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LA EVOLUCION DE LA ADMINISTRACION
DEL ESTADO DE CHILE
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Vase Pantoja Bauz, Rolando, El Derecho Administrativo, concepto, caractersticas, sistematizacin, prospeccin, Editorial Jurdica de Chile, 1996, pgs. 57 y sgts.
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tradicionalmente llamado poder ejecutivo, ese complejo orgnico que la Constitucin Poltica de 1980 en su captulo cuarto
denomina Gobierno.
En este carcter, su organizacin no puede considerarse
como una cuestin de diseo estructural susceptible de analizarse slo como una pieza de dibujo poltico o intelectual. Para
cumplir el rol social que le asigna la Carta Fundamental, la
Administracin ha debido adoptar una morfologa adecuada a
las ideas matrices de cada tiempo histrico y a las exigencias
que le imponga el cumplimiento de los deberes que en cada
etapa se le reconozcan frente al grupo social.
Siendo la Administracin Pblica la parte actuante del Estado, la forma que asuma para cumplir sus finalidades, la estructura que adopte para alcanzar los fines que le compete
cumplir y el como adecua a esos objetivos las partes que la
constituyen, esto es cmo se articula en categoras y tipos organizacionales, ser, en verdad, una resultante de la filosofavisin que de s mismo tenga el Estado respecto de su rol en la
sociedad y de la misin que ha de cumplir en ella, como protagonista social que es de la obra societal, depositario del poder
pblico.
La Administracin del Estado no es, entonces, un producto
cultural autnomo ni autctono que se autoabastezca a s mismo; naci dentro del Estado de Chile y creci alimentndose
de las nutrientes que maduraron en todo el mundo occidental,
en un proceso de democracia juridizada en creciente perfeccionamiento, que tuvo amplificados ecos en el pas.
Por eso, por depender de factores polticos, sociales y econmicos, la Administracin Pblica no pudo menos que ser
hasta cierto punto de vista y en determinados aspectos tributaria de los organismos coloniales que antecedieron a la Repblica, pero especialmente desde 1810 en adelante, por citar una
fecha histrica que habla elocuentemente a la memoria ciudadana, lo fue del ideario republicano-democrtico que onde
en las banderas de la Patria Vieja y que es el que hasta el da de
hoy le ha fijado su impronta, con los cambios que le ha incorporado el transcurso del tiempo y el paso de cada edad.
De aqu que para estudiar la estructura de la Administracin no sea necesario remontarse a la administracin polisindica de los Austria, luego remozada por el despotismo ilustrado
de los Borbones, que innov en ella al incorporar las autorida-
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rjimen feudal, cuando los seores, los prelados i las corporaciones ejercan el derecho de acuar moneda i administrar
justicia en sus respectivos territorios. Es tambin una reaccin
contra el rjimen no menos enrjico de la independencia
municipal, cuando cada ciudad i aun cada villa tena un fuero
particular i constitua un pequeo Estado con sus privilegios i
sus majistrados cada uno, sin vnculos que los ligaran entre s
y sin subordinacin a un poder comn. Entonces no haba
espritu nacional ni existencia colectiva; slo se reconocan
grupos de intereses diverjentes o concentrados i sentimientos
de un egosmo local, incapaces de elevarse hasta la idea jenerosa de un bien pblico.6
El sistema centralizado de organizacin administrativa es
prototpicamente de origen francs. Surgi con la destruccin
del feudalismo y el establecimiento de la monarqua absoluta,
que concentr en manos del Estado el prncipe las ms importantes y numerosas funciones pblicas. Los principios individualistas y de exaltacin de la ley, expresin de la voluntad
general, de la Revolucin Francesa, favorecieron el desenvolvimiento del sistema. Posteriormente, Napolen model en Francia, segn este sistema, la forma de las instituciones locales del
pas, pues estimaba que los principios sociales de la Revolucin
no podan afianzarse sin un sistema de administracin y gobierno en que el impulso para la accin partiese del centro y
cuya marcha fuese vigilada por los que simpatizaban con el
nuevo orden de cosas.7
Sus races se encuentran en la monarqua absoluta, bajo
Luis XIV, con la ordenacin que Richelieu dio a la administracin francesa.
Como seala Tocqueville, es posible que al observar la administracin del reino de Francia se llegara a pensar que no
era ms que una maraa de poderes y una diversidad de autoridades, pues exista toda suerte de cuerpos administrativos,
funcionarios aislados, magistrados que gobernaban las ciudades con diferentes nombres: alcaldes, cnsules, sndicos; fun-
6
Prado, Santiago, Principios Elementales de Derecho Administrativo Chileno, publicado annimo, Imprenta Nacional, 1859, pgs. 14 y 15.
7
Varas Contreras, Guillermo, Derecho Administrativo, Editorial Nascimento,
1948, pg. 73.
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Tocqueville, Alexis de, El antiguo rgimen y la revolucin, Ediciones Guadarrama S.A., Madrid, 1969; pgs. 64 a 68, 77-78, 112.
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Amuntegui Rivera, Jos D., Tratado Jeneral de Derecho Administrativo, Litografa y Encuadernacin Barcelona, 1907, pgs. 81 y 82.
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A 1833, los ministerios eran tres: Interior y Relaciones Exteriores, Hacienda, Guerra y Marina.
Estos ministerios constaban de un determinado nmero de
reparticiones o unidades internas que la misma Constitucin
denominaba Departamentos, a cargo de Oficiales Mayores. Este
personal dependa del ministro, al cual asesoraba. A 1833, los
Departamentos eran cinco: de Interior, de Relaciones Exteriores, de Hacienda, de Guerra y Marina.
El decreto con fuerza de ley de 25 de mayo de 1837 dio una
nueva organizacin a los ministerios, crendose el de Justicia,
Culto e Instruccin Pblica, al separarse estas materias del Ministerio del Interior y Relaciones Exteriores. Estos cuatro mi-
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La lei de 1887 introdujo en el rjimen municipal la primera reforma destinada a separar las funciones locales de las jenerales. Al efecto, asign al primer alcalde, quitndolas al
Gobernador, atribuciones privativas de algunos servicios municipales, como el aseo de las poblaciones, la direccin de mataderos i abastos i otras. El Gobernador o el subdelegado, continu
siendo presidente de la Municipalidad respectiva, segn el pre11
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cepto constitucional, pero la lei le despoj del voto. Se conserv el servicio de polica de seguridad bajo sus rdenes.
El Congreso elegido a fines de 1891 aprob la ley de 22 de
diciembre de ese ao, que entr a regir en 1894. Mediante ella
se busc fundar la autonoma municipal y procurar la libertad
en las elecciones radicando en las Municipalidades como de
orijen independiente del Ejecutivo, el poder electoral, de manera que desde esa fecha los municipales son elejidos en votacin popular i directa, en las mismas fechas en que se verifica
la eleccin de diputados. Duran tres aos en el ejercicio del
cargo. De entre los municipales, tres eran alcaldes. La denominacion de alcalde viene del rabe. Los moros, durante su
dominacin en Espaa, crearon el cargo de al-kadic, individuo
encargado de administrar justicia, facultad que han ejercido
tambin los alcaldes en Espaa i en algunos pases de Amrica.
La designacin de los tres alcaldes i la fijacin de su orden de
precedencia son los primeros actos que ejecuta la Municipalidad inmediatamente despus de constituida.
Las Municipalidades tienen tesorero, secretario i los empleados necesarios para la atencin de los servicios que les estn encomendados. Ellas fijan sus sueldos i detallan sus obligaciones.12
2. C. C) LOS ESTABLECIMIENTOS PBLICOS. Junto al Estado y a las
municipalidades, la Constitucin de 1833 cre los establecimientos pblicos.
Se refiere a estos establecimientos a propsito de la facultad inspectiva que reconoci sobre ellos al Presidente de la
Repblica, a nivel nacional, y al ponerlos bajo el cuidado de las
municipalidades, en las diversas localidades del pas.
Artculo 82. Son atribuciones especiales del Presidente:
N 21. Todos los objetos de polica y todos los establecimientos pblicos,
estn bajo la suprema inspeccin del Presidente de la Repblica, conforme a las
particulares ordenanzas que los rijan.
Artculo 128. Corresponde a las municipalidades en su territorio:
N 4. Cuidar de los hospitales, hospicios, casas de espsitos, crceles, casas
de correccin i dems establecimientos de beneficencia, bajo las reglas que se
prescriban.
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Amuntegui Rivera, J. Domingo, vid. op. cit., pgs. 202 a 205 y 209.
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Letelier, Valentn, Apuntaciones de Derecho Administrativo, Imprenta y Encuadernacin Chile, 1907, pg. 247.
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Claro Solar, Luis, Explicaciones de Derecho Civil Chileno y Comparado, De las
Personas, tomo quinto, Editorial Jurdica de Chile, volumen II, 1979, pg. 451.
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El Cdigo Civil, pues, constata la existencia de las personas jurdicas de derecho pblico y junto con hacerlo, las margina de sus normas organizacionales, al disponer que ellas no
se rigen por las disposiciones sobre constitucin, organizacin y disolucin que contempla en el ttulo XXXIII de su
libro primero para las corporaciones y fundaciones de derecho privado, por entenderlas sometidas a leyes y reglamentos
especiales.
Esta exclusin no impide, naturalmente, que la actuacin
de estas personas jurdicas realizada dentro de su normativa
comn, como la de cualquier particular, se dir, y constitutiva
de actos de gestin, iure gestionis, precisar la doctrina francesa,
se halle sometida a las dems disposiciones del Cdigo, en la
medida que esas corporaciones y fundaciones acten en el
campo jurdico civil.
As, la Constitucin de 1833 y el Cdigo Civil de 1855 modelaron un cuadro jurdico organizacional de la nacin chilena articulado en tres grandes tipos de personas jurdicas de
derecho pblico: el Estado, las municipalidades y los establecimientos pblicos.
4. EL
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CARGOS PBLICOS A LA ADMINISTRACIN POR SERVICIOS PBLICOS, FISCALES, DEPENDIENTES O DE ADMINISTRACIN CENTRAL.
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La forma normal de asumir la satisfaccin de las necesidades pblicas por parte del Estado era, pues, a travs de cargos
pblicos, por medio de unidades orgnicas singulares, titularizadas con especficas atribuciones para cumplir una determinada actividad pblica. No exista en el constituyente, tampoco
en el legislador, segn se ha manifestado, la percepcin de qu
era un servicio u organizacin administrativa, desconocindose
la posibilidad de estructurar jurdicamente un conjunto de recursos humanos, materiales y financieros para gestionar un rea
determinada del espectro administrativo del Estado.
As, por ejemplo, por ley de 24 de junio de 1834, se autoriz al Presidente de la Repblica para dotar la Secretara del
Consejo de Estado, proveyndola de un secretario con la renta
anual de mil doscientos pesos i con un sobresueldo de trescientos pesos para invertirse en un oficial ausiliar. Igual predicamento se encuentra en la ley de 24 de octubre de aquel ao,
al disponer que el eclesistico que sirva el cargo de capelln
del Gobierno, gozar en lo sucesivo de la dotacin anual de
seiscientos pesos.
Anlogo criterio revela la ley de 23 de octubre de 1835, al
prescribir que el secretario de la Intendencia de Coquimbo
gozar en lo sucesivo de la dotacin anual de mil pesos; la de
11 de marzo de 1837, que en su artculo 2 estableci en la
villa de Santa Rosa de Los Andes una Aduana principal para el
despacho de las mercaderas que se importen por la cordillera, la que estar a cargo, agreg el artculo 3 de la misma ley,
de un ministro con el sueldo de mil pesos anuales; un oficial
primero interventor con las funciones de vista, con el de seiscientos pesos; un oficial segundo ejerciendo las funciones de
alcaide, con el de quinientos pesos, i un portero, con el de
cien pesos, y la ley de 20 de noviembre de 1838, que cre el
cargo de Director jeneral de obras pblicas, exigiendo su
provisin con un individuo de buenos conocimientos en todos los ramos de la arquitectura, a fin de que se ocupara de
levantar los planos de las obras que el Gobierno tenga a bien
disponer... en cualquier parte de la Repblica, formando los
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nera, esto es, de una manera espontnea, se ha operado insensiblemente en la organizacin del Estado chileno una evolucin de carcter radical, se han separado ms y ms las funciones
administrativas de las polticas, y dejando el gobierno en manos del Presidente de la Repblica se ha confiado la administracin a rganos especiales.
Qu fenmeno administrativo perciba don Valentn Letelier al decir que de esta manera, esto es, de una manera espontnea, se ha operado insensiblemente en la organizacin
del Estado chileno una evolucin de carcter radical?
Esos hechos eran justamente aquellos constitutivos de ese
gran cambio que se produjo al interior de la administracin
chilena durante el siglo pasado, al superarse la singularidad orgnica que representaban los empleos pblicos por la organicidad organizacional que representaban los servicios fiscales dentro
del Estado-administracin: el abandono del concepto de administracin por cargos pblicos para asumir una administracin
institucionalizada en organizaciones de servicio pblico, que por
ello mismo tomaron el nombre de servicios pblicos.
Puede citarse, en este nuevo sentido caracterizador de la
Administracin Pblica, la ley de 17 de diciembre de 1842, que
junto con suprimir el cargo de director de obras pblicas y el
de director de caminos dispuso que los individuos que actualmente los sirven sern incorporados al cuerpo de injenieros
civiles, denotando la idea de que las obras pblicas y los caminos estaran a cargo de un cuerpo de injenieros y no de
individuos aislados que desempearan determinados cargos singulares relativos a esa rea. En efecto, en 8 de agosto de 1843
se dict un reglamento bastante minucioso, en que aparece el
cuerpo de injenieros como una verdadera Direccin de Obras.16
Dentro de una ptica anloga a la anterior, la ley de 17 de
septiembre de 1847 cre la Oficina de Estadstica, y al hacerlo,
dispuso en su artculo 14: La oficina de estadstica tendr por
ahora los empleados siguientes:
Un jefe.
Un oficial primero.
Tres segundos.
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Un archivero primero.
Un archivero segundo.
Un portero.
Agregaba el artculo 18: La renta anual de los empleados
que se expresan en el artculo 14 ser:
El jefe dos mil quinientos pesos.
El oficial primero mil doscientos pesos.
Los oficiales segundos setecientos pesos cada uno.
El primer archivero mil doscientos pesos.
El segundo archivero seiscientos pesos.
El portero cien pesos.
La ley de 16 de agosto de 1854 tambin se orient en esta
direccin al crear el cargo de Director General de Correos y
caracterizar al funcionario que habra de servir este empleo
como el jefe superior de la renta, que tiene la administracin jeneral del ramo en lo que concierne a la mejora del
servicio, al fiel desempeo de los empleados, i a la recaudacin
e inversin de los fondos.
Razn tena, pues, don Valentn Letelier al apreciar una
evolucin de carcter radical en la administracin chilena, ya
que la aparicin de estos organismos signific una transformacin de gran magnitud dentro de la Administracin del Estado,
desde el momento que la funcin administrativa que la Constitucin Poltica radicaba globalmente en el Presidente de la Repblica, pas a estructurarse en ramos especiales de administracin,
en instituciones independientes, en rganos especiales hasta
entonces desconocidos en el mbito de la administracin chilena, del todo distintos de los ministerios, los departamentos, las
intendencias, las gobernaciones, las subdelegaciones y las inspectoras, o aun, si se quiere, dado el rgimen de centralizacin
caracterstico de la Carta de 1833, de las municipalidades, que
eran las formas tpicas que asuman los rganos y organismos de
la Administracin Pblica de aquel entonces.
Desde la perspectiva actual se trataba en verdad, segn se
ha dicho, de los servicios pblicos ms elementales que conoce
la teora organizacional de la Administracin del Estado, los
servicios centralizados, cuya caracterstica consiste en articularse como reparticiones internas del Estado persona jurdica,
bajo la potestad jerrquica del Presidente de la Repblica.
En cuanto a los poderes de accin externa, estas direcciones o direcciones generales tenan un campo restringido de
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Letelier, Valentn, Dictmenes, Recopilados por disposicin del Supremo
Gobierno y el Tribunal de Cuentas, Imprenta, Litografa y Encuadernacin La
Ilustracin, 1924, dictamen de 5 de agosto de 1986, pg. 140.
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Huneeus, Jorge, La Constitucin ante el Congreso, tomo II, Imprenta Cervantes, 1891, pgs. 46, 47 y 49.
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(1920-1937).
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Heise Gonzlez, Julio, Historia de Chile. El perodo parlamentario. 1861-1925,
Editorial Andrs Bello, 1974, pg. 181.
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gos, sordos y mudos ante el momento histrico de honda transformacin por que atravesaba la humanidad.21
Se dio un consenso nacional que cruz todos los crculos
del pas: la necesidad de superar la poltica tradicional y el
librecambismo, aquella del dejar hacer y dejar pasar, y asumir
frontalmente los deberes que la nueva mentalidad pona de
cargo del Estado para transformar la caridad, base de la beneficencia pblica, en una poltica de previsin social que solucionara los problemas de subsistencia derivados del acaecimiento
de los riesgos del trabajo: las enfermedades, los accidentes, la
vejez, la cesanta, y reconociera a los trabajadores legtimos
derechos a gozar de las respectivas prestaciones.
Hasta hace no ms de veinticinco aos se expresaba en
1889 las personas de calidad y seso no podan ser sino conservadores, amigos del orden, partidarios de la autoridad, y
los trminos opositor y revolucionario, liberal y pipiolo o gente de nada, eran perfectamente sinnimos e indistintamente
usados. 22
A 1920, esta percepcin haba cambiado y los hombres que
pasaron a conducir la Repblica manifestaron ostensiblemente
la insatisfaccin con que la clase media culta chilena vea el
orden de cosas existente en el pas, promoviendo los grandes
cambios estructurales que caracterizaron este tiempo.
De all que las ideas sociales se hicieran realidad legislativa
en 1924, en numeracin correlativa: las leyes Nos 4.053, sobre
contrato de trabajo de obreros; 4.054, sobre seguro obrero
obligatorio de enfermedad, invalidez y accidentes del trabajo;
4.055, de accidentes del trabajo; 4.056, sobre conciliacin y
arbitraje; 4.057, sobre organizacin sindical, y 4.059, sobre contrato de trabajo de empleados particulares.
6. B. LA VISIN ADMINISTRATIVA. Esta nueva sensibilidad estuvo
presente en la gran reforma constitucional incorporada a la
Carta de 1833 en el primer cuarto de este siglo, que por la
magnitud de los cambios introducidos a su texto pas a ser
conocida como Constitucin de 1925.
21
Donoso, Ricardo, Alessandri, agitador y demoledor, tomo I, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1952, pg. 243.
22
Letelier, Valentn, Ellos y nosotros, en La lucha por la cultura, Imprenta y
Encuadernacin Barcelona, 1895, pg. 2.
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Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante la formacin de las zonas que fijen las leyes.
Artculo 87. Habr Tribunales Administrativos, formados con miembros permanentes, para resolver las reclamaciones que se interpongan contra los actos o
disposiciones arbitrarias de las autoridades polticas o administrativas y cuyo
conocimiento no est entregado a otros Tribunales por la Constitucin o las
leyes. Su organizacin y atribuciones son materia de ley.
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Aylwin, Patricio, Derecho Administrativo, tomo I, Editorial Universitaria, 1959,
pgs. 113 y 117.
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Urza Valenzuela, Germn; Garca Barzelatto, Ana Mara, Diagnstico de la
burocracia chilena (1818-1969), Editorial Jurdica de Chile, 1971, pgs. 44 y 69.
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DE
18
DE JULIO DE
1942,
DISTINGUI LAS
CRITERIO
Sin embargo, la importante Ley N 7.200, de 1942,
que autoriz al Presidente de la Repblica para reorganizar la
Administracin del Estado, consagr un segundo tipo de instituciones: las instituciones fiscales.
En su artculo 33 dispuso que sus normas se aplicaran a
las siguientes instituciones fiscales, y semifiscales o servicios
pblicos con administracin independiente, agregando en su
artculo 3, inciso 1, que las instituciones fiscales y semifiscales debern someter anualmente a la aprobacin del Presidente de la Repblica sus presupuestos de entradas y gastos, la
planta de su personal con sujecin a lo dispuesto en el artculo
1, y un plan de inversin de los recursos de que dispongan.
DE DISTINCIN.
Artculo 33. Las disposiciones de esta ley se aplicarn en la parte que corresponda a las siguientes instituciones fiscales, y semifiscales o servicios pblicos
con administracin independiente:
Caja de Crdito Agrario;
Caja de Crdito Minero;
Caja de Crdito Popular;
Instituto de Crdito Industrial;
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Aylwin Azcar, Patricio, vid. op. cit., tomo I, pgs. 135 y 136.
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Las instituciones fiscales, atendidas las circunstancias expresadas, fueron numricamente pocas y no representativas en
el inventario organizacional del pas, en verdad han sido organismos con una importancia relativa dentro del cuadro clasificatorio de la administracin chilena, lo que explica que la
doctrina no le haya dedicado un estudio especial ni se detenga
en ellas con mayor atencin. Lo mismo ha sucedido con la
jurisprudencia, segn se ver enseguida, que ha dado unas
definiciones descriptivas de ellas, incluyendo elementos variables que les restan estabilidad conceptual.
Con todo, cabe preguntarse: qu es una institucin fiscal y
qu la diferencia de una semifiscal?
Una jurisprudencia posterior a la Ley N 7.200, contenida
en los dictmenes 80.429, de 1960, y 51.622, de 1973, precisar
que la institucin fiscal se caracteriza por nacer de la Constitucin Poltica de la Repblica, tener personalidad jurdica de
derecho pblico y contar con un presupuesto mayoritariamente
financiado por aportes o transferencias del Fisco y un personal
regido por el mismo Estatuto Administrativo que rige a la dotacin de los servicios fiscales propiamente tales, o bien por
tener un patrimonio formado principalmente por bienes fiscales afectados al funcionamiento de la respectiva institucin,
diferencindose, entonces, de las semifiscales, por su origen:
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SERVICIOS PBLICOS CENTRALIZADOS Y DESCENTRALIZADOS, A LA ADMINISTRACIN, ADEMS, POR EMPRESAS FISCALES, ESTATALES, AUTNOMAS O DEL
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Durn Bernales, Florencio, El Partido Radical, Editorial Nascimento, 1958,
pgs. 87 a 89, 166, 319 y 320, 167 y 168.
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zacin del pas, y que como efecto inherente al esfuerzo desplegado trajo consigo un complejo desarrollo de la Administracin del Estado.
La nueva realidad administrativa pas inicialmente inadvertida para el administrativismo, que poco a poco fue asimildola
e incorporndola a las obras de derecho administrativo que
componen la bibliografa chilena. As lo testimonia, por ejemplo, el cotejo del Derecho Administrativo del profesor Ernesto
Merino, de 1936, que se limitaba a analizar dentro del cuadro
organizacional de La administracin, slo al Estado y a los
establecimientos pblicos. Los establecimientos de utilidad pblica. Las instituciones semifiscales,34 con el Derecho Administrativo del profesor Jara Cristi, de 1943, en que se avanzan ya
algunas ideas sobre la actividad empresarial del Estado, con
referencias a la nacionalizacin y socializacin de los servicios
pblicos.35
Recin en 1948 aparecer la primera mencin cualitativa
de las empresas pblicas en una obra de derecho administrativo.
En su Derecho Administrativo, el seor Guillermo Varas Contreras, en efecto, incorporar por primera vez a las empresas
del Estado con carcter comercial e industrial a la consideracin doctrinaria, aunque el prrafo se reduzca a una simple
mencin del tema dentro De los establecimientos pblicos,
una de cuyas especies estara constituida por estas empresas.
Dice al respecto el seor Varas que el desarrollo de la
intervencin del Estado en materias de carcter comercial e
industrial hace necesaria la creacin de estas personas jurdicas, capaces de contratar y de actuar administrativa y civilmente, con la oportunidad y rapidez que las necesidades de la
industria requieren. Sera imposible subordinar el movimiento
diario de una empresa de esta ndole a las resoluciones superiores del poder central, sin que la lentitud de la tramitacin,
de las consultas o autorizaciones que se le pidieren, la falta de
capacidad tcnica, la intervencin de factores extraos, obstaculizaran o hicieran imposible la marcha de una industria cualquiera. Estos organismos, agrega, pueden considerarse
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Silva Cimma, Enrique, Apuntes de Derecho Administrativo, Editorial Universitaria S.A., 1959, pgs. 239, 246 y 247, 457 y 458.
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En la sociedad o empresa de economa mixta no se presenta ni una ni otra situacin. No hay un servicio de prestacin
directa, ni un servicio concedido, sino que una sociedad de
capitales en que los intereses generales quedan entregados a
un sistema de gestin menos administrativo y ms comercial e
industrial.
El Banco Central, la Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales y la Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios, son las ms antiguas en nuestra
legislacin. A ellas deben agregarse numerosas otras sociedades de economa mixta creadas por la Corporacin de Fomento de la Produccin. No menos de sesenta sociedades de
economa mixta con participacin mayoritaria o minoritaria
existen en la actualidad al ao 1969 como filiales de la Corporacin de Fomento de la Produccin.40
De esta manera, junto a las instituciones semifiscales y fiscales, la poltica econmica sostenida por el Gobierno desde el
ao 1938 en adelante trajo consigo la participacin del Estado
en la economa nacional, poltica econmica que signific la
incorporacin de las empresas estatales al cuadro administrativo de la Repblica, en cuanto organismos personificados creados por el legislador para actuar en los campos comercial e
industrial, y de las sociedades de economa mixta, como personas jurdicas de derecho privado, sociedades annimas, algunas creadas por la va legal, en el caso del Banco Central, la
Sociedad Constructora de Establecimientos Educacionales y la
Sociedad Constructora de Establecimientos Hospitalarios, otras
por la va administrativa, normalmente por la Corporacin de
Fomento de la Produccin, cuyo importante rol fuera de suyo
destacado durante este perodo comprendido entre 1939 y 1970.
A estos organismos es necesario agregar mltiples corporaciones y fundaciones, tambin creadas por el Estado o por sus
organismos, de acuerdo con las normas generales del ttulo
XXXIII del libro primero del Cdigo Civil, para que colaboraran en diversos campos con los organismos de la Administracin Pblica.
40
Urza Valenzuela, Germn; Garca Barzelatto, Ana Mara, vid. op. cit.,
pgs. 206 a 208.
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EVOLUCIN DE LA
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instituciones privadas, el legislador creaba un organismo destinado a cumplir esa finalidad. Al establecerlas, no se preocupaba de amoldarlas a los tipos de personas jurdicas ya
existentes ni tampoco segua una concepcin tcnico-jurdica
preestablecida; no creaba una clase general de entes, sino
slo tipos particulares. De aqu la gran confusin que reina
en la materia.1
Atendidas estas circunstancias, puede comprenderse por qu
don Enrique Silva pudo manifestar, en 1959, que las soluciones
doctrinales en materia organizacional no estaban exentas de
dificultades. Reconocemos sealar que esto la clasificacin de los servicios pblicos presenta innumerables dificultades. En efecto, los servicios pblicos han sido creados por el
legislador sin atender a una pauta uniforme y su nacimiento ha
ido surgiendo a medida que el Estado ha intuido la conveniencia de realizar una necesidad general mediante el procedimiento
de derecho pblico. La distincin entre instituciones semifiscales y establecimientos pblicos, aadir en 1969, importa
una tarea difcil en razn principalmente del rgimen legal a
que las ha sujetado el legislador.2
Don Patricio Aylwin reconoci, asimismo, en aquel ao 1959,
que las leyes comenzaron a aplicar esta denominacin instituciones semifiscales en forma indiscriminada (las leyes 7.200
y 7.295, la primera, queriendo ordenarlas, y la segunda para
otros efectos, hicieron sendas enumeraciones de ellas, las cuales no coincidan).
A raz de estas confusiones, la expresin de instituciones
semifiscales hoy por hoy en Chile ha dejado de tener un significado unvoco, sirviendo para expresar realidades distintas.3
Hubo tambin autores que manifestaron un franco desconcierto ante el paisaje organizacional que en este tiempo mostraba la Administracin del Estado. No hay nada ms sombro,
por no decir oscuro dentro de nuestra legislacin, que lo relacionado con las corporaciones y fundaciones de derecho pblico dir en 1970 don Carlos Anabaln Santander. Nadie tiene,
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Carlos Anabaln Santander, Tratado Prctico de Derecho Procesal Civil Chileno,
tomo 1, volumen III, 2 edicin, Santiago de Chile, 1970, pg. 184, nota XXIX.
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dad administrativa, al reconocer que en el ordenamiento jurdico concurra una diversidad de concepcin de las leyes que
han creado algunos servicios o instituciones y que la institucin semifiscal no ha sido definida por el legislador, pese al
cmulo de disposiciones que a ellas han debido referirse en los
ltimos aos y que son consecuencia de las innumerables actividades en que ha debido intervenir el Estado, de acuerdo con
su ms moderna concepcin.
La complejidad de la Administracin Pblica seguira desconcertando a sus observadores por bastante tiempo ms. No
puede dejar de llamar la atencin, dir Ral Garrido en 1966,
la catica confusin en que ha incurrido el legislador; existe
una verdadera anarqua legislativa en esta materia, agregar
Hernn Vela el ao 1970.5
Y en 1977, durante la discusin del proyecto de nueva Constitucin Poltica, en el seno de la Comisin de Estudio de la
Carta Fundamental, en la sesin N 309, de 2 de agosto de
1977, aun se constataba que ese conjunto de instituciones
administrativas existentes en Chile es muy difcil de asir y casi
catico en su nomenclatura, organizacin y actuacin, proponindose, para superar tal situacin, establecer en la misma
Carta Fundamental ciertas bases acerca de la administracin
del Estado.
10. LAS
CIONAL ADMINISTRATIVO.
5
Garrido, Ral, Las empresas estatales, Editorial Jurdica de Chile, 1966, pg.
55. Vela Soto, Hernn, De las empresas autnomas del Estado, en general, y de la
Empresa Portuaria de Chile, en particular, memoria de prueba, Universidad Catlica
de Valparaso, 1970, pg. 22.
69
70
Seccin primera
EL TRADICIONALISMO CONSTITUCIONAL FRENTE
A LA DINAMICA LEGISLATIVA
11. CMO CONCILIAR CONSTITUCIN Y LEY? En verdad, la historia
del derecho administrativo chileno muestra al constituyente y
al legislador discurriendo por caminos paralelos.
A 1833, la Constitucin Poltica haba concebido una administracin por cargos pblicos, en tanto el legislador y el Presidente de la Repblica se inclinaron decididamente desde
mediados del siglo hacia una administracin por servicios pblicos.
A 1925, mientras la Constitucin Poltica concibi una administracin nacional formada por servicios pblicos fiscales,
que llam generales en su artculo 107, el legislador prest un
franco y abierto estmulo al desarrollo de un gran sector descentralizado funcional que la Carta Fundamental no pudo seguir ignorando, como que lo incorpor al texto del Cdigo
Poltico en la reforma de 1943, bajo los nombres de empresas
fiscales e instituciones semifiscales.
Por supuesto, las distintas percepciones que anidaban tras
estos cambios influan de una manera determinante en la construccin terica del derecho administrativo, lo que haca que
sus cultores se encontraran ante una tradicin-formacin presidencialista de raz constitucional, fundamento de la centralizacin administrativa y de un diseo vertical, y simultneamente
frente a una slida regulacin legal, estructuradora de una descentralizacin por servicios, en un esquema de gestin administrativa independiente que hablaba ms bien de un diseo global
de accin horizontal, con nfasis en la coordinacin y en la
supervigilancia del gobierno respecto de las entidades descentralizadas que lo formaban, antes que en el poder jerrquico.
Esta tensin oblig a generar soluciones doctrinales y jurisprudenciales que la explicaran.
En el mismo orden, primero se examinarn las soluciones
aportadas por la doctrina de derecho administrativo; luego las
alcanzadas por la jurisprudencia.
12. LA POSICIN DE LA DOCTRINA . La doctrina, a 1959, present
dos construcciones de la Administracin chilena, la del pro-
71
72
Silva Cimma, Enrique, Apuntes, vid., op., cit., pgs. 241, 273 y 274.
73
7
8
Aylwin Azcar, Patricio, vid. op. cit., tomo I, pgs. 114 a 116.
Idem, pg. 92.
74
Artculo 107. Las leyes confiarn paulatinamente a los organismos provinciales o comunales las atribuciones y facultades administrativas que ejerzan en la
actualidad otras autoridades, con el fin de proceder a la descentralizacin del
rgimen administrativo interior.
Los servicios generales de la Nacin se descentralizarn mediante la formacin de las zonas que fijen las leyes.
En todo caso, la fiscalizacin de los servicios de una provincia corresponder al Intendente, y la vigilancia superior de ellos, al Presidente de la Repblica.
Ante esta regulacin constitucional, diferente de la realidad legal: Cmo habran de clasificarse los organismos pblicos?
Conforme a la Constitucin, de acuerdo a las leyes? O
conjugando ambas visiones?
Desde qu ngulo caba, pues, elaborar el organigrama
administrativo de la nacin?
La opcin de hacerlo desde el punto de vista de la Constitucin Poltica obligaba a respetar la conceptualizacin y terminologa constitucionales, asignando a la voz descentralizacin el
sentido estrictamente territorial que le reconoca el artculo 107.
Lo contrario significara, en palabras del profesor J. Domingo
Amuntegui Rivera, la ruptura de la unidad nacional, pues
no es aceptable la doctrina de los que, en la Administracin
jeneral del Estado, rompen la jerarqua administrativa, separan
de la injerencia natural del Jefe de Estado servicios pblicos que
deben conservarse en sus manos i llega a convertir cada reparticin administrativa en pequeos poderes absolutos.9
La alternativa de priorizar la normativa legal significaba
extender la cobertura de la voz descentralizacin hacia un mbito no reconocido por la Constitucin, aunque hecho suyo
por la ley.
Don Enrique Silva se inclin por la primera opcin, recorriendo un camino que le llev a hacer primar en su construccin jurdica lo que era el sentido constitucional y a circunscribir
la palabra descentralizacin, en consecuencia, a la esfera territorial.
Por ello, consider que todos los servicios con competencia
nacional eran servicios centrales, generales de la nacin, no
descentralizados. Si partimos de la base necesaria de que de
75
Silva Cimma, Enrique, Apuntes, op. cit., pgs. 240, 237 y 238.
76
77
Precisamente, basndose en este artculo, la Contralora General de la Repblica habra de modelar la primera gran sistematizacin jurisprudencial de la Administracin del Estado de Chile.
Lo hizo desde dos puntos de vista:
En una primera etapa, marcada por el ao 1957, la Contralora General, en una tesis restrictiva, acept al artculo 45,
78
inciso 3, como criterio basal de una clasificacin constitucional y por ende taxativa de los organismos constitutivos de la
Administracin, cerrando el cuadro clasificatorio de la Administracin del Estado a toda realidad legislativa distinta de la
constitucional;
En un segundo perodo, marcado por el ao 1960, la Contralora General de la Repblica liber el cuadro clasificatorio
del marco constitucional que haba impuesto el ao 1957 y
admiti la existencia de otros organismos administrativos, distintos de los mencionados por el inciso 3 del artculo 45 de la
Constitucin Poltica, abriendo el organigrama de la Administracin Pblica a otros organismos administrativos creados por
el legislador.
13. B. LA TESIS RESTRICTIVA: NO HAY MS ORGANISMOS O SERVICIOS DE
LA ADMINISTRACIN DEL ESTADO QUE LOS CONSULTADOS COMO TALES
POR LA CONSTITUCIN POLTICA DE LA REPBLICA. EL DICTAMEN
N 55.741, DE 1957. En el dictamen N 55.741, de 1957, en
efecto, la jurisprudencia administrativa afirm la doctrina de la
suficiencia de las normas constitucionales para caracterizar a
los organismos de la Administracin del Estado.
Partiendo del precepto constitucional que radicaba en el
Presidente de la Repblica la titularidad de ejercicio de la
funcin administrativa del Estado, la Contralora General sostuvo en ese informe que el Primer Mandatario no poda ejercer esta actividad sino por medio de los organismos consultados
expresamente con tal objeto en la Constitucin Poltica, de
manera que en el cuadro clasificatorio de la Administracin
Pblica no poda haber ms organismos o servicios pblicos
que los establecidos expresamente con tal objeto por la Carta
Fundamental.
De esta manera, la denominacin y caractersticas jurdicas
de una determinada entidad administrativa deban derivar necesariamente de las normas contenidas en el Cdigo Poltico,
cuyas disposiciones pasaban a excluir la aceptacin-aplicacin
de toda norma de simple rango legal.
Al pronunciarse sobre la materia consultada, expres el
dictamen N 55.741, de 1957, esta Contralora debe recurrir,
en primer trmino, a las disposiciones constitucionales que se
refieren a los organismos integrantes de la Administracin del
Estado.
79
80
81
82
APERTURA DE LA CLASIFICACIN DE
1957:
ADMINISTRACIN
DEL
83
84
85
86
da del Fisco; cuentan con un patrimonio propio que originalmente est constituido por fondos pblicos y han sido dotadas
de autonoma para gestionar el mismo. Son, adems, organismos funcionalmente descentralizados que, con tal naturaleza,
integran los cuadros orgnicos de la Administracin. Cabe agregar que, no obstante contar con la citada autonoma, se encuentran bajo la supervigilancia del poder central, la que se
ejerce de diversas formas, como son, a modo de ejemplo, la
designacin del Vicepresidente Ejecutivo, el que es de la exclusiva confianza del Presidente de la Repblica, o el nombramiento de ciertos representantes en los directorios o consejos,
el control jurdico de los actos ms importantes, la aprobacin
previa de planes de inversin o de la planta de sus empleados.
Las empresas privadas del Estado comprenden las empresas, sociedades o entidades privadas en que el Estado o sus
empresas, sociedades o instituciones centralizadas o descentralizadas tengan aportes de capital mayoritario o en igual proporcin, o, en las mismas condiciones, representacin o
participacin.
Aun cuando el Estado o los entes pblicos participen en
dichas empresas privadas, tal hecho no tiene el alcance de
modificar su naturaleza jurdica, que es esencialmente de derecho privado, sin que por ello, entonces, puedan considerarse
formando parte de los cuadros orgnicos de la Administracin
como empresas del Estado.
De esta manera, la actividad empresarial del Estado, segn
el dictamen N 10.492, de 1979, origina dos tipos de organismos:
Las empresas pblicas del Estado, que son personas jurdicas de derecho pblico, servicios pblicos personificados, como
tales servicios descentralizados del Estado, y
Las empresas privadas del Estado, que son personas jurdicas de derecho privado; sociedades, organizaciones que en tal
carcter estn al margen del cuadro orgnico de la Administracin Pblica por hallarse sometidas por entero al derecho comn.
15. LA SISTEMATIZACIN DE LOS ORGANISMOS DE LA ADMINISTRACIN
DEL ESTADO DE CHILE ALCANZADA POR LA CONTRALORA GENERAL DE
LA R EPBLICA. EL SECTOR PBLICO Y EL SECTOR PRIVADO: LOS DICTMENES N OS 23.379, DE 1959, Y 14, DE 1973. LA ESTRUCTURA DEL SECTOR
PBLICO: EL DICTAMEN
87
88
servicios mediante los cuales el Presidente de la Repblica cumple con su funcin de administrar el Estado que la Constitucin le encomienda: dentro de este concepto quedan
comprendidos los servicios fiscales, semifiscales y empresas del
Estado.
En cambio, el trmino Administracin Pblica es especfico, comprende a aquellos servicios fiscales, o sea, aquellos dependientes directamente del poder central y que actan con la
personalidad jurdica del Estado.
Por consiguiente, la Administracin del Estado est constituida por los servicios estatales; la Administracin Pblica, por
los servicios fiscales.
La expresin servicios fiscales consign el dictamen
N 65.241, de 1961, reiterado en 1967 por el N 8.283 es ms
restringida que la de servicios estatales.
Por servicios fiscales slo deben entenderse aquellos integrados a la Administracin central, que carecen de personalidad jurdica propia y regulan sus gastos a travs del presupuesto
fiscal.
Los servicios o entidades estatales, bajo el comn requisito
de pertenecer al Estado, incluyen a todos los organismos que
integran la Administracin estatal, cualquiera que sea su denominacin, naturaleza o rgimen de administracin.
Por su parte, la voz servicio pblico dijo el dictamen
N 53.842, de 1968 abarca a todos los servicios de la Administracin del Estado, sea que tales organizaciones dependan del
Supremo Gobierno, sea que slo se relacionen con l a travs
de los respectivos ministerios, como ocurre con las instituciones y las empresas pblicas.
La Contralora General de la Repblica mantuvo en el tiempo la categorizacin de los organismos administrativos que haba logrado disear en el transcurso del tiempo.
Segn esta tesis jurisprudencial, haba diversos tipos orgnicos dentro de la Administracin y como seal el dictamen
N 53.842, de 1968, la diferencia ms notoria que se da en el
campo de la Administracin del Estado entre los distintos organismos que la integran, radica en el hecho de que algunos
tienen personalidad jurdica y otros carecen de ella.
Por eso despert inters en los medios administrativistas el
dictamen-sntesis N 64.792, de 1970, que recogi resumidamente la doctrina de la Contralora General en materia de
89
clasificacin de los organismos de la Administracin del Estado, presentando el esquema general de la Administracin chilena acuado hasta entonces por la jurisprudencia.
Cabe hacer presente, desde un amplio punto de vista se
lee en este pronunciamiento contralor, que los servicios pblicos se encuadran dentro del sector fiscal o de administracin central, y del sector autnomo o de administracin
descentralizada, segn la personalidad jurdica que los habilite
para actuar y atendiendo a la naturaleza de sus recursos.
Son servicios fiscales o de administracin central los que
actan bajo la personalidad jurdica del Fisco, del Estado en
sentido restringido.
Son entes autnomos o de administracin descentralizada,
los servicios pblicos que tienen personalidad jurdica distinta
del Fisco y manejan su propio patrimonio, pudiendo distinguirse entre ellos, como especies, a las instituciones y a las
empresas pblicas.
Se entiende que una institucin, sea fiscal o semifiscal, se
caracteriza por ser un servicio personificado que persigue fines
de progreso general, de fomento o de ndole social.
Se entiende a su vez que lo peculiar en una empresa es el
hecho de que exista un servicio personificado que persiga fines
de carcter comercial o industrial, y, por lo mismo, que su
actividad ordinaria se traduce en celebrar o ejecutar actos de
comercio.
16. IMPORTANCIA Y EFECTO DE LA CARACTERIZACIN ORGANIZACIONAL: LAS
FORMAS ASUMIDAS POR LOS ORGANISMOS ADMINISTRATIVOS DETERMINAN
PERTENENCIA; LOS CONFIGURADOS BAJO FORMAS PBLICAS, PERTENECEN AL
SECTOR PBLICO Y SE RIGEN POR EL DERECHO PBLICO ADMINISTRATIVO;
LOS CONSTITUIDOS BAJO FORMAS PRIVADAS, PERTENECEN AL SECTOR PRIVADO Y SE RIGEN POR EL DERECHO COMN. La lnea jurisprudencial
estabilizada el ao 1957 por el dictamen N 55.741, y complementada el ao 1960 por el posterior dictamen N 80.429, permiti modelar una Administracin del Estado formada por:
Un sector central, constituido por los servicios fiscales, y
Un sector funcional y territorialmente descentralizado, formado por los organismos personificados que integraban dicha
Administracin.
La Administracin del Estado as estructurada daba origen,
a su vez, en palabras de los dictmenes Nos 23.379, de 1959, y
90
14, de 1973, al concepto de sector pblico, que es el comprensivo de todos aquellos servicios pblicos que integran la Administracin del Estado, esto es, de los organismos de la
administracin central y de los de la administracin funcional
y territorialmente descentralizada: los dems son organismos
del sector privado.
Como precis el dictamen N 22.683, de 1996, refirindose
en general a los poderes pblicos, los rganos del Estado son
creados por la Constitucin o por la ley para cumplir con las
funciones que justifican la existencia del Estado y pertenecen a
la esencia del mismo, las cuales son de orden legislativo, jurisdiccional y administrativo. Tambin es propio de los rganos
del Estado estar sujetos legalmente a un rgimen jurdico de
derecho pblico, que determina la organizacin, las funciones
y la competencia del organismo estatal, es decir, el mbito
dentro del cual estn autorizados para ejercer las atribuciones
y los poderes jurdicos o potestades pblicas de que estn dotados para desarrollar su actividad y cumplir con sus fines.
Si todos estos organismos conformaban el sector pblico o
estatal en sentido amplio, todos ellos, entonces, pasaban a regirse por un rgimen jurdico de derecho pblico administrativo, pues, como prevena el Cdigo Civil en su artculo 547,
inciso 2, las personas jurdicas de derecho pblico no estaban
ni se hallan sujetas a las normas de organizacin, funcionamiento y disolucin de las personas jurdicas privadas en l
contenidas, sino a lo que dispongan sobre estas materias las
leyes y reglamentos especiales.
Artculo 547, inciso 2. Tampoco se extienden las disposiciones de este ttulo
XXXIII del libro primero a las corporaciones o fundaciones de derecho pblico, como la nacin, el fisco, las municipalidades, las iglesias, las comunidades
religiosas y los establecimientos que se costean con fondos del erario: estas
corporaciones y fundaciones se rigen por leyes y reglamentos especiales.
91
ADMINISTRATIVO GENERAL.
92
11
Mayer, Otto, Derecho Administrativo Alemn, tomo I, Editorial Depalma,
1949, pg. 68.
12
Giannini, Massimo Severo, Diritto Amministrativo, volumen I, Dott. A. Guiffr Editores, 1970, pg. 56.
93
94
95
96
organizacin se hallaba en las personas, en cuyo caso constitua una corporacin: as ocurra con el Estado-persona y con
las municipalidades, o si era una masa de bienes afectada a un
fin, situacin en la cual configuraba una fundacin: tal suceda
con los establecimientos pblicos, que eran normalmente y en
esencia fondos fiscales, recursos del erario nacional, afectados
a un fin pblico.
Con todo, los factores sociales y socioeconmicos de cambio, segn se ha visto, fracturaron la visin civilista.
El legislador del mbito administrativo, interpretando la
sensibilidad nacional, cre numerosos organismos con distintas peculiaridades, los que por generarse segn las exigencias
de la realidad surgieron espontneamente, atentos a su objetivo, pero ajenos a la tipologa organizacional civilista, al concepto e imagen de las corporaciones y fundaciones previstas en el
Cdigo Civil, estructurndose conforme a patrones inditos para
la doctrina y la jurisprudencia civilistas.
19. LA
La sistematizacin de la Administracin
del Estado por parte de la doctrina, como ha podido advertirse, sigui el camino marcado por el legislador administrativo y
se apart, entonces, del esquema organizacional contenido en
el artculo 547, inciso 2, del Cdigo Civil, segn el cual el
Estado-nacin, la sociedad chilena organizada, se compona
del Estado-fisco, de las municipalidades y de otras corporaciones y fundaciones de derecho pblico genricamente denominadas establecimientos pblicos o costeados con fondos del
erario.
Desde luego, la aparicin de los servicios fiscales, como
consecuencia del factor administrativo de cambio (1833-1919),
sorprendi al pensamiento civilista: dentro de una misma persona jurdica aparecieron grandes estructuras con atribuciones
propias y dotadas de recursos humanos, materiales y financieros, que aunque fiscales, les eran asignados, sin embargo, para
ser administrados por un director o director general de una
manera ms bien independiente.
De este modo, una persona jurdica pas a mostrar una
forma distinta de la habitual en las corporaciones y fundaciones; tratbase de una persona jurdica que se mostraba plurior-
97
98
Estas y las otras citas jurisprudenciales que se hacen en este prrafo corresponden al Repertorio de Legislacin y Jurisprudencia Chilenas, Cdigo Civil,
tomo primero, 2 edicin, Editorial Jurdica de Chile, 1968, artculo 547.
99
Rehuy, por consiguiente, la referencia a denominaciones especficas, generadoras de diferencias no siempre relevantes en la esfera jurdica, para remontarse a ideas de mayor
amplitud.
Necesario es recordar que la jurisprudencia de la dcada
de 1920, sin conocer la terminologa-caracterizacin de instituciones del Estado, fiscales y semifiscales, haba tipificado a los
establecimientos que se costean con fondos del erario por s
mismos, como un tipo especfico de personas jurdicas de derecho pblico. Segn lo expresado por la Excma. Corte en sentencia de 12 de junio de 1911, un establecimiento pblico
tena el carcter de tal por la sola circunstancia de que se
costeara con fondos del erario. Dicho establecimiento aadi no necesita cumplir con los requisitos que el artculo 546
seala para obtener la personalidad jurdica.
La sentencia de 22 de septiembre de 1927 de la Corte de
Apelaciones de Santiago, precis, a su vez, que la expresin
costearse con fondos del erario empleada por el inciso 2 del
artculo 547, debe racionalmente entenderse en el sentido de
que los establecimientos se costean habitual y ordinariamente
con esos fondos, los que integran la totalidad de los necesarios
a sus gastos.
No pierde el carcter de persona jurdica de derecho pblico un establecimiento que recibe anualmente del erario los
fondos suficientes para proveer a su conservacin y sus gastos,
por la circunstancia de que dedique tambin a su mantenimiento las rentas de bienes propios.
No es necesario que esos establecimientos, para tener el
carcter de personas de derecho pblico, vivan exclusiva y solamente de los fondos del erario, porque para llenar tal exigencia,
entendida en forma tan estricta, deberan llegar hasta el extremo de tener que rechazar toda ddiva que no fuere del erario.
Por tratarse de establecimientos que se costean con fondos
del erario, la caracterstica propia de estos organismos se halla
en su financiamiento y no en su origen, de manera que para
determinar si un hospital es o no corporacin o fundacin de
derecho pblico, hay que atender a su condicin econmica
actual, y no a si el origen de aqul se debe a la iniciativa de la
caridad particular o del poder pblico.
Ms tarde, ya en la dcada de 1950, los fallos de la Corte
Suprema de Justicia se perfilan, sin embargo, con una clara
100
inclinacin hacia la conceptualizacin general de los establecimientos pblicos y de las instituciones semifiscales y fiscales,
segn se ha dicho, enfocndolas como personas jurdicas de
derecho pblico, constitutivas de servicios pblicos, antes que
como tipos especficos de organismos pblicos.
As, por sentencia de 21 de agosto de 1950, la Excma. Corte
examin y precis los atributos que hacan que una persona de
derecho pblico fuera tal, diciendo que estos atributos, en lo
que se refiere a las personas jurdicas de derecho pblico y,
especialmente, a los establecimientos pblicos que se costean
con fondos del erario nacional, consisten en lo siguiente:
a) Que la persona jurdica est dotada de potestades pblicas (atributo que jurdicamente se llama imperio);
b) Que est destinada a realizar fines de inters colectivo
(fin pblico);
c) Que para dicha realizacin disponga de recursos materiales que deben ser proporcionados por la colectividad cuyos
intereses va a servir (por los componentes de la nacin);
d) Que est sujeta a un rgimen jurdico especial en su
organizacin, administracin y funcionamiento; y
e) Que tenga representante legal que intervenga en su nombre, judicial y extrajudicialmente.
Por tener igual orientacin que esta sentencia de 1950, ha
de citarse el fallo de 5 de noviembre de 1959, en el cual la
Corte Suprema de Justicia analiz qu eran las instituciones
semifiscales dentro de la organizacin administrativa nacional,
haciendo ver que las nuevas denominaciones que el legislador
daba a algunos organismos administrativos no importaba restarles el carcter de establecimientos pblicos que el Cdigo
Civil reconoca al tercer tipo de personas jurdicas de derecho
pblico que contemplaba en su artculo 547, inciso 2, desde el
momento que dichas instituciones eran una simple modalidad, una forma de adaptacin del Estado a sus nuevas funciones que antes no entraban en su rbita de accin.
Si un establecimiento pblico celebra contratos privados y
ejecuta operaciones mercantiles; si a sus empleados, para efectos previsionales, se les califica de particulares, primero, y de
semifiscales despus afirm en este fallo la Excma. Corte,
ello no altera la naturaleza y condicin esencial de sus funciones principales, que son pblicas y que tienden a satisfacer
necesidades de la colectividad nacional.
101
Tal servicio pblico rene los cuatro elementos constitutivos que el derecho administrativo seala para que tenga la
condicin de pblico:
a) que haya una necesidad pblica que se trata de satisfacer
en forma regular y continua;
b) que se instituya para realizar esa funcin el nmero
necesario de agentes jerarquizados;
c) que disponga de bienes o recursos econmicos destinados a cumplir su cometido; y
d) que se rija por un sistema jurdico especial.
La circunstancia de que los bienes o recursos con que se
dota al servicio sean fiscales y se entreguen conforme a la Ley
de Presupuesto o constituyan un patrimonio propio, no influye
en su calificacin de servicio pblico del Estado.
Tampoco pierde esta calidad por el hecho de ejecutar actos de naturaleza pblica y actos de naturaleza privada. La
personalidad jurdica no puede confundirse con la actividad
desarrollada.
Tampoco se altera la calidad de establecimiento pblico
por considerarse al organismo que tiene este carcter como
una institucin semifiscal. Esta ltima condicin no es sino
una simple modalidad, una forma de adaptacin del Estado a
sus nuevas funciones que antes no entraban en su rbita de
accin sino nicamente en la de los particulares y que ahora,
por voluntad e intencin del legislador, ejecuta para satisfacer
una necesidad colectiva que considera merecedora de atencin estatal y que debe solucionar buscando el bien comn.
Como constatara don Carlos Balmaceda Lazcano, la Corte
Suprema de Justicia al ao 1943 estima que las instituciones
semifiscales son verdaderos establecimientos pblicos.14
Por esta va se desdramatiz la complejidad organizacional
de la Administracin Pblica y la conceptualizacin de las personas administrativas en la jurisprudencia judicial, acercando
la perspectiva judicial a la administrativa, que tambin se haba
orientado en el mismo sentido, como lo demostr el dictamen
N 64.792, de 1970, analizado en un prrafo anterior, al clasificar los servicios pblicos en servicios fiscales y servicios descentralizados o autnomos, estos ltimos subclasificados en
14
102
15
Vase Revista de Derecho Pblico, Seminario de Derecho Pblico, Universidad de Chile, N 1 (enero 1963), Crnica, pg. 100.
103
ellas, especialmente en cuanto a su mayor o menor autonoma, a su administracin, a sus finalidades, a su patrimonio y
naturaleza de los bienes que lo forman, a la calidad de su
personal, a su fiscalizacin; en una palabra, a su rgimen
legal.
En una palabra, la distincin entre una y otra clase de
personas administrativas deriva principalmente del rgimen
legal a que las ha sujetado el legislador, que permite diferenciarlas si las examinamos detenidamente, aun cuando debamos reconocer que en muchos casos ello importa una tarea
difcil.
La verdad es que ambas clases de personas administrativas
tienen tres de los elementos fundamentales comunes: personalidad jurdica de derecho pblico, patrimonio propio y autonoma mayor o menor con respecto al poder administrativo central,
pero en todo caso independencia que permite diferenciarlas
de los servicios dependientes.
Estas circunstancias nos hacen concluir en el sentido de
que es indispensable uniformar los regmenes legales de los
establecimientos pblicos e instituciones semifiscales.16
Seccin tercera
LA SISTEMATIZACION DE LA ADMINISTRACION
DEL ESTADO A 1970
20. LA SISTEMATIZACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA AL AO 1970.
La evolucin que en sus variables histricas, doctrinales y jurisprudenciales se ha seguido en los prrafos precedentes, se concretara el ao 1970 en el cuadro clasificatorio de la
Administracin del Estado elaborado por la Contralora General de la Repblica.
Segn este esquema organizacional, la Administracin estaba formada por formas administrativas tpicas:
Los servicios fiscales, organismos tcnicos del Estado-fisco, y
Los servicios personificados, instituciones y empresas.
16
Silva Cimma, Enrique, Derecho Administrativo Chileno y Comparado, tomo II,
1969, cit., pgs. 277 y 283.
104
En otros trminos, por las categoras jurdicas de los servicios centralizados y de los servicios descentralizados del Estadonacin.
Los servicios fiscales, como se ha manifestado, constituan
parte, integraban la persona jurdica Estado. Llambanse fiscales, porque sus bienes y sus presupuestos eran de esta naturaleza, los de la persona Estado-fisco; dependientes, porque estaban
sometidos al poder jerrquico del Presidente de la Repblica;
centrales, porque pertenecan a la esfera del poder central.
Junto al Estado-persona y a los servicios pblicos fiscales se
hallaban las personas administrativas o servicios pblicos personificados, que conformaban el gran cuadro de la descentralizacin administrativa, funcional o por servicios, y territorial o
por circunscripciones territoriales.
La descentralizacin funcional o por servicios constaba de
dos tipos de organismos administrativos, diferenciados por el
fin que perseguan alcanzar: si sus objetivos eran de progreso
general, social o cultural, el servicio personificado tomaba el
nombre de institucin pblica o del Estado; si sus finalidades
eran industriales o comerciales, el de empresa pblica o del
Estado.
A nivel territorial, a su vez, funcionaban las municipalidades, que eran una rama de la Administracin del Estado, no
bien caracterizada, por carecer de una connotacin estatal definida, atendida la composicin electiva de sus autoridades, los
regidores, uno de los cuales era el alcalde. El otro organismo
territorial consultado en la Constitucin de 1925, la asamblea
provincial, nunca fue creado por el legislador, de modo que se
perdi en el olvido.
El conjunto de organismos, as caracterizado, modelaba el
sector pblico, regido por el derecho pblico administrativo.
Frente a l, constituase el sector privado, conformado por
corporaciones, fundaciones y sociedades de derecho privado,
sometidas al derecho comn.
La geometra del diseo doctrinal-jurisprudencial slo vino
a denotar cierta novedad el ao 1973, al ponerse de relieve,
dentro de la Administracin del Estado, la existencia de figuras
atpicas, regidas sin embargo por el derecho pblico.
Se trata, djose, de gestiones administrativas, actividades
engarzadas al interior de la Administracin Pblica que desarrollaban una activa vida jurdica, incluso haba entre ellas un
105
17
Vase Pantoja Bauz, Rolando, Curso de Derecho Administrativo, Administracin del Estado, Organizacin, Ediciones Jurdicas Jec (1973), pgs. 38 y sigts.
106
107
Las expresiones administracin pblica y empleos pblicos, de 1833 y 1925; servicios pblicos, Administracin Pblica, las empresas fiscales y las instituciones semifiscales, de
1943, y las de administracin del Estado, tanto central como
descentralizada, de 1970, no slo fueron nombres identificadores de organismos componentes del sector pblico administrativo: constituyeron, en verdad, frmulas terminolgicas
representativas, en cada tiempo y edad, de lo que fue el ser de
la Administracin del Estado de Chile, los hitos fijadores del
itinerario organizacional desde el cual el derecho administrativo chileno ha estructurado su esfuerzo sistematizador del panorama orgnico del pas, en un recorrido que se desplaza
desde la centralizacin a la descentralizacin, desde el centralismo a la libertad de actuacin-gestin, desde la jerarqua a la
coordinacin, desde la rigidez a la fluidez, en una evolucin
difcil, surgida como respuesta institucional a los urgentes requerimientos que se sucedieron en la sociedad chilena.
Este recorrido, con todo, nunca se separ de la idea rectora
contenida en la Constitucin Poltica de la Repblica, que reconoca al Jefe de Estado la titularidad de ejercicio de la funcin
administrativa, de manera que en definitiva, la determinacin
de la naturaleza administrativa o no de una entidad pblica
derivaba de la existencia o inexistencia de un vnculo de dependencia o de supervigilancia o tutela que la relacionara con el
centro administrativo nacional representado por el Presidente
de la Repblica, pues solo al mediar uno de estos vnculos el
organismo poda caracterizarse como administrativo; de lo contrario era de carcter paraestatal o simplemente privado o particular, segn si tuviera personalidad jurdica de derecho pblico
o personalidad jurdica de derecho privado.
LA ORGANIZACION
ADMINISTRATIVA
DEL ESTADO
CAPITULO
TERCERO
108
SUMARIO: 22. La doctrina chilena acepta la conceptualizacin de la Administracin del Estado desde el punto de vista subjetivo, formal u orgnico.
23. La concepcin constitucional de la Administracin del Estado desde el
punto de vista subjetivo, formal u orgnico. 24. La tipologa de organismos
administrativos establecida por el artculo 62, inciso 4, numerales 2 y 3, de
la Constitucin Poltica de la Repblica, en concordancia con su artculo 55,
acepta, en principio, el cuadro clasificatorio estructurado por la jurisprudencia administrativa a 1970. 25. Las Bases de la Institucionalidad consagran una
Administracin del Estado funcional y territorialmente descentralizada. 26.
No obstante estas similitudes, median antecedentes que fracturan la categorizacin-tipologa tradicional de la Administracin del Estado.
22. LA
NISTRACIN DEL
1
Iribarren, Juan Antonio, Lecciones de Derecho Administrativo, Editorial Nascimento, 1936, pg. 27.
2
Merino, Ernesto, op. cit., pg. 52.
3
Jara Cristi, Manuel, op. cit., pg. 58.
109
Anlogo significado se recoge en la obra del profesor Patricio Aylwin. No es posible desconocer seala al respecto el
empleo de la expresin servicio pblico en estos diversos sentidos, ya como organizacin, ya como actividad, pero aparte de
otras razones preferimos el primero: como organizacin, porque es el que mayor asidero tiene en el derecho chileno. Nuestra Constitucin Poltica, el Cdigo Penal, el Estatuto
Administrativo para los Funcionarios de la Administracin Civil,
y, en general, las leyes nacionales, lo mismo que la doctrina
(Huneeus, Roldn, Varas, Silva Cimma) y la jurisprudencia, conciben al servicio pblico en su acepcin orgnica y amplia, dentro de la cual se comprenden todas las formas de intervencin
administrativa del Estado regidas por el derecho pblico.4
Si analizamos nuestra Carta Poltica Fundamental y otros
textos de legislacin complementaria seala Enrique Silva Cimma, nos parece que aquella ha entendido la expresin servicio pblico en el sentido de rganos componentes o integrantes
de la Administracin Pblica, es decir, entidades de que el
Estado se vale para cumplir su poltica de satisfacer las necesidades pblicas, o, desde otro punto de vista, organismos en
que se materializa la facultad de administrar el Estado que
entrega al Presidente de la Repblica en el mbito nacional, y
a los municipios en lo relativo a la administracin de las comunas o agrupacin de comunas.
La expansin experimentada por la Administracin, con el
surgimiento de las instituciones semifiscales y las empresas fiscales, ha respondido nicamente a los imperativos de constante evolucin y renovacin en lo administrativo, en lo social y en
lo econmico, pero no por ello estos organismos dejan de
ser servicios pblicos orgnicamente considerados.5
La aceptacin del criterio subjetivo hace decir al profesor
Arturo Aylwin, asimismo, que comnmente, cuando en la legislacin o en el lenguaje diario se habla de administracin o
de administracin del Estado, se estn refiriendo precisamente
a ese trmino en sentido orgnico. En consecuencia, la Administracin del Estado, denominada en muchas ocasiones como
Administracin Pblica o en otras con la sola palabra Adminis4
110
tracin, comprende a todos los rganos e instituciones del Estado que realizan funcin administrativa.6
Estas opiniones han llevado a la Corte Suprema de Justicia a
constatar, como lo hizo por sentencia de 27 de septiembre de
1968, que si bien el concepto de Administracin del Estado no
ha sido definido por la ley, la doctrina administrativa chilena
acepta, sin excepciones, que dentro de l quedan comprendidos
todos los servicios, organismos e instituciones por intermedio de
los cuales se desarrolla, en general, la funcin de realizar los
cometidos que integrando el sector pblico tienen por fin satisfacer los intereses y necesidades de la colectividad.
Dentro de este amplio concepto tienen cabida todos los
servicios que integran la Administracin Pblica, las empresas
fiscales y las instituciones semifiscales, entidades estas que, en
esta forma, son mencionadas en el artculo 45 de la Constitucin Poltica del Estado (del ao 1925).
ADMINISTRACIN DEL ESTALa
Administracin del Estado puede caracterizarse en la Constitucin Poltica de la Repblica tambin desde un punto de vista
subjetivo, formal u orgnico, atendiendo, entonces, a los rganos y organismos que ella instituye o contempla.
As, el artculo 24, inciso 1, confa al rgano Presidente de
la Repblica el ejercicio exclusivo y excluyente de las funciones
de gobierno y administracin, reconocindole, adems, la calidad de Jefe del Estado.
23. LA
CONCEPCIN CONSTITUCIONAL DE LA
Artculo 24, inciso 1. El gobierno y la administracin del Estado corresponden al Presidente de la Repblica, quien es el Jefe del Estado.
111
*
El 12 de octubre de 1997, el Congreso Pleno acord sustituir este nmero
2 del inciso cuarto del artculo 62 de la Constitucin Poltica, por el siguiente:
2. Crear nuevos servicios pblicos o empleos rentados, sean fiscales, semifiscales, autnomos o de las empresas del Estado; suprimirlos y determinar sus funciones o atribuciones.
112
24. LA
113
114
115
nalidad jurdica distinta del Fisco y manejan su propio patrimonio, pudiendo distinguirse entre ellos, como especies, a las
instituciones y a las empresas pblicas.
Se entiende que una institucin, sea fiscal o semifiscal, se
caracteriza por ser un servicio personificado que persigue fines
de progreso general, de fomento o de ndole social.
Se entiende a su vez que lo peculiar en una empresa es el
hecho de que exista un servicio personificado que persiga fines
de carcter comercial o industrial, y por lo mismo, que su
actividad ordinaria se traduzca en celebrar o ejecutar actos de
comercio.
Segn esta construccin orgnico-jurdica, aceptada por
lo dems en el administrativismo, la descentralizacin funcional o por servicios, en su caso la territorial, abarca, entonces, a las instituciones y empresas del Estado, lo que
llevara a pensar, dentro de esta lnea de pensamiento y frente
a los artculos ya mencionados, que el Cdigo Poltico hace
suyo el diseo organizacional de la Administracin Pblica
alcanzado a 1970 por la Contralora General de la Repblica, en las categoras y tipos organizacionales que hace suyos
y regula.
26. NO OBSTANTE
116
1970 acusaba ya por aquel tiempo el impacto de algunas corrientes gubernativas y legislativas que hablaban de otros tipos
organizacionales, fracturando esa unidad de visin.
Con posterioridad a esta poca, al entrar en vigencia la
Constitucin de 1980, la concepcin institucional contenida
en su texto incorporar al derecho pblico chileno un renovador plan maestro basado en dos grandes y nuevos principios: el
de la servicialidad del Estado y el de la distribucin de las
competencias pblicas, que impactaron el tejido pblico produciendo importantes consecuencias en el organigrama del
Estado y de la Administracin Pblica, dndole un nuevo sentido a la prospectiva institucional, que la doctrina an no asimila
en trminos de poder proyectarla hacia la vida societaria, viabilizando el espritu de convergencia nacional en el hacer pas
que anim a esa Carta Fundamental.