DESESTRUTURAO DO TRABALHO E POLTICA SOCIAL1

Luiz Filgueiras2
Reinaldo Gonalves3
Introduo
Este texto trata do processo que redefiniu, sob inspirao da ideologia e das polticas
neoliberais, o significado e a natureza tradicionais da poltica social. Essa poltica foi
transformada, total ou parcialmente, em uma poltica focalizada contra a pobreza,
principalmente nos pases da periferia do capitalismo. Houve, portanto, a reduo do escopo
desta poltica. E isto permitiu sua utilizao ideolgica e simblica pelas classes dominantes
e seus governos no sentido de transformar o conflito entre capital e trabalho em uma
oposio formal entre pobres e pseudo-ricos.
Esse processo contou com a formulao decisiva das instituies multilaterais
(Fundo Monetrio Internacional e Banco Mundial) e necessitou de operao polticoideolgica. Esta operao apartou, radicalmente, a excluso social (a pobreza) do mundo
do trabalho (o emprego e a produo), considerando-a, implicitamente, um fenmeno
exgeno ao novo padro de acumulao capitalista. Em consequncia, a pobreza passou a
ser tratada de forma pontual, como resultado, fundamentalmente, de atributos individuais ou
familiares (idade e escolaridade, entre outros). Nessa perspectiva, a dinmica econmicosocial geradora e reprodutora da pobreza - associada concentrao da propriedade, s
formas de explorao do trabalho, s caractersticas regressivas do sistema tributrio e ao
modo de atuao do Estado - desaparece completamente.
O percurso desse processo histrico ser aqui feito, do ponto vista lgico-terico,
identificando, inicialmente, as grandes transformaes ocorridas no capitalismo nas ltimas
trs dcadas: os processos de reestruturao produtiva e de globalizao, e a ascenso e a
hegemonia poltico-ideolgica do neoliberalismo. Esses processos marcaram profundamente
1

Trabalho apresentado no Seminrio Poltica social, trabalho e democracia em questo, organizado pelo
Programa de Ps-Graduao em Poltica Social, Departamento de Servio Social, Instituto de Cincias
Humanas, Universidade de Braslia em 28-30 de abril de 2009.
2

Professor Associado da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal da Bahia UFBA.

luizmfil@gmail.com.
3

Professor Titular do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro UFRJ.

reinaldogoncalves1@gmail.com.

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a dinmica das sociedades capitalistas, bem como as polticas econmicas e sociais
implementadas em quase todo o mundo nas ltimas trinta anos.
Essas transformaes, ao acirrarem a competio intercapitalista, radicalizaram
todas as tendncias imanentes do capitalismo presentes desde a sua origem, quais sejam:
desenvolvimento das foras produtivas, explorao extensiva e intensiva da fora de
trabalho, concentrao e centralizao de capital, ampliao do exrcito de reserva e de sua
parcela mais pauperizada, e o descolamento entre a esfera financeira e a rbita da produo
de bens e servios. Uma das conseqncias o aumento da probabilidade (e at mesmo a
necessidade) de crises, que, reiteradamente, reconstituem as condies e as bases materiais
de retomada da acumulao.
Todo esse processo, com a radicalizao das tendncias acima mencionadas, acabou
por dar origem a novas caractersticas e determinaes ao movimento do capital, que
configuraram o que se convencionou chamar de regime ou modo de acumulao flexvel
(HARVEY, 1992). Este regime afeta profundamente todas as esferas da vida social - para
muito alm, portanto, da organizao do sistema produtivo.
O elemento fundamental de estruturao desse novo modo de acumulao, a partir
do qual passaram a se organizar todas as dimenses e relaes da vida em sociedade, o
capital financeiro. A lgica de movimento do capital financeiro caracterizada por
curtssimo prazo, volatilidade, instabilidade e descartabilidade, e ela se imps s outras
formas de capital, ao trabalho e, no limite, s demais relaes econmico-sociais. A
dominao das finanas, convertida em hegemonia no plano mundial, passou a ditar a
dinmica das diversas esferas da acumulao, em especial com impactos devastadores sobre
o mundo do trabalho e as condies de vida e trabalho das classes trabalhadoras.
Com a nova hegemonia neoliberal-financeira redefiniram-se a estrutura, a forma de
funcionamento e o contedo da interveno do Estado, principalmente nos pases da
periferia. As chamadas reformas estruturais (neoliberais) e as polticas macroeconmicas
ortodoxas ganharam o primeiro plano e se impuseram de modo generalizado. Neste novo
contexto, a poltica social foi redefinida, adaptada e ajustada crescente necessidade da
dvida pblica funcionar como elo crucial da valorizao financeira (e fictcia) do capital e,
como consequncia, poltica de ajuste fiscal permanente fiadora e viabilizadora dessa
valorizao.
Em suma, a anlise do novo regime de acumulao condio necessria, embora
no suficiente, para a compreenso da mudana recente da natureza e do significado da
poltica social, em particular nos pases perifricos. No Brasil todo esse processo se

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constituiu nas ltimas duas dcadas e atingiu sua fase madura a partir dos ltimos anos do
sculo XX e, principalmente, durante o segundo Governo FHC e os dois Governos Lula.
Alm dessa Introduo, este texto est organizado em quatro sees. Na primeira,
so tratados, de forma sinttica, os trs processos marcantes da acumulao flexvel: a
reestruturao produtiva, a globalizao e o neoliberalismo. O objetivo examinar os
impactos destes processos sobre o mundo do trabalho, nas suas diversas esferas e
dimenses, com destaque para o papel do Estado nesse processo. Na segunda seo
consideram-se as mudanas sofridas pela poltica social, no que se refere a sua natureza,
significado, escopo e implementao todas condizentes com o novo modo de acumulao.
Na terceira seo, considera-se, de forma genrica, a poltica social no Brasil, como
exemplo da nova tendncia assumida pela poltica social nos pases perifricos. A quarta
seo apresenta a sntese das principais concluses do trabalho.
1. Acumulao flexvel, hegemonia financeira e impactos no mundo do trabalho
A crise econmica do incio dos anos 1970, na Europa e nos EUA, teve como resposta
a redefinio estrutural no padro de acumulao capitalista at ento vigente. Isto implicou
profundas transformaes tecnolgicas, produtivas, comerciais e financeiras. Estas
transformaes tiveram conseqncias dramticas no mundo do trabalho nos planos
econmico, social e poltico (FILGUEIRAS, 2000).
Os fenmenos denominados convencionalmente, na literatura recente, como
reestruturao produtiva, globalizao e neoliberalismo enfeixam e sintetizam o
conjunto dessas transformaes. Estes fenmenos deram origem a novo padro de
acumulao, cuja caracterstica fundamental, em contraponto ao padro fordista anterior, a
busca obsessiva pela flexibilidade. Esta ltima entendida como a derrubada de toda e
qualquer barreira ao movimento dos capitais e acumulao. A flexibilidade, vale enfatizar,
abarca as esferas econmica, social e poltica, bem como as relaes entre elas.
O processo de reestruturao produtiva foi impulsionado fortemente pela lgica
financeira, que tomou conta do chamado capital produtivo. A financeirizao redefiniu a
relao entre o capital produtivo e o capital financeiro, aproximando-os e, ao mesmo tempo,
subordinando a lgica do primeiro lgica do segundo. A busca por resultados de curto
prazo, com a distribuio de lucros e dividendos aos acionistas, subordinou e redefiniu as
polticas corporativas.
A introduo de inovaes tecnolgicas e organizacionais prticas e mtodos do
chamado modelo japons ou toyotista (DRUCK, 1999) aprofundou a racionalizao dos

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processos produtivos no espao microeconmico. Em conseqncia houve enorme aumento
da produtividade do trabalho e acirramento da concorrncia entre as empresas. No plano
macroeconmico, essa foi a condio necessria para o crescimento (inchao) da acumulao
financeira fictcia que, embora no passe pela produo e se expanda de modo autnomo,
necessita sugar sistematicamente a riqueza gerada no processo produtivo. Adicionalmente,
esse processo impactou a estrutura produtiva das economias de variadas formas ao criar novos
setores, modernizar setores tradicionais e deslocar outros geograficamente.
A abertura comercial e financeira das economias aprofundou a tendncia, inerente ao
capital, de internacionalizao da acumulao. A queda das barreiras tarifrias e notarifrias, associada diminuio dos custos de transao que acelerou o tempo e reduziu
a distncias entre distintos espaos expandiu os fluxos comerciais e possibilitou a formao
de redes produtivas mundiais (DUPAS, 2000). Desse modo, a globalizao do capital, com a
liberalizao e articulao dos mercados nacionais, acelerou o movimento dos capitais, em
particular na sua forma financeira. Uma das conseqncias foi a reduo do espao de
poltica, ou seja, a menor capacidade dos pases da periferia fazerem poltica econmica.
No fim dos anos 1970 e incio dos 1980 a doutrina e ideologia neoliberal, aladas
poltica de governo a partir de Reagan nos EUA e Thatcher na Inglaterra, passaram a soldar
politicamente os processos de reestruturao produtiva e globalizao, reforando o objetivo
da flexibilizao. Ao longo dos anos 1980 e 1990, esses processos, estimulando-se
mutuamente, se difundiram por todo mundo numa grande onda, que arrastou praticamente
todos os pases, inclusive aqueles do chamado socialismo real. Livre mercado,
desregulamentao,

abertura,

privatizao,

responsabilidade

fiscal,

liberalizao,

flexibilizao e competitividade passaram a sintetizar o iderio do capital.

A defesa da eficincia do livre mercado e de sua capacidade de auto-regulao, bem
como a crtica ao Estado de Bem-Estar Social e s polticas keynesianas travestidas em
crtica ineficincia do Estado em geral apareceram como defesa da reduo do tamanho e
da capacidade de interveno do Estado. Na prtica, contudo, assistiu-se efetivamente ao
movimento de reorientao e, muitas vezes, de fortalecimento, do Estado e de sua capacidade
de interveno, mas em outra direo. A implementao das conhecidas reformas neoliberais,
assim como as suas polticas econmicas adotadas, necessitaram da mo visvel e forte do
Estado. Estas reformas caracterizaram-se pela extino de monoplios estatais, privatizao
de empresas pblicas, reduo e flexibilizao de direitos trabalhistas, privatizao dos
sistemas previdencirios e dos servios pblicos de sade, energia, telecomunicaes, etc.

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O impacto dessas transformaes, embora ocorrendo e afetando todas as regies do
mundo, foi mais dramtico nos pases da periferia, tendo em vista a condio historicamente
dependente, financeira e tecnologicamente, desses pases. Neles, a reestruturao produtiva, a
globalizao e o neoliberalismo se defrontaram com sociedades j caracterizadas por enormes
desigualdades econmicas e sociais e com elevado grau de pobreza e informalidade. A
racionalizao microeconmica, reforada pela abertura comercial e financeira, a venda de
empresas pblicas, reformas trabalhistas e dos sistemas previdencirios pblicos, e polticas
econmicas ortodoxas tiveram impacto devastador no mercado de trabalho e nas condies
sociais de existncia da populao. Em pases industrializados da periferia, como o caso do
Brasil, esse processo atingiu em cheio o segmento de trabalhadores formais da indstria.
Alm disso, o processo na periferia foi acompanhado por intensa desnacionalizao
das economias, reprimarizao absoluta ou relativa de suas respectivas estruturas produtivas e
pautas de exportaes, crescimento acelerado das dvidas externa e pblica, estagnao ou
baixo crescimento econmico e perda de soberania na conduo da poltica econmica
(GONALVES, 1999). Tudo isso resultando no crescimento da vulnerabilidade externa
estrutural desses pases (GONALVES ET AL, 2008), que se explicitou em sucessivas crises
cambiais: Mxico (1994-95), pases asiticos (1997), Rssia (1998), Brasil (1999) e Argentina
(2001).
Os impactos sobre o mundo do trabalho, em maior ou menor medida, se fizeram sentir
em todo o mundo e ocorreram em todas as dimenses. A questo central, que determinou
todas as outras poltica: o processo que constituiu o padro de acumulao flexvel, sob
hegemonia financeira, mudou, fortemente, a correlao de foras entre capital e trabalho, com
a fragilizao das organizaes sindicais, movimentos sociais e partidos de base trabalhadora.
A reestruturao produtiva se abateu duramente sobre o emprego visto que postos de
trabalho na indstria foram extintos, as taxas de desemprego deram saltos sucessivos e as
condies de trabalho (garantias, rendimento, segurana, jornada, etc.) foram precarizadas. O
mercado de trabalho passou por intensa desestruturao e direitos sociais foram extintos,
reduzidos ou negociados. A informalidade apareceu com fora nos pases desenvolvidos e se
ampliou nos pases da periferia. A desigualdade social e econmica cresceu entre pases e no
interior de cada pas. A situao de pobreza, at ento associada principalmente parcela
inativa da populao (crianas, idosos e doentes) difundiu-se e ganhou importncia no seu
segmento ativo, que participa do mercado de trabalho (ANTUNES, POCHMANN, 2007).
Em suma, em resposta crise dos anos 1970, o capital voltou a revolucionar a base
produtiva e material em escala mundial, reconfigurando o mundo do trabalho. Houve

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aprofundamento da internacionalizao da produo e dos fluxos de capitais, ampliando as
fronteiras e espaos da acumulao. Houve a imposio da ditadura dos mercados sobre a
sociedade, o que derrotou politicamente as foras sociais do trabalho. No mbito da poltica
social, em particular nos pases da periferia, emergiu um novo conceito de pobreza, que
passou a orientar a interveno focada do Estado.
2. Acumulao flexvel e poltica social
Historicamente, as polticas sociais estiveram associadas ao exerccio do trabalho,
direta ou indiretamente. Desde o sculo XIX ficou evidente o carter instvel e cclico das
economias capitalistas, o que implica enorme insegurana para quem vive do seu prprio
trabalho, vendendo a fora de trabalho ou trabalhando por conta-prpria. As polticas sociais
surgiram como o reconhecimento dessa realidade e, portanto, da necessidade da sociedade e,
portanto, da poltica se sobreporem economia e sua dinmica, atravs da ao do Estado.
Assim, as polticas sociais surgiram como condio de sobrevivncia da grande
maioria da populao destituda de meios de produo. As polticas sociais so fundamentais
especialmente em momentos crticos, ao propiciar uma renda mnima em situaes de
desemprego e de incapacidade (ou reduo de capacidade) de trabalho por idade ou invalidez.
Posteriormente, esse conceito se expandiu para abarcar outras dimenses da vida (moradia,
sade, educao, etc.), associando-se a idia de cidadania e direitos sociais a ela vinculados
(IVO, 2008a).
No ps 2 Guerra, o pacto social-democrata e a constituio do Estado de Bem-Estar
Social consolidaram o escopo e os instrumentos das polticas sociais, bem como a fonte de
seus recursos atravs de uma arrecadao tributria fortemente progressiva. Desse modo, as
polticas sociais, associadas aos direitos da cidadania, se universalizaram, ou seja, passaram a
abranger, indiscriminadamente, todos os cidados. Nos trinta anos que se seguiram 2 guerra
mundial, conhecido como o perodo fordista do capitalismo, assistiu-se a um crculo virtuoso
entre crescimento e distribuio, apoiado por polticas econmicas anticclicas e polticas
sociais universais, que garantiram relativa estabilidade econmico-social nos pases
desenvolvidos.
Nos pases da periferia, esse mesmo processo foi muito diferenciado e, pode-se dizer,
bastante incompleto. No Brasil, por exemplo, os direitos e as polticas sociais remontam aos
anos 1930 (a chamada Era Vargas), no contexto da transio da economia agrrio
exportadora para a economia industrial calcada no mercado interno, num momento crucial de
formao do mercado de trabalho assalariado no pas (OLIVEIRA, 2004). Mas esse processo

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logrou constituir a cidadania, associada a seus direitos correspondentes, apenas para uma
parcela da populao trabalhadora, qual seja, os assalariados formalizados. Ficaram de fora,
do pacto populista, os trabalhadores urbanos informais e, sobretudo, a imensa massa de
trabalhadores rurais, num arranjo poltico que no rompeu com o poder das oligarquias,
constituindo-se o que se chamou de modernizao conservadora ou a via passiva da revoluo
burguesa no Brasil (COUTINHO, 2006).
Com a crise do Fordismo nos anos 1970 e a ruptura do pacto social-democrata, o
Estado de Bem-Estar Social passou a ser fortemente questionado nos pases desenvolvidos. A
reduo das taxas de crescimento e a conseqente reduo dos lucros e da arrecadao
tributria conspiraram contra os direitos e as polticas sociais, num momento de grande
desemprego e inflexo da correlao de foras polticas, no sentido de enfraquecimento do
trabalho. Desde ento, nos pases desenvolvidos, os direitos trabalhistas foram reiteradamente
atacados, em maior ou menor grau, em nome do equilbrio fiscal e da competitividade. Apesar
disso, a estrutura do Estado de Bem-Estar Social no desabou.
Nos pases da periferia, durante os anos 1980 e 1990, a busca pela flexibilizao
desses direitos se constituiu em poltica sistemtica das empresas e dos governos. Tendo
como argumento a preservao e criao de empregos, essa poltica foi eleita como elemento
crucial para possibilitar a insero mais competitiva das empresas e dos pases no processo de
globalizao. Coerente com a lgica da reestruturao produtiva e da globalizao, os efeitos
dessa poltica no mundo do trabalho foram os mesmos das reformas neoliberais e suas demais
polticas, que podem ser sintetizados no binmio desemprego e precarizao do trabalho.
Desse modo, o aumento e aprofundamento da pobreza nos pases capitalistas perifricos, a
partir de uma realidade j previamente bastante precria, no foi surpresa. Mas, a partir de um
determinado momento, na virada dos anos 1990 para 2000, depois de duas dcadas de
implementao de reformas e polticas neoliberais, a gravidade desse problema passou a
preocupar as instituies multilaterais controlas pelos pases desenvolvidos, em particular o
Banco Mundial.
E foi justamente essa instituio que colocou em evidncia a poltica social dos novos
tempos (Banco Mundial, 2006). O conceito de pobreza foi definido no sentido de possibilitar
a separao desse fenmeno da implantao e da dinmica do novo padro de acumulao
capitalista sob hegemonia do capital financeiro, bem como a adoo de polticas sociais
focalizadas, de carter tambm flexvel como exige a lgica financeira.
A poltica social focalizada, materializada em programas governamentais especficos,
e direcionada a determinado pblico-alvo eleito (os pobres), tem como caracterstica

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primeira, que precede todas as demais, o fato de no ser uma poltica de Estado que, por
definio, independe do governo de momento. Portanto, a sua marca maior no se
constituir em um direito social, inscrito na Constituio e, assim, reconhecido poltica e
juridicamente. Por isso, torna-se um instrumento poderosssimo de manipulao polticoeleitoral e clientelismo.4
A concepo hegemnica no atual debate acerca das desigualdades econmico-sociais
tem por objeto, entre outros, a distribuio (pessoal/familiar) de renda, a pobreza, os pobres e
as polticas sociais (focalizadas) de combate pobreza. Esta concepo trs, consigo,
inmeras armadilhas tericas, conceituais e polticas. Essas armadilhas deslocam o
problema das desigualdades do mbito da relao entre o capital e o trabalho caracterstica
essencial constitutiva da sociedade capitalista para o mbito exclusivo (interno) da classe
trabalhadora e suas diferenas. E isso feito sem que essa escolha terico-metodolgica seja
explicitada de forma clara e transparente.
As principais caractersticas e a lgica dessa concepo hegemnica implicam
desconsiderar as razes e os mecanismos estruturais, mais profundos, que (re)produzem as
desigualdades. Portanto, so deixados de lado a estrutura concentrada de propriedade e
poder, caractersticos das sociedades perifricas, bem como a estrutura e dinmica do modelo
particular de desenvolvimento capitalista atualmente vigentes e poltica econmica a ele
associado (Modelo Liberal Perifrico).5 Dessa maneira, transforma a pobreza numa varivel
exgena aos mecanismos econmico-sociais que estruturam as relaes entre as classes
sociais. Em contrapartida, remete sua explicao para o mbito das famlias e dos indivduos
e procura identificar os eventuais atributos que diferenciam as famlias (e os indivduos)
pobres das famlias (e dos indivduos) no-pobres.
Neste sentido, a concepo hegemnica destaca razes explicativas mais aparentes e
imediatas, como a distribuio desigual, entre os indivduos e as famlias, do estoque de
capital humano existente (educao, sade, instruo, escolaridade, qualificao), e os
distintos nveis de capacidades dos indivduos e famlias em adquiri-lo. Portanto, a
desigualdade e a pobreza decorrem, fundamentalmente, do maior ou menor acesso,
educao e sade. No limite, chega-se ao seguinte argumento tautolgico: as famlias e
indivduos pobres esto na situao de pobreza porque no tm capital humano e, como
4
5

A discusso do restante desta seo baseia-se em FILGUEIRAS E GONALVES (2007: 143-145).

A definio do Modelo Liberal Perifrico apresentada na prxima seo onde se discute a poltica social no
Brasil.

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nessa situao, no tm capacidade ou estmulo em investir na obteno desse capital,
permanecero na pobreza. Na verdade, para alm da operao poltico-ideolgica contida no
conceito (antigo) de capital humano, essa perspectiva terica transforma uma correlao
estatstica (baixa escolaridade versus pobreza) numa relao de causalidade, na qual, num
primeiro momento a escolaridade assume a condio de varivel independente (explicativa) e
a pobreza a de varivel dependente (explicada). Posteriormente, inverte-se a causalidade,
constituindo-se uma espcie de circulo vicioso da pobreza, que s poder ser rompido atravs
das polticas focalizadas de transferncia de renda, condicionadas a aes e iniciativas, por
parte das famlias beneficiadas, relacionadas educao dos filhos e aos cuidados com a
sade, entre outras.
A identificao das desigualdades, da pobreza absoluta e dos pobres se faz a partir de
informaes sobre os indivduos e as famlias que so fornecidos por pesquisas domiciliares.
Vale notar que estas pesquisas s obtm, fundamentalmente, dados sobre os rendimentos do
trabalho e as transferncias da previdncia e da assistncia social e, portanto, deixam de fora
os rendimentos do capital (principalmente aqueles derivados da esfera financeira). Com isso,
as anlises da distribuio pessoal/familiar da renda dizem respeito, essencialmente, s
desigualdades existentes entre os trabalhadores, que passam a ser classificados como muito
pobres, pobres, no-pobres e ricos (privilegiados) segundo os seus nveis de renda pessoal ou
familiar.
Como conseqncia, com limitao da identificao das desigualdades ao mbito dos
rendimentos do trabalho, a busca da menor desigualdade (atravs de polticas pblicas) se
restringe reduo das disparidades salariais e outros rendimentos do trabalho. Ento, deixase de fora qualquer iniciativa de reformas que afetem a distribuio da riqueza, inclusive a
propriedade fundiria (rural e urbana), e a estrutura e o funcionamento do sistema financeiro
vigentes. E, mais grave ainda, essa reduo das desigualdades sempre pensada a partir do
nivelamento por baixo, no qual os segmentos da chamada classe mdia geralmente
definida atravs de medidas estatsticas frgeis so identificados como ricos e taxados
como privilegiados.
As polticas pblicas eleitas como sendo as mais adequadas, eficientes e equnimes
tendo por alvo as famlias e os indivduos que mais precisam seriam os programas sociais
focalizados, dirigidos aos mais pobres entre os pobres. Estes, por sua vez, so identificados
atravs do estabelecimento de linhas de pobreza que subestimam as reais necessidades
mnimas de sobrevivncia de uma famlia. Dessa forma, reduz-se o nmero real de famlias

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pobres e, consequentemente, o montante total dos valores a serem transferidos a cada famlia
e ao conjunto delas.
Na verdade, trata-se da substituio das polticas sociais universais (com a extino
de direitos), que exige volume maior de recursos, por polticas sociais focalizadas, que
exigem montantes relativamente pequenos de recursos do oramento. O objetivo, com essa
operao, o de liberar mais recursos financeiros para a obteno de supervits fiscais
primrios e o pagamento da dvida pblica. Portanto, as polticas sociais focalizadas, alm de
assistencialistas funcionalizando e reproduzindo o estado de pobreza e a condio de pobre
, se constituem na contraface do permanente ajuste fiscal exigido pelo capital financeiro aos
pases da periferia do capitalismo.
3. Poltica social no Brasil
O Brasil percorreu, inicialmente, trajetria um pouco distinta dos demais pases da
periferia do capitalismo, em particular os da Amrica Latina pois apenas a partir da dcada de
1990 vai-se assistir ofensiva do capital contra os direitos sociais. A dcada de 1980, ao
contrrio, se caracterizou pelo fortalecimento e ebulio da sociedade civil, antes mesmo do
trmino formal da ditadura militar em 1985. Os movimentos sociais e sindicais reapareceram
com fora na cena poltica. Para ilustrar, foram criados o MST, a CUT, o PT e muitas outras
organizaes populares na primeira metade dessa dcada, que passaram a influir na vida
poltica do pas. As greves do ABC (o Novo Sindicalismo) ainda no final da dcada de 1970,
a campanha pela anistia dos presos polticos, o movimento pelas eleies diretas em 1984, a
Assemblia Constituinte de 1988 e a eleio direta para Presidente da Repblica em 1989
foram expresses mais visveis e importantes do novo momento poltico vivido pas.
Como produto dessa nova realidade poltico-social ampliaram-se os direitos dos
trabalhadores. A Constituio de 1988 absorveu conquistas fundamentais que avanaram para
muito alm dos limites da CLT, com a incorporao seguridade social de segmentos de
trabalhadores (rurais e urbanos) historicamente excludos da cidadania integral. Reconheceuse o carter universal das polticas sociais e definiu-se um oramento em separado para a
Seguridade Social (sade, previdncia e assistncia social), distinto do Oramento Geral.
Porm, infelizmente por nunca ter sido implementado, at hoje se permite a equivocada e
proposital identificao da existncia de dficit financeiro na Previdncia Social.
O ponto de inflexo, que marca o incio da implantao do projeto neoliberal no
Brasil, o Governo Collor que, de fato, inicia a Era Neoliberal no pas. A crise estrutural do
Modelo de Substituio de Importao (MSI), uma espcie de Fordismo restrito, atravessou

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toda a dcada de 1980, sem sinais de resposta. Ela vir nas dcadas de 1990 e 2000 dentro do
mesmo padro que j havia ocorrido na maioria dos pases perifricos. Verificam-se, ento, a
reestruturao produtiva selvagem e a insero passiva na globalizao e reformas e polticas
neoliberais. Em particular, os processos de abertura comercial e financeira aparecem como
instrumentos de combate inflao, isto , completamente descolados de polticas
tecnolgicas, industriais e comerciais de promoo do desenvolvimento econmico.
Os Governos de FHC e de Lula, em circunstncias internacionais distintas, deram
sequncia e acabamento obra iniciada por Collor, aprofundando e consolidando um novo
padro de acumulao capitalista no Brasil, que pode ser caracterizado como um Modelo
Liberal Perifrico (MLP). O modelo liberal porque se estrutura a partir da liberalizao das
relaes econmicas internacionais nas esferas comercial, produtiva, tecnolgica e monetriofinanceira; da implementao de reformas no mbito do Estado (em especial na rea da
Previdncia Social) e da privatizao de empresas estatais, que implicam a reconfigurao da
interveno estatal na economia e na sociedade; e de um processo de desregulao do
mercado de trabalho, que refora a explorao da fora de trabalho. O modelo perifrico
porque uma forma especfica de realizao da doutrina neoliberal e da sua poltica
econmica em um pas que ocupa posio subalterna no sistema econmico internacional, ou
seja, um pas que no tem influncia na arena internacional, ao mesmo tempo em que se
caracteriza por significativa vulnerabilidade externa estrutural nas suas relaes econmicas
internacionais. Por fim, o modelo tem o capital financeiro e a lgica financeira como
dominantes em sua dinmica macroeconmica (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007, p. 96).
O conjunto da obra conhecido: abertura comercial sem planejamento e sem
contrapartidas, abertura financeira que inseriu a dvida do Estado brasileiro no circuito da
acumulao financeira mundial, quebra de monoplios do Estado, privatizaes de empresas
estatais, duas reformas da previdncia e flexibilizao dos direitos trabalhistas, entre outras
iniciativas. O seu resultado tambm conhecido: aumento da vulnerabilidade externa
estrutural do pas, crescimento da dvida pblica, desnacionalizao da economia, baixas
taxas de crescimento do PIB, elevados nveis de desemprego, precarizao do trabalho e
aumento da pobreza.
No processo de constituio do MLP, a poltica macroeconmica, iniciada a partir da
adoo do Plano Real em 1994, caracterizou-se pelo uso de ncora cambial, sustentada com
elevada taxa de juro. Esta poltica causou a crise cambial no incio de 1999, que levou
alterao dessa poltica no sentido da constituio do trip que se sustenta at o presente
momento: poltica monetria (fundamentalmente manejo da taxa de juro) conforme metas de

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inflao previamente estabelecidas; poltica fiscal dirigida para a obteno de elevados
supervits fiscais primrios; e poltica cambial suja na qual predomina a livre flutuao.
Esta redefinio se fez com a manuteno de todas as reformas anteriormente efetivadas,
inclusive a abertura comercial e financeira.
Essa mudana no melhorou, de logo, a situao anterior da economia brasileira,
porem reduziu um pouco, conjunturalmente, a sua vulnerabilidade externa, em virtude da
melhora da balana comercial. No entanto, a partir de 2003, quando a economia mundial,
capitaneada pelos EUA e a China, comeou a crescer a taxas muito elevadas, a reduo
conjuntural dessa vulnerabilidade externa se acelerou. O crescimento sistemtico dos saldos
positivos da balana comercial, propiciando a obteno de supervit na conta de transaes
correntes, abriu espao para flexibilizao da poltica monetria, com a manuteno de taxas
de inflao baixas e a obteno de taxas de crescimento do PIB um pouco maiores entre 2004
e 2008. Com isto, reduziram-se as taxas de desemprego, voltou a crescer o emprego em geral,
e o formalizado em particular.
A implementao da poltica social focalizada, iniciada no segundo Governo FHC,
atravs de programas especficos de bolsas, foi consolidada e ampliada no Governo Lula. A
partir do fracasso do Programa Fome Zero, houve a criao do Programa Bolsa-Famlia, que
unificou diversos programas e aumentou o nmero de beneficirios e o volume de recursos
utilizados. O Programa atinge as famlias do pas consideradas pobres e muito pobres (mais
de 11 milhes), conforme a linha de pobreza estipulada pelo programa6.
Assim, direitos e polticas sociais universais de Estado (previdncia, assistncia social,
sade e educao, entre outras) convivem com polticas sociais focalizadas de Governo. Entre
as polticas de transferncia de renda, os gastos com a previdncia social, o Beneficio de
Prestao Continuada (destinado a deficientes e idosos a partir de 65 anos) e o programa
Bolsa-Famlia ocupam, respectivamente, os trs primeiros lugares na hierarquia dos gastos
sociais (IVO, 2008b).
Considerando-se as linhas de pobreza (renda) utilizadas, para a definio de pobres e
miserveis, sabidamente subestimadas, estudos recentes (NERI, 2007; SOUZA, 2006;
DELGADO, 2005; DELGADO E THEODORO, 2005) tm evidenciado a reduo da pobreza
absoluta nos ltimos anos. Este fato resulta do aumento real do salrio mnimo e das
transferncias de renda das polticas sociais, sobretudo as de carter universal, em especial os
gastos da seguridade social. Tambm se constata reduo na desigualdade de renda, em
6

No entanto, o Ministrio do Desenvolvimento Social detectou mais 2,2 milhes de famlias que, apesar de
preencherem os requisitos de perfil e renda, esto fora do Bolsa-Famlia. (Folha de So Paulo, 07/01/2009).

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particular entre aqueles que auferem rendimentos do trabalho, visto que a distribuio
funcional da renda piorou (1998-2003) ou praticamente permaneceu a mesma (2000-2005),
conforme se adote a velha ou a nova verso (2007) do Sistema de Contas Nacionais divulgado
pelo IBGE (HOFFMANN E NEY, 2008).
Do ponto de vista poltico, a poltica social focalizada executada atravs de programas
de governos especficos, diferentemente dos direitos e das polticas sociais universais, se
presta a um novo tipo de populismo e vem sendo utilizado poltica e eleitoralmente
(MARQUES R. M.; MENDES, A., 2006). Nas palavras de BETTO (2008): Misria no se
erradica apenas com renda mnima. Exige investimentos em educao, sade, insero
ocupacional, saneamento bsico e acesso terra. Sem isso, qualquer poltica social perde seu
carter emancipatrio e se restringe ao compensatrio. Concebeu-se o Fome Zero como um
leque de polticas capaz de alterar a arcaica estrutura social brasileira e permitir aos
beneficirios vir a produzir a prpria renda. Assim a reforma agrria se impunha como
prioridade. No se pretendia saciar apenas a fome de po, mas tambm a de beleza, ou seja,
aprimorar culturalmente os beneficirios e torn-los protagonistas do aperfeioamento de
nossa democracia. O controle do programa cabia sociedade civil atravs dos Comits
Gestores. Um desvio tico abortou o Fome Zero, anulou o seu carter emancipatrio e o
reduziu ao programa Bolsa Famlia, meramente compensatrio: a fome de poder. Manter os
beneficirios na dependncia permanente do Governo traz votos. Em 2005, os Comits
Gestores foram cancelados e o governo federal repassou s prefeituras a responsabilidade de
controle dos recursos destinados aos beneficirios. Deciso que, segundo o Tribunal de
Contas da Unio, fez aumentar os indcios de corrupo nas administraes municipais.
4. Concluso
Na Era Liberal, com o controle da inflao em 1994, o fim do imposto inflacionrio e
a estabilidade de preos a pobreza, inicialmente, se reduziu. Posteriormente, em virtude das
polticas sociais universais a pobreza sempre medida por linhas de pobreza definidas de
forma minimalista se reduziu ainda mais. No conjunto destas polticas os destaques so a
aposentadoria rural e o Benefcio de Prestao Continuada ambos balizados pelo valor do
salrio mnimo, que teve aumentos reais nos ltimos anos e, em menor proporo, o
programa Bolsa-Famlia. Taxas de crescimento econmico um pouco maiores, a partir de
2004, foram decisivas para permitir essa ocorrncia.
Entretanto, a questo da reduo da pobreza deve ser vista com cautela visto que se
utilizam linhas de pobreza e indigncia minimalistas, que no conseguem medir

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adequadamente (qualitativa e quantitativamente) o fenmeno. Ademais, a sada da pobreza
extremamente precria, porque dependente estrutural e permanentemente de programa de
governo, que no responde ao problema da segurana alimentar a longo prazo (IVO, 2008b).
No h porta de sada do programa, com a emancipao das famlias. E, qualquer inflexo
no ciclo econmico, como a que se configura no incio de 2009, com a crise mundial, aumenta
significativamente o risco de ressurgir os nveis anteriores de pobreza.
Em sntese, a poltica social focalizada, de combate pobreza, nasce e se articula
umbilicalmente s reformas liberais e tem por funo compensar parcial, e muito
limitadamente, os estragos socioeconmicos promovidos pelo Modelo Liberal Perifrico e
suas polticas econmicas baixo crescimento econmico, pobreza, elevadas taxas de
desemprego, baixos rendimentos, enfim, um processo generalizado de precarizao do
trabalho (FILGUEIRAS E GONALVES (2007: 155-157). Trata-se de poltica social
apoiada em um conceito de pobreza restrito, que reduz o numero real de pobres, suas
necessidades e o montante de recursos pblicos a serem disponibilizados. Ela procura se
adequar ao permanente ajuste fiscal a que se submetem os pases perifricos, por exigncia do
FMI e do capital financeiro (os mercados), para garantirem o pagamento das suas respectivas
dvidas pblicas. Portanto, uma poltica social que se define e se caracteriza por ser a
contraface dos supervits fiscais primrios.
A poltica focalizada de natureza mercantil, que concebe a reduo da pobreza como
um bom negcio e que transforma o cidado portador de direitos e deveres sociais em
consumidor tutelado, atravs da transferncia direta de renda, e cuja elegibilidade, como
participante desses programas, subordina-se a critrios tcnicos definidos ad hoc a
depender do governo de planto e do tamanho do ajuste fiscal numa operao ideolgica de
despolitizao do conflito distributivo.
Formula-se uma poltica social que, pela sua prpria origem e natureza, busca se
implementar e se tornar hegemnica a partir da negao dos direitos e das polticas sociais
universais, atravs de um discurso que ataca diretamente a seguridade e a assistncia social
pblicas aposentadorias, penses, seguro desemprego, etc. , bem como a universidade
pblica e as polticas de subsdios ao consumo de bens bsicos, como no caso da energia
eltrica.
A poltica focalizada uma poltica social que divide, canhestramente, os
trabalhadores em categorias do tipo: miserveis, mais pobres, pobres, no-pobres e
privilegiados estes ltimos identificados como aqueles que tm acesso seguridade social
incompleta e limitada, prpria dos pases da periferia do capitalismo, em particular da

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Amrica Latina. uma poltica social que enclausura o conflito distributivo na base da
pirmide social e compatvel com o empobrecimento e a reduo das chamadas classes
mdias e com o processo de polarizao das desigualdades na distribuio de renda (Salama,
2006) ambos produtos do perodo de vigncia do MLP.
A poltica focalizada uma poltica social que desloca a disputa entre capital e
trabalho, prpria das sociedades capitalistas, para o mbito interno da classe trabalhadora.
Esta poltica transforma a disputa de classes em um conflito distributivo intra-classe
trabalhadora visto que ope os seus vrios estratos: assalariados com rendimentos mais
elevados versus mais reduzidos, trabalhadores qualificados versus no-qualificados,
trabalhadores formais versus informais, participantes versus no participantes da seguridade
social, trabalhadores do setor pblico versus do setor privado, etc. Todas elas, clivagens reais
ou imaginrias, explicitadas ou criadas pelo capital e sua poltica, fragmentam a classe
trabalhadora e estimulam e aulam a disputa entre os seus diversos segmentos.
Finalmente, pode-se constatar que a recuperao do mercado de trabalho, em
particular do emprego formal e do rendimento mdio real dos trabalhadores, ocorrida a partir
de 2005, no conseguiu retomar os nveis de 1996. A melhora na distribuio de renda se deu
em razo, fundamentalmente, da desconcentrao dos rendimentos referentes ao trabalho; a
distribuio funcional da renda piorou ou, no mximo, se manteve. Num contexto de
manuteno da mesma estrutura agrria e tributria, as polticas sociais focalizadas se
encaixaram funcionalmente como polticas compensatrias.

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