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esquematizado

Informativo 664 STF

Mrcio Andr Lopes Cavalcante
Processo excludo deste informativo esquematizado por no ter sido concludo em virtude do julgamento ter
sido suspenso: ADI 2797 ED/DF.

DIREITO CONSTITUCIONAL
Terras indgenas: ao declaratria de nulidade de ttulos
(Obs: este julgado no importante para os concursos em geral considerando que a matria
muito especfica e tendo em vista que a deciso foi tomada com base ainda na CF/1967 (EC 1/69).
Vale ressaltar ainda que o julgado levou em considerao aspectos muito peculiares ao caso
concreto. Desse modo, a leitura dispensvel, sendo somente necessria se o concurso para o qual
voc estiver se preparando exigir de maneira muito incisiva este tema.
Por essa razo no iremos explicar com detalhes este julgado)

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Obs: esta previso tambm existia na CF/67, com a EC n. 01/69 (art. 119, I, d), que ainda
vigorava quando a presente ao foi ajuizada.
O que uma como chamada, no STF, a ao de conhecimento, de matria cvel, cuja competncia
ao
cvel privativa do STF.
originria?
uma ao cvel porque no trata de matria penal e chamada de originria porque deve
comear diretamente no Supremo.
Na classificao processual do STF recebe a sigla de ACO.

Terras indgenas: ao declaratria de nulidade de ttulos

Do
que Era uma ao cvel originria proposta pela Fundao Nacional do ndio - FUNAI e pela
tratava esta Unio para declarar a nulidade de todos os ttulos de propriedade rural expedidos pelo
ao?
Governo do Estado da Bahia cujas terras estivessem localizadas dentro da rea da Reserva
Indgena Caramuru-Catarina-Paraguau.
Em outras palavras, a FUNAI ingressou com uma ao declaratria pleiteando a nulidade de
todos os ttulos de propriedade e registros imobilirios de pessoas com terras dentro da rea da
Reserva Indgena Caramuru-Catarina-Paraguau sob a alegao de que tais pessoas no
poderiam ser donas dos imveis considerando que a localidade seria terra indgena.
Por que a Porque no polo passivo da ao, alm das pessoas fsicas que eram detentoras dos ttulos
ao
de propriedade, figurava tambm, como ru, o Estado da Bahia, que foi quem expediu os
tramitou no referidos ttulos.
STF?
No polo ativo, por sua vez, os autores da ao foram a FUNAI e a Unio.
Logo, ns tnhamos, no caso, um conflito federativo, ou seja, uma causa da Unio contra
um Estado-membro. Em tais situaes, quem julga o litgio o STF, que funciona como
Tribunal da Federao, nos termos do art. 102, I, f, da CF/88:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituio,
cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
f) as causas e os conflitos entre a Unio e os Estados, a Unio e o Distrito Federal, ou entre
uns e outros, inclusive as respectivas entidades da administrao indireta;

Resultado da Por maioria, o STF julgou parcialmente procedente o pedido e declarou a nulidade de todos
ao
os ttulos de propriedade rural cujas respectivas glebas estejam localizadas dentro da rea
da Reserva Indgena Caramuru-Catarina-Paraguau.
Demarcao O STF entendeu que a demarcao prvia da rea abrangida pelos ttulos como reserva
prvia no indgena no , em si, indispensvel ao ajuizamento da prpria ao.
era
Assim, entendeu-se que mesmo sem que houvesse demarcao, o STF poderia examinar se
indispensvel a rea ou no indgena para decidir pela procedncia ou no do pedido.
para a ao
Argumentos A presente ao fora proposta sob a gide da CF/67, com as alteraes da EC 1/69. Desse
utilizados
modo, a ao foi julgada com base neste Texto Constitucional anterior ao atual.
para julgar o A CF anterior, em seu art. 198, referia-se posse permanente do silvcola (As terras
pedido
habitadas pelos silvcolas so inalienveis nos trmos que a lei federal determinar, a les
procedente
cabendo a sua posse permanente e ficando reconhecido o seu direito ao usufruto exclusivo
das riquezas naturais e de tdas as utilidades nelas existentes. 1 Ficam declaradas a
nulidade e a extino dos efeitos jurdicos de qualquer natureza que tenham por objeto o
domnio, a posse ou a ocupao de terras habitadas pelos silvcolas. 2 A nulidade e
extino de que trata o pargrafo anterior no do aos ocupantes direito a qualquer ao
ou indenizao contra a Unio e a Fundao Nacional do ndio.).
Assim, realou-se que a posse indgena sobre a terra, fundada no indigenato, teria relao
com o ius possessionis e com o ius possidendi, a abranger a relao material do sujeito com
a coisa e o direito de seus titulares a possurem como seu habitat.
Deduziu-se que a regio em conflito consubstanciaria morada do povo Patax, que ocuparia
a rea em litgio desde 1651, apesar de confirmada a ocorrncia de algumas disporas de
ndios, bem como o arrendamento de certas fraes da reserva pelo Servio de Proteo
aos ndios - SPI. Entretanto, isso no desconfiguraria a posse permanente e a habitao
exigidas pela CF/67, porquanto em nenhum momento teria sido demonstrada a ausncia
de silvcolas na rea em questo, os quais, obrigados a deixar a terra natal em decorrncia
das acirradas disputas pela regio, teriam mantido laos com os familiares que l
permaneceram.

Processo

Plenrio. ACO 312/BA, rel. orig. Min. Eros Grau, red. p/ o acrdo Min. Luiz Fux, 2.5.2012.

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Afastou-se o argumento de que seria necessria, na espcie, a prova de que as terras foram
de fato transferidas pelo Estado da Bahia Unio ou aos ndios, ao fundamento de que
disputa por terra indgena, entre quem quer que fosse e ndios, configuraria, no Brasil, algo
juridicamente impossvel. Ademais, na vigncia da CF/67, as terras ocupadas pelos ndios
seriam bens da Unio (art. 4, IV), sendo assegurada aos silvcolas a posse permanente das
terras que habitariam e reconhecido o seu direito ao usufruto exclusivo dos recursos
naturais e de todas as utilidades nelas existentes (art. 186). Considerou-se, ainda, a
circunstncia de que ttulos de propriedade oriundos de aquisio a non domino (aquilo que
no proveniente do dono) seriam nulos.

Entendeu-se que a percia antropolgica demonstrara a existncia permanente de ndios na

regio, bem como a ligao de seus integrantes terra. Alm disso, a Lei estadual 1.916/26
e os atos posteriores que reduziram a rea da reserva indgena, intentando sua proteo
nos termos da poltica indigenista ento vigente, confirmariam a existncia de uma rea
ocupada por ndios na regio dos Rios Pardo, Gongogy e Colnia. Assim, reputou-se
demonstrada a presena de silvcolas na rea no apenas quando da edio da Lei de Terras
de 1850, bem como quando do advento da CF/67, rea incorporada ao patrimnio da
Unio, nos termos do seu art. 198, independentemente de efetiva demarcao, segundo o
Estatuto do ndio (Lei 6.001/73, art. 25).

PROUNI
O programa Universidade para Todos (PROUNI), institudo pela lei 11.096/2005,
CONSTITUCIONAL em sua inteireza.
Apesar do 7 do art. 195 da CF falar em isentos, trata-se, na verdade de
IMUNIDADE TRIBUTRIA e no iseno.
A lei de que trata o 7 do art. 195 lei ordinria e no lei complementar, no se aplicando a
exigncia do art. 146, II, da CF (argumento mencionado pelo Min. Gilmar Mendes).
O sistema de cotas e os critrios para concesso de bolsas de estudo previstos na Lei do
PROUNI no violam os princpios da igualdade, da isonomia, da no discriminao e do devido
processo legal, sendo considerados como legtima ao afirmativa.
As obrigaes que a Instituio de Ensino Superior assume ao aderir ao PROUNI no violam o
princpio constitucional da autonomia universitria (art. 207 da CF).
PROUNI
PROUNI significa Programa Universidade para Todos, institudo pela MP 213/2004,
convertida na Lei n. 11.096/2005.
Por meio deste programa, so concedidas bolsas de estudos em universidades privadas a:
I - a estudante que tenha cursado o ensino mdio completo em escola da rede pblica ou
em instituies privadas na condio de bolsista integral;
II - a estudante portador de deficincia (necessidades especiais), nos termos da lei;
III - a professor da rede pblica de ensino, para os cursos de licenciatura, normal superior e
pedagogia, destinados formao do magistrio da educao bsica.
Alm disso, o Programa prev que haja um percentual de bolsas de estudo destinado
implementao de polticas afirmativas de acesso ao ensino superior de autodeclarados
indgenas e negros.
O PROUNI oferece bolsas integrais e parciais, dependendo da renda familiar mensal per
capita do estudante, conforme os requisitos estabelecidos na Lei.
O valor da mensalidade (no caso da bolsa integral) ou a sua diferena (no caso da bolsa
parcial) so retribudos Universidade pelo Governo Federal por meio de renncia
fiscal, nos termos da lei.

Vejamos inicialmente o que dispe o art. 10 da Lei 11.096/2005:

Art. 10. A instituio de ensino superior, ainda que atue no ensino bsico ou em rea distinta
da educao, somente poder ser considerada entidade beneficente de assistncia social se

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Resultado
da ao
Arts. 10 e 11

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ADI 3330

Somente participam do PROUNI as Instituies de Ensino Superior que quiserem e desde

que assinem o termo de adeso, assumindo o compromisso de cumprir determinadas
obrigaes previstas na Lei 11.096/2005.
A Confederao Nacional dos Estabelecimentos de Ensino - Confenen, o Partido Democratas
- DEM e a Federao Nacional dos Auditores-Fiscais da Previdncia Social Fenafisp
ingressaram com uma ADI contra a MP e a Lei que instituram o PROUNI.
Por maioria, o STF julgou improcedente a ADI, reconhecendo que a Lei do PROUNI
constitucional.
A primeira inconstitucionalidade alegada pelos autores da ADI a de que os arts. 10 e 11
da Lei 11.096/2005 ofenderiam os arts. 146, II e 195, 7, da CF.

oferecer, no mnimo, 1 (uma) bolsa de estudo integral para estudante de curso de

graduao ou seqencial de formao especfica, sem diploma de curso superior,
enquadrado no 1 do art. 1 desta Lei, para cada 9 (nove) estudantes pagantes de cursos
de graduao ou seqencial de formao especfica regulares da instituio, matriculados
em cursos efetivamente instalados, e atender s demais exigncias legais.
Os arts. 146, II e 195, 7, da CF/88, por sua vez, preconizam:
Art. 146. Cabe lei complementar:
II - regular as limitaes constitucionais ao poder de tributar;

Art. 195 (...)

7 - So isentas de contribuio para a seguridade social as entidades beneficentes de
assistncia social que atendam s exigncias estabelecidas em lei.

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O STF concordou com esta tese?

NO. Argumentos mencionados:
Primeiro esclarecimento que deve ser feito: apesar do 7 do art. 195 da CF falar em
isentas, este benefcio no tem, propriamente, natureza jurdica de iseno, mas
sim de imunidade tributria.
Segunda questo: a CF, no 7 do art. 195, conferiu autorizao para que a lei
estabelea as regras que as entidades privadas beneficentes de assistncia social devem
obedecer para fazerem jus imunidade de contribuio para a seguridade social.
Desse modo, o art. 10 da Lei 11.096/2005 no desvirtuou o conceito constitucional de
entidade beneficente de assistncia social, mas apenas previu um requisito legal para
que tais entidades recebam a imunidade.
O Min. Gilmar Mendes afirmou que a jurisprudncia do STF entende que o art. 195,
7, da CF tem natureza especfica e constitui-se em exceo regra geral prevista no
art. 146, II, da CF (nesse sentido, citou a ADI 2036 MC/DF, DJU de 16.6.2000). Logo,
segundo entende o STF, no necessria lei complementar para estabelecer os
requisitos de que trata o 7 do art. 195 da CF, bastando lei ordinria. Em outras
palavras, a lei de que trata o final do 7 do art. 195 da CF LEI ORDINRIA.
O art. 10 da Lei do PROUNI, ao prever este requisito, no invadiu campo material
reservado lei complementar, mas to somente escolheu critrio objetivo de
contabilidade compensatria da aplicao financeira em gratuidade por parte das
instituies educacionais que, atendido, possibilitaria o gozo integral da iseno
quanto aos impostos e contribuies.

A tese dos autores da ADI era a seguinte:

O art. 10 da Lei 11.096/2005 trouxe um novo requisito para que a instituio de ensino
superior seja considerada entidade beneficente de assistncia social.
Logo, o art. 10 trouxe um novo requisito para que a instituio de ensino superior goze da
imunidade prevista no 7 do art. 195 da CF.
Ocorre que, na opinio dos autores da ADI, a lei exigida pelo 7 do art. 195 uma lei
complementar porque a concesso de iseno ou imunidade seria forma de limitar o
poder de tributar (art. 146, II).
Em outras palavras, para os autores da ADI, o 7 do art. 195 deveria ser interpretado em
conjunto com o art. 146, II de forma que, quando o 7 fala em exigncias estabelecidas
em lei, esta lei mencionada seria uma lei complementar.
Como a Lei 11.096/2005 lei ordinria, ela seria inconstitucional por violar o 7 do art.
195 c/c o art. 146, da CF.

Princpios
da
igualdade,
da
isonomia,
da
no
discriminao
e do devido
processo
legal
e
sistema de
cotas

Art. 7

Obs: o art. 11, por estar diretamente ligado ao art. 10, tambm foi contestado pelos autores
da ADI, tendo a sua inconstitucionalidade sido refutada pelo STF com base nos mesmos
argumentos. No necessrio que voc se aprofunde sobre o art. 11.
Os autores alegavam que a Lei do PROUNI violava os princpios da igualdade, da isonomia,
da no discriminao e do devido processo legal ao prever o sistema de cotas, considerando
que, segundo os requerentes, no se afiguraria legtimo, no ordenamento, que vagas no
ensino superior fossem reservadas com base na condio socioeconmica do aluno ou em
critrio racial ou de suas condies especiais.

O STF concordou com este argumento?

NO. Rejeitou-se esta tese.
Argumentos:
Segundo o Min. Ayres Britto, a igualdade um valor que se realiza por meio do
combate aos fatores de desigualdade.
A distino em favor dos estudantes que tivessem cursado o ensino mdio em escolas
pblicas e os egressos de escolas privadas contemplados com bolsa integral constitui
discrmen (fator de distino) justificvel para compensar anterior e factual
inferioridade.
Obs: a constitucionalidade do sistema de cotas em universidades pblicas j havia sido
decidida neste ano, quando do julgamento da ADPF 186/DF, 25 e 26.4.2012.
A Lei previu alguns requisitos para que a instituio de ensino superior possa aderir ao
PROUNI. Algumas dessas obrigaes esto previstas no art. 7 da referida Lei.
Os autores da ADI alegavam ento que, ao exigir das instituies de ensino superior o
cumprimento desses requisitos, a Lei teria violado o princpio da autonomia universitria,
previsto no art. 207 da CF:
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica, administrativa e de
gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio de indissociabilidade entre
ensino, pesquisa e extenso.
O STF tambm rechaou esta tese. Assim, o art. 7 da Lei 11.096/2005 NO viola o princpio
da autonomia universitria (CF, art. 207).

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Ademais, o STF considerou que no viola de modo algum a CF o fato de a Lei do PROUNI
prever, em seu art. 9, uma lista de sanes administrativas aplicveis pelo Ministrio da

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Outras
questes

Argumento:
O Prouni um programa de aes afirmativas que se operacionalizaria mediante concesso
de bolsas e por ato de adeso ou participao voluntria da Instituio e, portanto,
incompatvel com a ideia de vinculao forada. Em outras palavras, no h violao
autonomia universitria porque a Instituio participa se quiser. No entanto, se quiser
participar, dever obedecer s regras do Programa.
O STF afirmou ainda que a Lei do PROUNI no ofende o princpio da livre iniciativa (CF, art.
170), considerando que este postulado relativizado pela prpria Constituio. Isso porque
a liberdade de iniciativa est sujeita aos limites impostos pela atividade normativa e
reguladora do Estado, justificados pelo objetivo maior de proteo de valores tambm
garantidos pela ordem constitucional e reconhecidos pela sociedade como relevantes para
uma existncia digna, conforme os ditames da justia social.

Voto
vencido

Adendo:
Diferena
entre
imunidade e
iseno

Processo

Educao para as Instituies de Ensino Superior que descumprirem as obrigaes do

programa, depois da assinatura do termo de adeso.
O nico voto que julgava procedente a ADI foi apresentado pelo Min. Marco Aurlio.
O Ministro reconhecia vcio formal sob o argumento de que a MP 213/2004 no atendia aos
requisitos constitucionais de relevncia e urgncia quando foi editada instituindo o PROUNI.
Ademais, afirmou que o assunto deveria ser tratado por lei complementar conforme exigido
pelo art. 146 da CF. No ponto, lembrou que a MP no pode veicular matria reservada lei
complementar (CF, art. 62, 1, III).
Afirmou que o vcio originrio no tocante edio da medida provisria contaminou a lei de
converso (Lei 11.096/2005).
De outro lado, entendeu que havia violao autonomia universitria em virtude do poder
conferido ao Ministrio da Educao para prever sanes a serem aplicadas s instituies
cujas obrigaes assumidas no termo de adeso fossem descumpridas.
Relativamente ao vcio material, registrou que o prprio Estado, por meio do PROUNI,
estava compelindo a iniciativa privada a fazer o que seria seu dever: viabilizar o acesso
universitrio, de forma larga, queles que tivessem o requisito de escolaridade para
alcan-lo. Mencionava que a imposio de adeso ao programa at mesmo s
universidades detentoras de imunidade assegurada constitucionalmente para que tivessem
jus a essa prerrogativa seria desproporcional.
Existem algumas divergncias, mas, para a maioria, estas so
as diferenas entre imunidade e iseno:
IMUNIDADE
ISENO
Previso na Constituio
Previso em lei
Impede a atuao do legislador
Impede o lanamento
Impede o poder de tributar
Dispensa o pagamento
No h competncia tributria
O ente possui competncia tributria, mas
(Atua no plano da definio da opta por no exerc-la (atua no plano do
competncia)
exerccio da competncia).
Exclui a hiptese de incidncia (logo, no No exclui a hiptese de incidncia (h FG)
h FG)
No h obrigao tributria
H obrigao tributria (que no ser
exigvel)
No h crdito tributrio
No h crdito tributrio
Plenrio. ADI 3330/DF, rel. Min. Ayres Britto, 3.5.2012.

EXERCCIOS DE FIXAO

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Os dois julgados foram de menor relevncia, no sendo necessrios exerccios de fixao.

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