Recaudacion de Triutos Mineros

ISSN 1998-7609
No. 4 - Septiembre 2009
Centro Interamericano de
Administraciones Tributarias
Serie
Temtica
Tributaria
CIAT
Recaudacin
TABLA DE CONTENIDO
Introduccin .................................................................................................................. i
Recaudacin
Proyeccin, Acompaamiento y Anlisis del

Comportamiento de la Recaudacin Tributaria/
Jos Antonio Salim -- En: Asamblea General del CIAT,
No. 40 Florianpolis, Brasil, 2006. ........................................................................ 1
La Definicin y Estimacin de la Recaudacin Potencial:

Anlisis del Potencial Econmico-Tributario y sus Condicionantes/
Andra Lemgruber Viol. -- En: Asamblea General del CIAT,
No. 40 Florianpolis, Brasil, 2006. (Tema 1 Brasil) ............................................ 35
Estrategias para la Recaudacin Interna: Enfoques y Desafos.

Cuestiones claves/
Claudino Pita. -- Trabajo presentado en el Dilogo Internacional
Foro ALC-UE: Polticas fiscales para la cohesin social y la lucha
contra la pobreza, Berln, Alemania, 2008. .......................................................... 57
Las Estrategias para el Alcance de la Recaudacin Potencial/

Cathy Gibson. -- En: Asamblea General del CIAT,
No. 40 Florianpolis, Brasil, 2006. ...................................................................... 83
La Recaudacin Potencial como

Meta de la Administracin Tributaria/
Jos V. Sevilla Segura. -- En: Asamblea General del CIAT,
No. 40 Florianpolis, Brasil, 2006. .................................................................... 109
La Funcin de Recaudacin: Declaracin y

Pago a travs de Internet/
Michiaki Hashimura. -- En: Asamblea General del CIAT,
No.37 Cancn, Mxico, 2003. ........................................................................... 129
INTRODUCCIN
Serie Temtica Tributaria del CIAT

El Centro Interamericano de Administraciones Tributarias esforzndose por suministrar
cada vez un mejor y ms calificado servicio en materia de informacin tributaria a sus
pases miembros, presenta el cuarto nmero de la Serie Temtica Tributaria del CIAT.
El objetivo de esta serie es difundir informacin relevante sobre temas especficos en
tributacin, como apoyo a la labor de investigacin y estudio que desarrollan las
administraciones tributarias de los pases miembros del CIAT.
El material bibliogrfico de este cuarto nmero est dedicado al tema de "Recaudacin".
Para ello, se han compilado los estudios y trabajos desarrollados por funcionarios tcnicos
bien sea como ponencias en ocasin de la realizacin de asambleas generales o
conferencias tcnicas, monografas, becas de investigacin, y artculos publicados en la
revista de administracin tributaria, entre otros.
Para agilizar la bsqueda y recuperacin de la informacin, se presenta una tabla de
contenido general e ndice por cada trabajo. Los documentos que integran este nmero
estn disponibles en la Biblioteca Virtual y en la pgina web del CIAT: www.ciat.org
El CIAT espera con este nuevo aporte documental, seguir difundiendo el material
bibliogrfico existente en la Biblioteca Jorge Eduardo Corradine, ampliando de esta forma
su cobertura de informacin para el beneficio de las AATT.
PROYECCIN, ACOMPAAMIENTO Y ANLISIS DEL

COMPORTAMIENTO DE LA RECAUDACIN TRIBUTARIA
Jos Antonio Salim

Director de Estudios
Administracin Federal de Ingresos Pblicos - AFIP
(Argentina)
Introduccin
1. Proyeccin de la Recaudacin Tributaria
1.1. Aplicacin del mtodo
1.2. Fijacin de las metas de recaudacin por dependencia
2. Acompaamiento de las Estimaciones Tributarias
2.1. Monitoreo diario a travs de un tablero de control
3. Anlisis de la Recaudacin
3.1. Recaudacin por concepto
3.2. Recaudacin por actividad econmica
3.3. Recaudacin por distribucin geogrfica
4. Conclusin
Anexo 1: Metodologa del clculo de elasticidades
Anexo 2: Mtodos aplicados para la distribucin por dependencia de
las metas globales
Anexo 3: Metodologa de acompaamiento de la recaudacin a travs
del tablero de control
Anexo 4: Resumen metodolgico y resultados de la estimacin del
incumplimiento en el IVA
Anexo 5: Recaudacin por concepto, por actividad econmica y por
jurisdiccin geogrfica
Serie Temtica Tributaria CIAT
RESUMEN
Este trabajo expone los procedimientos y mtodos que emplea la Administracin Federal de
Ingresos Pblicos (AFIP), para la estimacin, acompaamiento y anlisis de la recaudacin
tributaria.
La previsin de los recursos constituye una instancia decisiva en la definicin y planificacin
de la poltica fiscal del Estado y la Administracin Tributaria debe elaborar proyecciones de
recaudacin independientemente de que otras instancias gubernamentales realicen esta tarea.
La elaboracin de estimaciones propias permite realizar con mayor eficiencia el seguimiento
y anlisis de la recaudacin, posibilitando que su inclusin en el Plan de Gestin del organismo
est relacionada con la fijacin de pautas o metas para los distintos mbitos de su estructura
(gestin de recaudacin, fiscalizacin, informtica, etc.), maximizando los recursos materiales
y humanos con el objetivo de asegurar el ingreso de los recursos presupuestados.
Tanto el seguimiento como el anlisis de la evolucin de la recaudacin permiten identificar
oportunamente desvos con respecto a la proyeccin, produciendo la informacin necesaria
para la toma de decisiones en el organismo fiscal.
En la Argentina, para elaborar las proyecciones se utiliza el mtodo directo. Este mtodo
considera tanto los efectos de cambios en las variables econmicas como las modificaciones
normativas y de otra ndole que afecten la base imponible de los gravmenes. Se combina
con la aplicacin de herramientas estadsticas, como la medicin de elasticidades de los
tributos respecto de las variables que inciden en sus bases imponibles.
La metodologa de proyeccin comprende las siguientes instancias:
Normalizacin de la recaudacin: luego de definir el ao base, la recaudacin del

mismo se ajusta de aquellos factores extraordinarios que no se repetirn en el perodo a
proyectar y se incorporan aqullos que se producirn exclusivamente en el perodo.
Proyeccin de los tributos: a partir de la recaudacin normalizada se estima la
recaudacin futura en funcin a la evolucin de las estimaciones de las variables
macroeconmicas que inciden en la misma. Se utiliza el PIB y otros agregados
macroeconmicos, segn su correlacin con los tributos a estimar.
Incorporacin de pauta de mejora: se adiciona un porcentaje en funcin a la perspectiva
de mejora en la gestin del organismo.
Revisin y control: se evala la calidad de las estimaciones y la eficiencia del mtodo
empleado, analizando los desvos entre la recaudacin real y la estimada buscando la
explicacin de los mismos. Este ltimo punto retroalimenta el sistema de prediccin y
mejora el mismo.
Las proyecciones comprenden perodos mensuales, anuales y trianuales y su acompaamiento

o seguimiento es diario a travs de un tablero de control diseado a tal efecto. Con periodicidad
mensual se efecta el anlisis en profundidad de la evolucin de los recursos en relacin a
datos internos y externos con desagregacin por concepto, actividad econmica y localizacin
geogrfica. Trimestralmente, se analiza la evolucin de los recursos en funcin a las variables
macroeconmicas (PIB, Consumo, etc.).
N. 4 - Septiembre 2009
INTRODUCCIN
La principal fuente de ingresos pblicos en la mayora de los pases es de origen tributario, y
comprende la recaudacin de impuestos, recursos de seguridad social y recursos aduaneros.
La proyeccin de la recaudacin tributaria, tiene como objetivo fundamental contribuir a la
planificacin de la poltica fiscal del Estado. Esta planificacin se plasma en la Ley de
Presupuesto, que incluye adems la previsin de gastos.
La estimacin de estos recursos puede realizarse dentro del mbito de la Administracin
Tributaria o fuera de ella. En nuestro pas la proyeccin de recursos tributarios que se incluyen
en la Ley de Presupuesto de la Nacin es realizada por la Secretara de Hacienda dependiente
del Ministerio de Economa y Produccin, en tanto que la Administracin Federal de Ingresos
Pblicos, es un organismo autrquico.
Es muy importante que las Administraciones Tributarias cuenten con estimaciones propias
de los ingresos a su cargo, independientemente de que otras instancias del Estado sean las
que efectan la previsin que se incluye en el Presupuesto, por los siguientes motivos:
a) La elaboracin de las proyecciones permite realizar con mayor eficiencia el seguimiento
y anlisis de la recaudacin, ya que supone el conocimiento de las variables internas y
externas que inciden en la misma.
b) El organismo fiscal debe contar con estimaciones propias para discutir con Hacienda las
posibilidades reales de cumplimiento de las previsiones a incluir en el Presupuesto del
Estado, considerando que estas proyecciones son la principal meta a cumplir por la
administracin tributaria.
c) En algunos casos, los recursos que administra pueden exceder a los recursos tributarios
incluidos en la Ley de Presupuesto1, por lo cual es necesario contar con la estimacin de
los mismos.
d) Permite elaborar el presupuesto de la Administracin Tributaria, en caso de que el mismo
se encuentre vinculado a la recaudacin, como sucede en la Argentina.
e) La inclusin de metas propias de recaudacin en el Plan de Gestin del organismo fiscal
permite fijar pautas o metas para los distintos mbitos de su estructura (fiscalizacin,
informtica, etc.) maximizando los recursos materiales y humanos con que se cuenta
para cumplir con el objetivo primordial y fundamental del organismo que es el de asegurar
el ingreso de los recursos fijados en funcin a la poltica fiscal del Estado.
El seguimiento de la recaudacin, permite identificar diariamente desvos con respecto a la
recaudacin proyectada. El anlisis de la recaudacin, permite explicar su evolucin
incorporando el detalle por concepto, actividad econmica y localizacin geogrfica y su
relacin con los agregados macroeconmicos.
El anlisis y seguimiento de la recaudacin se convierten en elementos claves tanto en la
previsin de los recursos como en su control, para mejorar los mtodos de estimacin
empleados y explicar los desvos, obteniendo la informacin necesaria para la toma de
decisiones.
En la Argentina, la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP), tiene a su cargo, adems de los
recursos tributarios incluidos en la Ley de Presupuesto, los ingresos destinados a las Administradoras de
Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP), Obras Sociales, Administradoras de riesgo de trabajo y otras
recaudaciones extrapresupuestarias.
1. PROYECCIN DE LA RECAUDACIN TRIBUTARIA

En trminos generales, los mtodos utilizados para las proyecciones de ingresos tributarios
pueden clasificarse en dos grupos: mtodos estadsticos - economtricos y mtodo directo.
Los mtodos estadstico-economtricos permiten obtener predicciones de los ingresos a
travs de su relacin con la variable tiempo (anlisis de series de tiempo) o con variables
macroeconmicas (elasticidades) mediante la utilizacin de herramientas matemticas y/o
estadsticas. Estos mtodos requieren el empleo de series de informacin homognea
relativamente extensas y no logran captar los cambios normativos como modificaciones de
alcuotas o de bases imponibles, ni cambios discrecionales como modificaciones en las
formas de pago, cambios de fecha de vencimientos, etc., limitaciones que los tornan de difcil
aplicacin en un sistema tributario poco estable.
El mtodo directo es aquel que considera los efectos de cambios en las variables econmicas
como as tambin modificaciones normativas y de otra ndole que pudieran afectar a la base
imponible. La utilizacin de esta metodologa supone el conocimiento de la estructura de
cada impuesto y del proceso econmico de cada pas. La desventaja de este mtodo es que
es ms trabajoso que los anteriores y requiere considerar exhaustivamente la totalidad de
variables que afectan a los tributos. En pases con sistemas tributarios dinmicos, este
mtodo arroja mejores resultados.
En trminos generales, estos mtodos no se presentan en forma pura, en la prctica se
combinan con predominancia de alguno de los dos.
En el mbito de la Administracin Federal de Ingresos Pblicos (AFIP), las proyecciones de
la recaudacin son realizadas por la Direccin de Estudios. Estas son utilizadas para planificar
la gestin del organismo y formular su presupuesto, ya que ste se financia con un porcentaje
de los recursos recaudados.
En general, se aplica el mtodo directo, incorporando herramientas estadsticas, como ser
en la medicin de las elasticidades de los tributos respecto de las variables que inciden en
sus bases imponibles.
Se realizan proyecciones mensuales, anuales y trienales. El seguimiento de las mismas es
diario y se efecta mediante un tablero de control diseado a tal efecto, donde se compara la
previsin de ingresos del da con lo efectivamente recaudado. Esto permite analizar los desvos
y ajustar las proyecciones.
Proyecciones de recaudacin
Introduccin
En
a de
ses, los
lolos
s ingresos
ingresos
tributarios
son
la
b utarios
principal
Enla
lamayor
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pases,
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Estado.
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En
2005,
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Ingr esos
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TrTributarios
ibutarios1/1/ repres
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Nacional
Nacional
en
la
Argentina
Nac ional en la Ar gentina
Ingres os
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Otr os
ingresos
4,5%
1/ Inc luye C ontri buci on es a la Seguri dad S ocial y R ecursos Aduane ros
1.1.
Aplicacin del mtodo
El proceso de estimacin realizado por la AFIP consta de cuatro partes:
normalizacin de la recaudacin,
proyeccin de los tributos,
incorporacin de la pauta de mejora en la Administracin Tributaria, y
revisin y control.
1.1.1. Normalizacin de la recaudacin

Denominamos normalizacin de la recaudacin a los ajustes realizados sobre la misma,
correspondientes a aquellos factores extraordinarios que no se repetirn en el ao a proyectar
y a la incorporacin de aquellos que se producirn exclusivamente en ese ao.
Por otro lado, es necesario identificar en la recaudacin los montos cuyo ingreso no responde
a la evolucin de su base imponible. Este ajuste permite poder relacionarla con las variables
que inciden en la misma (PIB, Consumo, etc.), eliminado factores distorsivos en la relacin.
En esta etapa del proceso de estimaciones se define un ao base que es aqul que se
normaliza y generalmente es el ao ms reciente2.
En trminos generales, los ajustes a efectos de normalizar la recaudacin son los siguientes:
Modificaciones normativas o reglamentarias
Toda modificacin en la normativa de los tributos que altere la cuanta o regularidad de los
ingresos, debe ser medida e incorporada en el proceso de normalizacin. Entre ellas podemos
mencionar: cambios de alcuotas, modificaciones de la base imponible, creacin o eliminacin
de exenciones, regmenes de promocin, cambios en el calendario de vencimientos, etc.
Fraccionamiento de pagos (planes de facilidades de pago)
Corresponden a regmenes de cancelacin de obligaciones en cuotas. Los ingresos

provenientes de planes de facilidades de pago vigentes, son distribuidos a las cuentas de los
diferentes tributos conforme al origen de la deuda declarada.
La recaudacin ingresada mediante planes de pago oscila histricamente entre el 1% y el 3%
del total ingresado. Se ajusta este rubro si se prevn cambios en sus ingresos.
Cambios en la modalidad de pago de los contribuyentes
Alrededor de un 13% del impuesto a pagar se cancela mediante compensaciones con saldos
a favor del contribuyente originados en otros impuestos. Un cambio en los saldos a favor de
los contribuyentes incide en el monto de las compensaciones futuras. Se ajusta entonces la
previsin de cambios en las compensaciones en funcin de la cuanta de saldos.
Independientemente de ello, el proceso de normalizacin se extiende a una serie de recaudacin ms larga a

efecto de medir elasticidades que se utilizarn en la etapa de proyeccin.
Cmputos de pagos a cuenta
En nuestro pas existe la posibilidad, en casos especficos, de computar como pago a cuenta
todo o parte de lo ya ingresado en concepto de otros tributos. Estos cmputos reducen el
ingreso del tributo a estimar, por lo que deben ajustarse las variaciones previstas.
Transferencias entre impuestos
Cuando los impuestos tienen una asignacin especfica y adems admiten compensaciones,
como es el caso en la Argentina del Impuesto a los Combustibles Lquidos, las compensaciones
son revertidas mediante transferencias contables. Estas distorsionan los ingresos
correspondientes a cada impuesto por lo que deben ser ajustadas.
Pagos extraordinarios y extemporneos
Cuando se identifican pagos que no se repetirn en el ao a estimar o que fueron ingresados

fuera de trmino (extemporneos), deben ser corregidos si su cuanta as lo justifica.
Este ajuste se refiere a pagos puntuales y no a la mora habitual que es relativamente estable
a lo largo de los aos y que ya se encuentra deducida en la recaudacin del ao base. La
tasa de mora slo se ajusta en el caso que se prevea alguna variacin significativa, por
factores como la creacin de algn plan de facilidades de pago, aumento del costo del crdito
en el mercado, etc.
Otros ajustes
Se ajustan tambin errores de imputacin as como cualquier otro valor que distorsione el
ingreso de los tributos.
1.1.2. Proyeccin de los recursos
A partir de la recaudacin normalizada, y contando con estimacin de las variables
macroeconmicas que inciden en la misma (variables independientes), se procede a estimar
el nuevo valor de la recaudacin (variable dependiente). Las proyecciones se realizan para
cada tributo en forma individual y el esquema de la proyeccin para cada uno de ellos puede
resumirse como sigue:
Recaudacin1= Recaudacin0 * (1+ t.c.v.i.* E)

donde:
Recaudacin1: Corresponde a la recaudacin estimada.
Recaudacin0: Recaudacin normalizada del ao anterior a la estimada.
t.c.v.i.:
Tasa de cambio de la variable independiente. Corresponde a la variacin por

unidad anual estimada del agregado macroeconmico con el que la base
imponible del tributo tiene una alta correlacin. Se emplea la variacin de los
agregados proyectados a valores corrientes, de manera tal que contemplen
la variacin real del agregado y de sus precios implcitos.
E:
Elasticidad del tributo respecto de la variable independiente (agregado

macroeconmico).
La recaudacin estimada incluye la tasa de incumplimiento de los tributos3, ya que se calculan

en base a la recaudacin efectiva del ao anterior. La disminucin de la tasa de incumplimiento
se incorpora en la pauta de mejora de la Administracin Tributaria.
Comnmente se utiliza nicamente el PIB como variable independiente para la proyeccin de
todos los recursos.
En general, en Argentina se utiliza el PIB para elaborar las proyecciones, pero el coeficiente
de correlacin mejora si se utiliza en algunos tributos otro agregado macroeconmico. La
eleccin de la variable independiente debe responder a su asociacin con la base imponible
del tributo que se estima.
Recaudacin ajustada y agregados macroeconmicos
Coeficiente de correlacin
Perodo bajo anlisis: primer trimestre 1996 - cuarto trimestre 2005
Concepto
PIB
IVA
0,92
Impuestos Internos
0,91
0,94 2/
Derechos de Importacin
0,76
0,86 3/
Derechos de Exportacin 5/
0,82
0,89 4/
1/ Con el Consumo Privado.

2/ Con la base monetaria.
3/ Con las importaciones.
Conotros
agregados de CN
0,97 1/
4/ Con las Exportaciones.

5/ Perodo de anlisis: primer
trimestre 2003 - cuarto trimestre 2005.
Se utilizan entonces para las proyecciones, las siguientes variables relacionadas:
con el consumo privado se proyectan el IVA y los impuestos internos;
El incumplimiento comprende evasin y morosidad.
los Derechos de importacin y los Derechos de exportacin se proyectan con las

importaciones y las exportaciones, respectivamente;
en la proyeccin del resto de los recursos se utiliza el PIB corriente.
La relacin entre las variables y la recaudacin puede ser cuantificada mediante el uso de
elasticidades. Las elasticidades se calculan respecto de las variables definidas
precedentemente y miden las variaciones que se producen en la recaudacin ante cambios
en dichas variables, manteniendo constante la estructura tributaria.
La utilizacin de las elasticidades no se realiza en forma automtica, sino que su uso depende
de la fase del ciclo econmico en que se realizan las estimaciones.
Se calculan las elasticidades punto y elasticidades arco como medidas de elasticidad de
corto plazo y mediante el anlisis de regresin se calcula la elasticidad de largo plazo. En los
ltimos aos, en la Argentina las elasticidades de corto plazo difieren de las de largo plazo,
arrojando los primeros valores superiores a las segundas. Por otra parte, son las de corto
plazo las que se utilizan dado que el ao base (normalizado) es generalmente el inmediato
anterior.
En el Anexo I se detalla la metodologa de clculo de las elasticidades.
En el siguiente cuadro se exponen las elasticidades calculadas en los principales impuestos.
Reca udacin de Impuestos y agrega dos macroeconmicos
Elasticidades de largo pl azo, arco y punto
Pero do bajo anlisis: Primer trimestre 1996 - cuarto trimestre 2005
Concep to
Elasticidad de
largo plazo
Elasticidad arco
2005 - 2003
Elasticidad
puntual
2005 - 2004
PIB
Impuesto a las Ganancias
Impuesto s/ Dbitos y Crditos
Seguridad Social
1,80
1,25
0,99
2,24
1,48
1,81
1,92
1,26
1,72
Consumo Privado
IVA
Internos
1,21
1,19
1,43
1,65
1,13
1,15
Importaciones
Derechos de Importacin
0,76
0,66
0,71
Exportaciones
Derechos de Exportacin 1/
1,15
1,12
1,53
1/ Perodo de anlis is: primer trimestre 2003 - cuarto trimestre 2005.
Cabe destacar que las elasticidades de los derechos de importacin son menores a 1 debido
a que la base imponible no corresponde al total de las importaciones ya que estn gravados
menos de la mitad de los productos4.
1.1.3. Incorporacin de la pauta de mejora en la Administracin Tributaria
Realizada la proyeccin de los recursos se adiciona un porcentaje en funcin de las perspectivas
de mejora en la gestin del organismo. La aplicacin de este porcentaje de mejora administrativa
incluye conceptos como mejoras en la fiscalizacin y en la gestin de cobranza, que redundan
en reduccin de la evasin y de la morosidad.
Proyecciones de recaudacin
Aplicacin del mtodo
Pauta de mejora en la administracin tributaria
Proyeccin de
recursos
% de mejora
por gestin del
Organismo
Reduccin de la
evasin y la
morosidad
Mejora en:
Fiscalizacin
Gestin de cobro
Proyeccin de
recursos
final
Meta
Metadeterminada
determinadapor
porelel
incremento
incrementodedelalapresin
presin
tributaria
encimadel
porencima
delciclo
ciclo
tributariapor
dedecrecimiemto
tributos
crecimiemtodedelos
lostributos
A diferencia de las elasticidades, esta tasa se corresponde con las expectativas futuras y no
con la relacin de las variables en el pasado, por lo que resulta un buen complemento.
La dificultad que presenta la incorporacin de esta variable es que a veces resulta muy difcil
cuantificar ex-ante el impacto de algunas medidas de administracin.
En algunos casos la pauta de mejora puede incorporarse como una meta determinada por el
incremento de la presin tributaria por encima del ciclo de crecimiento de los tributos.
1.1.4. Revisin y control
El objetivo de esta etapa es evaluar la calidad de las estimaciones y la eficiencia del mtodo
empleado.
Para esto se analizan los desvos entre la recaudacin real y la estimada, buscando las
explicaciones de los mismos.
Este anlisis se realiza en forma permanente con el fin de retroalimentar el sistema de
prediccin y mejorar el mismo. En el caso de que los motivos de los desvos sean permanentes,
sus causas se incorporan al modelo recalculando coeficientes de correlacin y elasticidades
4
Estn exentas las importaciones que tienen origen en el Mercosur, la mayora de los bienes de capital, los
aviones y barcos, las importaciones temporales, la electricidad, los combustibles en general, etc.
a fin de ser consideradas en las futuras estimaciones. De haber sido por cuestiones
extraordinarias, la informacin se emplea en el anlisis de la recaudacin ex-post.
1.2. Fijacin de las metas de recaudacin por dependencia
El monto de recaudacin estimado constituye la meta global y esta se distribuye entre las
dependencias operativas del organismo, impositivas, previsionales y aduaneras.
Las metas se distribuyen mensualmente en el caso de los impuestos y de los recursos de la
Seguridad Social y anualmente en el caso de recursos e impuestos percibidos por la Aduana.
La distribucin de la meta global se realiza por dependencia menor5 conforme a la capacidad
recaudatoria que tiene cada una de ellas, entendiendo por tal a la recaudacin histrica de la
misma.
La recaudacin por jurisdiccin se elabora asignando los pagos de cada responsable a la
dependencia correspondiente a su domicilio fiscal en el caso de impuestos y recursos de la
seguridad social y, en el caso de los recursos aduaneros, segn la aduana a travs de la cual
se efecta la operacin que genera el pago. Por tal motivo, la recaudacin por jurisdiccin no
corresponde necesariamente al lugar donde se genera el hecho imponible.
La recaudacin se ajusta por cambios de jurisdiccin de los contribuyentes (cambios de
domicilios), pagos extraordinarios y extemporneos. Los ajustes se realizan a partir de
informacin que producen a tal efecto las mismas dependencias.
La metodologa de distribucin de las metas se detalla en el Anexo 2.
Mensualmente se elaboran cuadros donde se exponen los grados de cumplimiento de las
metas desagregado a nivel dependencia.
2. ACOMPAAMIENTO DE LAS ESTIMACIONES TRIBUTARIAS

El seguimiento de las estimaciones se realiza en forma diaria mediante un tablero de control
donde se ajustan las proyecciones mensuales.
Cabe destacar que, independientemente de los ajustes a las estimaciones realizadas, aqullas
que se fijaron como metas de la Administracin Tributaria no se modifican.
2.1.
Monitoreo diario a travs de un tablero de control
A partir de la proyeccin mensual, se realiza la distribucin diaria teniendo en cuenta el

calendario de vencimientos en aquellos tributos que lo tienen y la estacionalidad del ingreso
de aquellos que no tienen vencimiento, como es el caso de los recursos aduaneros.
La AFIP est compuesta por la Direccin General Impositiva (DGI), la Direccin General de los Recursos de
la Seguridad Social (DGRSS) y la Direccin General de Aduanas (DGA). Operativamente, la DGI se divide en
3 Subdirecciones con un total de 28 Direcciones, las que a su vez se dividen en 67 Agencias, 67 distritos y 5
receptoras. Por su parte, la DGA est constituida por 2 Subdirecciones de Operaciones, 6 Direcciones y 57
Aduanas.
10
La proyeccin diaria se vuelca en un tablero de control donde se incorpora adems la

recaudacin real obtenida en cada da, lo que permite un monitoreo peridico. La informacin
de los tributos se desagrega segn sus distintas formas de ingreso, ya sean pagos directos
o retenciones, impositivos, aduaneros o de la seguridad social.
En el tablero se ingresan adems las novedades del da, que luego sern utilizadas en el
anlisis de la recaudacin y en el proceso de normalizacin. Estas novedades son, por
ejemplo, las transferencias contables, distribuciones de facilidades de pago, diferimientos
impositivos, pagos extraordinarios, pagos anticipados, etc.
El tablero incluye el seguimiento de los ingresos de los Grandes Contribuyentes Nacionales,
constituidos por 1.100 contribuyentes cuya recaudacin representa alrededor del 50% del
total recaudado por la AFIP. Esta informacin es recibida diariamente con detalle por
contribuyente e incluye pagos y algunos conceptos de las declaraciones juradas que hacen
a la determinacin de los impuestos.
El seguimiento de estos responsables de manera individual permite identificar rpidamente
las faltas de pagos, los pagos extraordinarios, los diferimientos o adelantos en los pagos, las
compensaciones, etc.
El tablero permite visualizar los resultados de los vencimientos de los impuestos y sus
variaciones interanuales y respecto al mes anterior. Tambin muestra los promedios diarios
en los ingresos aduaneros y de tributos sin vencimientos y comparaciones con otros perodos.
Conforme a las novedades y el desempeo de los tributos durante sus vencimientos se ajusta
la proyeccin mensual, por lo cual la periodicidad de ajuste de las estimaciones suele ser
luego de cada vencimiento o ante la presencia de situaciones extraordinarias que as lo
ameriten.
En el Anexo 3, se muestra, a manera de ejemplo, el seguimiento del Impuesto al Valor
Agregado en el tablero de control para un mes.
3. ANLISIS DE LA RECAUDACIN
A efectos de analizar la evolucin de la recaudacin se procede a clasificar la misma de
acuerdo a diferentes criterios de agregacin, realizando comparaciones interanuales y con
informacin externa. Con periodicidad trimestral se monitorea la evolucin de los agregados
macroeconmicos y sus estimaciones.
Los anlisis que se realizan sobre la recaudacin responden bsicamente a las siguientes
clasificaciones:
3.1.
recaudacin por concepto;

recaudacin por actividad econmica;
recaudacin por distribucin geogrfica.
Recaudacin por concepto
El ordenamiento de la recaudacin por concepto implica clasificar a la misma por tributo

impositivo, previsionales o aduanero y segn sus distintas formas de ingreso, ya sea pagos
directos o retenciones.
11
Se realizan diariamente comparaciones interanuales del ingreso acumulado del mes y del
ao y con la informacin proveniente del tablero de control se buscan las causas de las
variaciones.
Este anlisis preliminar se difunde mensualmente mediante un comunicado de prensa.
A medida que se recibe informacin del Sistema de Cuentas Nacionales, se relacionan los
distintos recursos con los agregados macroeconmicos utilizados en su proyeccin a efectos
de observar el desempeo de los tributos en el trimestre. Los aumentos o disminuciones en
las relaciones se explican analizando cambios normativos o reglamentarios, cambios en los
medios de pago, incrementos o disminuciones de saldos tcnicos y saldos a favor del
contribuyente y variaciones en la morosidad o en el cumplimiento, entre otras causas.
La recaudacin del Impuesto al Valor Agregado, es ajustada tanto para conocer cules son
las causas de las variaciones de la presin IVA - Consumo, como para compararla con la
recaudacin potencial a efectos de medir la evolucin del incumplimiento (evasin y mora).
Se consideran ajustes que incrementan la recaudacin real a aquellas formas no dinerarias
de ingreso y diferimientos del impuesto que disminuyeron los pagos bancarios, en tanto que
los ajustes que erosionan la recaudacin son aquellos ingresos que generan saldos a favor
del contribuyente, como as tambin las devoluciones de crdito fiscal pendientes, entre
otros.
De la comparacin de la recaudacin ajustada y la recaudacin potencial 6, surge el
incumplimiento cuyo clculo se realiza anualmente. Este es un buen indicador del
incumplimiento en general, dada la amplitud de la base imponible del tributo. (Ver Anexo 4:
resumen metodolgico de la estimacin del incumplimiento en el IVA).
3.2.
Recaudacin por actividad econmica
Otra clasificacin de la recaudacin que contribuye al anlisis de la misma es por actividad

econmica.
Esta clasificacin permite observar cunto aporta cada sector econmico a la recaudacin
total, en trminos absolutos y en relacin con el producto bruto o el valor agregado que
genera cada sector.
La clasificacin por actividad econmica responde a la estructura, definiciones y principios
bsicos de la Clasificacin Internacional Uniforme de todas las Actividades Econmicas (C.I.I.U.
Revisin 3) y a la Clasificacin Nacional de Actividades Ao 1997, elaborada por el Instituto
Nacional de Estadstica y Censo. La clasificacin se efecta considerando la actividad principal
que cada responsable informa al organismo incluyendo en sta a los ingresos provenientes
de las actividades econmica secundarias.
La existencia de regmenes de retencin e ingresos provenientes de Aduana dificultan la
clasificacin por actividad econmica. Por ello, en los impuestos directos, como son Ganancias
y Ganancia Mnima Presunta, se computa el impuesto determinado. Por su parte, en los
impuestos indirectos, como el IVA, la clasificacin por actividad econmica se realiza mediante
6
Corresponde a la recaudacin que se obtendra si todos los sujetos obligados declararan y pagaran la totalidad
del impuesto que les corresponde.
12
una estimacin a partir de la informacin proveniente de las declaraciones juradas (ver Anexo
5 clasificacin del IVA por actividad econmica). Las disminuciones de presin por actividad
generan, de no mediar explicacin, estudios de mayor profundidad y remisin de las diferencias
a las reas de fiscalizacin del organismo.
La recaudacin aduanera se clasifica por posicin arancelaria, calculndose mensualmente
la tasa implcita de derechos pagados. Dado que los productos tienen diferentes alcuotas, un
cambio en la estructura de exportaciones o importaciones produce cambios en dicha tasa.
Este anlisis permite detectar maniobras elusivas.
3.3.
Recaudacin por distribucin geogrfica
La recaudacin de impuestos y recursos de la seguridad social y aduaneros tambin se

clasifica por distribucin geogrfica.
En los impuestos y recursos de la seguridad social la recaudacin se asigna al domicilio
fiscal del contribuyente, que ser el real o legal segn se trate de personas fsicas o jurdicas.
En el caso en que dicho domicilio no coincida con el lugar donde se encuentra la direccin o
administracin principal y efectiva de sus actividades, este ltimo ser el domicilio fiscal.
Por su parte, los recursos aduaneros se imputan segn la ubicacin de la aduana a travs de
la cual se efecta la operacin que genera el pago.
El ordenamiento por distribucin geogrfica, permite observar la evolucin de la recaudacin
de las diferentes provincias del pas.
Por otra parte, a partir de informacin de las declaraciones juradas, se clasifican con este
ordenamiento otras variables como son empleadores, empleados, salario promedio, etc.
Conociendo la estructura econmica de las provincias y su potencial recaudatorio y a partir
del cruzamiento entre la recaudacin por distribucin geogrfica y actividad econmica, se
compara la evolucin de estas variables y en caso de inconsistencias, se promueve la
realizacin de estudios sectoriales.
4. CONCLUSIN
La importancia de los recursos tributarios en el cumplimiento de los objetivos fijados en la
poltica fiscal del Estado pone de manifiesto la necesidad de contar con una correcta planificacin
de los mismos. El objetivo primordial de la Administracin Tributaria, consiste en asegurar el
ingreso de estos recursos, por lo cual debe efectuar una previsin de los mismos que le
permita planificar la gestin de sus distintas reas.
Los mtodos que se emplean para elaborar las proyecciones, requieren no slo el uso de
herramientas tcnicas estadsticas y economtricas, sino tambin, y fundamentalmente, un
conocimiento acabado de la normativa impositiva, de los procedimientos de liquidacin e
ingreso de impuestos y de las relaciones entre la recaudacin y los agregados e indicadores
econmicos que determinan su evolucin. El acompaamiento y anlisis de la evolucin de
los recursos con relacin a las proyecciones establecidas, constituyen elementos
fundamentales en la toma de decisiones respecto a la poltica impositiva y fiscal, as como a
la propia gestin del organismo.
13
Anexo 1
Metodologa del clculo de elasticidades
En la etapa de proyeccin de la recaudacin de los tributos se utiliza la sensibilidad de la
misma a los cambios en sus variables explicativas. Para esto se calculan elasticidades de
corto y largo plazo.
Dentro de las elasticidades de corto plazo se encuentran la elasticidad punto y arco, mientras
que para obtener la elasticidad de largo plazo se emplean modelos de regresin.
La elasticidad punto permite analizar la sensibilidad de la recaudacin entre dos momentos
de tiempo equidistantes en un perodo, quedando definida del siguiente modo:
E punto =
Tt+1
Tt
At +1
At
siendo:
Tt
Tt +1
At
At +1
recaudacin del impuesto bajo estudio en el perodo
variacin de la recaudacin resultante de

valor del agregado de Cuentas Nacionales en el perodo
k del siguiente modo

cambio del agregado calculado
Mediante la elasticidad arco se pretende calcular la sensibilidad entre dos momentos del
tiempo que equidistan en ms de un perodo, siendo su expresin formal:
con t k y
>1
E arco =
Tt+ k
Tt
At +k
At
Esta elasticidad es un promedio de la sensibilidad de la recaudacin en el perodo comprendido

y puede definirse como la elasticidad de mediano plazo.
Con la elasticidad de largo plazo se obtiene la sensibilidad de la recaudacin en un perodo
prolongado de tiempo. Para el clculo de la misma se emplea un modelo de regresin por
mnimos cuadrados.
14
El modelo de regresin lineal se transforma aplicando logaritmo:
log(Tt ) = + 1 log (A1t ) + t

siendo:
Tt recaudacin del impuesto en el perodo t - variable dependiente
valor de la ordenada al origen trmino constante

1 coeficiente de regresin
A1t valor del agregado de Cuentas Nacionales elegido como variable explicativa en el
perodo t
t perturbacin aleatoria
t perodo bajo anlisis
1 se interpreta como el cambio porcentual esperado
De este modo, el coeficiente estimado

en la variable dependiente ante el incremento de 1% en la variable explicativa, ceteris paribus.
La elasticidad de largo plazo queda definida del siguiente modo:
con
Cabe aclarar que en las estimaciones de recaudacin de impuestos a travs de agregados de
Cuentas Nacionales por regresin se incorporaron como variables explicativas comportamientos
autoregresivos y de medias mviles observados en los residuos del modelo. Asimismo, y en
aquellas series que presentaron una cada significativa por la crisis del ao 2001, se incorpor
tambin una variable dummy para ese ao a fin de que la elasticidad de largo plazo no se viera
afectada por los valores atpicos registrados en dicho perodo.
Todos los clculos se realizan en base a datos trimestrales y anuales de las series
desestacionalizadas considerando la recaudacin normalizada e imputada al perodo de
devengamiento.
Utilizando estos procedimientos se calcula la elasticidad puntual, la elasticidad arco en forma
bianual y la elasticidad de largo plazo en base al perodo comprendido entre el primer trimestre
de 1996 al cuarto trimestre de 2005, salvo para aquellos casos en que la creacin del impuesto
fue posterior. En este sentido, el Impuesto a la Ganancia Mnima Presunta se implement a
principios de 1999, mientras que el Impuesto sobre los Dbitos y Crditos y los Derechos de
Exportacin comenzaron a aplicarse en el segundo trimestre de 2001 y a mediados de 2002,
respectivamente.
15
Anexo 2
Mtodos aplicados para la distribucin por dependencia
de las metas globales
A continuacin, se expone muy brevemente el mtodo de distribucin de las metas globales:
Impuesto al Valor Agregado
La meta global se distribuye de acuerdo con la siguiente frmula:
Pi = 0,5*Ci + 0,5*Mi
La dependencia se identifica en forma genrica con la letra i.

Pi: participacin porcentual de la dependencia i para la distribucin de la meta mensual.
Ci: participacin porcentual de la dependencia i en la recaudacin del mes anterior al de la
meta que se quiere calcular.
Mi: porcentaje que se calcula de acuerdo con la participacin histrica de la dependencia en
la recaudacin total, como se indica a continuacin:
Mi = [a *Xi + (1-a) * Yi] *[1+ (b * Zi )]

donde:
Xi: participacin de la dependencia en la recaudacin del mismo mes del ao anterior. De
esta manera se tienen en cuenta factores estacionales que inciden en la recaudacin.
Yi: participacin promedio de la dependencia en la recaudacin de los ltimos doce meses.
De esta manera se tiene en cuenta una participacin histrica ms amplia, atenuando la
incidencia de factores aleatorios tales como factores climticos, etc.
Zi: variacin porcentual de la participacin de la dependencia en la recaudacin de los
ltimos tres meses disponibles. De esta manera se tienen en cuenta los cambios
estructurales que se van produciendo, tal como cambios en la gestin de la dependencia,
etc. La variacin se calcula de la siguiente manera:
Zi = part. porcent. 3 ltimos meses
art. porcent. 3 mismos meses ao anterior
a y b: parmetros que se estiman de manera de minimizar la media de los valores absolutos
de los desvos entre la meta y la recaudacin de cada dependencia. La estimacin de a y b se
realiza sobre la base de los valores histricos de la recaudacin.
16
Impuesto sobre los Bienes Personales e Impuesto a las Ganancias personas fsicas
En ambos impuestos la distribucin se realiza conforme a la participacin porcentual por
dependencia en el penltimo mes inmediato anterior, a excepcin de los meses con
vencimientos de declaracin jurada donde se toma la participacin de la dependencia en la
recaudacin del mismo mes del ao anterior.
Ganancias sociedades
La distribucin corresponde a la participacin de cada dependencia en la recaudacin del
mismo mes del ao anterior.
Resto de impuestos
El resto de los tributos se distribuye por dependencias segn la participacin que hayan
tenido las mismas en la recaudacin ajustada de los ltimos seis meses.
Recursos de la Seguridad Social
Los recursos de la Seguridad Social se distribuyen conforme la participacin de las
dependencias en la recaudacin ajustada de los ltimos tres meses.
Recursos Aduaneros e Impuestos percibidos por Aduana
Las metas de recursos aduaneros e impuestos percibidos por Aduana se realizan anualmente
y su distribucin responde a la participacin de cada dependencia en la recaudacin del ao
anterior.
A continuacin, se incluyen a modo de ejemplo, los cuadros comparativos de la recaudacin
con las metas de las Regiones de DGI y DGA.
17
Comparativo de la recaudacin con las metas. Total de Impuestos y Recursos de la Seguridad So cial 1/
Ao 2005
(miles d e pesos)
TOTAL GENERAL
JURISDICCION ADMINISTRATIVA
Meta
DIRECCION GENERAL IMPOSITIVA
Recaud.
Cumpl.%
84.735.722
94.140.264
111,1
SUBDIR. GENERAL OPERACIONES IMPOSITIVAS I

Direccin Reg ional Centro
Direccin Reg ional Microcentro
Direccin Reg ional Norte
Direccin Reg ional Oeste
Direccin Reg ional P alermo
Direccin Reg ional S ur
Direccin Reg ional Devolucio nes a E xportadores
17.148.760
2.773.848
3.665.395
2.685.780
1.877.268
3.206.558
1.950.328
989.583
19.414.937
3.106.900
4.116.897
3.013.134
2.112.554
3.567.066
2.252.281
1.246.104
113,2
112,0
112,3
112,2
112,5
111,2
115,5
125,9
SUBDIR. GENERAL OPERACIONES IMPOSITIVAS II

Direccin Reg ional B aha Blanca
Direccin Reg ional Comodoro Rivadavi a
Direccin Reg ional Crdoba
Direccin Reg ional Junn
Direccin Reg ional La Plata
Direccin Reg ional Mar del Plata
Direccin Reg ional Mendoza
Direccin Reg ional Mercedes
Direccin Reg ional Neuqun
Direccin Reg ional P aran
Direccin Reg ional P osadas
Direccin Reg ional Resistencia
Direccin Reg ional Ro Cuarto
Direccin Reg ional Rosario I
Direccin Reg ional Rosario II
Direccin Reg ional S alta
Direccin Reg ional S an Juan
Direccin Reg ional S anta Fe
Direccin Reg ional Tucumn
19.734.535
650.146
1.045.976
2.826.379
833.118
970.877
901.575
1.554.979
1.080.499
923.681
737.873
479.353
592.845
965.127
1.468.217
1.131.067
502.676
481.830
1.596.788
991.528
21.962.481
798.043
1.111.091
3.070.954
884.380
1.108.306
951.695
1.791.333
1.177.264
1.027.152
783.402
539.775
671.246
981.647
1.592.435
1.523.053
583.855
575.780
1.735.728
1.055.342
111,3
122,7
106,2
108,7
106,2
114,2
105,6
115,2
109,0
111,2
106,2
112,6
113,2
101,7
108,5
134,7
116,1
119,5
108,7
106,4
SUBDIR. GENERAL OPERACIONES IMPOSITIVAS III

DIREC. DE OPERACIONES GRANDES CONTRIB. NAC.
47.852.427
47.852.427
52.693.856
52.693.856
110,1
110,1
SIN ASIGNAR
68.990
1/ No incluye Obras Sociales, Resto y SIJP provincial.
18

Comparativo de la recaudacin con las metas. Recursos aduaneros e impuestos percibidos por Aduana
Ao 2005
(miles de pesos)
Jurisdiccin Administrativa
DIRECCIN GENERAL DE ADUANAS

OPERACIONES ADUANERAS METROPOLITANAS
Aduana de Buenos Aires
Aduana de Ezeiza
OPERACIONES ADUANERAS DEL INTERIOR
Regin Comodoro Rivadavia
Regin Crdoba
Regin La Plata
Regin Mendoza
Regin Posadas
Regin Rosario
Meta
Recaudacin
Cump. %
31.207
34.169
109,5
15.216
17.037
112,0
11.362
3.854
12.710
4.327
111,9
112,3
15.992
17.133
107,1
1.765
977
5.317
1.021
1.017
5.894
1.832
1.075
5.779
1.085
1.137
6.226
103,8
110,0
108,7
106,2
111,7
105,6
19
Anexo 3
Metodologa de acompaamiento de la recaudacin
a travs del tablero de control
A continuacin, se describe la metodologa de elaboracin y el modo de utilizacin del tablero
de control para el seguimiento de la recaudacin tributaria. La descripcin se realiza en forma
general, adjuntando a ttulo ilustrativo el caso particular del Impuesto al Valor Agregado.
1. Distribucin de las estimaciones por impuesto - concepto

El tablero de control se construye incorporando la imputacin mensual y diaria de las
estimaciones anuales de cada tributo, discriminando cada concepto por modalidad de ingreso.
La recaudacin del IVA se desagrega en pagos directos DGI y DGA y retenciones DGI y DGA.
En aquellos casos en que el tributo posee fecha de vencimiento, se distinguen los das
correspondientes al ingreso. En el ejemplo, para el ingreso del saldo de declaracin jurada
del IVA se sealan los das de pago por nmero de terminacin del Cdigo nico de
Identificacin Tributaria (C.U.I.T.) en el rubro pagos directos DGI y las retenciones DGI que se
abonan por quincena, presentan dos fechas de vencimiento de la obligacin.
A partir del ingreso mensual esperado y en funcin de la estacionalidad intra mes observada
del tributo se realiza la imputacin diaria. En los impuestos o recursos con vencimiento, la
estacionalidad est determinada por la importancia de los contribuyentes y su fecha de pago
por terminacin de C.U.I.T. En aquellos conceptos sin vencimiento, como lo son los pagos
directos y retenciones del IVA DGA, la distribucin se realiza en base a la evolucin de los
promedios mensuales.
En todos los casos se presenta la evolucin diaria en comparacin con idntico perodo del
ao anterior a fin de observar cualquier anomala en la estacionalidad del ingreso.
2. Carga de la recaudacin real

Diariamente se carga al tablero la recaudacin obtenida por impuesto y concepto. Esta
informacin se obtiene al da siguiente de su ingreso y se compara con la estimacin del da
al que corresponde.
3. Anlisis de los desvos

Diariamente se analizan las diferencias entre la recaudacin esperada y la real a fin de
encontrar las causas de los desvos, tales como transferencias entre impuestos, distribucin
de facilidades de pago o pagos extraordinarios o extemporneos.
20
De este modo, y volviendo al ejemplo planteado, la recaudacin de pagos directos DGI puede
haber sido menor a la esperada porque se detrajeron de la cuenta del impuesto montos
transferidos a otros tributos7.
La informacin resultante se vuelca en el tablero para ser utilizada en el anlisis ex-post de la
recaudacin y en el proceso de normalizacin de la misma.
4. Anticipo de los cambios

Asimismo, diariamente se reciben los pagos efectuados a travs de Internet por los
contribuyentes inscriptos en la Direccin de Grandes Contribuyentes Nacionales8. Como los
pagos realizados en el da se acreditan al da siguiente, esta informacin permite estimar con
un alto grado de certeza el importe de recaudacin del impuesto que se acreditar en las
cuentas bancarias recaudadoras el da siguiente.
5. Correccin de la estimacin
Con estos elementos se monitorea la evolucin de la recaudacin, realizando los ajustes
necesarios en el dato mensual en base a los hechos acontecidos y la informacin futura
disponible.
7
8
Las transferencias corresponden a acreditaciones en el Impuesto a los Combustibles Lquidos y GNC por
compensaciones realizadas en perodos anteriores con saldos a favor de IVA.
La informacin corresponde a 1.100 contribuyentes cuya recaudacin representa aproximadamente el 50%
del total recaudado por la AFIP. La RG (AFIP) N 1778/2004 estableci la obligatoriedad del pago electrnico
de obligaciones impositivas y previsionales para estos contribuyentes.
21
IVA - Pago directo DGI

En millones de pesos
22
23
IVA - Pago directo DGA

24
Anexo 4
Resumen metodolgico y resultados de la
estimacin del incumplimiento en el IVA
La estimacin del incumplimiento se realiza comparando la recaudacin efectivamente
ingresada (recaudacin real9) con aqulla que debera haber ingresado si todos los
contribuyentes legalmente obligados hubieran declarado y pagado la totalidad del gravamen
(recaudacin potencial).
Incumplimiento = recaudacin potencial - recaudacin real
La recaudacin potencial, surge de la aplicacin de las distintas alcuotas del impuesto a la

base gravada terica. Esta ltima se estima a partir del consumo final gravado (consumo de
los hogares10 menos consumo exento y no alcanzado) al que se le adiciona el consumo
intermedio gravado de sectores que producen bienes exentos y no alcanzados, la inversin
gravada de sectores que producen bienes exentos y no alcanzados y el consumo de bienes
y servicios e inversin gravados del sector pblico, ya que el IVA contenido en dichas
transacciones no puede ser deducido en etapas posteriores.
+
+
+
+
Consumo final gravado

Consumo intermedio gravado de sectores que producen bienes exentos
Inversin gravada de sectores que producen bienes exentos
Consumo de bienes y servicios e inversin del sector pblico
Base gravada
La recaudacin real es ajustada a efectos de compararla con la recaudacin potencial. Los

ajustes consisten en adicionar a la recaudacin ingresada los pagos no bancarios11, los
pagos a cuenta con origen en otros impuestos y los diferimientos fiscales entre otros, detrayendo
los incrementos de saldos tcnicos y de libre disponibilidad, compensaciones con saldos de
IVA en otros impuestos, devoluciones a exportadores adeudadas, etc.
(+)
(+)
(+)
(-)
(-)
(-)
Pagos no bancarios
Cmputo de pagos a cuenta con origen en otros impuestos
Diferimientos fiscales
Incrementos de saldos tcnicos y de libre disponibilidad
Compensaciones con saldo de IVA en otros impuestos
Devoluciones adeudadas (netas de las correspondientes a perodos
anteriores)
(+ / -) Otros ajustes
Ajustes a la recaudacin real
9
10
11
Ajustada a efecto de hacerla comparable con la recaudacin potencial.

El Impuesto al Valor Agregado es un gravamen al consumo. Si bien se aplica en todas las etapas del proceso
de produccin y comercializacin de bienes y servicios, al poder deducirse el impuesto abonado hasta la etapa
anterior, el gravamen incide una sola vez en el precio final de los mismos, que corresponde a la suma de los
valores agregados en cada etapa del ciclo econmico. Es por ello que se puede calcular la base terica del
impuesto a partir de la informacin del consumo final.
Compensaciones en el IVA con saldo proveniente de otros impuestos.
25
El incumplimiento surge entonces como la diferencia entre la recaudacin potencial y la real.

En trminos relativos se define como:
Incumplimiento % =
recaudacin potencial - recaudacin real

________________* 100________________
recaudacin potencial
A continuacin, se expone un cuadro con los resultados del incumplimiento del impuesto en
los ltimos aos:
ESTIMACIN DEL INCUMPLIMIENTO EN EL IVA
Recaudacin Potencial y Real. Aos 2000 a 2004
En miles de pesos
2000
2001
RECA UDACION P OTENCIAL (A )
24.281.104
22.651.886
24.305.698
31. 821.691
38.542.803
RECA UDACION REAL AJUSTADA (B)
17.507.175
15.951.530
15.836.045
21. 545.103
28.992.953
6.773.929
6.700.356
8.469.653
10. 276.588
9.549.850
27,9%
29, 6%
34,8%
32,3%
24,8%
Concepto
INCUMPLIMIENTO (C=A-B)
PORCENT AJE DE I NCUMPLI MI ENTO (E=C/A)
2002
2003
2004
El incumplimiento creci en el perodo bajo anlisis hasta alcanzar un mximo en el ao 2002

de 34,8%. En los aos 2003 y 2004 se produjo una fuerte reduccin, alcanzando en el ltimo
ao el nivel ms bajo de la serie: 24,8%.
26
Anexo 5
I.
Recaudacin por concepto

Comp arativo de la recaud aci n
A os 2004 y 2005
En mi le s de pesos
2005
Concept o
2004
(2 53 da s hbiles) (2 52 das hbiles )
Diferencia
Valor es
a bsolutos
Total Ge neral
132.024.713
108.301.284
23.723.429
21,9
Impue stos 1/
86.704.064
71.946.171
14.757.893
20,5
39.654.945
23.542.605
16.112.341
36.853.129
28.045.399
26.902.307
1.143.092
9.434.291
6.017.379
1.769.036
1.911.649
1.834.552
341.369
160.773
3.665.597
2.699.861
965.736
392.086
1.812.727
1.102.188
756.922
509.346
140.046
116.136
54.619
41.425
28.836
128.284
33.247.196
20.267.783
12.979.413
30.976.949
22.289.094
21.401.917
887.177
7.681.862
5.378.515
1.652.659
1.677.537
1.565.806
327.282
155.231
3.040.618
2.296.646
743.972
343.400
1.660.974
1.223.618
499.377
415.737
115.479
89.253
62.439
36.599
28.176
83.790
6.407.749
3.274.821
3.132.928
5.876.180
5.756.305
5.500.390
255.915
1.752.429
638.864
116.378
234.113
268.745
14.087
5.541
624.979
403.216
221.764
48.686
151.754
-121.429
257.546
93.609
24.567
26.882
-7.820
4.826
660
44.494
19,3
16,2
24,1
19,0
25,8
25,7
28,8
22,8
11,9
7,0
14,0
17,2
4,3
3,6
20,6
17,6
29,8
14,2
9,1
-9,9
51,6
22,5
21,3
30,1
- 12,5
13,2
2,3
53,1
4.686.817
2.801.817
1.885.000
0
3.834.219
2.270.247
1.564.000
-28
852.598
531.569
321.000
28
22,2
23,4
20,5
100,0
28.460.349
13.348.505
8.003.726
4.792.309
1.724.237
591.572
22.190.058
10.166.890
6.375.042
3.932.209
1.259.934
455.983
6.270.291
3.181.615
1.628.683
860.100
464.304
135.589
28,3
31,3
25,5
21,9
36,9
29,7
111.415
188.339
-76.924
- 40,8
16.748.885
13.976.715
2.772.169
19,8
16.190.192
12.322.523
3.780.338
96.225
- 8.894
3.944
554.749
13.533.523
10.271.980
3.168.370
82.083
11.090
3.614
439.578
2.656.668
2.050.543
611.968
14.142
-19.985
330
115.171
19,6
20,0
19,3
17,2
-180,2
9,1
26,2
IVA B ruto2/
Pagos d ire ctos y reten cione s DGI
Pagos d ire ctos y reten cione s DGA
IVA N eto de D ev oluciones
Ga na ncia s
Pagos d ire ctos y reten cione s DGI
Re tencio nes DGA
C uentas C or rie ntes
C ombus tible s Lquidos y GN C
Comb us ti bl es Lquidos (e xce pto gas oil, di es el oil y ke rosene)
GNC y Otros C omb ustibl es (gas oil , diesel oil y k erosene )
Impuesto al Gas Oil
Tas a de In fraestru ctura Hdr ica D to 1 38 1
Reca rgo Cons um o de Gas
Inter nos
Tabac os
Resto
Adic ional de E mergencia s obre C igarr illos
B ienes Per sonales
Ga na ncia M nim a P resunta
M onotribut o - R ecursos impositivos
R esto
Impuesto po r ra diodi fusi n por TV y AM /FM
Impuesto a l a transfer encia d e i nm ue bl es
Fdo. p/ E ducac in y Prom . C oop erati va
Impuesto a l os p rem ios de j ue go s de azar
Impuesto s/las en tradas ci nema togrfi cas y s/los vid eos
Otros 3/
D evoluciones, R eintegr os Fiscales y R ee mbolsos (-)
Devo lu cione s
Reinteg ros Fi scales
Ree mbols os por Venta s de B iene s de C ap ita l
Se guridad Social
Con tri bucio nes 4/
Aportes
Obr as sociales
Ri es go s de l Trabaj o
Monotrib uto - R ecursos de la se gu ridad so cial
Fac ilidades de Pago pendiente s de distribucin 5 /
R ecursos Aduaneros 6 /
C omerc io Ex terior
De rec hos de E xportac in
De rec hos de Im portaci n
Estadstica de Im porta ci n
Factor d e C on vergenc ia N eto
Tasas Adua nera s
R esto
R ecursos Tributa rios 7/
119.252.412
98.285.153
20.967.259
21,3
1/ R ecaudacin net a de D ev oluci ones , Reint egros Fiscales y Reem bol sos
2/ R ecaudacin bruta, s in rest ar Dev ol uciones, R eintegros Fi sc ales y Reembols os
3/ I ncluye I ntereses pagados y c ost o f inancier o del endeudamient o empresario, E merg. sobre alt as rent as, A utomot ores , mot os , embarcac iones y aeronaves , A ct ivos , Pr es . esp. y
f ac. de pago, Sellos y otros menores
4/ I ncluy e Faci lidades de P ago y Agentes de R etencin
5/ Incl uy e Decretos N 93/ 00, 963/95, 1053/96, 938/97, 1384/01y 338/ 02 y Ley 25. 865 pendientes de dis tribuci n por concept o.
6/ N o inc luye rec audacin por Impues tos a las Gananc ias , al Valor A gregado, I nternos y Combus tibles
7/ Recurs os Tributarios net os de Tas as aduaneras , Otr as r ecaudaciones aduaneras, Rest o de rec urs os aduaneros, Obras soc iales,
A gent es de ret enc in obras sociales, R iesgos del t rabajo, Trans ferencias a A FJ P e Im puesto a los Sellos
27

Rec audac in por impuestos, re curs os de la s egurida d social y aduaneros
Relacin con los agregados ec onmicos
Aos 2002 a 2004 . 1er., 2 do. y 3 er . T rim estr e 2005
CONCEPT O
I Tr im. II Tr im . III Tr im . IV Trim. I Tr im . II Trim . III T rim .

04
04
04
04
05
05
05
2002
2003
20 04
TO TAL GENERAL / PIB
17,84
21,10
24 ,19
22 ,98
2 6,34
IMPUESTOS / PIB 1/
11,51
13,65
16 ,11
14 ,62
6,58
2,85
1,55
0,76
0,17
7,47
3,92
1,57
0,80
0,43
9 ,36
4 ,98
1 ,72
0 ,92
0 ,37
9 ,45
3 ,44
1 ,76
0 ,98
0 ,17
4,30
4,42
4 ,96
6,25
4,53
10,78
5,60
16,15
19,22
IVA N eto de d evoluc iones / Consumo

Ganan cias / PI B
Cuentas Corrientes / P IB
Internos / Cons um o
Bienes persona les / PIB
SEGURID AD SO CIAL / P IB
Derec h os de ex portacin / Ex portacio nes

Derec h os de importacin / Imp ortacio nes
Recursos T rib utar ios / PIB
24,65
22,60 24,81
25,04
24,86
1 8,85
15,85
14,86 15,95
17,35
15,76
8,87
8,03
1,60
0,78
0,82
10,03
4,31
1,76
0,90
0,23
9,11
3,83
1,76
1,02
0,23
9,66
4,66
1,80
1,01
0,14
9,08
6,59
1,66
0,89
0,75
9,74
4,68
1,79
0,91
0,22
5 ,53
4,25
5,48
4,68
5,81
4,41
5,76
10 ,17
4 ,82
9 ,23
4 ,89
1 0,98
4,80
10,37
4,84
9,91 10,32
4,79
4,43
11,69
4,17
10,75
4,72
21 ,96
20 ,49
2 4,36
22,25
20,48 22,25
23,03
22,24
1/ Recaudacin neta de devoluc iones, reintegros fis cales y reembolsos
28

COMPARATIVO DE LA RECAUDACIN CON LAS PROYECCIONES
Ao 2005
Millones de pesos
Cumplimiento
CONCEPTO
Reca udacin
Valores
absolutos
106.834,4
119.25 2,4
12.417,9
1 11,6
7 7.178,6
86.734,7
9.556,1
1 12,4
3 3.942,8
-1.530,7
2 2.739,7
70 7,7
94 4,9
3.537,0
41 3,2
1.697,0
1.705,1
2.067,3
1.864,1
8.706,7
36 6,4
17,3
36.853,1
-1.88 5,0
28.045,4
756,9
1.10 2,2
3.65 7,4
392,1
1.76 9,0
1.91 1,6
2.33 6,7
1.81 2,7
9.43 4,3
427,9
120,2
2.910,3
-354,3
5.305,7
49 ,2
157,2
120,4
-21 ,1
72 ,0
206,5
269,4
-51 ,4
727,6
61 ,5
102,9
1 08,6
1 23,1
1 23,3
1 07,0
1 16,6
1 03,4
94,9
1 04,2
1 12,1
1 13,0
97,2
1 08,4
1 16,8
6 94,8
1 4.540,7
16.327,5
1.786,8
1 12,3
2.422,2
1 1.479,5
63 9,0
8.00 3,7
7.73 2,2
591,6
5.581,5
-3 .747,3
-47 ,4
3 30,4
67,4
92,6
1 5.115,2
16.190,2
1.075,0
1 07,1
3.460,4
1 1.551,3
10 3,5
-
3.78 0,3
12.322,5
96,2
-8,9
320,0
771,2
-7,3
-
1 09,2
1 06,7
93,0
-
Meta
TOTAL GENERAL
IMPUESTOS
IVA neto de devoluciones
Rein tegros (-)
Ganancias
Mon otributo
Ganancia mnima presunta
Internos
Adicional de emergencia sobre cigarrillos
Combustibles - Naftas
Combustibles - Gas Oil
Otros s/combustib les
Bien es Personales
Imp uesto a los Dbitos y Crditos
Resto 1/
Otros 2/
SEGURIDAD SOCIAL
Aportes 3/
Contribuciones 4/
Mon otributo
(%)
RECURSOS ADUANEROS 5/
Comercio ex terior
Derecho s a la Importacin
Derecho s a la Exportacin
Estadsticas de Importacin
Factor de convergencia
1/ Incluye Intereses pagados , Transferencia inmuebles , Premios de juego , Entradas cinematogrficas y s /videos , Radiodifusin por TV , AM/FM, Otros
coparticipados y Asignaciones especficas
2/ Incluye Impues to de emergencia sobre altas rentas y Facilidades de Pago Dtos. Nros. 93/00, 938/97, 1053/96, 963/95, 1384/01, 338/02
3/ No incluye aportes con destino a AFJP, rezagos y transitorios
4/ Incluye Contribuciones sobre vales alimentarios
, agentes de retencin , Facilidades de Pago
5/ No incluye recaudacin por impuesto a las Ganancias
, Otras cuentas seguridad s ocial y Decreto
2284 /91
, al Valor Agregado, Internos y Combustibles
II. Recaudacin por actividad econmica

A modo de ejemplo de la informacin de recaudacin por sector econmico, se presenta en
este anexo la recaudacin del Impuesto al Valor Agregado y a las Ganancias y de otros
conceptos.
Impuesto al Valor Agregado
La estimacin de la distribucin de la recaudacin de IVA por actividad econmica, se elabora
utilizando informacin de las declaraciones juradas del gravamen presentadas por los
contribuyentes. La recaudacin se asigna a la actividad principal informada por los responsables
a esta Administracin. Se considera como actividad principal aqulla a travs de la cual se
obtiene la mayor parte de los ingresos. Si bien en la declaracin jurada de IVA, se informan
29
algunos conceptos desagregando los importes segn la actividad involucrada, aquellos que
se emplean para elaborar la recaudacin terica por actividad no presentan dicha desagregacin
(Saldo de impuesto, Retenciones y percepciones, Pagos a cuenta y otros). Por tal motivo,
los importes del impuesto generado por las actividades secundarias estn asignados a la
principal.
La recaudacin corresponde a la suma de pagos directos y retenciones, sin deducir las
devoluciones. Por tal motivo no representa la presin tributaria que soporta cada sector, ya
que estos reciben devoluciones de crdito fiscal contenido en las operaciones de exportacin.
IVA Bruto. Recaudacin estimada por actividad econmica
Aos 2004 y 2005
Actividad Econmica
Total
A
B
C
D
E
F
G
H
I
J
K
Agric ultura, ganadera, caza y silvicultura

Pesca y serv icios conexos
Explotacin de minas y canteras
Industria manufacturera
Electricidad, gas y agua
Construccin
Comercio al por mayor y al por menor,
reparacin de vehculos automotores ,
motoc icletas efectos personales y enseres
doms ticos
Servi cios de hotelera y restaurantes
Servi cios de transporte, de almacenamiento y
de comunicaciones
Intermediacin financ iera y otros servicios
financieros
Servi cios inmobiliarios, empresariales y de
alquiler
Otras actividades
2005
2004
Dif.
Var. %
39.655
33.247
6.408
19,3
1.718
39
2.054
13.545
1.269
1.282
1.312
42
1.909
11.889
1.169
893
406
-3
145
1.656
100
389
30,9
-7,5
7,6
13,9
8,5
43,6
8.817
405
7.310
304
1.506
102
20,6
33,5
3.980
3.180
800
25,2
2.490
1.972
517
26,2
3.002
1.055
2.335
932
666
123
28,5
13,2
Impuesto a las Ganancias

Se expone a continuacin, la relacin entre el impuesto determinado de Ganancias de los
ltimos tres aos fiscales y el Producto Interno Bruto. La elaboracin de esta informacin
permiti identificar que los datos consolidados de las declaraciones juradas presentadas por
las personas fsicas del sector Agricultura, ganadera, caza y silvicultura evidenciaban una
disminucin de la ganancia, mientras los agregados macroeconmicos indicaban un
crecimiento de 12,4% en el sector.
Derechos de exportacin por seccin
A modo de ejemplo, se expone a continuacin la informacin de la recaudacin de derechos
de exportacin por seccin.
30

Derecho s d e Exportacin por secciones de la Nomenclatur a Comn del Merco su r (NCM)
Aos 2004 y 2005
(miles de pesos corrientes)
SECCION
DENO MINACION
TOTAL
I
II
III
IV
V
VI
VII
VIII
IX
X
XI
XII
XIII
XIV
XV
XVI
XVII
XVIII
XIX
XX
XXI
A nimales vivos y productos del reino animal

P roductos del reino vegetal
Grasas y aceites animales o vegetales; productos de su desdoblamiento;
grasas alimenticias elaboradas, ceras de origen animal o vegetal
P roductos de las industrias alimentarias; bebidas, lquidos alcohlicos y
vinagres; tabaco y sucedneos del tabaco elaborados
P roductos minerales
P roductos de las industrias qumicas o de las industrias conexas
P lsticos y sus manufacturas; caucho y sus manuf acturas
P ieles, cueros, peletera y manufacturas de estas materias; artculos de
talabartera o guarnicionera, artculos de viaje, bolsos de mano (carteras)
y continentes similares; manufacturas de tripa
Madera, carbn vegetal y manufacturas de madera; corcho y sus manufacturas;
manufacturas de espartera o cestera
P asta de madera o de las dems materias fibrosas celulsicas; papel o
cartn para reciclar (desperdicios y desechos); papel o cartn y sus aplicaciones
Materias textiles y sus manufacturas
Calzado, sombreros y dems tocados, paraguas, quitasoles, bastones,
ltigos, fustas y sus partes; plumas preparadas y artculos de plumas; flores
artificiales; manufacturas de cabello
Manufacturas de piedra, yeso fraguable, cemento, amianto (asbesto), mica o
materias anlogas; productos cermicos; vidrio y manufacturas de vidrio
P erlas naturales (finas) o cultivadas, piedras preciosas o semipreciosas,
metales preciosos, chapados de metal precioso (plaqu) y manufacturas
de est as materias; bisutera; monedas
Metales comunes y manufacturas de estos metales
Mquinas y aparatos, mat erial elctrico y sus partes; aparatos de grabacin
o de reproduccin de sonido, aparatos de grabacin o reproduccin de
imgenes y de sonido en televisin, y las partes y accesorios de estos aparatos
Material de transporte
Instrumentos y aparatos de pt ica, de fotografa o cinematografa, de medida,
control o precisin; instrumentos y aparat os medicoquirrgicos; partes y
accesorios de estos instrumentos o aparatos
A rmas, municiones, y sus partes y accesorios
Mercancas y productos diversos
Objetos de arte, o coleccin y antigedades
S in asignar
2005
2004
DIFERENCIA
VAR %
12.322.523
10.271.980
2.050.543
20,0
507.614
3.186.314
395.215
2.788.812
112.399
397.502
28,4
14,3
1.751.751
1.656.682
95.069
5,7
2.493.448
2.952.477
272.161
153.926
2.367.394
1.850.096
237.177
123.555
126.054
1.102.381
34.984
30.371
5,3
59,6
14,8
24,6
119.045
119.148
-104
-0,1
33.594
27.357
6.237
22,8
60.921
60.197
61.349
58.740
-428
1.457
-0,7
2,5
3.931
2.909
1.022
35,1
15.651
13.793
1.858
13,5
906
271.878
972
211.339
-66
60.539
-6,8
28,6
149.338
244.869
119.766
188.525
29.571
56.344
24,7
29,9
16.409
1.348
20.515
336
5.894
10.919
1.263
27.600
195
9.173
5.490
85
-7.085
141
-3.279
50,3
6,7
-25,7
72,6
-35,7
Seguridad social
A partir de la informacin de las declaraciones juradas de Seguridad Social presentadas por
los empleadores, se elaboran, entre otras, informacin de puestos de trabajo y salario por
sector.
31

Puestos de trabajo declarados y sal ario remunerativo promedio por sector de actividad 1/
Ao 2005
En pesos
Actividad econmica de la empresa cont ribuyente
TOTAL
Sectores productores de bienes
Agricultura, Ganadera, Caza y Silvicultura
Pesca y Servicios Conexos
Explotacin de Minas y Canteras
Industria Manuf acturera
Construccin
Sectores productores de servicios 2/
Electricidad, Gas y Agua
Comercio al por mayor y menor, rep. de vehculos automotores
Servicios de Hotelera y restaurantes
Servicios de transporte de almacenamiento y de comunicaciones
Intermediacin financiera y otros s ervicios financieros
Servicios inmobiliarios, empresariales y de alquiler
Administracin Pblica, defensa y seguridad social obligatoria
Enseanza
Servicios Sociales y de salud
Servicios comunitarios, sociales y personales n.c.p.
Servicios de organizaciones y rganos extraterritoriales
Actividades no bien especificadas 2/
Puestos de
trabajo
5.375.020
1.597.374
282.840
16.361
44.709
970.005
283.458
3.653.483
58.435
753.779
144.804
390.769
152.816
551.198
631.571
407.916
193.796
368.082
318
124.163
Variacin % respecto a 2004

Remuneracin
promedio
Puestos de Remuneracin
trabajo
promedio
1.200
1.275
721
1.944
2.952
1.460
884
1.176
2.285
1.039
770
1.526
2.199
1.022
1.320
741
1.207
1.087
2.772
944
11,4
13,9
8,8
2,5
21,1
10,0
36,3
10,8
3,9
12,3
17,7
10,9
6,4
17,3
8,3
5,9
11,1
8,5
48,0
0,9
13,2
11,8
10,4
6,5
13,2
13,0
11,8
13,6
12,4
15,2
11,3
14,3
8,3
12,5
18,1
19,7
15,9
7,9
13,7
15,8
1/ Incluye infor macin de las declar aciones jur adas de los perodos de liquidacin setiembre, octubre y noviembre presentadas en el
correspondiente mes de vencimiento de la obligacin (excluye presentaciones efectuadas fuera de t rmino)
2/ Incluye pblico y privado.
III.
Recaudacin por jurisdiccin geogrfica
La informacin de recaudacin impositiva, de la seguridad social y aduanera, se desagrega

por concepto y dependencia. A partir de estos datos se elabora la recaudacin por provincia,
cuyo total anual se expone a modo de ejemplo.
32
Recaudacin por Jurisdiccin Poltica

(Segn domicilio fiscal del responsable o ubicacin de la
Aduana interviniente)
Impuestos 1/, recursos de la seguridad social y aduaneros
Aos 2004 y 2005
En miles de pesos
Jurisdic cin
Total
Buen os Aires
Ci udad d e Buen os A ires
Ca ta marca
Ch aco
Ch ubu t
C rdob a
Co rrien te s
Entre Ro s
Fo rmosa
Ju juy
La Pamp a
La Rioja
Me ndoza
Misio nes
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Ro Negro
Salta
San Juan
San Lu is
Santa Cruz
Santa Fe
Santia go del Estero
Tie rra del Fue go
Tu cu mn
Sin as ignar
2/
3/
2005
2004
1 36.600 .1 15
11 1.947 .16 3
20.229 .1 30
84.164 .4 47
202 .0 89
340 .1 76
1.990 .4 67
5.112 .4 13
1.321 .5 54
1.021 .8 16
149 .4 68
432 .9 51
391 .1 71
346 .7 45
2.160 .3 21
703 .4 23
1.178 .7 60
708 .0 12
822 .0 00
547 .3 41
677 .3 73
840 .4 63
11.497 .7 39
304 .4 53
339 .8 35
1.106 .3 36
1 6.028 .38 2
6 9.928 .09 8
153 .02 5
266 .04 3
1.337 .49 7
4.154 .23 7
1.064 .73 6
833 .57 8
109 .44 7
308 .48 7
322 .64 3
344 .95 3
1.701 .79 6
551 .71 6
917 .57 9
533 .32 2
562 .38 0
392 .57 4
506 .45 5
622 .59 8
9.772 .99 1
219 .30 7
328 .60 5
955 .49 9
11 .6 33
31 .21 3
1/ Rec audac in bruta

2/ Incluye Direcc in de Grandes Contribuyentes Nacionales
3/ Corresponde a la rec audac in del Im puesto sobre A utom ot ores,
Motos, Embarc ac iones y Aeronaves, y Fac tor de Convergenc ia
Decreto N 803/01, datos no disponibles por provincia
La informacin de las declaraciones juradas de seguridad social que se emplea para analizar
las variaciones en la recaudacin de estos recursos tambin es elaborada por jurisdiccin.
33
LA DEFINICIN Y ESTIMACIN DE LA RECAUDACIN POTENCIAL.

ANLISIS DEL POTENCIAL ECONMICO TRIBUTARIO
Y SUS CONDICIONANTES
Andra Lemgruber Viol

Coordinadora General de Poltica Tributaria
Secretara de Ingresos Federales - SRF
(Brasil)
1. Introduccin.
2. Potencial Tributario.- Definicin y Condicionantes.- Datos Empricos
Internacionales.
3. El Potencial Tributario como Meta de la Recaudacin Tributaria: La Reduccin
del Gap Tributario.- Por qu la recaudacin potencial debe ser meta de la
Administracin Tributaria?- Estimando los ingresos recaudados.- Estimando
el gap tributario.- Datos empricos internacionales.
4. Qu Tipo de Administracin Tributaria Efectivamente Explota el Potencial
Tributario?.- Potencial tributario y gestin de riesgos.- Por qu la gestin
de riesgos debe aplicarse a la Administracin Tributaria?.- El tipo de
organizacin dirigido a la reduccin del gap tributario. El espectro de las
herramientas.- El espectro de las estrategias.
5. Conclusin.- Bibliografa.
1. INTRODUCCIN
Actualmente, la gran mayora de los pases utiliza la tributacin como fuente primordial de
financiamiento del Estado. Sin embargo, datos internacionales muestran una gran dispersin
en los valores de carga tributaria (recaudacin efectiva dividida por el PIB) entre los pases
desarrollados y los que estn en vas de desarrollo. Tradicionalmente, los pases desarrollados
presentan valores de carga tributaria superiores a aquellos reportados por naciones en
desarrollo. Debemos explicarnos, por lo tanto, la razn de esa diferencia. Ser que la diferencia
es decurrente apenas de una decisin por una sociedad ms colectivista (mayor presencia
del Estado en la economa) por parte de los pases ms ricos o ser que factores estructurales
influyen sobre la carga tributaria? Una cuestin interesante seria: en el caso de que un pas
pobre adoptar la misma legislacin tributaria que la de un pas rico con miras a producir el
mismo tamao proporcional del Estado en la economa, la carga tributaria resultante sera
similar?
En verdad, parece que, pese a que el tamao del Estado en la economa es una variable en
funcin de una decisin colectiva (el nivel de gastos que se desea y la consecuente legislacin
tributaria para financiarlo), tambin es dependiente de las condiciones econmicas, sociales
e institucionales que un pas tiene para recaudar impuestos. En otras palabras, la carga
tributaria efectiva de un pas la influyen tanto la seleccin colectiva de cunto tributar (por la
seleccin del tamao del Estado y la legislacin tributaria adoptada) como por las condiciones
estructurales de la nacin. Esto lleva a otra cuestin: habra un potencial tributario, entendido
como una mxima capacidad tributaria, para cada nacin? Si es as, cules serian sus
condicionantes? cules seran las formas de explotarlo de modo que la recaudacin efectiva
se aproxime a la recaudacin potencial? El grado de esfuerzo tributario para alcanzar este
potencial es el mismo para pases ricos y pobres?
Este trabajo busca analizar estas cuestiones de mbito econmico pero, particularmente,
pretende aplicarlas al ambiente de las administraciones tributarias. Esto porque el objetivo
ltimo de este estudio es el uso del concepto del potencial tributario como parmetro para
establecer la eficacia de la administracin tributaria. Veremos que, definido un potencial
tributario, la distancia entre este nivel potencial y la recaudacin efectiva se explica por la
evasin tributaria. La actuacin de la administracin tributaria, como rgano que vela por el
cumplimiento pleno de las leyes y de la justicia tributaria en la aplicacin de la estructura
normativa, debe buscar minimizar la evasin. Para ello, la administracin tributaria necesita
gestionar sus riesgos y posicionarse estratgicamente de manera que sus recursos escasos
sean ptimamente empleados en la lucha contra la evasin, o en la consecucin del potencial
tributario.
El texto est estructurado de la siguiente manera: el apartado 2 abarcar la cuestin
conceptual sobre el potencial tributario y presentar algunos datos internacionales sobre
esta variable. Particularmente, se presentarn los conceptos estructurales y legales del
potencial tributario. En el apartado 3, se analizar por qu el concepto de potencial legal
debe ser efectivamente usado como meta de largo plazo e indicador de desempeo de una
administracin tributaria. Veremos que hablar de recaudacin potencial no es ms que estimar
la evasin tributaria, buscando entender los riesgos inherentes impuestos por la evasin
sobre las administraciones tributarias. Y finalmente, en el apartado 4 se analizar qu tipo
de administracin tributaria, en trminos de orientacin estratgica, se adapta mejor para
trabajar con el potencial tributario como meta efectiva a alcanzar. La conclusin se presentar
en el apartado 5.
36
2. POTENCIAL TRIBUTARIO
Definicin y Condicionantes
Primeramente, destacamos que la definicin de potencial tributario usada en este trabajo no
es la nica posible ni existente. Se trata de un concepto que ha sido discutido en varios
estudios acadmicos y relacionado a temas como carga tributaria, esfuerzo tributario, y gap
tributario, entre otros. Se busca definirlo para su aplicacin en los anlisis de los
administradores tributarios. Para esto, este trabajo clasificar el potencial tributario bajo dos
pticas: estructural y legal.
El potencial tributario estructural es la recaudacin esperada que un gobierno puede extraer
de su sector privado, mediante la aplicacin de un sistema tributario ptimo, consideradas
las condiciones econmicas y sociales vigentes en el pas. O sea, considerado el nivel de
desarrollo (caractersticas estructurales) de una nacin, sera la recaudacin que naturalmente
se realizara. Conforme quedar claro ms adelante, se busca ac una idea de la recaudacin
esperada utilizando la capacidad o esfuerzo normal de la economa.
Obviamente, no hay cmo medir en trminos objetivos ese potencial tributario por tratarse de
un concepto terico. Sin embargo, en la prctica, es posible estimarlo a partir de sus
condicionantes, o sea, a partir de variables que son efectivamente mensurables y que estn
estrechamente correlacionadas al potencial tributario. La literatura disponible (Piancastelli,
Varsano et alli, Stotsky y WoldeMariam, Davoodi y Grigorian) apunta para las siguientes
variables como condicionantes del potencial tributario de un pas1:
Ingreso nacional per capita (positivamente relacionada), pues cuanto mayor el ingreso
disponible, mayor la base tributable y la capacidad econmica a explotar;
Participacin de la agricultura en el PIB (negativamente relacionada) por ser un sector
que, en general, se tributa con alcuotas ms bajas (bienes esenciales), adems de
presentar dificultades intrnsecas para el control por parte de la administracin tributaria
(empresas pequeas o cooperativas, distancia de los centros urbanos, contabilidad
precaria, etc.);
Participacin de la poblacin urbana en la poblacin total (positivamente relacionada),
denotando una sociedad ms organizada, formalizada, alfabetizada, monetizada, con
grandes empresas, con mayor conciencia tributaria por parte del ciudadano, mayor control
por parte de la administracin tributaria y posible uso de instrumentos como la retencin
en la fuente;
Grado de apertura de una economa - o sea, exportaciones ms importaciones dividido
por el producto (positivamente correlacionado), significando una importante base tributable
a ser explorada y de fcil control (aduanero);
Participacin de sectores extractivos y de recursos naturales en el PIB (positivamente
correlacionado), pues, contrariamente a la agricultura, los sectores econmicos
relacionados a la extraccin mineral y del petrleo, por ejemplo, generan una base tributable
de alto potencial y de ms fcil control (pocas grandes empresas para controlar).
Vale decir que existen varios estudios economtricos sobre el asunto y que, no siempre, las variables mencionadas presentan el mismo desempeo. Por ejemplo, hay estudios que declaran que la participacin de la
agricultura en el producto es significante y negativamente relacionada al potencial. En otros, esta variable no
presenta correlacin significante. En este trabajo estamos presentando, para conocimiento del lector, las
variables ms sealadas en la literatura como condicionantes del potencial tributario, independientemente de
que algunas de ellas, en algunos estudios, puedan aparecer como de impacto insignificante sobre el potencial
tributario.
37
Por lo tanto, los factores arriba indicados, entre otros, ofrecen la posibilidad de estimar el
potencial tributario estructural de una nacin, pues podran ser considerados como los
principales factores crticos que, si estn bien combinados y explorados por un sistema
tributario optimizado, llevaran a la recaudacin mxima. Es necesario entender que esos
condicionantes han sido apuntados por estudios empricos como los que mejor
explican la carga tributaria de un pas, pero eso no quiere decir que, en casos
especficos, uno de esos factores sea irrelevante o que pueda haber otros factores con mayor
grado de correlacin.
Lo que pretendemos explicar, y que es relevante para la administracin tributaria, es que el
volumen y composicin de la base econmica pueden imponer obstculos a la obtencin de
los ingresos. Por ejemplo, imaginemos dos pases A y B, ambos con 100 u.m. de producto
interno. Sin embargo, el PIB del pas A se genera todo en la agricultura, y el PIB del pas B se
genera todo en la Industria. Como reflejo de este escenario, la poblacin del pas
A es rural, con bajo grado de formalidad de transacciones (imaginemos hasta un cierto
grado de cambio de bienes) y mano de obra familiar. De otro lado, la poblacin del pas
B es urbana, recibe salario, con pagos hechos va red bancaria. A pesar de que la base
tributable es la misma (imaginemos la misma alcuota para ambos sectores), muy
probablemente la recaudacin del pas B ser superior a la del pas A. La administracin
tributaria del pas A, adems del difcil acceso al rea y a alguna contabilizacin,
no tendr recursos como la retencin en la fuente o la informacin de terceros para asegurar
la recaudacin de manera directa, y no tendr facilidad para tomar conocimiento o estimar un
valor para la operacin de cambio de bienes. En la prctica ocurre que, adems de todas
esas dificultades, el sector agrcola tributa con bajos tipos impositivos (alcuotas), sobre todo
para no gravar el precio de alimentos y bienes esenciales a la poblacin. Por lo tanto, es
comprensible que pases con gran participacin agrcola en el PIB tengan potencial estructural
ms restricto. El mismo tipo de anlisis se podra hacer para los otros condicionantes, de
manera de explicar la lgica de esos factores en la explicacin del nivel de los ingresos
recaudados.
Considerando los factores arriba indicados, es explicable que pases desarrollados tengan
realmente un potencial tributario mayor que los pases en desarrollo. El hecho de tener ingreso
per capita ms alto, mayor porcentaje de su poblacin viviendo en reas urbanas, organizacin
econmica ms formalizada e industrializada, y alto grado de apertura del comercio exterior,
hace que los pases ricos tengan un potencial tributario a explotar que, en general, no existe
en los pases pobres. As, la base econmica y su composicin afectan el potencial tributario
de una nacin. En consecuencia, hay condicionantes estructurales que pueden impedir a
determinados pases aumentar su recaudacin de impuestos y buscar una situacin fiscal
sostenible a largo plazo. Incluso, en el caso que el pas termine por necesitar adoptar una
legislacin tributaria que procure recaudar ms de lo que el potencial estructural indica,
deber hacer un gran esfuerzo tributario para lograrlo.
El segundo abordaje tiene un objetivo ms prctico para la administracin tributaria, justamente
porque hay factores condicionantes en el potencial estructural que estn fuera del campo de
actuacin de los fiscos. Se busca una definicin ms restringida que pueda ser usada como
meta para la administracin tributaria. Se define el potencial tributario legal como la recaudacin
mxima que se puede obtener por la aplicacin eficaz de determinado sistema tributario. En
este caso, el sistema tributario es dado, es fijado y determinado por las propias leyes del
pas, que pueden, o no, explotar todo el potencial estructural existente, o todava buscar
ingresos ms all de este potencial natural. El potencial legal es alcanzado, si y solamente
si, la administracin tributaria que lo aplica es 100 por ciento eficaz. Este concepto se aproxima
38
a la definicin de Das-Gupta y Mookherjee2, "la recaudacin potencial es aquella que seria

recaudada si ningn contribuyente voluntariamente violara la ley y si, en promedio, los errores
involuntarios sumaran cero".
Este segundo concepto es ms adecuado para la realidad de la administracin tributaria,
pues puede ser usado, incluso, como indicador de desempeo de la misma. Es este potencial
que el administrador tributario puede, efectivamente, establecer como meta de su organizacin.
Ese concepto permite remitir al tema central de la 40 Asamblea General del CIAT "La
Recaudacin Potencial como Meta de la Administracin Tributaria", en la medida en que "la
gestin de una administracin tributaria podra ser entendida, segn este mismo parmetro,
como ms o menos eficaz conforme la recaudacin realizada se aproxime a la recaudacin
potencial".
Eso es compatible con la propia misin de la administracin tributaria, que busca hacer, en
ltima instancia, que los contribuyentes cumplan con sus obligaciones tributarias en su
totalidad. Segn Bagchi et alli3, "la razn de existir de cualquier administracin tributaria es
asegurar el cumplimiento de las leyes. En una sociedad ideal que cumple con las leyes, las
personas pagaran los impuestos que deben, y la administracin tributaria no hara ms que
proveer facilidades para el cumplimiento responsable." En la prctica, especialmente la evasin
y la ineficacia de la administracin tributaria son razones por las cuales la carga tributaria
efectiva no coincide con el potencial tributario legal. Cuanto ms eficaz la administracin
tributaria en reducir la evasin, menor ser lo que llamamos gap tributario, o sea, la diferencia
entre la recaudacin efectiva y la recaudacin potencial (legal), y ms prxima de la meta
estar la administracin tributaria como institucin que cumple su misin.
La figura 1 ejemplifica la relacin entre los conceptos descritos arriba. Hay dos situaciones
posibles de ocurrir. En la situacin A, un pas detiene dicho potencial estructural (dado por la
capacidad de su economa) pero su legislacin tributaria es tal que, si es total y eficazmente
aplicada, genera un potencial legal inferior al estructural. Cuando, del potencial estructural
que un pas tiene, exista un potencial no explotado por la legislacin en vigencia, lo definiremos
como gap potencial. Ese gap potencial es un espacio que existe en la economa del pas para
tributar a una tasa relativamente fcil de esfuerzo tributario. O sea, un pas con un gran gap
potencial sabe que, en situaciones de dificultad fiscal, tendr espacio y respuesta de la
economa en caso que su sistema tributario sea modificado con miras a recaudar ms
impuestos. Es efectivamente un potencial a ser explorado. La legislacin existente es quien
define el potencial restringido, que es la parte que debera ser explorada por la aplicacin
eficaz de la legislacin tributaria vigente. Ocurre, sin embargo, que no existe pas donde la
legislacin vigente sea totalmente cumplida. As, la carga efectiva es, en general, menor que
el potencial restringido, siendo que la diferencia entre esas dos variables se define como gap
tributario.
En la situacin B, la legislacin tributaria de un pas determin un nivel potencial legal superior
al potencial estructural. En este caso, llamaremos la diferencia entre esos dos potenciales
de excedente potencial, indicando que la economa est haciendo un esfuerzo que excede al
natural en trminos de generacin de ingresos tributarios. Es la nocin contraria del gap
potencial. La definicin del gap tributario contina siendo la misma: la diferencia entre potencial
legal y carga tributaria.
2
3
Das-Gupta y Mookherjee (1998), Incentives and Institutional Reform in Tax Enforcement, Conceptual Approaches
to Tax Policy in Developing Countries, p. 29.
Bagchi et alli (1995) An Economic Approach to Tax Administration Reform, Discussion Paper n. 3, International
Centre for Tax Studies, University of Toronto, p. 8.
39
En ambos casos, la relacin porcentual entre la carga efectiva y el potencial estructural se

denomina esfuerzo fiscal, y brinda el grado de uso que el pas hace de su capacidad tributaria
natural. O sea, dos pases que tengan carga tributaria idntica, puede ser que uno est
haciendo un esfuerzo elevado para conseguir ese desempeo (esfuerzo positivo - situacin
B), en tanto el otro puede estar "confortablemente" generando esta recaudacin (esfuerzo
negativo - situacin A).
Figura 1
Ejemplificacin de los Conceptos de Potencial Amplio y Restricto
Situacin A
P ote ncial Estructural
Gap
Potenci al
Gap
Tributario
P ote ncial Legal

Carga Efectiva
Recaudacin
Efectiva
Situacin B
Potencial Legal
Excedente
Potencial
Carga Efectiva
Gap
Tributario
Potencial Estructural
Recaudacin
Efecti va
La estructura terica expuesta tiene gran relevancia para fines de poltica y administracin
tributarias. Es importante mencionar la relevancia de analizar y estimar el potencial tributario
de una nacin. Mismo que consideremos que el nmero en s ser siempre una estimacin,
es importante saber su orden de grandeza y, sobre todo, la nocin de que si el pas opera con
gap o excedente potencial. Esto porque, si un pas sabe que tiene algn potencial a ser
explorado, puede tomar decisiones importantes de poltica tributaria como alterar los tipos
impositivos (alcuotas) sabiendo que, mantenida la capacidad administrativa actual, deber
40
haber un aumento efectivo de la recaudacin. De otro lado, un pas que ya est arriba de su
potencial, en caso que necesite realizar un ajuste fiscal, debera elegir la reduccin de
gastos, pues sabe que muy probablemente el aumento de impuestos no surtir los efectos
prcticos esperados, dada su restriccin econmica.
Para la administracin tributaria, seguramente ser tarea ms ardua aplicar las leyes en los
casos donde el esfuerzo tributario exigido es muy alto. Eso porque, en el caso de que un pas
est operando en un nivel de fuerte esfuerzo social para pagar impuestos, esa situacin
puede implicar el aumento del incumplimiento o evasin, o todava, conforme lo expuesto por
Varsano et alli (p. 25), puede ser que "esfuerzo intenso por largo tiempo cree tensiones y, en
ltima instancia, un rechazo de los contribuyentes". Y ms: "Vale decir, esfuerzo intenso y
prolongado slo es posible con sistemas tributarios de buena calidad y distribucin justa de
la carga y todava as, con finalidades bien aceptadas por la sociedad". Vale resaltar que los
impuestos, en la prctica, son distorsivos y pueden afectar el buen desempeo econmico a
largo plazo, sobre todo si exigen un fuerte esfuerzo de la economa. El cuidado ac es la vieja
historia de evitar "matar a la gallina de los huevos de oro".
Vale notar que la nocin de potencial estructural que hasta ac presentamos se refiere a una
visin macro. Parece interesante trabajar con este concepto en un plan micro, por ejemplo,
buscando entender si existen potenciales estructurales para cada base de incidencia que un
pas explora. En la prctica, los sistemas tributarios dividen la base econmica en tipos de
incidencia tributaria. Las bases ms conocidas son la renta, el consumo y el patrimonio.
Puede ocurrir que cada una de esas bases tenga un nivel distinto de potencial tributario y, as,
existan condicionantes ms especficos a cada tipo de base. Si eso es verdad, tambin
podra ocurrir que, mismo en situaciones en las que un pas est operando con
gap potencial en trminos totales, algunas de las bases est sobre-tributada (operando con
excedente potencial) en cuanto otras estn muy abajo del potencial estructural. Situaciones
como esta tambin pueden llevar a la sensacin de injusticia fiscal y baja eficiencia de la
recaudacin. A partir de determinado nivel, dependiendo del tipo de mercado o del bien que
se est gravando, puede ser que alcuotas muy altas terminen por estimular la evasin o la
fuga de los factores econmicos para otras jurisdicciones fiscales u otros sectores
menos tributados. Por lo tanto, un pas que tenga sobrantes en otras bases tributarias, podra
intentar equilibrar el esfuerzo que ocurre entre ellas, adecundolo a las sensibilidades de
cada mercado.
En resumen, la legislacin tributaria de un pas es, en la prctica, consecuencia del tamao
del Estado que una sociedad desea, o que necesita tener por cuestiones de ajuste fiscal. La
legislacin puede definir un potencial legal tanto por encima como por debajo de la capacidad
natural de la economa para pagar impuestos. En caso que sea abajo, es seal de que
todava hay espacio para cobrar tributos sin un excesivo esfuerzo econmico, y probablemente,
una administracin tributaria que acte en estas condiciones tendr ms facilidad para cumplir
eficazmente su misin. En caso que sea arriba, es importante que el gobierno tenga conciencia
de que est exigiendo un sacrificio mayor a sus agentes econmicos, y que esa situacin
solo puede prolongarse en caso que sea realmente una opcin social tener una mayor
participacin del Estado en la economa y, especialmente, con un sistema tributario justo,
poco distorsivo econmicamente y de bajo costo administrativo (o sea, con buenos principios
generales). De lo contrario, ser difcil evitar que el gap tributario (evasin) aumente con el
tiempo, terminando por generar situaciones conocidas donde hay continuos aumentos
nominales de impuestos, pero la recaudacin efectiva no responde, denotando un aumento
concomitante de la evasin.
41
Saber manejar estos conceptos, y entender en qu situacin su pas se encuentra es, as, un
anlisis fundamental para el que plantea la poltica tributaria y para el administrador tributario.
Datos Empricos Internacionales
Los conceptos ac presentados nos brindan un instrumental terico para el anlisis. En la
prctica, algunos estudios, usando mtodos economtricos o estadsticos, buscan captar el
potencial tributario de los pases y su esfuerzo tributario correspondiente. No usan metodologa
que calcule exactamente los conceptos definidos anteriormente, pero buscan, de alguna
forma, estimar el potencial tributario de una nacin. Presentaremos dos estudios que presentan
resultados empricos sobre el asunto: Varsano et alli (1998) y Piancastelli (2001).
El trabajo de Varsano busc estimar la capacidad tributaria de un pas definida como "el
ingreso tributario mximo que se puede extraer de una sociedad", mediante el anlisis anlogo
a la frontera de produccin de la economa. Se dice que una economa opera en su frontera de
produccin si no existe otra combinacin posible, con los recursos existentes, que genere un
mayor nivel de producto. As, se puede decir que un pas opera en su potencial tributario si no
existe combinacin posible, dados los recursos existentes, que produzca un recaudo mayor.
El grfico 1 presenta las estimaciones calculadas para un grupo de 27 pases desarrollados
y en desarrollo para el ao 1991. Las variables usadas para estimar el potencial tributario
fueron: poblacin total, PIB per cpita, inflacin, variacin de la inflacin, participacin del PIB
industrial en el PIB total, proporcin de la poblacin en edad de trabajar sobre la poblacin
total, proporcin de la poblacin urbana sobre la poblacin total y distribucin de la renta.
Grfico 1
Potencial T ributrio e Carga Efetiva

Tailndia
Sucia
SriLanka
Cingapura
Ruanda
Reino Unido
Qunia
Peru
Paquisto
Panam
ndia
Noruega
Marrocos
Malsia
Israel
Indonsia
Holanda
Frana
Es tados Unidos
Etipia
Espanha
Dinamarca
Costa Rica
Canad
Brasil
Bolvia
Austrlia
Carga Efetiva % do PIB (a)

Carga Potenc ial % do PIB (b)
10,00
20,00
30,00
40, 00
50,00
60,00
70,00
Fuente: Varsano et alli (1998)

42
Los datos arriba expuestos nos muestran situaciones interesantes e ilustrativas sobre los
temas y conceptos que estamos abordando. En primer lugar, coherentemente con
nuestra definicin del potencial estructural y sus condicionantes, los pases ms
desarrollados tienen mayor potencial que los pases en desarrollo. Es de esperarse
que pases ricos tengan un amplio potencial a explotar, dados sus condicionantes
estructurales ms favorables. Vemos que, de la muestra estudiada, apenas Noruega, Suecia,
Dinamarca, Estados Unidos de Amrica de Amrica, los Pases Bajos, el Reino Unido y
Canad tienen un potencial por encima del 50% del PIB. De otro lado, Ruanda, Etiopia, India,
Sri Lanka, Pakistn y Per tienen un potencial inferior a la mitad de este valor, o sea, en el
mximo 25% del PIB.
En segundo lugar, el hecho de tener un gran potencial a explotar no significa necesariamente
que un pas tenga una alta carga tributaria. Es posible que existan pases que no deseen
explotar todo su amplio potencial tributario por algunas razones: a) el pas no desea tener una
sociedad del tipo "welfare state", o sea, no desea que el tamao del Estado sea substancial
en su economa y prefiere optar por la provisin privada de ciertos bienes; b) el pas entiende
que, pese al potencial a ser explotado, la tributacin, en la prctica, siempre introduce
distorsiones econmicas que pueden reducir el crecimiento econmico a largo plazo y prefiere
mantener el nivel de recaudacin efectiva en valores por debajo del potencial4; y c) el pas se
encuentra en una situacin fiscal confortable y prefiere dejar el potencial existente para
explotarlo en una situacin de crisis fiscal.
Sea por los motivos arriba identificados, o por otras razones, es interesante notar el
comportamiento de los Estados Unidos de Amrica y Singapur frente a pases como los
Pases Bajos, Dinamarca y Suecia. Pese a que todos esos pases tienen un potencial alto, la
opcin de los Estados Unidos de Amrica y Singapur es no explotarlo substancialmente.
Segun este estudio, Singapur explota 40,52% de su potencial. Este resultado, tratndose de
los pases arriba mencionados, no refleja incapacidad administrativa o institucional para realizar
el potencial, pero s decisin voluntaria de no explotarlo. Y por eso es que la medida del
potencial no sirve como indicador de gestin de la administracin tributaria, sino sobre todo
como orientador de formulacin de poltica tributaria.
Tercero, algunos pases en desarrollo, pese a tener un potencial no tan elevado, pueden
buscar compensar esa restriccin econmica natural por un alto esfuerzo tributario, de manera
de alcanzar un nivel de carga tributaria ms satisfactorio. Brasil, Kenia, India y Sri Lanka son
ejemplos de pases en desarrollo que hacen un esfuerzo tributario superior al 80%. De esa
forma, Brasil, por ejemplo, tuvo, en el ao 2004, una carga tributaria efectiva de 36,91% del
PIB (el dato de la muestra se refiere a 1996), superior a algunos pases desarrollados, pese a
que su potencial tributario es inferior a algunos de ellos. De otro lado, hay pases en desarrollo
que tienen un esfuerzo fiscal bajo, y eso, aliado a un menor potencial, termina por definir
niveles de carga tributaria relativamente bajos. Por lo tanto, la simple comparacin entre
cargas tributarias de pases pobres y ricos a veces no demuestra el grado de esfuerzo que
una sociedad est haciendo para obtener aquel resultado. Lo que se debe tener claro es que,
O sea, el hecho de que un pas tenga un alto potencial tributario no quiere decir que, si lo utiliza plenamente,
estar "optimizando" la economa como un todo. Como sabemos, cualquier impuesto, en la prctica, introduce
distorsiones en la economa debido a la llamada "prdida de peso muerto". As, el potencial indica espacio a
tributar debido a ciertos factores estructurales de la economa, pero ciertos pases pueden deliberadamente no
querer usarlo por estar conscientes de que ms impuestos, casi siempre, implican mayores distorsiones econmicas
y, posiblemente, menor tasa de crecimiento a largo plazo. (Agradezco a Jefferson Rodrigues por este anlisis).
43
aunque Singapur y Sri Lanka tengan una carga efectiva similar, el esfuerzo que la poblacin
de Sri Lanka est haciendo para obtener esta carga es muy superior a la de Singapur, dadas
las condiciones econmicas de los dos pases.
El trabajo de Piancastelli (2001) realiza un anlisis para un amplio nmero de pases para los
aos 1985-95. En esta metodologa, el autor busca estimar la carga tributaria esperada para
un pas, consideradas sus condiciones estructurales. El autor evidenci que, de las variables
investigadas, la renta per cpita, el grado de apertura de la economa relacionada al PIB, y la
participacin de la agricultura en el PIB son las variables ms consistentes que explican la
carga tributaria. Esta metodologa se aproxima a nuestra definicin de potencial estructural,
en trminos de la recaudacin esperada, y posibilita tambin que los pases tengan un esfuerzo
tributario mayor que la unidad, o sea, recauden efectivamente ms de lo esperado.
El grfico 2 trae los resultados de los ndices de esfuerzo fiscal calculados para algunos
pases seleccionados, medidos por la relacin entre la carga tributaria efectiva y la esperada
(estimada por el autor). Conforme Piancastelli, "cualquier pas con un ndice mayor que 1
est recaudando ms ingresos tributarios de lo que sera estimado, dadas sus condiciones
econmicas, sociales e institucionales". Vale resaltar que el trabajo utiliz apenas valores de
recaudacin del gobierno central, lo que puede haber subestimado el esfuerzo tributario de
los pases federativos.
Grfico 2
ndices de Esfuerzo
Singapur
Guatemala
Paraguay
Bolivia
Canad
Argentina
Venezuela
Estados Unidos
Mxico
El Salvador
Colombia
Rep. Dominicana
Japn
Panam
Per
Ecuador
Chile
Brasil
Espaa
Costa Rica
Portugal
Zambia
Dinamarca
Noruega
Marruecos
Uruguay
Italia
India
Francia
Pases Bajos
frica do Sul
Blgica
Kenia
0
0,5
1,5
2,5
Fuente: Piancastelli (2001) - resumen para 33 pases (muestra original con 75 pases).
44
Pases con esfuerzo mayor que 1, puede considerarse que tienen un potencial legal por
encima del potencial estructural de su economa (la situacin B analizada anteriormente). De
la muestra original de 75 pases del estudio, gran parte de los pases de Europa occidental se
encuentra en esta categora (justificado por el welfare state), pero tambin estn en esta
categora algunos pases de baja renta (Fiji y Kenia presentaron los mayores esfuerzos
tributarios de toda la muestra). Tal como en el estudio anterior, Estados Unidos de Amrica y
Singapur estn con esfuerzo inferior a 1, denotando la no explotacin de su potencial natural
- situacin la que se unen otros pases desarrollados, como Japn.
Note que no estamos mencionando datos de evasin tributaria. No quiere decir que los pases
que tengan esfuerzo superior a 1 tengan menos evasin que los pases con esfuerzo inferior
a 1. Para poder hacer tal afirmacin, sera necesaria la estimacin del potencial legal. Adems,
no podemos afirmar que todos los pases con esfuerzo menor a 1 se encuentran en lo que
definimos como situacin A (potencial estructural mayor que el legal). Puede ocurrir que
existan pases que tengan el potencial legal superior al estructural, pero, como la evasin
(gap tributario) es muy grande, termina por generar una recaudacin efectiva inferior al potencial
estructural - llevando a un esfuerzo tributario inferior a la unidad.
Por lo tanto, avanzando todava ms en nuestro anlisis, queda claro que, adems de la
comparacin de los potenciales estructurales y del esfuerzo tributario, que nos da una mejor
visin comparada del desempeo fiscal de cada pas, tambin se hace necesario buscar una
medida de la evasin o del gap tributario. Es esa medida, conforme ya mencionamos, lo que
nos dar una contrastacin del desempeo de la administracin tributaria. Infelizmente, en
este caso, son menos frecuentes las mediciones y estimaciones internacionales, debido a la
dificultad de estimar el potencial legal por pas y, an ms, la evasin - fenmeno tpicamente
oculto. Trataremos este asunto en la seccin que sigue.
3. EL POTENCIAL TRIBUTARIO COMO META DE LA RECAUDACIN TRIBUTARIA: LA

REDUCCIN DEL GAP TRIBUTARIO
Por qu la Recaudacin Potencial debe ser Meta de la Administracin Tributaria?
Es posible definir una administracin tributaria como ms eficaz en cuanto ms consigue
aproximar la recaudacin efectiva al potencial restricto. En otras palabras, la administracin
tributaria ser ms eficaz en la medida que consigue minimizar el gap tributario. Eso porque
no basta que determinado volumen de recursos se destine a las arcas pblicas para que la
misin de la administracin tributaria se cumpla. En la prctica, el objetivo mayor de una AT
es asegurar que todos los contribuyentes estn efectivamente cumpliendo con sus obligaciones
tributarias, de acuerdo con lo previsto en ley. Naturalmente, alcanzar la meta de la recaudacin
potencial implicara decir que no existira evasin o ineficiencia. Sin embargo, ya sea una
meta puramente inalcanzable, darle seguimiento y acercarse a ella parece ser un objetivo
claro de la administracin tributaria.
De hecho, aunque la reduccin de la evasin y el aumento de la recaudacin sean variables
correlacionadas, la reduccin de la evasin, vista como indicador de desempeo de la
administracin tributaria, parece superior al aumento del volumen recaudado por dos razones.
Primero, porque el volumen recaudado es influido por variables exteriores a la administracin
tributaria, como la propia alteracin de la legislacin tributaria y el desempeo econmico. En
pases que tienen alteraciones legales constantes, se hace difcil segregar lo que es efecto
econmico, efecto legislacin y efecto administracin tributaria del aumento de recaudacin.
45
Segundo, no ayuda, desde el punto de vista de la gestin, comparar la evolucin de la

recaudacin sobre su propia base, que puede ser bastante reducida frente a la evasin existente
en un pas. En otras palabras, una administracin tributaria debera ser juzgada especialmente
por la eficacia en el combate a la evasin y por la aplicacin justa del sistema tributario a
todos los contribuyentes, antes que simplemente por el desempeo de la recaudacin.
Por lo tanto, el administrador tributario debe administrar su potencial visualizando todo su
espectro de trabajo. La figura 2 explica este hecho. Si el administrador tributario mira apenas
aquello que l recauda como medida de desempeo, puede fcilmente engaarse. Digamos
que, de un ao para otro, su recaudacin efectiva haya crecido, y eso se interprete como un
buen desempeo de la administracin tributaria. Sin embargo, puede ser que su potencial
haya crecido todava ms, pero, como l solo ve parte del potencial, no percibe que, en
trminos de eficacia, el desempeo de su administracin tributaria deja mucho que desear.
Figura 2
Evasin
D
Evasin
Recaudacin
Efectiva
Ao 1
Ao 2
Recaudacin
Efectiva
Pese a que C es mayor que A, sugiriendo un buen desempeo de la administracin tributaria

por el parmetro de fcil observacin del aumento de la recaudacin, ocurre que la relacin
entre C/(C+D) es menor que A/(A+B). O sea, el potencial tributario aument y, en verdad, a
pesar de que la recaudacin es mayor, la administracin tributaria qued ms lejos de su
meta, pues la evasin creci proporcionalmente ms. Todava, por las dificultades
intrnsecas para medir la evasin, ocurre que muchos pases desprecian esta variable como
parmetro de desempeo. Sin los conceptos ac demostrados, una administracin tributaria
podr presentar una eficiencia de produccin, pero no estar apta para demostrar eficacia de
resultado.
Por lo tanto, para trabajar eficazmente todo el potencial existente, la administracin tributaria
necesita analizar dos realidades distintas: la de los ingresos recaudados (y de cmo ellos
varan mediante los efectos legislacin, precio, y cantidades) y la de los ingresos evadidos (y
de cunto de los mismos pueden estimarse y efectivamente trabajarse para transformarlos
permanentemente en ingresos recaudados).
46
Estimando los Ingresos Recaudados

La estimacin de los ingresos recaudados sirve para proyectar el monto de recaudacin que
se espera recaudar en un futuro prximo. Esa proyeccin puede ser hecha tanto por mtodos
economtricos como no-economtricos y, en general, considera y busca identificar los efectos
econmicos y del cambio de legislacin tributaria sobre el total de los ingresos. Para ello, se
parte de la base de recaudacin efectiva (o sea, conocida) y se estima el ingreso futuro
mediante la aplicacin de parmetros econmicos o anlisis de tendencias.
Algunas administraciones tributarias usan la previsin de recaudacin, ms algn esfuerzo
de recaudacin, como meta institucional. As, el ingreso realizado dividido por el ingreso
previsto se transforma en un de los indicadores de eficacia de la administracin tributaria. En
Brasil, por ejemplo, el alcance de la meta prevista es indicador para el pago de una gratificacin
adicional para los funcionarios de la administracin tributaria. No hay dudas de que este
puede ser un indicador aplicado a la administracin tributaria, pero hay que considerar siempre
que, en este aspecto, se trata de un indicador de desempeo relativo a la realidad conocida.
Mejor dicho, este indicador da una ptima referencia con relacin a lo que se hizo en el
pasado, y en cmo mejorar el desempeo de la organizacin frente al trabajo realizado. En
este sentido, el buen desempeo de los ingresos recaudados debe buscarse siempre.
Entretanto, se debe tener claro que este indicador no da la real dimensin de lo que todava
falta por hacer - o sea, del tamao del gap tributario o del potencial que todava debe ser
explotado.
Estimando el Gap Tributario
Para explotar el potencial de recaudacin, se torna fundamental no apenas estimar el gap
tributario en trminos de monto, sino tambin analizar su composicin. Es importante destacar
que una administracin tributaria no consigue explotar su gap tributario si se mantiene
trabajando apenas en su universo conocido, o en base a las informaciones que tiene. Por su
propia definicin, la evasin dice respecto a la economa oculta, no contabilizada, y as,
abarca trabajo substancial en trminos de cruce de informaciones, anlisis de indicadores
econmico-tributarios, geogrficos y sectoriales, anlisis de riesgos, entre otras herramientas.
La propia administracin tributaria debe estar organizada para buscar informaciones externas
y realizar anlisis, y no apenas trabajar los procesos internos a los que est acostumbrada.
Por ser un fenmeno de naturaleza oculta, el gap tributario es difcil de medir. Las tcnicas
ms comunes para estimarlo son: comparacin de la base tributaria con datos de las cuentas
nacionales o con agregados monetarios, uso de las informaciones de auditorias realizadas
por la administracin tributaria, encuestas de opinin, efectos de la concesin de amnistas
tributarias. Cualquier de esos mtodos y de otros disponibles no suministrar un nmero
absoluto, pero por lo menos dar una idea del orden de magnitud necesaria para que la
administracin tributaria pueda dimensionar su trabajo. Adems, en caso de que la misma
metodologa se aplique a lo largo del tiempo, tambin ser posible establecer una tendencia
de aumento o reduccin de la evasin tributaria.
En lo que se refiere al anlisis de la composicin del gap tributario, hay por lo menos cuatro
dimensiones que la administracin tributaria debe explotar: instrumental, por tipo de tributo,
sectorial y regional.
Un primer abordaje seria el tipo de instrumento usado para realizar la evasin. En este aspecto,
hay cuatro diferentes tipos de evasin: el no contribuyente (o sea, la evasin tpica de la
47
economa oculta que escapa totalmente del fisco y no se identifica en sus catastros); el
contribuyente que se registra pero no declara (o sea, aquel que existe en los catastros pero
que no declara cualquier actividad econmica); el contribuyente que declara con ocultacin (o
sea, que omite ingresos o exagera los gastos en las declaraciones); y el contribuyente que
declara pero no paga o paga menos de lo que declara (o sea, apenas cumple con la obligacin
accesoria pero no con la principal).
Un segundo abordaje seria identificar el gap tributario por tipo de impuesto evadido, justamente
para evaluar los riesgos de cada impuesto administrado, evaluando el costo-beneficio de su
gestin. Ciertos impuestos son conocidos como ms "fciles de ocultar" que otros, considerada
la misma capacidad de la administracin tributaria. Por ejemplo, el IVA, debido a sus
caractersticas de auto-control, resulta menos evadido que el impuesto sobre la renta. Tipos
de renta que son fcilmente verificados con informaciones de terceros y sujetas a mecanismos
como la retencin en la fuente tambin son menos fciles de ocultar que las rentas no sujetas
a esos controles (por ejemplo, rendimientos de profesionales liberales). En general, tambin
es razonable creer que legislaciones simples imponen menores oportunidades de evasin
que leyes muy complejas, sea por la mayor facilidad de entendimiento para el buen
contribuyente, sea por la menor facilidad de armar esquemas fraudulentos o beneficiarse de
brechas legales por parte del mal contribuyente. Por lo tanto, no solamente la estructura
econmica sino la estructura del propio sistema tributario puede implicar un mayor o menor
gap tributario, que depender del nivel de sofisticacin y recursos de una administracin
tributaria.
En tercer lugar, es importante evaluar el corte sectorial de la evasin. No hay una tasa de
evasin homognea a lo largo de los sectores econmicos. Al contrario, algunos sectores
son tradicionalmente conocidos como de difcil control y monitoreo por parte de la administracin
tributaria. Como ejemplo, tenemos el sector agrcola, las pequeas empresas, los profesionales
liberales. No es mera coincidencia que la participacin de la agricultura en el PIB es
negativamente relacionada con el potencial estructural. Adems, a depender del sistema
tributario de cada pas, los sectores pueden estar siendo tributados con cargas diferenciadas,
lo que tambin estimula tasas variadas de evasin intersectorial, muchas veces en la bsqueda
de competencia equilibrada de mercado. Hay tambin sectores nuevos, que por lo tanto
todava no recibieron tratamiento tributario adecuado y que, as, terminaron por ser subtributados
con relacin a su participacin en la economa de un pas. El sector servicios, especialmente
aquel relacionado con el comercio electrnico, puede ser un buen ejemplo actualmente.
El cuarto abordaje seria la visin regional de la evasin. Anlogamente al anlisis sectorial, la
evasin tambin ocurre de forma heterognea por el territorio nacional. Hay regiones tributadas
a ms o a menos, hay regiones con diferentes caractersticas econmicas (economa rural o
urbana, formada por pequeas o grandes empresas, con concentracin sectorial o no, etc. o sea, el anlisis del potencial estructural puede ser aplicado a nivel regional, especialmente
en pases territorialmente grandes y de gran diversidad regional), hay regiones con menor o
mayor presencia de fiscalizacin de la administracin tributaria. Todos esos factores concurren
para que existan grados de evasin distintos entre diferentes reas geogrficas dentro de una
jurisdiccin fiscal.
En resumen, la explotacin del potencial tributario requiere datos y anlisis para identificar
qu tipos de evasin predominan en un pas, estimar el costo-beneficio de cada uno de ellos
(en trminos de dificultad y costos de monitoreo y fiscalizacin, y de retorno en trminos de
recaudacin tributaria), para que, entonces, la administracin tributaria pueda efectivamente
buscar la mejor estrategia para reducir el gap tributario. Algunas veces, como veremos adelante,
48
ciertas formas de evasin aparecen con un costo tan alto de erradicacin que no vale la pena
que la administracin tributaria invierta en combatirlas, sino apenas monitorearlas en cuanto
enfrenta otras situaciones que presentan mayor retorno e impacto general.
Datos Empricos Internacionales
En cuanto a la estimacin del gap tributario, un ejemplo emprico que puede citarse es el
realizado por el Servicio de Rentas Internas (IRS por sus siglas en ingls) de los Estados
Unidos de Amrica. El gap tributario, para el IRS, se define como la diferencia entre el valor
que los contribuyentes deberan pagar y lo que efectivamente pagaron. La metodologa se
basa en una muestra de declaraciones, que es estadsticamente vlida como representativa
de toda la poblacin. El IRS busca tambin estimar el gap tributario bruto y neto; el valor neto
se refiere al valor bruto menos los pagos atrasados o los que resultaron de las acciones de
fiscalizacin y cobranza. Los valores ms recientes del gap tributario bruto estimados para el
ao 2001 fueron de US$ 312 a 353 miles de millones, y el gap tributario neto fue de US$ 257
a 298 miles de millones. A partir de estos valores, es posible estimar la tasa de incumplimiento
o el gap tributario con relacin al total recaudado - que fue de 15% a 16,6%5.
En cuanto a la composicin, el IRS informa que 80% de su gap tributario adviene de
contribuyentes que declaran menos de lo que es debido (en general por declarar menos
ingresos), y que las modalidades de omisos por no entrega de declaracin, y falta de pago o
pago de menos, cada una, corresponde a 10% del gap. Seguro que esa calificacin puede
ser diferente para pases menos desarrollados, donde, por limitacin administrativa, una mayor
porcin de contribuyentes puede ni siquiera entregar la declaracin debida.
Otro estudio realizado por la administracin tributaria es la cuantificacin del gap tributario
por la HM Customs and Excise, del Reino Unido6. En este caso, la metodologa es aplicada
directamente al IVA. Hay dos abordajes. En la top-down, se calcula la diferencia entre el valor
terico del IVA que debera pagarse y los valores efectivamente recibidos. La bottom-up usa
datos operacionales y de inteligencia para corroborar el abordaje top-down y atribuye las
prdidas a reas especficas de problemas. Se atribuyen las prdidas en el IVA a errores,
ignorancia, dificultades financieras, elusin abusiva y fraude deliberado. La estimacin del
gap tributario es de 15,8% para el bienio 2002-2003, y de 12,9% para el bienio 2003-2004,
indicando una reduccin de 3 p.p. en el perodo, lo que podra ser una buena medida de
desempeo para la HM Customs y Excise en los aos en anlisis, despus de aos en que
el gap venia aumentando. De hecho, coherentemente con nuestra intencin de establecer la
recaudacin potencial, o reduccin del gap tributario, como meta de la administracin tributaria,
la HMRC tiene claras metas establecidas y publicadas. Por ejemplo, en cuanto al gap tributario
del IVA, la meta institucional es reducirlo al 11% para el bienio 2007-2008. Claramente, la
HMRC busca reducir su gap y alguien podra preguntarse si seria plausible adoptar una meta
cero (0). La respuesta pragmtica es que no es razonable esperar un gap tributario de cero,
pero es razonable fijar una meta, la ms baja posible, considerado el costo-beneficio de
orientar, fiscalizar y monitorear los contribuyentes, y todava de errores involuntarios por parte
de los contribuyentes.
Giles (1999), usando una metodologa distinta, en estudio acadmico, calcul el gap tributario
para Nueva Zelanda, que fue estimado entre 6,4% y 10,2%.
5
6
Fuente: www.irs.gov
Fuente: www.customs.hmrc.gov.uk
49
Los nmeros indicados arriba nos dan una idea de los valores estimados de evasin en
pases desarrollados, que, por sus caractersticas econmicas, sociales e institucionales,
nos llevan a creer que se trata de niveles bajos de evasin. Para pases en desarrollo, el nivel
de la evasin puede ser ms que el doble de los nmeros mencionados. De hecho, de
acuerdo con Tanzi (2000, p. 25), "de la literatura disponible, parece que un tercio del potencial
tributario puede estar siendo evadido en pases seleccionados de Amrica Latina y algunos
pases mediterrneos".
Pese a que muchos pases en desarrollo no tienen una estimacin confiable de su gap
tributario, debido a las dificultades de estimarlo por falta de informacin estadstica, es posible
que tengamos una idea del tamao probable del gap mediante estimaciones de la economa
informal. La economa informal es responsable por parte de las prdidas de impuestos que un
gobierno puede sufrir, o sea, aquellos contribuyentes que, probablemente, siquiera aparecen
registrados en la administracin tributaria. Seguramente que, dado el tamao de la economa
informal, se debe aplicar alguna tasa promedio del impuesto, para estimar el posible gap
tributario, en la ausencia de mecanismos ms sofisticados de estimacin.
Arvate y Lucinda (2004) mencionan datos estimados por Kinglmair y Schneider (2004) con
respecto a la economa informal. Especficamente sobre pases latinoamericanos, las
estimaciones del tamao de la economa informal, con relacin al PIB, se presentan en la
tabla 1. El promedio de la economa informal para los pases de la muestra es de 41% del
PIB. Vemos que, algunos de los pases con ndices ms altos de economa informal (Bolivia
y Per, por ejemplo) tambin presentaron carga tributaria inferior al potencial estructural, lo
que puede reforzar los datos presentados anteriormente.
Tabla 1
Economa Informal en Pases Seleccionados
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
Guatemala
Honduras
Jamaica
Mxico
Nicaragua
Panam
Per
Rep. Dominicana
Uruguay
Venezuela
Economa Informal*
25,4
67,1
39,8
19,8
39,1
26,2
34,4
51,5
49,6
36,4
30,1
45,2
64,1
59,9
32,1
51,1
33,6
* En porcentaje del PIB.

Fuente: Arvate y Lucinda (2004), citando originalmente Kinglmair y Schneider (2004).
50
4. QU TIPO DE ADMINISTRACIN TRIBUTARIA EFECTIVAMENTE EXPLOTA EL

POTENCIAL TRIBUTARIO?
Potencial Tributario y Gestin de Riesgos
Una administracin tributaria que busca trabajar para explotar su potencial tributario, en la
prctica, es una organizacin que administra riesgos porque el mayor riesgo para una
administracin tributaria es la evasin en sus mltiples componentes e implicaciones. Eso
porque es la evasin lo que lleva a la reduccin de ingresos, adems de minar la justicia
tributaria en un pas, distorsiona la sana competencia econmica e impone costos para la
administracin tributaria. O sea, mientras mayor es la evasin, mayor es el riesgo de que una
administracin tributaria no cumpla con su misin.
La gestin de riesgos puede definirse como "un proceso formal donde factores de riesgo para
un contexto particular son sistemticamente identificados, analizados, medidos, ordenados
y solucionados"7. Es un proceso a travs del cual una organizacin analiza su ambiente
externo, identifica y busca entender los riesgos que pueden afectarla, y decide qu poltica la
puede ayudar a manejar esos riesgos. No necesariamente una organizacin debe buscar la
reduccin o total eliminacin de todos sus riesgos - es posible que algunos riesgos ya estn
en nivel administrable, o no sean importantes, o el costo-beneficio no justifique actuar sobre
ellos. Una organizacin puede usar cuatro tipos de accin con relacin a los riesgos que ella
enfrenta: eliminacin del riesgo (eliminar la exposicin completamente), control del riesgo
(reduccin del tamao de la prdida probable o reduccin de la probabilidad de su ocurrencia),
transferencia de riesgo (por ejemplo, va seguros o alteracin de legislacin) y retencin del
riesgo (decidir aceptar el riesgo si este est en nivel aceptable)8.
Por qu la Gestin de Riesgos debe Aplicarse a la Administracin Tributaria?
Especialmente en lo que se refiere a las administraciones tributarias de pases en desarrollo,
el ambiente en que las mismas operan tiene caractersticas que estimulan la evasin o que
causan dificultades para su control. Son exactamente estas caractersticas que hacen que el
potencial tributario estructural de esos pases sea, en general menor que el de las naciones
desarrolladas. No es por casualidad que muchas veces los pases en desarrollo han sido
sealados como detentores de una "cultura tributaria dbil". Tanzi y Zee9 advierten que tanto
la estructura econmica como la capacidad limitada de las administraciones tributarias son
serios obstculos a superar si el objetivo es reducir la evasin.
Por lo tanto, cmo realizar la ardua tarea de combatir la evasin en un ambiente estructural
no favorable y con limitada capacidad administrativa e institucional? La respuesta parece ser
describir el potencial tributario mediante la gestin de riesgos, entendiendo el incumplimiento
en sus diversas formas. Una administracin tributaria no debe apenas comprender la existencia
de diferentes tipos y grupos de evasin, sino tambin las diferentes razones para el
incumplimiento dentro de cada grupo y cmo cada grupo puede ser desagregado. Es a partir
de ese entendimiento que la administracin tributaria puede dibujar sus estrategias para
enfrentar (o no) ciertos tipos de evasin, adaptando sus acciones para cada tipo o grupo de
contribuyente evasor.
7
8
9
OECD (a), p. 4.
University of Wisconsin, Risk Management Policy and Procedure Manual.
Tanzi y Zee (2000).
51
El Tipo de Organizacin Dirigido a la Reduccin del Gap Tributario

De todo lo que ya mencionamos hasta ahora, parece claro que establecer una administracin
tributaria dirigida a la explotacin del potencial tributario no es tarea simple. En primer lugar,
requiere la bsqueda y tratamiento de datos y su efectivo anlisis, generando inteligencia.
Eso es ms sofisticado que tener un banco de informaciones de control, pero que no realimenta
los procesos de la administracin tributaria y no sirve para redirigir acciones y polticas
estratgicas. O sea, no basta tener datos, es preciso usarlos de modo inteligente para alcanzar
la meta del potencial tributario.
En segundo lugar, es preciso romper paradigmas casi que tradicionales en las administraciones
tributarias. Ejemplos son los trabajos de fiscalizacin apenas dirigidos a la masa conocida de
contribuyentes, indicadores de gestin con base apenas en el desempeo pasado, monitoreo
apenas de sectores econmicos tenidos tradicionalmente como de mayor capacidad tributaria,
entre otros. Una administracin de ese tipo no ve nuevos desafos, nuevos campos de accin,
nuevos sectores que se desarrollan en la economa muchas veces por ser subtributados.
En tercer lugar, es necesario conocer el universo de riesgos antes de determinar qu
instrumento adoptar. Una administracin tributaria que no conoce todos sus riesgos y todava
no determin su potencial a explotar, no puede saber cmo asignar eficientemente sus
recursos entre control (enforcement) y servicios (compliance), entre sectores econmicos
distintos, entre regiones geogrficas distintas. Por ejemplo, en el caso que la evasin est
concentrada en pequeas empresas, tal vez pueda haber un abordaje inicial ms dirigido a
servicios, pues el incumplimiento puede ser fruto de la legislacin compleja o de la falta de
acceso a la informacin. Sin embargo, en caso que la evasin sea predominantemente
concentrada en esquemas complejos de fraude internacional, el abordaje debe ser de
fiscalizacin y control, y no de simple atencin al contribuyente (servicios). De hecho, conforme
a lo descrito por un estudio de la OCDE, "en un mundo ideal, la autoridad tributaria sabra los
grados relativos de cumplimiento, la exposicin de su recaudacin y la respuesta de cada
segmento de cliente, para entonces, basado en este conocimiento, tomar decisiones sobre
la asignacin de recursos a los varios segmentos de los programas de cumplimiento y
asistencia"10.
En resumen, cada administracin tributaria enfrenta situaciones de riesgo distintas y debe
buscar una estrategia particular para sus problemas. Ella debe analizar su ambiente externo,
entender y describir sus riesgos y, entonces, decidir cul herramienta ser ms adecuada en
trminos de costo-beneficio para cumplir su misin. Para poner esa decisin en trminos
didcticos, podemos imaginar dos espectros fundamentales para analizar una administracin
tributaria: el espectro de las herramientas (compliance spectrum11) y el espectro de las
estrategias (revenue authority administration spectrum12).
El Espectro de las Herramientas
El espectro de las herramientas sintetiza el dilema tradicional de las administraciones tributarias
entre invertir proporcionalmente ms en servicios o control. Este espectro dice respecto a las
herramientas que una administracin tributaria tiene para cumplir su misin. De un lado del
espectro, tenemos una administracin tributaria amigable que invierte en servicios y educacin
10
11
12
"In an ideal world, the revenue authority would know the relative compliance rates, revenue exposure and
responsiveness of each of the client segments they have and would then make resource allocation decisions to
various segment compliance assistance and assurance programs based on this knowledge." OCDE, p. 9.
Trmino mencionado por Sparrow (2000). Ver pginas 31-36.
Trmino mencionado por OCDE.
52
y tiene un abordaje de negociacin con el contribuyente, vindolos principalmente como

clientes. De otro lado, tenemos una administracin tributaria dura, que mira bsicamente la
fiscalizacin y control, y tiene un abordaje punitivo, viendo los contribuyentes siempre como
evasores potenciales.
Histricamente, los pases desarrollados han tenido un movimiento pendular a lo largo de
este espectro. Desde el principio de los aos 90, vemos el movimiento del pndulo dirigirse
rumbo al lado del servicio, largamente influido por el movimiento de reinvencin de los gobiernos
que determinaron las polticas de reforma administrativa en esos pases.
El Espectro de las Estrategias
"El grado en el que la administracin tributaria enfoca la gestin del riesgo puede verse como
indicativo de dnde est la organizacin a lo largo del espectro de la autoridad tributaria"13. De
un lado de este espectro, tenemos la administracin tributaria tradicional, orientada por
funciones y con un alto grado de segregacin entre ellas. De otro lado, tenemos una
administracin tributaria orientada estratgicamente en funcin de los problemas a resolver o
riesgos a controlar. Esta administracin tributaria tiene "sistemas, estructuras y abordajes
que reconocen que contribuyentes en diferentes poblaciones o grupos usualmente tienen
problemas o cuestiones diferentes al cumplir las leyes tributarias, y pueden tener oportunidades
y razones significantemente diferentes para no cumplirlas"14.
Poniendo juntos esos dos espectros, tenemos la figura 3, que ayuda a visualizar cmo una
administracin tributaria se posiciona a lo largo del eje de las herramientas y del eje de las
estrategias. En general, las reformas implementadas por las administraciones tributarias en
aos recientes llevaron a que la organizacin se mueva a lo largo del eje de las herramientas,
buscando cuadrantes como A o D (a depender de su orientacin estratgica ms o menos
dirigida a la gestin de riesgos). Ese movimiento podra ser adecuado para situaciones de
bajo gap potencial o de tipos de evasin relacionados a la dificultad de comprensin de la
legislacin tributaria y obligaciones accesorias. Pero puede ser que, para ambientes con alto
gap tributario y con formas de evasin sofisticadas, la mejor estrategia sera apostar en ms
control. O sea, dnde posicionarse depende del ambiente estructural en que opera la
administracin tributaria y cmo decide reducir su gap tributario.
Figura 3
Gestin de Riesgos
Eje de las Estrategias
Control
Servicio
Eje de las Herramientas
Tradicional
13
14
OECD (2001), Risk Management - Practice Note, Centre for Tax Policy and Administration, GAP003, p. 3.
Ibid.
53
5. CONCLUSIN
Este trabajo analiz el potencial tributario como meta de la administracin tributaria,
especialmente en el sentido de buscar un parmetro por el que esa organizacin pueda
establecer una medida de eficacia. El estudio del potencial tributario nos llev a definirlo bajo
dos conceptos: uno estructural y otro, legal. En la medida de la existencia de datos confiables
disponibles, se presentaron estimaciones empricas para ilustrar la aplicacin prctica de
esos conceptos, sobre todo como orientadores de la toma de decisin estratgica en trminos
de poltica y administracin tributarias.
En cuanto al concepto estructural, considerando que el sistema tributario debe aplicarse
sobre la base econmica de un pas, la constitucin de esta base influye y amolda el potencial
tributario. Determinadas variables econmicas tienen fuerte correlacin con la carga tributaria
y, as, pueden ser consideradas como condicionantes del potencial estructural de una nacin.
El anlisis de este potencial es relevante para fines de poltica tributaria, de modo de definir la
mejor estrategia para buscar el equilibrio fiscal, si por va de aumento de ingresos o recorte de
gastos. En cuanto al concepto legal, es fruto, antes de todo, de la decisin colectiva de la
sociedad de cunto tributar para sustentar el Estado, y, por lo tanto, de la decisin de qu
tamao de Estado se desea tener.
Ciertos pases desean un Estado de fuerte presencia, y la carga tributaria para mantenerlo
exige un esfuerzo fiscal considerable con relacin al potencial estructural de la economa.
Otros, prefieren no explotar todo el potencial estructural de que disponen. Ciertamente que
tambin hay pases que, pese a definir el marco legal para explotar todo el potencial estructural,
no consiguen hacerlo por incapacidad institucional, y terminan con una carga tributaria muy
inferior a ambos potenciales.
Vale resaltar que, en caso de que un pas desee definir un potencial legal por encima del
estructural, debe tener conciencia que estar exigiendo de su sociedad un esfuerzo tributario,
y en los casos en los que este esfuerzo es intenso, esto solo tendr sustentabilidad a largo
plazo en el caso que el sistema tributario y los servicios pblicos ofrecidos como contrapartida
sean ambos de buena calidad. De lo contrario, probablemente el gap tributario tiende a crecer,
paralelamente con el descontento de los contribuyentes en trminos de justicia fiscal y
eficiencia econmica, imponiendo dificultades de control para la administracin tributaria.
La administracin tributaria debe, por lo tanto, contar con anlisis como estos para determinar
cul es la mejor estrategia para cumplir su misin. Establecida la minimizacin del gap
tributario como meta, es necesario comprender cul es el tamao y composicin del gap, as
como el tipo de ambiente externo en el que el gap ocurre (por ejemplo, de mayor o menor
esfuerzo fiscal). Apenas a partir de este anlisis es que la administracin tributaria podr
tomar decisiones seguras, incluso, en cuanto al tipo de herramienta (control o servicios) que
debe usar para alcanzar su potencial. Ese tipo de anlisis se hace primordial, actualmente,
sobre todo para administraciones tributarias de pases en desarrollo, que tienen la tarea de
reducir el gap tributario en un ambiente externo (econmico estructural) bastante favorable a
la evasin y con capacidad institucional y administrativa bastante limitada.
54
BIBLIOGRAFA
Arvate y Lucinda (2004). "A Study on the Shadow Economy and the Tax Gap: The case of
CPMF in Brazil", FGV.
Bagchi et alli (1995). "An Economic Approach to Tax Administration Reform", Discussion
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583, IPEA.
55
ESTRATEGIAS PARA LA RECAUDACIN INTERNA

ENFOQUES Y DESAFOS. CUESTIONES CLAVES
Claudino Pita
Secretario Ejecutivo
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT)
Introduccin
1. Evasin y Economa Informal
1.1. Concepto de evasin tributaria y economa informal
1.2. La magnitud de la evasin y de la economa informal en Amrica Latina
1.3. La estrategia de la AT frente a la informalidad y la evasin tributaria
1.3.1 Estrategias y mecanismos de combate a la informalidad
1.3.1.1 La estrategia de corto plazo
1.3.1.1.1 La acciones de facilitacin. La asistencia al contribuyente
1.3.1.1.2. Las acciones de control. La Fiscalizacin
1.3.1.2. La estrategia de largo plazo
1.3.1.2.1 La educacin tributaria
1.3.1.2.2 La transparencia y calidad institucional
2. Ampliacin de las Bases Imponibles
2.1. La creacin de nuevos impuestos sobre bases no sometidas a tributacin
2.2. La modificacin en sentido de extensin de la base imponible de
impuestos preexistentes a travs de la definicin de su objeto o materia
imponible
2.3 La derogacin de gastos tributarios, particularmente de incentivos bajo
la forma de exenciones objetivas o subjetivas
3. Fortalecimiento del Impuesto sobre la Renta Personal un Desafo
Pendiente
3.1. El desempeo de la recaudacin del impuesto sobre la renta personal
3.2. La justificacin del desempeo
3.3. Las propuestas de cambio
3.4. Alternativas para el fortalecimiento del impuesto
4. La Debilidad del Impuesto Inmobiliario en la Regin
4.1. El desempeo del impuesto en pases de Amrica Latina
4.2. Dificultades para implementacin y aplicacin de los impuestos
inmobiliarios
4.3.El fortalecimiento de la estructura y administracin del impuesto
inmobiliario
INTRODUCCIN
Las reformas tributarias realizadas en las ltimas dos dcadas en los pases de Amrica
Latina, que dieron forma a los actuales sistemas tributarios, se inspiraron en algunas
orientaciones comunes. En lneas generales, se enfocaron preponderantemente en la
estabilizacin macroeconmica y la remocin de efectos distorsivos de los sistemas tributarios
sobre la asignacin de recursos y la competitividad internacional de las economas, es decir,
adems de la natural funcin recaudatoria estuvieron preocupadas predominantemente por la
eficiencia econmica.
Las modificaciones ms comunes y de mayor relevancia adoptadas se produjeron en la
imposicin sobre la renta y en la imposicin general sobre el consumo. En la imposicin
sobre la renta se propici una reduccin de las alcuotas que pretenda beneficiar los incentivos
al trabajo y la inversin y, en varios casos, se lleg a exentar del impuesto a ciertas rentas y
ganancias de capital. En la imposicin general sobre el consumo se avanz significativamente
en la adopcin de la tcnica del valor agregado y se potenci la funcin recaudatoria de este
tipo de tributos, el que pas a ser en la casi totalidad de los pases de la regin, la principal
fuente de ingresos tributarios.
Podra preverse que a la casi exclusiva atencin a los aspectos de eficiencia econmica y
competitividad, en la agenda de las futuras reformas tributarias de los pases de Amrica
Latina, se incorporarn otras inquietudes que modificarn el rumbo que han venido observando
esas reformas en cuanto a sus objetivos prioritarios. Las reformas tributarias venideras debern
orientarse fundamentalmente en tres sentidos:
lograr un nivel de ingresos tributarios compatible con las necesidades de financiacin del
gasto pblico a travs del fortalecimiento de los sistemas y administraciones tributarios,
para lo cual ser necesario tener presente que la funcin bsica de los tributos es la de
producir ingresos con esa finalidad;
promover una distribucin de la carga tributaria que tenga presente en mayor medida la
capacidad contributiva beneficiando la progresividad, con el objetivo de evitar que se
neutralice o disminuya el impacto redistributivo que debera tener el gasto social, y que
se generen frustraciones y tensiones que afecten los esfuerzos por un mayor y ms
equitativo progreso y bienestar en la sociedad, y
dar solucin a los problemas potenciados por un contexto de internacionalizacin e
integracin de las economas, sin dejar de considerar tambin aspectos relacionados
con la competitividad en un cuadro de alta interdependencia de los sistemas y
administraciones tributarios.
En el ltimo de los aspectos sealados, merece una especial atencin la recurrentemente

mencionada movilidad del capital financiero. En un entorno caracterizado por la apertura
econmica y la disponibilidad de nuevos y cada vez ms eficientes instrumentos tecnolgicos
al servicio de esa movilidad, es necesario contemplar los desafos y las soluciones normativas
y administrativas, para la contencin de prcticas propiciadas por aquel entorno que,
lamentablemente, en muchas oportunidades dan lugar a tramas que implican defraudacin
tributaria y otro tipo de ilcitos.
58
Adems de las reformas introducidas en los sistemas tributarios, se verifica una preocupacin
creciente de los pases de la regin en mejorar el desempeo de sus administraciones
tributarias.
Se lleg a la conviccin generalizada de que las alteraciones que puedan incorporarse en las
legislaciones tributarias, solamente son efectivas en la medida de la eficacia con que acten
los rganos a cargo de la aplicacin y control de los tributos.
Por otra parte, la necesidad de elevar los ingresos tributarios pas a relacionarse en mayor
grado con el combate a la evasin, la cual se ve potenciada por la economa informal y,
principalmente, por la impunidad ante el incumplimiento de las obligaciones tributarias, sobre
todo cuando sta es consecuencia de una mala gestin de las administraciones tributarias.
En la actualidad y en el campo de la administracin tributaria, la casi totalidad de los pases
de la regin vienen realizando sostenidos esfuerzos tendientes a definir adecuadas estrategias,
instaurar estructuras organizacionales modernas, racionalizar sus procesos primarios
hacindolos ms racionales y eficientes, aprovechar los beneficios de la utilizacin de la
tecnologa de la informacin y las comunicaciones y, en particular, habiendo tomado conciencia
del rol fundamental del capital humano para alcanzar y hacer sostenible cualquier avance,
crear condiciones para el desarrollo tico y tcnico de sus funcionarios.
Como se recuerda en la convocatoria, el "Foro ALC-UE sobre Cohesin Social" que se reuni
en Santiago de Chile del 23 al 25 de septiembre de 2007, concluy que "las polticas sociales
y de proteccin del rgimen social deberan ser apoyadas por polticas pblicas razonables y
justas, en particular polticas fiscales que permitan una mejor redistribucin de la riqueza y
aseguren niveles adecuados de gasto social."
Aquella conclusin nos insina el rumbo deseable para las futuras reformas tributarias y sus
objetivos prioritarios a que antes aludimos. Por lo tanto, compartiendo plenamente esa
orientacin, al tratar nuestro tema pondremos particular acento en dos viejos principios de la
tributacin en que esa orientacin se enmarca: la equidad y la suficiencia.
La equidad se relaciona con la distribucin de la carga tributaria y significa observar la
capacidad contributiva de quienes reciben la incidencia de los impuestos. En este tema se
suelen diferenciar dos aspectos: la equidad vertical, que consiste en que los individuos reciban
un tratamiento diferencial en la medida que presenten un nivel desigual de capacidad
contributiva, mayor carga tributaria relativa cuanto mayor capacidad contributiva, es decir la
imposicin progresiva; y la equidad horizontal que se configurara cuando sobre los individuos
con idntica capacidad contributiva incide igual carga tributaria.
La equidad vertical, significa otorgar una funcin redistributiva a la tributacin. Una forma de
evaluar los efectos redistributivos de un sistema tributario es observando el sesgo regresivo o
progresivo de cada tributo que lo compone y del propio sistema como un todo.
A veces, la estructura de las recaudaciones por tipo de tributo presenta una participacin
prevaleciente de los impuestos generales al consumo, siendo que a este tipo de tributos se
los puede caracterizar en general como regresivos.
Preocuparse con la equidad del sistema tributario no significa desconocer la importancia del
gasto pblico, en cuanto a los efectos redistributivos que con l se pueden lograr. Sin embargo,
cabe sealar que parecera exagerada e irrealista la mencin recurrente de la mayor
59
potencialidad redistributiva del gasto pblico, especialmente cuando con ello se pretende
justificar la despreocupacin con la funcin redistributiva de la tributacin o, peor aun, la
regresividad de los tributos.
Inclusive, algunos estudios demuestran que la distribucin del gasto social en Amrica Latina
es regresiva como lo demostrara el siguiente cuadro, elaborado por Clements, Faircloth y
Verhoeven del FMI1:
Amrica Latina: distribucin de los beneficios del
gasto social entre el quintil ms rico y el ms pobre
(En porcentajes)
Quintil
ms pobre
Quintil
ms rico
Educacin
Primaria
Secundaria
Terciaria
Salud
Proteccin social
Gasto social total
20,2
29,0
13,2
1,9
20,6
5,6
15,0
7,9
18,3
52,1
17,6
51,2
30,4
56,4
Memorando:
Participacin de los quintiles
en el ingreso primario
3,6
20,4
Fuente: elaboracin propia de los autores, sobre la base de cepal (2006a).

Concluyen los autores del estudio que. "Parecera que gran parte del gasto social de la regin
no ha sido adecuadamente focalizado, lo que ha limitado sus beneficios para los pobres. En
promedio, ha sido regresivo y el 20% ms pobre de la poblacin ha recibido menos que la
quinta parte del mismo."
La equidad fiscal, en todo caso, debe evaluarse en trminos de la incidencia neta que tiene
para los distintos segmentos por nivel de ingresos de la poblacin, el conjunto de acciones
tanto tributarias como de gasto pblico. Aun cuando la distribucin social del gasto pblico
pueda resultar favorable a los grupos de menores ingresos, si ste est financiado con una
tributacin regresiva, como saldo final se obtendr un impacto menor en trminos de
redistribucin.
Esto ltimo recomienda que tambin se contemplen aspectos vinculados con la distribucin
equitativa de la carga tributaria, para alcanzar plenamente los efectos redistributivos que se
proponga la poltica fiscal. Ms aun, sera ilgico que en un contexto de polticas de promocin
social el gasto pblico tuviera que dedicarse en una buena parte, a reparar la inequidad con
que ha sido distribuida socialmente la carga tributaria.
Benedict Clements, Christopher Faircloth y Marijn Verhoeven: Gasto pblico en Amrica Latina: tendencias y
aspectos clave de poltica, en Revista de la CEPAL N93, Diciembre 2007
60
La suficiencia del sistema tributario se vincula a su capacidad de recaudar una magnitud de

recursos adecuada para financiar las acciones del Estado cuyo costeo se entiende que debe
ser socializado, sea por tratarse de la produccin de bienes pblicos que no admiten la
aplicacin del principio de exclusin, sea por determinaciones de naturaleza poltica. Para
que el sistema tributario pueda cumplir con ese requisito de suficiencia debe estar provisto de
tributos que presenten caractersticas de generalidad. Esa generalidad estar determinada
por la naturaleza y amplitud de las bases econmicas y de los sujetos comprendidos, la cual
a su vez se ver afectada por las exenciones que se establezcan.
Adems de la generalidad, en el sentido antes definido, la suficiencia del sistema tributario
depender tambin de otros dos factores: el nivel y estructura de las alcuotas y la eficacia
con que se aplique ese sistema.
El nivel y estructura de las alcuotas est sujeto a limitaciones impuestas por aspectos
estructurales del pas de que se trate, por ejemplo por los niveles y distribucin del ingreso.
Por otra parte, es necesario tener presente que el simple incremento de la alcuota de un
impuesto no significa un incremento correlativo en su recaudacin. Por el contrario, al elevarse
las alcuotas se puede llegar a un punto de inflexin que determinar la disminucin de los
ingresos producidos por el impuesto, ante la contraccin promovida por ste en la base
econmica sobre la que pretende incidir. Esto, sin dejar de tomar en cuenta los estmulos a
la evasin que se derivan de las altas alcuotas y de los efectos de desincentivo que pueden
tener sobre el trabajo y la inversin.
En cuanto a la eficacia con la que se aplique el sistema tributario, ella depender de la
capacidad de gestin de las respectivas administraciones en las funciones de recaudacin,
fiscalizacin y cobro de los tributos. Esa eficacia determinar en ltimo trmino hasta qu
punto se identifica el "sistema tributario legal" con el "sistema tributario real o efectivo". Los
objetivos propuestos por las normas tributarias no se alcanzan simplemente con su
promulgacin, sino a travs de su efectiva aplicacin. En este aspecto cabe resaltar la ntima
interrelacin existente entre la poltica y la administracin tributaria.
El sistema tributario adecuado para un determinado pas no se deriva apenas de variables de
naturaleza econmica o social, sino tambin de la capacidad de gestin existente, o al
menos potencial, de la respectiva administracin. Esto hace necesario que quien formula la
poltica tributaria, si bien debe considerar los posibles efectos positivos o negativos de una
determinada opcin a la luz de la teora econmica y de la tcnica tributaria, al mismo tiempo
debe tomar en cuenta la capacidad de gestin existente o potencial de la respectiva
administracin tributaria para aplicarlos eficazmente.
En la mayor medida posible nos mantendremos en el anlisis de estrategias y mecanismos
para su implementacin, referido a las "Cuestiones clave" a que hace referencia el programa,
todas las cuales nos parecen muy oportunas y pertinentes:
==>
Evasin y economa informal
==>
Ampliacin de las bases imponibles
==>
Fortalecimiento del impuesto sobre la renta personal un desafo pendiente
==>
La debilidad del impuesto inmobiliario en la regin
61
1.
EVASIN Y ECONOMA INFORMAL
1.1.
Concepto de evasin tributaria y economa informal
Cabe destacar que en este trabajo cuando se habla de evasin tributaria se otorga a ese
concepto un sentido genrico, que alcanza diferentes modalidades de evitar el pago de los
impuestos y que, en doctrina, se suele desagregar en tres principales categoras: el fraude
tributario, la evasin tributaria propiamente dicha, y la elusin tributaria.
Con base en los puntos de vista predominantes, se podra decir que si bien todas aquellas
modalidades tienen en comn la finalidad de obtener un enriquecimiento a expensas del
incumplimiento de las obligaciones tributarias, varan los elementos que las caracterizan.
El fraude tributario requiere que el autor acte con un determinado tipo de dolo, en el sentido
que mediante simulacin, ocultacin o cualquiera otra forma de engao, busque inducir a
error a la administracin tributaria, es decir, mediante maniobras que podrn tener distintas
caractersticas pero que todas responden a una intencin manifiesta de engaar al damnificado.
La evasin tributaria propiamente dicha comprende aquellas conductas que, como la omisin
de la presentacin de la declaracin de rentas, bienes o transacciones que constituyen
hechos generadores de una obligacin tributaria, o la falta de pago de los impuestos
determinados, por ejemplo, tambin tienen como resultado una disminucin ilegtima de los
ingresos tributarios, pero que a diferencia del fraude, no comporta una maniobra que intenta
inducir a error al ente recaudador.
El fraude tributario y la evasin tributaria, tienen en comn que ellas se verifican con relacin
a hechos imponibles consumados, vale decir, a situaciones en que la obligacin tributaria ya
se ha generado.
La tercera de las modalidades, la elusin tributaria a diferencia de las otras dos ya comentadas,
se refiere a una actuacin por parte del contribuyente anterior a la ocurrencia del hecho
imponible, mediante la que trata de estructurar sus negocios minimizando la incidencia de
los impuestos. No obstante que esa conducta podra encuadrarse en el legtimo derecho y
autonoma de la voluntad del contribuyente para un "ahorro" de impuestos, es necesario
recordar que no siempre los lmites son precisos entre lo que cabe considerar legal o no,
pudiendo traspasarse esos lmites e incurrir en esquemas que pueden interpretarse como
ilcitos. Esto ltimo podra ocurrir, por ejemplo, cuando el contribuyente aun atenindose
literalmente a las disposiciones legales, las utilice abusivamente para darle una forma a sus
negocios que, aun no siendo la adecuada a la naturaleza de los mismos, le signifique disminuir
o evitar la carga tributaria.
Cualquiera sea la modalidad de evasin, ella tiene efectos altamente negativos entre los que
cabe destacar:
==>
==>
==>
Prdida de bienestar, en trminos de afectar la capacidad del Estado para la provisin

de bienes y servicios a la sociedad al disminuir los ingresos tributarios;
Prdida de eficiencia, al promover la bsqueda de oportunidades de evasin para obtener
un mayor beneficio, lo cual distorsiona la asignacin de recursos y afecta al mercado
con prcticas de competencia desleal y, muy especialmente,
Prdida de equidad, al producir una incidencia de los tributos completamente arbitraria
y ajena a cualquier consideracin de capacidad contributiva.
62
No cabe dudas que existe una relacin entre evasin tributaria y economa informal, subterrnea,
u oculta.
Como lo sealan Friedrich Schneider y Dominik Enste2, la economa informal comprende
actividades ilcitas e igualmente los ingresos no declarados procedentes de la produccin,
tenencia y transaccin de bienes y servicios lcitos, tanto monetarias como de trueques. Por
lo tanto, concluyen que la economa oculta comprende toda actividad econmica que, en
general, podra estar sujeta a impuestos si fuera declarada a las autoridades tributarias.
Si entendemos que la economa formal es aquella que se desarrolla observando las normas
establecidas y la informal est constituida por aquellas actividades econmicas que escapan
al control administrativo y al registro estadstico directo, obviamente ella comprende hechos
generadores de obligaciones tributarias no declarados o declarados indebidamente para
disminuir el monto de tributos a pagar. Sin embargo, la falta de declaracin y registro puede
obedecer a otro tipo de razones y no afectar las recaudaciones, por tratarse de hechos que
no estn especificados en el sistema tributario como generadores de impuestos, sea en
razn del objeto o del sujeto que los practica. Por lo tanto, en este ltimo caso no podramos
hablar de evasin con lo cual la economa informal, si consiguisemos medirla
satisfactoriamente, debera presentar una magnitud mayor que la evasin tributaria.
Dentro de la informalidad se incluyen actividades como el contrabando de substancias o
bienes de importacin prohibida, la falsificacin de marcas y otras actividades ilcitas, entre
las que se destaca el llamado "lavado de dinero", que cabe vincularlo a diversos delitos graves
como lo son el crimen organizado, el narcotrfico, la corrupcin y el terrorismo entre otros.
Obviamente, tratndose de actividades ilcitas como las anteriormente aludidas, si bien ellas
se vinculan a delitos tributarios y aduaneros, stas estn fuera de toda consideracin respecto
a la promocin de su formalizacin por la administracin tributaria, pues lo que aqu cabra
sera combatirlas hasta su erradicacin total.
En este contexto es necesario diferenciar el enfoque, las estrategias y los mecanismos a
poner prctica cuando se trate de transacciones de objeto lcito, pero que no se someten a
los controles preestablecidos ni cumplen con los deberes formales ni substanciales (p.e.
inscripcin en la administracin tributaria y pago de impuestos), exigidos por la legislacin y
las regulaciones administrativas. En ellas concentraremos nuestro anlisis.
1.2.
La magnitud de la evasin y de la economa informal en Amrica Latina
Las alternativas metodolgicas para estimar la evasin tributaria o la economa informal son
diversas . Cabe advertir que cuando se trata de hacer comparaciones entre pases es preciso
tener cautela si se emplean mtodos diferentes.
De todos modos, aun con las dificultades que puedan presentar esas estimaciones, su
realizacin y actualizacin permanente resulta necesaria para la definicin de estrategias y la
toma de decisiones de los formuladores de polticas y administradores pblicos.
Friedrich Schneider y Dominik Enste, OCULTNDOSE EN LAS SOMBRAS El crecimiento de la economa

subterrnea, en T E M A S D E E C O N O M A 30, pg. 2, FMI, Washington, DC. 2002
63
Por un lado, adems de otros efectos negativos, la economa informal es un ambiente propicio
para la evasin tributaria y esa evasin al mismo tiempo se relaciona directamente con la
eficacia de la AT.
Dentro de las mediciones de la economa informal, las ms actualizadas para los pases
latinoamericanos, son las publicadas por Friedrich Schneider and Bettina Hametner4, para la
cuales utilizaron el enfoque de la variable latente o modelo DYMIMIC por su sigla en ingls,
que segn esos mismos autores "estima las dimensiones de la economa informal como una
funcin de variables observables, las cuales se supone que influyen en la economa oculta por ejemplo la carga impositiva, la reglamentacin gubernamental-, as como de variables en
que las actividades econmicas informales dejan rastros, como el dinero en efectivo, la jornada
oficial de trabajo, el desempleo, etc." ste sera un buen mtodo porque considera al mismo
tiempo mltiples causas y efectos.
La magnitud de la economa informal en 21 pases de Amrica Latina
(en % del PIB oficial)
N
Pas
1999/00
2001/02
2002/03
2003/04
2004/05
Argentina
25.4
27.1
28.9
28.6
27.2
Bolivia
67.1
68.1
68.3
68.0
67.2
Brasil
39.8
40.9
42.3
42.6
41.8
Chile
19.8
20.3
20.9
20.3
19.4
Colombia
39.1
41.3
43.4
43.0
42.7
Costa Rica
26.2
27.0
27.8
27.1
26.3
Rep. Dominicana
32.1
33.4
34.1
34.4
34.8
Ecuador
34.4
35.1
36.7
36.1
35.2
El Salvador
46.3
47.1
48.3
48.1
47.2
10
Guatemala
51.5
51.9
52.4
51.1
50.3
11
Haiti
55.4
57.1
58.6
59.3
59.6
12
Honduras
49.6
50.8
51.6
50.8
49.3
13
Jamaica
36.4
37.8
38.9
39.2
38.4
14
Mexico
30.1
31.8
33.2
32.6
31.7
15
Nicaragua
45.2
46.9
48.2
48.8
48.1
16
Panama
64.1
65.1
65.3
64.1
62.2
17
Paraguay
27.4
29.2
31.4
32.4
33.1
18
Peru
59.9
60.3
60.9
59.1
58.2
19
Puerto Rico
28.4
29.4
30.7
29.6
28.2
20
Uruguay
51.1
51.4
51.9
50.8
49.2
21
Venezuela,RB
33.6
35.1
36.7
36.1
35.4
PROMEDIO
41.1
42.2
43.4
43.0
42.2
Fuente: Schneider (2007).
Friedrich Schneider and Bettina Hametner, THE SHADOW ECONOMY IN COLOMBIA: SIZE AND EFFECTS
ON ECONOMIC GROWTH, November, 2007, Paper_Colombia_November.doc, en www.econ.jku.at
64
Friedrich Schneider y Dominik Enste5, calculan que la economa subterrnea como porcentaje
del PIB oficial, en el periodo 1988-2000, por grupo de pases se ubic en los siguientes
rangos:
Pases en desarrollo
35 - 44
Pases en transicin
21 - 30
Pases de la OCDE
14 - 16
Con relacin a la estimacin de la evasin tributaria la informacin disponible es menos

amplia y actualizada.
Como lo seala Jos V. Sevilla Segura6, si aceptamos que el objetivo central de la A.T.
debiera ser aproximarse a la recaudacin potencial7, o visto de otra forma, combatir la evasin
existente, parece claro que toda A.T. debera contar con tres puntos de apoyo fundamentales
para definir sus estrategias y acciones:
"Primero. Debera disponer de un mapa del fraude que le permitiera conocer su cuanta y
principales caractersticas.
Segundo. Apoyndose en la informacin anterior, debera elaborar y contrastar diversas
hiptesis de comportamiento de los ciudadanos ante el impuesto, de forma que pudiese
identificar las principales razones que influyen en la decisin de pagar los impuestos debidos
o evadirlos. Y
Tercero. A partir de los modelos de comportamiento anteriores, deberan disearse y
configurarse las correspondientes polticas de lucha contra el fraude."
Concluye Sevilla Segura que slo contando con esta informacin, la A.T. podra decidir con
fundamento cules deben ser las acciones a emprender y podra jerarquizarlas de acuerdo
con criterios consistentes, y que si el por l denominado "mapa del fraude" se elabora
regularmente, como debiera hacerse, se dispondra de la informacin necesaria para poder
evaluar la eficacia de las distintas polticas.
No obstante la conveniencia de contar con los elementos o puntos de apoyo anteriormente
mencionados, las estimaciones de evasin son muy escasas y, salvo en el caso de Mxico
en que la ley del Servicio de Administracin Tributaria de 1995, modificada en 2003, dispone
que ese Servicio deber publicar anualmente estudios sobre la evasin fiscal (aunque sobre
aspectos parciales de determinado impuesto), entre los restantes pases de Amrica Latina
son pocos los que cuentan con estimaciones de evasin, generalmente de aos bastante
lejanos y relativas casi exclusivamente al IVA8.
5
6
7
8
Friedrich Schneider y Dominik Enste5, obra citada, pg. 3

Jos V. Sevilla Segura, TEMA CENTRAL "LA RECAUDACIN POTENCIAL COMO META DE LA
ADMINISTRACIN TRIBUTARIA", en 40a. Asamblea General, pgs. 18 y stes., Centro Interamericano de
Administraciones Tributarias - CIAT, Florianpolis, Estado de Santa Catarina, Brasil, abril, 2006
Entendiendo por recaudacin potencial aquella que se obtendra si todos los contribuyentes cumplieran
correctamente con sus respectivas obligaciones tributarias.
Ver Oscar Cetrngolo y Juan C. Gmez-Sabaini, obra citada, para mayores detalles, pgs. 85 y siguientes.
65
1.3.
La estrategia de la AT frente a la informalidad y la evasin tributaria
En general, el objetivo estratgico actual en la gestin de los sistemas tributarios por la AT

puede resumirse en la propuesta de "optimizar el cumplimiento". Cmo lograr esto?, hoy
existe consenso en que para ello se precisa un modelo de gestin que equilibre servicio con
control, reconociendo que ambos no son contradictorios sino complementarios. La AT debe
preocuparse en allanar el camino para el cumplimiento, pero tambin debe esforzarse para
motivarlo
Allanar el camino significa promover la simplificacin de normas y procedimientos, prestar
asistencia e informacin, minimizar el costo de cumplimiento, facilitar los actos y
transacciones para la declaracin y pago por los contribuyentes.
Motivar implica, en primer lugar, que la AT se comprometa en su actuacin y cumpla con
valores como la tica, la integridad, la justicia y la transparencia, para lograr la confianza y del
respeto de la sociedad.
Las acciones de la AT para motivar el cumplimiento se podran distinguir en dos tipos:
==>
==>
aqullas dirigidas a generar la percepcin de que: no cumplir es asumir un "riesgo", el

reiteradamente denominado "riesgo subjetivo", y
al mismo tiempo, las que tienen por finalidad lograr la percepcin de que: cumplir
correctamente es obtener un "beneficio", el "beneficio subjetivo"
Instaurar la percepcin de un riesgo subjetivo ante el incumplimiento demanda acciones de la

AT que lleven a presumir que existen grandes posibilidades de que ese incumplimiento ser
detectado, se forzar la ejecucin de la obligacin omitida rpidamente, y que esa ejecucin
conlleva un incremento sustantivo del monto a pagar y/o al procesamiento criminal del
responsable.
Por su lado, establecer una percepcin de beneficio subjetivo entre los contribuyentes derivado
del correcto cumplimiento de las obligaciones tributarias, requiere acciones de la AT que
hagan presumir que cumplir correctamente, es una conducta reconocida y valorada por esa
administracin y que les garantiza una relacin confortable con la misma y favorece su buen
prestigio en la sociedad. Se trata de que los contribuyentes que obran correctamente no
sientan que cumplir es un acto intrascendente y sin consecuencias en sus relaciones con la
AT y, mucho menos, que se sientan como uno de los pocos "tontos" que dej de aprovechar
un ambiente de impunidad para quien evade sus obligaciones tributarias.
1.3.1 Estrategias y mecanismos de combate a la informalidad
En cuanto a las estrategias y mecanismos especficos para combatir la informalidad de
objeto lcito asociada a la evasin tributaria, siendo las causas de esa informalidad muy
variadas, las respuestas adecuadas para inducir a la formalidad tambin son muy variadas.
Por regla general, las actividades del sector informal son aquellas desarrolladas por unidades
de produccin que no estn registradas o que estndolo no las declaran, total o parcialmente,
vulnerando disposiciones legales y administrativas y evadiendo el cumplimiento de las
obligaciones tributarias, laborales, sanitarias, etc. Consecuentemente, la identificacin e
implementacin de las principales acciones para inducir a la formalidad, sern de competencia
de diferentes sectores e instancias de los poderes pblicos, sin perjuicio de que sea necesaria
una accin coherente y coordinada entre todas las instituciones involucradas.
66
Como medios para combatir la informalidad y as promover la formalidad, algunos pases se

han planteado el dilema entre la represin (confiscacin de la mercadera y aplicacin de
penalidades sistemticas) y el " laisser-faire " que favorezca el desarrollo del sector informal.
Sin embargo, la tolerancia de la informalidad crea una cierta tensin con las empresas del
sector formal, que pueden pasar a tener la percepcin de estar siendo vctimas de un tratamiento
inequitativo que concentra y les hace soportar slo a ellas, las cargas impuestas por la
legislacin (particularmente de las tributarias) y las regulaciones administrativas. Por ello, es
necesario evitar la impresin de impunidad ante la falta de cumplimiento, que evite que se
genere en quienes cumplen un sentimiento de profunda injusticia, lo que podra inducirles
tambin a evadir sus obligaciones.
Desde el punto de vista especfico de la administracin tributaria, puede considerarse que
todo tipo de informalidad supone el riesgo de incumplimiento de las obligaciones tributarias.
No obstante, cuando las razones determinantes de la informalidad excedan lo estrictamente
tributario, la respuesta eficaz depender de la accin simultnea o coordinada con otras
instituciones o instancias de los poderes pblicos.
El conjunto de causas de la informalidad podra desagregarse en dos grandes sectores, cada
uno de los cuales requiere distinto tratamiento por parte de la administracin tributaria en su
accin por promover la formalidad.
Por un lado, se encuentra el sector de la economa informal que podra denominarse "en
trnsito", que procura subsistir frente a desajustes econmicos coyunturales o estructurales
que le excluyen del sector formal hacia el que pretenden regresar; el que trata de soslayar las
posibles trabas institucionales emergentes de disposiciones o controles institucionales de
difcil y/o oneroso cumplimiento y, finalmente, el que se encuentra en esa condicin por
desconocimiento de las disposiciones vigentes.
Al mismo tiempo, existe otro sector en la economa informal que se encuentra all
premeditadamente, para obtener beneficios ilegtimos derivados de la evasin y el fraude
tributario y que a veces pueden colocarle en una situacin de ventaja frente a sus competidores
del sector formal, todo lo cual significa, adems del ejercicio de una competencia desleal,
una conducta antisocial.
Resulta difcil en la gran mayora de los casos encuadrar la informalidad en una u otra categora
de causas, tal vez podra recurrirse para ello a un elemento objetivo como lo es la magnitud y
naturaleza de las actividades informales desarrolladas por los individuos y las empresas.
En aquel sentido, puede considerarse que las actividades informales de reducida magnitud y
con bajo inters fiscal, llevadas a cabo por pequeos y microempresarios, se encuadran en
los sectores de la economa informal mencionados en primer trmino, en que si bien las
causas no justifican la informalidad ella podra ser comprensible y, en muchos casos, redimible
mediante acciones asistenciales y disuasivas de la AT.
En cambio, es el segundo sector de la economa informal aludido, el que se caracteriza por
su ocultamiento premeditado en la informalidad. Este sector estara integrado por aquellas
actividades informales de considerable magnitud y/o en las que se aplican sofisticados
esquemas de evasin o defraudacin fiscal, como lo puede ser el planeamiento tributario
abusivo para la reasignacin de beneficios entre empresas e inclusive entre distintos pases,
por ejemplo, el refugio improcedente en regmenes simplificados para pequeos contribuyentes,
la utilizacin de parasos fiscales, etc. En este caso, el inters fiscal en juego suele ser
67
altamente significativo y amerita por parte de la administracin tributaria la aplicacin de

acciones predominantemente de control y represin de la informalidad.
1.3.1.1
La estrategia de corto plazo
Adems, de la estrategia general a que anteriormente se hiciera referencia de promocin del

cumplimiento, especficamente para promover la regularizacin tributaria de los contribuyentes
que operan en el sector informal de la economa, se derivan de aquella misma estrategia una
serie de acciones de carcter regulatorio y operativo, tanto para facilitar la formalizacin
como para ejercer un control ms eficaz sobre la informalidad que la desestimule.
En aquel ltimo sentido, cabe destacar que conforme al tipo de acciones aplicables para
promover la formalidad, segn se trate de lo que se caracterizara como sectores informales
"en trnsito" y equivalentes o sector de informalidad contumaz, en el primer caso el nfasis
estar dado hacia la facilitacin y apoyo para el cumplimiento y, en el segundo, en las
acciones de control y forzamiento del cumplimiento.
1.3.1.1.1 La acciones de facilitacin. La asistencia al contribuyente
Las acciones de facilitacin si bien deben considerarse para el universo de contribuyentes,
tienen una especial relevancia para los ms pequeos en trminos del volumen de sus negocios.
Estas acciones tambin constituyen el tendido de un puente hacia la formalidad.
El facilitar el cumplimiento de las obligaciones tributarias implica la realizacin de una serie
de acciones de naturaleza pedaggica sobre las respectivas obligaciones, asistencial para la
inscripcin y preparacin de declaraciones y registros, de reduccin de costos de cumplimiento
y de simplificacin de los procedimientos en las relaciones con la administracin tributaria.
Al mismo tiempo, la adopcin de regmenes tributarios simplificados, como es el caso del
"Monotributo" de Argentina o del "Simples" de Brasil, pueden constituir una respuesta integral
a las necesidades de facilitacin que requieren los pequeos contribuyentes.
1.3.1.1.2. Las acciones de control. La Fiscalizacin
La deteccin de la informalidad, en todas sus expresiones, la ejecucin de la deuda tributaria
y la aplicacin de las sanciones correspondientes, constituyen un factor inductor para que
los contribuyentes tiendan hacia la formalidad.
La funcin de fiscalizacin, en un sentido amplio, tiene por cometido controlar el cumplimiento
pleno y oportuno de las obligaciones de los contribuyentes, tanto materiales como formales,
y actualmente puede valerse del apoyo de modernas tecnologas que le permiten el
procesamiento masivo de informaciones y la aplicacin de matrices de riesgo para la seleccin
de casos a auditar. Ella tiene un rol preponderante en la eficacia de la administracin, siendo
el instrumento fundamental para combatir la evasin y as posibilitar una equitativa aplicacin
de los impuestos y un adecuado nivel de ingresos tributarios.
Al mismo tiempo, la accin de la fiscalizacin cabe entenderla en nuestros das no apenas
como un conjunto de actividades inspectoras o represivas, sino tambin de servicio a los
contribuyentes y a la sociedad como un todo. En una moderna concepcin de la fiscalizacin,
sta tambin comprende acciones pro-activas y educativas, que buscan evitar el
incumplimiento, a travs de acciones preventivas de advertencia y orientacin a los
contribuyentes.
68
Finalmente, cabe sealar que el ejercicio de las acciones de control de la administracin

tributaria se benefician en su eficacia, con la implantacin de regulaciones que, si bien son de
aplicacin general, pueden tener un mayor efecto con relacin a las actividades informales.
Esas regulaciones son principalmente las que se refieren a los regmenes de facturacin y de
pago de los tributos por va de retencin.
1.3.1.2.
La estrategia de largo plazo
La estrategia de largo plazo para promover la formalidad, tambin se encuadra en las acciones
que a la administracin tributaria le corresponde desarrollar, para actuar sobre su entorno en
un sentido que favorezca la aceptacin de los tributos y de su propio rol en la sociedad. Esas
acciones se encaminan principalmente a fortalecer la "conciencia tributaria" a travs de la
ejecucin de programas de educacin tributaria amplios y permanentes y, tambin, a fortalecer
su imagen institucional ante la sociedad.
1.3.1.2.1
La educacin tributaria
La necesidad de concientizar a los ciudadanos sobre sus deberes relativos a la necesidad de

cumplimiento de las obligaciones tributarias, constituye una accin imprescindible sobre el
entorno. La educacin tributaria en su concepto estratgico, no tiene tanto que ver con la
difusin de las normas que rigen los diferentes impuestos y las obligaciones de ellas
emergentes, sino con la difusin e internalizacin del sentido y trascendencia de la tributacin
en cuanto a sus funciones en una sociedad democrtica y moderna.
En razn de esto ltimo, no se debera entender que la educacin tributaria se relacione
nicamente con acciones para preparar a los contribuyentes para que conozcan en dnde,
cunto y cmo deben contribuir, sino a que todos, contribuyentes o no, tomen conciencia del
papel de la tributacin en una sociedad democrticamente organizada. Una de los puntos
clave en estas acciones, es su orientacin hacia la formacin cvica de nios y adolescentes,
es decir, hacia los futuros ciudadanos y quizs futuros contribuyentes.
1.3.1.2.2
La transparencia y calidad institucional
Actualmente, las administraciones tributarias son conscientes de que para mejorar y mantener
niveles adecuados de cumplimiento de las obligaciones tributarias, es necesario que converja
una actitud de acatamiento de sus obligaciones por parte de los contribuyentes y, asimismo,
de integridad por parte de sus funcionarios. La forma de lograr la generalizacin de esas
actitudes es, externamente, proyectando hacia la sociedad una imagen de confiabilidad y
diligencia. Internamente, creando condiciones que promuevan el profesionalismo y la tica de
los funcionarios, como tambin, en relacin a esto ltimo, que se instituyan mecanismos de
prevencin y combate de las conductas indeseables.
El fortalecimiento de la imagen que la administracin tributaria proyecta sobre la sociedad,
est condicionado a que se alcancen, entre otros, algunos atributos claves, como lo son:
==> El profesionalismo de los funcionarios, en trminos de altos niveles de capacidad tcnica,
sentido tico y de servicio, condignos con las exigencias de una administracin tributaria
justa, eficiente y eficaz.
==> La transparencia y certeza de las normas y procedimientos que deben ser observados,
que les permita conocer y prever a los ciudadanos lo que les cabe esperar de esas
actuaciones y, al mismo tiempo, que le otorguen a la administracin facultades
suficientes para actuar oportuna y eficazmente.
69
==> La implantacin y aprovechamiento de sistemas de informacin y de moderna tecnologa,

que posibilite la aplicacin de criterios objetivos en la programacin y ejecucin de los
procesos y que, al mismo tiempo, permitan monitorear paso a paso la marcha de los
mismos.
Alcanzados esos atributos, la consecucin de los objetivos de la administracin tributaria se
ver facilitada y, adems, su presencia supondr:
==> Primero: propiciar una actitud de respeto a la administracin tributaria y una mayor
aceptacin de los tributos por la ciudadana.
==> Segundo: garantizar la justicia, ya que todos los contribuyentes sern tratados
respetando la ley, con base en evaluaciones objetivas de sus conductas, evitando
formas de actuacin discrecionales que puedan llevar a constituir procedimientos
arbitrarios.
2. AMPLIACIN DE LAS BASES IMPONIBLES
Para analizar la conveniencia y cmo ampliar las bases imponibles podramos partir de dos
preguntas:
Qu es preferible, un sistema tributario de bases imponibles estrechas, con elevadas alcuotas
y mltiples incentivos o un sistema tributario de bases amplias y alcuotas moderadas?
Debemos dar prioridad a consideraciones de poltica tributaria o administracin tributaria?
Para anticipar las respuestas podemos decir que la aplicacin de elevadas alcuotas sin duda
promueve la evasin, afecta la asignacin de recursos y puede potenciar inequidades, tanto
horizontales como verticales. Adems los sistemas tributarios que operan con bases estrechas
y altas alcuotas, segn lo demuestra la experiencia, propician la aplicacin de mltiples
exenciones e incentivos, todo lo cual da por resultado un monto de recursos insuficientes
para el financiamiento del gasto pblico.
Tambin con respecto a la primera de las preguntas, cabe recordar, que en Amrica Latina
cuando en las ltimas dcadas se discuti la necesidad de establecer bases amplias, se
atendi casi exclusivamente a la tributacin general al consumo, es decir a un IVA sin
exenciones y alcuota nica y, con posterioridad a la reforma de los Estados Unidos de
Amrica de 1986 por efecto demostracin principalmente, al impuesto personal a la renta en
trminos de reduccin de las deducciones personales. Sin embargo, excepto alguna
recomendacin doctrinaria, esa discusin no se llev a cabo con el mismo detalle y fuerza en
relacin a otras formas de imposicin.
En lo que concierne a la segunda pregunta, especialmente en los pases de Amrica Latina,
sin llegar al extremo de afirmar como alguien lo hiciera que la administracin tributaria es la
reforma tributaria, podramos decir que la experiencia indica que el xito de cualquier reforma
de un sistema tributario, es que de ella resulte una estructura tributaria que sea posible
administrar adecuadamente. Esto siempre ser preferible a cualquier opcin superior en
trminos de poltica tributaria pero que no se pueda gestionar efectivamente.
La ampliacin de las bases imponibles que naturalmente debera significar un incremento de
la recaudacin potencial, puede suponer la aplicacin de diferentes medidas de poltica tributaria
o la combinacin de las mismas:
70
==>
==>
==>
la creacin de nuevos impuestos sobre bases no sometidas a tributacin;

la modificacin en sentido de extensin de la base imponible de impuestos
preexistentes a travs de la definicin de su objeto o materia imponible;
la derogacin de gastos tributarios, particularmente de incentivos bajo la forma de
exenciones objetivas o subjetivas.
Todas ellas representan reformas al sistema tributario y podran entenderse como una
ampliacin de las bases tributarias "legales".
No obstante, la ampliacin de las bases tributarias tambin podra obtenerse sin modificaciones
de las normas que rigen los impuestos, fundamentalmente incrementado la eficacia de la AT
en sus acciones de promocin del cumplimiento, especialmente en aquellos pases con una
considerable evasin tributaria. En este caso estaramos hablando de una ampliacin de
hecho" de las bases imponibles".
Tratndose de los pases de Amrica Latina se verifica que en general las bases tributarias
son estrechas, a veces por no contemplar en sus sistemas tributarios impuestos sobre
determinadas manifestaciones de capacidad contributiva, por la poca generalidad de las
definiciones del objeto y del sujeto de los impuestos, por la aplicacin de mltiples exenciones
que erosionan las bases de los principales impuestos (IVA y Renta), por la multiplicidad de
incentivos tributarios otorgados en regmenes de promocin de diverso tipo, por la considerable
evasin tributaria.
2.1.
La creacin de nuevos impuestos sobre bases no sometidas a tributacin
Los sistemas tributarios actuales, en su mayora estn integrados por impuestos que cubren
la casi totalidad de las bases imponibles, entendiendo por stas la renta percibida (ingresos),
la renta consumida (consumo), la renta ahorrada (patrimonio), por lo tanto resulta difcil pensar
en nuevos impuestos que no signifiquen una doble tributacin sobre elementos que ya vienen
siendo tributados.
Con relacin a los pases de Amrica Latina, alguno no tributa o tributa insuficientemente la
propiedad de ciertos bienes como por ejemplo los vehculos automotores, que por tratarse de
bienes registrables resulta de fcil administracin y, al mismo tiempo, segn se estructure el
impuesto podra contribuir a una mejor distribucin social de la carga tributaria. La recaudacin
de este impuesto en ciertos pases llega a representar ms de medio punto del PIB.
Otra figura poco utilizada es la tributacin del patrimonio de las personas fsicas en el sentido
de los bienes y derechos que posean, que tambin favorecera la equidad en la distribucin de
la carga tributaria, sin embargo, en este caso su aplicacin eficaz podra presentar dificultades
en trminos de control de los bienes declarados y los valores a ellos adjudicados.
La creacin o ampliacin de los impuestos selectivos al consumo de bienes y servicios
suntuarios de consumo final, podra ser otra forma de favorecer la equidad distributiva y obtener
ingresos adicionales, pero no a travs de apreciaciones subjetivas, las ms de las veces
caprichosas, sino aplicando criterios objetivos como el de la estructura de consumo de los
mayores niveles de renta y teniendo en cuenta las posibilidades de una gestin eficaz del
gravamen.
Como varios pases de Amrica Latina ya lo vienen haciendo, se podran establecer regmenes
de tributacin presuntivos, referidos a algn impuesto o al conjunto de ellos para captar parte
71
de la economa informal. Especial mente en relacin al auto-empleo y a las micro y pequeas

empresas, esos regmenes pueden representar un puente hacia la formalidad y por lo tanto a
la inclusin social.
Finalmente, no es comn en los sistemas tributarios de Amrica Latina la existencia de los
llamados impuestos "verdes" o para la proteccin del medio ambiente, que si bien tienen una
naturaleza predominantemente reguladora, es decir sin mayor trascendencia recaudatoria o
distributiva, pueden significar la reduccin del gasto pblico ahora dirigido al combate de
focos contaminantes, liberando recursos para, por ejemplo, la atencin del gasto social.
En todo caso, ser necesario establecer un trade-off entre los efectos positivos de la
incorporacin de nuevos impuestos y sus efectos negativos sobre la simplicidad y posibilidad
de gestin del sistema tributario.
Lo que de ninguna forma sera recomendable, es la adopcin de ciertas figuras heterodoxas
de tributacin, que si bien pueden obtener resultados importantes en sentido recaudatorio,
pueden ser altamente distorsivas y regresivas como por ejemplo los impuestos sobre
operaciones financieras, que en definitiva se suman a los efectos regresivos de la tributacin
general al consumo.
2.2. La modificacin en sentido de extensin de la base imponible de impuestos
preexistentes a travs de la definicin de su objeto o materia imponible
Otras posibilidades de ampliacin de las bases imponibles que cabe destacar, conciernen a
la extensin otorgada a las definiciones del objeto o materia imponible de los impuestos
preexistentes y tambin el principio jurisdiccional adoptado.
La definicin del objeto del impuesto est directamente relacionada con la amplitud de las
bases imponibles. En el caso de los impuestos personales a la renta, el concepto tericamente
de mayor aceptacin durante mucho tiempo fue el que, partiendo de la propuesta de von
Schanz de 1896, dio lugar al que se conociera como Haig-Simons en las primeras dcadas
del siglo pasado y que propona como base de ese impuesto la frmula de renta igual al
consumo ms el incremento patrimonial del periodo. Ese amplio concepto de renta sujeta al
impuesto, adoptado por las legislaciones de muchos pases en el marco de impuestos a la
renta personal y global, fue siendo erosionado fundamentalmente con la exclusin o atenuacin
de la imposicin de rentas y ganancias de capital, al influjo de orientaciones fundadas en la
supuesta necesidad de incrementar la competitividad para la captacin de inversiones. En
muchos de los pases de Amrica Latina, un anlisis detallado en trminos de real costo/
beneficio del resultado alcanzado y de las implicaciones de aquellas orientaciones, podra
determinar la conveniencia de rever las normas adoptadas.
Con relacin a la tributacin al consumo, en Amrica Latina los impuestos generales desde
ya hace muchos aos se basan en la tcnica del valor agregado. La casi totalidad de los
tributos se aplican sobre una base tipo consumo, es decir amplia, lo cual los ha convertido en
la principal fuente de recaudacin en casi todos ellos, si bien incorporando los servicios con
diferente grado de amplitud. Excepto en el caso de unos pocos pases son bastante frecuentes
las exenciones que erosionan seriamente la base imponible. Sera posible en esos casos
extender la base por eliminacin de exenciones y disminuir su alcuota, ya que en gran parte
de los pases no cabra pensar en concentrar aun ms la recaudacin en este impuesto. Si se
decidiera incorporar a la base bienes o servicios de consumo popular hoy exentos, y se
deseara atenuar los efectos regresivos de esta medida, podra aplicarse una alcuota reducida
sobre el consumo de esos bienes y servicios.
72
Por otra parte, tambin tiene una relacin directa con la amplitud de las bases el principio
jurisdiccional adoptado: renta mundial o fuente territorial en los impuestos sobre el ingreso y
sobre el patrimonio, pas de destino o pas de origen en los impuestos sobre el consumo.
Evidentemente la opcin por la renta y/o patrimonio mundial representa una extensin de la
base para pases que apliquen exclusivamente el principio territorial de la ubicacin de la
fuente o de los bienes, si bien generalmente los pases que aplican el criterio mundial conceden
crdito contra el impuesto nacional del pagado en el exterior pero incluyen en la base los
ingresos del exterior, lo que determinar un aumento de alcuota sobre la renta total cuando
se aplique una escala progresiva. Del punto de vista distributivo la renta mundial favorecer la
equidad y debera incrementar la recaudacin.
En lo que se refiere a los impuestos sobre el consumo, la apertura econmica aconseja la
adopcin del principio de destino con la aplicacin de los denominados "ajustes en frontera".
Esta es la prctica generalizada en Amrica Latina, sin embargo ella se aplica en el caso de
importacin de bienes pero en menor medida tratndose de servicios. Podra resultar
conveniente aplicarla efectivamente a estos ltimos, a travs de la provisin de normas
adecuadas cuando no existan y de un control ms riguroso.
Otro aspecto vinculado al principio jurisdiccional que afecta las bases de imposicin, son los
tratados tributarios para evitar la doble tributacin celebrados o a celebrar por los pases de
Amrica Latina con pases desarrollados. Desde el punto de vista de las bases tributarias
atribuidas y los consecuentes ingresos tributarios que ellas podran aportar, el hecho de que
esos tratados dan preferencia al pas de residencia para asignar la potestad de tributar, y
existiendo un flujo de ingresos asimtrico entre pases en desarrollo y desarrollados, en el
sentido de que la residencia de la persona fsica o el domicilio de la empresa que obtiene los
beneficios se ubica preponderantemente en un pas desarrollado (inversores, prestadores de
servicios , titulares de los bienes o derechos, sociedades con actividades empresariales en el
exterior, etc.), la celebracin y aplicacin de tales acuerdo necesariamente significa una
reduccin de la base imponible para los pases en desarrollo de lo que se derivan prdidas de
recaudacin. Puede que los objetivos de estos ltimos pases sean de diferente naturaleza a
los fiscales, por ejemplo generar un clima ms favorable para los inversionistas de la otra
parte contratante que, en un futuro pueda venir a compensar la prdida de recaudacin sufrida
al incrementarse la actividad econmica producto de nuevas inversiones, sin embargo, sera
recomendable que las ponderaciones de los efectos de prdida de ingresos tributarios y de
efectivos beneficios a futuro se observen atentamente.
Como consecuencia de la expansin de las transacciones internacionales entre empresas
de un mismo grupo, que podran dar lugar a la manipulacin de los precios entre empresas
asociadas con miras a reducir el impuesto a pagar por sus operaciones globales, es importante
incorporar normas explcitas en las legislaciones tributarias sobre esta materia, que preserven
las bases imponibles reales, en trminos de beneficios obtenidos en un determinado pas.
Estas normas acostumbran consagrar el principio del operador independiente o, como es
conocido en ingls, el "arm's length principle", por el cual los precios declarados de las
operaciones entre empresas asociadas, deben ajustarse a los correspondientes a similares
transacciones en similares circunstancias entre empresas independientes. Pocos son los
pases de Amrica Latina que han desarrollado suficientemente este tipo de normas, situacin
que hace vulnerable sus bases imponibles.
Finalmente, tambin en el desarrollo normativo, cabra encuadrar como una buena prctica la
incorporacin de disposiciones que podramos llamar de recuperacin de bases. Estas son
73
aquellas dirigidas a contrarrestar la prdida de bases imponibles por la utilizacin de esquemas

con la participacin de refugios tributarios. Adems de un desestmulo a las prcticas de
competencia tributaria abusiva, pueden evitar la prdida de significativos ingresos tributarios.
2.3.
La derogacin de gastos tributarios, particularmente de incentivos bajo la forma

de exenciones objetivas o subjetivas
La reduccin de los gastos tributarios en general es una frmula efectiva, y tambin urgente
en los pases de Amrica Latina, para ampliar las bases imponibles, particularmente en el
mbito de la tributacin sobre los beneficios de las sociedades y las personas fsicas.
Gasto Tributa rio Es timado
Gasto Tributario en
mil lones
Moneda loc al
US $ tasa actual % del PI B % Recaudo
Fuente
Pas
Ao
Arg en tina
2008 19.843,2 peso s
6.291,4
2,21
12
Bra sil
2008 76.055,96 reales
45.311,9
2,77
1 6,51
Chile
2007 3.110.064 peso s
6.830,0
4,4
20 ,1
Proyecto de Ley del Pres upuesto 2007
Mxico
2008 604.556,2 pesos
56.418,8
5,92
57 ,8
Presupuesto de Gastos Fiscales
Per
2008 7.320 nuevo s soles
2.543,4
2,5
13 ,4
Ministerio de Eco noma y Finanzas
Mensaje a l Proyect o de L ey del

Presupuesto 2008
Demo strat ivo de Gastos Tribu ta rio s
2008
Como se observa en el cuadro anterior, es muy significativa la prdida de bases tributables

por causa de los gastos tributarios. Entre estos, un aspecto que merece especial atencin es
el de los incentivos tributarios otorgados bajo la forma de exenciones de los beneficios y
deducciones por inversin. La erosin que estos producen en las bases tributarias es
significativa en el conjunto de pases de Amrica Latina. Por otro lado esa clase de incentivos
determina que las alcuotas marginales efectivas varen entre sectores y tipos de inversin
afectando la asignacin de recursos y la equidad, tanto horizontal como vertical.
Tales incentivos tienen efectos negativos no slo directos sobre la magnitud de las bases
imponibles por inversiones o situaciones previstas en las normas, sino igualmente indirectos
al propiciar la manipulacin de los negocios para encuadrarse indebidamente en tratamientos
tributarios benficos, es decir para evadir el pago de los impuestos. Esto genera mayores
dificultades y mayor complejidad para la AT.
Algunos han cuestionado que la abolicin o reduccin de los incentivos haran perder
competitividad al sistema tributario para la captacin de inversiones, suponiendo que otros
pases continen aplicndolos. Parece obvio que esta materia tiene y viene siendo tratada a
nivel internacional, en bsqueda de mecanismos y acuerdos que eviten que el riesgo de llegar
a la exencin o a una tributacin prxima a cero de las rentas y ganancias de capital se
concrete y, con ello, se pueda concluir que no tiene sentido la existencia de impuestos sobre
la renta.
En este campo resulta tambin conveniente lograr una mayor cohesin entre los pases de
Amrica Latina, para reforzar la defensa de intereses comunes en la negociacin de acuerdos
para evitar la doble tributacin con pases desarrollados para, por ejemplo, obtener la aceptacin
por parte de los pases exportadores de capital de la inclusin de clusulas como la del "tax
sparing", que eviten que los incentivos otorgados en el pas de la fuente a personas y empresas
del exterior, puedan venir a generar una transferencia de ingresos tributarios hacia los fiscos
del domicilio de esas personas o empresas.
74
3. FORTALECIMIENTO DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA PERSONAL UN DESAFO

PENDIENTE
El impuesto a la renta personal en los pases de Amrica Latina juega un rol poco significativo,
tanto como instrumento de recaudacin como de redistribucin, cuando reconocidamente
debera ser la figura central del sistema tributario en la bsqueda de equidad vertical a travs
de la imposicin progresiva. Su importancia recaudatoria y redistributiva est muy lejos de su
real potencial. Sin duda esto se deriva no apenas de que se haya venido erosionando su
base, sino principalmente por los altos niveles de evasin que, en general, se presenta en
este impuesto. Posiblemente esto se derive de un menor control, ya que en los ltimos aos
parecera que los mayores esfuerzos de las administraciones tributarias se han concentrado
en la gestin del IVA y del impuesto sobre la renta de las empresas, preocupndose menos
en establecer mecanismos de fiscalizacin y ejercer esa funcin con relacin a otros tributos.
3.1.
El desempeo de la recaudacin del impuesto sobre la renta personal
La participacin del impuesto sobre la renta personal en la recaudacin total de los 13 pases
miembros del CIAT de Amrica Latina seleccionados, sin considerar las retenciones no
identificadas, slo supera el 6% en tres de ellos (Brasil, El Salvador y Per), mientras sus
recaudaciones como porcentaje del PIB slo en uno de ellos supera el 2% (Brasil). Entre
tanto, en los pases europeos considerados la participacin ms baja en la recaudacin total
ms que triplica el promedio de los pases de Amrica Latina y el porcentaje ms bajo del PIB
entre esos mismos pases, ms que quintuplica el promedio para Amrica Latina.
Si consideramos tambin los ingresos correspondientes a retenciones no identificadas, que
no en su totalidad pero s en gran parte corresponden a personas fsicas, mejora la participacin
del impuesto sobre la renta personal en la recaudacin total que pasa a superar el 20% de
esa recaudacin en dos pases (El Salvador y Panam), e igualmente el porcentaje del PIB
que ella representa superando el 2% cuatro pases (Argentina, Brasil, El Salvador y Panam).
Sin embargo, aun en este caso el promedio de los pases europeos seleccionados, ms que
duplica el de los pases de Amrica Latina seleccionados, y lo cuadriplica en trminos de
porcentaje del PIB.
Parecera que todo esto corrobora que la imposicin sobre la renta personal esta muy lejos
de cumplir con su cometido fiscal y mucho ms de servir como instrumento redistributivo en
los pases de Amrica Latina.
Recaudacin del Impuesto sobre la renta personal como % de la recaudacin total y del PIB
en pases miembros del CIAT seleccionados
75
gestin de la administracin tributaria y concentracin de la misma en los tributos ms

rentables fiscalmente, todo lo cual rest prioridad al impuesto sobre la renta personal.
Como consecuencia de las polticas tributarias desarrolladas, se produjo una significativa
reduccin en las alcuotas aplicadas y tambin, en los ltimos aos, un importante
estrechamiento de la base del impuesto.
Con relacin a las alcuotas mximas, su evolucin en los pases de Amrica Latina fue la
siguiente en pases seleccionados miembros del CIAT:
Pas
Argentina
Bolivia
Brasil
Chile
Colombia
Costa Rica
Ecuador
El Salvador
Guatemala
Honduras
Mxico
Nicaragua
Panam
Paraguay
Per
Rep. Boliv. de
Venezuela
Rep. Dominicana
Uruguay
PROMEDIO
1979
45
48
55
60
56
50
50
60
58
46
55
50
56
n/a
56
1997
33
13
25
45
22.11
25
25
30
30
30
35
30
30
n/a
30
2007
35
12.5
27.5
40
35
25
25
30
31
25
33
30
27
10
30
45
72
n/a
54
34
30
n/a
29
34
25
12
27
Como ya se recordara, la reforma tributaria de los Estados Unidos de l986 tuvo gran influencia
sobre las de varios pases de la regin en sus impuestos sobre la renta personal, y fue
justamente esa la razn de que la cada ms acentuada (50% comparando 1979 con 1987)
se produjera en la mayor parte de los pases despus de esa reforma. As las modificaciones
introducidas a partir de los ltimos aos de la dcada de los 80, presentaron como
orientaciones comunes la ampliacin de la base de los impuestos mediante reduccin de las
deducciones, la disminucin de las alcuotas mximas y del nmero de tramos de ingreso de
las escalas progresivas, con lo cual se afectaron las caractersticas de progresividad y
personalizacin de este impuesto.
Con relacin a la base imponible tambin sta disminuy en razn de la imposibilidad de
hacer efectiva la eliminacin de deducciones, crditos e incentivos que erosionan aquella
base, no obstante la rebaja de alcuotas que se produjera. Esto se vio agravado por la tendencia
ms o menos generalizada de disminuir o eximir la tributacin sobre intereses, dividendos y
regalas y sobre las ganancias de capital.
77
Recaudacin del Impuesto sobre la renta personal como % de la

recaudacin total y del PIB en pases miembros del CIAT seleccionados
SIN RETENCIONES NO
IDENTIFICADAS*
CON RETENCIONES NO
IDENTIFICADAS
%
RECAUDACIN
% DEL PIB
%
RECAUDACIN
% DEL PIB
3.91
6.45
5.14
4.06
2.34
6.89
2.29
0.56
2.06
2.08
7.01
4.00
0.68
1.13
2.37
1.01
0.83
0.37
0.87
0.33
0.10
0.22
0.19
1.17
1.25
0.16
8.27
9.24
5.14
4.06
4.17
23.26
2.29
2.52
2.06
22.55
7.97
4.00
4.51
2.39
3.39
1.01
0.83
0.66
2.93
0.33
0.45
0.22
2.07
1.33
1.25
1.04
3.7
0.8
7.7
1.4
EUROPA:
Espaa (06)
Francia (01)
Paises Bajos (01)
Portugal (01)
Rep. Checa (06)
18.59
10.99
17.32
26.20
11.76
6.96
4.51
6.07
6.20
4.25
PROMEDIO EU
17.0
5.6
AMRICA
LATINA:
Argentina (06)
Brasil (05)**
Chile (06)
Costa Rica (06)
Ecuador (05)
El Salvador (03)
Guatemala (06)
Honduras (06)
Nicaragua (03)
Panam (03)
Per (06)
Uruguay (06)
Venezuela (04)
**Gob. Gral
PROMEDIO AL
Base de datos del CIAT:Fuente, ATs. de pases miembros

*Retenciones no identificadas cubre una categora del Manual de clasificacin de los ingresos
tributarios del Ciat, que comprende aquellas retenciones en las que no se identifica si el
retenido es una persona fsica o jurdicar
** En el caso de Brasil se refiere a recaudacin del Gobierno General
3.2.
La justificacin del desempeo
Esta situacin que se viene verificando desde dcadas atrs, podra derivarse de diferentes
causas, sin embargo cabra destacar entre las ms importantes la de concentrar los esfuerzos
en el ajuste de los sistemas tributarios en torno a potentes instrumentos recaudatorios,
eliminacin de efectos sobre la asignacin de recursos que a travs de la neutralidad beneficiara
la eficiencia econmica y la formacin de capital en el sector privado, simplificacin de la
76
Esta situacin llev a algunos a opinar con razn que "es claro que los diseos integral y
multicelular del impuesto personal han fracasado en Amrica Latina, en general, y, por ende,
deben considerarse las nuevas formas de imposicin a la renta (incluyendo los componentes
empresarial e internacional) como el dual y el lineal. Ms an, dado que el diseo actual de
los sistemas tributarios de los pases de la regin determina que la participacin en el ingreso
despus de impuestos del 10% ms rico crezca respecto a su participacin antes de
impuestos, parece claro que el impuesto a la renta personal debera contribuir a corregir esta
situacin.9"
3.3.
Las propuestas de cambio
La tributacin sobre la renta personal siempre ocup un lugar destacado y polmico en la

literatura tributaria. En el mbito doctrinario continan generndose propuestas y aunque
relativamente en pocos casos, modificaciones importantes en su estructura fueron incorporadas
en algunas legislaciones como la "flat tax" y el impuesto escandinavo dual.
Tambin en el campo doctrinario y desde hace mucho tiempo se vienen sealando los
eventuales efectos adversos del modelo renta sobre el grado de eficiencia de la economa y,
consecuentemente, sobre las posibilidades de crecimiento econmico, lo cual es utilizado
para postular un modelo gasto como base alternativa ms adecuada. No obstante, en la
mayora de los pases de Amrica Latina las legislaciones, en trminos generales, continan
apegadas a estructuras ms o menos convencionales para tributar la renta personal.
Entre las propuestas pioneras que propugnaron introducir la tributacin directa al consumo en
los sistemas tributarios en forma estructurada, cabe mencionar las de N.Kaldor para la India
y la entonces Ceyln de fines de los cincuenta y la de J.E.Meade para el Reino Unido, a fines
de los setenta. Es importante destacar que ni el modelo Kaldor ni el modelo Meade se limitan
a tributar exclusivamente el consumo, puesto que integran en sus propuestas otras bases
tributables. En ambos casos, pese a propugnar la eficiencia econmica, no se renuncia a
propiciar una distribucin justa y progresiva de la carga tributaria.
Con posterioridad, a partir de una exacerbada preocupacin en constituir a los sistemas
tributarios en inductores del ahorro privado, se han gestado nuevas propuestas que recomiendan
preservar el ahorro y desplazar las bases tributarias en direccin al consumo. Entre este tipo
de propuestas la que ganara mayor notoriedad es la de Robert Hall y Alvin Rabushka para
substituir el impuesto a la renta de los Estados Unidos de Amrica por dos impuestos con
igual alcuota: un impuesto sobre el flujo real de caja para las empresas (los flujos financieros
como dividendos e intereses recibidos o pagados no se integran en la base de clculo), y un
impuesto sobre salarios y pensiones.
Una relativamente nueva modalidad de impuesto sobre la renta es el denominado "dual" o
modelo nrdico por haberse originado en los pases escandinavos, y que consiste en gravar
separadamente las rentas de capital con una alcuota proporcional y las rentas del trabajo
con alcuotas progresivas.
Una reforma que suponga la adopcin de una imposicin alternativa a la renta del tipo impuesto
directo sobre el consumo, "flat tax" o impuesto dual, puede ser arriesgado y de difcil de
implementacin por razones tales como:
9
Alberto Barreix; Jernimo Roca y Luiz Villela, Poltica Fiscal y Equidad ESTIMACIN DE LA PROGRESIVIDAD
Y CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA DE LOS IMPUESTOS Y EL GASTO PBLICO SOCIAL EN LOS PASES DE
LA COMUNIDAD ANDINA, DFID - BID - CAN, documento presentado en el XX Seminario Regional de
Poltica Fiscal de la CEPAL, Santiago de Chile, 28 al 31 de enero de 2008, pg.57
78
==> no existen precedentes suficientes que permitan evaluar el impacto en trminos de

recaudacin, tanto en lo que se refiere a su nivel como a su gestin;
==> la disminucin de la base en el caso de que se desee mantener el nivel de ingresos
tributarios, requerira aplicar alcuotas ms elevadas, incrementndose la propensin a
evadir;
==> podran producirse nuevas lagunas en la legislacin que regira esos tributos que
propiciaran nuevas formas de elusin;
==> gran parte de los pases latinoamericanos han concluido acuerdos para evitar la doble
tributacin, los que tendran que ser renegociados para que resulte admisible la
imputacin como crdito de las sumas pagadas en esos pases en concepto del nuevo
impuesto y, finalmente,
==> en el caso de los pases de Amrica Latina podra concluirse que, si de lo que se trata
es de propender a expandir la sustentacin de las recaudaciones sobre la base de la
tributacin del consumo, ello ya se ha venido cumpliendo como lo probara el hecho del
mayor crecimiento relativo de los ingresos tributarios procedentes de ese tipo de
tributacin y, tambin, la atenuacin de la tributacin de las rentas y ganancias de
capital promovida en los ltimos aos en diversos pases de la regin.
Resulta incuestionable la necesidad que los sistemas tributarios deben pasar por un proceso
de adecuacin a la globalizacin y a las nuevas tecnologas, pero la estrategia necesaria para
ello no puede estar referida apenas a una circunstancia, como es la mayor movilidad del
capital, y menos a encontrar bases alternativas a la de la renta.
S es necesario iniciar un proceso de insercin internacional de los sistemas tributarios pero
esa insercin no puede significar partir hacia una competencia tributaria que produzca efectos
negativos sobre la magnitud de los ingresos tributarios y no se preocupe con aspectos de
equidad. Algunos de esos efectos ya comienzan a manifestarse en algunos pases de Amrica
Latina, que han otorgado exenciones sobre rentas de capital en el impuesto a la renta,
inclusive cuando sus beneficiarios residen en el exterior, lo que significa resignar la equidad y
transferir recursos tributarios hacia fiscos extranjeros.
3.4
Alternativas para el fortalecimiento del impuesto
La tributacin personal a la renta en los pases de la regin debera potenciarse lo cual

permitir atenuar la participacin relativa de otros impuestos, en especial aqullos de mayor
regresividad, hacindolo un instrumento de recaudacin ms efectivo al dedicarle mayores
recursos y atencin por parte de la AT.
Con la erosin producida en la base imponible del impuesto por las exenciones o tratamientos
favorable de las rentas y ganancias de capital y la importante evasin que suele producirse en
grandes sectores de contribuyentes, como lo es el de los prestadores de servicios en general
y los profesionales en particular, el tributo se ha reducido a un impuesto al trabajo asalariado
va retenciones, y ms aun, especialmente para los asalariados de remuneraciones medias o
bajas, en la medida que los altos ejecutivos perciben beneficios bajo la forma de "fringe
benefits" que muchas veces no se incorporan a la base tributable.
Fomentar la conclusin de tratados especficos sobre cooperacin administrativa mutua,
especialmente a travs del intercambio de informaciones, que refuercen la capacidad de
control de las administraciones tributarias sobre operaciones realizadas o vinculadas con el
exterior y sobre bienes y personas en el extranjero. Este tipo de tratados pueden ser
fundamentales para el control del impuesto personal a la renta.
79
Algunas acciones de la AT que podran mejorar una aplicacin del impuesto, son las de un
mayor control de los cambios patrimoniales, una administracin de riesgo en la fiscalizacin
que determine un acompaamiento prioritario de los grandes contribuyentes personas fsicas,
medidas legales y administrativas para acotar la utilizacin de figuras como el fideicomiso, el
control de la residencia efectiva, el acceso amplio a informaciones en poder de entidades
financieras y su procesamiento, los cruces de informacin sobre autnomos, en el caso de
los pases con fuente territorial la indagacin del real origen geogrfico de los ingresos, la
obtencin sistemtica de informacin con relevancia tributaria de otras agencias
gubernamentales, etc.
A ttulo de ejemplo, uno de los sectores crticos y de alto riesgo de evasin cuyo efectivo
control aportara un mejor desempeo del impuesto sobre la renta personal es el sector
inmobiliario, considerando dentro de ste las operaciones que van desde la construccin,
promocin y venta hasta la tenencia y explotacin econmica del bien. La multitud y diversidad
de transacciones muchas veces de alto valor econmico y la posibilidad de su utilizacin
para el blanqueo de capitales (incluso por personas que invierten en inmuebles rentas no
declaradas), hacen que gran parte de las operaciones vinculadas al sector inmobiliario sean
complejas y en ciertas oportunidades deliberadamente opacas.
En este sector la manipulacin de precios desde las transacciones iniciales facilitan el
ocultamiento en las posteriores, ocultando las verdaderas ganancias obtenidas.
Los tipos de maniobras utilizadas son la ocultacin de la efectiva titularidad del bien por
omisin de registro o la interposicin de sociedades o personas, la omisin de la participacin
de agentes intermediarios y de la remuneracin por ellos obtenidas, la declaracin de valores
falsos en las transmisiones, la no declaracin de la explotacin del bien bajo la forma de
alquiler, especialmente cuando el mismo tiene finalidad turstica o por temporada.
Los medios para mejorar el control de este sector, en beneficio del cumplimiento tributario y
en particular en relacin al impuesto sobre la renta personal, son la elaboracin y mantenimiento
de una matriz de riesgo para la fiscalizacin partiendo de la sistematizacin y validacin de la
informacin existente y, fundamentalmente, la captacin regular y estructurada de nueva
informacin de fuentes externas como los notarios y escribanos pblicos, los registros
inmobiliarios, las cmaras de empresarios que operen en el sector (construccin, promocin,
venta y administracin), las administraciones tributarias de otros niveles de gobierno y de
gobiernos extranjeros, etc.
Un control ms eficaz y recurrente del cumplimiento en el impuesto sobre la renta personal,
puede generar un aumento de la recaudacin en este impuesto y sobre todo, podr infundirle
una real progresidad que favorezca la redistribucin del ingreso.
4. LA DEBILIDAD DEL IMPUESTO INMOBILIARIO EN LA REGIN
La tributacin de la propiedad inmobiliaria es la forma de imposicin a partir de la cual
evolucionaron los actuales sistemas tributarios. En la mayora de los casos se trata de un
impuesto atribuido a los gobiernos locales, tanto en cuanto a su gestin como a la apropiacin
del producto de sus recaudaciones.
En alguna oportunidad se critic su falta de equidad por aplicarse sobre un tipo de bienes
patrimoniales mientras no se tributan otros, y tambin porque en su base de clculo o valor
tributable no acostumbra tomarse en cuenta las deudas de esa misma propiedad, lo que
significara no observar la capacidad contributiva real.
80
Puede entenderse que los impuestos sobre la propiedad inmobiliaria no pretenden

circunscribirse a gravar apenas una manifestacin de capacidad contributiva, sino que tambin
se asientan en el principio del beneficio y en el cual el inmueble tributado es un indicador del
beneficio obtenido por su titular por actividades pblicas que ese bien motiva, as, en algunos
casos este tipo de tributo cobrado por la municipalidad se ha llamado "Alumbrado, barrido y
limpieza".
Estos impuestos se acostumbran aplicar sobre los inmuebles urbanos, edificados o no y sus
alcuotas suelen ser moderadas y proporcionales. A veces se aplican escalas progresivas, no
obstante la naturaleza del impuesto parecera no ajustarse a esta opcin.
En los pases de Amrica Latina tambin se trata de un impuesto que en la casi totalidad de
los pases tiene carcter de impuesto municipal.
Competencia del Impue sto Inmobiliario en Pase s Miembros del CIAT de Amrica Latina
P AS
Nacional
Argentina
Bolivia
Impuesto de propiedad predial y

territorial rural y urbana
Impuesto territorial (2)
Colombia
Impuesto predial unificado
Costa Rica
Cuba
Municipal
Impuesto a la propiedad de bienes

inmuebles y vehculos automotores
(1)
Brasil
Chile
Provincial
Impuesto sobre los
Bi enes Inmuebles
Impuesto sobre bienes inmuebles

Impuesto sobre la propiedad o
posesin de determinados bienes
Impuesto a los predios urbanos e
Impuesto a los predios rurales
Ecuador
El Salvador
Impuesto P redial
Guatemala
Impuesto nico sobre inmuebles (5)
Hait
Impuesto territorial sobre propiedad

desarrollada
Honduras
Mxico
Impuesto predial
Nicaragua
Panam

Paraguay
Impuesto inmobiliario (7)
Per
Impuesto predial
Portugal
Rep. Dominicana
Impuesto de inmueble
Impuesto sobre las Viviendas
Suntuarias y los Solares Urbanos no
Edificados (9)
Uruguay
impuesto de inmuebles
Venezuela
Impuesto sobre inmuebles urbanos
(1) Impuesto nacional, sin embargo cada municipio deber administrar, recaudar y control ar este impuesto.
(2) Impuesto nacional, cuya recaudacin es destinada a los municipios
(5) Impuesto recaudado por los municipios, sin embargo su recaud acin se destina en ci erto porcentaje a los municipios para
el desarrollo local, y al Estado para el desarrollo municipal.
(7) El 80% de lo recaudado queda para la comuna y el 15% para la gobernacin departamental.
(9) Se aplica a las viviendas (casas y apartamentos) y a los solares ubicados en zonas urbanas donde no se haya leva ntado
una co nstruccin, o donde sta ocupe menos del 30% d el terreno
81
4.1.
El desempeo del impuesto en pases de Amrica Latina
La recaudacin del impuesto resulta de poca importancia relativa en los ingresos tributarios
totales. Para el conjunto de los pases seleccionados de Amrica Latina miembros del CIAT,
su recaudacin representa el 0,31% del PIB y tan slo el 1,44% de los ingresos tributarios,
como se observa en el siguiente cuadro, lo cual podra verse agravado si se tomara la totalidad
de los pases de esa regin. Sin embargo, cabra mejorar su desempeo recaudatorio
corrigiendo algunas fallas frecuentes sobre todo en lo que se refiere a su base imponible, en
trminos de integridad y actualizacin de los valores catastrales.
Pais
Argentina
Brasil
Costa Rica
Chile
Colombia
Rep. Dominicana
Ecuador
Guatemala
Honduras
PROMEDIO
% PIB
0.44
0.46
0.12
0.59
0.62
0.16
0.15
0.16
0.11
0.31
2006
% Recaudo
1.52
1.29
0.61
3.00
2.89
0.97
0.95
1.11
0.62
1.44
Fuente: Base de datos CIAT

El impuesto inmobiliario podra asegurar un flujo estable de ingresos tributarios en la medida
que su base imponible es relativamente estable y conocida, y se ve afectada por el ciclo
econmico a no ser que se trate de eventos extraordinarios.
Su determinacin es de naturaleza administrativa correspondindole a la administracin
determinar el valor de la base imponible con la informacin proporcionada por el
contribuyente y su actualizacin, y a partir de all emitir los avisos de cobro y proceder a su
recaudacin.
Sin embargo, la utilizacin del impuesto como instrumento de promocin sectorial atenta
contra un mayor rendimiento, cuando como en algn pas de la regin se exoneran del impuesto
por largos aos a las nuevas construcciones sin lmite de valor para otorgar ese beneficio.
Diferente podra ser el caso, que tambin erosiona la base imponible del impuesto inmobiliario,
de las exenciones de inmuebles de hasta cierto valor cuando ella constituye la casa-habitacin
del contribuyente y su familia. Esto podra justificarse en razn de consideraciones sociales
y de equidad.
4.2.
Dificultades para implementacin y aplicacin de los impuestos inmobiliarios
La proximidad del contribuyente de este tipo de impuestos cuando son gestionados a nivel
municipal, a veces perjudica la disposicin de los gobiernos locales de potenciarlo, en la
medida que rompe la "ilusin de gratuidad" de los servicios recibidos y puede alejar al
contribuyente-elector.
82
No obstante que la relativa permanencia de la base imponible facilite su administracin, para

que ella sea eficaz se requiere incurrir en importantes costos en materia de sistemas y
procesamiento de informacin, que eviten que la base de datos del catastro se desactualice
y la consecuente erosin del impuesto, mediante la incorporacin permanente y oportuna de
nuevas propiedades y de mejoras en las ya existentes. Por otra parte, tambin es necesario
atender a las modificaciones del entorno del lugar de ubicacin de los inmuebles, las cuales
pueden influir significativamente en el valor de los mismos.
Es necesario tener presente que la variedad y volumen de informacin requerida para estructurar
y mantener actualizado un catastro, depende directamente de la complejidad del sistema de
valuacin. Si esto no se toma en cuenta, puede producirse lo que frecuentemente sucede,
que el diseo de los datos catastrales requeridos para la aplicacin del sistema de evaluacin,
exceda la capacidad de procesamiento y actualizacin de los mismos por parte de la
administracin.
4.3.
El fortalecimiento de la estructura y administracin del impuesto inmobiliario
Para una aplicacin adecuada del impuesto deberan disearse sistemas de valuacin que,
en razn de la capacidad de gestin de la respectiva administracin, no comprometan su
correcta implantacin y aplicacin.
El valor ajustado a la realidad de una propiedad inmueble se puede obtener con algunos datos
bsicos referentes a ubicacin, rea de terreno y rea construida, valor del metro cuadrado
construido y sin construir, fecha de construccin y algunas informaciones referentes al entorno
del bien y a valores de transacciones sobre bienes asimilables al que se avala.
En algunas oportunidades se ha optado por el sistema de autoavalo aplicando un modelo de
datos simple, fcil de complementar por los contribuyentes y de verificar por la administracin,
especialmente en el caso de no contar con catastros confiables y decidir encontrar soluciones
rpidas para la gestin del impuesto inmobiliario. En algunos casos en que se opt por el
autoevalo, la decisin se complement con una normativa de salvaguarda de la veracidad de
los valores declarados, previendo la posibilidad de expropiacin del inmueble por el Estado,
mediante el pago de una indemnizacin equivalente al valor declarado ms un pequeo adicional.
Existe una amplia gama de recursos para el control de la veracidad y actualizacin de la base
imponible del impuesto inmobiliario, que pocas administraciones vienen utilizando. Las
informaciones de terceros, especialmente de otros entes como los encargados de extender
los permisos de construccin y las empresas prestadoras de servicios pblicos y tambin el
acompaamiento del mercado inmobiliario.
Tambin hoy se dispone de apoyo tecnolgico, inclusive pblico y gratuito (Google Earth, por
ejemplo), que posibilita detectar nuevas construcciones y cotejarlas con las registradas.
Por otra parte, aun cuando por la naturaleza del impuesto inmobiliario se justifique la atribucin
de su recaudacin a los gobiernos locales, existe quienes proponen una base centralizada de
datos catastrales e inclusive una administracin centralizada del impuesto, tanto en razn de
lograr economas de escala como por la debilidad en trmino de recursos y capacidad de
gestin de muchas administraciones locales.
83
BIBLIOGRAFA
Alberto Barreix; Jernimo Roca y Luiz Villela, Poltica Fiscal y Equidad ESTIMACIN DE LA
PROGRESIVIDAD Y CAPACIDAD REDISTRIBUTIVA DE LOS IMPUESTOS Y EL
GASTO PBLICO SOCIAL EN LOS PASES DE LA COMUNIDAD ANDINA, DFID BID - CAN, documento presentado en el XX Seminario Regional de Poltica Fiscal de
la CEPAL, Santiago de Chile, 28 al 31 de enero de 2008
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Latina: tendencias y aspectos clave de poltica, en REVISTA DE LA c e p al 9 3 o
DICIEMBRE 2007
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Centro Interamericano de Administraciones Tributarias - CIAT, Florianpolis, Estado
de Santa Catarina, Brasil, abril, 2006
Oscar Cetrngolo y Juan C. Gmez-Sabaini, LA TRIBUTACIN DIRECTA EN AMRICA Y
LOS DESAFOS A LA IMPOSICIN SOBRE LA RENTA, en Serie Macroeconoma
del desarrollo No. 60, CEPAL, Santiago de Chile, 2007.
84
LAS ESTRATEGIAS PARA EL ALCANCE DE LA

RECAUDACIN POTENCIAL
Cathy Gibson1
Direccin General de Gestin de la Deuda y de
Servicios a los Contribuyentes
Agencia de Ingresos de Canad
Introduccin
1. Contexto
1.1.
1.2.
1.3.
1.4.
Mandato y estructura organizacional

Impacto tributario
Marco tributario
Eventos claves en la historia reciente
2. Proceso Actual de Gestin de la Deuda

2.1. Estrategia de flujo de trabajo
2.2. Estrategia de gestin de riesgo
3. Retos Actuales
3.1.
3.2.
3.3.
3.4.
El portafolio de recaudacin est creciendo y envejeciendo

La tecnologa no satisface las necesidades operacionales actuales
Las actividades operacionales fundamentales se estn expandiendo
Restricciones legislativas
4. Estrategias para Lograr la Recaudacin Potencial

4.1. Soluciones tecnolgicas
4.2. Soluciones en cuanto a personas y procesos
4.3. La clave para una transformacin exitosa
5. Proceso Futuro de Gestin de la Deuda
5.1. Estrategia de flujo de trabajo
Conclusin.- Glosario de Trminos
Ponencia presentada por el seor Guy Proulx, Comisionado Asistente del Ramo de Gestin de
la Deuda y de Servicios a los Contribuyentes de la Agencia de Ingresos de Canad, en
representacin de la seora Gibson.
RESUMEN
En el actual y dinmico ambiente de negocios, las organizaciones estn en una constante
bsqueda de formas para ser ms eficaces. Las administraciones tributarias a nivel mundial
no son inmunes a estos retos, y un indicador clave de su eficacia lo constituye el cun bien
logran equilibrar "la brecha de la recaudacin de impuestos", es decir, la diferencia entre lo
que podra ser recaudado y lo que en realidad se recauda.
Al igual que todas ellas, la Agencia de Ingresos de Canad (CRA, acrnimo en ingls) se
esfuerza de manera continua por mejorar sus operaciones con el fin de enfrentar los retos que
se le avecinan. La Direccin de Gestin de la Deuda y de Servicios a los Contribuyentes
(DGDSC), que es la seccin responsable de la administracin de la deuda por parte de la
Agencia de Ingresos de Canad, ha mejorado considerablemente sus operaciones en aos
recientes con el fin de mejorar su eficacia. Hemos combinado las cargas de trabajo de
recaudacin y de cumplimiento, se han rediseado los procesos de flujo de trabajo con el fin
de involucrar a los contribuyentes de manera temprana en el ciclo de recaudacin, se han
introducido estrategias de gestin de riesgo con el fin de manejar de manera ms estratgica
las cargas de trabajo, y se han eliminado las barreras geogrficas de carga de trabajo para
lograr un mejor empleo de los recursos limitados con los que se cuenta.
A pesar de dichas mejoras, el ambiente en el que operamos contina su evolucin y sigue
presentando nuevos retos. En la actualidad, enfrentamos el reto del continuo crecimiento y
envejecimiento de nuestro portafolio de recaudacin de impuestos, la necesidad de actualizar
nuestra tecnologa, el compromiso de expandir nuestras actividades principales de negocios,
y la dificultad de obtener soluciones relativas a la poltica tributaria.
Con el fin de hacer frente a estos retos y de maximizar nuestro potencial de generacin de
ingresos, debemos continuar mejorando la forma en que conducimos nuestro negocio. En
este sentido, hemos lanzado recientemente una estrategia significativa de transformacin
operacional con la cual se realizar un mejor uso de las soluciones tecnolgicas, los recursos
humanos y de los procesos operacionales.
Una vez completa nuestra agenda de transformacin, habremos establecido un marco
operacional mediante el cual se entregar "el trabajo adecuado a la persona correcta en el
momento oportuno". Lograremos esto manejando los asuntos de recaudacin de impuestos
y de cumplimiento por parte de los contribuyentes de manera global, empleando polticas de
anlisis slidas, reglas de negocios flexibles y una metodologa estratgica de gestin de
riesgo.
Si bien en principio es difcil, este reto no es inalcanzable. El mismo requiere una inversin
inicial significativa, pero estamos confiados de que nuestra agenda generar a lo largo del
proceso eficiencias que podremos reinvertir en futuras actividades de cambio. Consideramos
nuestra agenda de transformacin como un viaje, nos sentimos listos y en la mejor disposicin
y capacidad de aprovechar plenamente las oportunidades que se nos avecinan.
86
INTRODUCCIN
En el actual y dinmico ambiente de negocios, las organizaciones estn en una constante
bsqueda de formas para ser ms eficaces. Dicho reto es aplicable no slo a las organizaciones
del sector privado en busca de formas de maximizar sus utilidades, sino tambin a
organizaciones gubernamentales las cuales deben tambin buscar formas de responder a las
nuevas o crecientes demandas de servicio sin el consiguiente incremento de sus recursos.
Las administraciones tributarias no son inmunes a este reto. Las mismas deben preservar la
base tributaria para mantener funcionando a la nacin, y deben hacerlo dentro de un marco
limitado de recursos y de crecientes expectativas por parte de los ciudadanos.
Debido a que las administraciones tributarias realizan innumerables funciones, existen diversas
formas de medir su eficacia. Los sondeos de opinin de los contribuyentes, por ejemplo,
pueden indicar el grado de satisfaccin de los ciudadanos con respecto al servicio brindado
por la organizacin, y los niveles de cumplimiento tributario pueden indicar si la organizacin
emplea suficientes medidas de ejecucin. Quizs el medidor ms exacto de la eficacia de
una administracin tributaria, sin embargo, sea el grado en que la misma equilibra "la brecha
de recaudacin de impuestos", es decir, la diferencia entre lo que podra ser recaudado y lo
que en realidad se recauda.
Este objetivo no es alcanzado fcilmente ya que las administraciones tributarias no operan
de manera independiente del mundo que los rodea. A pesar de cun bien dirigida est una
administracin, las influencias externas continan presentando retos. Las prioridades del
gobierno, por ejemplo, pueden cambiar con el fin de enfrentar asuntos socio-econmicos o de
polticas que emerjan - utilizando a la vez los escasos recursos debido al cambio de direccin.
Las decisiones desfavorables de la corte como resultado de decisiones rechazadas en materia
de administracin tributaria pueden crear fallas tributarias adicionales (o confirmar las ya
existentes) para algunos sectores econmicos.
Cualquiera que sea la causa: recursos limitados, crecientes expectativas del gobierno o de
los ciudadanos, restricciones legislativas, u otros factores; las administraciones tributarias
alrededor del mundo necesitan encontrar nuevas formas de incrementar su eficacia preservando
la integridad del sistema impositivo y protegiendo la base tributaria de la nacin.
Cmo podramos entonces ser ms eficaces y reducir la brecha de la recaudacin de
impuestos? A nivel mCRAo, una estrategia obvia para incrementar los ingresos sera reducir
los gastos de la recaudacin de impuestos as como la evasin de los mismos. En otras
palabras, por medio de la reduccin de los costos de la recaudacin de impuestos y el
aumento de medidas que propicien el cumplimiento de los contribuyentes, las administraciones
tributarias pueden alcanzar un mayor potencial de recaudacin de impuestos.
En trminos ms prcticos, las administraciones tributarias pueden maximizar las
recaudaciones de impuestos por medio de una combinacin de las siguientes estrategias:
Innovacin administrativa: haciendo mejor uso de los recursos humanos, innovando

procesos y estructuras de negocios, y haciendo mejor uso de la tecnologa;
Mecanismos de control de cumplimiento y de facilitacin equilibrados: facilitando a los
contribuyentes el entendimiento y cumplimiento de sus obligaciones de manera voluntaria,
y tomando acciones de cumplimiento justas, pero eficaces, contra aqullos que no cumplan
de manera voluntaria; y/o
87
Medidas legislativas: introduciendo cambios legislativos que impongan sanciones ms

rgidas para aqullos que no cumplan, pero que no sobrecarguen de manera indebida a la
mayora de los contribuyentes que cumplen con sus obligaciones tributarias.
En ltima instancia, la estrategia seleccionada por una administracin tributaria, en particular

para alcanzar la recaudacin de impuestos potenciales, depender del ambiente social y
poltico en el cual la misma opere. La Agencia de Ingresos de Canad ha escogido seguir una
estrategia que incluye todos los elementos antes descritos. Hemos lanzado recientemente
una ambiciosa agenda de transformacin operacional, la cual har el mejor uso de las soluciones
tecnolgicas, de los procesos operativos, y de los recursos humanos. Por medio de estas
innovaciones administrativas, desarrollaremos herramientas que faciliten el cumplimiento
voluntario de los contribuyentes y que apoyen un cambio legislativo estratgico.
Una vez completada nuestra agenda de transformacin, habremos establecido un marco
operacional mediante el cual se entregar "el trabajo adecuado a la persona correcta en el
momento oportuno". Lograremos esto manejando los asuntos de recaudacin de impuestos
y de cumplimiento por parte de los contribuyentes de manera global, empleando polticas de
anlisis slidas, reglas de negocios flexibles, y una metodologa estratgica de gestin de
riesgo.
Tenemos una ambiciosa agenda de transformacin operacional, pero no es inalcanzable.
Este estudio compartir algunos de los retos que enfrentamos en este viaje, nuestras estrategias
para afrontarlos y nuestras experiencias hasta la fecha.
1. CONTEXTO
Para entender las estrategias de la CRA con el fin de maximizar la recaudacin de impuestos,
es de gran ayuda la revisin de nuestro mandato y estructura organizacional, impacto y
marco tributaria, as como algunos eventos importantes de nuestra historia reciente.
1.1 Mandato y estructura organizacional.
1.1.1 CRA.
La CRA es responsable de:
la recaudacin de ingresos e impuestos adems de la administracin de las leyes tributarias

para el gobierno federal y para numerosas provincias y territorios;
la entrega de ciertos programas de beneficios a los canadienses por medio del sistema
tributario ; y
hemos tambin, recientemente, asumido la responsabilidad de recaudar algunas cuentas
por cobrar del gobierno relacionadas a programas sociales.
La CRA posee un marco de gobierno nico. Como cualquier otro departamento del gobierno,
nuestro ministro, el Ministro de la Renta Nacional, es el responsable absoluto ante el
Parlamento por la administracin de impuestos y de beneficios por parte de la CRA. A diferencia
de otros departamentos; sin embargo, la CRA tambin posee un Consejo de Direccin (Board
of Management), el cual supervisa la direccin, administracin y organizacin de la CRA. Sus
miembros, pertenecen al sector privado y son nominados por las provincias y territorios de
Canad.
88
El nico funcionario pblico del Consejo de Direccin es el Comisionado, quien desempea

las funciones de Presidente Ejecutivo. El Comisionado reporta al Ministro de la Renta Nacional
por la diaria administracin del programa de legislacin, y reporta al Consejo de Direccin en
lo que respecta a las actividades diarias sobre recursos humanos y administracin general.
Este rgimen es nico en lo que respecta a la propia organizacin y le brinda a la CRA un
mecanismo para incorporar las perspectivas de las provincias y las experiencias del sector
privado en las actividades diarias. Otra diferencia es que la CRA mantiene autoridad en materia
de administracin general y de recursos humanos, mientras que esa autoridad permanece en
ciertos organismos centrales del gobierno para la mayora de los departamentos y ministerios
del gobierno federal.
Proporcionamos nuestros programas por medio de un nmero de direcciones generales
funcionales y de oficinas locales. Las direcciones generales funcionales de Apelaciones,
Servicios de Beneficios y Evaluacin, y Programas de Cumplimiento (auditora) establecen la
direccin de la poltica y supervisan a las oficinas locales. Las Oficinas de Servicios Tributarias
("OSF") y otros sitios de trabajo especializados suministran los programas de la CRA.
Las funciones de recaudacin de impuestos de la CRA son dirigidas por la Direccin General
de Gestin de la Deuda y de Servicios a los Contribuyentes (DGGDSC).
1.1.2
Direccin General de Gestin de la Deuda y de Servicios a los Contribuyentes

(DGGDSC).
La DGGDSC realiza las siguientes funciones concernientes a las diferentes leyes y a los
programas administrados por la CRA:
brinda informacin y servicios a los contribuyentes y a los beneficiarios de programas

sociales;
recauda impuestos, gravmenes, cuotas y deudas no tributarias; y
promueve el cumplimiento de inscripcin al padrn tributario, a la declaracin tributaria y
requerimientos de pagos de fondos fiduciarios.
La DGGDSC no es responsable de actividades tales como contabilidad, procesamiento de

reembolsos, resolucin de disputas, o auditorias detalladas de declaraciones de impuestos.
Estas actividades son realizadas por otras direcciones generales funcionales.
Es importante mencionar que la DGGDSC dirige las actividades de recaudacin y cumplimiento
de manera combinada. Lo hacemos as por dos razones:
sabemos que al resolver los asuntos de cumplimiento tales como las declaraciones y los
pagos combinados sobre asuntos de recaudacin a la larga se traducen en un incremento
en los ingresos generados. Se perseguir la recaudacin no slo de la deuda ya establecida,
sino tambin de la deuda contingente que no ha sido establecida como resultado de la
no-declaracin, o pago, de las cantidades adeudadas por parte de los contribuyentes;
consideramos que este enfoque reestablece la confianza de los ciudadanos en la integridad
del sistema tributario al asegurar un campo de juego equitativo para todos. Creemos que
no ponemos en desventaja a los contribuyentes que cumplen (los cuales satisfacen sus
obligaciones de declaracin, y remiten sus pagos) al fallar en ocasiones en la persecucin
de aquellos que no cumplen con todas sus obligaciones tributarias.
89
Seis direcciones funcionales reportan directamente al Vicecomisionado:
Servicios a Contribuyentes: brinda a los contribuyentes informacin y ayuda con el fin

de que los mismos cumplan con sus obligaciones tributarias;
Operaciones de Recaudacin de Ingresos: coordina la entrega de programas y
actividades de las principales lneas de negocios (Cuentas por Cobrar y Fideicomisos);
Soluciones y Tecnologa de Negocios: desarrolla, apoya y brinda mantenimiento a
nuestras aplicaciones tecnolgicas;
Recaudacin no Tributaria: explora las oportunidades de gestin de la deuda con
otros departamentos del gobierno canadiense (federal, provincial, territorial, y municipal),
y coordina las actividades de recaudacin de programas sociales;
Planificacin Estratgica e Investigacin sobre la Gestin de la Deuda: investiga
tcnicas de manejo de deuda, y realiza actividades de planificacin estratgica; y
Servicios de Gestin y Planificacin Financiera: establece parmetros de calidad en
materia de administracin financiera, de recursos humanos, y de servicios de soporte a
otras direcciones.
1.2 Impacto Tributario.

1.2.1 CRA.
La CRA desempea un papel importante en la economa canadiense, ya que recauda
aproximadamente el 95% de todos los ingresos del gobierno. Esto se traduce en ingresos de
$313 miles de millones anualmente -$1,2 miles de millones por cada da de trabajo- incluidos
$40 miles de millones recaudados para las provincias, los territorios y de las Primeras Naciones
(pueblos autctonos canadienses).
La ARC tambin administra programas de beneficios y crditos valorados en $12 miles de
millones anualmente, a cerca de 10 millones de ciudadanos elegibles. Para llevar a cabo este
mandato, la ARC cuenta con una fuerza de trabajo de ms de 43.000 efectivos localizados en
ms de 50 sitios a lo largo del pas.
1.2.2
DGGDSC.
La DGGDSC contribuye significativamente al impacto tributaria de la CRA. Dirigimos un

portafolio de recaudacin de impuestos de $18 miles de millones, el cual representa
aproximadamente el 5% de los ingresos totales de la CRA. Tambin dirigimos un portafolio de
$3 miles de millones en recaudaciones no tributarias.
Cada ao, la DGGDSC establece ms de $12 miles de millones en deuda (tributaria y no
tributaria), y determina otros $4 miles de millones por medio de actividades de ejecucin del
cumplimiento relacionadas con las declaraciones de impuestos no presentadas y retenciones
no remitidas del Impuesto sobre Bienes y Servicios (Impuesto sobre el Valor Agregado - IVA).
En total, la DGGDSC tiene un impacto tributaria de ms de $16 miles de millones por ao.
Estas actividades son llevadas a cabo por 10.000 personas con un presupuesto operativo de
$550 millones.
1.3 Marco Tributario.
El sistema tributario canadiense se basa en el cumplimiento voluntario y en la autoliquidacin.
La CRA facilita el cumplimiento por medio del equilibrio entre un servicio de calidad y una
ejecucin responsable.
90
Servicio de calidad: incluye sentar pautas para facilitar a los ciudadanos el entendimiento
de cmo cumplir con sus obligaciones. Nos esforzamos por asegurar que la interaccin con
la CRA sea rpida, simple y eficaz, y ofrecemos a los contribuyentes una serie de servicios
por medio de una gran diversidad de canales tales como Internet, telfono, correspondencia o
servicio en persona. La CRA reconoce que muchos de los contribuyentes prefieren cumplir
con sus obligaciones por medio del auto servicio electrnico ("e-service"), y por consiguiente
ofrece esta opcin para realizar actividades tales como el llenado de planillas, la obtencin de
guas de informacin, la revisin de informacin sobre la cuenta, los cambios de domicilio,
enmiendas a declaraciones, y la realizacin de pagos. Hay planes futuros de extender la
serie de servicios electrnicos an ms.
Ejecucin responsable: incluye la deteccin del incumplimiento y la toma de acciones de
ejecucin justas pero eficaces contra aqullos que intentan evadir sus responsabilidades. La
CRA emplea mecanismos de informe y de retencin obligatoria para prevenir el incumplimiento
tributaria de muchos sectores de la economa. Tambin empleamos tcnicas de
gestin de riesgo para detectar dicho incumplimiento al identificar a los contribuyentes que
no se inscriben al padrn tributario, aqullos que s declaran o emiten como est establecido,
y tomamos acciones concretas para reconducir a los incumplidores al cumplimiento de sus
obligaciones.
1.4 Eventos claves en la historia reciente.
Nuestro ambiente operacional ha mantenido siempre una evolucin constante y no se estima
que decrezca en un futuro venidero.
El primer evento clave de nuestra historia reciente ocurri en 1994, cuando la Oficina del
Auditor General (OAG) present un informe que recomendaba medidas para mejorar las
actividades de recaudacin de impuestos. El Auditor General, un funcionario independiente
del Parlamento, es responsable de asegurar que los departamentos y agencias del gobierno
informen sobre sus operaciones financieras de manera adecuada y exacta, y de que las
mismas operen efectiva y eficazmente. La CRA reconoce el valor de tal supervisin externa e
inici diversas actividades rediseadas de recaudacin para dar respuesta a las
recomendaciones de la OAG.
Uno de los resultados de esas actividades fue la creacin del Centro de Recaudacin Telefnico
Nacional (National Collections Call Centre), el cual inici operaciones en 1997. Basndonos
en la premisa de que la intervencin temprana y personal resultara en mayores ingresos,
reemplazamos las notificaciones de recaudacin generadas automticamente por computadora
con una actividad de recaudacin personalizada de manera ms temprana en el ciclo de
recaudacin. Los agentes del centro telefnico se concentran en la atencin al cliente y
educan a los contribuyentes en los temas de declaraciones y pagos, con la intencin de
motivarlos al cumplimiento tributario, en lugar de iniciar inmediatamente las costosas medidas
de ejecucin.
Aproximadamente en esta misma poca, introdujimos el Sistema de Rastreo y de Gestin de
Ejecucin de Ingresos (SRGEI), el cual crea perfiles de riesgo sobre los deudores, actualiza
los casos de recaudacin e inicia estrategias de seguimiento - una de las cuales es una
referencia al Centro telefnico. El sistema SRGEI fue muy exitoso ya que nos permiti iniciar
el camino hacia la concentracin de nuestros recursos en actividades donde el riesgo y el
potencial de pago resultan mayores.
91
A fines de 1999, el Ministerio de la Renta Nacional se transform en la Agencia de Ingresos de

Canad y de Aduanas, que en la actualidad es la Agencia de Ingresos de Canad. Con su
creacin, el gobierno de Canad deseaba lograr tres objetivos:
brindar un mejor servicio a los canadienses;

convertirse en una organizacin ms eficaz y eficiente; y
establecer una asociacin ms cercana con las provincias y territorios canadienses.
En los aos subsecuentes, la CRA trabaj principalmente en la satisfaccin de los dos

primeros objetivos. Modernizamos nuestros sistemas administrativo y de recursos humanos
con el fin de crear la capacidad de ofrecer nuestros programas contando con una fuerza
laboral profesional y con un rgimen directivo fortalecido. Ahora que hemos transformado las
operaciones internas, nuestra atencin ha girado hacia el cumplimiento del tercer objetivo del
gobierno, el mejoramiento de las asociaciones existentes con los gobiernos territoriales y
provinciales y la bsqueda de oportunidades de asociacin adicionales.
Mientras estos cambios de niveles de la Agencia ocurran, continuamos rediseando nuestras
operaciones de gestin de la deuda. Para lograr una mayor integracin de nuestras actividades
de cumplimiento, recibimos el programa de No Declarante/No Inscritos de otra direccin;
este cambio signific que la DGGDSC fuera responsable de las actividades de cumplimiento
de declaracin de impuestos de todos los sectores de nuestra actividad. Tambin iniciamos
la eliminacin de las barreras geogrficas de cargas de trabajo al crear "inventarios nacionales"
de cuentas que pudieran ser trabajadas por funcionarios de recaudacin y cumplimiento
desde cualquier sitio. Al mismo tiempo, comenzamos a explorar las posibilidades de una
nueva plataforma tecnolgica que nos proporcionara logros significativos en nuestra eficiencia.
Dichos cambios sern debatidos ms extensivamente a continuacin.
Dos cambios estructurales de envergadura ocurrieron en el ao 2004. El primero fue que
nuestra responsabilidad sobre aduanas (excepto la funcin de recaudacin) fue transferida a
una nueva Agencia recin creada, la Agencia de Servicios Fronterizos de Canad, como parte
de un ejercicio de reorganizacin por parte del gobierno federal. El segundo fue la creacin de
la Direccin General de Recaudacin de Ingresos. Anteriormente una direccin dentro de la
Direccin General de Cotizaciones y Recaudacin; nuestra transformacin a nivel de direccin
general destac la creciente importancia de los programas de recaudacin de ingresos en el
contexto del mandato de la CRA.
Los cambios organizacionales y operacionales continan en la actualidad. En el ao 2006,
hemos reorganizado nuestra organizacin una vez ms con el fin de aunar nuestros puntos
fuertes y experiencia y mejorar nuestra concentracin en las actividades importantes
operacionales. Hemos transformado la Direccin General de Recaudacin de Ingresos en la
Direccin General de Gestin de la Deuda y de Servicios a los Contribuyentes (DGGDSC), y
aadido el servicio de primera lnea a los contribuyentes con la gestin de la deuda. Dicha
transformacin destaca el reconocimiento de CRA de que el cumplimiento continuo comienza
con el suministro del apoyo adecuado para propiciar el cumplimiento voluntario por parte de
los contribuyentes. Ayudaremos a los contribuyentes a cumplir con sus obligaciones tributarias,
y tomaremos medidas de ejecucin en el plan secundario cuando los contribuyentes no
cumplan voluntariamente con sus obligaciones.
Adicionalmente, la OAG est a punto de terminar un reporte de seguimiento respecto a la
auditora realizada en el ao 1994 cuyos resultados sern dados a conocer en la primavera
del ao 2006.
92
Finalmente, diversas actividades de transformacin operacional de envergadura relacionadas

a la administracin de recursos humanos, los procesos y la tecnologa estn en desarrollo.
Dichas actividades de transformacin operacional son el objetivo central de este documento.
2. PROCESO ACTUAL DE GESTIN DE LA DEUDA.

Estos eventos claves han definitivamente influido en la forma en que conducimos nuestras
actividades de recaudacin y cumplimiento, las cuales mejor se describen en trminos de
estrategias de flujo de trabajo y de gestin de riesgos.
2.1 Estrategia de flujo de trabajo.
Para todas las cargas de trabajo de recaudacin y cumplimiento, nuestro mtodo estndar
de operacin es permitir a nuestros sistemas de cmputo hacerse cargo de los casos por un
perodo de tiempo de "rutina" predeterminado. Los casos no resueltos durante este perodo
generalmente son transferidos a la Oficina de Servicios Tributarias ms cercana al lugar de
residencia del contribuyente para su resolucin, desde donde pueden ser asignados a
funcionarios de un nivel de responsabilidad superior para su resolucin cuando se conviertan
en casos ms complejos.
En aos recientes, hemos experimentado con este proceso mediante una mayor delegacin
del volumen de trabajo por medio del Centro Telefnico y a travs de la creacin de inventarios
nacionales para resolver las cargas de trabajo una vez que las mismas se transfieran en un
estatus de "resolucin por parte de la Oficina de Servicios Tributarias". Por ejemplo, ahora
atendemos los asuntos de recaudacin y cumplimiento de las deudas individuales, y el impuesto
sobre bienes y servicios (IVA) por medio del Centro Telefnico durante sus respectivos perodos
de rutina, los cuales anteriormente estaban slo sujetos a una actividad de notificaciones
generada por computadora. Tambin llevamos a cabo "campaas" por medio del Centro
Telefnico durante los perodos normales en lo relacionado a los casos cuyos valores
monetarios son menores y en caso de morosidad en el pago de cuentas, las cuales
anteriormente no hubieran recibido atencin personal por medio de un agente. Al mismo
tiempo, en lugar de transferir todas las cuentas no resueltas de recaudacin y cumplimiento
a la Oficina de Servicios Tributarias ms cercana (la cual puede no poseer la capacidad de
resolverlas de inmediato), algunas de ellas son ahora enviadas a los inventarios nacionales
donde agentes a lo largo de todo el pas pueden darle solucin como un primer paso en el
estado de resolucin de la Oficina de Servicio Tributaria. Estos experimentos han arrojado
resultados tan satisfactorios que los hemos incorporado en nuestro proceso operacional
normal.
2.2 Estrategia de gestin de riesgo.
Tambin seguimos una estrategia de gestin de riesgo para manejar alguna de nuestras
responsabilidades, empleando la evaluacin de riesgos por puntos automatizada y herramientas
de gestin de casos para asignar una estrategia de gestin de casos de recaudacin o para
determinar si un caso potencial de un no-declarante amerita acciones ejecutorias posteriores.
Basada en cierto criterio, nuestros sistemas computarizados asignarn una puntuacin
numrica de riesgo al caso en cuestin. Dependiendo de la puntuacin:
un caso de recaudacin permanecer en estado de rutina, o ser transferido al Centro

Telefnico o a la Oficina de Servicios Tributarias para accin inmediata; y
93
un caso de un no-declarante ser transferido a un funcionario para tomar medidas

ejecutorias que fuercen a la declaracin de impuestos, o el caso ser desactivado si no
se espera que las medidas ejecutorias generen una deuda significativa.
Para todas las cuentas, factores de riesgo complejos tales como historia del caso o deuda
asociada son considerados cuando el caso es transferido a la respectiva Oficina de Servicios
Tributarias para su resolucin.
3. RETOS ACTUALES
An cuando en realidad hemos mejorado las operaciones de gestin de la deuda por medio
de iniciativas como las anteriormente expuestas, an enfrentamos retos operacionales de
gran envergadura.
3.1 El portafolio de recaudacin est creciendo y envejeciendo.
Un reto que enfrentamos es el crecimiento continuo y el envejecimiento de nuestro portafolio
de recaudacin. Nuestros recursos financieros no se incrementan en la misma medida en la
que heredamos ms casos ("llegada") de los planeados, as que nuestro portafolio crece y
envejece con rapidez.
Naturalmente, slo podemos resolver los casos para los que contamos con recursos. Cuando
los asuntos que recibimos son mayores que lo esperado no podemos resolver cada uno de
ellos, lo que significa que muchos permanecen sin ser atendidos por un largo perodo de
tiempo. Esto es problemtico ya que sabemos que mientras ms tiempo un caso permanezca
pendiente mayores sern las posibilidades de que el mismo no se pueda recaudar. Resulta
mucho ms difcil maximizar la recaudacin en un portafolio cuya obsolescencia crece con el
tiempo.
Estamos conscientes que no seremos capaces de obtener fondos netos adicionales, as que
tenemos que encontrar formas estratgicas para realizar nuestro trabajo empleando los recursos
disponibles.
3.2 La tecnologa no satisface las necesidades operacionales actuales.
Otro reto lo constituye la tecnologa y los sistemas que actualmente utilizamos, los cuales
no brindan soluciones adecuadas a nuestras necesidades operacionales actuales. Cuando
nuestros sistemas de recaudacin y cumplimiento fueron desarrollados, hace ms de 25
aos, stos fueron concebidos para satisfacer las necesidades de la organizacin en aquel
momento. En aquel entonces, nuestro ambiente de negocio era casi esttico por lo que la
necesidad de informes detallados resultaba innecesarios. Al mismo tiempo, los contribuyentes
eran menos sofisticados, por lo que tena sentido exponer a todos nuestros efectivos al
mismo proceso y flujo de trabajo. Adems, la mayora de nuestra carga de trabajo estaba
basada en documentos impresos, y dirigamos nuestros programas de recaudacin y
cumplimiento de manera separada.
El ambiente en el que operamos hoy en da es dramticamente diferente. Estamos rodeados
de cambios constantes. Necesitamos establecer una infraestructura que nos permita responder
de manera eficiente a los retos actuales y futuros. Pero para desarrollar esta infraestructura
debemos ser capaces de diferenciar los problemas de rendimiento que responden a medidas
94
de eficacia de los asuntos sistmicos que requeriran el repensar nuestro enfoque en lo

relacionado a ciertas partes de nuestras operaciones. Necesitamos soluciones tecnolgicas
que nos ayuden a evaluar nuestro rendimiento en mayor detalle.
Los contribuyentes a su vez han adquirido un grado de sofisticacin mucho mayor, y han
encontrado formas innovadoras de evasin de sus obligaciones tributarias. Debemos ser
capaces de identificar y entender dichas tendencias emergentes rpidamente as como sus
riesgos relativos, para poder desarrollar estrategias eficaces y responder tan pronto como
sea posible. Afortunadamente, la CRA recibe en la actualidad una vasta cantidad de informacin
de manera electrnica, por medio de iniciativas tales como las declaraciones tributarias va
electrnica. Este es el momento oportuno para dar una utilizacin mas estratgica a esta
informacin que nos permita tomar mejores decisiones en materia de gestin de la deuda
basadas en anlisis de riesgo y gestin slidos. Desde que nuestros sistemas fueron
desarrollados hemos experimentado tambin un cambio en el medio ambiente al pasar de la
era donde todo el trabajo se basaba en documentos impresos a la era electrnica. En la
medida en que emergen los avances tecnolgicos, la CRA ha aprovechado los mismos para
brindar a los contribuyentes un mejor servicio. Por ejemplo, actualmente los contribuyentes
pueden ver su informacin tributaria y realizar algunas transacciones con la CRA a travs de
medios electrnicos. A la luz de la necesidad de manejar nuestros programas con recursos
limitados, necesitamos explotar aun ms la tecnologa con el fin de lograr eficacia
administrativa. Una de las formas en que podemos lograr esto es automatizando las actividades
de gestin de la deuda donde tenga sentido hacerlo. Podramos, por ejemplo, automatizar
ms tareas cuyo valor agregado es mnimo tales como la remisin de deudas incobrables
para su eliminacin, y algunas tareas de ms valor agregado tales como la reparticin del
trabajo basada en el anlisis de riesgo.
Finalmente, durante este perodo de cambio, hemos aprendido tambin que los asuntos de
recaudacin y cumplimiento de los contribuyentes son raramente resueltos independientemente
uno del otro. El enfrentar cada caso de recaudacin o cumplimiento que surja es una forma
sana de manejar cada uno de los asuntos identificados, pero sta no reconoce que muchos
de nuestros contribuyentes se ven confrontados cotidianamente con otros aspectos en el
manejo de deudas mltiples. Necesitamos desarrollar soluciones de tecnolgicas que nos
brinden la capacidad de analizar de una forma completa y rpida la situacin precisa de la
deuda de nuestros contribuyentes.
Por todas estas razones, necesitamos modernizar nuestros sistemas de negocios para renovar
nuestra capacidad de administracin de nuestro negocio dada la realidad del ambiente dinmico
actual.
3.3 Las actividades operacionales fundamentales se estn expandiendo.
Ahora que la CRA ha madurado su estatus de Agencia, el enfoque se ha girado no slo hacia
el fortalecimiento de los lazos ya existentes pero tambin a la creacin de nuevos lazos con
otras entidades del gobierno-una de las razones para la cual la CRA fue creada.
La contribucin de la DGGDSC con relacin a este objetivo es el convertirse en responsable
de la recaudacin de cuentas por cobrar adicionales en favor de los gobiernos federal, provincial,
territorial, y municipal. Nuestro objetivo es el ser reconocidos como el administrador por
excelencia del portafolio de deuda a favor del gobierno federal para el ao 2010. La gestin
integral de la deuda se alinea tambin con la visin de servicio del gobierno de Canad, la cual
fomenta un aumento de la direccin horizontal de las funciones corporativas y una mayor
95
colaboracin entre el gobierno. La eliminacin de las trabas operacionales nos brinda la

oportunidad de mejorar el servicio a los ciudadanos, y hace al gobierno ms eficaz y eficiente.
El primero de agosto de 2005 comenzamos el proyecto de integracin de la recaudacin
transfiriendo de manera legal la funcin de recaudacin (empleados y portafolio) de los programas
sociales de otros departamentos a la CRA. Ahora somos responsables de recaudar deudas
tales como pagos de beneficios en exceso o dobles pagos otorgados bajo el Programa
Canadiense de Pensiones y del Seguro al Empleo, as como de las actividades de recaudacin
del Programa Canadiense de Prstamos a Estudiantes. Esta iniciativa presenta una gran
oportunidad para la CRA, pero sin duda coloca tambin retos sobre nuestra infraestructura de
entrega de servicio-particularmente en lo relacionado a los recursos tecnolgicos y en materia
de legislacin. Desde una perspectiva tcnica, nuestro reto principal ser desarrollar una
solucin que integre y maneje de manera eficiente todos los asuntos de los contribuyentes
(recaudaciones tributarias y no tributarias, cumplimiento, manejo de futuras cargas de trabajo
de administracin de la deuda). Desde una perspectiva legislativa, nuestro reto clave ser
obtener soluciones de la poltica tributaria que nos confieran la autoridad legal para emplear la
informacin tributaria con el fin de recaudar deudas no tributarias.
Todava somos capaces de acomodar ms volumen de negocios sin que lo anterior haya sido
resuelto, pero las ganancias en eficiencia se perdern seguramente de no obtener la autoridad
para utilizar la informacin de manera compartida.
3.4 Restricciones legislativas.
Otro reto que enfrentamos es la dificultad de obtener soluciones en materia de poltica tributaria
para los asuntos de recaudacin y cumplimiento.
En Canad, la poltica tributaria la establece el Ministerio de Hacienda y no la CRA, la cual
slo establece polticas operacionales y administrativas. En ocasiones ha sido difcil obtener
el compromiso del Ministerio de Hacienda para promover cambios de poltica tributaria ya que
ste debe equilibrar nuestras solicitudes con otros intereses de poltica nacional en constante
competencia. Adems, como se ha descrito con anterioridad, no siempre hemos sido capaces
de sustentar nuestras demandas con datos empricos que cuantifiquen aspectos especficos
de recaudacin y cumplimiento. No es una sorpresa que el Ministerio de Hacienda haya
estado renuente a enmendar la legislacin sin poseer informacin precisa y confiable que
sustente la sospecha de una fuga de ingresos y la(s) causa(s) que la originan.
Como en toda administracin tributaria, somos responsables de asegurar la existencia de un
marco legislativo eficaz que nos ayude a lograr nuestro mandato. Reconocemos la necesidad
de equilibrar las medidas eficaces de cumplimiento con un sistema tributario que no penalice
indebidamente a los ciudadanos. Esa es la razn por la cual seguimos una estrategia
responsable de cumplimiento en nuestras operaciones diarias-concentrndonos de manera
estratgica en las medidas de ejecucin de recaudacin y cumplimiento contra aqullos que
no cumplan. Sabemos que debemos seguir un enfoque similar en la bsqueda de un cambio
legislativo.
Necesitamos recolectar datos representativos sobre asuntos problemticos de gestin de la
deuda con el fin de buscar cambios legislativos estratgicos que protejan la base de ingresos
y que aseguren que todos los contribuyentes paguen la parte justa que les corresponde.
96
4. ESTRATEGIAS PARA LOGRAR LA RECAUDACIN POTENCIAL

Para afrontar estos retos, la DGGDSC est analizando actualmente opciones y desarrollando
nuevos sistemas que modernicen la forma en la que conducimos nuestras operaciones. Al
final, todas nuestras actividades de transformacin operacional emanan de nuestro Plan
Estratgico, el cual puntualiza las siguientes cinco direcciones estratgicas:
Desarrollo de un enfoque integrado centrado en el ciudadano/contribuyente, el

cual integrar progresivamente todos los asuntos de recaudacin y cumplimiento de los
ciudadanos/ contribuyentes.
Construccin de una nueva plataforma tecnolgica, la cual facilitar la migracin
hacia un enfoque centrado en el ciudadano/contribuyente y nos posibilitar el empleo de
la informacin obtenida de manera estratgica.
Enmiendas legislativas, las cuales nos permitirn enfrentar de manera estratgica los
problemas de sistemas de recaudacin y cumplimiento, as como mejorar nuestro marco
operacional.
Apoyo a nuestros empleados, brindndoles la capacitacin y conocimiento necesarios
para realizar correctamente su trabajo en la medida en que se da la transformacin de
nuestro negocio.
Fortalecimiento de las asociaciones existentes de gestin de la deuda, y bsqueda
de nuevas oportunidades, como resultado de un equilibrio entre nuestro enfoque centrado
en los ciudadanos y una tecnologa flexible.
En trminos prcticos, nuestra estrategia de transformacin operacional consta de tres

componentes claves: sistemas tecnolgicos, recursos humanos, y procesos. En la actualidad,
proyectos de importancia se encuentran en desarrollo para poner en prctica estos tres
componentes.
4.1 Soluciones tecnolgicas.
En lo que podra ser el desarrollo ms significativo en la historia de la DGGDSC, estamos
actualmente desarrollando una plataforma de tecnologa que transformar nuestras operaciones
y nos ubicar como la entidad lder administradora del manejo de la deuda del gobierno.
4.1.1 Descripcin general del proyecto.
El proyecto denominado Integracin de Recaudacin de Ingresos (IRI) es la base tecnolgica
de nuestra transformacin operacional. El mismo reemplazar a nuestros antiguos sistemas
de cmputo con una plataforma tecnolgica sencilla que ofrezca oportunidades significativas
para ganar en eficiencia y eficacia. Los siguientes constituyen los elementos claves:
Visin a nivel de los ciudadanos en materia de asuntos y eventos de recaudacin

de ingresos: el IRI integrar todas las cuentas y asuntos de la DGGDSC concernientes
a los contribuyentes lo cual permitir concentrarnos en los asuntos de recaudacin
(tributaria y no tributaria) y de cumplimiento de manera global, en lugar de concentrarnos
en casos particulares.
Evaluacin y anlisis de riesgo slidos: el IRI emplear metodologas sofisticadas de
evaluacin y gestin de riesgo tales como el anlisis detallado de datos almacenados en
bases de datos y modelos de previsin para identificar y riesgos aplicables a los programas
de la CRA. El riesgo ser valorado y gestionado a nivel del contribuyente, en lugar de a
nivel de caso. Esto nos ayudar a emplear nuestros recursos de manera ms eficiente al
97
mostrarnos dnde concentrar las actividades de ejecucin para lograr el mayor impacto.
Procesos y herramientas de distribucin de carga de trabajo "Inteligentes": el IRI
reemplazar los procesos manuales que utilizan recursos considerables para la
identificacin, distribucin y resolucin de la carga de trabajo con estrategias automatizadas
basadas en riesgo.
Prcticas y herramientas mejoradas de gestin de caso: el IRI contar con procesos
de trabajo adaptables y reglas operacionales flexibles. Esto nos permitir enviar
rpidamente el trabajo hacia donde exista la capacidad, y as responder a las prioridades
de la CRA o del gobierno sin estar atados a largos ciclos de cambio del sistema central
de cmputo.
Herramientas efectivas de informe y medicin de resultados: el IRI reemplazar los
procesos manuales para la medicin de resultados con herramientas automatizadas que
transforman los datos en informacin til y detallada a nivel estratgico y operacional.
En resumen, el IRI nos posibilitar emplear la informacin que la CRA ya recauda de manera
ms estratgica, y automatizar muchos de los procesos manuales que utilizan recursos
considerables. Nos ayudar a identificar, gestionar y distribuir la carga de trabajo y a medir
nuestros resultados de una manera ms eficiente - lo cual a la larga conllevar a una mayor
generacin de ingresos.
4.1.2
Progreso hasta la fecha.
El IRI es un gran proyecto con duracin de varios aos y est integrado por muchos subproyectos. La visin de ste comenz hace varios aos, cuando comenzamos a conceptualizar
una estrategia y a desarrollar un entendimiento prctico de lo que podramos lograr con una
nueva tecnologa. Una vez que la visin fue definida, trabajamos en la identificacin de los
requerimientos de recursos y en asegurar el financiamiento.
El financiamiento fue otorgado a fines del ao 2004, y el proyecto fue oficialmente lanzado en
aquella poca. Desde entonces, hemos estado ocupados con el diseo de proyecto, el
desarrollo y las actividades de construccin. Hemos establecido un equipo de proyecto,
identificado y dado prioridades a los sub proyectos, y documentado los requerimientos
operacionales. Estamos ahora desarrollando el marco arquitectural tcnico adems de
soluciones operacionales especficas.
Este proyecto es realmente una experiencia mediante la cual alcanzaremos xito con el
tiempo. Planeamos transferir el primer grupo de contribuyentes (personas fsicas sin actividades
empresariales) a la nueva plataforma de tecnologa en los prximos dos aos. Las
recaudaciones no tributarias y el resto de las lneas de negocios tributarios (impuestos
corporativos, impuestos sobre bienes y servicios y retenciones) comenzarn a moverse hacia
la nueva plataforma en el tercer ao.
4.1.3
Retos y soluciones.
Con un proyecto tan grande y ambicioso como el IRI, es natural encontrar retos en el camino.
Algunos de ellos ya los hemos encontrado pero stos se relacionan ms a la obtencin del
financiamiento inicial, a la gestin de riesgo y al aspecto de trabajo tomando en cuenta las
restricciones legislativas.
98
4.1.4
Fondos de inversin.
Todos los cambios conllevan costos, y cambios de gran escala como ste requieren
definitivamente inversiones iniciales antes de poder generar ahorros en eficiencia.
Para financiar un proyecto tan grande como el IRI, fue necesario obtener financiamiento
adicional del Gobierno. Una cantidad significativa ha sido invertida en el proyecto, pero
comparada con los ms de $300 miles de millones que recaudamos cada ao para el gobierno
federal, consideramos que es dinero bien invertido. Realmente esperamos que esta iniciativa
genere un significativo ahorro de los costos, los cuales reinvertiremos en el financiamiento de
futuras actividades de cambio.
4.1.5
Gestin de riesgo.
Dada la gran cantidad de cambios involucrados y la significativa inversin hecha para lograrlos,
estamos muy conscientes de la necesidad de lograr los resultados planeados. Sabemos que
un sinnmero de situaciones puede poner en peligro el proyecto; por ejemplo, diferentes
soluciones tecnolgicas podran desarrollar problemas de compatibilidad o fallar en la entrega
de los resultados esperados. Tambin sabemos que necesitamos proteger la entrega de
nuestras actividades principales durante el desarrollo y puesta en marcha del proyecto.
Para mitigar estos riesgos, estamos siguiendo un enfoque iterativo. En lugar de intentar
implementar todos los cambios tecnolgicos a la vez, planeamos introducir cambios de manera
progresiva por medio de mltiples "versiones del sistema". Al introducir cambios con el tiempo,
estaremos previendo interrupciones mayores a nuestras actividades de programa y le
estaremos dando a nuestros empleados tiempo para adaptarse -durante dicho tiempo
mantendremos nuestros sistemas operacionales existentes como salvaguarda. Este enfoque
tambin nos dar una oportunidad para poner a prueba los conceptos tecnolgicos y para
ajustar las aplicaciones an en desarrollo como resultado de lo aprendido a partir de los
cambios liberados a lo largo del proceso.
4.1.6 Restricciones legislativas.
Reconocemos que los avances tecnolgicos tales como el procesamiento y la comparacin
automtica de datos pueden traer riesgos que afecten la privacidad personal, y nos esforzamos
por asegurar que nuestros planes no contravengan la ley sobre el manejo y salvaguarda de
datos privados y confidenciales de las personas. Como muchas de las naciones del mundo,
Canad se preocupa de proteger la privacidad de los ciudadanos, y ha creado un marco
legislativo para consagrar los derechos a tal privacidad. Dicha legislacin fue establecida para
regir el uso de informacin personal tanto para fines del sector privado como del gobierno, y la
Oficina del Comisionado de Proteccin de la Vida Privada de Canad (OCPVP) fue creada
para brindar a los ciudadanos un abogado oficial que observe que los derechos a la privacidad
de las personas sean respetados. Al igual que el Auditor General, el Comisionado de Proteccin
de la Vida Privada de Canad es un funcionario independiente del Parlamento, y es el
responsable de monitorear los asuntos relacionados al respeto de la privacidad y de investigar
las quejas.
La CRA reconoce el valor de la inspeccin del OCPVP. Trabajamos en estrecha colaboracin
con la OCPVP para asegurar que los cambios en nuestros sistemas no contravengan la ley
sobre la privacidad de Canad. Tambin completamos evaluaciones de factores relativos a la
vida privada (EFVP) para varios componentes del proyecto, con los cuales identificamos
99
riesgos potenciales que pudieran afectar a la privacidad y desarrollamos estrategias para

mitigarlos.
4.2 Soluciones en cuanto a personas y procesos.
Para que nuestra estrategia de transformacin operacional sea exitosa, debemos modernizar
no slo nuestra tecnologa sino tambin nuestros procesos operacionales y recursos humanos.
Consecuentemente, hemos lanzado una segunda iniciativa de gran envergadura para evaluar
la forma en que conducimos nuestras operaciones.
4.2.1
Descripcin general del proyecto.
El proyecto del Modelo Nacional de ejecucin del ao 2010 es nuestra estrategia para la
transformacin de la parte de nuestra operacin dedicada a "personas-procesos". Por medio
de un enfoque de grupo de trabajo, la Oficina Central y los representantes, sobre el terreno
estn evaluando las operaciones actuales de la DGGDSC, y desarrollando un plan rector
organizacional que toma en cuenta las ventajas de las nuevas oportunidades que otorgan
nuestra nueva tecnologa. Tambin estn desarrollando una estrategia de puesta en marcha
para ayudarnos en la transicin hacia el nuevo modelo.
Anlisis de carga de trabajo.
El Grupo de trabajo del proyecto est considerando asuntos relacionados a las cargas de
trabajo generales, especializadas y nacionales, y se ha concentrado en las siguientes reas
para un anlisis detallado y un posible rediseo de las mismas:
El centro de atencin telefnica;

Inventarios Nacionales;
Cargas de trabajo sin contacto directo con el contribuyente ; y
Cargas de trabajo relacionadas a la atencin directa al cliente.
Estas cuatro reas esencialmente representan nuestros actuales procesos de recaudacin y

cumplimiento. Segn lo descrito con anterioridad, el centro de atencin telefnica y los
inventarios nacionales gestionan asuntos de recaudacin y cumplimiento seleccionadas; es
decir, que pueden ser resueltos por un agente ubicado en cualquier lugar de Canad. Otros
asuntos que pueden o no requerir interaccin directa con los contribuyentes, son gestionadas
por la OSF ms prxima a la ubicacin geogrfica del contribuyente.
Los miembros del proyecto consultarn con los empleados de todo el pas con el fin de
evaluar la eficacia de las estrategias operacionales actuales empleadas para distribuir y
resolver el trabajo en dichos centros. Una vez que los equipos de proyecto hayan completado
esta revisin, los mismos desarrollarn recomendaciones para nuestras operaciones futuras,
tomando en consideracin aspectos tales como:
el tipo de trabajo que deben fluir a los centros telefnicos, inventarios nacionales, OSF, y
otros centros de experiencia recomendados;
el tipo de trabajo que debern ser integrados, el grado de integracin requerido, y estrategias
para la integracin;
las reglas operacionales que debern seguirse para facilitar el proceso del flujo de trabajo;
una estrategia para la distribucin de la carga de trabajo;
los sistemas tecnolgicos y otras herramientas necesarias para que los empleados puedan
completar su trabajo;
100
los recursos y presupuestos necesarios para dirigir los procesos rediseados de DGGDSC;
e
informe de resultados y los criterios de medicin de los mismos.
Por ejemplo, como parte de la revisin de las operaciones del Centro Telefnico realizado por
el grupo de trabajo, el mismo considerar la factibilidad de aadir nuevas cargas de trabajo
(tales como la recaudacin de la deuda no tributaria y/o las retenciones) a las lneas productivas
que ya recaudan los agentes de dicho centro.
Anlisis organizacional y de recursos humanos.
Una vez que el Grupo de trabajo haya definido los nuevos procesos de carga de trabajo, la
misma concentrar la atencin en los asuntos organizacionales y de recursos humanos.
Siguiendo el mismo enfoque empleado para analizar las cargas de trabajo de la DGGDSC,
examinar las prcticas actuales y har recomendaciones para un diseo futuro, que tome
en consideracin los siguientes elementos:
el nmero ptimo de sitios de entrega de servicio;

formas de mejorar nuestro modelo de recursos para hacer que el mismo refleje los procesos
de trabajo modernos;
los grupos de clasificacin y niveles que necesitamos que tengan nuestros empleados;
los niveles de competencia que requerirn nuestros empleados, y un plan para reclutar y/
o desarrollar empleados calificados; y
una estrategia para hacer de la DGGDSC un lugar atractivo para que los empleados
puedan desarrollar una carrera profesional interesante.
Por ejemplo, como parte de la evaluacin de los asuntos de recursos humanos a ser realizada
por el Grupo de trabajo, se explorar la factibilidad de crear un "flujo tcnico" para el
reclutamiento (o desarrollo) de empleados en posiciones especializadas para el manejo de
los asuntos complejos.
4.2.2
Progreso hasta la fecha.
El proyecto de Grupo de trabajo fue lanzado hace slo unos meses. Se han establecido
equipos de sub-proyecto, y los miembros se encuentran en la actualidad culminando la fase
de planificacin de las actividades. En los meses venideros, los miembros se concentrarn
en el diseo, desarrollo y creacin de actividades, realizando actividades tales como el diseo
de procesos de negocios, recoleccin de datos estadsticos, documentacin de las reglas de
negocios, e identificacin de los requerimientos tecnolgicos y legislativos.
Se han llevado a cabo plticas de alto nivel con el equipo de direccin de la DGGDSC en lo
relacionado al mandato y el enfoque del proyecto, y la consulta con el terreno ha comenzado.
La informacin inicial sugiere un fuerte apoyo para los objetivos del proyecto. La primera rea
a desarrollar es la creacin de estrategias para maximizar el centro telefnico y los Inventarios
nacionales.
4.2.3
Retos y soluciones.
Un asunto clave debe ser considerado por el Grupo de trabajo -asegurar que las
recomendaciones del proyecto estn en lnea con las principales iniciativas de la Agencia.
101
Alineamiento con la visin 2010 de la CRA.

Como parte del marco de planificacin de la CRA, una estrategia de alto nivel para transformar
la forma en que conducimos todos nuestros negocios se encuentra en camino. Una prioridad
clave para la CRA durante los prximos cinco aos ser desarrollar mejores relaciones con
otras agencias y departamentos federales, as como con las provincias y los territorios.
Resulta perentorio el que alineemos las estrategias de transformacin de la DGGDSC con la
visin 2010 de la CRA.
Podemos con facilidad alinear nuestros planes de transformacin operacional con aqullos a
nivel de la Agencia, al continuar desarrollando estrategias para optimizar nuestra infraestructura
con el fin de atraer nuevo programas de gestin de la deuda. Aseguraremos tambin dicho
alineamiento al mantener en mente las cargas de trabajo no tributarias en la medida en que
rediseamos sistemas informticos y procesos operacionales.
De hecho, ya hemos comenzado este proceso al asumir responsabilidad de la recaudacin
de la deuda de los programas sociales - la cual estamos ahora integrando dentro de nuestros
procesos de negocio y de desarrollo de tecnologas.
4.3 La clave para una transformacin exitosa.
Para lograr nuestros objetivos de cambio, debemos claramente integrar las soluciones
tecnolgicas con las personas/procesos, y nuestra estrategia de transformacin refleja este
entendimiento.
En lo que respecta a la tecnologa, emplearemos la tecnologa IRI para "explotar" los datos de
los contribuyentes contenidos en los "almacenes" de datos de la CRA por medio de slidos
anlisis operacionales, y empleando estos datos para desarrollar perfiles de riesgo y estrategias
automatizadas para repartir el trabajo hacia donde pueda ser atendido de la manera ms
efectiva.
En lo relacionado a personas / procesos, implementaremos las recomendaciones del Grupo
de trabajo para tomar partido de las oportunidades ofrecidas por nuestra nueva tecnologa.
Por medio de nuestra mejorada capacidad analtica, ganaremos un mejor entendimiento del
comportamiento de los contribuyentes y de la eficacia de diferentes estrategias de gestin de
la deuda.
Al final, por medio del equilibrio entre la tecnologa y los componentes de la transformacin
las personas/proceso, seremos capaces de tomar mejores decisiones operacionales en
cuanto a:
cmo redefinir nuestros flujos y procesos de trabajo;

las reglas operacionales que identificarn las cargas de trabajo y determinarn las
estrategias para encajar dentro de estos refinados flujos y procesos de trabajo;
las estrategias de manejo de casos que encaminarn los asuntos de acuerdo con estas
estrategias redefinidas;
la mejor estructura organizacional y rgimen de gobernabilidad que apoyar nuestras
actividades de trabajo; y
cmo emplear nuestras herramientas para el informe de resultados con el fin de optimizar
nuestras operaciones de manera continua.
102
5. PROCESO FUTURO DE GESTIN DE LA DEUDA

Cuando hayamos completado nuestra agenda de transformacin, habremos establecido un
marco operacional que asignar "el trabajo adecuado a la persona correcta en el momento
oportuno".
Continuaremos empleando las estrategias de flujo de trabajo y de gestin de riesgo, pero las
mismas sern mucho ms estratgicas y slidas como resultado de nuestro enfoque integrado
ciudadano/contribuyente y a partir del uso de nueva tecnologa.
5.1 Estrategia de Flujo de Trabajo.
Como anteriormente, los asuntos de recaudacin y cumplimiento pasarn de ser controladas
por computadora a ser solucionadas por un agente. Sin embargo, en lugar de transferir casos
independientes por medio de flujos de trabajos separados por un periodo de tiempo promedio,
los mismos sern transferidos a la instancia de solucin idnea mucho antes -basado en una
estrategia comprensiva de gestin de riesgo.
5.2 Estrategia de gestin de riesgo.
Nuestros sistemas de negocios evaluarn los riesgos y asignarn estrategias de solucin
como se ha venido haciendo. Sin embargo, en lugar de slo hacerlo para ciertos asuntos, al
emplear notaciones de riesgo bsicas que analizan solamente el caso de recaudacin o
cumplimiento en la mano, nuestro nuevo sistema realizar una gestin de riesgo global de la
situacin general de recaudacin y cumplimiento del ciudadano/contribuyente.
Empleando metodologas sofisticadas tales como procesamiento de datos y modelos de
previsin, el sistema identificar todo lo que pudiera andar "mal" con el ciudadano/contribuyente,
y valorar el nivel de riesgo asociado con el (los) problema(s). El mismo sistema entonces
transferir el caso integrado hacia la instancia de solucin ms efectiva definida por nuestras
nuevas reglas de negocios y procesos de trabajo.
CONCLUSIN
Por medio de nuestras actividades de recaudacin y administracin de beneficios, la CRA
ejerce un impacto sobre prcticamente todos los canadienses. Los empleados de la DGGDSC
estn involucrados con miles de ciudadanos canadienses cada ao, ayudndoles a cumplir
con sus obligaciones tributarias y otras deudas del gobierno. Nuestras acciones tienen un
impacto significativo en el cumplimiento voluntario de los contribuyentes y en la forma en que
los mismos perciben la integridad el sistema tributario -lo cual al final le brinda a nuestra
nacin un marco tributario continuo para la entrega de programas del gobierno. Debido a
nuestra significativa influencia, necesitamos mejorar nuestras operaciones de manera continua,
para garantizar que estamos brindando a los ciudadanos de nuestro pas los mejores servicios
a cambio de su contribucin tributaria.
Reconocemos que esto es una tremenda responsabilidad, y hemos adoptado pasos de
innovacin para transformar nuestras actividades de gestin de la deuda. Nuestra agenda de
cambio operacional es ambiciosa, ms realizable. Reduciremos nuestros costos de operacin
al aumentar la eficacia administrativa y efectividad organizacional. Nuestro enfoque requiere
de una inversin inicial significativa, pero estamos tomando las decisiones en cuanto a los
103
recursos y a la inversin basados en los efectos reales y realizacin del valor a lo largo del
cambio. Tenemos confianza en que tendremos xito en la generacin de ahorros considerables
durante el proceso, los cuales cosecharemos para reinvertir en actividades posteriores de
transformacin.
Creemos que nuestro enfoque colocar a la CRA como la entidad lder en materia de la
administracin de la deuda en otros niveles del gobierno, contribuyendo as a un objetivo clave
detrs de la creacin de la CRA. Nuestra transformacin tambin nos ayudar a continuar
beneficindonos de las oportunidades ofrecidas a travs de la visin estratgica de colaboracin
horizontal y de servicio establecida por el Gobierno de Canad Continuaremos explorando
fuentes de deuda no tributaria del gobierno donde tenga sentido hacerlo, y CRAecentaremos
la inercia creada desde que asumimos la responsabilidad por las actividades de gestin de la
deuda de programas sociales.
Enormes retos esperan tanto a la CRA como a la DGGDSC, pero estamos listos dispuestos
y nos sentimos capaces de aprovechar todo el potencial de las oportunidades que se nos
avecinan.
GLOSARIO DE TERMINOS
Auditor General de
Canad (AG)
Funcionario independiente del Parlamento, responsable de

asegurar que las agencias y departamentos del gobierno operen
eficiente y eficazmente, e informen de manera adecuada y exacta
sobre sus actividades financieras.
Cargas de trabajo de
recaudacin
Recuperacin de todos los impuestos, gravmenes y costos

administrados por la CRA y retenidos en fideicomiso en favor de
la CRA; por ejemplo, impuestos individuales, impuestos
corporativos, impuestos sobre la nmina (impuesto sobre la renta
federal y provincial, Plan de pensiones de Canad, Programas de
seguro al empleo), impuestos sobre bienes y servicios, impuestos
aduanales, Impuesto de seguridad del transporte areo, sobre
pago del programa de beneficios.
Cargas de trabajo de
cumplimiento
Ejecucin de los requerimientos de matricula, declaracin de

ingresos y pagos para las lneas de negocios de la CRA; por
ejemplo, impuestos individuales, impuesto corporativo, impuesto
sobre la nmina (impuesto sobre la renta federal y provincial,
Plan de pensiones de Canad, Programas de seguro de empleo),
impuestos sobre bienes y servicios.
Servicios electrnicos
de CRA ("E services")
Opciones disponibles para todos los individuos y los negocios

de realizar transacciones a travs del Internet con la CRA; por
ejemplo, "Mi Cuenta", la cual le permite a los individuos ver la
informacin sobre impuestos y beneficios y conducir ciertas
transacciones con la CRA en lnea.
Procesamiento de datos
Proceso para analizar grandes volmenes de datos por medio

del empleo de varias tcnicas automatizadas, con el fin de
descubrir informacin de importancia que apoye las decisiones
de negocios.
104

Almacn de datos de la
Agencia
Depsito central de la informacin, incluidos los datos extrados

de diferentes sistemas fuente de la CRA.
Ministerio de Hacienda
de Canad
Departamento del gobierno federal responsable de proveer al

Parlamento anlisis y recomendaciones sobre los asuntos
financieros y econmicos del Canad por medio de actividades
tales como la preparacin del presupuesto federal y la legislacin
de impuestos y tarifas.
Geografa del trabajo
La iniciativa de la DGGDSC de examinar las alternativas de las

fronteras geogrficas tradicionales para la distribucin de la carga
de trabajo.
Visin de servicio del

Gobierno de Canad
Iniciativa del gobierno federal para identificar oportunidades de

servicios compartidos entre los departamentos con el fin de ganar
en eficiencia y brindar un mejor servicio a los ciudadanos.
Impuesto sobre bienes y

servicios
Impuesto al valor agregado aplicado a la mayora de los bienes y

servicios en Canad.
Gobernabilidad
El marco mediante el cual se manejan las personas, los procesos

y la tecnologa.
Gobierno electrnico
(GOL)
Iniciativa del gobierno federal para brindar la mayora de los

servicios e informacin del gobierno por medio de Internet,
brindndole as a los ciudadanos un mejor acceso a los servicios
integrados centrados en los ciudadanos, en cualquier momento,
en cualquier lugar y en la lengua oficial de su eleccin.
Llegadas
Volumen de casos de recaudacin y/o cumplimiento recibidos

definido por el nmero de casos recibidos y/o el valor en dlares
de los casos recibidos.
Integracin de
Recaudacin de
Ingresos (IRI)
Plataforma tecnolgica de transformacin operacional de la

DGGDSC. Los aspectos claves incluyen: cuantificacin e
identificacin comprensiva del riesgo, visin integrada al nivel del
ciudadano/contribuyente de los asuntos y eventos de recaudacin/
cumplimiento, procesos y herramientas inteligentes de ubicacin
de carga de trabajo, prcticas y herramientas mejoradas de gestin
de casos, e informe y medicin eficaz de resultados.
Caractersticas que facilitarn la iniciativa de transformacin de
personas/procesos de DGGDSC (Grupo de trabajo).
Centro Telefnico
Operacin centralizada de recepcin y atencin de llamadas

telefnicas. Responsable de: recaudar deudas individuales y de
Impuestos sobre Bienes y Servicios (IBS) y devoluciones
pendientes de IBS dentro de los parmetros establecidos y
responder a interrogantes relacionadas, operar el centro de ayuda
nacional de declaraciones electrnicas (e-filing), responder al
exceso de llamadas sobre interrogantes generales de las OSF, y
operar un sitio especializado de llamadas para dar respuesta a
las interrogantes generales sobre el programa de crdito.
105

Inventarios Nacionales
"Oficinas" virtuales las cuales les permiten a los agentes resolver

el trabajo desde cualquier lugar a lo largo de Canad.
Responsable de: la recaudacin de las deudas individuales dentro
de parmetros especficos, y la recaudacin y cumplimiento
(ejecucin de la declaracin de ingresos y pagos) de las
deducciones del salario y de las cargas de trabajo de los
impuestos sobre bienes y servicios (IBS) dentro de los parmetros
establecidos. Representa el primer paso en el estadio de
"resolucin por parte de la OSF" de la gestin de la deuda.
Recaudaciones no
tributarias
Recaudacin de las deudas resultantes de la administracin de

diversos programas sociales del gobierno federal (no-CRA),
ejemplo, pagos de beneficios en exceso o dobles pagos del
Programa canadiense de prstamos a estudiantes, Plan de
pensiones de Canad, y los programas de seguro al empleo.
Modelos de previsin
Valoracin de las caractersticas y comportamientos de los

ciudadanos/contribuyentes para identificar y categorizar el riesgo
de incumplimiento.
Oficina del Comisionado

de Proteccin de la Vida
Privada de Canad
(OCPVP)
Funcionario independiente del Parlamento, responsable de la

investigacin y la promocin del respeto de los asuntos
relacionados a la privacidad de las personas, y de la investigacin
de las quejas de los ciudadanos sobre las violaciones por parte
de organizaciones del sector pblico o privado.
Evaluacin de factores
relativos a la vida
privada (EFVP)
Proceso para ayudar a las organizaciones a determinar cmo las

iniciativas de entrega de servicio y programas pueden impactar la
privacidad de los individuos e identificar opciones para mitigar
los riesgos identificados.
Sistema de rastreo y
ejecucin de ingresos
(REMITS)
Sistema automtico que evala los riesgos y asigna estrategias

(por ejemplo, monitoreo continuo por computadora, accin del
Centro de atencin de llamadas u OSF) para las deudas
individuales y corporativas que llegan.
Notaciones de riesgo
Escala numrica empleada para calcular la probabilidad de que

un cliente/contribuyente cumpla con sus obligaciones tributarias.
Perodo de tiempo inicial luego de que una deuda tributaria ha
sido evaluada, antes de que el expediente sea asignado a un
agente de cobro.
Estado de rutina
Perodo de tiempo inicial luego de que una deuda tributaria ha

sido evaluada, antes de que el expediente sea asignado a un
agente de cobro.
Oficina de Servicio
Fiscal (OSF)
Oficinas de la CRA ubicadas a lo largo de Canad. Responsables

de entregar las actividades y programas de CRA, por ejemplo:
servicios de auditoria, solucin de diferencias, recaudaciones y
cumplimiento.
106

Deducciones del Salario
Cantidades deducidas de los salarios de personas y retenidas

en fideicomiso en favor de la CRA, por ejemplo: declaracin de
ingresos, plan de pensiones, y cantidades de seguro de empleo.
Fondos de Fideicomiso
Cantidades prescritas deducidas de los salarios del empleado

(declaracin de ingresos federal y provincial, contribuciones del
empleado al Plan de pensiones de Canad y los programas de
seguros de empleo) pero no pagadas a la CRA, y cantidades
prescritas recaudadas o presumiblemente recaudadas bajo la
Ley de Impuestos sobre los Bienes y Servicios (GST) la Ley sobre
los derechos para la seguridad de los pasajeros de transporte
areo.
Modelo Nacional de
Ejecucin de programa
de la DGGDSC 2010
Conjunto de personas y procesos para la transformacin

operacional de la DGGDSC. Los aspectos claves incluyen: la
evaluacin de la actual carga de trabajo, las operaciones
organizacionales y de recursos humanos, y recomendaciones
para mejorar. Dichas recomendaciones se beneficiarn y
trabajarn de manera conjunta con la iniciativa de transformacin
tecnolgica de DGGDSC (IRI).
107
LA RECAUDACIN POTENCIAL COMO META DE LA

ADMINISTRACIN TRIBUTARIA
Jos V. Sevilla Segura

Consultor
Centro Interamericano de Administraciones Tributarias - CIAT
(Espaa)
1. Introduccin
2. Recaudacin Potencial y Mapa del Fraude
2.1. Clculo del margen de fraude
2.2. Diferentes perspectivas del fraude
3. Modelos de Comportamiento y Diseo de las Polticas
3.1. El modelo bsico
3.2. El modelo ciudadano
3.3. Los comportamientos estratgicos
4. La Evaluacin de las Polticas
4.1. El impacto sobre los objetivos
4.2. El coste de las polticas
4.3. Indicadores de eficacia
5. Administracin y Poltica: Distribucin de Responsabilidades
6. Conclusiones
RESUMEN
Un planteamiento estratgico de una Administracin Tributaria (A.T.) profesional tiene que
pasar necesariamente por tres momentos. En primer lugar, tiene que definir con claridad los
objetivos ltimos de la organizacin y cuantificarlos. En segundo lugar, habr de disear y
configurar las polticas, esto es, las actuaciones a realizar por la organizacin para alcanzar
aquellos objetivos. Para ello, debera existir una relacin expresa entre objetivos y polticas
as como un desarrollo pormenorizado de estas de forma que cada miembro de la A.T. pueda
saber cul es su compromiso, qu se espera de l. Y, en tercer lugar, debera realizarse un
seguimiento y valoracin de las polticas de forma que podamos, en cada momento, seleccionar
las ms eficaces.
Esta es, en esencia, la estructura de la ponencia que desarrollamos a continuacin en la
cual, de acuerdo con la propuesta temtica del CIAT, hemos partido de la recaudacin potencial
como variable de referencia para el establecimiento de los objetivos de cualquier A.T. por
entender que su misin consiste precisamente en lograr que los ciudadanos cumplan
correctamente con sus obligaciones tributarias y en recaudar las cuotas correspondientes.
La porcin de la recaudacin potencial que no se consiga recaudar constituye el "margen de
fraude", con lo cual, al tiempo de fijar los objetivos de la A.T. podremos decir indistintamente
que nos proponemos recaudar una determinada proporcin de la recaudacin potencial o
bien, y esta sera la otra forma de expresar el mismo objetivo, que nos proponemos reducir el
margen de fraude de forma que no exceda de un determinado nivel.
Pues bien, si el objetivo de la A.T. consiste en reducir el fraude, para disear las polticas
correspondientes sera de gran utilidad para cualquier administracin tributaria poder disponer
de informacin sobre el fraude existente, a cunto asciende, dnde est localizado, cul es el
perfil de los defraudadores, cules son las vas o instrumentos ms utilizados para evadir, etc.
Disponer de toda esta informacin cuantificada equivale a disponer de un autntico mapa del
fraude que toda A.T. debera esforzarse en elaborar regularmente puesto que, sin contar con
esta informacin, las actuaciones de la A.T. slo podrn inspirarse en las impresiones o la
intuicin de sus agentes derivadas de su experiencia.
Disponer de un mapa del fraude es muy necesario pero, en mi opinin, todava deberamos ir
algo ms all. Adems de intentar conocer el cunto, dnde, cmo y quin del fraude,
deberamos aspirar a conocer el por qu si queremos disear polticas eficaces. Deberamos
intentar averiguar de una forma sistemtica y rigurosa cules son las razones que llevan a los
individuos a pagar los impuestos o a evadirlos. Solamente averiguando cules son las variables
que determinan el comportamiento de los contribuyentes ante el impuesto podremos construir
polticas consistentes, polticas que operando sobre aquellas variables, les inciten a mejorar
sus niveles de cumplimiento.
Con esta finalidad se repasan en la ponencia diversos modelos de comportamiento de los
contribuyentes. En este terreno las dificultades se sitan en la falta de informacin y de ah el
inters de elaborar regularmente mapas del fraude. El modelo bsico entiende que las
decisiones de los contribuyentes se explican fundamentalmente por dos variables, a saber: la
probabilidad de que el evasor resulte descubierto y el monto de las sanciones. Existen otros
modelos que destacan la importancia de variables no econmicas. Y los ms recientes que
plantean las relaciones del contribuyente y la hacienda en trminos estratgicos. Est bien
110
conocer los planteamientos analticos y los estudios empricos existentes -pocos- sobre la
materia pero, desgraciadamente, esto no releva a ninguna A.T. de realizar esta tarea, esto es,
de buscar y elaborar la informacin y de tratar de averiguar cules son, en cada caso, las
razones que explican las conductas de sus contribuyentes.
Si somos capaces de identificar las variables que deciden la conducta de los contribuyentes
-de los distintos segmentos de contribuyentes- podremos disear las polticas ms adecuadas
dirigidas a influenciar dichas variables con el propsito de incitarles a mejorar sus niveles de
cumplimiento. Parece razonable suponer que existen distintas polticas y que nuestro inters
consistir en seleccionar aquella o aquellas que nos ofrezcan mejores resultados teniendo en
cuenta los recursos de que dispongamos. Para ello, deberamos averiguar, de una parte, cul
es el impacto de cada una de las polticas sobre los objetivos; y, al mismo tiempo, a cuanto
asciende su coste. Contando con esta doble informacin podramos seleccionar las polticas
ms eficaces.
Las referidas son, sin duda, tareas laboriosas que requieren de un esfuerzo continuado. Sin
embargo, entendemos que resultan muy necesarias para cualquier A.T. empeada en
profesionalizarse y en adquirir compromisos responsables con el mbito poltico.
1. INTRODUCCIN
El tema propuesto por el CIAT, alrededor del cual gira esta convocatoria es, como Uds.
saben, el de la recaudacin potencial como objetivo de referencia para la administracin
tributaria (A.T.) y, dado el carcter introductorio de mi ponencia, me gustara dibujar una gua
de temas de inters para la A.T. que estn estrechamente relacionados, como veremos, con
la utilizacin de la recaudacin potencial.
La recaudacin potencial equivale a la recaudacin mxima que permiten, en cada caso, las
normas tributarias vigentes. Dicho de otra forma, es la recaudacin que obtendra una A.T. si
lograra que todos los contribuyentes, todos los sujetos obligados por las normas fiscales,
cumplieran correctamente con sus respectivas obligaciones tributarias. En consecuencia,
cuanto mayor sea la proporcin de esa recaudacin potencial realmente recaudada, mayor
ser, en principio, la eficacia atribuible a la A.T. As, pues, podemos decir que la recaudacin
potencial constituye una gua para poder saber de una forma sinttica si una A.T. est
mejorando o empeorando su capacidad gestora y tambin para comparar los niveles de
eficacia entre diferentes A.T1.
Por eso, no deja de resultar curioso que, pese a la claridad de la idea, la recaudacin potencial
no sea una variable comnmente utilizada como objetivo de referencia. Ni siquiera suele
utilizarse para establecer, a partir de ella, objetivos de recaudacin real. Lo habitual es que
los objetivos de las A.T. se establezcan en trminos de recaudacin proyectada, estimada a
travs de cualquiera de las tcnicas disponibles que, normalmente, relacionan funcionalmente
la recaudacin real con la evolucin de las magnitudes econmicas que le sirven de base2.
Sin embargo, una previsin recaudatoria efectuada en estos trminos no constituye, en nuestra
1
2
Este tipo de comparacin resultara ms completa si tuvisemos tambin en cuenta los costes, como veremos
ms adelante.
Sobre las diferentes tcnicas utilizadas para la estimacin de los ingresos puede verse, por ejemplo, "Description
of CBO's Models and Methods for Projecting Federal Revenues", Congressional Budget Office, mayo 2001; y
tambin "Overview of revenue estimating procedures and methodologies used by the staff of the Joint Committee
on Taxation", JCT, febrero 2005.
111
opinin, una referencia adecuada para valorar la eficacia de la A.T. ya que, por definicin, este
tipo de proyecciones se hace suponiendo que solamente variarn las magnitudes econmicas
que son las variables independientes de la funcin. En algunos pases incluso, como sucede
en Estados Unidos, esta hiptesis "ceteris paribus" se hace explcitamente en lo que se
refiere a las normas tributarias dando lugar a proyecciones tendenciales (base line) y se
estiman independientemente, en su caso, las consecuencias recaudatorias de los cambios
normativos que se piensan introducir. En lo que se refiere a la A.T., lo que implcitamente se
supone es que no variarn sus niveles de eficacia, que su gestin ser recaudatoriamente
neutral y que mantendr sus niveles de diligencia. En definitiva, que su comportamiento no
influir en la tendencia de la recaudacin. Por eso, si los objetivos recaudatorios se establecen
en esos trminos, podramos decir que la A.T., como organizacin, desaparecera y se
perderan las referencias para poder valorar su comportamiento.
Quizs por ello, algunas administraciones recurren a utilizar como indicador de su eficacia a
aquella parte de la recaudacin que es directamente atribuible a las actividades controladoras
de la administracin. As, un fuerte aumento de este componente de la recaudacin suele
mostrarse como evidencia indiscutible de la capacidad de la A.T. para luchar contra el fraude.
Y, puede que sea as. Pero, desde luego, tambin puede suceder que sea todo lo contrario.
En efecto, cuando una A.T. utiliza como muestra de su eficacia el monto recaudado mediante
actuaciones de control (investigacin, inspeccin, etc.) y establece un sistema de incentivos
en consecuencia, quizs sin darse cuenta de ello, est alineando sus intereses con los
intereses de los defraudadores puesto que cuanto mayor sea el fraude mayores sern las
posibilidades de xito para la A.T. En cambio, en la medida en que los contribuyentes cumplan
de forma voluntaria y fielmente con sus obligaciones tributarias, quedar menos espacio para
la recaudacin va actuaciones administrativas de control. En realidad, lo que desde esta
perspectiva interesara a la A.T., es que los contribuyentes no declarasen o lo hiciesen mal
ocultando gran parte de sus obligaciones tributarias, de forma que la posterior actuacin de
control de la administracin pudiese ofrecer resultados brillantes. Y es en ese sentido, por
tanto, en el que decimos que, con tal esquema de objetivos e incentivos, el inters racional de
la administracin resultara ms favorable a la existencia de fraude que a su desaparicin, lo
cual constituye un resultado perverso como consecuencia de una configuracin inadecuada
de los objetivos de la organizacin. El objetivo de la A.T., no consiste en maximizar la
recaudacin obtenida directamente a travs de sus actuaciones de control, sino en lograr que
todos los ciudadanos obligados por la ley fiscal cumplan correctamente con sus obligaciones
tributarias, lo que nos llevara de nuevo a la recaudacin potencial.
Y hay que decir que tampoco tendra sentido que el objetivo fuese alcanzar un determinado
volumen de recaudacin sin relacionarlo con la recaudacin potencial pues ello equivaldra a
ignorar la evolucin del fraude. De no ser as, la poltica ms sencilla para alcanzar el objetivo
recaudatorio debera consistir simplemente en subir los tipos impositivos aplicables. Sin
embargo, el fraude no slo se traduce en menores ingresos sino que tiene, al menos, otras
dos consecuencias importantes. En primer lugar, como veremos mas adelante, el fraude
puede resultar contagioso con el riesgo de acabar evolucionando de forma exponencial; y, en
segundo lugar, el fraude supone una vulneracin de la voluntad del legislador en tanto da lugar
a una distribucin de la carga distinta de la pretendida por el parlamento, circunstancias
ambas que ninguna A.T. puede ignorar.
Cabe poca duda de que los objetivos para cualquier A.T. habran de establecerse a partir de
su recaudacin potencial y la forma ms sencilla de hacerlo sera como proporcin de dicha
recaudacin potencial con lo que dispondramos, como es costumbre, de un quantum o
112
volumen de ingresos a conseguir. Alternativamente, podramos llegar a igual resultado

expresando el objetivo en trminos de "margen de fraude". Como sabemos,
RECAUDACIN POTENCIAL - RECAUDACIN REAL = MARGEN DE FRAUDE
esto es, el margen de fraude coincide con la parte de la recaudacin potencial que no se ha
conseguido recaudar y, en consecuencia, al tiempo de establecer los objetivos para la A.T.
resultar indiferente decir que se pretende alcanzar, por ejemplo, una recaudacin equivalente
al 85% de la recaudacin potencial, que decir que el objetivo consiste en reducir el margen de
fraude a no ms del 15%. Ambos objetivos son estrictamente equivalentes3.
A la vista de lo anterior, quizs deberamos preguntarnos por qu razn la mayor parte de las
A.T. no suelen utilizar como objetivo de referencia para conformar sus polticas a la recaudacin
potencial. Se nos ocurren algunas razones.
En primer lugar, hay que reconocer que no resulta fcil el clculo de la recaudacin potencial
y mucho menos con el nivel de desagregacin que requiere su operatividad, como veremos
inmediatamente. Se trata de una tarea laboriosa que, an las administraciones mas potentes
slo hacen de tarde en tarde. Pero, adems de la innegable dificultad del clculo, hay que
decir que algunas A.T. son conceptualmente opuestas a realizarlo, en tanto que la evidencia
de una magnitud significativa de fraude, temen que podra ser causa, como acabamos de
advertir, de desnimo para aquellos contribuyentes que cumplen razonablemente
con sus obligaciones tributarias. Por tanto, del fraude y de los que defraudan mejor sera no
hablar a menos que se trate de defraudadores descubiertos y castigados para que cunda el
ejemplo, lgica que podra llevarnos de la mano al comportamiento perverso que acabamos
de denunciar.
Finalmente, aunque desde luego no en ltimo lugar, la utilizacin de la recaudacin potencial
como referencia para establecer los objetivos y derivar las polticas de la A.T. es una tcnica
potente, como veremos, pero tambin extraordinariamente exigente con la administracin.
Aceptar la recaudacin potencial como gua y con ello todas sus consecuencias, significa
para la administracin comprometerse con resultados y costes, y esto es algo que no resulta
sencillo de manejar.
Pese a todo, creemos que es importante que las A.T., en la medida en que pretendan
operar como organizaciones profesionalizadas, procedan a elaborar regularmente
estimaciones cuantitativas de los mrgenes de fraude (lo que pasa, como hemos reiterado,
por estimar la recaudacin potencial) como punto de partida no slo para establecer un
conjunto coherente de objetivos sino tambin para poder derivar las polticas adecuadas y los
criterios que nos permitan evaluarlas. Veamos, pues, con algn detenimiento como podra
hacerse todo esto.
Aunque similar, el "margen de fraude", tal como lo hemos definido, no coincide con el "tax gap" calculado por
el IRS. En primer lugar porque el "tax gap" se estima a partir de una muestra de declaraciones con lo que en
su clculo slo se incluye lo no declarado por quienes declaran, quedando fuera todos aquellos que no
declaran, esto es, la llamada economa sumergida o informal. En segundo lugar, en el "tax gap" se incluyen
pagos debidos y no efectuados mientras que en el "margen de fraude" no se consideran los pagos sino
exclusivamente, las deudas devengadas.
113
2. RECAUDACIN POTENCIAL Y MAPA DEL FRAUDE

Si aceptamos que el objetivo central de la A.T. debiera ser aproximarse a su recaudacin
potencial, o si se prefiere, la eliminacin de los mrgenes de fraude existentes4, parece claro
que toda A.T. debera contar con tres puntos de apoyo fundamentales para plantear sus
actuaciones:
Primero. Debera disponer de un mapa del fraude que le permitiera conocer su cuanta y
principales caractersticas.
Segundo. Apoyndose en la informacin anterior, debera elaborar y contrastar diversas
hiptesis de comportamiento de los ciudadanos ante el impuesto, de forma que pudiese
identificar las principales razones que influyen en la decisin de pagar los impuestos debidos
o evadirlos. Y
Tercero. A partir de los modelos de comportamiento anteriores, deberan disearse y
configurarse las correspondientes polticas de lucha contra el fraude.
Slo contando con esta informacin la A.T. podra decidir con fundamento cules deben ser
las acciones a emprender y podra jerarquizarlas de acuerdo con criterios consistentes. Y si
el mapa del fraude se elabora regularmente, como debiera hacerse, podramos disponer de la
informacin necesaria para poder evaluar la eficacia de las distintas polticas.
A nadie se le oculta la dificultad de la empresa. Sin embargo, an reconociendo la dificultad,
hay que admitir que esta no paraliza las actuaciones cotidianas de ninguna administracin
tributaria que, las ms de las veces, operan en este terreno contando con poco ms que con
la experiencia y la intuicin. Pues bien, lo que decimos es que para mejorar el diseo de sus
actuaciones, de sus polticas encaminadas a reducir los niveles de fraude existentes, es
necesario mejorar nuestro conocimiento del fraude y que solamente as dispondremos de los
elementos precisos para configurar las polticas adecuadas.
2.1. Clculo del margen de fraude
Es evidente que las dificultades para cuantificar el fraude se sitan en la estimacin de la
recaudacin potencial y que esta estimacin ofrecer siempre una magnitud aproximada.
Para estimar la recaudacin potencial y el fraude se han solido aplicar dos tcnicas distintas
que, no obstante, pueden utilizarse de forma complementaria5.
La primera de las tcnicas intenta alcanzar la recaudacin potencial de cada uno de los
distintos impuestos de forma agregada a partir de informacin de origen no fiscal. Dado que
los principales impuestos recaen sobre la renta personal, los beneficios empresariales o el
consumo de las familias, es frecuente usar la informacin que sobre todas estas magnitudes
proporcionan las cuentas nacionales. Naturalmente, cabe tambin utilizar otras fuentes de
informacin procedentes de estadsticas y registros pblicos o privados que sean fiables.
4
Aunque pudiera pensarse que lo ideal sera recaudar el 100% de la recaudacin potencial, no parece que esto
tenga sentido en la prctica. Es ms, algunos diran que no slo resulta imposible, sino que es poco recomendable,
ya que reducir el fraude por debajo de determinados niveles puede comportar adems de unos costes cada vez
ms elevados, una enorme presin sobre los contribuyentes, incluso sobre aquellos que cumplen con sus
obligaciones tributarias.
Esta ordenacin coincide, aproximadamente, con la propuesta por Frank A. Cowell en su libro "Cheating the
government. The economics of evasion", The MIT Press, 1990, pp. 17 y ss.
114
Lo que se hace con esta tcnica es construir una liquidacin del impuesto partiendo de la
informacin agregada disponible de origen no fiscal, sobre la que se practican los ajustes
pertinentes de acuerdo con lo establecido por la normativa legal del impuesto.
Imaginemos, por ejemplo, que se trata de estimar la recaudacin potencial del IVA, un
impuesto que, como sabemos, grava, en ltimo trmino, el consumo interior. Pues bien, a
travs de las cuentas nacionales disponemos de una medida agregada de ese
consumo interior. Por su parte, las encuestas sobre los gastos de las familias nos ofrecen
informacin sobre la estructura del consumo lo cual nos puede permitir ajustar la cifra agregada
descontando, por ejemplo, los consumos exentos y determinar a la vez los distintos consumos
de bienes y servicios gravados, magnitudes equivalentes a sus bases virtuales, sobre las que
se podran aplicar los tipos impositivos correspondientes para estimar la recaudacin
potencial buscada.
Como apuntbamos anteriormente, esta forma de operar plantea desde nuestro inters un
problema que limita sus posibilidades de utilizacin como tcnica aislada y que consiste en
que todo el clculo tiene que plegarse necesariamente a la informacin de carcter no fiscal
disponible que es la que marcar el limite a los resultados. Con frecuencia ocurrir que las
magnitudes de referencia resultarn demasiado agregadas y, por tanto, los resultados
difcilmente utilizables para orientar las polticas de lucha contra el fraude. Lo normal utilizando
este mtodo es que aparezcan diferencias muy importantes6.
Existe otra tcnica para determinar la recaudacin potencial y los mrgenes de fraude que
resulta ms til a nuestro propsito por el mayor detalle que permite. Consiste en tomar una
o varias muestras de contribuyentes potenciales y someterlos a una verificacin
exhaustiva por todos los conceptos tributarios pertinentes determinando as los impuestos
debidos que elevados al colectivo equivaldran a la recaudacin potencial buscada. El margen
de fraude para cada individuo de la muestra sera la diferencia entre el impuesto debido
resultante de la verificacin exhaustiva y el impuesto realmente ingresado por ese mismo
contribuyente.
Esta es, aproximadamente, como sabemos, la tcnica utilizada por la administracin tributaria
federal de Estados Unidos7 y presenta una doble ventaja. En primer lugar, permite determinar
unos mrgenes de fraude que, a diferencia de lo que sucede con la tcnica anterior, son
susceptibles de recuperacin por parte de la A.T. si esta dispone de los medios suficientes.
En segundo lugar, y esto es fundamental para nuestro propsito, permite obtener unos niveles
de informacin mucho ms ricos sobre las modalidades, la localizacin y, sobre todo, las
causas del fraude. Por otro lado, tiene en el inconveniente de que la muestra auditada se
limita a los declarantes, con lo que en el resultado no aparecer el fraude atribuible a aquellos
que estando obligados no declaran. Una forma sencilla de subsanar este sesgo sera tomando
la muestra del colectivo de los ciudadanos en lugar de hacerlo de los declarantes.
En las estimaciones realizadas utilizando estas tcnicas, los mrgenes de fraude resultantes que, en realidad,
habra que considerar sencillamente como diferencias entre magnitudes econmicas y fiscales, suelen situarse
en el entorno del 50%. De este orden es la magnitud a la que se lleg en un trabajo realizado en Espaa
("Evaluacin del fraude en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Fsicas en los ejercicios 1979-1988".
IEF, Madrid 1988) coincidente con los resultados de otras estimaciones.
En realidad, es normal que sea as puesto que a diferencia de lo que sucede con el "tax gap" en el "margen de
fraude" se incluye tambin a los impuestos devengados por la economa informal.
Se trata del conocido "Taxpayer Compliance Measurement Program" (TCMP) cuyos ltimos datos corresponden
a 1988. Mas recientemente el IRS ha puesto en marcha el "National Research Program" utilizando una muestra
de 50.000 contribuyentes con informacin correspondiente a 2002 cuyos resultados estaba previsto publicar
hacia finales del pasado ao.
115
Aunque las dos tcnicas referidas son las fundamentales, tambin cabe derivar informacin
cuantitativa del fraude a partir de las amnistas tributarias. Es habitual que la condonacin de
las deudas fiscales que comporta una amnista se encuentre condicionada a la declaracin
de las autnticas bases tributarias a partir de ese momento por parte de quienes se acogen
a las mismas, lo cual nos puede ofrecer una buena medida de los niveles de evasin existentes.
El problema de este mtodo es su excepcionalidad lo cual nos priva de la posibilidad de
disponer de estimaciones regulares del fraude.
2.2. Diferentes perspectivas del fraude
La cuantificacin del fraude, utilizando complementariamente las dos tcnicas referidas, puede
hacerse desde diversas perspectivas, esto es, tratando de responder a diferentes cuestiones
de forma tal que sea posible despus combinar las respuestas y obtener as un mapa, lo mas
completo posible. Para conseguir una medida del volumen total de fraude lo habitual es
realizar su clculo en cada impuesto, incluso dentro de cada impuesto, en los distintos
conceptos o categoras gravadas de forma que podamos conocer con la mayor precisin
dnde se localiza el fraude y, si es posible, averiguar cules son las vas o los instrumentos
preferentemente utilizados para perpetrar la evasin. En esta misma lnea de investigacin
deberamos intentar averiguar cmo se distribuye el fraude por actividades econmicas y
cmo lo hace en el territorio.
Dando un paso ms, podramos preguntarnos no slo por el volumen del fraude y su localizacin
como hemos hecho hasta ahora sino tambin quines son sus protagonistas, quienes son
los defraudadores, tratando de averiguar si existen perfiles definidos atendiendo a sus
caractersticas socioeconmicas, en el caso de las personas fsicas o bien de tamao o
forma jurdica si se trata de sociedades.
Tambin el cmo del fraude tiene inters. En una primera aproximacin cabe distinguir,
frente a la obligacin tributaria, cuatro respuestas bsicas por parte del contribuyente.
(1) La primera consiste en cumplir con sus obligaciones y hacerlo de forma correcta.
En la segunda se declara pero no correctamente y aqu caben dos variantes. (2.1.) Una se
corresponde con aquellos contribuyentes que no ocultan ni falsean la informacin
facilitada a la A.T. aunque, en el caso de las autoliquidaciones, califican mal los actos o
negocios gravados dando lugar a una deuda inferior a la que correspondera. En principio,
podramos suponer que no existe nimo defraudador, aunque la reiteracin en este
comportamiento podra llevarnos a otra conclusin. (2.2)En la segunda variante de
comportamiento se contemplan comportamientos defraudadores. A diferencia de lo que suceda
en el caso anterior, aqu existe ocultacin y/o falseamiento de elementos relevantes para la
determinacin del impuesto.
Finalmente, (3) en la ltima respuesta habra que incluir a todos aquellos sujetos que, estando
obligados, ni siquiera declaran. Se trata de contribuyentes que no existen para la A.T.
Contando con las diferentes perspectivas del fraude y combinando la informacin que nos
ofrecen todas ellas, podramos elaborar, sin duda, un mapa muy rico sobre el fraude, un mapa
que nos permitira identificar dnde se encuentran los principales riesgos y orientar en esa
direccin la accin administrativa8.
Desde esta ptica, la OCDE ha publicado un interesante documento titulado "Compliance Risk Management:
Managing and Improving Tax Compliance" en octubre de 2004.
116
Pero, siendo esto claro, creo que deberamos ir un paso ms all. Deberamos no slo saber
el cunto, el dnde y el quin del fraude sino tambin el por qu. Deberamos tratar de
averiguar cules las razones que llevan a un ciudadano a defraudar o a cumplir correctamente
con sus obligaciones tributarias, es decir, deberamos disponer de unas hiptesis verificables
acerca de los comportamientos de los contribuyentes ante el impuesto de forma que podamos
conocer en cada caso las causas que determinan sus niveles de cumplimiento9.
Adems de las hiptesis de comportamiento, cuestin de la que nos ocuparemos a
continuacin, necesitaremos contar con la informacin precisa que nos permita verificar las
hiptesis ensayadas, informacin que nos proporcionar ese mapa del fraude regularmente
elaborado.
Sin embargo, ante la escasez de este tipo de informacin, se ha recurrido tambin a otras
vas para conocer las respuestas de los contribuyentes. Una va son las encuestas realizadas
a un grupo de contribuyentes a los que se les interroga sobre sus comportamientos fiscales
y las razones. La otra va utilizada son los experimentos de laboratorio en los que se trata de
reproducir situaciones reales para averiguar cul sera la conducta de los contribuyentes en
cada caso10.
3. MODELOS DE COMPORTAMIENTO Y DISEO DE LAS POLTICAS

Debemos insistir en que nicamente conociendo cules son las variables determinantes del
comportamiento de los contribuyentes ante el impuesto podremos disear polticas eficaces
dirigidas a reducir los mrgenes de fraude. De ah, pues, el enorme inters que tiene para
cualquier administracin tributaria estudiar los distintos modelos de comportamiento de sus
contribuyentes y tratar de contrastarlos con la informacin que nos pueden proporcionar los
estudios sobre el fraude. Es ms, a medida que consigamos avanzar en esta lnea y seamos
capaces de plantear hiptesis claras acerca del comportamiento de los contribuyentes, surgirn
con total claridad las necesidades de informacin en un proceso continuo de retroalimentacin.
Como acabamos de ver, ante cualquier obligacin tributaria cabe siempre al contribuyente la
alternativa de cumplir o incumplir con dicha obligacin por cualquiera de las vas bsicas
antes referidas.
La cuestin que ahora nos planteamos y que quisiramos responder consiste en aislar las
variables que, en cada caso, llevan al contribuyente a decidirse por una u otra alternativa
pues, slo si somos capaces de hacerlo podremos disear las polticas adecuadas para
inducir a los defraudadores hacia otros comportamientos mas ordenados y asimismo a reforzar
en su decisin a aquellos contribuyentes que cumplen correctamente con sus obligaciones
tributarias. En esta materia, durante los ltimos aos se han elaborado diversos modelos
tericos y tambin, aunque en menor medida dada la escasa informacin existente, varios
estudios empricos con el propsito de aislar tales variables y tratar de medir su importancia
en las decisiones de los contribuyentes.
9
10
Sobre la conveniencia de realizar estos estudios ha insistido la GAO en sus informes. Vase, por ejemplo, entre
los ms recientes "Tax compliance. Reducing the tax gap can contribute to fiscal sustainability but will require
a variety of strategies"(GAO-05-527 T), abril 2005.
Sobre la utilizacin de esta tcnica puede verse el trabajo de I. Snchez Garca y A. de Juan Chocano, "Anlisis
experimental del cumplimiento fiscal" publicado por el IEF en su coleccin de Papeles de Trabajo 2/1994.
Tambin, el ms reciente de B. Torgler, "Speaking to theorists and searching for facts: tax moral and tax
compliance in experiments", Journal of Economic Surveys, vol. 16/5, 2002.
117
Es seguro, como antes apuntbamos, que no existe un nico modelo de comportamiento

que pueda convenir a todos los contribuyentes aunque slo sea porque sus posibilidades de
evadir difieren ampliamente. En nuestro repaso de la literatura sobre modelos de
comportamiento hemos distinguido tres categoras. En la primera habra que situar aquellos
modelos que giran en torno a variables econmicas; una segunda categora de modelos
incorpora comportamientos basados en la tica de los individuos y en los valores y
comportamientos del grupo; y, finalmente, existe una tercera familia de modelos que concibe
la relacin del contribuyente con la A.T. en trminos estratgicos analizables con los
instrumentos de la teora de juegos11.
3.1. El modelo bsico
El modelo bsico de comportamiento del contribuyente, de un contribuyente racional y asocial,
supone que la decisin de pagar o no pagar un impuesto resulta de la comparacin entre los
costes y los beneficios12. En su presentacin ms sencilla, el beneficio, inmediato, coincide
con la cuota debida si dejsemos de pagar el impuesto; y el coste estara representado por el
valor del riesgo asumido en tal caso, equivalente al producto de la cantidad que tendramos
que pagar de resultar descubiertos (la cuota debida ms las sanciones) multiplicada por la
probabilidad de que esto ocurra. De acuerdo con este modelo, si el beneficio resultase superior
al coste, el contribuyente decidira no pagar el impuesto, esto es, decidira defraudar, mientras
que se inclinara por pagar el impuesto en el caso de que los costes a asumir resultasen
superiores al beneficio.
Identifica el modelo bsico tres variables fundamentales que explicaran la conducta de los
contribuyentes ante el impuesto: su cuanta, la probabilidad de que la A.T. descubra un
incumplimiento y las sanciones. Repasemos cada una de ellas.
La cuanta del impuesto constituye, como acabamos de ver, el beneficio inmediato que obtendra
el contribuyente que decidiese evadir el impuesto. En una presentacin ms elaborada, cabra
aadir los costes de cumplimiento que tambin podra evitarlos.
En esta presentacin simplificada, una elevacin de los tipos impositivos, permaneciendo
igual las dems cosas, vendra a aumentar en valores absolutos la diferencia entre beneficios
y costes y podra animar la defraudacin tal como parecen confirmar los trabajos empricos al
respecto13.
11
12
11
Aquellos interesados en una panormica de estos desarrollos analticos puede consultar el trabajo de J.
Slemrod y S. Yitzhaki, "Tax avoidance, Evasion and Administration" incluido como captulo 22 en el "Handbook
of Public Economics", vol. 3, editado por A.J. Auerbach y M. Feldstein, North-Holland, 2002.
Una alternativa muy clara y pedaggica, aunque algo ms antigua, puede hallarse en el libro de F.A. Cowell,
"Cheating the government", The MIT Press, 1990.
Un repaso mas breve y descriptivo de los modelos sobre fraude puede verse en el artculo de J. Andreoni,
B.Erard y J. Feinstein, "Tax Evasin" aparecido en el Journal of Enonomic Literature, 30 de 1998.
El modelo bsico se debe a Allingham, M. y Sandmo, A., "Income tax evasion: a theoretical anlisis", Journal
of Public Economics, 1972.
Una perspectiva de los desarrollos del modelo desde entonces puede verse en el trabajo del propio Sandmo,
"The theory of tax evasion: A retrospective view", Norwegian School of Economics and Business Administration,
setiembre 2004.
En los modelos ms formalizados la relacin del tipo impositivo con el fraude se mueve entre la ambigedad
y el resultado sorprendente de que una subida en el tipo de gravamen vendra a aumentar el nivel de
cumplimiento. Los trabajos empricos, en cambio, nos dicen lo contrario: que una subida en los tipos animar
la evasin con una elasticidad con respecto a la renta declarada situada entre el 0,5 y el 3,0. Vase el trabajo
"Tax evasion" preparado por James Alm para la "Encyclopedia of Taxation and Tax Policy".
118
La segunda variable considerada es la probabilidad de resultar descubierto (PRD). Esta variable

suele asociarse con la probabilidad de resultar auditado medida por la relacin existente
entre el nmero de auditorias realizadas y el nmero de contribuyentes, una probabilidad que,
normalmente, arroja valores muy bajos, no superiores al 5%.
Pues bien, de ser esto as, deberamos esperar que ningn contribuyente racional, como
supone el modelo, presentase su declaracin ya que, con esa PRD, para decidirse a cumplir
con sus obligaciones tributarias, las sanciones habran de resultar superiores a veinte veces
el valor de la cuota defraudada, un nivel que, como sabemos, est muy lejos del habitual en
las legislaciones fiscales. Y, sin embargo, es evidente que la mayor parte de los contribuyentes
cumple aceptablemente con sus obligaciones tributarias. Deberamos, pues, entender que
las variables del modelo bsico resultan irrelevantes? Sinceramente, no creo que sea as.
Entiendo que puedan intervenir tambin otros factores, otras variables, pero, desde luego, las
variables del modelo bsico tienen, sin duda, gran relevancia y sera su inadecuacin en
determinados casos lo que debera explicarse.
As, en primer lugar, la PRD del modelo no debera asociarse, sin ms, con el nmero relativo
de auditorias. En cualquier A.T. moderna existen otros instrumentos de verificacin de las
declaraciones que si bien no tienen la potencia de la auditoria, no por ello dejan de ser
relevantes. Pensemos, por ejemplo, en los sistemas de retenciones y pagos a cuenta, en los
cruces de informacin o en la utilizacin de "modelos de resultados" para seleccionar
declaraciones atpicas. Todos ellos son instrumentos que nos permiten detectar fraudes y,
por tanto, que vienen a aumentar el valor de la PRD bastante ms all de ese 5% de las
auditorias.
En segundo lugar, la PRD suele ser un caso de informacin asimtrica y, desde luego, es
frecuente que los contribuyentes sobrevaloren extraordinariamente esta probabilidad. La
impresin de que todo dato en posesin de la A.T. o sencillamente a su alcance, ser
efectivamente utilizado en la verificacin de las declaraciones suele ser bastante comn an
es pases donde la A.T. est lejos de disponer de tal capacidad.
En tercer lugar, es muy evidente que la PRD no es la misma para todos los contribuyentes.
La PRD para un empleado cuyo sueldo est sometido a retencin resulta claramente muy
superior a la que correspondera a un profesional o a un pequeo empresario. As, por ejemplo,
en el caso de Estados Unidos se estima que los asalariados sometidos a retencin llegan a
declarar voluntariamente el 99% de sus rentas, mientras que en el caso de algunos trabajadores
autnomos esta proporcin puede descender hasta el 19%. Resulta congruente, por tanto,
con las hiptesis del modelo bsico, que la opcin por defraudar sea mucho mas frecuente
entre los profesionales y pequeos empresarios que en el caso de los empleados, como
sucede realmente.
En resumen pues, si tomamos en cuenta todas estas circunstancias, podremos entender
mejor el grado de cumplimiento voluntario sin abandonar las hiptesis del modelo bsico.
La ltima variable considerada en el modelo son las sanciones. En su tratamiento analtico
las sanciones y la PRD aparecen como variables intercambiables. Formalmente, pues, la
A.T. podra decidir gastar menos reduciendo la PRD, y compensarlo con un aumento en el
nivel de las sanciones. Sin embargo, desde una perspectiva aplicada pocos aceptaran la
sustituibilidad de ambas variables ms all de estrechos mrgenes. Y es que, ni para una
A.T. ni para los ciudadanos en general, el volumen recaudado puede entenderse que es
independiente del patrn distributivo. Evidentemente, no es lo mismo, recaudar en similar
medida de todos los contribuyentes que contar con un fraude extendido y un segmento de
contribuyentes pagando plenamente.
119
En la medida que entendamos y verifiquemos que las variables identificadas son determinantes
del comportamiento de los contribuyentes podremos disear las polticas ms adecuadas
para reducir los mrgenes de fraude, polticas que estarn orientadas a influir sobre aquellas
variables. En el caso del modelo bsico, pues, las polticas habran de tratar de reducir los
beneficios e incrementar los costes de la ecuacin decisoria.
Por lo que se refiere a la reduccin de los beneficios, aparecen con claridad dos polticas
posibles. Una consistira en reducir los tipos impositivos aplicables; la otra, en reducir los
costes de cumplimiento para los contribuyentes.
Es probable que la PRD constituya la variable clave del modelo bsico y que su influencia se
extienda tambin a otros modelos de comportamiento. De ah que gran parte de las actuaciones
y medidas de gestin de las A.T. se dirijan a reforzar esta variable. Entiendo que la ventaja
que proporciona a la A.T. la informacin asimtrica no debera dilapidarse pues permite elevar
los niveles de cumplimiento sin coste, ni para la administracin ni para la sociedad en su
conjunto. Incluso, cabra reforzarla mediante inspecciones "ejemplarizantes" realizadas a
personas conocidas.
Al margen de esto, parece claro que, para reforzar la PRD el camino consiste en desarrollar
la capacidad necesaria para manejar informacin de forma masiva. En primer lugar, la
informacin contenida en las propias declaraciones tributarias y a este respecto no deberamos
olvidar que un sistema fiscal bien diseado puede ofrecer potentes mecanismos de control.
Pero, tambin puede y debe recurrirse a la utilizacin sistemtica de informacin externa
relevante.
En segundo lugar, la conveniencia de proceder a verificaciones masivas de profesionales,
agricultores y pequeos empresarios sobre todo, hace aconsejable la utilizacin de "modelos
de resultados" que nos permitan estimar por tipos de actividad los valores medios -y los
respectivos mrgenes de confianza- para las variables fiscales de inters (ventas, beneficios,
etc.) a partir de otras variables de fcil conocimiento. Este tipo de modelos suelen tambin
utilizarse como criterio para decidir qu contribuyentes sern objeto de una inspeccin
individualizada.
No cabe duda de que la auditoria, la inspeccin individualizada, constituye un poderoso
instrumento para detectar el fraude y, al mismo tiempo, para obtener informacin relevante.
Por ejemplo, del comportamiento del contribuyente ante el impuesto; o informacin econmica
y contable que nos ayude a mejorar los "modelos de resultados". De todas formas, la auditoria
es un instrumento que debe utilizarse con cuidado pues, segn se maneje, puede dar lugar a
reacciones contrarias por parte de los contribuyentes. Dejando aparte los casos de corrupcin,
existe una tentacin comn a los auditores consistente en preferir discutir las calificaciones
legales antes que en aportar informacin de bases ocultadas. Este sesgo, llevado al extremo,
puede producir en el contribuyente que ha declarado bien, la sensacin de trato poco limpio
e incitarle a defraudar14. En definitiva, si los inspectores siempre han de obtener alguna
recaudacin adicional, ser preferible defraudar ampliamente dejando algunas pistas sencillas
para que puedan encontrar una parte (pequea) de lo que buscan y puedan marchar contentos.
14
A este respecto puede verse el trabajo de K.A. Kinsey, "Deterrence and Alienation Effects on IRS Enforcement:
An Analysis of Survey Data" incluido en el libro editado por J.Slemrod, "Why People Pay Taxes", The University
of Michigan Press, 1992.
120
Las sanciones son la ltima variable considerada. A diferencia de lo que sugiere el modelo
bsico, parece existir en cada sociedad criterios de lo que pudiramos denominar sanciones
razonables o proporcionadas. Esto sera algo a verificar en cada caso y, de resultar cierto,
obligara a ajustar la ecuacin decisional operando sobre la PRD que, lamentablemente es
instrumento ms complejo y costoso.
Tambin la estructura de las sanciones es importante. Hay sistemas en los que slo los que
defraudan son objeto de revisin de ejercicios anteriores. Normalmente existen sanciones
agravadas para los casos de reincidencia y, en algunos pases, incluso penas de crcel en
casos extremos. Todo esto requiere de un anlisis sobre su efectividad, la efectividad de la
poltica de sanciones, para decidir su diseo.
Como hemos apuntado, frente a este modelo de comportamiento que, en su expresin mas
simple correspondera a una persona tan racional como amoral, contrasta el comportamiento
de aquellos ciudadanos que cumplen con sus obligaciones tributarias aparentemente por
razones alejadas de ese clculo econmico que contempla el modelo bsico. Es seguro que
este tipo de contribuyentes son otras las variables que determinan su comportamiento, variables
que deberamos identificar, pero tampoco se puede desechar que, incluso en este caso, las
variables del modelo bsico tengan alguna influencia.
Como demuestra al parecer la experiencia reciente del IRS, a partir de las reformas iniciadas
en 1998 que pusieron el acento, como es sabido, en el cumplimiento voluntario y descuidaron
las actuaciones de control ms coercitivas (enforcement), se produjo un retroceso en los
niveles de cumplimiento ponindose as de manifiesto la influencia del control incluso entre
aquellos contribuyentes que cumplen bien con sus obligaciones tributarias, aparentemente
por otras razones.
Pues bien, sin desechar la influencia de las variables del modelo bsico, hay que reconocer
que existen colectivos de contribuyentes en los que aparecen otras variables con gran influencia
en sus comportamientos fiscales dando lugar a otras pautas de respuesta.
3.2. El modelo ciudadano
Entre los contribuyentes que observan estas pautas de comportamiento suele darse de partida
una aceptacin del impuesto por razones que deberamos investigar. Al parecer, es frecuente
que en estos casos operen variables no estrictamente econmicas y que estas sean las
determinantes de la conducta observada. Por ejemplo, un fuerte sentido de pertenencia y de
compromiso con los valores sociales y polticos del grupo facilita una alta moral fiscal. Algo
de esto parece haberse producido en Espaa en los ltimos aos, desde la recuperacin de
la democracia, lo que ayudara a explicar que se haya podido doblar prcticamente la presin
fiscal sin registrarse reacciones de rechazo15.
Es indudable que los valores y la tica personal juegan un papel decisivo en estos
comportamientos16 papel que resultar reforzado en la medida en que los tributos reclamados
se entiendan justificados y se exijan en iguales trminos a los dems miembros del grupo.
15
16
Sobre este tema puede verse el trabajo de J. Martnez-Vazquez y B. Torgler, "The Evolution of Tax Moral in
Modern Spain", de prxima publicacin.
Asimismo, el trabajo de J. Prieto Rodrguez, M.J. Sanzo Prez y J. Suarez Pandiello, "Anlisis econmico de la
actitud hacia el fraude en Espaa", Working Paper, Universidad de Oviedo, 2005
Vase al respecto el trabajo de M. Wenzel, "Motivation or Rationalization?. Causal Relatios Between Ethics,
Norms and Tax Compliance" de prxima publicacin en el Journal of Economic Psychology.
121
La conveniencia de alcanzar este estado de opinin se ve, sin embargo, dificultada por las
asimetras que suelen caracterizar a las opiniones de los contribuyentes cuando se les interroga
sobre estas cuestiones. Sin negar los elementos de verdad que puedan existir en muchos
casos, lo bien cierto es que los ciudadanos suelen pensar que los impuestos nunca se
distribuyen equitativamente y, desde luego, que no paga ms impuestos quien ms tiene, a la
vez que tienen una percepcin de su propio comportamiento distante de la realidad lo cual les
proporciona cierta cobertura moral para la evasin17. Es claro, pues, que, a pesar de las
dificultades, la pedagoga y la transparencia informativa pueden contribuir a compensar tales
sesgos, favoreciendo la aceptacin del impuesto y su cumplimiento voluntario.
En esta misma lnea, una variable de gran trascendencia que no hemos considerado hasta
ahora es el gasto pblico, esto es, cules sean los bienes y servicios que el estado nos
brinda a cambio de los impuestos. En nuestra opinin, para explicar las respuestas de los
contribuyentes frente al impuesto es muy importante la eficacia con que se administren los
recursos obtenidos por la hacienda. Resulta muy difcil aceptar una exaccin cuando los
recursos as obtenidos se destinan a finalidades que nos parecen reprobables o, peor an, se
despilfarran. Por eso, para defender los impuestos es importante ocuparse seriamente de los
destinos del gasto pblico. Si se logra que los contribuyentes paguen sus impuestos, lo
normal ser que exijan al gobierno un buen uso de los recursos y esto es precisamente lo que
debera garantizarse y explicarse ya que, de no ser as, lo ms probable es que disminuyan
los niveles de cumplimiento voluntario. Se trata, como puede verse, de un camino que no
admite paradas intermedias: no es posible pagar bien y gastar mal. Tiene tanta influencia el
destino de los recursos que para lograr una mayor aceptacin de los impuestos en algunos
pases se utilizan tcnicas de afectacin de ciertos impuestos a determinados gastos,- por
ejemplo, los gravmenes sucesorios a financiar las polticas de igualdad de oportunidadeslogrando con ello potenciar la colaboracin de los contribuyentes.
Diversos autores han estudiado la importancia de las normas y los comportamientos sociales
en las decisiones de los contribuyentes. En este terreno es de destacar, por ejemplo, la
importancia que tiene el comportamiento de los otros miembros del grupo. Opera un "efecto
imitacin" que viene a reforzar el sentido de pertenencia18. Este rasgo de la conducta de los
contribuyentes, de resultar significativo, como parece, hara de la evasin una conducta,
digamos, contagiosa en cualquier direccin y, por tanto, de comportamiento exponencial a
partir de una determinada masa critica, lo cual, segn sea la direccin tomada, podra facilitar
o dificultar extraordinariamente la tarea de la A.T.
3.3. Los comportamientos estratgicos
Volviendo al modelo bsico, hasta ahora hemos supuesto implcitamente que la A.T. decida
sus parmetros, fundamentalmente, la PRD y las sanciones, y que los contribuyentes, a la
vista de tales parmetros y su disposicin a asumir riesgos, decidan su conducta. Existe no
obstante una familia de modelos que suponen comportamientos estratgicos tanto a los
17
18
Los sesgos e inconsistencias de las opiniones de los contribuyentes en estas materias pueden verificarse, por
ejemplo, en la serie de encuestas realizadas por el IEF (Espaa) con el apoyo de la AEAT que se publican en
la coleccin de Documentos del propio IEF. El ltimo publicado correspondiente a 2004 es el Documento
nmero 11/05. Tambin puede verse el artculo "Does Deterrence Deter? Measuring the Effect of Deterrence on
Tax Compliance in Field Studies and Experimental Studies" de D.J. Helling, H. Elffers, H.S.J. Robben y P.
Webley en el libro " Why People Pay Taxes", op. cit.
Vase el trabajo de B. Fortn, G. Lacroix y M. Villeval, "Tax Evasion and Social Interactions", Discussin Paper,
1359. The Institute for the Study of Labor (IZA), 2004, donde se destaca la influencia de los valores y
comportamientos del grupo al respecto.
122
contribuyentes como a la administracin. En este caso, la PRD puede decidirse por la A.T.
teniendo en cuenta los perfiles y comportamiento de los contribuyentes y estos configuran su
comportamiento teniendo en cuenta las reacciones de la administracin.
Aunque, en principio, este tipo de modelos sera de aplicacin general, por sus caractersticas
parece mas propio de grandes contribuyentes, fundamentalmente de grandes empresas, que
disean sus propias estrategias tributarias para minimizar los tributos a pagar recurriendo a
economas de opcin as como a las lagunas o imprecisiones legales que pudieran existir
bordeando, con frecuencia los lmites del fraude de ley. Estas pautas de comportamiento
requieren, como es obvio, de un profundo conocimiento de las normas y del recurso al
asesoramiento jurdico especializado.
En el modelo bsico hemos considerado que la PRD era un parmetro que decida la
administracin. La realidad es algo ms compleja ya que una cosa es auditar a un
contribuyente; otra, que el auditor alcance a descubrir todas las cuotas ocultadas; y, otra
todava, que los tribunales de justicia le den plenamente la razn al auditor. As pues, sin ir
ms all, la PRD puede verse como el producto de tres probabilidades distintas. La primera
es la que est mas en manos de la administracin pero no totalmente. As, por ejemplo, si la
A.T. establece un criterio de inspeccin tipo "corte" (cut-off) decidiendo auditar
fundamentalmente a los contribuyentes cuya renta declarada no alcance determinados niveles
y este criterio es conocido, es evidente que la probabilidad de resultar auditado depender del
nivel de renta declarado que es una decisin del contribuyente. A mayor renta declarada,
menor probabilidad de ser objeto de auditoria.
Puede suceder tambin que la A.T. no explicite los criterios que utiliza para seleccionar a los
contribuyentes a inspeccionar, en cuyo caso el ncleo del juego se situara en las otras dos
probabilidades que, si nos fijamos, veremos que tampoco dependen exclusivamente de la
A.T. sino, en gran medida, de la estrategia adoptada por el contribuyente19. Con un buen
asesoramiento legal pueden minimizarse los riesgos de resultar descubierto y, sobre todo, de
perder ante los tribunales que, a fin de cuentas ser la probabilidad que importe.
Es claro que, ante este tipo de comportamientos, las polticas a desarrollar por parte de la
A.T. habrn de ser distintas a las consideradas anteriormente. Tambin aqu la administracin
puede comportarse estratgicamente no cabe duda, pero en todo caso sera conveniente que
pudiera disponer de medios similares a aquellos de que suelen disponer los grandes
contribuyentes. De no ser as, el juego no estara equilibrado.
Tratndose de grandes empresas multinacionales, el concurso y la cooperacin de otras A.T.
puede resultar decisivo, especialmente de la A.T. donde resida la sociedad matriz. Los
convenios y acuerdos tanto bilaterales como multilaterales pueden resultar de gran utilidad
para afrontar estos casos. Asimismo, sera recomendable desarrollar polticas normativas
que corrigiesen los huecos y las posibles inconsistencias y/o contradicciones legales que
dan pi a este tipo de comportamientos. No cabe duda de que este propsito puede obligar a
una tarea permanente dado que al cerrar un resquicio de la ley fiscal probablemente estemos
abriendo otro en otra parte.
17
Tambin pueden depender, obviamente, de las posibilidades de corromper a los inspectores, en su caso. Sobre
esta cuestin puede verse, por ejemplo, el trabajo de A. Vasin, "Models of Tax Enforcement with corrupt tax
inspectors" presentado al Primer Congreso Mundial de la Sociedad de Teora de Juegos, celebrado en Bilbao
(Espaa) en 2000.
123
Del repaso de los modelos de comportamiento del contribuyente que acabamos de realizar,
cabe sintetizar algunas cuestiones que son de especial relevancia. En primer lugar, parece
claro que existen dos variables - la PRD y las sanciones - que juegan un papel muy importante.
Central en el caso del modelo bsico y de los modelos de comportamiento estratgico, pero
tambin destacado en lo que hemos denominado modelo ciudadano. En las contrastaciones
empricas, los sistemas de retenciones y las obligaciones de informacin aparecen como
elementos fundamentales de la PRD.
En segundo lugar, las conductas de los contribuyentes no son todas iguales y por ello tiene
sentido segmentarlos y plantear polticas diferenciadas.
En tercer lugar, existen colectivos de contribuyentes en los cuales las variables econmicas
no proporcionan una explicacin cabal de su comportamiento por ms que puedan conservar
alguna influencia. La tica personal y el comportamiento del grupo, de los dems, aparecen
aqu como variables importantes a considerar.
Finalmente, y me gustara destacar este aspecto, una variable influyente en la conducta de
los contribuyentes es la propia conducta del estado. Si la conducta del estado se percibe por
los contribuyentes injusta y/o ineficaz, las dificultades para recaudar impuestos sern, sin
duda, enormes. Por eso es tan importante que el sistema tributario se entienda equitativo y
que los gastos se dirijan a atender las prioridades sociales con eficacia. Y vuelve a aparecer
la conducta del estado, en este caso de la inspeccin tributaria en concreto, al comprobar
que posturas en extremo formalistas por parte de los auditores pueden acabar constituyendo
un factor que colabore al fraude antes que a evitarlo.
Por tanto, conviene no olvidar que la evasin no slo depende de variables ajenas sino tambin,
y yo dira que en medida importante, de las decisiones y comportamientos del propio estado
y esto es algo que no deberamos olvidar.
Primero, para intentar actuar correctamente; y, de no ser as, para ser conscientes de los
lmites que ello comporta para la actuacin de la A.T.
4.
LA EVALUACIN DE LAS POLTICAS
Acabamos de repasar los rasgos de las tres familias de modelos de comportamiento de los
contribuyentes que mayor atencin han suscitado durante los ltimos aos y que nos pueden
orientar acerca de las variables relevantes en los distintos segmentos de contribuyentes. No
obstante, esta es una tarea en la que el trabajo propio, el de cada A.T., analizando y verificando
las hiptesis de comportamiento formuladas utilizando los datos de cada pas, resulta
insustituible. Precisamente por eso es tan importante elaborar regularmente mapas del fraude
que nos permitan fijar objetivos, orientar las polticas y valorar su impacto.
Imaginemos que al elaborar un mapa del fraude hemos llegado a la conclusin de que la
mayor parte de la evasin la protagonizan, por ejemplo, los profesionales y las pequeas y
medianas empresas, segmento en el que el margen de fraude se sita, digamos, en el 50%.
Con esta informacin podra fijarse el objetivo a alcanzar en este grupo de contribuyentes que
podra consistir en reducir ese margen de fraude, por ejemplo, en diez puntos porcentuales
durante un perodo determinado de tiempo.
124
Para intentar alcanzar dicho objetivo, el primer paso podra consistir en identificar las variables
que mayor influencia tienen en las decisiones ante el impuesto en este grupo de contribuyentes
para lo cual tendremos que ensayar y verificar diversos modelos de comportamiento. Hecho
esto, imaginemos que llegamos a la conclusin de que en este segmento de contribuyentes
son las variables econmicas las ms importantes y, entre ellas, la de mayor trascendencia
sobre el nivel de cumplimiento es la PRD. A esta conclusin probablemente habremos llegado
tras relacionar funcionalmente diversas variables con el margen de fraude resultando la relacin
con la PRD la ms significativa lo cual nos permitir disponer al mismo tiempo de una
cuantificacin de esa influencia. Esto significa que si nuestro objetivo consiste en situar el
margen de fraude en el 40% la anterior relacin funcional nos aproximara el valor que debera
alcanzar la PRD en este caso para conseguir aquel objetivo. A partir de aqu, podramos
decirlo as, dispondremos de un objetivo intermedio o instrumental -cuya consecucin sera,
normalmente, una responsabilidad de la A.T.- consistente en el valor que debera alcanzar la
PRD para este segmento de contribuyentes, objetivo que, cabe suponer, al que podra llegarse
a travs de distintos caminos. As, podra, por ejemplo, introducirse un sistema de retenciones
o pagos a cuenta; podran establecerse obligaciones adicionales de informacin; podran
reforzarse las auditorias; o podra iniciarse una campaa de investigacin para descubrir
sujetos del segmento que no han declarado. Existen obviamente muchas actuaciones o
polticas alternativas para intentar alcanzar el objetivo pretendido y la cuestin consiste en
seleccionar las que resulten ms eficaces, teniendo en cuenta los recursos de que disponga
la A.T.
Para poder seleccionar las polticas antifraude ms adecuadas en cada necesitaramos
averiguar, primero, cul es el impacto de cada poltica sobre los objetivos. En una primera
aproximacin podramos ceirnos a estudiar los impactos de cada poltica sobre su objetivo
dejando para ms adelante el estudio de los posibles efectos cruzados. Y, en segundo lugar,
necesitaramos tambin conocer los costes en que tendramos que incurrir para instrumentar
cada una de las polticas diseadas. Contando con esta doble informacin sera posible
calcular para cada poltica un indicador expresivo de su impacto por unidad de coste, que
podra considerarse un indicador de su eficacia.
4.1. El impacto sobre los objetivos
Hay que reconocer que no resultar sencillo estimar el impacto de las polticas, pero no es
menos cierto que existen diversas formas de aproximarse a esta cuestin y que disponer de
alguna informacin cuantitativa y contrastada siempre ser preferible a no tener ninguna. En
este terreno convendra ser posibilista y avanzar gradualmente entendiendo que nos hallamos
ante una tarea que debiera ser permanente en cualquier A.T.
Disponiendo de la informacin cuantitativa que nos proporciona el mapa del fraude regularmente
elaborado, podramos tratar de medir el impacto de las polticas utilizando modelos
economtricos, esto es, estimando funciones que relacionen las polticas como variables
independientes, con los niveles de fraude en los distintos segmentos de contribuyentes
diferenciados.
Con objeto de depurar la influencia de una poltica en concreto cabra tambin recurrir a
utilizar un grupo de muestra sobre el que se aplicara la poltica en cuestin comparando los
resultados con los arrojados por el resto del colectivo de contribuyentes a los que no se les
aplic esa poltica. La modelizacin matemtica tiene la ventaja de que proporciona
directamente resultados cuantitativos y de que permite mltiples variantes con diversos grados
de complejidad.
125
4.2. El coste de las polticas

La otra tarea a realizar, como hemos indicado, consiste en estimar los costes de las distintas
polticas. Curiosamente y a pesar de que la A.T. puede verse como una organizacin productora
de servicios, no es frecuente que se utilice una contabilidad analtica que nos permita conocer
el coste de los distintos servicios prestados y, por lo tanto, tampoco el coste de gestionar las
distintas polticas. Deberamos pues avanzar en esta direccin y deberamos hacerlo intentando
conocer no slo los costes en que incurre la A.T., que son los costes de gestin, sino
tambin identificando y cuantificando los costes de cumplimiento en que tienen que incurrir
los contribuyentes al atender sus obligaciones tributarias ya que es la suma de ambos la
magnitud realmente relevante.
En efecto, si queremos medir adecuadamente los costes de las distintas polticas para poder
evaluar su eficacia deberemos tener en cuenta tanto los costes de gestin como los costes
de cumplimiento ya que en muchos casos se trata de costes intercambiables y de no hacerlo
as podramos introducir un sesgo a favor de aquellas polticas que comportan menores costes
de gestin a costa de aumentar los costes de cumplimiento. Y tambin hay casos en que
podra suceder lo contrario.
4.3. Indicadores de eficacia
Como ya hemos apuntado, si dispusisemos de una medida del impacto sobre su objetivo de
cada poltica y paralelamente de sus costes de instrumentacin podramos construir podramos
asignarle un indicador de eficacia resultado de combinar ambas variables. Dicho indicador
aproximara, para cada poltica, el coste de alcanzar una determinada proporcin del objetivo.
Imaginemos que el objetivo consiste en reducir la brecha fiscal. Pues bien, el indicador de
eficacia de una poltica nos podra decir cuanto cuesta reducir en un punto, por ejemplo, la
brecha de fraude o alternativamente, en cuanto se puede reducir la brecha del fraude por
cada, digamos, diez mil dlares de gasto de la A.T. Disponiendo de esta informacin ser
sencillo jerarquizar las polticas y seleccionar las de mayor eficacia.
5. ADMINISTRACIN Y POLTICA: DISTRIBUCIN DE RESPONSABILIDADES

Como podemos apreciar, el punto de partida de toda la secuencia que hemos venido
describiendo y que debera llevarnos a seleccionar las polticas mas eficaces, arranca de
elaborar una radiografa del fraude a partir de las estimaciones de la recaudacin potencial.
Con ella ser posible elegir objetivos consistentes para la administracin tributaria, construir
y verificar distintas hiptesis de comportamiento de los contribuyentes ante el impuesto,
disear las polticas mas adecuadas jerarquizndolas de acuerdo con su eficacia y, con todo
ello, lograr compromisos concretos de la administracin tributaria, como organizacin
profesional, con el mbito poltico. Estamos, pues, ante un proceso con tres momentos
sucesivos y diferenciables:
Eleccin de los objetivos de la organizacin.

Seleccin de las polticas mas adecuadas para alcanzar los objetivos comprometidos, e
Instrumentacin de las polticas.
cuya responsabilidad se habr de distribuir entre los mbitos poltico y administrativo

dependiendo cmo se hallen configuradas las relaciones entre ambos mbitos en
cada caso.
126
En general se acepta que, en todo caso, el sealamiento de los objetivos corresponde al

mbito poltico y que la instrumentacin de las polticas constituye una responsabilidad de la
administracin. En cambio, la etapa intermedia puede corresponder al mbito poltico, a la
administracin o a una combinacin de ambos, dependiendo, como decimos, de cual sea el
modelo de relacin existente en cada caso entre poltica y administracin. En una
administracin tradicional dirigida por polticos resulta difcil distinguir el mbito poltico y el
administrativo y mucho menos sus responsabilidades respectivas. En tal caso ser difcil que
se establezcan expresamente objetivos cuantitativos del tipo indicado y, sobre todo, que se
acepten compromisos por parte de la A.T. y, en su caso, se exijan las responsabilidades
correspondientes.
En realidad para que la A.T. pueda comprometerse con un conjunto de objetivos cuantitativos
es necesario que existan ciertos mrgenes de autonoma decisional con respecto al mbito
poltico, mrgenes que le proporcionen, al menos, la capacidad decisional suficiente para
poder cumplir con aquellos objetivos. Pues bien, dependiendo del nivel de autonoma de la
administracin tributaria la segunda etapa puede llevarse a cabo por la propia administracin
o decidirse en el mbito poltico, si bien en este caso, contando normalmente con el
asesoramiento y la propuesta de la administracin que debera responsabilizarse del diseo,
configuracin y evaluacin de las polticas.
6. CONCLUSIONES
Quisiera concluir mi intervencin destacando los principales elementos de la lnea
argumental desarrollada. En primer lugar y por las razones explicadas, son los mrgenes
de fraude la variable que debera utilizarse como referencia para estructurar los objetivos
de la A.T. No la recaudacin total ni mucho menos lo recaudado directamente como
consecuencia de las actuaciones de control de la A.T. En segundo lugar, para poder medir los
mrgenes de fraude necesitamos realizar una estimacin de la recaudacin potencial, de ah
el inters de esta magnitud y de su clculo que nos permite elaborar una radiografa del fraude
sin la cual las polticas de cualquier administracin se movern a ciegas. En tercer lugar, la
elaboracin regular de una radiografa del fraude es el instrumento que nos ha de permitir
disponer:
a) De la informacin necesaria para analizar los distintos modelos de comportamiento de
los contribuyentes ante el impuesto de cuyo estudio, como sabemos, podremos derivar
las correspondientes polticas, y
b) De la informacin que nos permitir estimar el impacto de cada poltica sobre su objetivo.
En cuarto lugar, para poder evaluar las polticas instrumentadas por la A.T. necesitamos
conocer, adems de su impacto sobre los objetivos, sus costes, tanto los de gestin como
los costes de cumplimiento que soportan los contribuyentes. Finalmente y como
recomendacin, creo que tiene inters que las A.T. se ocupen regularmente de las cuestiones
referidas dotndose de los medios necesarios para ello, sin perjuicio de que puedan
establecerse vas de colaboracin en esta materia con otras A.T.
127
LA FUNCIN DE RECAUDACIN (DECLARACIN Y PAGO)

A TRAVS DE INTERNET
Michiaki Hashimura
Coordinador General de Administracin Tributaria
Secretara de Ingresos Federales de
(Brasil)
I.
Entrega de las Declaraciones por Internet

I.1 Antecedentes
I.2 Procedimientos bsicos para entrega de la declaracin por Internet
I.3 Seguridad y privacidad
II. Pago de Tributos por Internet

II.1. Pago mediante la aplicacin de los bancos (transferencia electrnica
de fondos)
II.2. Pago/registro con la aplicacin de la SRF en la Internet (ambiente de
pago/registro)
II.3 Seguridad y privacidad
II.4 Declaracin con pago/registro de cuotas por Internet (impuesto de
renta persona fsica - 2003)
I.
ENTREGA DE LAS DECLARACIONES POR INTERNET
I.1 Antecedentes
Antes del uso de Internet, la Secretara de Ingresos Federales (SRF) ya pona a disposicin
de los contribuyentes, desde 1991, el Programa Generador de Declaracin (PGD) que les
posibilitaba hacer su declaracin usando una microcomputadora. El referido programa apoyaba
al contribuyente en la elaboracin de su declaracin, haciendo clculos y destacando posibles
errores de llenado o uso de valores que excedan los lmites previstos en la legislacin. Al
trmino del llenado el Programa generaba un disquete para entregar a la SRF.
Con el advenimiento de la Internet y su amplio uso, la SRF viene mejorando las herramientas
y medios para el cumplimiento de las obligaciones tributarias, sin perjudicar la calidad de las
informaciones catastrales y econmico-fiscales.
A partir de 1997, la SRF viene usando la Internet para facilitar al contribuyente el cumplimiento
de sus obligaciones accesorias, esto es, la entrega de Declaraciones.
Los declarantes que hacen su declaracin usando el PGD, en vez de entregar su declaracin
en disquete, pueden, con el uso del Programa Receitanet, transmitirla desde su casa o su
trabajo siempre que dispongan de una microcomputadora conectada a la Internet. Este medio
de entrega posibilita:
disminucin de enormes filas que se formaban en el perodo de entrega de las

declaraciones;
reduccin de costos, pues elimina la trascripcin de la declaracin;
calidad en la recoleccin de los datos;
acceso ms rpido a la informacin; y
cumplimiento respecto del plazo legal de devolucin del impuesto.
A ttulo de ejemplo, en el ao de 2002, cerca de 15 millones de declarantes del Impuesto

Sobre la Renta de las Personas Fsicas (IRPF), representando ms de 90% del universo,
transmitieron su declaracin por Internet.
De aquel 90% del universo, un nmero razonable de contribuyentes deja la transmisin de su
declaracin para los ltimos das, ocasionando un congestionamiento en la red de la SRF.
Esta situacin obliga a la SRF a prever y ampliar la capacidad de recepcin de estas
declaraciones en la red.
La transmisin de la declaracin por Internet la controla el Programa Receitanet que consiste
en la interfase entre la computadora del contribuyente conectada a la Internet y la base de
recepcin de las declaraciones en la SRF. Por medio de este Programa se realiza la transmisin
de la declaracin y el envo del recibo al contribuyente. El Programa Receitanet est disponible
junto con el PGD de la declaracin, en la pgina de Web de la SRF, en la siguiente
direccin:<http// www.receita.fazenda.gov.br>.
130
I.2 Procedimientos Bsicos para la Entrega de la Declaracin por Internet

Para uso de la Internet como medio de entrega y cumplimiento de la obligacin accesoria, en
primer lugar, la Declaracin debe ser elaborada con el uso del PGD en la microcomputadora.
El PGD observa los lmites legales de las deducciones y determina automticamente el
impuesto, o la restitucin debida, conforme el caso, adems de informar al contribuyente la
opcin de declaracin, completa o simplificada, que le es ms favorable.
La declaracin llenada a partir del PGD puede ser mandada por la Internet. Para su transmisin,
la microcomputadora debe estar conectada a la Internet y en ella debe estar instalado el
Programa Receitanet.
Despus de la grabacin de la declaracin, el Programa Receitanet pregunta si el contribuyente
desea transmitirla inmediatamente.
Si la respuesta fue SI, el Programa Receitanet se carga automticamente y, estando la
declaracin en el local seleccionado (unidad de disquete o disco duro), se debe accionar la
transmisin.
Si la respuesta fue NO, la transmisin debe ser hecha posteriormente con el uso del men
Declaracin - Transmitir por Internet.
Concluida la transmisin, el Recibo de Entrega, conteniendo la autenticacin electrnica de
recepcin, es grabado automticamente en el disquete o en el disco duro.
En los cuadros que siguen se presentan los datos relativos al total de declaraciones procesadas
por la SRF en el perodo de 1997 a 2002 por tipo de Declaracin (Persona Fsica, Persona
Jurdica y Otros) y los respectivos medios usados (Internet, Medios magnticos y Formularios).
El porcentaje de entrega por medio de la Internet, en todas las declaraciones, est entre el
90% y el 100%, lo que demuestra el alto grado de aceptacin de este medio de entrega por
los declarantes, gracias a la facilidad y comodidad ofrecidas. En el caso de las personas
jurdicas el 100% de las Declaraciones se efectan en medio magntico.
Nmero de Declaraciones de las Personas Fsicas

Medio usado
1997
Internet
708.962
Medios
magnticos 4.657.055
Formularios 3.912.120
Total
9.278.137
1998
2.985.409
1999
2000
6.552.630 10.601.829
2001
12.825.103
2002
15.289.828
4.963.238
3.343.996
11.292.643
3.388.924 1.057.800
2.078.425 1.294.486
12.019.979 12.954.115
948.614
1.126.603
14.900.320
616.515
832.034
16.738.377
Nmero de Declaraciones de las Personas Jurdicas

Medio usado
1997
Internet
608.858
Medios
magnticos 2.054.767
Formularios 1.130.188
Total
3.793.813
1998
1.838.895
1999
6.240.837
2000
7.360.096
2001
7.895.352
2002
7.848.155
2.166.374
554.073
4.559.342
896.163
0
7.137.000
290.968
0
7.651.064
194.897
0
8.090.249
196.649
0
8.044.804
131

Cantidad de Otras Declaraciones
Medio usado
Internet
1997
1998
103.302
572.867
1999
1.377.956
2000
2.212.205
2001
2002
4.793.480
6.745.369
Medios
magnticos
1.284.689
329.516
63.656
10.652
Formularios
3.504.162
1.934.901
2.060.000
1.796.591
1.226.755
939.190
Total
3.607.464
3.792.457
3.767.472
4.072.452
6.030.887
7.684.559
Total de Declaraciones Procesadas por la SRF

Medio usado
Internet
1997
1.421.122
1998
5.397.171
1999
14.171.423
2000
20.174.130
2001
2002
25.513.935
29.883.352
Medios
magnticos
6.711.822
8.414.301
4.614.603
1.412.424
1.154.163
813.164
Formularios
8.546.470
5.832.970
4.138.425
3.091.077
2.353.358
1.771.224
16.679.414
19.644.442
22.924.451
24.677.631
29.021.456
32.467.740
Total
I.3 Seguridad y Privacidad

El Programa Receitanet est definido y dimensionado para atender la entrega de un gran
volumen de declaraciones por la Internet. La infraestructura fue dimensionada para atender
las necesidades definidas por la SRF (1700 conexiones por minuto), con seguridad y
disponibilidad de los servidores de recepcin, de los equipos de red, de la aplicacin y de las
informaciones que transitan por la Internet.
El Programa Receitanet es una aplicacin cliente/servidor donde la conexin se inicia por la
aplicacin cliente y control del flujo de mensaje hecho por el servidor. Todos los mensajes
entre el cliente y el servidor son criptografiados por medio de rutinas de los productos ms
recientes en el rea de seguridad. Con estas rutinas se hace la certificacin de la aplicacin
cliente usando llaves asimtricas de 1024 bits. Slo se permite la conexin de la aplicacin
cliente con la aplicacin servidor despus de la certificacin de ambos, tanto de la aplicacin
cliente certificando la aplicacin servidor como en sentido contrario. En caso de que la
certificacin no ocurra, la aplicacin servidor deshace la conexin TCP/IP(Transmission Control
Protocol/Internet Protocol), liberando los recursos para una nueva conexin.
Despus de realizada la certificacin, todo el flujo de mensaje y el archivo transmitido son
criptografiados por una llave de sesin, simtrica de 128 bits, que se estableci entre la
aplicacin cliente y la aplicacin servidor a cada nueva conexin.
Adems del procedimiento de criptografa se utiliza un procedimiento de compresin de datos,
usando un producto muy novedoso del mercado. El producto hace la compresin del archivo
a una tasa promedio de 7:1 (un archivo medio de declaracin que presenta el tamao de
7Kbytes, se reduce a aproximadamente 1Kbyte). La compresin es extremadamente importante
por el hecho de la economa significativa de los costos con recursos de comunicacin y
eliminacin de redundancia del lenguaje que podran ser exploradas en un proceso de
132
criptoanlisis. El archivo comprimido por la aplicacin cliente del Programa Receitanet

solamente es descompactado en el Mainframe del Servicio Federal de Procesamiento de
Datos (SERPRO), en la regional So Paulo, que atiende a la SRF.
II. PAGO DE TRIBUTOS POR INTERNET

II.1 Pago mediante la aplicacin de los Bancos (Transferencia electrnica de Fondos)
La Resolucin del Ministro de Estado de Hacienda n 135, del 24.06.1997, autoriz a las
instituciones financieras integrantes de la Red Recaudadora de Ingresos Federales (RARF) a
recibir, opcionalmente, el pago de tributos y contribuciones federales por medio de Terminales
de Auto-Atencin (TAA), HomeBank, OfficeBanking e Internet Banking.
Para recaudar por medio de esta modalidad, denominada Transferencia Electrnica de Fondos,
la institucin financiera debe presentar un proyecto a la aprobacin de la SRF, informando las
formas de acceso del contribuyente al sistema de la institucin financiera, los modelos de
comprobantes de pago y la respectiva autenticacin electrnica y las formas y plazos de
archivo de las informaciones relativas al pago.
El contribuyente usa el acceso puesto a disposicin por la institucin financiera, se identifica
de la manera usual (sea o certificacin digital) y presenta los datos del ingreso a pagar. La
institucin financiera, entonces, verifica los datos de acuerdo con las especificaciones de la
SRF, debita en la cuenta-corriente y entrega el comprobante de pago. Posteriormente, En el
caso de que no haya sido impreso el comprobante de pago en el momento de la realizacin
de la transaccin, el contribuyente podr usar el sistema de la institucin financiera para
obtener una copia del comprobante.
En los plazos definidos por la legislacin, la institucin financiera deposita el producto de lo
recaudado en la cuenta nica del Tesoro Nacional y remite a la SRF, en medio magntico, los
datos del ingreso pagado (n de identificacin del contribuyente en el Catastro de las Personas
Fsicas (CPF) o en el Catastro Nacional de las Personas Jurdicas (CNJP), cdigo del ingreso,
perodo de determinacin, fecha de vencimiento, valor del principal y, si fuese el caso, de la
multa y el inters). Los datos del ingreso pagado alimentan la base de pagos de la SRF.
La tarifa pagada a la institucin financiera por Documento de Recaudacin de Ingresos Federales
(DARF) recaudado en ventanilla (DARF-papel) alcanza R$ 1,39 (un real y treinta y nueve
centavos). En la modalidad de pago por medio de transferencia electrnica de fondos (DARFelectrnico) la tarifa se reduce al R$ 0,60 (sesenta centavos de real), permitiendo una economa
de recursos financieros para la Unin.
Actualmente, de las 56 instituciones financieras integrantes de la RARF, 19 instituciones
financieras usan esta modalidad de recaudacin.
De los 68,7 millones de documentos de recaudacin recibidos en el ao 2002, 6,5 millones
fueron por medio de la modalidad de transferencia electrnica de fondos, o sea, 9,5% del total
de documentos.
Sin embargo, se nota que el uso de esta modalidad de recaudacin viene aumentando cada
ao, tanto nominalmente cuanto porcentualmente (con relacin al total de documentos
recaudados), conforme se puede observar en el cuadro que sigue:
133
Cantidad de documentos de pagos (DARF) recibidos por la SRF

Ao
Total de
DARF
(A)
1999
59.832.473
DARFelectrnico
(B)
%
(B/A)
599.414
1,00%
2000
62.997.702
966.094
1,53%
2001
66.300.984
2.750.344
4,15%
2002
68.690.854
6.518.861
9,49%
Normas en vigencia sobre la materia:
Resolucin MF n 135, del 24.06.1997 (Instituye la modalidad de pago por medio de

transferencia electrnica de fondos)
Instruccin Normativa SRF n 58, del 27.06.1997 (Dispone sobre el pago por medio de
transferencia electrnica de fondos)
Acto Declarativo COSAR/COTEC n 47, del 14.08.1997 (Aprueba modelos de
comprobantes de pago)
II.2 Pago/Registro con la aplicacin de la SRF en la Internet (Ambiente de Pago/

Registro)
Posteriormente, la Resolucin SRF n 410, del 18.04.2001, reglament el pago de ingresos
federales por medio de un aplicativo de la SRF en ambiente Internet, haciendo efectivo el
respectivo dbito en la cuenta corriente bancaria.
Para recaudar por medio de esta modalidad, denominada Ambiente de Pago/Registro, la
institucin financiera debe disponer de una aplicacin especfica en su Internet Banking
homologada por la SRF.
Para efectuar el pago, el contribuyente accesa la aplicacin disponible en la pgina de la SRF
en la Internet, en la siguiente direccin: <http:www.receita.fazenda.gov.br> y provee los datos
del ingreso por pagar. La aplicacin ayuda al contribuyente durante la provisin de estos
datos y hace verificaciones mucho ms precisas que las realizadas por los bancos cuando
reciben el documento de recaudacin. Adems de esto, cuando se trata de ingresos federales
administrados por la SRF y el pago ocurre despus de la fecha de vencimiento, la aplicacin
promueve el clculo del valor total a pagar. Cuando se trata del pago de ingresos federales no
administrados por la SRF, las informaciones consignadas por el contribuyente son de su
exclusiva responsabilidad.
Luego, el contribuyente elige la institucin financiera en la cual mantiene una cuenta corriente
y es encaminado a su Internet Banking. La SRF, al encaminar al contribuyente, indica a la
institucin financiera el valor total que debe ser pagado por el contribuyente.
En la Internet Banking el cuentacorrentista se identifica en la forma usual ante la institucin
financiera (sea o certificacin digital) y confirma la transaccin. La institucin financiera,
entonces, lo debita en la cuenta corriente, enva el mensaje a la SRF informando sobre la
realizacin del dbito y reencamina al contribuyente a la pgina de la SRF en la Internet, para
que obtenga el comprobante de pago.
134
Posteriormente, en En el casode que no haya sido impreso el comprobante de pago en el

momento de la realizacin de la transaccin, el contribuyente podr usar la aplicacin de la
SRF en la Internet para obtener una copia. Considerando que el acceso a la aplicacin de la
SRF en la Internet no exige ninguna identificacin (sea o certificacin digital), para obtener la
copia del comprobante, el contribuyente debe proveer su n de identificacin en el CPF o en
el CNPJ, la fecha y el valor del dbito. Se debe hacer notar que la fecha y el valor del dbito
deben constar en el estado bancario del cuentacorrentista y solamente pueden ser obtenidos
por ste mediante su identificacin ante la institucin financiera de la manera usual (sea o
certificacin digital).
En los plazos definidos por la legislacin, la institucin financiera deposita el producto recaudado
a la cuenta nica del Tesoro Nacional. Sin embargo, no es necesario que remita a la SRF los
datos del ingreso pagado, como ocurre en las dems modalidades de recaudacin. Inclusive,
cabe destacar que la institucin financiera no tiene informaciones completas sobre el ingreso
a ser pagado. Ella tiene conocimiento solamente del valor total, no teniendo informacin
sobre el n de identificacin del contribuyente, cdigo del ingreso, perodo de liquidacin,
fecha de vencimiento, valor del principal, multa e inters. La propia SRF alimenta su base de
pagos con los datos del ingreso pagado.
La tarifa pagada a la institucin financiera por documento recaudado mediante esta modalidad
de pago, o sea, en el ambiente de pago/registro (DARF-gateway) la reduccin de la tarifa es
aun mayor, siendo pagada a la institucin financiera la cantidad de R$ 0,30 (treinta centavos
de real) por dbito realizado.
Actualmente, solamente la mayor institucin financiera oficial, el Banco do Brasil S.A., usa
esta modalidad de recaudacin, siendo que otras instituciones financieras ya manifestaron
su inters y estn analizando los documentos tcnicos sobre la materia.
De los 68,7 millones de documentos de recaudacin recibidos en el 2002, solamente 16,4 mil
se relacionan con la modalidad de pago por medio de la aplicacin de la SRF en la Internet,
o sea, 0,024% del total de documentos. Sin embargo, en el 2002, hubo un incremento de
alrededor del 60% con relacin a los documentos de recaudacin recibidos en el 2001 y que
fueron del orden de 10,8 mil, conforme se puede observar en el cuadro siguiente.
Nmero de documentos de pago (DARF) recibidos por la SRF
Ao
2001
2002
Total de
DARF
(A)
66.300.984
68.690.854
DARFgateway
(B)
10.796
16.379
%
(B/A)
0,016%
0,024%
Con la adhesin de otras instituciones financieras y una mayor divulgacin por la prensa, se
espera un incremento en el uso de esa modalidad de recaudacin, que tiene varias ventajas,
cabiendo destacar las siguientes:
a) oferta al contribuyente de un facilitador para el cumplimiento de las obligaciones tributarias,
en su ambiente de trabajo o domstico, disminuyendo el flujo de contribuyentes en las
unidades de la SRF;
135
b) aumento de la calidad en la recoleccin de datos y, consecuentemente, de la base de

pagos, pues la aplicacin tiene una gama ms variada de verificaciones que las realizadas
por las instituciones financieras durante la recepcin de los documentos de recaudacin;
c) simplificacin de los procedimientos de las instituciones financieras, que solamente
depositan el producto recaudado en la cuenta nica del Tesoro Nacional, estando
dispensadas de mandar a la SRF los datos del ingreso pagado;
d) mayor control sobre los agentes recaudadores, en vista de que la SRF sabe anticipadamente
cul es el valor total a ser depositado por la institucin financiera en la cuenta nica del
Tesoro Nacional;
e) reduccin de costos.
La aplicacin de la SRF en la Internet tambin permite el registro de pago para una fecha
futura, desde que la fecha del dbito no sea posterior a la fecha de vencimiento del ingreso.
Para efectuar el registro, de la misma manera que ocurre cuando se realiza un pago, el
contribuyente accesa la aplicacin disponible en la pgina de la SRF en la Internet, en la
siguiente direccin:<http:www.receita.fazenda.gov.br> y ofrece los datos del ingreso a ser
pagado.
A continuacin, el contribuyente elige la institucin financiera en la cual mantiene una cuenta
corriente y es encaminado a su Internet Banking. La SRF, al encaminar al contribuyente,
indica a la institucin financiera el valor total que el contribuyente debe pagar y la fecha del
dbito.
En el Internet Banking el cuentacorrentista se identifica de la manera usual utilizada por la
institucin financiera (sea o certificacin digital), autorizando el dbito futuro en su cuenta
corriente. La institucin financiera, entonces, registra la transaccin, manda un mensaje a la
SRF y reencamina al contribuyente para la pgina de la SRF en la Internet, para obtener el
comprobante de registro de pago futuro.
En la fecha registrada para el dbito, existiendo saldo en la cuenta corriente bancaria, el
banco promueve el dbito e informa a la SRF por medio de un mensaje. En el caso de que no
tenga saldo, tal informacin tambin es transmitida a la SRF.
Al da siguiente a la fecha registrada para el dbito, el contribuyente podr usar la aplicacin
de la SRF en la Internet para obtener el comprobante de pago o el comprobante de registro
cuyo dbito no fue autorizado por el banco.
Cuando se trata de ingresos administrados por la SRF que permiten el fraccionamiento en
cuotas, mediante el pago de los intereses, el contribuyente registra el valor calculado hasta la
fecha de la realizacin de la transaccin de registro. En su comprobante de registro se
consigna la informacin de que el valor total a ser debitado ser actualizado en la forma que
establece la legislacin vigente, sin necesidad de cualquier accin futura del contribuyente en
este sentido.
El primer da hbil de cada mes, tan luego tengamos el porcentaje de los intereses a cobrar
con relacin a las cuotas que vencen en aquel mes, la SRF actualiza el valor que est
registrado ante la institucin financiera, de forma que el dbito pueda ser realizado por el valor
correcto.
136
En el caso de que por algn motivo quiera cancelar el registro, la aplicacin de la SRF en la
Internet tambin permite la anulacin del registro hasta el da hbil anterior a la fecha registrada
para el dbito.
Para efectuar la cancelacin, de la misma manera que ocurre cuando se realiza un pago o un
registro, el contribuyente accesa la aplicacin disponible en la pgina de la SRF en la Internet,
en la siguiente direccin:<http:www.receita.fazenda.gov.br> y provee los datos del registro a
ser cancelado (n de identificacin del contribuyente en el CPF o en el CNPJ, fecha y valor del
dbito, que puede ser el valor original en la realizacin de la transaccin de registro o el valor
actualizado constante en la parte de liquidaciones futuras del extracto de la cuenta corriente
bancaria).
A continuacin, el contribuyente es encaminado para el Internet Banking de la institucin
financiera en la cual se realiz el registro. En el Internet Banking el cuentacorrentista se
identifica de la manera usual utilizada por la institucin financiera (sea o certificacin digital).
La institucin financiera, entonces, cancela el registro, manda un mensaje a la SRF y
reencamina al contribuyente a la pgina de la SRF en la Internet, para obtener el comprobante
de cancelacin del registro.
II.3 Seguridad y Privacidad
Toda la comunicacin en el Ambiente de Pagos de la SRF, inclusive la comunicacin entre la
SRF y la institucin financiera se realizan por medio de SSL (Security Socket Layer) sobre
HTTP (HyperText Transfer Protocol) y TCP/IP (Transmission Control Protocol/Internet Protocol).
El servidor del ambiente de pagos de la SRF que se comunica con la institucin financiera
tiene un certificado digital de 128 bits emitido por una entidad idnea. Esto garantiza la
seguridad de las informaciones transmitidas a travs de criptografa.
La institucin financiera debe tener certificados digitales reconocidos por el SERPRO. Esto
garantiza la procedencia y el no-repudio de las informaciones.
Despus que el usuario es reencaminado para la institucin financiera para la realizacin de
la transaccin, toda la seguridad est a cargo de la misma. La comunicacin ocurre por un
canal seguro donde los datos del usuario (ejemplo: cuenta corriente y sea) son pasados
directamente a la institucin financiera sin la participacin del Ambiente de Pagos de la SRF,
garantizando total privacidad y confort al usuario.
Normas en vigencia sobre la materia:
-
Resolucin SRF n 410, del 18.04.2001 (Dispone sobre el pago de ingresos federales por
medio de un aplicativo de la SRF en la Internet)
Resolucin Cosar/Cotec n 16, del 20.04.2001 (Aprueba el Manual de Procedimientos
para Integracin entre los Bancos y el Ambiente de Pagos de la SRF - Mdulo Pago)
Resolucin Corat/Cotec n 22, del 12.03.2002 (Aprueba el Mdulo Registro del Manual
de Procedimientos para Integracin entre los Bancos y el Ambiente de Pagos de la SRF)
Resolucin Corat/Cotec n26, del 14.03.2002 (Establece los procedimientos a ser
observados por los bancos y por el Servicio Federal de Procesamiento de Datos - SERPRO
con relacin a los pagos, registros, anulacin de registros y actualizacin de valores
registrados)
137
II.4 Declaracin con Pago/Registro de cuotas por Internet (Impuesto Sobre la Renta
de las Personas Fsicas - 2003)
En oportunidad de la entrega de la Declaracin de Ajuste Anual del Impuesto Sobre la Renta
de las Personas Fsicas, ejercicio 2003, por medio de la Internet, en el perodo de 01.03.2003
a 30.04.2003, est prevista la disponibilizacin de un aplicativo en ambiente Internet que
permita al contribuyente realizar el pago y/o registro de la(s) cuota(s) del Impuesto Sobre la
Renta de las Personas Fsicas (mximo de 6 cuotas con valor mnimo de R$ 50,00 por
cuota).
Despus de transmitida una declaracin con impuesto a pagar, se presenta una pantalla al
contribuyente ofreciendo esta nueva modalidad de pago. En el caso de que se opte por
seguirla, ser encaminado a una aplicacin especfica de la SRF en la Internet (accesible
solamente durante la transmisin de la declaracin), en el cual ya constan todos los datos de
su declaracin (n de identificacin del contribuyente en el CPF, valor del impuesto a pagar y
las respectivas fechas de vencimiento de las cuotas).
El contribuyente puede confirmar las fechas de los dbitos sugeridas (fecha de vencimiento
de las cuotas) o anticipar tales dbitos.
Luego, el contribuyente elige la institucin financiera en la cual mantiene una cuenta corriente
y es encaminado a su Internet Banking. La SRF, al encaminar al contribuyente, indica a la
institucin financiera el valor de cada una de las cuotas y las respectivas fechas de dbito.
En el Internet Banking el cuentacorrentista se identifica de la manera usual utilizada por la
institucin financiera (sea o certificacin digital), autorizando los pagos/registros. La institucin
financiera, entonces, realiza la transaccin solicitada (por ejemplo: pago de la 1 cuota y
registro de las dems; o registro de todas las cuotas; pago del impuesto en cuota nica),
manda un mensaje a la SRF y reencamina al contribuyente a la pgina de la SRF en la
Internet, para obtener el comprobante del pago/registro.
Usando la aplicacin descrita en el tpico anterior (Ambiente de Pago/Registro) disponible en
la pgina de la SRF en la Internet, el contribuyente podr cancelar los registros realizados y
obtener los comprobantes de pago o de registro cuyo dbito no fue autorizado por el banco.
138

Recaudacion de Triutos Mineros

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ISSN 1998-7609

No. 4 - Septiembre 2009

Proyeccin, Acompaamiento y Anlisis del

La Definicin y Estimacin de la Recaudacin Potencial:

Estrategias para la Recaudacin Interna: Enfoques y Desafos.

Las Estrategias para el Alcance de la Recaudacin Potencial/

La Recaudacin Potencial como

La Funcin de Recaudacin: Declaracin y

Serie Temtica Tributaria del CIAT

PROYECCIN, ACOMPAAMIENTO Y ANLISIS DEL

Jos Antonio Salim

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Normalizacin de la recaudacin: luego de definir el ao base, la recaudacin del

Las proyecciones comprenden perodos mensuales, anuales y trianuales y su acompaamiento

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1. PROYECCIN DE LA RECAUDACIN TRIBUTARIA

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Aplicacin del mtodo

El proceso de estimacin realizado por la AFIP consta de cuatro partes:

1.1.1. Normalizacin de la recaudacin

Modificaciones normativas o reglamentarias

Fraccionamiento de pagos (planes de facilidades de pago)

Corresponden a regmenes de cancelacin de obligaciones en cuotas. Los ingresos

Cambios en la modalidad de pago de los contribuyentes

Independientemente de ello, el proceso de normalizacin se extiende a una serie de recaudacin ms larga a

Serie Temtica Tributaria CIAT

Cmputos de pagos a cuenta

Transferencias entre impuestos

Pagos extraordinarios y extemporneos

Cuando se identifican pagos que no se repetirn en el ao a estimar o que fueron ingresados

Serie Temtica Tributaria CIAT

Recaudacin1= Recaudacin0 * (1+ t.c.v.i.* E)

Tasa de cambio de la variable independiente. Corresponde a la variacin por

Elasticidad del tributo respecto de la variable independiente (agregado

La recaudacin estimada incluye la tasa de incumplimiento de los tributos3, ya que se calculan

1/ Con el Consumo Privado.

4/ Con las Exportaciones.

Se utilizan entonces para las proyecciones, las siguientes variables relacionadas:

con el consumo privado se proyectan el IVA y los impuestos internos;

El incumplimiento comprende evasin y morosidad.

Serie Temtica Tributaria CIAT

los Derechos de importacin y los Derechos de exportacin se proyectan con las

1/ Perodo de anlis is: primer trimestre 2003 - cuarto trimestre 2005.

Serie Temtica Tributaria CIAT

Serie Temtica Tributaria CIAT

2. ACOMPAAMIENTO DE LAS ESTIMACIONES TRIBUTARIAS

Monitoreo diario a travs de un tablero de control

A partir de la proyeccin mensual, se realiza la distribucin diaria teniendo en cuenta el

Serie Temtica Tributaria CIAT

La proyeccin diaria se vuelca en un tablero de control donde se incorpora adems la

recaudacin por concepto;

El ordenamiento de la recaudacin por concepto implica clasificar a la misma por tributo

Serie Temtica Tributaria CIAT

Recaudacin por actividad econmica

Otra clasificacin de la recaudacin que contribuye al anlisis de la misma es por actividad

Serie Temtica Tributaria CIAT

Recaudacin por distribucin geogrfica

La recaudacin de impuestos y recursos de la seguridad social y aduaneros tambin se

Serie Temtica Tributaria CIAT

recaudacin del impuesto bajo estudio en el perodo

variacin de la recaudacin resultante de

k del siguiente modo

Mi = [a Xi + (1-a) Yi] [1+ (b Zi )]