y el inters de los
participantes (si lo hay) en alguno de dichos campos.
A partir de esta presentacin se puede iniciar un trabajo sobre la INCIDENCIA
en las polticas pblicas (ver propuesta de siguiente taller).
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Actividad III
Mecanismos de participacin:
Paso 1. Presentacin de la actividad
Los tcnicos a cargo de la actividad presentarn los objetivos del taller. Este
mdulo propone dar un paso hacia la organizacin de la sociedad civil en cmo
incidir en las polticas pblicas a nivel local. Esta actividad est muy ligada a
la IV porque en ella se propone realizar una identificacin del estado de la
sociedad civil y a partir de estas dos actividades se puede realizar un plan
de trabajo tomando en cuenta las fortalezas, debilidades, oportunidades y
desafos (FODA).
Paso 2. Taller
a) Seleccionar 3 o 4 de las reas (la cantidad de reas depender de la
cantidad de participantes). Se dividen los participantes en grupos no
menores a tres ni mayores de 7 personas.
b) Duracin de esta actividad: 1 hora.
c) Presentacin al plenario: mximo 15 min. por grupo.
d) Ejercicio:
En estos grupos se determinar el conocimiento de los participantes sobre
el rea de eleccin (cada grupo contestar estas preguntas sobre el rea
asignada (ej, salud).
A los grupos se les entregar el siguiente material que contiene las preguntas
y el ejercicio a realizar. En este material se aportan brevemente los elementos
que deben tomar en consideracin los participantes.
Para la ejecucin de esta actividad se puede ampliar la informacin a brindar
a los grupos.
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1ra. Parte:
En qu lugar identifica que est su municipio en la escala que presentamos?
4 - Delegacin de funciones
3 - Control ciudadano
2 - Consulta
1 - Informacin
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2da. Parte:
A partir de los elementos analizados en la primera parte del taller se responden
las siguientes preguntas:
Saben si est previsto algn mecanismo de participacin ciudadana, general
o especfico?
Si no las hay:
}} Tienen alguna propuesta?
Las conclusiones de cada grupo sern presentadas al plenario por uno o dos
de los participantes de cada grupo utilizando material grfico para apoyar su
presentacin y facilitar la visualizacin por parte de los presentes.
Paso 3. Presentacin de los grupos (15 min)
Paso 4. Conclusiones
En este punto el moderador tendr dos componentes relevantes:
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Actividad IV
Mapa de integracin de la sociedad civil en el territorio.
Punto de partida.
Esta actividad tiene como objetivo realizar un mapa de la situacin de la
sociedad civil en el territorio. Este paso combinado con los anteriores permite
poner el punto de partida para iniciar el trabajo de participacin e incidencia en
polticas pblicas a nivel local.
Paso 1. Presentacin de la actividad
El equipo tcnico presentar la actividad destacando la importancia de conocer
la situacin de las OSC y de la sociedad civil. Por otra parte, se recomienda
mostrar los resultados del taller anterior para vincular dichos resultados con el
trabajo que se va a realizar en esta actividad.
Nota: Para esta actividad el moderador debe consultar sobre quines pertenecen
a una OSC y quines no. Si existen personas de los dos grupos lo mejor sera
dividirlos en pertenecientes a OSC y otro con los que no pertenecen. .
Paso 2. Taller
Se realiza a continuacin por parte de los talleristas una serie de preguntas
disparadoras que orienten el trabajo grupal.
}} En qu situacin nos encontramos como sociedad civil?
}} Alguno de los participantes ha tenido alguna experiencia en las
actividades reseadas anteriormente?.
}} Qu nos interesa hacer? Conocer la situacin de la sociedad civil en
el territorio de referencia.
}} Participa en actividades de sensibilizacin de las autoridades?
}} Ejecuta acciones, proyectos o programas financiados por instituciones
pblicas? De qu nivel? .
}} Cules son delegacin de funciones que habitualmente realiza un
organismo pblico?.
}} Alguno de los participantes pertenece a alguna organizacin social
local?.
}} Esta OSC realiza actividades vinculadas al monitoreo social o control
ciudadano?.
}} No lo han realizado pero estn interesados en hacerlo?.
}} Qu reas les interesan ms? (seleccionar 2).
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Definiciones de utilidad1
trec1
Actores de las polticas pblicas.
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Evaluacin ex ante.
Evaluacin que se efecta antes de poner en marcha una intervencin, siendo
su objetivo principal analizar su adecuacin a las necesidades que la motivan
y sus posibilidades de xito. Analiza la coherencia interna de la planificacin,
los mecanismos de gestin y aplicacin que se pretenden articular, el sistema
de seguimiento diseado para recoger la informacin, y sobre los resultados e
impactos previsibles del programa. Es una evaluacin prospectiva.
Evaluacin ex post.
Su objetivo es emitir un juicio sobre el xito o fracaso de la intervencin
desarrollada, el acierto de la estrategia diseada, su grado de flexibilidad y
capacidad de adaptacin a una realidad cambiante, su eficacia y eficiencia,
la adecuacin de los mecanismos de gestin y seguimiento aplicados, y los
resultados e impactos logrados.
Puesto que es necesario dejar transcurrir un tiempo desde la finalizacin de
la intervencin para que se manifiesten los impactos y efectos ms indirectos,
suele distinguirse entre evaluacin final (realizada nada ms terminar la
intervencin) y evaluacin ex-post (realizada en un momento posterior). Son
evaluaciones retrospectivas.
Evaluacin externa.
Evaluacin realizada por entidades o personal ajeno a los organismos ejecutores
y gestores de la intervencin. Una evaluacin externa independiente en sentido
estricto sera aquella en la que la definicin de las cuestiones de evaluacin
y la contratacin del equipo de evaluacin se realiza por tcnicos ajenos a la
intervencin.
Evaluacin participativa.
Enfoque metodolgico a travs del cual se abren canales de comunicacin
con todos los colectivos implicados en la ejecucin de una intervencin pblica
integrando sus necesidades y expectativas en el desarrollo del proceso
evaluativo, lo que permite generar espacios colectivos de interaccin y
aprendizaje mutuo.
Factor de riesgo.
Factor que puede afectar el avance o xito de un proyecto. Se refiere a la
posibilidad de que no se mantenga un supuesto.
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FODA
La tcnica FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas) permite
analizar los puntos crticos o conflictivos, y al mismo tiempo, los facilitadores de
cualquier propuesta o proyecto. Se puede utilizar tanto para analizar o elaborar
una propuesta especfica, como para evaluar la conformacin y reformulacin
de un programa o proyecto.
Las Oportunidades y Amenazas se refieren al contexto externo. Las
oportunidades son factores que operan como facilitadores y se los debe
incorporar para favorecer la propuesta. Al contrario, las amenazas son todos
aquellos factores que operan de un modo negativo, generando riesgos u
obstaculizando directamente.
Las Fortalezas y Debilidades se refieren a cuestiones internas de la organizacin.
Las fortalezas son todas aquellas capacidades con que se cuenta y que son
positivas y actan como fuerzas motoras. Las debilidades son cuestiones de la
propia organizacin que dificultan u obstaculizan, y que actan negativamente
y podran generar conflictos.
Aspectos positivos
Aspectos negativos
Situacin Interna de la
organizacin
Fortalezas
Debilidades
Oportunidades
Amenazas
En el anlisis global, se intentar relacionar las debilidades con las oportunidades y las amenazas con las fortalezas de manera tal de observar si los
factores negativos se neutralizan con los positivos.
Gestin.
Conjunto de acciones que se llevan a cabo para alcanzar un objetivo previsto.
Abarca el momento en que se planifica lo que se desea hacer, la ejecucin de
lo planificado y el proceso de control (monitoreo) y evaluacin.
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Gobernabilidad.
Se entiende como la capacidad de un sistema sociopoltico para gobernarse a
s mismo en el contexto de otros sistemas ms amplios de los que forma parte.
La gobernabilidad deriva del alineamiento efectivo entre las necesidades y las
capacidades de un sistema a travs de las instituciones (o reglas del juego),
lo que determina su nivel o grado. Un nivel u otro de gobernabilidad se vern
reflejados en el tipo de polticas pblicas o regulaciones implementado. Ms
gobernabilidad no slo alinear mejor necesidades con capacidades conferidas
institucionalmente, sino tambin necesidades y polticas.
Gobernabilidad y gobernanza.
Segn Guillermo Ejea Mendoza2 la gobernabilidad tiene que transitar por
un conjunto de relaciones cruzadas entre actores heterogneos de ndole
gubernamental, social y privada en la vida poltica, social y econmica.
La cuestin es que tales relaciones no siempre son complementarias ni
estables ya que los intereses de estos agentes son mltiples y con frecuencia
contradictorios y difusos, a veces plantean demandas excesivas o excluyentes
y en ocasiones rebasan los cauces institucionales existentes.
Para abordar esta problemtica puede apelarse a la nocin de gobernanza
si se entiende como el arte o manera de gobernar que se propone como
objetivo el logro de un desarrollo econmico, social e institucional verdadero,
promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado
de la economa3 que supera el concepto de gobernabilidad si este comprende
meramente a la efectividad del Estado.
Gobernanza es la capacidad de gobernar para el desarrollo, en el contexto
de redes, cooperacin entre agentes y ambientes inciertos. Esta idea de
gobernanza apunta a la reconexin de los vnculos entre la esfera estatal y
la civil reconociendo un contexto polirquico y la necesidad de fortalecer el
espacio de lo pblico.
Herramientas de las polticas pblicas.
Algunas herramientas de polticas pblicas apropiadas para su instrumentacin
consisten en la utilizacin de incentivos, la construccin de capacidades, el uso
de herramientas simblicas y el aprendizaje. Los incentivos estn constituidos
por los pagos o retribuciones concretas que se realizan para provocar ciertas
2
3
57
58
Insumos (inputs).
Son los recursos humanos, financieros, tcnicos y materiales que permiten la
ejecucin de las actividades del proyecto.
Lecciones aprendidas.
Generalizaciones basadas en la experiencia de evaluacin aplicables a
situaciones ms amplias, destacando puntos fuertes o dbiles en la preparacin,
el diseo y la puesta en prctica que afectan al desempeo, los resultados y el
impacto de la intervencin, y que identifiquen buenas o malas prcticas.
Lnea de base.
Comprende la situacin o condiciones existentes antes de que se inicie la
intervencin; permite conocer el estado de situacin previo, da cuenta de
la realidad sobre la cual se intervendr, es aconsejable que recoja datos
cuantitativos y cualitativos. Luego se compara con la evaluacin final,
los cambios producidos entre la lnea de base y la situacin final, sern
probablemente atribuidos al desarrollo de un Plan, Poltica o Programa.
Marco lgico.
Es una herramienta de planificacin y gestin de proyectos de desarrollo que
contiene en un mismo cuadro el objetivo superior del programa, los objetivos
especficos, los resultados y las actividades, a la vez que los indicadores,
medios de verificacin y supuestos del proyecto.
Facilita la planificacin participativa y permite comunicar la informacin ms
importante del proyecto. Consiste en una matriz con cuatro filas y cuatro
columnas dnde cada una de las celdas tiene una relacin lgica con las
dems (lgica vertical y horizontal).
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Sntesis
descriptiva
Medios de
verificacin
Supuestos
bsicos
Cmo y con qu
fuentes verificarn el
logro de los objetivos
especficos?
Qu cosas deberan
suceder y que estn
fuera de nuestro
control, para que
con el logro de los
objetivos especficos
pueda alcanzarse el
objetivo general?
Cmo se darn
cuenta si alcanzaron cada uno de los
resultados?
Expresar los indicadores
que
sealarn el logro de
los resultados inme
diatos.
Cmo y con qu
fuentes verificarn el
logro de los resulta
dos inmediatos?
Actividades
Insumos
Presupuesto
Cules
son
todos los recur
sos
necesarios
(humanos, materiales,
financieros)
para
el desarrollo de
las
actividades?
Detallar para cada
una de las activi
dades.
Valorizacin de los
insumos necesarios
para la realizacin
de las actividades.
Indicadores
Objetivo general
Indicadores de
impacto
Detallar el objetivo
general.
Cmo se darn
cuenta si alcanzan
el objetivo general?
Expresar los indicadores que sealarn el logro del
objetivo
general.
Objetivos
especficos
Indicadores de
efectividad
60
Metas
61
Objetivo general.
Es el propsito ms amplio al cual una organizacin desea contribuir. El
objetivo general se expresa como una declaracin de intencin o esperanza
de cambio con relacin a un tema o problema clave. Hace referencia a nuestra
accin general, al tema central al cual nos dedicaremos, en qu lugar, y
fundamentalmente, a cul lugar queremos llegar con nuestro trabajo.
Objetivos especficos.
Derivados del objetivo general del proyecto. Es la contribucin especfica a
la solucin del problema. Explicita con mayor precisin la resolucin a los
problemas identificados en el anlisis de problemas.
Participacin.
Posibilidad de que todos los actores involucrados en la intervencin puedan
valorar el diseo, la aplicacin y los resultados de la poltica (planificadores,
gestores, representantes polticos, organizaciones, beneficiarios etc.). Prepara
el terreno para la concertacin y el consenso en los procesos de decisin
pblica.
Participacin ciudadana en las polticas pblicas.
Proceso por el cual los ciudadanos y las comunidades organizadas se
involucran en los formulacin, implementacin y monitoreo de los programas y
polticas pblicas.
La participacin ciudadana en los asuntos pblicos comprende diferentes niveles
o grados de involucramiento de la ciudadana, pudiendo esquematizarse como
una escalera en que los peldaos son, del ms bajo al ms alto, la informacin,
la consulta, el control ciudadano, la co-gestin y la autogestin.
La informacin es el nivel bsico de participacin por el cual los gobiernos
dan respuesta a los ciudadanos respecto a las orientaciones, propsitos y
consecuencias de sus acciones de poltica pblica. La consulta permite que
los gobernantes pongan a consideracin de la ciudadana la puesta en prctica
de sus decisiones polticas y tcnicas.
El control ciudadano hace que se trasladen ciertas competencias a la sociedad
civil y los ciudadanos pueden darle seguimiento a las polticas pblicas e incidir
en su aplicacin, proponiendo cambios de orientacin, la modificacin de
los objetivos iniciales o reformulaciones ms amplias. La co-gestin implica
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Polticas sociales.
Las polticas sociales comprenden el conjunto de estrategias, orientaciones,
criterios y medidas destinadas a la elevacin del bienestar social, procurando
que los beneficios del desarrollo alcancen a toda la sociedad. Algunas se limitan
a los programas y polticas que contribuyen al mejoramiento de una situacin
dada, con carcter transitorio y con el objetivo de aminorar las fallas de las
polticas econmicas. Otras son de larga duracin y su cometido principal es
reducir y eliminar las inequidades sociales a travs de la redistribucin de los
recursos, servicios, oportunidades y capacidades en las reas de la salud, la
educacin, la seguridad social y la vivienda, dirigidas a construir y conservar
el capital social. Las polticas sociales son un componente sustancial de las
polticas pblicas destinadas a ampliar los alcances del desarrollo.
Pertinencia (Relevancia).
Se trata de apreciar si la intervencin aporta significativamente a los procesos
de desarrollo tanto en el interior del propio proyecto, como en su contexto. Se
indagan bsicamente dos aspectos que abordan el significado del proyecto en
trminos de desarrollo.
En un primer momento, se trata de establecer si la solucin propuesta por
el proyecto es adecuada teniendo en cuenta la situacin-problema original
a la que se pretende dar respuesta. En un segundo momento, se analiza la
correspondencia entre los objetivos del proyecto (especficos y general) y las
prioridades de desarrollo de los diferentes grupos y entidades implicadas en
su puesta en marcha (financiadores, autoridades, gestores, beneficiarios, etc.).
Producto.
Resultado concreto, observable y tangible de las actividades. Se logra por la
ejecucin de actividades y la aplicacin de recursos.
Programa.
Grupo de proyectos o servicios relacionados y dirigidos hacia el logro de
objetivos especficos.
Proyecto.
Nivel ms concreto de programacin o unidad mnima de planificacin.
Intervencin planificada destinada a lograr ciertos objetivos especficos con un
presupuesto dado y dentro de cierto perodo de tiempo.
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Toma de decisiones.
Es la accin de seleccionar, bajo ciertos criterios, entre dos o ms alternativas
para dar solucin a un problema. El proceso de toma de decisiones constituye
un elemento central dentro de la planificacin.
Transparencia.
Se da cuando las personas se muevan en ambientes con reglas de juego
claras e iguales para todos, sin que predominen los sectores o instituciones
con mayor poder de incidencia en la construccin de las polticas pblicas.
Sistema de monitoreo.
Supone el acopio o registro de datos llevado de manera ordenada, permanente,
completa y sistemtica sobre las actividades ejecutadas, los resultados y metas
alcanzados. El procesamiento de los datos, transformados en informacin
relevante para los distintos destinatarios, posibilitar el anlisis y la toma de
decisiones (ajustes, refuerzos y reorientaciones de las actividades) a efectos
de alcanzar los resultados esperados y las metas.
Sostenibilidad.
Probabilidad que continen los beneficios de una intervencin en el largo
plazo. Situacin en la que las ventajas netas son susceptibles de resistir los
riesgos con el paso del tiempo. Implica si al trmino del financiamiento externo
se han establecido las condiciones de organizacin y gestin que garanticen la
continuidad del proyecto.
Los cambios sostenibles incrementan la autonoma y las capacidades de
aquellos que estn involucrados: ayudan a las personas y grupos a seguir
ayudndose a s mismos. El desarrollo sostenible supone crear y reproducir
un ambiente social y cultural que satisfaga las necesidades prcticas y los
intereses estratgicos de la poblacin. Existen cuatro aspectos relevantes de
la sostenibilidad: econmico, medio ambiental, social y poltico.
Supuestos.
Hiptesis sobre los factores o riesgos que pueden afectar el avance o xito
de una intervencin. Este trmino puede tambin aplicarse a las condiciones
hipotticas que inciden en la validez de la evaluacin, por ejemplo, las
caractersticas de la poblacin de la cual se extrae una muestra para una
encuesta.
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