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POLTICAS REDISTRIBUTIVAS
Y DESIGUALDAD
Este trabajo trata de ofrecer una perspectiva general de los efectos del conjunto de
prestaciones sociales monetarias sobre la desigualdad en Espaa. Mediante la
explotacin de las diferentes fuentes de informacin disponible, nuestras estimaciones
muestran la emergencia de un nuevo patrn distributivo en Espaa, caracterizado por la
ausencia de mejoras en el proceso distributivo desde comienzos de los aos noventa.
Este proceso se explica parcialmente por el hecho de que las prestaciones sociales
monetarias han mostrado en los ltimos quince aos una menor capacidad de
correccin de las desigualdades en las rentas primarias que en etapas anteriores. A tal
conclusin se llega tanto cuando se estiman las diferencias entre la desigualdad con
rentas disponibles y con rentas primarias como cuando se realizan ejercicios de
descomposicin de la desigualdad por fuentes de renta.
Palabras clave: poltica econmica, distribucin de la renta, desigualdad, prestaciones sociales, PHOGUE.
Clasificacin JEL: D31, D63, J60.
1.
Introduccin
ICE
117
118
ICE
La discusin sobre el alcance y el diseo de las polticas redistributivas en el nuevo contexto de cambio en
ICE
119
120
ICE
3.
La evaluacin de los efectos de las polticas redistributivas sobre la desigualdad en Espaa y, ms concretamente, de las prestaciones sociales, remite al estudio
previo de las tendencias generales de la desigualdad.
Tal tarea se enfrenta a la necesidad de ordenar y sistematizar una informacin muy dispersa, debido a la carencia tradicional de bases de datos informativas de la
situacin econmica de los hogares espaoles y a su
creciente fragmentacin en el tiempo. Estos lmites originan que, mientras que resulta relativamente fcil trazar un cuadro general de lo sucedido hasta mediados
de los aos noventa, las evidencias sean mucho ms limitadas para el perodo posterior.
Respecto al comportamiento de la desigualdad en el
largo plazo en Espaa, son abundantes los trabajos que
apuntan a su reduccin durante el perodo comprendido
entre el primer tercio de los aos setenta y el final de la
dcada de los ochenta, fechas de aparicin en el tiempo
de las ltimas encuestas decenales de presupuestos familiares (1973/1974, 1980/1981 y 1990/1991, respectivamente). Para fechas anteriores, la informacin es
muy limitada y las bases de datos muy heterogneas.
En cualquier caso, las estimaciones de Alcaide y Alcaide (1983), los resultados de los Informes FOESSA o
distintos trabajos realizados por el Instituto Nacional de
Estadstica mostraron la existencia de importantes barreras para reducir la concentracin de la renta durante
los momentos ms lgidos del desarrollo econmico de
los aos sesenta. La concentracin de la propiedad de
la tierra y el capital y el asentamiento de un modelo de
crecimiento basado en bajos costes salariales fueron algunos factores destacados en la explicacin de las dificultades para que la desigualdad disminuyera.
En la dcada siguiente, ya cubierta por la Encuesta de
Presupuestos Familiares (EPF), la crisis econmica, que
arranc una vez superado el primer tercio de los setenta
y se prolong hasta mediados de la dcada siguiente, no
supuso, paradjicamente, una modificacin sustancial
del patrn distributivo en Espaa. Los datos de la EPF
ICE
121
parecen indicar una leve reduccin de la desigualdad entre 1973, momento en el que suele fijarse el inicio de la
crisis con el detonante de la subida de los precios del petrleo, y 1981, ao en el que se registr una nueva subida de los precios energticos y en el que comenzaron a
definirse polticas de ajuste ms severo (Ruiz-Castillo,
1993; Bosch et al., 1989; Ayala et al., 2006). Con todo, se
produjo cierta cada del porcentaje de renta acumulada
por la decila ms rica y una moderada ganancia de la
participacin en el total de las decilas con menor renta.
La razn de que las condiciones econmicas adversas
no se tradujeran en un empeoramiento del patrn distributivo se encuentra, fundamentalmente, en la simultaneidad de fuerzas de diferente signo. En el mbito laboral,
mientras que el aumento vertiginoso del desempleo tuvo,
forzosamente, un impacto negativo sobre la distribucin
personal de la renta, al afectar especialmente a la poblacin con menos recursos, la quiebra del modelo de determinacin salarial supuso aumentos salariales muy notables. Pero, sobre todo, la atenuacin de los efectos de la
crisis sobre la desigualdad se debi a los cambios en las
polticas pblicas. Al amparo de la transicin democrtica, en este perodo se consolid el armazn del Estado
de Bienestar espaol, hasta entonces caracterizado por
niveles de gasto muy por debajo de los estndares europeos. Los aumentos del gasto social fueron los ms elevados de las ltimas cuatro dcadas y estuvieron acompaados por importantes transformaciones del sistema
tributario, diseadas, entre otras razones, con el objetivo
de aumentar su progresividad.
Para la dcada de los aos ochenta, la gran mayora
de los estudios coinciden en una misma valoracin de
reduccin inequvoca de la desigualdad en la distribucin de la renta en Espaa1. Segn los datos de la
Encuesta de Presupuestos Familiares, se registraron
importantes mejoras en los porcentajes de renta acumu-
1
Ver, entre otros, AYALA, MARTNEZ y RUIZ-HUERTA (1993),
GARCA LIZANA y MARTN REYES (1994), MARTN-GUZMN (1996),
GRADN y DEL RO (2001).
122
ICE
2
Diversos estudios han puesto de manifiesto con las Encuestas de
Presupuestos Familiares que la relacin entre la evolucin del empleo y
la desigualdad est condicionada por la distribucin intrafamiliar del paro
y el sistema de prestaciones sociales. Ver, por ejemplo, MARTNEZ et
al. (2001).
3
Ver, entre otros, OLIVER et al. (2001), CUTANDA (2002) y CANT
et al. (2003).
ICE
123
GRFICO 1
EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD
(ndice de Gini)
0,4
0,35
0,3
0,25
0,2
0,15
0,1
0,05
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
ECPF(a)
4
Ver, entre otros, LVAREZ et al. (2002), PASCUAL y SARABIA
(2004), AYALA y SASTRE (2005) y BRCENA y COWELL (2006).
124
ICE
PHOGUE
ECPF(b)
5
La brusca reduccin de las cifras de beneficiarios de las
prestaciones por incapacidad permanente en el ao 1997 y el aumento
paralelo de las cifras correspondientes a las pensiones de jubilacin se
debe a que desde ese ao el primer tipo de prestaciones pasan a
considerarse de jubilacin cuando los beneficiarios cumplen la edad de
65 aos.
ICE
125
GRFICO 2
EVOLUCIN DEL NMERO DE BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES CONTRIBUTIVAS
10.000.000
9.000.000
8.000.000
7.000.000
6.000.000
5.000.000
4.000.000
3.000.000
2.000.000
1.000.000
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
Incapacidad permanente
Jubilacin
Viudedad
Orfandad
F. Familiares
Seguro desempleo
FUENTE: Elaboracin propia a partir de los registros del MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.
126
ICE
6
El avance fue mayor en la dcada de los ochenta, al pasar de
suponer un 70 por 100 del Salario Mnimo Interprofesional en 1982 a
estar slo siete puntos por debajo en 1992.
GRFICO 3
EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE LAS CUANTAS MEDIAS
DE LAS PENSIONES POR COMUNIDADES AUTNOMAS
1,45
0,08
1,4
0,07
D9/D1
0,05
1,3
0,04
1,25
0,03
1,2
ndice de Gini
0,06
1,35
0,02
1,15
0,01
1,1
86
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
19
19
84
19
19
85
P90/P10
Gini
FUENTE: Elaboracin propia a partir de datos del MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES.
ICE
127
GRFICO 4
EVOLUCIN DEL NMERO DE BENEFICIARIOS DE PRESTACIONES ASISTENCIALES
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
Vejez (FAS)
Enfermedad (FAS)
LISMI
Subsidio Paro
Subsidio agrario
PNC vejez
PNC invalidez
Rentas mnimas
Renta activa
resultado es una yuxtaposicin de esquemas, con derechos y cuantas de las prestaciones diferentes para
cada grupo demogrfico, con un crecimiento tambin
distinto de la poblacin cubierta por cada esquema
(Grfico 4). La evolucin del conjunto de la proteccin
asistencial se caracteriz por una rpida expansin
desde comienzos de los aos ochenta hasta el primer
tercio de la dcada siguiente, una pausada cada desde entonces y una cierta estabilidad de las cifras en el
perodo ms reciente.
Existen, sin embargo, importantes diferencias en la
expansin cobrada por los distintos esquemas, que han
agudizado las diferencias en la cobertura recibida por
los distintos grupos de poblacin. As, mientras que los
instrumentos generales de proteccin en los que desembocan fundamentalmente los parados sin acceso a
otro tipo de recursos han mostrado un crecimiento
muy moderado, sin dejar de ser, por tanto, figuras resi-
128
ICE
La traduccin del crecimiento de las prestaciones sociales en cambios en la distribucin de la renta depende, principalmente, del volumen de prestaciones y de su
incidencia en los diferentes grupos de renta. Para las
dcadas de los aos setenta y ochenta, los trabajos realizados con las EPF pusieron de manifiesto el importante cambio en la composicin de los ingresos de los hogares espaoles, con un crecimiento en dichas dcadas
muy importante de las transferencias sociales sobre la
renta del hogar. Los estudios realizados con esas fuentes coincidieron en sealar el notable impacto redistributivo que tuvo el aumento de los gastos sociales, en general, y la notable progresividad de las prestaciones
asistenciales, en particular. As, las estimaciones de
Bandrs (1993) con la EPF revelaron que del conjunto
de gastos sociales eran las prestaciones asistenciales
las ms progresivas. Pazos y Salas (1996) obtuvieron
un resultado similar, encontrando con la EPF 1990/1991
que la mayor progresividad corresponda a las rentas
mnimas y, a cierta distancia, a las pensiones no contributivas de invalidez y vejez.
Para fechas ms recientes, la mayora de los estudios
realizados con microdatos muestran que una parte importante de las prestaciones sociales est concentrada
en los grupos de renta media y baja. As, estudios previos
realizados para finales de los aos noventa revelaban
que algo ms del 85 por 100 de los hogares pobres reciben prestaciones sociales, que equivalen a ms del 70
por 100 de su renta disponible. Tales porcentajes no se
haban alterado significativamente durante los aos noventa, siendo el nico matiz una moderada reduccin del
peso de las prestaciones sociales en el total y un incremento de la importancia relativa de las rentas primarias7.
Nuestras propias estimaciones confirman la importancia de las rentas procedentes de las transferencias sociales sobre el total de la renta de los hogares, resultando para un amplio grupo de poblacin la fuente principal
de ingresos. Al final del perodo de elaboracin del
PHOGUE, algo ms de un 60 por 100 de los hogares reciban algn tipo de prestacin social. Dicho porcentaje
ha sufrido una leve tendencia a la baja, con una cada
tambin del peso relativo de las prestaciones sociales
sobre la renta disponible, como demuestra un crecimiento de esta ltima bastante ms intenso que el de
las prestaciones (Grfico 5). Aparte de los factores limitativos para la expansin del gasto social revisados en
la seccin anterior, detrs de este comportamiento subyace tambin la recuperacin de la actividad econmica
a partir de mediados de los aos noventa, que dio lugar
a una mejora de las rentas por cuenta propia, de las rentas de la propiedad aunque tienen un peso reducido
en los ingresos declarados por los hogares y al aumento del peso de las rentas del trabajo asalariado
ms por el crecimiento de asalariados que por el crecimiento de los salarios medios sobre el total.
Si el peso relativo de las prestaciones sociales se modific slo muy levemente en el perodo de realizacin
del PHOGUE, para que stas pudieran haber afectado a
la distribucin de la renta tendra que haber habido un
cambio en la desigualdad en el reparto de las transferencias del sector pblico a los hogares. Para contrastar
este efecto, una primera va, muy general, es comparar
los cambios en la desigualdad con la renta disponible y
los que resultan de considerar solamente las rentas resultantes de la participacin en los mercados. La evolucin de los indicadores de desigualdad para las dos distribuciones dibuja un panorama muy claro, en el que
ICE
129
GRFICO 5
EVOLUCIN DE LAS FUENTES DE RENTA DE LOS HOGARES ESPAOLES
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
Renta total
Rentas de mercado
Renta trabajo
Renta capital
Prestaciones Sociales
130
ICE
GRFICO 6
EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE LA RENTA DISPONIBLE Y LA RENTA DE MERCADO
(ndice de Gini)
0,410
0,400
0,390
0,380
0,370
0,360
0,350
0,340
0,330
0,320
0,310
0,300
1993
1994
1995
1996
1997
Renta disponible
1998
1999
2000
Rentas primarias
GRFICO 7
EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD DE LAS FUENTES DE RENTA
(ndice de Gini)
1,000
0,900
0,800
0,700
0,600
0,500
0,400
0,300
0,200
0,100
0,000
1993
1994
Renta trabajo
1995
1996
1997
1998
1999
Prestaciones Sociales
2000
Renta capital
contribucin de las diversas fuentes de renta a la desigualdad as como el impacto distributivo de las polticas pblicas son temas fundamentales en el debate
ICE
131
composicin de la desigualdad por fuentes de renta resulta til en esta difcil tarea permitiendo estimar la
contribucin directa de cada tipo de ingresos. Sin embargo, como concluye Lerman (1999), en las dos ltimas dcadas los economistas han reconocido que la
aparentemente sencilla cuestin de cuantificar la contribucin de las diversas fuentes de renta a la desigualdad global es en realidad compleja. No existe acuerdo
en la literatura sobre cul es el mejor mtodo para
cuantificar la contribucin de una fuente de renta a la
desigualdad. Por una parte, se han desarrollado mtodos de descomposicin globales para determinados indicadores de desigualdad. Estos mtodos implican que
la contribucin a la desigualdad debe estimarse para
todas las fuentes de ingresos y la suma de las contribuciones debe sumar la desigualdad total que ha de ser
explicada. Por otra parte, muchos autores prefieren un
enfoque local; es decir, un enfoque que requiere nicamente estimar la contribucin a la desigualdad de una
determinada fuente de ingresos. Un mtodo habitualmente empleado consiste en asignar a cada fuente la
diferencia entre la desigualdad incluyendo la fuente
cuyo impacto se est estimando y la desigualdad que
existira excluyendo dicha fuente8.
En la propuesta pionera de Shorrocks (1982a,
1982b), la ms habitual de las descomposiciones de la
desigualdad por fuentes de renta y que pertenece a los
mtodos de descomposicin globales, el punto de partida es la posibilidad de expresar la desigualdad como la
suma de las contribuciones de los distintos tipos de ren-
8
Este enfoque no evita dos dificultades: en primer lugar, la falta de
exactitud (las contribuciones obtenidas no suman la desigualdad total a
explicar) y, en segundo lugar, excepto en el caso en el que slo existan
dos fuentes de renta, la contribucin de una fuente depende del orden
de eliminacin de las fuentes y no existe una nica secuencia u orden.
Una solucin a estas dificultades ha sido propuesta, entre otros, por
SASTRE y TRANNOY (2002) que introducen un nuevo mtodo de
descomposicin factorial de la desigualdad a partir de descomposiciones
basadas en el valor de Shapley. Esta tcnica implica considerar el
impacto en la desigualdad global de la eliminacin de cada fuente de
renta (o de la desigualdad de cada fuente), pero dado que no existe una
secuencia natural de eliminacin lo que se hace es promediar los
impactos calculados en todas las secuencias posibles de eliminacin.
132
ICE
limitndose la estimacin de la contribucin de cada factor al clculo de s2 (Yf). Si rjk 0, es necesario algn
procedimiento para asignar los efectos de la interaccin
entre las fuentes de renta a la contribucin de cada factor. Frente a la posibilidad de introducir categoras separadas para cada uno de los trminos de interaccin, que
dara lugar a un nmero elevado de contribuciones separadas para cada caso, Shorrocks opta por una regla
de descomposicin que consiste en un nico valor por
contribucin. Concretamente, la contribucin de cada
factor f puede obtenerse como:
Sf (s2 ) = s2 (Y f ) + r jf s(Y j ) s(Y f ) = cov (Y f ,Y )
j f
GRFICO 8
DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD POR FUENTES DE RENTA
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
1993
1994
Renta trabajo
1995
1996
1997
1998
Renta capital
1999
2000
Prestaciones Sociales
sf (s2 ) =
Sf (s2 ) cov (Y f ,Y )
=
s2 (Y )
s2 (Y )
siendo f sf = 1.
Jenkins (1995) traslada esta regla de descomposicin
al anlisis de los cambios en el tiempo de los componentes de la desigualdad y para ello utiliza la familia de
ndices de entropa con parmetro c = 2 (I2). Siguiendo a
Jenkins, la contribucin absoluta de cada fuente de renta a la desigualdad es:
Sf = sf I2 = rf cf (I2If )
ICE
133
GRFICO 9
EFECTOS SOBRE LA DESIGUALDAD DE LAS PRESTACIONES SOCIALES
(ndice de Gini de la renta disponible menos cada prestacin)
0,500
0,450
0,400
0,350
0,300
0,250
0,200
0,150
0,100
0,050
0,000
1993
Yd
Yd-Pensiones
1994
1995
1996
1997
Yd-Total Prestaciones
Yd-Prestaciones Enfermedad
1998
1999
2000
Yd-Prestaciones Desempleo
Yd-Resto prestaciones
134
ICE
CUADRO 1
DESCOMPOSICIN DE LA DESIGUALDAD POR FUENTES DE RENTA
Y TIPOS DE PRESTACIONES
1993
2000
Contribucin
a la desigualdad
Contribucin
a la renta
Ratio
Contribucin
a la desigualdad
Contribucin
a la renta
Ratio
96,1
75,9
1,3
97,3
79,9
1,2
.
.
.
.
0,9
5,3
0,4
0,1
4,2
15,6
3,6
0,7
0,2
0,3
0,1
0,1
1,3
1,2
0,3
0,1
1,8
14,6
3,3
0,5
0,7
0,1
0,1
0,2
Total prestaciones . . . . . . . . . . .
3,9
24,1
0,2
2,7
20,1
0,1
Total. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
100,0
100,0
1,0
100,0
100,0
1,0
Rentas de mercado . . . . . . . . . . .
Prestaciones desempleo .
Pensiones . . . . . . . . . . .
Prestaciones enfermedad
Resto prestaciones . . . . .
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
.
ICE
135
Conclusiones
136
ICE
Simposio sobre Igualdad y Distribucin de la Renta y la Riqueza, volumen VII, Fundacin Argentaria, Madrid, pginas 123-172.
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