EL PROCESO DE GESTIN Y EL DESEMPEO

ORGANIZACIONAL Una aproximacin a la

nueva gestin pblica desde
El mbito de los gobiernos locales
THE MANAGEMENT PROCESSES AND
ORGANIZATIONAL PERFORMANCE
A new approach into public
management from the
perspective of local
governments
Carlos del Castillo1 y Braulio
Vargas2
RESUMEN
La medicin del desempeo de la organizacin, en
particular la bsqueda de un modelo que acerque el
proceso de gestin a los resultados esperados a
travs de estrategias, ha sido uno de los temas ms
importantes de la Administracin en las ltimas
dcadas. Recientemente, se han hecho esfuerzos
por adaptar a las organizaciones del sector pblico
enfoques y tecnologas inicialmente desarrollados

para las empresas, sobre todo en pases que, como

el Per, buscan incidir en la capacidad de los
gobiernos para producir resultados. Empero, la
evidencia concreta de los gobiernos locales sugiere
que la implementacin de sistemas de gestin por
procesos en este mbito ve reducida su expectativa
de xito por la naturaleza altamente estructurada de
la gestin, la rigidez del diseo organizacional y la
propia normativa gubernamental. Este artculo
plantea que la mejora del rendimiento deviene de
conciliar las dimensiones de la estrategia y la
estructura. Sobre esa base, se presenta una
herramienta
para
estimar
el
desempeo
organizacional en funcin de flexibilizar la estructura
funcional y adaptarla a una lgica de gestin por
procesos. As es ms factible que la estrategia gane
intensidad, provoque la alineacin de los procesos y
visibilice los resultados de estos, permitiendo
evaluar el desempeo de las reas, los gestores y,
en definitiva, la organizacin.
Palabras claves: gestin pblica, gobiernos locales,
medicin del desempeo, modelos de gestin,
indicadores.
ABSTRACT

The measurement of organizational performance, in

particular the search for a model that brings the
management process together with the expected
results through strategies, has been one of the most
important issues in the Administration in re-cent
decades. Recently, efforts have been made to adapt
to public sector organizations approaches and
technologies originally developed for businesses,
especially in countries such as Peru, seeking to
influence governments ability to produce results.
However, the concrete evidence of local
government suggests that the implementation of
management processes in this area reduces its
chances of success because of the highly structured
nature of management, the rigidity of the
organizational design and the government regulation
itself. This article argues that the performance
improvement comes from reconciling the dimensions
of the strategy and the structure. On this basis, there
is a tool to assess organizational performance in
terms of make flexible the functional structure and to
adapt it towards logic of process management. In
this way the strategy may gain intensity, causing the
alignment of processes and create visible results of
these, allowing to evaluate the performance of the
areas, managers and ultimately, the organization.

Key words: Public management, local government,

performance measurement, management models,
indicators.
1.Universidad
ESAN
(Per).
Magster
en
Administracin
de
la
Universidad
ESAN.
<cdelcastillo@esan.edu.pe>.
2.Universidad
ESAN
(Per).
Magster
en
Administracin
de
la
Universidad
ESAN.
<bvargas@esan.edu.pe>.

58 | Carlos del Castillo y Braulio Vargas

INTRODUCCIN Y MARCO CONCEPTUAL
Durante las ltimas cuatro dcadas, la bsqueda de
un modelo de gestin que comprenda la evaluacin
del desempeo de la organizacin ha alimentado las
expectativas de los gestores en organizaciones
pblicas y privadas. Los esfuerzos para hallar el
ansiado modelo han ido desde la implementacin de
sistemas rgidos y altamente estructurados, en los
que los procedimientos han sido el eje de la gestin,
hasta la adopcin de sistemas flexibles, en los que
la medida de proximidad a los resultados esperados
y la adicin del potencial humano a la ventaja
competitiva de la organizacin son los ejes que
orientan el proceso conocido como la gestin
(Quinn, Farman, Thompson y McGrath, 2003; Anso
y McDonnell, 1990).
En este sentido, la gestin requiere entenderse
como un proceso que existe explcita e
implcitamente en la medida en que las estrategias y
las medidas de logro de objetivos y metas han sido
definidas, desde el corto hacia el largo plazo. A ello

se debe aadir que la puesta en marcha del proceso

de gestin en condiciones reales tambin demanda
desarrollos completa-mente nuevos en campos
como el proceso estratgico, la firma y los lmites de
la firma, los costos de agencia y los costos de
transaccin, la generacin de valor (para el
accionista y el cliente) y su relacin con el
desempeo en el nivel de la firma (Becerra, 2009);
adems de los ampliamente estudiados temas de la
gestin del cambio, la psicologa organizacional y la
resistencia al cambio dentro de las organizaciones
(Robbins y Coul-ter, 1996; Kotter, 2001; Duck, 2001;
Sabattini y Crosby, 2008).
Actualmente, la transicin a sistemas flexibles en el
mbito empresarial es muy rpida, sobre todo en
comparacin con el sector pblico. Los modelos de
gestin que emplean sistemas flexibles han
demostrado su eficacia para alinear los procesos a
la estrategia y reflejar las medidas de desempeo en
las reas orgnicas, de gestores y de operarios, en
definitiva de toda la firma como un sistema con
informacin, lmites, procesos y relaciones (Arrow,
1974; Tirole, 1994; Kaufman, 2000; Watkins, 2007).

Esta evolucin es sobre todo visible en el caso de

empresas que participan en sectores eco-nmicos y
mercados con un alto grado de rivalidad
(Kaplan y Norton, 1993; Porter, 1998) en los cuales,
de acuerdo con Chandler (1977), la mano visible de
la gerencia es un factor clave para el predominio de
los grandes negocios en diversas industrias.
En esta transicin, la produccin intelectual asociada a la evaluacin del desempeo en el nivel de la
firma ha sido generosa, como evidencia la vasta
literatura sobre el tema (Kaplan y Norton, 1996 y
2001; Oakland, 2004) y el extenso inventario de
marcos de referencia, metodologas y herramientas
asociado a los sistemas de gestin y control
estratgico que comprende, entre otros, la
administracin
por
objetivos
(APO),
los
presupuestos, las mtricas financiero-contables, el
costeo basado en actividades, los modelos de
gestin de la calidad (como el Malcolm Baldrige) y
los cuadros de mando integral (como el Balanced
Scorecard) y, ms recientemente, las herramientas
de valor econmico agregado (EVA) y gerencia

basada en valor (GBV).

En el campo de la gestin pblica o
gubernamental, la produccin de, y la transicin
hacia, sistemas y tecnologas de gestin que
permitan evaluar la eficacia de las estrategias, la
productividad del proceso de gestin y las medidas
de desempeo en varios niveles de la organizacin
no han seguido la misma trayectoria. Esta afirmacin
encuentra un sustento abrumador tanto desde la
academia como desde la praxis. Investigaciones de
autores como Barzelay (2000), Longo (2000) y
Joyce (2001) dan cuenta de un creciente nmero de
gerentes en el mbito de la gestin pblica que no
disponen de fuentes que les sirvan de gua para
trabajar sobre los problemas cotidianos de la gestin
de servicios pblicos; as como de la necesidad de
desarrollar enfoques conceptuales y metodolgicos
para atender los requerimientos de la nueva gestin
pblica.
Es de fundamental importancia notar que los
modelos de gestin prevalecientes en el mbito
gubernamental an se mantienen bajo la influencia
del enfoque de organizacin y mtodos, que tuvo

su mximo auge en la primera mitad del siglo XX,

como parte de las rutas de pensamiento asociadas a
la administracin cientfica (Taylor, 1911) y los
modelos mecanicistas y de la burocracia racional
(Weber, 1947). La caracterstica esencial de estos
modelos es el pre-dominio de la estructura como eje
de la gestin. Por

Un lado, la dimensin de
la estructura comprende
los
modos
de
organizacin y trabajo en
funcin de reglamentos,
la
discrecionalidad
restringida
de
los
gestores, las operaciones
y los procesos en funcin
de procedimientos poco
flexibles,
un
diseo
organizacional de tipo
jerrquico-funcional, y el
ejercicio del poder y la
toma
de
decisiones
concentrados en la parte
ms alta de la jerarqua
organizacional
(Mintzberg, 1989). Por
otro
lado,
la
alta
estructuracin
de
la
gestin implica un fuerte
grado de control en los

procesos,
los
procedimientos
y
el
empleo de recursos, los
cuales, al ser pblicos,
justifican la supremaca
de modelos rgidos de
gestin.
En el caso del Per,
tambin
se
debe
considerar los esfuerzos y
los compromisos de los
gobiernos de la ltima
dcada por impulsar la
descentralizacin del pas
y la modernizacin del
Estado;
con
especial
nfasis en transitar desde
una
gestin
por
actividades a una gestin
que produzca resultados.
Estas
declaraciones
polticas
han
sido
particularmente
ms

intensas desde que el

Per iniciara un proceso
de descentralizacin y
que los nuevos gobiernos
su nacionales asumiesen
competencias
para
promover el desarrollo y
empezasen a ejercer,
aunque de modo lento,
grados crecientes de
autonoma administrativa,
financiera y de gestin.
Adems,
las
observaciones de los
autores sobre el mbito
especfico
de
los
gobiernos locales en el
pas han comprobado que
los sistemas de gestin
imperantes se mantienen
dentro
de
enfoques
mecanicistas
y
de
burocracia racional, cuyas

caractersticas, bajo el
original enfoque de Weber
(1947), confieren a las
relaciones de poder y
autoridad, y a los cuerpos
de
normas
y
procedimientos, el papel
central en la gestin y la
eficiencia tcnica de la
organizacin; de lo que se
desprende, para efectos
de este estudio, que son
los presupuestos y los
ratios contables la medida
eficiente del desempeo.
Con esta ptica, Gouldner
(1964) y March y Simon
(1993)
hallan
discrepancias entre los
postulados de la escuela
estructuralista weberiana
(que se basa en la
racionalidad
y
la
formalidad) y el propsito

de lograr mejores niveles

de
desempeo
en
organizaciones
mecanicistas.
De
particular
importancia
resultan las relaciones de
poder y el desempeo de
las
organizaciones
(Clegg, Courpasson y
Phillips, 2006), as como
las fuerzas que se
oponen a los lmites para
la
Coordinacin
interdepartamental,
la
concentracin del poder y
las decisiones en la parte
superior de la pirmide
organizacional
y
los
efectos disfuncionales de
una
supervisin
muy
estrecha
cuando
el
alcance del control es

muy grande o cuando

surgen circunstancias que
no han sido consideradas
por los reglamentos.
En suma, los desarrollos
en

la

teora

de

organizaciones

han

demostrado
gestin

las

que

de

la

carcter

operativo y basada en las

normas

procedimientos

los
es

subsidiaria de la gestin
de carcter estratgico y
hols-tico; lo que coincide
con las descripciones de
autores como Metcalfe y
Richards (1987) y Kenny
(2005), quienes procuran
marcar
entre

las
las

operativa,

diferencias
dimensiones
asociada

operaciones

actividades, y estratgica,
eje de los sistemas de
control

estratgico

de

gestin

de

las

organizaciones.
Un balance sobre los
enfoques adoptados en el
pro-ceso de gestin en el
mbito empresarial y el
mbito
gubernamental
nos remite, por tanto, al
clsico
debate
entre
estructura y estrategia, el
que cobr realce a la luz
de los aportes en la rama
de la gerencia estratgica
que ha tenido a Chandler
(1977)
y
Mintzberg,
Ahlstrand
y
Lampel
(1998) entre un nutrido
grupo de acadmicos
para quienes el proceso

estratgico es iterativo y
sigue
una
lgica
incremental
(muchas
veces intuitiva), toda vez
que las organizaciones
realizan
cambios
significativos
en
su
estrategia y este cambio
afecta a la organizacin y
las decisiones a su
interior. Lo que resulta
decisivo
sobre
la
estructura, el tipo de
organizacin y el modo de
trabajo.
Acerca
del
proceso
estratgico, en la escuela
prescriptiva
destacan
Chandler
(1962)
y
Mintzberg (1989), quienes
enfatizaron el lema: La
estructura sigue a la
estrategia, pues dan por

sentado
que
una
estructura es rediseada
para llevar a cabo una
nueva estrategia. Por otro
lado, en la escuela
descriptiva se fundamenta
que la estrategia debe ser
posterior a la estructura y
amoldarse a esta ltima.
Esta
lnea
de
pensamiento
ha
sido
particularmente frtil en
sus aportes en aos
recientes, particularmente
en el mbito empresarial,
donde
el
proceso
estratgico
requiere
considerar tanto variables
incontrolables del entorno
(como las caractersticas
propias de cada sector
econmico, el clima de
negocios,
la
institucionalidad
y
la

estabilidad jurdica

60 | Carlos del Castillo y Braulio Vargas

y las reglas de juego en los mercados), como
variables internas ms sutiles (como las
caractersticas cultura-les, el comportamiento
organizacional y las preferencias de los grupos de
inters dentro de la organizacin, por ejemplo, los
sindicatos). En todo caso, segn estos autores, las
organizaciones en el mbito pblico an no estn
influidas por la multiplicidad de realidades y
contextos de la estructura existente que las
conduzcan a un conflicto entre estructura y
estrategia que lleve a privilegiar la primera sobre la
segunda.
Se debe sealar que cualquiera que fuese la
corriente de pensamiento adoptada (prescriptiva o
descriptiva), las dimensiones de ambas, estructura y
estrategia, son indisolubles e interdependientes; tal
como lo advirtieran Lawrence y Lorsch (1967) en su
investigacin sobre los problemas de la
diferenciacin y la integracin, y Galbraith (1973),
quien profundiz en las dificultades de la
organizacin altamente estructurada para enfrentar
eventos no planificados y la necesidad de acciones

coordinadas. De modo que no es posible hablar de

una organizacin eficaz que solo privilegie la
estrategia o la estructura. Lo que significa que no se
puede aplicar sistemas modernos de control
estratgico y medicin del desempeo en
organizaciones donde impera la estructura; ni es
posible emplear sistemas de control estratgico
rgidos en organizaciones que se conducen en forma
estratgica. Esto implica que, a pesar de lo mucho
que se ha escrito sobre la aplicacin de enfoques de
la gestin de empresas al mbito gubernamental, la
escasez de evidencia a favor alerta sobre lo
incipiente de la produccin de tecnologas de gestin
que sirvan para transformar con xito los modelos de
gestin muy estructurados en modelos orientados
hacia la eficiencia y la produccin de resultados, en
virtud de lograr visibilizar el desempeo
organizacional como efecto del proceso iterativo
entre estrategia y estructura.
Al adoptar un enfoque conciliador entre estructura
y estrategia, este artculo va ms all de la toma de
conciencia y presenta una herramienta para
visibilizar el desempeo de una organizacin

gubernamental mediante la ubicacin de la gestin

de procesos como la bisagra entre ambas
dimensiones (Chenhall, 2005). La herramienta,
denominada curva de desempeo-estructura,
emplea ambos ejes para medir la productividad de la
organizacin y, por ende, su capacidad para producir
resultados. La estructura refleja el grado en que los
procedimientos y la organizacin del trabajo (como
parte de la burocracia) facilitan o dificultan el flujo de
los procesos en marcha para la obtencin de
resultados, mientras que el desempeo mide el
grado en que los procesos responden a la estrategia
que la organizacin selecciona para aproximarse a
los resultados esperados.
Con el fin de visibilizar el aporte de esta
herramienta en la gestin de organizaciones en el
mbito de los gobiernos locales, en este artculo se
desarrolla un primer paso que es fundamental para
abordar el control estratgico y la evaluacin del
rendimiento como medidas de la productividad de la
organizacin. Este consiste en dos elementos: el
primero compren-de expresar la gestin de procesos
como la bisagra entre las dimensiones de la

estructura y la estrategia; y el segundo implica

expresar bajo un lenguaje de indicadores
estratgicos y tcticos (u operativos) el grado en el
cual los procesos (dimensin estratgica de la
gestin) y la organizacin del trabajo (dimensin
operativa de la gestin) requieren estar alineados a
las estrategias de, y a los resultados esperados por,
la organizacin.
Este artculo est organizado en cinco secciones.
La primera aborda las particularidades del
desempeo en el nivel de las organizaciones (con
nfasis en el mbito gubernamental) y la
comprensin de los resultados esperados como
medida agregada de la productividad y/o valor
generado por las organizaciones, a travs de uno o
ms procesos que configuran el modelo de gestin.
Estos aspectos permiten, en la segunda seccin,
describir los fundamentos de la curva de
productividad
desempeo-estructura
de
una
organizacin gubernamental y entender ambos
aspectos en funcin de una estrategia en
permanente evolucin, tal como lo refieren las
teoras administrativas establecidas. Finalmente, en

las tres ltimas secciones se expone la secuencia

metodolgica para transformar el modelo de gestin
gubernamental desde una lgica funcional rgida,
basada en actividades y procedimientos, hacia una
lgica de procesos, basada en el control de la
estrategia y la evaluacin de los resultados por
medio de indicadores.

EL
DESEMPEO
ORGANIZACIONAL:
MEDIDA
DE
PRODUCTIVIDAD Y
COMPETITIVIDAD
EN
LA
ORGANIZACIN
El empleo de medidas de
desempeo
de
los
individuos tiene una larga
historia. A principios del
siglo
pasado
eran
comunes las mtricas de
desempeo basadas en
el clculo de tiempos y
movimientos y su comparacin
con
medidas
estandarizas,
cuyos
valores obedecan a un
flujo de procedimientos
dentro de un proceso
predeterminado o modelo.

El ambiente de negocios,
el clima organizacional
interno y la competencia,
fundamentalmente,
alentaron a tericos y
gestores a indagar sobre
medidas de desempeo
que fueran ms all de lo
esttico de las medidas
convencionales.
Las
nuevas
mtricas
de
desempeo
fueron
progresivamente
evolucionando
hacia
siste-mas
enteramente
articulados tanto a los
resultados
operativos
como a las metas de nivel
estratgico
que
proyectaran una imagen
aproximada
del
desempeo futuro de la
organizacin.

Con igual razonamiento

aument el inters por
medir la contribucin de
los actores individuales
(reas y personal) al valor
generado
por
la
organizacin. Primero a
travs de ratios contables
y financieros y mtricas,
pasando por el empleo de
presupuestos y el costeo
basado en actividades,
hasta indicadores que
miden el valor agregado
asociado a la labor
gerencial y la eficiencia
operativa. Esta progresin
conjunta
condujo
a
complementar
los
sistemas de gestin con
criterios de evaluacin del
desempeo,
bajo
la
nocin que actualmente
se conoce como control

estratgico y medicin del

desempeo.
Esta evolucin, lejos de
haberse estabilizado, ha
continuado a un ritmo
acelerado; tanto en el
surgi-miento en nuevas
aproximaciones tericoprcticas como en su
difusin
entre
las
organizaciones
ms
dinmicas. Los supuestos
sobre que el desempeo
de los individuos y las
personas al interior de la
organizacin
es
un
insumo clave para medir
el desempeo de la
organizacin ya han sido
confirmados,
pero
tambin se ha confirmado
la influencia descendente
que tienen las polticas de

mayor nivel y la labor

gerencial
sobre
el
desempeo y el logro de
metas de las reas
operativas y el personal
que labora en esas reas.
La evolucin desde lo
que se ha denominado
estrategia y estructura
conduce, por tanto, a
ratificar que la gestin es
un gran proceso de
transformacin
de
informacin,
insumos,
roles interdependientes y
propsitos que atraviesa
la organizacin, cuya
marcha armnica o ciclo
depende estrictamente de
las interacciones entre
sus
componentes
(procesos especficos) y,
particular-mente, de lo

acertado que resulte su

proceso estratgico. El
objetivo de toda esta
lgica es maximizar la
eficiencia y la eficacia de
las decisiones y las
acciones que realiza una
organizacin;
lo
que
puede
conducir,
por
ejemplo, a simplificar o
estandarizar
acciones,
procedimientos
y
operaciones rutinarios o
estructurados,
aquellos
donde un mismo tipo de
decisiones, acciones y
conductas
predefinidos
tienen el mismo o muy
similar efecto, o a crear
condiciones para que los
gestores consigan una
respuesta efectiva ante
situaciones que no han
sido previstas o no han

sido consideradas en las

polticas
o
los
reglamentos, lo que cae
dentro de las nociones de
discrecionalidad de los
gestores, la teora de
agencia de Coase (1937)
y la flexibilidad o la
adaptabilidad
de
la
organizacin
ante
su
entorno.
Dentro
de
este
razonamiento
existen
configuraciones tipo de
organizacin-tipo
de
entorno que resultan
ms eficientes que otras.
En el caso particular
estudiado,
las
organizaciones del sector
pblico
poseen
una
configuracin que alude
al modelo burocrtico,

en el cual la toma de
decisiones
(dimensin
estratgica de la gestin)
y
su
implementacin
(dimensin operativa de
la gestin) son eficientes
y eficaces en el logro de
resultados esperados y
en un contexto o un
entorno
de
baja
complejidad; es decir, la
gestin en torno a
relaciones de poder y
autoridad, reglamentos y
procedimientos puede ser
muy eficaz y eficiente
(alta productividad y alto
desempeo)
si
la
complejidad
de
los
procesos
que
se
administran no excede un
nivel crtico. La excepcin
ocurre en el caso de
decisiones
subptimas

que
son
bien
implementadas y, por
tanto, no brindan los
resultados deseados o
esperados.
No obstante, una lectura
dinmica evidencia que
es difcil aceptar el
supuesto de que la
complejidad en el entorno
o el contexto no va a
variar. En contextos de
alta
complejidad,
la
configuracin tipo de
organizacin-tipo
de
entorno va a determinar
que la estructura no
pueda llegar a un nivel
crtico de eficiencia, lo
que

se reflejar en baja productividad y pobre

desempeo, y esto es precisamente lo
que sucede en el mbito de la gestin
gubernamental local, en el que ha ocurrido
un aumento de la complejidad, en
trminos simples, del conjunto de
funciones, roles y procesos a cargo de las
administraciones gubernamentales.
De modo general, y considerando el
supuesto de que en el macroproceso de
gestin se contemplan los aspectos de
diseo organizacional (estructura y
estrategia), roles organizacionales (niveles
jerrquicos y relaciones de poder y
autoridad), informacin (entorno y bondad
de
la
estrategia)
y
aspectos
eminentemente tcnicos (alineacin de los
procesos a las estrategias y los resultados
esperados), la nica forma en que la
organizacin (pblica o privada) tenga un
desempeo
crtico
eficiente
(alta
productividad) radica en adoptar y
administrar todo el proceso de gestin

bajo una lgica incremental y de procesos

(grfico 1) para poder controlar y
retroalimentar el sistema de decisiones y
la marcha de la estrategia de la
organizacin, tanto a travs de reflejar los
resultados de la organizacin ante su
entorno,
como
de
ponderar
la
organizacin interna del trabajo. En
sntesis, el desempeo de la organizacin
ser funcin directa de la gestin de la
estructura y la estrategia.

Grfico 1
Desempeo organizacional en funcin
de procesos y decisiones ptimos

El caso de entidades gubernamentales

como
las
municipalidades
es
particularmente interesante. En el contexto
peruano, la gestin es altamente
estructura-da (modelo burocrtico) y los
procesos resultan subsidiarios de los
procedimientos, cuando lo racional es que
sean los procedimientos los que deben ser
subsidiarios de los procesos, como lo ha
demostrado la teora de sistemas. En las
entidades municipales persiste el nfasis
en controlar la marcha del mbito interno a
travs de normas e instrumentos basados
en
procedimientos
administrativos
articulados a un cuerpo de normas
externas, que por lo general proceden del
nivel del gobierno central y de la
legislacin nacional en materia de
funciones orgnicas.
Esta
situacin
impide
que
las
municipalidades logren operar los dos
grandes ejes que determinan el xito en la
gestin: el desempeo de la estrategia

(productividad) y la flexibilidad de la
estructura (burocracia), de modo que una
mejora en la marcha de las reas
funcionales
y
administrativas
no
necesariamente tiene impacto sobre los
resultados de la organizacin si la marcha
de los procesos no ha atravesado tambin
por la mejora correspondiente. De modo
inverso, una mejora en la definicin y la
estandarizacin de los procesos tampoco
tendr impacto sobre los resultados de la
organizacin si el grado de burocracia y el
estado de los procedimientos no han sido
racionalizados.
Bajo este razonamiento es posible
proponer un esquema que grafica la
relacin
directa
e
inversa
entre
desempeo y estructura (o productividad
versus burocracia) y que permite apelar a
dos variables de la ges-tin de
organizaciones
(esquema
de
dos
dimensiones): desempeo en funcin de
la marcha de los procesos y burocracia en

funcin del grado de estructura de sus

procesos
y
procedimientos.
Evidentemente, siempre se podrn
incorporar otras variables en la medida
que los gestores responsables de la
organizacin o los agentes decidan
enfrentar la mayor complejidad de las
operaciones de la organizacin con un
modelo de gestin ms complejo o
multidimensional; por ejemplo, la inclusin
de
variables
como
ejecucin
presupuestal o medida en la que los
lderes formales y directivos de alto nivel
jerrquico personifican a ttulo individual el
modelo de gestin. El grfico 2 muestra
el
esquema
bidimensional
que
correlaciona desempeo (productividad) y
estructura (burocracia) y que presenta
clara-mente
diversas
posiciones
o
coordenadas que reflejan la posicin
actual y potencial de una organizacin con
relacin al logro de resultados.
En el grfico se aprecia el desempeo
organizacional como una combinacin de

dos ejes. El eje X corresponde a la

estructura reflejada por el grado de
burocracia en trminos de dficit o exceso
de procedimientos. El eje Y corresponde a
la estrategia medida.

Grfico 2
Curva desempeo-estructura para
estimar el desempeo organizacional
por el desempeo de los procesos en
trminos de la productividad de estos
(eficacia y eficiencia).
En el origen (coordenada 0,0) no existen

procedimientos (nivel nulo de burocracia y

mxima discrecionalidad en toma de
decisiones y acciones) y, por tanto, el
rendimiento de la organizacin es nulo o,
en el mejor de los casos, incierto.
Ascendiendo por ambos ejes, hay adems
una
zona
eficiente,
formada
por
numerosas combinaciones (coordenadas)
en las que existen cada vez ms
procedimientos
estructurados
(por
ejemplo, documentos de gestin y normas
internas) y una mayor claridad en cuanto a
conocer y orientar (gerencia) los procesos
de la organizacin. En esta zona hay
ganancias de productividad relacionadas
directamente con el incremento de la
burocracia.
Tambin se puede identificar un punto de
mximo desempeo (coordenadas 10,0;
6,2), en el cual el grado de normalizacin
de los procesos y la evolucin de la
estructura se combinan para otorgar a la
organizacin el mximo rendimiento en

trminos de productividad de los procesos

y los procedimientos o burocracia. Por otro
lado, bajo un contexto interno-externo
dado, a
mayor estructura ya no es posible seguir
aumentando

la

productividad

de

los

procesos; es decir, en coordenadas que

van ms all del punto de inflexin ya no
es

posible

seguir

aumentando

la

burocracia para ganar productividad, pues,

por el contrario, la productividad disminuye
drsticamente y coloca a la organizacin
en la zona de ineficiencia o pobre
desempeo. Este caso es muy frecuente
en organizaciones gubernamentales, en
las cuales, por ejemplo, se pueden hacer
esfuerzos por completar todo el paquete
de documentos de gestin, pero no existe
evidencia alguna de que el rendimiento de
la organizacin o de los procesos mejore
en algo.

En el mbito municipal, se ha observado

que el rendimiento de la organizacin va
de una zona de rendimiento creciente
subptimo (dentro de la zona eficiente)
directamente hacia la zona ineficiente o de
rendimiento negativo, sin pasar por la
zona de mximo desempeo. Esto puede
deberse nicamente a que la gestin de
los procesos no est articulada a la
gestin de la burocracia o al gobierno
corporativo de la organizacin, o a que no
existen procesos explcitos bajo control de
los gestores; en realidad, los procesos
siempre existen pero no siempre se
controlan, racionalizan y gestionan.

LA GESTIN Y EL DESEMPEO
ORGANIZACIONAL BAJO UNA LECTURA
DINMICA
El debate entre la estrategia (eleccin de la
organizacin para tentar una ubicacin en su
contexto de actividad y planificar resultados en
perspectiva) y la estructura (eleccin de la
organizacin del trabajo que explicita los
mecanismos y los roles formales al interior) gira, en
resumidas cuentas, en torno a conducir la
organizacin hacia el punto de mximo rendimiento.
Esto es posible mediante la combinacin ptima de
la gestin de procesos y la administracin de
procedimientos, siempre bajo el supuesto de que la
estrategia de la organizacin implica tambin
decisiones correctas que inciden positivamente en el
clima laboral y la salud financiera de esta. Estas
precisiones son relevantes dada la confluencia de
estrategia y estructura que determina el denominado
modelo de gestin, en el cual el desempeo
organizacional equivale al nivel de competitividad de
la organizacin en su conjunto.

No lograr la aproximacin al punto de mximo

rendimiento implica elevados riesgos y costos en el
mediano plazo, pues el desempeo y la estructura
no son variables independientes. La transformacin
de
ambos estar determinada, por un lado, por cambios
del entorno que obligan a la organizacin a ajustar
su estrategia y los resultados esperados, y, por el
otro, por cambios en el interior, muchos de ellos
como respuesta a una mayor complejidad, que
determinan la modificacin de la estructura de la
organizacin.
Eventualmente (en el mediano plazo), los procesos
y/o los procedimientos podran no evolucionar en la
medida en que lo hacen el entorno y el interior de la
organizacin. En esta situacin, la configuracin de
la curva desempeo-estructura ya no refleja el punto
de rendimiento ptimo que est asociado al buen
desempeo organizacional, es decir, a su nivel de
competitividad. Si este es el caso, sucesivas
mejoras en los procesos y los procedimientos
aportan solo mejoras marginales dentro de una

misma configuracin de desempeo-estructura, sin

que esto garantice que la organizacin logre el
rendimiento esperado (los resultados).
Si la organizacin se encuentra a s misma
atrapada dentro de una curva de productividad (ver
grfico 3), la nica manera de resolver este dilema
es mediante la innovacin del modelo de gestin a
travs de la introduccin de mejoras en los procesos
y la aplicacin de

nuevas tecnologas de
gestin e informacin, lo
que se ha denominado
gobierno electrnico y
reingeniera de procesos,
aplicadas
al
mbito
gubernamental.
En el grfico 3, la
organizacin
siempre
puede decidir su modo de
influir sobre su entorno e,
incluso, puede reinventar
el modo en el cual se
organiza
internamente,
aun en la eventualidad de
que la complejidad de las
normas o la legislacin
plantee
diversas
restricciones
a
la
discrecionalidad de los
tomadores de decisiones.
La

adopcin

de

tecnologas de gestin
(como la reingeniera de
procesos o la gestin de
indicadores de procesos)
y de informacin (como el
gobierno electrnico y los
sistemas de soporte a la
toma
de
decisiones)
permite
a
una
organizacin superar la
paradoja
de
la
productividad al posibilitar
el acceso a una nueva
configuracin
desempeo-estructura, es
decir, a una nueva curva
de productividad en la
cual existe un nuevo
punto
de
ptimo
rendimiento y, por tanto,
holgura para que la
organizacin
contine
aumentan-do su nivel de
burocracia (estructura) en
respuesta a un escenario

de mayor complejidad, al
mismo tiempo que se
incrementa
la
productividad
(el
desempeo
de
los
procesos).
En
conclusin,
eventualmente
la
estructura y el grado de
normalizacin de sus
procedimientos terminan
siendo obsoletos para
lograr
los
resultados
desea-dos, toda vez que
el entorno al que sirve la
organizacin es dinmico
y se requieren ajustes en
la
estrategia,
la
organizacin
y,
en
definitiva, el modelo de
gestin.
Una
intervencin
aislada, como en el caso

de un programa de
modernizacin
integral,
no
dar
todos
los
resultados esperados si
solo se trabaja en funcin
de
automatizar
los
procedimientos (hacer un
mapa de los procesos
actuales y estructurarlos
en
una
nueva
configuracin), ni con la
adopcin de una gestin
orientada a resultados
que implique manejar
indicadores de ges-tin, ni
con una redefinicin de
los
roles
y
las
responsabilidades de las
reas, las personas y los
tomadores de decisin
dentro de la organizacin.
Los resultados en la zona
eficiente solo ocurren si
todas las variables son

trabajadas en conjunto y
de modo interactivo, es
decir, entendiendo
la
relacin de causalidad
(causa-efecto) de una
intervencin especfica en
el conjunto de las dems
intervenciones que son
parte del programa de
modernizacin.
EL PROCESO DE
GESTIN Y LOS
INDICADORES
ESTRATGICOS Y
TCTICOS
Al ser la gestin de los
procesos
(dimensin
estratgica)
y
la
administracin
de
la
estructura
(dimensin
operativa)
dos
componentes
estructurales de todo

modelo de gestin en
cualquier
organizacin,
resulta esencial que los
gestores dispongan de
herramientas
para
compatibilizar
ambas
dimensiones: la estrategia
(conduccin de procesos)
y la estructura (control de
operaciones).
En el actual estadio de
evolucin de la adopcin
de sistemas y/o modelos
de gestin, el empleo de
indica-dores parece ser el
tipo de buena prctica de
mayor y ms rpida
difusin en los campos
gubernamental,
empresarial
y
social,
particularmente
los
denominados
tableros
de
comando.
No
obstante, en algunos tipos

de organizaciones, sobre
todo
las
entidades
gubernamentales,
las
agencias de cooperacin
tcnica internacional y los
organismos
no
gubernamentales (ONG),
existe
una
notoria
confusin con relacin a
qu
implican
los
indicadores y su manejo.
El nfasis en administrar
en funcin de actividades
(reducto de los modelos
de gestin predominantes
durante la primera mitad
del siglo pasado) y no de
resultados (evolucin del
pionero
modelo
de
administracin
por
objetivos
desarrollado
en la dcada de 1980)
conduce a maximizar el

nmero de indicadores de
gestin e incrementar de
modo
desmedido
la
cantidad de datos (no
necesariamente
su
calidad) para monitorear y
evaluar un determinado
proceso o actividad. Ms
aun, no son pocos los
casos en los cuales, por
ejemplo, se otorga a los
indicadores
sobre
el
monitoreo
de
la
frecuencia de regado de
parques pblicos igual
jerarqua que a aquellos
que evalan la eficacia de
un
programa
de
planificacin
familiar
dirigido a madres y
padres adolescentes.
Las manifestaciones de
esta confusin en torno a

los indicadores de gestin

son numerosas y muy
diver-sas. Muchas de
ellas radican en la falta de
informacin

y cabal comprensin acerca de las dimensiones de

la gestin en las organizaciones. Este es el caso de
no caer en la cuenta de que, adems de la
dimensin humana, la direccin de organizaciones
tambin comprende las dimensiones de toma de
decisiones (modelo poltico y modelo racional),
gestin de procesos y grado de normalizacin de las
funciones, las actividades y los procedimientos. Esto
nos lleva a entender que la ges-tin tiene dos
dimensiones mutuamente dependientes: la gestin
de

nivel

estratgico,

cuyas

herramientas

se

sustentan en el empleo de indicadores estratgicos,

y la gestin de nivel operativo, cuyas aplicaciones se
sustentan en la construccin y el uso de indicadores
operativos o tcticos.
Partiendo del supuesto de que una determinada
organizacin municipal tiene definido cierto proceso
(con sus respectivos procedimientos) y que este es
transversal y demanda del concurso de distintas
reas programticas, de soporte administrativo y
apoyo, el grfico 4 muestra un conjunto de 6

indicadores de nivel estratgico que, a su vez,

constituyen los puntos crticos de control del
proceso.
Es oportuno sealar que los indicadores
estratgicos son los que especficamente reportan
resultados o el estado actual en el logro de una
meta. Los indicadores tcticos u operativos son los
que reportan s las actividades programadas (el
evento) estn siendo ejecutadas y el valor que el
evento toma en un determinado punto de control.
Como fcilmente se puede comprender, ambos tipos
de indicadores son imprescindibles para la gestin;
ms an, si bien los indica-dores estratgicos
reflejan la medida del desempeo o el logro, deben
construirse a partir de indicadores operativos, los
que no necesariamente han de ser re-colectados y
procesados por una misma rea de la organizacin.

04/03/2015 09:03 p.m. - Recorte de pantalla

Grfico 4
Indicadores dentro del proceso de recoleccin de
residuos slidos domsticos
Donde:
Indicador 1: disponibilidad de presupuesto
debidamente sustentado en el flujo de caja
asociado a las partidas contables de recursos
corrientes de la municipalidad.
Indicador 2: meta de cobertura del servicio en
funcin de la demanda actual y proyectada.
Indicador 3: programacin de rutas actuales y
proyecta-das en funcin de los datos de los
indicadores 1 y 2.
Indicador 4: nivel de operatividad, vigencia
tecnolgica y mantenimiento de los equipos y los
vehculos.
Indicador 5: nivel de capacidades y eficiencia
operativa del personal operativo y administrativo.
Indicador 6: medidas que reflejan la capacidad

libre del re-lleno sanitario, considerando la

homogeneidad en la distribucin de las zonas de
deposicin y la discriminacin por tipo de residuo.
Evidentemente, todos los indicadores sealados
son indicadores operativos con cierto grado de complejidad. Ninguno por s solo refleja el resultado
esperado, el cual podra definirse como: La
evolucin de la capacidad y la escalabilidad del
proceso de recojo y deposicin selectiva de los
residuos slidos domsticos en un determinado
periodo o ciclo.
En funcin de la definicin explcita del resultado
esperado, los participantes del proceso, sobre todo
el rea gestora y coordinadora, se veran en la
necesidad de desarrollar el algoritmo o la frmula
para expresar el indicador estratgico que brinde
una idea bastante aproximada del resultado, el cual
en este caso es una medida de satisfaccin de la
demanda actual y de flexibilidad con relacin a la
demanda
proyectada
y
la
capacidad,
el
equipamiento y la suficiencia presupuestal de la
municipalidad en ese proceso en concreto.
No obstante, an son poco frecuentes los casos en

los cuales los gestores de este tipo de procesos

disponen de las condiciones, la motivacin o, en una
situacin extrema, la preparacin para ir ms all del
reporte de medidas operativas y trabajar en funcin
de indicadores estratgicos crticos que, adems,
reflejen la articulacin al interior de la municipalidad
con otras reas de programacin, administracin y
apoyo.
Otro de los aspectos que refleja el empleo poco
eficaz de los indicadores estratgicos y tcticos es

el relativo al nmero de indicadores. Intuitivamente

se puede afirmar que disponer de ms indicadores
no implica necesariamente llevar un mejor control
sobre la efectividad de la gestin, las decisiones y el
desempeo organizacional. Al tener el gestor exceso
de informacin le ser ms difcil discriminar cul es
la que realmente necesita y, como respuesta,
priorizar la toma intuitiva de decisiones o su propio
mapa mental. No obstante, en el mbito particular de
la administracin pblica an se puede hallar casos
en los que se crean numerosos indicadores, se
implementan algunos de ellos sin un criterio
debidamente justificado y, finalmente, no se utiliza
ninguno para la gestin con-creta. Por qu sucede
esto?
En el ejemplo anterior, sobre el proceso de
recoleccin y deposicin selectiva de residuos
slidos domsticos (grfico 4), se identificaron
actividades crticas que deban cumplirse para que el
proceso fluyese en funcin de una secuencia
tambin crtica (una hoja de ruta). Esta definicin de

actividades crticas permite, por un lado, racionalizar

el proceso mismo y, por el otro, identificar los
indicadores tcticos u operativos que, en su
momento, servirn para construir los indicadores. Si
bien ya se hizo referencia a esta situacin, conviene
retomarla para responder por qu, en trminos
generales, existe una inclinacin de los gestores a
contar con muchos indicadores para eventualmente
usar solo algunos sin que necesaria-mente sean
los ms relevantes, puesto que el gestor siempre
estar sujeto a sus preferencias y mapas mentales
o ninguno.
En la definicin explcita de los indicadores
operativos asociados a actividades crticas tambin
se debe entender que distintas reas requieren
trabajar de modo coordinado, si es que el rea
responsable del proceso necesita operar mediante
un modelo de ges-tin a travs del empleo de
indicadores. Por ejemplo, los indicadores del 1 al 6
aclaran que el proceso tiene una instancia
coordinadora que lo conduce (puede ser la gerencia
de Servicios a la Ciudad), concibe, gesta, monitorea

y evala junto con otras reas como plani-ficacin y

presupuesto, desarrollo urbano, administra-cin y
finanzas, logstica, proyectos especiales, parques y
jardines y recursos humanos.
Lo ptimo, el punto de mximo rendimiento (la
curva desempeo-estructura), coincide con un
estado en el cual las reas relevantes de un proceso
coordinan sus acciones en funcin del conjunto de
indicadores estratgicos y operativos del proceso.
No sera difcil verificar que la medida en que
aumenta el grado de articulacin en torno a un
proceso relevante entre los distintos departamentos
es inversamente proporcional al nmero y la
importancia de los indicadores operativos y, por
ende, estratgicos. La articulacin al interior acta
como un mecanismo que restringe el exceso de
complejidad y burocracia alrededor del nmero de
procesos y la extensin del proceso, medida en
trminos del nmero de procedimientos y puntos de
control asociados a la regulacin gubernamental y la
reglamentacin interna.

En correspondencia, un bajo grado de articulacin

interna corresponde a un estado en el que cada rea
genera y administra procesos y procedimientos en
exceso; lo que da origen a un nmero cada vez
mayor de indicadores que no necesariamente conversan con los indicadores que generan y
administran las dems reas de programacin,
administracin y apoyo. Esto no implica que exista
un nico nmero eficiente de procesos (con sus
respectivos
indicadores
estratgicos)
y
de
procedimientos
u
operaciones
(con
sus
correspondientes indicadores operativos) para un
mismo tipo de institucin gubernamental.
El tamao de la organizacin es fundamental y
equivale a la estructura orgnica como respuesta a
la complejidad del entorno. As, por ejemplo, un
proceso en el mbito del desarrollo econmico local
de nivel provincial demanda tipos de intervencin de
mayor alcance, complejidad y magnitud de recursos
que lo que requerir una municipalidad distrital. El
nmero de reas internas y actores en el entorno
con los que hay que trabajar de manera articulada

es mayor en la municipalidad provincial, lo que

determina procesos ms complejos, con indicadores
estratgicos ms finos, y ms procedimientos, con
una automatizacin de la estructura y la burocracia
(ver grfico 5).
En el grfico 5 se aprecia un proceso extenso de
gestin que demanda el manejo de 9 indicadores

04/03/2015 09:04 p.m. - Recorte de pantalla

Grfico 5
Escala de comparacin de la extensin de los
procesos provinciales y distritales
estratgicos para el nivel provincial, mientras que
solo requiere 6 indicadores estratgicos para el nivel

distrital. En ambos casos es posible que solo se

necesiten 2 indicadores para que el proceso exista;
pero en este escenario ser sencillo verificar que la
insuficiente
estructura
(nivel
subptimo
de
burocracia) ocasiona dos efectos que reducen el
desempeo
organizacional:
a)
no
existen
condiciones para una efectiva articulacin entre los
departamentos que contribuya a los resultados
esperados del proceso y b) el trabajo aislado
provoca que las reas compensen la desarticulacin
a travs del aumento de los procedimientos y las
operaciones necesarios para alimentar el proceso
(exceso de burocracia), lo que significa que la
organizacin pasa directamente de la zona de poca
eficiencia a la zona de ineficiencia, sin atravesar el
rea de ptimo rendimiento dentro de la curva
desempeo-estructura.
En conclusin, en la medida en que la definicin de
los procesos sea deficiente, la desarticulacin interdepartamental sea incipiente y la compensacin de
ambos aspectos previos a travs del aumento de los
procedimientos y la regulacin interna (que consume

tiempo) genere un exceso de burocracia, la

propensin hacia emplear muchos indicadores
operativos poco relevantes (aquellos que no
contribuyen con la construccin de los indicadores
estratgicos o por resultados) ser mayor y,
eventualmente, los toma-dores de decisiones o los
gestores se vern incentiva-dos a dejar de
emplearlos3.
3.Aunque la conclusin planteada se sustenta en
modernas
teoras
administrativas
y
microeconmicas, y en la experiencia de campo,
an faltan estudios que profundicen en la
validacin de estas afirmaciones y sus implicancias
y
revelen
otras
consecuencias
para
el
funcionamiento de la organizacin.
AJUSTE DE PROCESOS EN FUNCIN DE LA
RACIONALIZACIN DE LOS INDICADORES
La seccin anterior trat sobre la definicin de
indicadores como una funcin de las caractersticas
del proceso, los resultados esperados y la estrategia

de la organizacin en su gestin tanto interior como

hacia el entorno. Se postul la relacin inversamente
proporcional entre el grado de articulacin entre las
reas que participan en un proceso y el nmero de
indicadores, enfatizndose que un diseo eficiente
de indicadores estratgicos requera seleccionar los
indicadores operativos ms relevantes. El nmero de
estos est tambin determinado por los puntos de
control, es decir, los momentos en que es necesario
verificar si el evento (el proceso) ocurre y qu
valores toma el indicador (la medida que refleja el
indicador) en cada punto.
En esta seccin se expondr una metodologa rpida para definir los indicadores operativos y los
criterios que orientan la determinacin del nmero
eficiente de indicadores estratgicos y su definicin
explcita, es decir, su construccin y normalizacin.
Con este propsito, el grfico 6 muestra un proceso
en el que se han identificado 20 puntos de control
que reflejan la necesidad de definir (denominar y
explicar) por lo menos 20 indicadores tcticos u
operativos. No obstante, el mapeo del proceso, el
anlisis del grado de articulacin interdepartamental

y la reflexin profunda sobre los resultados

esperados del proceso en funcin de objetivos o
metas de logro en el nivel institucional (en el rea
especfica que da origen al proceso) alertaran sobre
el riesgo de implementar una gestin por procesos
(empleo de indicadores que reflejen el logro de
resultados) en el estado actual.

Grfico 6
Asociacin de indicadores operativos en funcin
de los resultados esperados

Las informaciones derivadas del mapeo del

proce-so y de los otros aspectos referidos
podran emplearse para emprender una
reforma focalizada del proceso y de la
estructura
y
los
roles
y
las
responsabilidades,
pues
una
modernizacin no necesariamente debe
ser integral.
La reforma se conoce tambin como
reingeniera de procesos desde una
perspectiva doble: a) optimizacin del flujo
transversal del proceso y b) simplificacin
administrativa. Como parte de la reforma y
el rediseo preliminar del nuevo proceso
es posible que los pun-tos de control se
reduzcan de 20 a algo ms de 6, lo que
implica tomar una primera decisin:
Estn los 6 puntos de control en un nivel
en el cual ya es posible reportar resultados
del proceso?.
Si los 6 puntos de control contienen la
informacin que permite tomar decisiones,
evaluar resultados y brindar lineamientos
para la definicin de polticas sobre el

funcionamiento de las reas que

intervienen en el proceso, es posible tener
una
primera
aproximacin
a
los
indicadores estratgicos. Esta ptima
situacin es algo esquiva en la prctica. Lo
que en el mejor de los casos puede ocurrir
es que algunos de los puntos de control
estn preparados para el reporte de
resultados del proceso, mientras que los
puntos de control restantes requerirn de
un trabajo de mayor detalle para derivar los
indicadores operativos.
No obstante, en el grfico 6 se ha
supuesto que los 6 puntos de control no
necesariamente sern aquellos que
reporten resultados. Por ello, el siguiente
paso consiste en establecer estos puntos
como reflejo del tipo de informacin que
debe
recolectarse
y
procesarse
previamente en un nivel operativo, lo que
dar como resultado la definicin de los
indicadores operativos. En consecuencia,
los pasos posteriores sern: a) derivar una
primera aproximacin a los indicadores
estratgicos relevantes, b) ajustar y

desarrollar en detalle los indicadores

tcticos, c) ajustar los indicadores
estratgicos y d) desarrollar el modelo
resultante y efectuar los ajustes necesarios
al proceso. Esto es, implementar el
proceso y los indicadores y efectuar
pruebas para evaluar y comparar
resultados sucesivos, mediante varias
corridas.

Construccin de indicadores
Una

gestin

es,

por

definicin,

la

administracin de procesos y la toma de

decisiones (estrategia) y la administracin
de centros de costos y responsabilidades
(estructura) con un propsito definido. En
consecuencia, siempre es un proceso que
conduce al logro de resultados y, a su
vez, los resultados son una caracterstica
implcita de la gestin. Estrictamente
hablando, es una redundancia tratar de
discriminar la gestin de la gestin por

resultados (o para resultados), pues la

gestin sin resultados no tiene sentido
en s misma.
La expresin tangible de una gestin
est en el diseo, la implementacin, el
control y la retroalimentacin de los
procesos. Es la gestin de los procesos la
que en realidad produce los resultados;
de modo que una gestin puede no ser
por procesos (no garantiza resultados) o
ser por procesos, en la cual los
resultados se producen aunque no
necesariamente en la medida de lo
esperado o planificado.
Hacer gestin sin un sustento en el
conocimiento y el control sobre los
procesos equivale a una gestin basada
en la intuicin, la experiencia (que no
siempre se aplica con buenos resultados
cuando cambia el con-texto) o restringirse
exclusivamente a los procedimientos. Una
gestin orientada a los procesos equivale,
por tanto, a una gestin estratgica y el

manejo de los dis-tintos grados de riesgo

que implican las decisiones.
Al combinar la informacin sobre el
anlisis del pro-ceso y su articulacin a la
gestin estratgica (desempeo) y la
gestin operativa (estructura) de la
organizacin es posible definir metas de
racionalizacin o reforma del proceso, la
funcionalidad orgnica y normativa, y los
roles y las responsabilidades. Este primer
paso permite una aproximacin al nuevo
proceso y sus indicadores, especialmente
los tcticos.
Esta lgica se puede apreciar en el
esquema que se muestra en el grfico 7,
al que a continuacin acompaar un
ejemplo sencillo que permita aclarar la
diferencia entre una gestin que solo se
sirve de indicadores operativos y una
gestin orientada a resultados, la cual
necesariamente utiliza los indicadores de
nivel operativo para construir indicadores
de nivel estratgico, que

04/03/2015 09:06 p.m. - Recorte de pantalla

Grfico 7
Flujo iterativo del diseo de
indicadores estratgicos en
funcin de indicadores operativos
son aquellos que permiten medir la
productividad del proceso y el desempeo
de la organizacin.

Los indicadores operativos (IO) permiten

verificar que un evento bajo control se
encuentra en ejecucin, es decir, que las
actividades y el ciclo del proceso operan
bajo
los
patrones
preestablecidos.
Asimismo, permiten articular la ejecucin
de actividades con los centros de costos
(enfoque financiero-contable) y/o partidas
(enfoque contable) de las distintas reas
que participan en el proceso. Finalmente,
permiten medir el estado de la(s)
variable(s) que adquiere un determina-do
punto de control y/o las actividades en un
momento dado.
En el grfico 7 se aprecia un caso en el
que se com-paran dos situaciones. Ambas
se refieren a la accin por la que un
camin recolector de residuos slidos
domsticos
recorre
una
ruta
predeterminada en dos distritos vecinos (A
y B) con una frecuencia semanal de 7
veces. Si el solo hecho de tomar la variable
frecuencia como punto de control
sirviese para asignar un indicador de

resultados, se estara incurriendo en un

grave error al afirmar que el servicio tiene
el mismo rendimiento para ambos distritos.
Esto se podra comprobar al caer en la
cuenta que mientras en el distrito A se
atiende a 1800 usuarios, en el distrito B se
llega a 18 mil usuarios. El paso lgico sera
utilizar ambos
datos (frecuencia y demanda) para
construir un indicador operativo que refleje
el rendimiento del proceso en un punto de
control especfico, como podra ser la
estimacin de la cobertura y el clculo del
dficit o la suficiencia del servicio, lo que
nos dara un nuevo dato de tipo
compuesto.
Los
indicadores
estratgicos
(IE)
permiten medir el desempeo de modo
sistemtico:
a)
compatibilizan
los
resultados reales del proceso con lo
planificado, b) permiten evaluar el
rendimiento de las reas y los gestores
que participan en la ejecucin del proceso

al vincular el grado de logro de las metas

operativas con el rendimiento de las
personas, y c) ayudan a evaluar si los
procedimientos y la reglamentacin interna
facilitan u obstaculizan el flujo del proceso.
Finalmente, los indicadores estratgicos
reflejan la calidad de la toma de decisiones
y brindan informacin para mejorar, ajustar
o cambiar la estrategia que justifica el
diseo del proceso.
En el grfico 7 tambin se puede apreciar
que la definicin de un indicador de tipo
estratgico
necesariamente
requiere
trabajar con datos simples o datos
compuestos (indicadores operativos) para
explicitar un resultado que permita evaluar
el rendimiento de un proceso o una fase en
particular dentro del ciclo del proceso. Esta
definicin de indicadores estratgicos

debe ser concertada entre los gestores de las reas

que participan en el proceso. As, por ejemplo,
podra determinarse que el indicador estratgico (IE)
requiere obtener el cociente entre la suma de los
indicadores operativos IO1 e IO2 y dos veces el valor
que refleje el indicador operativo IO3. Para
generalizar los alcances del razonamiento expuesto
en los prrafos anteriores a cualquier tipo de
proceso es oportuno recalcar que para justificar un
proceso se requieren por lo menos 2 indicadores de
nivel estratgico, donde cada uno de ellos puede
necesitar reflejar dos puntos de control especficos
dentro del ciclo del proceso. Cada punto de control
est asociado a dos fases del ciclo del proceso y
refleja
la
informacin
de
actividades
y
procedimientos a travs de un determinado nmero
de indicadores operativos.
No obstante, es errado suponer que a cada accin
o procedimiento le corresponder un indicador
operativo. Si as fuese se requeriran, por ejemplo,
20 indicado-res, lo que constituira un exceso que
eventualmente reducira la posibilidad de contar con
datos relevantes para construir indicadores

estratgicos o de resultados. Es ineludible

racionalizar el proceso y trabajar con los datos
simples para elaborar datos complejos que s
puedan asociarse a indicadores operativos (grfico
8). Ms aun, algunos de los nuevos indicadores
operativos
podran,
con
algunos
ajustes,
transformarse
directa-mente
en
indicadores
estratgicos. Cada caso es particular.
Ajuste iterativo de indicadores

La gestin de procesos y el trabajo con indicadores

no constituyen solo un ejercicio tcnico sino poltico
y tcnico. Los procesos y sus indicadores pueden
estar bien definidos e implementados e incluso
pueden dar resultados auspiciosos, pero ello no
garantiza que se est reflejando el desempeo
organizacional. El que la organizacin (pblica,
privada o civil) tenga buenos procesos desde el
punto de vista netamente tcnico no necesariamente
significa que cumpla con su misin y logre sus
objetivos institucionales. Por esa razn, se requiere
enfatizar que la definicin de los procesos se debe
exclusivamente a la conduccin de toda la
organizacin en funcin de su entorno

04/03/2015 09:07 p.m. - Recorte de pantalla

Grfico 8
Asociacin de indicadores (racionalizacin del
proceso)
y su visin y misin. Solo mediante esa priorizacin
se puede adoptar y concertar los criterios y las

polticas que permitirn expresar qu es lo que se

pretende reflejar (en trminos de resultados) con
cada uno de los indicadores estratgicos. De igual
modo, los indica-dores estratgicos necesitan estar
articulados al da a da, lo que se logra mediante
indicadores operativos (grfico 9).
Es poco prudente aventurarse a reformar procesos
e implantar indicadores estratgicos si es que la
estrategia de la organizacin no es clara ni est
debidamen-

Grfico 9
Jerarquizacin de indicadores

te
sustentada
mediante
un
conjunto
de
informaciones y
decisiones
de
poltica externa
e interna. Esta
eventualidad,
frecuente en el
mbito
gubernamental,
no permite que
se implementen
y
gestionen
procesos
orientados
a
resultados. Por
otro lado, es
poco prudente
aventurarse
a
definir
indicadores
operativos
sin
tomar en cuenta

qu
tipo
de
informacin
aportan para la
construccin y la
valoracin
de
los indicadores
estratgicos.
Esta posibilidad,
tambin
muy
frecuente
en
todo tipo de
organizaciones,
no permite que
la gestin de
procesos
contribuya a que
la organizacin
obtenga
resultados
reales.
Incluso si los
indicadores
operativos
se
definiesen
en
funcin
de

indicadores
estratgicos, no
es
prudente
afirmar que se
trata
de
versiones
definitivas.
El
manejo
de
indicadores es,
en principio, un
hecho iterativo
(grfico
10).
Durante
las
pruebas
de
implementacin,
las versiones de
los indicadores
son
preliminares,
pues
es
necesario
ajustarlos
de
modo sucesivo
mediante

simulaciones
(pruebas en fro)
y
ciclos
(pruebas
en
caliente)
que
permitan
adaptar
los
indicadores, el
ciclo, el proceso,
la
estructura y, en
algunos casos,
la estrategia de
la organizacin.

Grfi
co 10
Vinculacin
entre la
estrategia, el
ciclo del
proceso y los
indicadores
Es importante
insistir en que
es a partir de la
estrategia

que

se derivan los

procesos

el

esquema
general

del

MODELO

DE

GESTIN POR
PROCESOS.
Sobre esta base
se obtendr la
primera
aproximacin a
los

indicadores

operativos

estratgicos; los
que,

en

sucesivas corri-

04/03/2015 09:23 p.m. - Recorte

de pantalla

G
r

fi
c
o

1
1
Ajuste de
indicadores
en funcin de
procesos
alineados con
la estrategia
de la
organizacin

das (pruebas en fro y en

caliente), evolucionarn
hacia la versin final de
los indicadores (grfico
11), lo que no implica que
no
se
puedan
perfeccionar
ms
adelante.
En el grfico 11 se
aprecia
el
proceso
completo de definicin y
ajuste de indicadores, de
acuerdo
con
los
lineamientos descritos. La
organizacin se traza una
visin y estrategias que
son los insumos para
definir
los
procesos
(dimensin
de
la
estrategia) y el arreglo
organizacional
para
operar
y
dirigir
la

organizacin (dimensin
de la estructura). Esta
informacin es el primer
gran pilar del modelo de
gestin y permite derivar
un mecanismo o un
sistema de control y
evaluacin
del
desempeo
organizacional que est
compuesto
por
indicadores.
Evidentemente,
el
empleo de indicadores
para reflejar la medida del
rendimiento,
el
desempeo
o
la
productividad
de
la
organizacin requiere de
datos agregados (los
indicadores), pero estos
nunca
lograrn
reemplazar el proceso de
toma de decisiones y
tampoco garantizarn que

quienes deciden sean

infalibles. Por esta razn,
la adopcin, el ajuste
progresivo
y
la
institucionalizacin de un
MODELO DE GESTIN
POR PROCESOS se
plantea como el paso
siguiente y, a la vez, uno
de los mayores desafos
de las organizaciones y
los gestores.
EL MODELO AJUSTADO
DE GESTIN
GUBERNAMENTAL
BAJO UNA LGICA
DE PROCESOS
En las secciones previas
se ha abordado la medida
del desempeo de la
organizacin como uno
de los mayores desafos
de la gerencia moderna.
Se parti del antiguo
dilema
de
estrategia

versus estructura, que

tiene sus orgenes en la
dcada de 1930 y se
desarrolla
desde
la
administracin
en
la
dcada de 1970, para
tratar ambas dimensiones
de
la
direccin
de
organizaciones de modo
combinado.
Asimismo, se destac
que el modelo de gestin
que combine a ambas
para alcanzar un punto de
mximo
rendimiento,
reflejado en la curva de
productividad
y
desempeo
organizacional,
necesariamente
se
sustenta en la adopcin
de la gestin
de procesos; lo
implica
alinear

que
los

procesos a la estrategia
de la organizacin y
controlar la ejecucin de
la
estrategia
y
los
resultados
de
los
procesos
mediante
indicadores que permitan
a los gestores evaluar los
resultados
organizacionales y, sobre
esta base, ajustar el
proceso de toma de
decisiones
y
la
conduccin
de
las
operaciones.
En esta seccin se
busca completar el mapa
de
la
gestin
por
procesos como ncleo
medular de un modelo de
gestin. Para hacerlo, se
empezar por sea-lar
cuatro errores recurrentes
que limitan la potencia de
un
planteamiento
de

modelos de gestin por

procesos al igual que el
empleo de indicadores.
El primer error, y
probablemente el ms
comn en la gestin de
todo
tipo
de
organizaciones, es el
referido a la confusin
entre procesos en control,
total o parcial, de una
organizacin y procesos
sobre los cuales la
organizacin no tiene
control alguno, sino una
incidencia, dbil o fuerte,
directa o indirecta.
La nocin de procesos
es tan antigua como los
pri-meros conocimientos
que las civilizaciones
clsicas
desarrollaron,
particularmente la griega.

En los siglos sucesivos, la

evolucin de las ciencias
exactas
requiri
del
desarrollo de la nocin de
sistemas, a modo de una
visin esttica y en
equilibrio de eventos de la
naturaleza o creados por
el hombre. En la medida
en que en el mundo real
los
sistemas
son
dinmicos pues jams
permanecen estticos, los
nicos elementos que
podran
permitir
al
hombre
entender
la
dinmica de los sistemas
seran los medios bajo los
cuales un sistema puede
ser controlado, de modo
que
fuese
posible
entender a cabalidad las
transformaciones
parciales
en
sus

componentes y, de ese
modo, tener una idea
bastante aproximada de
la transformacin que se
opera en todo el sistema
y as deducir la relacin
de causalidad (causaefecto)
que
produce
resultados nuevos a partir
de insumos, en virtud de
la sucesin de eventos
naturales o provocados.
En sntesis, un proceso
es un sistema o parte de
un sistema mayor, el cual
se caracteriza por la
permanente
transformacin
de
insumos en productos o
resultados, sobre los que
se tiene un grado de
control
relativo
y
proporcional al nmero de

variables
sobre

del

proceso

las que existe

intervencin
directa, natural o
provocada. Un
proceso
tiene
una
temporalidad
que
regularmente es
conocida
por
quienes
participan en su
funcionamiento
y
evolucin.
Desde
ningn
punto de vista
puede
el
proceso ser un
evento
indefinido; por el
contrario,
se
conoce su inicio

y,
aproximadament
e, su fin, lo que
coloca a los
procesos dentro
de la categora
de hechos de
corto y, a lo
ms, mediano
plazo.
En
este
aspecto de la
temporalidad es
donde
precisamente
radica mucha de
la confusin con
los
procesos;
puesto que ante
algunas
tendencias
o
algunos eventos
de los cuales no

existe
control
por parte de
quienes
los
vigilan se suele
pensar que se
trata
de
procesos. Ello
lleva
a
la
necesidad
de
mover el punto
temporal
de
referencia
a
escalas ms o
menos definidas
cuando
se
pretende
intervenir sobre
los procesos de
largo plazo; por
ejemplo, ciclos
de cinco o ms
aos. No son
pocos
los
ejemplos en los

que
las
organizaciones
municipales, por
ejemplo, refieren
sus progresos
parciales como
parte de un
proceso sobre
cuyo resultado
final no tienen
responsabilidad
(pues
solo
aportan). Este
tipo
de
declaraciones
no
es
semnticamente
inapropiado,
pero deja muy
claro
que
quienes
formulan
una
intervencin con
el objeto de

mejorar
algn
aspecto de la
realidad local no
tienen
un
compromiso
firme con el
resultado o el
propsito
que
sirvi
de
sustento
al
proceso
de
formulacin de
la intervencin.
El
segundo
aspecto radica
en confundir las
escalas de los
procesos.
Por
ejemplo, no es
raro que se confundan
procedimientos
con procesos o,

peor an, que

se minimice la
importancia de
los programas
como
un
conjunto
de
procesos. Sobre
este
tema
resulta
til
retroceder hasta
los
primeros
aos del siglo
pasa-do;
especficamente
a la poca en la
que el afamado
industrial Henry
Ford aplic la
administracin
cientfica y los
aportes de los
padres de la
administracin,
como
el
ingeniero
y

economista
Frederick Taylor,
para
implementar el
primer proceso
de produccin
en
serie
(produccin en
masa) en la
fabricacin del
automvil
Modelo T. Este
vehculo marc
el inicio de la
industria
automovilstica
en una escala
industrial para el
consumo
masivo y fue su
producto estrella
por ms de una
dcada.
El proceso de
manufactura del

Modelo T tena
la particularidad
de producir un
solo tipo de auto
(el
mismo
diseo
y
nicamente de
color negro). La
aplicacin de los
principios de la
administracin
cientfica y la
tecnologa
de
procesos de la
poca permiti
imple-mentar un
solo
proceso
(grfico
12)
alimentado por
un

G
r

f
i
c
o
1
2
Modelo simple
de gestin de
procesos: un
proceso lineal y
muchas
actividades y
procedimientos

elevado
nmero
de
actividades,
tareas
y
procedimientos
automatizados y por una
arquitectura organizativa
jerrquico-funcional.
En los aos siguientes,
la competencia en el
merca-do, el crecimiento
econmico, el avance
tecnolgico y el cambio
de los patrones de
consumo, entre muchas
otras tendencias que
marcaron el auge de la
era
industrial
y
la
competencia abierta en
los
mercados,
determinaron
la
necesidad de introducir
variantes al Modelo T y
ofrecer otros modelos.
Henry
Ford
busc

tambin anticiparse a los

cambios estructurales y
transform el modelo de
gestin de un proceso
lineal en un modelo de
gestin multiprocesos, lo
que coincidi con la
adopcin
de
una
arquitectura organizativa
ms flexible.
Una leccin de la
experiencia narrada alude
a privilegiar la escala, la
temporalidad y la vigencia
de
los
procesos.
Respecto de la escala,
todo proceso apunta a
lograr un producto o un
resultado que ha sido, de
cierta
forma,
preestablecido;
pero
cuando el resultado o el
producto
tiene

caractersticas que han

variado o, ms aun, un
grado de complejidad
considerablemente
superior, entonces
el
mismo proceso ya no
funcionar o, inclusive, es
posible que se requiera
operar ms de un proceso
para lograr el nuevo
producto o resultado.
En
cuanto
a
la
temporalidad,
todo
proceso est sujeto a un
ciclo de tres momentos:
a) un momento en el cual
los insumos que se van a
emplear o la realidad que
se va a transformar
requieren prepararse, b)
un momento en el cual las
reglas
del
proceso
actan, apoyadas por una

organizacin
y
un
mecanismo de con-trol y
c) un momento en el cual
los resultados se van
produciendo
y
son
perfectibles. Este ciclo
requiere administrar el
tiempo como variable y
fijar puntos de control. No
obstante, como se ha
sealado,
existe
una
inclinacin a entender la
temporalidad
de
los
procesos como un ciclo
indefinido, en el que no es
prctico
o
factible
implementar puntos de
control.
Finalmente, sobre la
vigencia, es importante
notar que un proceso solo
brinda
los
resultados
esperados en la medida

en que no existan nuevas

versiones del proceso que
ya hayan probado ser
superiores y adaptarse
mejor a la nueva realidad
o
las
nuevas
necesidades. Asimismo,
la vigencia tiene mucho
que ver con
el arreglo institucional y el
modelo de gestin que se
combinan para gestionar
los procesos; si este
arreglo institucional falla,
el
proceso
tambin
fallar, inclusive si se
hubiese actualizado.
La lgica sobre la
gestin por procesos
tambin opera en el
campo
gubernamental,
aunque muchas veces
esto no sea evidente para

los gestores pblicos. El

primer paso es reconocer
que una gestin desde lo
local demanda no uno
sino muchos procesos,
todos ellos de alta
complejidad,
que
requieren
permanentemente
de
ciclos de corto, mediano y
largo plazo y necesitan
una
organizacin
inteligente y flexible pero,
al mismo tiempo, muy
ordenada.
El grfico 13 busca
reflejar un esquema de
los procesos de gestin
local. Con independencia
de
los
tipos
de
competencia por operar
(por ejemplo, temas de
educacin,
salud,

nutricin,
ambiente,
saneamiento, etctera),
los procesos nacen de
una dimensin estratgica
sustentada en los niveles
operativo y organizativo:
gestin por actividades y
gestin por metas. Ambas
dimensiones sirven para
definir los macroprocesos
y
sus
respectivos
programas,
proyectos,
metas de desempeo,
modelo de gestin en lo
estrictamente funcional y
resultados.
Los gobiernos locales
conducen procesos y
tambin
adaptan
procesos que son, de
cierto
modo,
estructurados; lo que
significa que ms de un
gobierno local ejecuta

procesos
bajo
esquema
similar
funcionamiento.

un
de

La gestin por procesos

es, por definicin, una
ges-tin por resultados.
La
planificacin
estratgica, los procesos
de
fortalecimiento
institucional
y
los
proyectos
de
simplificacin
administrativa
o
modernizacin por s
solos no pueden dar
resultados duraderos, y
menos
a
costos
razonables
que
garanticen
la
sostenibilidad
de
las
mejoras.
Como se muestra en el
cuadro 1, los insumos que
forman parte de una

gestin por procesos van

mucho ms all de la
dimensin administrativa
y tcnica y hallan su
origen en un conjunto de
decisiones
desde
mltiples sectores, con
relacin
al
estado
presente local frente a lo
global y a su proyeccin
hacia el futuro.

Dentro de este ciclo, las polticas y las decisiones

desde el gobierno local solo son uno de los

componentes desde el punto de vista de la
gobernabilidad local, pues los roles y las
expectativas de los dems actores son tan o ms
importantes.
En un nivel inmediatamente inferior, los insumos
comprenden
los
procesos
de
planificacin
(estrategia) y el diseo organizacional que soporta a
lo
planificado
(estructura),
el
grado
de
complementariedad de recursos y capacidades
institucionales e intersectoriales, la gerencia
financiera y la capacidad tcnica y tecnolgica.
Todos estos insumos son el objeto de la
transformacin; en consecuencia, el proceso
integral de transformacin se denominar la
gestin e incluir muchos procesos,
la
administracin de la estructura y el diseo de
estrategias de fortalecimiento institucional y mejora o
ajuste de procesos (reingeniera).
Como parte de la gestin de procesos, el logro de
resultados es la meta suprema. Esta afirmacin
parece contradecir lo antes descrito y enfatizado (ver
cuadro 1),

puesto que el modelo de gestin por procesos,

segn se afirm, tiene el propsito de alinear el
accionar y las decisiones de la organizacin a los
componentes de la dimensin estratgica de la
gestin. Sin embargo, si los ms altos valores y la
visin de la organizacin no se pueden alcanzar, o
son solo buenas intenciones, ocurre algo paradjico:
se tienen procesos alineados con la principal
estrategia de la organizacin pero esta no es buena
o es irrealizable.
Si los procesos son efectivos y su gestin tambin,
el conjunto debe acercar a la organizacin a los
resultados esperados; pero si falla el diseo de los
procesos o su gestin no habr control alguno sobre
la medicin del logro de los resultados. Esto
confirma que los resultados se obtienen en funcin
de procesos siempre que los procesos estn
alineados con la principal estrategia de la
organizacin y que esta estrategia sea suficientemente slida y posible. Si no hay articulacin de
estas dimensiones no es posible avanzar en la
implementa-cin de un modelo de gestin ni

gestionar los procesos de modo sostenido (grfico

14).

El grfico 14 ilustra los distintos componentes que

gravitan en torno a la adopcin de un modelo de
gestin por procesos. La orientacin de este modelo
es, por un lado, hacia equilibrar las dimensiones de
la estructura y la estrategia de la organizacin y, por
el otro, a alinear los procesos a la principal
estrategia de la organizacin de modo que su
gestin se consolide progresivamente, no solo en el
nivel de la toma de decisiones sino tambin en el de

las dimensiones ms operativas dentro de la

organizacin, incluyendo los procedimientos y las
operaciones que tienen a su cargo las reas
administrativas y de apoyo.
Una gestin por procesos requiere que la
organizacin
posea
condiciones
para
su
implantacin. Si la ges-tin est sesgada hacia los
enfoques de los individuos con poder para tomar
decisiones, sus estilos van a impedir que la visin
tcnica sea compatible con la visin poltica, por eso
es un hecho poltico-tcnico la necesidad de adoptar
un modelo de gestin. Con igual criterio, pero en un
nivel operativo, es esencial entender cmo funciona
la organizacin en su dimensin informal, lo que se
asocia a la cultura y el comportamiento
organizacional. Esta debe ser analizada para
estimular que la adopcin del modelo de gestin se
independice de los sesgos, las aversiones y las
preferencias de las personas y pueda ser
institucionalizada.
Adems, se requiere de un considerable periodo
de pruebas, no solo porque el sistema nuevo, al ser
integral, demanda de manera sucesiva (en fro y en

caliente) pruebas, ajustes y, eventualmente,

actualizaciones, sino porque no es de esperar que
en la organizacin existan todas las competencias
gerenciales y las capacidades institucionales para
llevar adelante el proceso de implantacin. Esta
curva de aprendizaje debe adquirirse y ser puesta a
prueba en condiciones reales, es decir, a travs del
mismo proceso, para desarrollar condiciones para la
implantacin (paso 1), la consoli-dacin del modelo
como proceso piloto (paso 2) y la consolidacin de
los procesos y el modelo en toda la organizacin
(paso 3). De no existir las condiciones de
implantacin,
eventualmente
la
gestin
se
desgastar y las mejoras no se producirn.
En conclusin, todo proceso de modernizacin o
fortalecimiento, por ejemplo la implantacin de un
modelo de gestin por procesos orientados a
maximizar el desempeo o la productividad de la
organizacin, requerir tener en cuenta los principios
descritos.
CONTRIBUCIONES Y LIMITACIONES
La investigacin realizada sugiere que es en virtud a

conciliar los supuestos de las dos grandes escuelas

del proceso estratgico (la escuela prescriptiva y la
escuela descriptiva) que es posible generar el
sustrato para aplicar los fundamentos del control
estratgico y alentar la adopcin de tecnologas de
gestin para la evaluacin del desempeo en las
organizaciones del sector pblico; particularmente
en el caso de los gobiernos locales, que es el campo
de estudio empleado por los auto-res para el
desarrollo de la herramienta descrita. Este aspecto
tambin constituye una limitacin del estudio
presentado en forma parcial en este artculo, dado
que el diseo ha sido influenciado tanto por la
complejidad de la gestin pblica local como por las
caractersticas de las polticas y los procesos de
descentralizacin y modernizacin del Estado en
curso en la escena perua-na. Una variacin
sustancial de los escenarios que sir-vieron de
sustrato al diseo de la herramienta podra implicar
ajustes al modelo planteado.
El enfoque estructura-estrategia adoptado tiene
como base criterios sobre el valor agregado que el
proceso de gestin aporta a las organizaciones y
que subyacen tanto a las teoras claves sobre las

organizaciones, la firma, los sistemas y los procesos

como reflejo del funcionamiento de sistemas dinmicos, como al diseo de tecnologas de gestin
para medir el desempeo de la firma como: administracin por objetivos, modelos de gestin de la
calidad (como el Malcolm Baldrige), cuadros de
mando integral (como el Balanced Scorecard),
estimacin econmica del valor agregado (EVA) y
gerencia basada en valor (VBM), entre otros.
No obstante, el enfoque estructura-estrategia
adoptado no logra identificarse como un medio para
hacer extensivo al sector gubernamental el empleo
de los desarrollos tericos e instrumentales en
materia de control estratgico del sector
empresarial. Un esfuerzo de tal envergadura no solo
excede los alcances
del presente trabajo, sino que adems demanda un
estudio profundo sobre el aporte de los modelos de
gestin basados en enfoques mecanicistas al desempeo de organizaciones del mbito de la gestin
gubernamental o pblica.
El eje de esta propuesta se centra en el reconocimiento de la gestin como un proceso que, por defi-

nicin, existe y subsiste en la medida en que los

obje-tivos de gestin se definan, los resultados que
reflejen el logro de metas y objetivos en un periodo
razonable de tiempo tambin estn predefinidos y el
sistema de toma de decisiones se apoye en un
conjunto de medi-das pensadas para controlar la
marcha de la estrate-gia y, por tanto, articular
objetivos, decisiones, uso de recursos y evaluacin
de metas de logro. En conse-cuencia, la propuesta
ha permitido derivar un modelo general para
conducir el proceso de gestin bajo par-metros
flexibles que pueden complementar en buena
medida los roles funcionales desde las diversas
reas
de una organizacin, lo que permite que el esquema
propuesto sea aplicado a instituciones de gobierno
local (municipalidades).
No
obstante,
eventuales
esfuerzos
de
implementacin
demandarn
el
desarrollo
complementario de nuevas aproximaciones tericas
y metodolgicas en campos como la arquitectura
institucional, la competitividad territorial, los lmites
en el ejercicio de competencias de la organizacin

gubernamental (de modo similar a lo que se conoce

como boundaries of the firm), procesos de
fortalecimiento institucional, gestin de los recursos
humanos bajo parmetros de medicin del
desempeo, un renovado marco normativo y gestin del cambio y la resistencia dentro de las
organizaciones, entre otros aspectos que se deben
enfrentar para intentar reducir la brecha en los
desarrollos intelectuales y prcticos que marcan
distancias entre la gestin estratgica en los mbitos
empresarial y gubernamental.