La teora de la democracia

y la gobernabilidad
democrtica

MDULO 5

Contenido
INTRODUCCIN ..................................................................................................................................... 3
5. LA TEORA DE LA DEMOCRACIA Y LA GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA ............................................ 4
5.1. LA DEMOCRACIA Y LA DEMOCRACIA REPRESENTATIVA .................................................................................... 4
5.1.1. El problema conceptual de la democracia ................................................................................ 4
5.1.2. Los rasgos bsicos de la democracia......................................................................................... 5
5.1.3. La democracia representativa................................................................................................... 7
5.2. LA REPRESENTACIN POLTICA ................................................................................................................ 10
5.2.1. Definicin y caractersticas de la representacin poltica ....................................................... 10
5.2.2. La representacin poltica en la Constitucin peruana ........................................................... 12
5.2.2.1. La democracia en la Constitucin peruana...................................................................................... 12
5.2.2.2. El principio democrtico y el principio de representacin en el Estado peruano ........................... 14

5.3. LOS PARTIDOS POLTICOS Y LA SOCIEDAD CIVIL............................................................................................ 17

5.3.1. Los partidos polticos............................................................................................................... 17
5.3.1.2. Partidos polticos: expresin comunitaria y social .......................................................................... 18
5.3.1.3. Funcin de los partidos polticos ..................................................................................................... 18

5.3.2 La sociedad civil ....................................................................................................................... 19

5.3.3. La sociedad civil en el Per ...................................................................................................... 22
5.4. LA GOBERNABILIDAD............................................................................................................................. 25
5.4.1. Concepto de gobernabilidad ................................................................................................... 25
5.4.2. Componentes de gobernabilidad ............................................................................................ 27
5.4.2.1. Gobernabilidad y eficacia: la tradicin de la "razn de Estado" ...................................................... 28
5.4.2.2. Gobernabilidad y legitimidad: la tradicin del "buen gobierno" ..................................................... 29
5.4.2.3. Gobernabilidad y estabilidad ........................................................................................................... 31

5.4.3. La relacin entre gobernabilidad y democracia: la gobernabilidad democrtica................... 32

5.4.3.1. Principio de la soberana popular .................................................................................................... 32
5.4.3.2. Cotidianidad del trmino gobernabilidad........................................................................................ 33
5.4.3.3. Ejemplos de problemas de gobernabilidad ..................................................................................... 34
5.4.3.4. Factores que propician la ingobernabilidad ................................................................................ 35

5.4.4. Factores para entender la problemtica gubernamental ....................................................... 36

5.4.5. Las tensiones internas de la gobernabilidad democrtica .................................................. 36
5.4.6. Las limitaciones externas de la gobernabilidad democrtica ............................................. 38
5.4.7. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas ................................................... 39
5.4.7.1. Complementacin de las instituciones clsicas ............................................................................... 39
5.4.7.2. Condiciones para una adecuada gobernabilidad............................................................................. 40

Introduccin
En esta unidad abordaremos cuatro tpicos especficos respecto a la teora de
la democracia. El primer tpico versa sobre qu debemos entender por
democracia, cules son sus rasgos bsicos y cmo debemos definir a la
democracia representativa.
A partir de ello, expondremos las caractersticas de la representacin poltica y
cmo est regulada esta en el Per.
Posteriormente, analizaremos a los dos actores principales en la evolucin de
la democracia en el pas: los partidos polticos y la sociedad civil.
Finalmente, precisaremos qu debemos entender por gobernabilidad, cul es
su relacin con la democracia y en qu consiste la gobernabilidad
democrtica.

5. La teora de la democracia y la
gobernabilidad democrtica
5.1. La democracia y la democracia representativa
5.1.1. El problema conceptual de la democracia
Histricamente, la democracia se concibi como gobierno de la mayora. Sin
embargo, los nuevos tiempos nos han permitido dejar de lado ese aspecto
netamente cuantitativo por criterios cualitativos y valorativos.
De tal manera, los estudios de la democracia se interesan en su esencia para
analizar cmo se gobierna; es decir, la vigencia de valores democrticos en las
instituciones de un Estado, la puesta en prctica de principios democrticos, el
pluralismo poltico, la tolerancia, el equilibrio de poderes, el respeto a los
derechos ciudadanos, etc.
Desde esa perspectiva, jams podra suponerse como democrtico al
atropello de derechos que la mayora ejerza sobre una minora; de igual forma,
4

tampoco se podra llamar democrtico a un dictador que tenga el respaldo

incondicional de toda la poblacin. Tal respaldo no transforma lo dictatorial en
democrtico.
Definir la democracia es un asunto muy complicado, y hasta se podra
sostener que no existe ni es posible una definicin absoluta de democracia. En
todo caso, cabe mencionar que el concepto de democracia ha dado pie a
grandes debates histricos.
No obstante, a efectos pedaggicos, es necesario no asumir un concepto
absoluto de democracia, sino un concepto mnimo. En consecuencia, podemos
sealar que la democracia es un concepto descriptivo y a la vez valorativo.
Es descriptivo en la medida en que se refiere a las cosas como son, a
sociedades, regmenes o gobiernos realmente existentes; y es valorativo en
porque se refiere a las cosas como deben ser, a normas o a criterios que el
gobierno o la sociedad deberan satisfacer.
5.1.2. Los rasgos bsicos de la democracia
Los Estados que dicen estar enmarcados en un rgimen democrtico deben
cumplir con ciertos rasgos bsicos:

El pluralismo. Significa diversidad, y se extiende en cuatro dimensiones

principales en la sociedad bajo estudio:
Distintas concepciones acerca de la virtud o lo bueno; es decir,
diversas creencias religiosas, estilos de vida, ideales, etc.
Distintos intereses polticos.
Distintas ideologas polticas (proyectos o modelos de sociedad
susceptibles de ser construidos mediante el uso del poder pblico).
Diversas asociaciones u organizaciones de ciudadanos que actan en
la esfera pblica.

La competencia. Significa que los distintos intereses e ideologas

polticas tengan probabilidad efectiva de acceder al poder del Estado. La
competencia implica:
Reglas de juego equitativas y aceptadas por todos.
Dispersin del poder.

 Posibilidad de rotacin en el poder. Si las reglas no son equitativas o

no son cumplidas, el dbil siempre quedar excluido; si el poder es
monoltico, no hay espacio para un pluralismo efectivo; y si la
rotacin es imposible, la competencia es apenas un ritual.
Las elecciones. Son el principal mecanismo de competencia entre
aquellos intereses e ideologas polticas distintas. Si estas son
universales, limpias, frecuentes y empleadas para proveer distintos
cargos decisivos, garantizan el pluralismo y legitiman el ejercicio del
poder pblico de las autoridades elegidas.
El principio de mayora. Significa que en las elecciones populares, o
en las decisiones de cuerpos colegiados, gana la opcin que rena ms
votos. En vista de que la democracia supone votaciones, cualquier otro
criterio sera menos justo, pues se impondra la voluntad de alguna
minora. Sin embargo, el Principio de Mayora tiene riesgos obvios, por lo
cual se le aade dos calificaciones:

El sufragio debe ser universal e igualitario. Todos tiene el derecho de

votar y cada voto pesa lo mismo (pues de otro modo se armaran
mayoras truculentas).
La mayora no tiene poderes absolutos, no puede oprimir a las
minoras, aprobar la violacin de derechos humanos universales,
autoeternizarse como mayora, romper los tratados internacionales, ni
llegar a decisiones que no hayan sido aprobadas a travs de los
procedimientos legales, establecidos de antemano.

El constitucionalismo. Es la sujecin de las autoridades a un orden

jurdico que garantiza tres elementos bsicos:
El respeto de los derechos civiles y polticos, necesarios para la
libre expresin del pluralismo, la competencia y las elecciones.
La divisin o separacin de poderes del Estado para evitar los
abusos, de manera que se ajuste al pluralismo, y que la mayora no
aplaste a las minoras.

 La vigencia del principio de inclusividad (ninguna persona est

por encima de la Ley) y del principio de legalidad (toda
interaccin entre Estado y ciudadano deber estar reglamentada por
una norma jurdica; es decir, una norma producida segn el
mecanismo estipulado en una norma superior y previa).
Como se habr notado en las lneas previas, los cinco rasgos de la democracia
estn concatenados lgicamente: son consecuencias o condiciones para que
otros rasgos se den plenamente. Se advierte, adems, que cada uno de estos
rasgos puede cumplirse de manera ms o menos plena, de modo que habr
pases ms o menos democrticos, respecto a otros, y respecto a determinados
rasgos.
22|5.1.3. La democracia representativa
Este tipo de democracia puede ser entendida como el derecho fundamental que
el pueblo tiene para elegir a sus gobernantes cada cierto tiempo, para que una
vez elegidos, estos gobiernen al Estado segn sus propias consideraciones y
circunstancias 1.
De esta manera, la democracia representativa es la que permite la conjugacin
armnica del principio poltico de soberana popular con un cauce racional de
deliberacin, que permite atender las distintas necesidades de la poblacin. Sin
embargo, dicha deliberacin racional y, en suma, la gobernabilidad del Estado,
pueden situarse en serio riesgo si a la representacin no se le confiere las
garantas para que pueda formar voluntad.
De ah que la representacin indebidamente comprendida y articulada es la
matriz potencial de un desequilibrio que, si no es adecuadamente conjurado,
puede impedir que el Estado atienda su deber primordial (artculo n. 44 de la
Constitucin Poltica):

Promover el bienestar general, fundamentado en la justicia y en el desarrollo

integral y equilibrado de la nacin.

LANDA ARROYO, Csar. Crisis. En: Materiales de Derecho Constitucional 2. Lima, PUCP, p. 4.

Y, con ello, desencadenar el colapso del sistema representativo en su conjunto,

y a su vez, el del propio Estado social y democrtico de derecho.
Al dejar de lado la idea de que en la sociedad reside una nica verdad
homognea, susceptible de ser descubierta por la razn, se comprende que,
por el contrario, a la sociedad le es inherente una fragmentacin de distintas
dimensiones. Estas desencadenan, a su vez, un pluralismo materializado en
distintos mbitos. De esta forma, a diferencia de lo que pudo haber concebido
el primer liberalismo, puede afirmarse que a las sociedades contemporneas no
les es inherente la uniformidad, sino, por el contrario, el pluralismo.
Utilizando como ejemplo a la sociedad italiana, Norberto Bobbio explica, en los
trminos presentados en las lneas posteriores, la realidad internamente
heterognea de las sociedades contemporneas:

Se trata de una sociedad articulada en grupos diferentes y contrapuestos,

entre los cuales anidan tensiones profundas, se desencadenan conflictos
lacerantes y se desarrolla un proceso constante de composicin y
descomposicin.
Existe el pluralismo en el nivel econmico, all donde todava hay, en parte, una
economa de mercado, muchas empresas en competencia, un sector pblico
diferente del sector privado, etc. Hay pluralismo poltico porque hay muchos
partidos o muchos movimientos polticos que luchan entre ellos, con votos o
con otros medios, por el poder en la sociedad y en el Estado; pluralismo
ideolgico, desde el momento en que no existe una sola doctrina de Estado,
sino diferentes corrientes de pensamiento, diversas versiones del mundo,
diferentes programas polticos que tienen una libre actividad y que dan vida a la
opinin pblica heterognea, variada y polifactica.

En tal sentido, bien puede decirse que hemos ingresado hace tiempo a un
escenario de democratizacin de la sociedad en el que, si bien cobran
singular protagonismo los mecanismos de democracia directa, un primer peligro
consistira en creer que lo hacen como si fueran la anttesis de la democracia
representativa, cuando no son ms que su natural complemento.
No se puede olvidar que la defensa cerrada de los mecanismos de democracia
directa, en contraposicin a los supuestos perjuicios generados por la
8

democracia representativa, ha sido, finalmente, el recurrente argumento de las

dictaduras para pretender fundamentar la supuesta validez de sus
organizaciones totalitarias de partido nico, en las que por va de la argucia de
una aparente mayor participacin ciudadana en los asuntos pblicos, en los
hechos y las decisiones, terminan siendo monopolio del dictador.
Asimismo, conviene precisar que la democracia representativa es una
democracia pluralista, pues la representacin encuentra en la soberana popular
a su fuente de poder, y debe ser seno de contrapesos y controles mutuos entre
las distintas fuerzas polticas; pero no puede ser una democracia fragmentaria,
en la que no exista
posibilidad de generar
consensos entre las
mayoras y minoras
parlamentarias. En otras
palabras, no cabe que bajo
el pretexto de identificar
matemticamente a la
democracia representativa,
con la representacin de
todos, se termine
olvidando que, en realidad,
de lo que se trata es que
sea una representacin
para todos.
De ah como desarrollaremos ms adelante la importancia de que los
partidos y movimientos polticos concurran en la formacin y manifestacin de
la voluntad popular, tal como lo exige el artculo n. 35 de la Constitucin, y no
que sean simples asociaciones representativas de intereses particulares.
Segn lo expuesto, se puede decir que el gobierno representativo est
inspirado por cuatro principios:

La
La
La
La

eleccin de representantes a intervalos regulares.

independencia parcial de los representantes.
libertad de la opinin pblica.
toma de decisiones tras el proceso de discusin.

En las pginas subsiguientes desarrollaremos los detalles de lo enumerado.

5.2. La representacin poltica

5.2.1. Definicin y caractersticas de la representacin poltica
El Estado es un poder representativo desde una doble perspectiva: material y
formal. Materialmente, el Estado es un poder representativo porque es un
poder que representa intereses sociales y econmicos, con los que no
coincide de manera inmediata. Por su puesto, el Estado es expresin de
intereses sociales y econmicos, pero no es el mandatario de los mismos.
Formalmente, el Estado es un poder representativo porque las decisiones
polticas y las normas jurdicas son adoptadas por los representantes de los
ciudadanos, quienes los eligieron mediante elecciones libres y competidas.
Las caractersticas esenciales de la representacin poltica son:

La institucin representativa por excelencia (el Parlamento) se convierte

no solo en un rgano permanente de la organizacin constitucional del
Estado, sino en un rgano central del que directa o indirectamente
dependen todos los dems.

10

La representacin poltica es el mecanismo de legitimacin del poder. El

poder del Estado es legtimo porque su manifestacin es transmitida a la
mayora que se genera en la sociedad, a travs de elecciones
competidas.

La representacin poltica
representa a individuos y
ciudadanos. La soberana
nacional no tolera la
existencia de relaciones de
subordinacin poltica entre
los individuos, ni
contrarias, sino que exige
la afirmacin del principio
de igualdad entre todos
ellos.

La representacin poltica no representa a los ciudadanos en ningn

caso, y por ninguna razn en el plano de las relaciones jurdicas con los
otros sujetos; los representa en el nivel de las relaciones jurdicas
generales, en relacin con el ente poltico general y el Estado.

La eleccin del parlamentario es irrevocable hasta la finalizacin del

mandato.

El parlamentario tiene que rendir cuentas de su gestin, sobre todo

polticamente.

A partir de estas caractersticas de representacin se ha construido el Estado

Constitucional en el transcurso de estos aos. Una vez afirmada la
representacin poltica como forma de gestin del Estado, se plantea de
manera inmediata el problema de su instrumentacin prctica:

Es posible la formacin de la representacin poltica de manera directa en una

sociedad extensa y diversificada, sin algn tipo de intermediacin?

11

La respuesta a esta y otras interrogantes sobre la instrumentalizacin prctica

de la representacin poltica se da en la necesidad de adoptar instrumentos de
intermediacin entre la sociedad y el Estado, sin los cuales la democracia
representativa no podra funcionar.
Estos instrumentos son los partidos polticos. El partido poltico es un mal
necesario. El Estado Constitucional no puede funcionar sin los partidos porque
que son la expresin de las mayoras y de las minoras. Para Hans kelsen, el
partido es el presupuesto histrico de la Constitucin del pueblo como sujeto
poltico; sin la accin de los partidos no se habra llegado a alcanzar el sufragio
universal, y con l, la afirmacin de la soberana popular como fundamento de
todo el sistema poltico.
No obstante, antes de analizar a los partidos polticos, revisaremos cmo est
regulada la representacin poltica en nuestro pas.
5.2.2. La representacin poltica en la Constitucin peruana
5.2.2.1. La democracia en la Constitucin peruana
El artculo n. 43 de la Constitucin poltica seala que el Estado peruano es
una repblica democrtica, social, independiente y soberana.
La democracia, etimolgica y
coloquialmente entendida como el
gobierno del pueblo, mal podra
ser concebida como un atributo o
caracterstica ms del Estado social
y democrtico de derecho, pues, en
sentido estricto, norma
constitucional y democracia son dos
factores que se condicionan de
modo recproco, al extremo de que,
con verdad inobjetable, se ha
sostenido que la Constitucin bien
podra ser definida como la
juridificacin de la democracia.
En efecto, la Constitucin Poltica es la expresin jurdica de un hecho poltico
democrtico, pues es la postulacin jurdica de la voluntad del Poder
Constituyente, como un totus social en el que subyace la igualdad.
12

Lo expuesto, desde luego, no significa que en el Estado social y democrtico de

derecho exista algn soberano. Por el contrario, el Tribunal Constitucional ha
manifestado que una vez expresada la voluntad del Poder Constituyente, con la
creacin de la Constitucin del Estado, en el orden formal y sustantivo presidido
por ella, no existen soberanos, poderes absolutos o autarquas. Todo poder
deviene de un poder constituido por la Constitucin y, por consiguiente,
limitado e informado, siempre y en todos los casos, por su contenido jurdiconormativo.
No obstante, en virtud de que la Constitucin Poltica es la expresin jurdica de
la soberana popular, esta otorga a aquella su fundamento y razn de
existencia, por lo que una Constitucin solo es identificable como tal, en la
medida en que se encuentre al servicio de los derechos fundamentales del
pueblo. Ello ha llevado a Rubio Llorente a sostener con tino que:

No hay otra Constitucin que la Constitucin democrtica. Todo lo dems es

simple despotismo de apariencia constitucional.

De este modo, la voluntad poltica que da origen al Estado social y democrtico

de derecho se proyecta en este, no como un poder supremo, sino como el
contenido material del constitucionalismo, concretado en la necesidad de
respetar, garantizar y promover los derechos fundamentales de cada persona.
El pueblo, como Poder Constituyente, deposita su voluntad en la Constitucin,
se inserta en el Estado social y democrtico de derecho, y deja de ser tal para
convertirse en un poder
constituido. Es as que la
democracia episdica, fctica, no
reglada y desenvuelta en las
afueras del Derecho, da lugar a
una democracia estable, jurdica y,
consecuentemente, reglada y
desarrollada conforme con los
lmites establecidos en la
Constitucin; esto es, la
democracia constitucional.

13

Dichos lmites, por va directa o indirecta, se reconducen a asegurar el respeto,

promocin y plena vigencia de los derechos fundamentales. Por ello el artculo
n. 44 establece como uno de los deberes primordiales del Estado: Garantizar
la plena vigencia de los derechos humanos.
Por esa misma razn se ha sostenido que, en realidad, no hay dos objetivos
que la Constitucin Poltica deba cumplir, sino solo uno, pues solo de una
manera (mediante el Estado Constitucional) el poder puede organizarse para
preservar la libertad.

El nico fin de la Constitucin es la libertad (la libertad en igualdad); la divisin

de poderes es solo una forma de asegurarla.

Los derechos fundamentales son la materializacin del principio democrtico, en

su faz fundacional, en el interior del Estado social y democrtico de derecho, y
queda evidenciados en el artculo n. 3 de la Constitucin, en el que se
reconoce a la soberana popular y al Estado democrtico como a las fuentes
legitimadoras de la dignidad humana.
5.2.2.2. El principio democrtico y el principio de representacin en el
Estado peruano
El principio democrtico,
inherente al Estado social y
democrtico de derecho, alude no
solo al reconocimiento de que
toda competencia, atribucin o
facultad de los poderes
constituidos emana del pueblo
(principio poltico de soberana
popular) y de su voluntad
plasmada en la Norma
Fundamental del Estado (principio
jurdico de supremaca
constitucional), alude tambin a
la necesidad de que dicho
reconocimiento originario se
14

proyecte como una realidad constante en la vida social del Estado, de manera
tal que, a partir de la institucionalizacin de los cauces respectivos, cada
persona, individual o colectivamente considerada, goce plenamente de la
capacidad de participar de manera activa en la vida poltica, econmica,
social y cultural de la Nacin, segn reconoce y exige el artculo n. 2,
inciso 17, de la Constitucin Poltica.
Fundamento de la democracia
De este modo, la democracia se fundamenta, pues, en la aceptacin de que la
persona y su dignidad son el inicio y el fin del Estado (artculo n. 1 de la
Constitucin), por lo que su participacin en la formacin de la voluntad
poltico-estatal es presupuesto indispensable para garantizar el mximo respeto
a la totalidad de sus derechos constitucionales.
En consonancia con lo sealado en el prrafo anterior se reconoce:

Un gobierno representativo (artculo n. 45 de la Constitucin).

El principio de separacin de poderes (artculo n. 43 de la
Constitucin).
Los mecanismos de
democracia directa
(artculo n. 31 de la
Constitucin).
Las organizaciones
polticas (artculo n. 35
de la Constitucin).
El principio de
alternancia en el poder y
la tolerancia, as como
de una serie de derechos fundamentales, cuya vinculacin directa con la
consolidacin y estabilidad de una sociedad democrtica hace de ellos, a
su vez, garantas institucionales de esta.

En relacin con los derechos se encuentran los denominados derechos polticos,

enumerados en los artculos n. 2, inciso 17 y del 30 al 35. Entre ellos destaca,
de modo singular, el derecho de los ciudadanos a ser elegidos y de elegir
libremente a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y
procedimientos determinados por ley orgnica. Tambin encontramos los
derechos a la libertad de informacin, opinin, expresin y difusin del
pensamiento, mediante la palabra oral o escrita o la imagen (artculo n. 2,
15

inciso 4), los derechos de acceso a la informacin pblica (artculo n. 2, inciso

5), de reunin (artculo n. 2, inciso 12) y de asociacin (artculo n. 2, inciso
13).
En tal sentido, una sociedad en la que no se encuentren plenamente
garantizados estos derechos, sencillamente, o no es una comunidad
democrtica, o su democracia, por incipiente y debilitada, se encuentra herida
de muerte.
Materializacin del principio democrtico
El principio democrtico se materializa a travs de la participacin directa,
individual o colectiva de la persona, como titular de una suma de derechos de
dimensin tanto subjetiva, como institucional (derecho de voto, referndum,
iniciativa legislativa, remocin, o revocacin de autoridades, demanda de
rendicin de cuentas, expresin, reunin, etc.), as como en su participacin
asociada, a travs de organizaciones orientadas a canalizar el pluralismo
poltico.

Tales organizaciones son los partidos y movimientos polticos, reconocidos en el

artculo n. 35 de la Constitucin Poltica. Los que abordaremos en las pginas
subsiguientes.

16

5.3. Los partidos polticos y la sociedad civil

5.3.1. Los partidos polticos
El artculo n. 43 de la Constitucin califica a la Repblica peruana como
democrtica. En efecto, Constitucin y democracia son dos factores que se
condicionan de modo recproco, hasta el punto en que la Constitucin viene a
convertirse en el marco jurdico de la democracia y en la postulacin jurdica de
la voluntad del Poder Constituyente fundado en el pluralismo.
El principio democrtico no solo se cimenta en el Estado social, tambin modula
las relaciones entre los ciudadanos y se materializa en la participacin de las
personas; por ejemplo, la participacin a travs de los partidos y movimientos
polticos regulados en el artculo n. 35 de la Constitucin.

17

5.3.1.2. Partidos polticos: expresin comunitaria y social

El artculo n. 35 de la Constitucin Poltica se refiere a que la existencia de los
partidos polticos conjuga a la formacin y a la manifestacin de la voluntad
popular. Los partidos polticos representan el trnsito de una concepcin
individualista a una idea comunitaria y social de la representacin. Por ello, son
pilares fundamentales como expresin del pluralismo poltico y democrtico
organizado. El partido poltico es una consecuencia lgica de la existencia del
Estado Constitucional 2.
El Estado Constitucional surge y se explica como el resultado de una opcin
libre y plural de varias posibilidades. En otras palabras, el pluralismo representa
el espacio de libertad para la toma de decisiones que legitima el orden
valorativo, plasmado en la Constitucin.
En razn de ello, el Tribunal Constitucional 3 considera al valor del pluralismo
como inherente y consubstancial al Estado social y democrtico de derecho; as
como a los partidos polticos, como expresin de un pluralismo organizado.
5.3.1.3. Funcin de los partidos polticos
Los partidos polticos tienen por funcin, entre otras, evitar que la legtima pero
atomizada existencia de intereses, en una sociedad, se proyecte en igual grado
de fragmentacin en las entidades estatales representativas; pues, si ocurriera,
resultara minada la capacidad deliberativa y, con ella, la posibilidad de adoptar
oportuna y consensuadamente decisiones para afrontar los distintos problemas
polticos, sociales y econmicos del pas.
En suma, y como se expresa en una concrecin de los artculos n. 2, n. 17 y
n. 25 de la Constitucin, prevista en el artculo n. 1 de la Ley de Partidos
Polticos, las organizaciones polticas son:

(...) Instituciones fundamentales para la participacin poltica y base del sistema

democrtico.

2
3

PREZ ROYO, Javier. Curso de Derecho Constitucional. Madrid, Marcial Pons, 1994, p. 629.
Sentencia recada en el expediente n. 0003-2006-AI, fj. 28 y ss.

18

5.3.2 La sociedad civil

La sociedad est compuesta de individuos y grupos de individuos, por lo cual la
Constitucin Poltica no puede dejar de considerarlos como sujetos de la vida
social y poltica.
Sin embargo, han sido intensos los debates sobre el surgimiento de la
sociedad civil, y su capacidad potencial de cooperar con el Estado,
proporcionando, en algunos casos, medidas correctivas pertinentes ante el
dficit de la gestin, con medios propios de los poderes pblicos. Esto revela la
importancia social de este poder cvico y, en particular, las implicancias de la
relacin simbitica con el poder pblico.
En la historia de la filosofa y poltica occidental, se ha entendido tres
concepciones diferentes por sociedad civil, que es preciso no confundir:

Inicialmente, societas civilis constitua la expresin latina para traducir

koinona politik (comunidad poltica), concepto utilizado por Aristteles
y otros pensadores griegos de la vida pblica. Con esta expresin se
aluda a la entidad poltica
bsica, la comunidad de
ciudadanos libres que
construyen el bien pblico, a
travs del debate y del
compromiso comn.
Los autores romanos, as como
Hobbes y Kant, utilizaban el
trmino como sinnimos de
Estado y Estado de sociedad.
Hobbes y Kant contrastaban a
la societas civilis con el
hipottico estado natural,
previo al contrato que en el
imaginario ilustrado daba
origen al orden social.

El primero en distinguir filosficamente entre el Estado y la sociedad civil

fue Hegel, filsofo que, tanto en la Enciclopedia de las ciencias
filosficas, como en sus Principios de filosofa del derecho, procur hacer
justicia a la diversidad de vnculos e instituciones sociales, en contra del
reduccionismo contractualista de sus predecesores. En su concepcin de
19

la tica moderna, Hegel reconoce con claridad tres instancias ticas de

interaccin humana: aquella en la que la sangre y el afecto mutuo es el
fundamento de los vnculos intersubjetivos (la familia); el mbito de las
relaciones socioeconmicas desarrolladas en el mundo del trabajo y del
mercado (la sociedad civil) y los espacios de deliberacin y decisin
polticas (el Estado).
Para Hegel y los hegelianos del siglo XIX se trata del espacio en el que
se plantea el conjunto de conflictos de inters y necesidades, y de los
vnculos prepolticos de solidaridad particular (corporaciones) y pblica
(polica).

El tercer concepto de sociedad civil corresponde a la definicin

actualmente en uso en la filosofa poltica contempornea, y que goza de
consenso entre las teoras de la democracia. As, se llama sociedad civil
al conjunto de instituciones cvicas y asociaciones voluntarias que
median entre los individuos y el Estado. Se trata de organizaciones que
se configuran en torno a prcticas de interaccin y debate, relacionadas
con la participacin poltica ciudadana, la investigacin, el trabajo y la fe;
constituyen, por tanto, espacios de actuacin claramente diferenciados
respecto al aparato estatal y del mercado.
L
a
s
u
n
i
v
e
r
s
i
d
ades, los colegios profesionales, las organizaciones no gubernamentales,
las comunidades religiosas, etc., son instituciones de la sociedad civil. La
funcin de estas instituciones (desde un punto de vista poltico) consiste
en articular corrientes de opinin pblica, de actuacin y deliberacin
ciudadana, que permita hacer valer las voces de los ciudadanos ante el
20

Estado, en materia de vindicacin de derechos y polticas pblicas. Ellas

buscan configurar espacios pblicos de vigilancia contra la concentracin
ilegal del poder poltico (y econmico).
En el Derecho Comparado se observa que uno de los principales procesos de
fortalecimiento del Estado social expresin entendida como Estado que ha
permeado a la sociedad y como Estado que la sociedad ha permeado consiste
en la progresiva sustitucin de la gestin directa, y con medios propios de la
administracin de los servicios pblicos asistenciales, por formas diversas de
regulacin y financiacin de su prestacin por entes de la sociedad civil, o el
llamado tercer sector .
Asimismo, esta sociedad civil organizada, que sirve a la realizacin de intereses
pblicos es, por antonomasia, una manifestacin de la ntima vinculacin entre
la Constitucin y el sector privado, entre el Derecho Constitucional y el Derecho
Privado.
De tal manera, se configura as un sector non profit (no lucrativo) o sector
privado social, al cual se le identifica con a un mbito organizativo diferente,
tanto del Estado como del mercado, pero igualmente vinculado con la
Constitucin en el proceso de cambio de las concepciones, desde una tica
individual de la
voluntad y la
libertad hasta una
tica social de la
responsabilidad
solidaria (no solo el
poder pblico, sino
tambin la sociedad
y algunos de sus
miembros que
responden a la
existencia social de
los dems
miembros).
Participacin fiscalizadora de la sociedad civil
Al Estado compete la administracin del poder; la sociedad civil debe velar para
el que Estado no desarrolle polticas autoritarias, respete la legalidad y escuche
las voces de los ciudadanos. Por otro lado, la actividad crtica de sus
21

instituciones puede ponerle lmites a las pretensiones de lobbies econmicos

que puedan influir en el mbito del Estado, de modo que impriman el sello de
sus intereses particulares en la legislacin y en las medidas del ejecutivo.
En un sentido importante, la sociedad civil constituye el lugar propio de la
poltica activa en un sentido clsico, dado que configura el espacio desde el cual
los ciudadanos participan, a travs de la palabra y la accin, de la construccin
de un destino comn de vida. A travs de sus instituciones (la mayora de
nosotros pertenece al menos a una de ellas), podemos influir en las decisiones
de los polticos y del Estado.
En tal sentido, la presencia de ciudadanos organizados en las instituciones de la
sociedad civil permite que los asuntos pblicos no queden exclusivamente en
las manos de una cpula de gobierno o de un grupo de polticos profesionales,
ya sean partidarios o independientes.
5.3.3. La sociedad civil en el Per
Desde los tiempos de la lucha contra la dictadura y la recuperacin de la
democracia, el concepto de sociedad civil, as como su rol en el interior de un
rgimen republicano, ha cobrado una singular importancia en la discusin
pblica en el pas. En los fueros parlamentarios y ciudadanos, hoy se discute
acerca de la necesidad de encontrar alguna forma por la que la sociedad civil
pueda estar presente, incluso en
las comisiones de reforma del
Poder Judicial o en la formacin
de eventuales consejos de
tica, que supervisen la
actuacin de los medios de
comunicacin o los poderes del
Estado.
Por otro lado, se asocia
fuertemente el concepto de
sociedad civil con los espacios
ordinarios de participacin
directa del ciudadano comn en
los debates pblicos y en el
diseo de programas sociales y
polticos. Se dice que en nuestro
tiempo podemos identificar una
22

sociedad realmente democrtica en la medida en que cuente con una sociedad

civil organizada.
La funcin y presencia de los agentes de la sociedad civil en los procesos y
cambios acaecidos en el Per contemporneo han aumentado
extraordinariamente, sobre todo durante los dos ltimos decenios. Y durante
ese tiempo, han demostrado su poder colectivo para establecer programas (no
solo influir en ellos), as como para cooperar con las posiciones de los
encargados de formular las polticas. Pues bien, como ventajas de esta forma
de gestin tenemos a la disminucin de costes y a la mayor flexibilidad
operativa. Pero quizs quepa conceptuar causas no solo reconducibles a la
eficiencia de los servicios (optimizacin de recursos), sino a su misma eficacia
(consecucin de fines) en el rea de los llamados servicios sociales (educacin,
cultura y, sobre todo, asistencia sanitaria y social) en un sentido amplio.
Esto ha sido conseguido a travs de una gran diversidad de agentes:

Organizaciones populares (que representan a mujeres, nios o jvenes,

agricultores, desempleados, pueblos indgenas, ancianos y
discapacitados).
Organizaciones profesionales (colegios profesionales, sindicatos).
Organizaciones confesionales.
Mundo acadmico (comunidades de especialistas, investigadores,
intelectuales).
Organizaciones no gubernamentales benficas.
Movimientos sociales y redes de activistas (asociaciones populares y
poco estructuradas).

23

Con respecto a los ltimos elementos enumerados, podemos detallar que son
aquellas organizaciones no gubernamentales que tienen por objeto servir a los
intereses pblicos, aludidos mediante la prestacin de servicios especficos. Son
mayormente organizaciones de afiliados que comparten diversos intereses
sociales. Entre otros ejemplos, cabe citar las organizaciones que se ocupan del
medio ambiente, del desarrollo, de los derechos humanos, de los derechos de
la mujer y de los nios, de la transparencia electoral, de la lucha contra la
corrupcin, de las organizaciones no gubernamentales de voluntarios, de las
asociaciones y cooperativas de consumidores, etc.
En nuestro pas, diversos resultados consagran la importancia de las ONG en
tanto agentes de la sociedad civil, interesados en que el desarrollo sea
sostenible; las ONG no estn exentas del debate pblico 4.

Sentencia recada en el expediente n. 09 y 010-2007-AI, fj. 1-5.

24

5.4. La gobernabilidad
5.4.1. Concepto de gobernabilidad
Una definicin de diccionario nos dira que gobernabilidad significa,
literalmente: Calidad, estado o propiedad de ser gobernable; gobernable
significa, sin ms, Capaz de ser gobernado; mientras que su opuesto,
ingobernable, designa aquello que es incapaz de ser gobernado.
Naturalmente, la gobernabilidad (o ingobernabilidad) no debe ser entendida
como una dimensin absoluta respecto a la relacin de gobierno (es decir, la
relacin entre gobernantes y gobernados), sino como una dimensin especfica
de esa relacin 5.
En otras palabras, no es un Estado o gobierno lo que permite, por s mismo,
gobernar a una sociedad; ni tampoco es la sociedad en s misma gobernable o
ingobernable. Ms bien, es la relacin compleja entre ambos trminos lo que
nos permite hablar de las condiciones de gobernabilidad.

BOBBIO, Norberto y MATTEUCCI, Nicola. Diccionario de Poltica. Mxico, Siglo XXI, 1981, pp. 742 y 743.

25

Este asunto no solo tiene importancia terica, sino que tambin adquiere
relevancia prctica: la responsabilidad por mantener condiciones adecuadas de
gobernabilidad no es una cuestin que recae de manera unilateral en el
gobierno o en la sociedad. De este modo, gobierno y oposicin, partidos y
organizaciones ciudadanas han de comprometerse, de manera conjunta, a la
hora de exigir un nivel aceptable de
gobernabilidad.
Esta aproximacin inicial no despeja los
problemas conceptuales que rodean al
tema. En principio, si a la luz de las
elementales distinciones, hechas ms
arriba, examinamos algunas definiciones
de gobernabilidad, tal como han
circulado en los ltimos aos en Amrica
Latina, encontraremos que algunos autores
enfatizan en algunas definiciones que se
relacionan con propiedad, cualidad, o
un estado de la relacin de gobierno.
Entre los numerosos trabajos tericos elaborados sobre el concepto de
gobernabilidad en el transcurso de los ltimos tres lustros cabe identificar tres
tipos de orientaciones:

Orientacin politolgica. Se refiere a aquellas orientaciones que

abogan por una clara posicin politolgica, las que integran las visiones
de Guy Peters 6, quien considera a la gobernabilidad como un problema
particular de los pases democrticos por la dificultad existente al
trasladar un mandato de los electores hacia las polticas operativas; en la
misma lnea, Michael Coppedge 7 seala que la gobernabilidad en los
sistemas democrticos representa una situacin especial, en virtud de
que la democracia respeta la lgica de la igualdad poltica mientras que
la gobernabilidad respeta la del poder.

Orientacin prluridimensional. En esta orientacin se considera que

la gobernabilidad es resultado de numerosos factores tal como expresa

BANCO MUNCIAL: Governance. The World Banks Experience. Executive Summary. Washington. 1994.
COPPEDGE, M. Institutions and Democratic Governance in Latin America. Ponencia presentada en la
conferencia: Rethinking Development Theories in Latin America, University of North Carolina, Chapel Hill,
1993.
7

26

Tomassini 8 al depender del fortalecimiento de la sociedad civil y la

evolucin de su cultura poltica, de la orientacin de la economa y de
cmo esta se comporte, y de la integracin de sectores cada vez ms
amplios de la sociedad en el sistema productivo.
De esta manera, Tomassini insiste en que este concepto no solo se
refiere al ejercicio del gobierno, sino adems a todas las condiciones
necesarias para que esta funcin pueda desempearse con eficacia,
legitimidad y respeto social. Orientacin parecida a la de Arbs y Giner 9,
quienes definen gobernabilidad como a la caracterstica propia de una
comunidad poltica segn la cual sus instituciones de gobierno actan
eficazmente dentro de su espacio de un modo considerado legtimo por
la ciudadana, permitiendo as el libre ejercicio de la voluntad poltica del
Poder Ejecutivo mediante la obediencia cvica del pueblo.
En efecto, Arbs y Giner plantean la existencia de cuatro niveles, como
mnimo, en los que se mueven los procesos complejos de gobernabilidad
de las sociedades, y que se refieren al dilema legitimidad-eficacia a las
presiones y demandas del entorno gubernamental, a la reestructuracin
corporativa de la sociedad civil y, por ltimo, a la expansin y el cambio
tecnolgico.

Criterio intermedio. La tercera posicin adopta un criterio intermedio

sintetizado por Pasquino 10, quien, si bien enfatiza las relaciones
complejas entre los componentes de un sistema poltico, seala la
dualidad interpretativa del trmino: en primer lugar (la
ingobernabilidad) como incapacidad de los gobernantes ante la
existencia de condiciones incurables y contradictorias de los sistemas
capitalistas y, en segundo lugar, como consecuencia de las demandas
excesivas de los ciudadanos.

5.4.2. Componentes de gobernabilidad

De acuerdo con las tres posiciones presentadas en los puntos previos, y ms
all de que algunos autores presten especial atencin a un elemento por sobre

8
CROZIER, M.J., HUNTINGTON, S.J. y WATANUKI, J. The Crisis of Democracy. New York, New York
University Press, 1975.
9
CULPEPER, R., y PESTIEU, C. (Compiladores). Development and Global Governance. Otawa,
International Development Research Centre, 1996.
10
FALK, R. On Humane Governance: Towards a New Global Politics. Cambridge, Polity Press, 1995.

27

otro, es claro que eficacia, legitimidad y estabilidad aparecen como

componentes bsicos de la gobernabilidad en el ejercicio del poder poltico.
Las diferencias conceptuales apuntadas se deben a la combinacin de diversas
tradiciones tericas y valorativas, que ponen de manifiesto un aspecto digno de
ser destacado 11:

Al igual que la idea de democracia, la nocin de gobernabilidad tiene no

solamente una funcin denotativa o descriptiva, tiene tambin una funcin
persuasiva y normativa, en la medida en que el debate sobre la misma est
especialmente abierto a la tensin entre hechos y valores.

5.4.2.1. Gobernabilidad y eficacia: la tradicin de la "razn de Estado"

Esta primera corriente pone nfasis en la dimensin de la relacin eficaciaeficiencia en el ejercicio del poder poltico, y, por ende, de la gestin
gubernamental como clave de la gobernabilidad de un sistema social.
Para esta versin, la gobernabilidad es una propiedad de los sistemas polticos,
definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados, al menor costo
posible. Dejando de lado la cuestin acerca de la definicin y eventual medicin
de esos costos, es claro que todo sistema tiende a asegurar su propia
supervivencia y a reforzar su capacidad operativa. En este sentido, el concepto
de gobernabilidad como la relacin eficacia-eficiencia se asemeja a la nocin de
razn de Estado, con la que principia la reflexin cientfica moderna sobre la
poltica, a partir de la obra de Maquiavelo.
Como es sabido, la tradicin abierta del pensador florentino descarga a la
accin poltica el requisito de congruencia moral entre medios y fines,
reemplazndolo por un criterio de eficacia instrumental, dictado por la
necesidad de mantener el poder. En un lnea semejante, que se contina en las
reflexiones del llamado realismo poltico, el problema central de la poltica
pasa por el ejercicio de la relacin eficaz-eficiente del poder; es decir, por el
mantenimiento adecuado del grado de gobierno sobre una sociedad.

11

SARTORI, Giovanni. Teora de la democracia (Vol. I).Mxico, Alianza, p. 27.

28

Maquiavelo

En tal sentido, podramos trazar un paralelo esclarecedor

entre gobernabilidad entendida como grado de gobierno
eficaz y la conocida nocin weberiana de dominacin. De
este modo, si el grado de gobierno hace referencia a la

probabilidad de encontrar obediencia a un mandato de

determinado, contenido entre personas; diremos que a
mayor probabilidad de encontrar cumplimiento (o al menos
aceptacin social) a una decisin poltica, tendramos mayor grado de gobierno,
y por tanto, mayor gobernabilidad 12.
Claro que esta concepcin debe quedar a cubierto de dos gruesas
simplificaciones:

En primer lugar, el ejercicio eficiente del poder no excluye, y ms bien

incorpora la dimensin del consenso como insumo del proceso de toma
de decisiones e implementacin de polticas.
En segundo lugar, el concepto de poder implicado en estas reflexiones
no viene definido en trminos de una causalidad lineal y mecnica. Por el
contrario, en las sociedades complejas, donde aumenta el nmero y la
variedad de los subsistemas sociales, ningn actor es capaz de disponer
libremente de todo su poder; ms bien, los distintos actores sociales,
polticos y econmicos poseen una porcin de poder que ejercen
estableciendo vetos cruzados sobre las decisiones de los otros actores;
por lo tanto, cada actor debe tener en cuenta el conjunto de
expectativas y estrategias de los otros en el momento de la toma de
decisiones.

5.4.2.2. Gobernabilidad y legitimidad: la tradicin del "buen gobierno"

Desde una perspectiva distinta, las condiciones de gobernabilidad se han
vinculado a una tradicin ms lejana del pensamiento poltico: la tradicin de la
justicia y de la legitimidad de un ordenamiento poltico-social, la tradicin del
respeto a los derechos humanos y de la obligacin gubernamental de proveer el
bienestar general; en suma, la tradicin del buen gobierno. De acuerdo con
esto, en la lnea del pensamiento poltico que va de Platn a Aristteles, y que
contina incuestionadamente hasta antes de Maquiavelo, la nota dominante

12

WEBER, Max. Economa y Sociedad. Mxico, FCE, 1987. p. 43.

29

viene dada por la preocupacin de desentraar las condiciones del Estado justo
y establecer la mejor forma de gobierno.
Esta preocupacin por la constitucin del buen gobierno es retomada en la
Edad Moderna por la obra de Jean Bodino 13, quien una generacin despus de
Maquiavelo, defini a la repblica como:

El recto gobierno de varias familias, y de lo que les es comn, con poder

soberano.

Al hacer nfasis en la nocin de recto gobierno, Bodino se ubica en el plano

de la legitimidad, en el sentido de que el gobierno ha de actuar conforme con
ciertos valores morales de razn, justicia y orden. La realizacin de estos
valores son el fin ltimo y la justificacin del gobierno.
Posteriormente, con base en el principio de que el gobierno es para los
individuos y no los individuos para el gobierno, el filsofo britnico John
Locke defendi la doctrina segn la cual el poder gubernamental solo puede
justificarse, en la medida en que sirva a la plena realizacin de los derechos
individuales. Para el padre del liberalismo moderno, el fin del gobierno es
conseguir la paz, la seguridad y el bien de la poblacin, y, para ello, el
Estado debe gobernar mediante leyes fijas y establecidas y no mediante
decretos discrecionales, debe establecer jueces rectos e imparciales, y utilizar
la fuerza para ejecutar las leyes, no para sostener decisiones arbitrarias 14.
Quienes se nutren de esta tradicin y ven
la gobernabilidad desde el ngulo del
buen gobierno destacan la conexin
necesaria entre legitimidad y ejercicio del
poder, concentrando su atencin en el
problema de la calidad de la accin
gubernamental. En esta lnea de
pensamiento, sin ignorar la necesidad de
garantizar las estructuras bsicas de la
reproduccin de la esfera econmica, se ha puesto nfasis en las amenazas a la

13
14

BODINO, Jean. Los seis libros de la Repblica (libro I). Madrid, Aguilar, 1973, p. 11.
LOCKE, John. Ensayo sobre el Gobierno Civil. Barcelona, Orbis, 1985, p. 90.

30

gobernabilidad provenientes de la exclusin, los rezagos sociales y la

imposibilidad por parte de vastos sectores de la poblacin de acceder a una
vida digna. Bajo esta perspectiva, la gobernabilidad debera recoger, elaborar y
agregar la demanda de la sociedad civil en la accin gubernamental, hacindola
valer como criterio de utilidad colectiva.
5.4.2.3. Gobernabilidad y estabilidad
Junto a estas dos vertientes, podramos hablar de una tercera corriente que
tiene la peculiaridad de ubicarse en un plano intermedio, en una zona de
confluencia entre las dos anteriores, y que ha puesto su atencin en el antiguo
problema del orden poltico, que en trminos propios de la ciencia poltica
contempornea toma la forma de la cuestin de estabilidad.
En tal sentido, un sistema ser ms gobernable en la medida en que posea
mayor capacidad de adaptacin y mayor flexibilidad institucional, respecto de
los cambios de su entorno nacional e internacional, econmico, social y poltico.
De acuerdo con una definicin aceptada, podemos entender por estabilidad
poltica la previsible capacidad del sistema para durar en el tiempo.
No obstante, esta caracterizacin de la estabilidad debe ser distinguida de
cualquier referencia a la inmovilidad o al estancamiento. De este modo, para
que un sistema sea estable, seala Leonardo Monino 15:

Debe ser capaz de cambiar adaptndose a los desafos que provienen del
ambiente, puesto que solo una continua adaptacin a la realidad, siempre
cambiante, permite a un sistema sobrevivir.

A partir de la descripcin de los componentes de la gobernabilidad, podemos

presentar una definicin amplia del trmino en mencin, capaz de integrar los
tres componentes bsicos a los que hicimos referencia. De acuerdo con lo
dicho, entenderemos por gobernabilidad a un estado de equilibrio dinmico
entre demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental. Esta
definicin, aun en su brevedad, nos permite articular los principios de eficacia,
legitimidad y estabilidad presentes en los distintos anlisis del tema

15

MORLINO, Leonardo. Estabilidad poltica. En: BOBBIO, Norberto y MATTEUCCI, Nicola. Diccionario
de Poltica. Mxico, Siglo XXI, 1988, pp. 601-609.

31

(gobernabilidad). Asimismo, permite ubicar a la gobernabilidad en el plano de la

relacin entre el sistema poltico y la sociedad, y evitar as cargar solo a uno de
los trminos de la relacin de gobierno, la responsabilidad de mantener
adecuadas condiciones de gobernabilidad.
De este modo, eficacia gubernamental y legitimidad social se
combinaran positivamente en un crculo virtuoso de gobernabilidad, con lo
cual se garantiza la estabilidad de los sistemas polticos; mientras que la
ineficacia gubernamental para el tratamiento de los problemas
sociales y la erosin de la legitimidad poltica generaran, por el contrario,
un crculo vicioso que puede desembocar en situaciones inestables o de
franca ingobernabilidad.
5.4.3. La relacin entre gobernabilidad y democracia: la
gobernabilidad democrtica
Gobernabilidad y democracia son dos mbitos que no necesariamente
concurren; de hecho, las reflexiones sobre una y otra tienen trayectorias que
solo en ciertos casos han coincidido, revelando as las tensiones que rodean su
relacin.
No obstante, pensar en la gobernabilidad al margen de la democracia estimula
el germen del autoritarismo en aras en el mejor de los casos del gobierno
eficiente, pero sin la legitimidad ciudadana. De la misma manera, postular a la
democracia sin considerar la gobernabilidad puede derivar en situaciones de
inestabilidad poltica. Por estas razones, es pertinente la reflexin simultnea en
torno a la gobernabilidad democrtica y a la democracia gobernable. Con ello
se alude a dos niveles fundamentales de la poltica: los procesos democrticos
para la conformacin de gobiernos legtimos, y el ejercicio gubernamental
eficiente con vocacin de servicio ciudadano.
5.4.3.1. Principio de la soberana popular
En las sociedades contemporneas, el vnculo entre gobernabilidad y
democracia radica en el principio de la soberana popular y en sus
manifestaciones concretas, como son las elecciones peridicas y la participacin
ciudadana. En una democracia consolidada se cuenta con un buen nmero de
recursos institucionales para prevenir y, en su caso, enfrentar los problemas de
gobernabilidad.

32

El federalismo, la separacin de poderes, el sistema de partidos, la correlacin

entre mayora y minoras, las elecciones peridicas, las posibilidades de la
alternancia y las mltiples formas de participacin ciudadana hacen de la
democracia el espacio
institucional idneo para dirimir
pacficamente la confrontacin
de programas y proyectos
polticos.
Sin embargo, es justo reconocer
que aun en ese contexto, los
sistemas democrticos
enfrentan, en mayor o menor
grado, problemas de
gobernabilidad. Ya sea por la
escasez de recursos, por la
multiplicacin de demandas o
por otros factores, la resolucin
plena de los problemas de
gobernabilidad puede rebasar el
mbito propio de la democracia
poltica.
Se trata, entonces, de que gobernabilidad y democracia se influyan
provechosamente para propiciar gobiernos democrticos a su vez legtimos,
eficientes y responsables.
5.4.3.2. Cotidianidad del trmino gobernabilidad
No deja de ser curioso que el trmino gobernabilidad, que hasta hace algunos
aos solo apareca en tratados acadmicos especializados, se haya vuelto hoy
casi una palabra de uso comn. En la actualidad, los estudiosos de la poltica,
los dirigentes polticos y sociales, los funcionarios gubernamentales y los
medios masivos de comunicacin hablan cotidianamente de los problemas de
gobernabilidad en las sociedades contemporneas.
Este debate latinoamericano no se produjo en un vaco poltico o social, sino
que, por el contrario, se vio animado por algunas experiencias particularmente
traumticas que atravesaron las jvenes democracias del subcontinente.

33

5.4.3.3. Ejemplos de problemas de gobernabilidad

Cuatro ejemplos ilustran algunos problemas tpicos de gobernabilidad que han
preocupado a los estudiosos de la cuestin. Vemoslos:

En primer lugar, tenemos el caso del ineficaz manejo gubernamental de

la economa argentina, enmarcado por la difcil vinculacin entre
radicales y peronistas a partir de las elecciones de 1987, que desemboc
en la debacle hiperinflacionaria de mediados de 1989, con sus secuelas
de crisis y protestas sociales, asalto a comercios y violencia callejera.

Un segundo ejemplo, cercano al anterior, y que se ha venido reiterando

con diferente intensidad en varias sociedades latinoamericanas, es el del
llamado caracazo de 1989, cuando numerosos contingentes de pobres
urbanos, habitantes de la periferia de la capital venezolana,
protagonizaron episodios de violencia social en protesta por los largos
rezagos y los desodos reclamos de trabajo, seguridad y servicios
sociales mnimos. Este movimiento ocurrido en medio de una situacin
econmica de difcil manejo fue hbilmente utilizado por sectores
antidemocrticos del ejrcito venezolano, los que posteriormente
encabezaran intentos de golpe militar contra el gobierno del entonces
presidente Carlos Andrs Prez.

Un tercer ejemplo, encuadrado tambin en una muy compleja situacin

econmica, pero agravado por la violencia guerrillera de Sendero
Luminoso y otras fuerzas sediciosas, es el de Per; en este caso, desde
fines de 1991 y principios de 1992, la tensin entre el Poder Ejecutivo, a
cargo del lder de Cambio 90, Alberto Fujimori, y el Parlamento,
dominado por los partidos de la oposicin, desemboc el 4 de abril de
1992 en una accin en la que el presidente Fujimori, con apoyo de las
Fuerzas Armadas, disolvi el Congreso.

34

Finalmente, un cuarto ejemplo de situaciones de ingobernabilidad nos lo

proporcionan los casos de derrocamiento de los presidentes
constitucionales de Brasil, Fernando Collor de Melo (setiembre de 1992),
y de Venezuela, el ya citado Carlos Andrs Prez (mayo de 1993),
quienes fueron separados de sus cargos en medio de denuncias
generalizadas de corrupcin y trfico de influencias, las cuales acabaron
minando la legitimidad de su poder poltico.

5.4.3.4. Factores que propician la ingobernabilidad

El manejo ineficaz de los asuntos econmicos, la incapacidad o la desatencin
para responder a elementales necesidades sociales, las tensiones institucionales
en el interior de los poderes de la democracia, la irrupcin de la violencia (ya
sea social y desorganizada, con base en estructurados movimientos rebeldes, o
animada por los poderes invisibles del crimen organizado) y la erosin de la
legitimidad democrtica, debida a episodios reiterados y manifiestos de
corrupcin poltica y enriquecimiento ilcito de funcionarios gubernamentales,
han sido algunos factores tpicos que provocaron situaciones de
ingobernabilidad en los pases latinoamericanos durante los ltimos aos 16.
En la actualidad, la balanza se est acercando a un saludable punto de
equilibrio, en el que la estabilidad, el cambio, la libertad, el orden, la expansin
de la participacin poltica, la eficacia en la toma de decisiones, las obligaciones

16

PASQUINO, Gianfranco. Gobernabilidad. Diccionario de Poltica (2.a ed.). Mxico, Siglo XXI, 1983, pp.
192-199.

35

gubernamentales y la responsabilidad ciudadana, entre otros factores, no son

vistos como trminos excluyentes, sino como elementos que deben ser
conjugados en justa medida.
En tal sentido, en la actualidad goza de amplio consenso la idea de que un
problema fundamental, que ha aquejado a Amrica Latina, ha sido el de
construir un orden poltico concebido como un orden democrtico, sin asegurar
de manera conjunta la legitimidad y la eficacia.
5.4.4. Factores para entender la problemtica gubernamental
Consideramos que existen tres aspectos claves que deben ser estudiados para
alcanzar una comprensin sistemtica de los problemas de la gobernabilidad
democrtica:

En primer lugar, nos encontramos con el problema de la delimitacin

conceptual del trmino; es decir, nos preguntamos a qu hace
referencia el problema de la gobernabilidad.

En segundo lugar, requerimos de la formulacin de un modelo analtico

para el estudio de los problemas de gobernabilidad; en otras palabras,
nos preguntamos cmo (y eventualmente por qu) surgen problemas en
el ejercicio de gobierno que pueden desembocar en autnticas crisis de
ingobernabilidad.

En tercer lugar, es preciso esclarecer las relaciones complejas entre el

ejercicio del gobierno democrtico y el logro de adecuados niveles de
gobernabilidad.

5.4.5. Las tensiones internas de la gobernabilidad democrtica

Norberto Bobbio ha resumido el argumento bsico de quienes subrayan las
tensiones internas entre gobernabilidad y democracia. Segn l, el fenmeno
de la sobrecarga (ms demandas al gobierno que respuestas) sera el caso
caracterstico de las democracias por dos razones distintas, pero convergentes
en el mismo resultado:

36

Por un lado, los

institutos que el
rgimen democrtico
hered del Estado
liberal (libertad de
reunin, de opinin, de
organizacin de grupos,
etc.) facilitan peticiones
a los poderes pblicos
que pretenden ser
satisfechas en el menor
tiempo posible, bajo la
amenaza de disminuir el consenso. Por otro lado, los procedimientos
dispuestos por un sistema democrtico para tomar decisiones colectivas,
que deberan dar respuestas a las demandas generadas por la sociedad
civil, son tales que frenan y a veces hacen intiles mediante el juego
de vetos cruzados la toma de decisiones 17.

La segunda parte del argumento est vinculada con el problema de la

distribucin del poder en los regmenes democrticos, en un doble
sentido: por una parte, el poder se encuentra distribuido en diversos
mbitos (Ejecutivo, Parlamento, organizaciones polticas y sociales, etc.)
que deben ser adecuadamente coordinados en el momento de la toma
de decisiones; pero, adems, el uso de las atribuciones y facultades de
cada mbito de poder se encuentra regulado por procedimientos que
incluyen la participacin en algn grado, de los interesados, la
deliberacin, el disentimiento y el veto a las decisiones.

De este modo, cuando se presentan demandas al poder poltico democrtico,

las decisiones deben recorrer un camino ms largo que en el caso de los
regmenes autoritarios, tanto porque es preciso respetar el proceso de
deliberaciones en el interior de los mbitos colegiados de poder (Congreso),
como porque es necesario hacer coincidir a las distintas instancias
gubernamentales en una misma lnea de accin (por ejemplo: poderes
Ejecutivo y Legislativo).

17

BOBBIO, Norberto. Democracia e ingobernabilidad. Liberalismo y democracia. Mxico, Fondo de

Cultura Econmica, p. 104.

37

5.4.6. Las limitaciones externas de la gobernabilidad democrtica

Si las tensiones internas de la gobernabilidad democrtica se alimentan del
funcionamiento de las propias instituciones de la democracia, las limitaciones
externas, en cambio, se originan en las dificultades de esta ltima para integrar
los diferentes centros de inters y de poder, en una sociedad compleja.
La democracia decimonnica, nacida
del contractualismo de los siglos
XVII y XVIII de la economa poltica
y de la filosofa utilitarista, consider
siempre que las ltimas unidades de
la sociedad poltica eran los
individuos, formalmente libres e
iguales, y que entre estos y el
Estado, ningn grupo, clase, etnia o
corporacin poda sobreponerse,
salvo los partidos polticos. Norberto
Bobbio ha llamado a este principio:
la promesa incumplida del
gobierno de los ciudadanos.
Es una promesa incumplida en la medida en que el ideal del gobierno de los
ciudadanos se ha enfrentado con el dato obvio de la creciente diferenciacin y
complejidad social, esto es, con el surgimiento de intereses organizados en
estructuras de representacin autnomas, con la emergencia de nuevos
movimientos sociales, reacios a quedar encuadrados en los lmites de las
representaciones partidarias, e incluso con un renovado perfil de ciudadanos
independientes que oscilan entre la participacin activa y el desencanto por la
poltica.
De este modo, el rgimen democrtico se ha encontrado, tanto con la dificultad
de unificar la diversidad de intereses sociales, con base en el inters pblico
de la ciudadana (en rigor, no hay una nica ciudadana, sino mltiples
ciudadanos), como con el desafo de articular las diferentes modalidades de
representacin de intereses con los cauces de las organizaciones y mecanismos
polticos tradicionales.
En esta misma lnea de reflexin, se afirma que el sistema democrtico no solo
tendra limitaciones serias para integrar en sus estructuras tradicionales la
dinmica clsica del conflicto en las sociedades industriales; es decir, la
confrontacin de intereses entre el capital y el trabajo. Para algunos autores, la
38

democracia moderna tampoco estara representando fielmente la proliferacin

de nuevas y viejas diferencias sociales (tnicas o sexuales, por ejemplo) que
han emergido en los ltimos aos 18.
En virtud de estas limitaciones externas, las democracias se enfrentaran al reto
de integrar nuevas formas de organizacin ciudadanas, sin las cuales las
sociedades complejas seran difcilmente gobernables, en un marco institucional
estable y previsible, legitimado por la luz pblica.
5.4.7. Gobernabilidad y democracia en las sociedades complejas
Frente al retroceso general de los gobiernos autoritarios en Amrica Latina, o
ante la cada de los regmenes totalitarios de Europa del Este, los desafos
frente a la gobernabilidad de las democracias ya no provienen de la existencia
de sistemas polticos alternativos, sino de la necesidad de corregir y
perfeccionar las instituciones de la democracia, con el fin de superar
algunos problemas inherentes a su propio funcionamiento y complementar sus
mecanismos de representacin y agregacin de intereses, con el objeto de
superar sus limitaciones externas.
En el primer caso, se trata de desarrollar una estructura institucional que
impida caer en los dficits generados por la fragmentacin del poder (mltiples
partidos en el Congreso sin un liderazgo unificador o tensiones institucionales
entre distintas ramas de los poderes republicanos) o por un excesivo
alargamiento de la fase de deliberacin en el proceso de toma de decisiones.
Puesto que no es posible presentar recetas generales, corresponder
especificar en las distintas esferas de gobierno el equilibrio adecuado entre
decisiones rpidas que no deberan pasar por el dilatado trmite de la
consulta mltiple para garantizar su impacto eficaz y aquellas decisiones que
requieren de la deliberacin participativa de los actores potencialmente
involucrados.
5.4.7.1. Complementacin de las instituciones clsicas
Es necesario, tambin, que las instituciones clsicas de la democracia
representativa sean complementadas con una serie de esquemas de

18

PALACIOS, X. y JARAUTA, F. Razn, tica y Poltica. En: El conflicto de las sociedades modernas.
Barcelona, Anthropos, pp. 60 y 61.

39

agregacin de intereses, de mecanismos de toma de decisiones, de acuerdos y

pactos que doten al gobierno, a los grupos estratgicos y a los propios
ciudadanos, de instrumentos eficaces y legtimos, de intervencin poltica, en
los problemas de la sociedad. Si bien, en cualquier sociedad compleja, un
sistema de partidos fuerte, competitivo, estable es decir, el corazn
indispensable de toda democracia es una va insoslayable de comunicacin
entre el Estado y los ciudadanos, no se debe creer que la existencia de ese
sistema de partidos basta, por s solo, para garantizar niveles adecuados de
gobernabilidad.
Naturalmente, tampoco vale lo contrario; es decir, gobernar privilegiando los
factores reales de poder (corporaciones, empresarios, sindicatos, etc.), a
espaldas de una ciudadana que muestra crecientes niveles de activacin, de
capacidad organizativa y eventualmente, de veto de decisin. Por tal razn, es
necesario hallar una combinacin entre un sistema de partidos fuertes,
representativos y con orientaciones programticas y no solamente
reivindicativas, as como un conjunto de acuerdos y canales de comunicacin
en otros mbitos de la vida social que trasciendan el marco especfico de las
instituciones clsicas de la democracia.
5.4.7.2. Condiciones para una adecuada gobernabilidad
Al pensar en las condiciones para una adecuada gobernabilidad democrtica, es
preciso entender que las instituciones propias de la democracia representativa
(partidos, divisin de poderes, elecciones) constituyen una porcin del
problema de la gobernabilidad, pero no bastan para garantizarla. No solo por el
hecho de que en las sociedades complejas interactan diversos actores en
mbitos polticos cada vez ms diferenciados, sino tambin porque elementos
como el manejo eficaz de la economa o la promocin del bienestar trascienden,
por fuerza, la vigencia de las instituciones democrticas en cuanto tales.
El logro de una adecuada gobernabilidad se funda en
una serie de acuerdos bsicos entre las lites
dirigentes, los grupos sociales estratgicos y una
mayora ciudadana destinada a resolver los problemas
de gobierno; cuando esos acuerdos se estabilizan y
toman un carcter institucional, previsible y
generalmente aceptado, se puede hablar de la
conformacin de un paradigma de gobernabilidad.

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La conformacin de este paradigma, por cierto, no excluye la existencia de

conflictos o desacuerdos de diversa naturaleza, pero lo que importa destacar es
que los conflictos y diferencias polticas tienen un carcter ms acotado, en la
medida que ocurren en el marco de acuerdos bsicos 19.
Dos ejemplos quizs nos ayuden a comprender que la existencia de acuerdos
bsicos entre las lites dirigentes, grupos y ciudadanos, puede convivir con el
surgimiento de conflictos verticales (entre diversos niveles de un mismo
campo) u horizontales (entre diferentes campos) en el interior del paradigma
de gobernabilidad vigente:

En el primer caso, un acuerdo bsico sobre las lneas generales del

modelo econmico, cuyas coordenadas mnimas son la modalidad de
integracin a la economa mundial y la relacin entre Estado y mercado,
puede dar lugar a notorias diferencias en el ltimo nivel; es decir, el de
las polticas especficas. Algunos sectores exigirn un tipo de cambio
alto, y otros, bajo; algunos solicitarn una poltica industrial activa,
mientras que otros grupos preferirn una menor intervencin del Estado,
etc. Como sea, el acuerdo bsico ofrece siempre un amplio campo para
que emerjan diferencias y conflictos acotados.

El segundo caso, el de los conflictos

horizontales, es ms problemtico,
en la medida en que el
funcionamiento normal de la
economa puede dar lugar, por
ejemplo, a un creciente desempleo, y
con esto, a una situacin de
inseguridad e inestabilidad social,
perjudiciales para la marcha de la
democracia. En este tipo de ejemplos,
el grado del conflicto determinar que
se enciendan luces amarillas o
rojas para indicar el surgimiento de
un dficit de gobernabilidad.

19

CANOU, Antonio. Gobernabilidad y democracia (4.a ed.). Mxico, Instituto Federal Electoral, pp. 37 y
ss.

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En consecuencia, y en funcin de lo expuesto, debemos reafirmar que la

gobernabilidad democrtica presupone la existencia de democracia, pero esta
no es condicin suficiente para que exista la primera. La gobernabilidad
democrtica se dar solo cuando la toma de decisiones y la resolucin de
conflictos entre los actores estratgicos se produzca conforme con un sistema
de reglas y frmulas que podamos calificar como democracia.
En tal sentido, la democracia aade exigencias muy estrictas de gobernabilidad.
Por su parte, la gobernabilidad democrtica supone que los actores poderosos
resuelven sus conflictos, acatan y cumplen las decisiones emanadas del
Legislativo y del Ejecutivo, procedentes ambos de un proceso electoral
producido en un entorno de libertades polticas y derechos fundamentales. De
tal forma, quedan prohibidas las frmulas pblicas o privadas que violen los
derechos fundamentales de los ciudadanos.
En el contexto en el que democracia y gobernabilidad son conceptos diferentes
que pueden relacionarse y deben, puede existir gobernabilidad sin
democracia, pero tambin democracia sin gobernabilidad o escasa.
La gobernabilidad autocrtica, cuando cumple con determinados requerimientos
institucionales, puede producir crecimiento econmico, como sucedi con el
rgimen franquista despus de 1959 o con el pinochetista chileno.
Lo que es evidente es que no puede haber crecimiento sin
gobernabilidad. Asimismo, resulta cierto que al pasar del crecimiento al
desarrollo humano, como criterio evaluador ltimo de la gobernabilidad, la
exigencia se hace mayor: ya no basta una simple gobernabilidad, sino una
gobernabilidad democrtica.

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