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Introduccin
Jorge Hernndez-Daz*
Andrew Selee**
Los pases de Amrica Latina, en los ltimos treinta aos, han experimentado movilizaciones que reivindican los derechos de los pueblos indgenas.
En casi todos ellos este fenmeno est ligado, de una u otra forma, a los procesos de democratizacin que se viven en la regin. Las reivindicaciones de los
pueblos indgenas han propiciado arreglos constitucionales que reconocen
la pluralidad tnica en los estados que la contienen, y en algunas zonas han
consolidado los derechos al autogobierno o control territorial (Yashar, 2005;
Van Cott, 2000; 2005). Al mismo tiempo, la democratizacin en Latinoamrica
se acompaa de programas que promueven la descentralizacin del poder
poltico permitiendo as, en circunstancias especiales, el empoderamiento de
algunos actores sociales que se desenvuelven en espacios locales, sobre
todo en los gobiernos municipales (Oxhorn, Tulchin y Selee, 2004, Rodrguez,
2001). Nuestro propsito es abundar en la documentacin y el anlisis de la
manera en que esta manifestacin se ha concretado en las reas en las que
se asientan los grupos indgenas o con poblacin indgena en Amrica
Latina. Se busca entender, en este libro, hasta qu punto las unidades subnacionales se han convertido en espacios, o estn en proceso de convertirse,
donde se concretan y ejercitan las prerrogativas alcanzadas o cedidas por
los estados correspondientes. Igualmente, se exploran escenarios de nuevas
demandas, conflictos emergentes y posibilidades creativas para nuevos horizontes en la lucha por el control de los gobiernos locales y la conquista o
ampliacin de los derechos indgenas.
* IIS-UABJO. Agradezco a Aisha Cruz Caba el invaluable apoyo que me brind a lo largo
del proceso de edicin de este libro.
** Instituto Mexico WWCIS.
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Tomando en cuenta la necesidad de anlisis de cada una de las particularidades y transformaciones de los diversos grupos sociales que, desde
una perspectiva multicultural, se erigen como sujetos colectivos en distintos contextos, el libro est ordenado en tres secciones: Mxico, Centro y
Sudamrica, y el contexto internacional. Esto permite comparar las experiencias mexicanas entre s y frente a las de otros pases de Amrica Latina,
y las respuestas en el mbito de las organizaciones supranacionales. La
primera parte del libro se compone de un texto analtico introductorio y siete
captulos en los cuales, sus autores Agustn vila Mndez, Ivy Jacaranda
Jasso Martnez, Rosa Guadalupe Mendoza Zuany, Maribel Nicasio Gonzlez,
Jorge Hernndez-Daz, Araceli Burguete Cal y Mayor, y Jess J. Lizama
Quijano documentan la circunstancia mexicana respecto al tema. La segunda parte est integrada por contribuciones que, respecto a Centro y Sudamrica,
presentan Diego A. Iturralde G., Charles R. Hale, Mara Eugenia Brockmann
Rojas, Guillermo Padilla Rubiano y Donna Lee Van Cott. Por ltimo, cierran el
libro dos textos firmados por Sylvia Escrcega y Rodolfo Stavenhagen, quienes
analizan el tema desde una perspectiva internacional.
Entre otras interrogantes se discute aqu la manera en que se construyen las identidades, quines intervienen en su construccin, y quines se
confrontan a partir de esa definicin, es decir, cmo se distingue el nosotros frente a los otros. Tambin, se observa el modo en que este proceso
ha influido en los contenidos de las identidades locales y el papel que juegan
en las nuevas definiciones los factores externos a las comunidades. Igualmente, se abordan discusiones y documentacin acerca de las relaciones
polticas en el mbito local, la estructura de la organizacin de las unidades polticas subnacionales y las demandas indgenas en distintos contextos,
tanto en diversas regiones de Mxico como en pases de Centro y Sudamrica.
Asimismo, se toma en cuenta el reconocimiento de las comunidades en el
plano jurdico, es decir, sus prcticas de gobierno ejerciendo sus derechos,
conjuntamente con la defensa de los derechos humanos. Frente a ello, se
discuten las maneras en que los estados han respondido a las demandas de
autodeterminacin de las organizaciones indgenas, y lo que estas exigencias significan en cada caso. El libro es tambin un recuento de los costos y/o
beneficios observados en las comunidades que han tenido experiencias
autonmicas, especialmente en cuanto se refiere al nivel de vida de los
integrantes de las comunidades.
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los pases de la regin, entre ellos Mxico, experimentaron la crisis del agotamiento del modelo desarrollista y, por ende, una prdida de legitimidad
poltica del Estado, que orill a las elites polticas a buscar alternativas para
superar esta situacin. En un primer momento se recurri a diferentes formas
de descentralizacin, desconcentracin y privatizacin; en este contexto se
otorg cierta autonoma a los gobiernos locales, especialmente a travs de la
transferencia de responsabilidades. Como tambin la legitimidad del Estado estaba en entredicho, se trat de establecer una nueva relacin con la
sociedad civil. Aunque las elites de los partidos polticos no estaban dispuestas a apoyar una reforma poltica que diera satisfaccin a las demandas
indgenas, tuvieron que hacerlo, ya fuera porque se haban percatado de que
estas reformas no representaban un peligro para ellos o porque se vieron
obligados a ceder en esa direccin. Las polticas de descentralizacin funcionaron como una vlvula de escape para el gobierno, pero los indgenas vieron
en ellas oportunidades para insertarse en los espacios de poder que les
permitan cambiar la histrica marginacin poltica, econmica, social y
cultural de la que son objeto.
La dimensin cultural o tnica de las relaciones de poder que se ejercen
en mbitos locales en los cuales intervienen indgenas est ejemplificada en
el trabajo de Guadalupe Mendoza Zuany, al plantear el anlisis de la gestin local en las comunidades y municipios de Veracruz. Por su parte, la
contribucin de Jess Lizama muestra las particularidades que el gobierno
local adquiere en Yucatn, en donde existe un proyecto para consolidar el
papel de las autoridades tnicas. En este caso la autoridad indgena est
separada de los marcos del Estado mexicano y descansa en los comisarios
municipales, quienes son los que administran el poder a la usanza y
costumbres propias de los mayas. As, la discusin que hace ms de una
dcada se ha realizado en otras regiones del pas como en Oaxaca, Chiapas,
Campeche o Quintana Roo, en Yucatn es una novedad, aunque sin participacin importante de los actores sociales ni de quienes se han asumido
como intelectuales indgenas; es decir, ha sido una discusin desde una
cpula donde participan organizaciones no gubernamentales y dependencias del poder estatal.
En algunas comunidades chiapanecas, Araceli Burguete visualiza, en la
etapa postneozapatista, nuevos diseos y organizaciones municipales desde
donde se entiendan las reorganizaciones poltico-territoriales, que se pueden
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cas de estas comunidades, pues el contexto del siglo XXI muestra un escenario
urbano con las caractersticas propias del sistema neoliberal, aun cuando los
estados estn implementando polticas multiculturales. Justamente, el reto
que enfrentan los grupos indgenas estriba en ser capaces de situar ah, con
logros concretos reconocimiento estatal y en un primer plano, sus reivindicaciones. Hale reflexiona sobre las condiciones de estos nuevos contextos,
as como la apropiacin que de ellos logran las organizaciones indgenas de
esos tres pases centroamericanos, y su desenvolvimiento poltico.
Mara Eugenia Brockmann Rojas, por su parte, revisa con ojo crtico el
proceso que ha tenido el Movimiento Cocalero del Chapare en Bolivia, su
relacin con los gobiernos locales de la regin, y stos con el gobierno
central, el cual es representado por un presidente indgena: Evo Morales.
Con Morales al frente de un pas que tiene la mayora de poblacin indgena,
Brockmann ilustra la manera en que el contexto resulta totalmente distinto,
pues ahora, en el ejercicio del poder, se busca la inclusin y participacin del
mbito local y los movimientos sociales en las decisiones de un gobierno
que ha ido transformando, poco a poco pero firmemente, su giro poltico.
Adems, la investigadora seala lo necesario que es repensar el tema identitario, desde la autoidentificacin del que se reconoce como indgena u
originario, y la percepcin que tienen de s mismos otros grupos sociales, en
circunstancias y espacios diversos de gobernabilidad autnoma y legtima.
El texto de Donna Lee Van Cott analiza la compleja realidad boliviana de
las ltimas tres dcadas, enfocndose en cmo las culturas indgenas han
adaptado estructuras institucionales y normas legales relativamente rgidas
y universalizadoras a una variedad de contextos polticos, sociales y culturales. El ejemplo clave, al que Van Cott presta atencin, es la dinmica existente entre los partidos polticos y el gobierno local: los conflictos que surgen
y las caractersticas singulares que presenta el sistema de partidos al que se
ha adaptado el rgimen municipal, contienen variantes que es necesario
destacar.
En el marco de violencia generada por el narcotrfico, distintas fuerzas
irregulares y una larga historia de miseria socioeconmica en Colombia,
Guillermo Padilla Rubiano destaca las actividades llevadas a cabo por la
Asociacin de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca que, como otras organizaciones o movimientos sociales de su tipo que han nacido, justamente, en
razn del clima adverso en el pas, y que representan o se han sumado a
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otros grupos sociales, exigen el reconocimiento y defensa de su autonoma poltica, control territorial y fortalecimiento de una cultura con sentido
propio.
En el apartado internacional, Sylvia Escrcega dilucida tres de los temas
fundamentales de la reivindicacin indgena, a saber: migracin, gnero e
indigeneidad. Con ellos como centro de su reflexin, Escrcega destaca las
dinmicas surgidas en los contextos locales a raz de las experiencias autonmicas de gobierno indgena que se han llevado a cabo, y cmo estos grupos
y movimientos sociales han lidiado con el nuevo escenario urbano en el
que se han visto forzosamente inmersos que entre sus rasgos ms sobresalientes presenta un incremento en la migracin trasnacional, y los dictmenes de un mercado global y una poltica internacional neoliberal que ejerce
presin sobre los gobiernos nacionales y su soberana. Ante ello, Escrcega
examina los alcances obtenidos por las mujeres en la participacin poltica
y toma de decisiones, las implicaciones y nuevas formulaciones de la identidad indgena en el marco internacional actual, y la activa participacin de
quienes antes haban sido marginados y que ahora son apoyados por una
plataforma indgena comn, que viene desarrollando estrategias capaces de
negociar y situar en un primer plano sus intereses ante los diversos actores
globales, con resultados, en buena medida, alentadores.
Por ltimo, Rodolfo Stavenhagen expone la importancia que tiene la aprobacin de la Declaracin de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU)
sobre los derechos de los pueblos indgenas, y las caractersticas que
ha adquirido el proceso de su implementacin. En el contexto internacional, la
Declaracin representa un gran avance para las comunidades en la lucha
por su reivindicacin en todos los niveles polticos y culturales; contribuye
a la consolidacin del compromiso internacional con los derechos humanos,
y marca una diferencia en la atencin a las demandas y negociaciones que
se presenten en los distintos mbitos de autoridad y justicia internacional,
como resultado del reconocimiento a los pueblos indgenas como actores
en el derecho internacional. Asimismo, el representante de Mxico ante el
Consejo de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas,
explica el papel fundamental de los mecanismos institucionales de proteccin
que supervisan la aplicacin de los acuerdos, de manera que el reconocimiento y compromiso por parte de los estados firmantes no slo quede en
el papel sino tenga, adems, carcter jurdico. En el texto, Stavenhagen
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BIBLIOGRAFA
OXHORN, Philip, Joseph S. Tulchin y Andrew Selee (comps.) (2004), Decentralization, Democratic Governance, and Civil Society in Africa, Asia, and Latin
America, Washington y Baltimore, Woodrow Wilson Center Press and Johns
Hopkins University Press.
RODRGUEZ, Victoria E. (1997), Decentralization in Mexico: From Reforma Municipal to Solidaridad to Nuevo Federalismo, Boulder, Westview Press.
VAN COTT, Donna Lee (2000), The Friendly Liquidation of the Past: The politics
of Diversity in Latin America, Pittsburgh, University of Pittsburgh Press.
(2005), From Movements to Parties in Latin America: The Evolution of
Ethnic Politics, New York, Cambridge University Press.
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* Bellas Artes-UABJO.
** IIS-UABJO.
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De los 158 pases que participaron en la votacin sobre esta Declaracin, 11 se abstuvieron y solamente Estados Unidos, Canad, Australia y Nueva Zelanda votaron en contra (ver
Stavenhagen, en este volumen, EV de aqu en adelante).
2
Particularmente, los artculos 3 al 5 de esta Declaracin indican: Artculo 3, Los pueblos
indgenas tienen derecho a la libre determinacin. En virtud de ese derecho determinan libremente su condicin poltica y persiguen libremente su desarrollo econmico, social y cultural. Artculo 4, Los pueblos indgenas, en ejercicio de su derecho de libre determinacin, tienen derecho a la
autonoma o al autogobierno en las cuestiones relacionadas con sus asuntos internos y locales,
as como a disponer de los medios para financiar sus funciones autnomas. Artculo 5, Los pueblos indgenas tienen derecho a conservar y reforzar sus propias instituciones polticas, jurdicas,
econmicas, sociales y culturales, manteniendo a la vez su derecho a participar plenamente, si lo
desean, en la vida poltica, econmica, social y cultural del Estado (ONU, 2007a).
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descentralizacin del continente8 han coincidido con los esfuerzos de grupos sociales (como son las organizaciones indgenas) por lograr mayor representacin y capacidad de autorregulacin con base en sistemas e instituciones propias (ver Hernndez-Daz, 2001).
Actualmente, en los convenios internacionales sobre derechos humanos se establece que la autodeterminacin implica que los pueblos tienen
el derecho a fijar libremente su estatus poltico y a buscar, de igual modo,
su desarrollo econmico, social y cultural. Las comunidades indgenas, y las
organizaciones que de ellas emanan, estn buscando fortalecer sus identidades, preservar sus idiomas, culturas y tradiciones y alcanzar una mayor
autonoma, libres de la interferencia de un gobierno central, para reforzar
as su identidad colectiva. Los nuevos reclamos son la expresin de diferencias cuya existencia no haba conseguido manifestarse polticamente y que
no pueden ser satisfechos desde una perspectiva universalista. Tanto el proceso reivindicatorio como la polmica a l asociada an estn lejos de verse
concluidos.
No obstante lo que se ha logrado, los estados latinoamericanos an titubean al hecho de tener entes autnomos al interior de su territorio, que
se rijan por medio de estructuras distintas9 a las que gobiernan al resto de la
poblacin. As se refleja en el discurso de Rovirosa, la citada representante
de Mxico ante la ONU, quien, tras haber declarado a la asamblea el orgullo del
gobierno mexicano de administrar una poblacin heterognea, seal que
los derechos indgenas de autonoma y autodeterminacin deben ejercerse
dentro del marco de la Constitucin mexicana para as garantizar la unidad nacional y la integridad territorial (ONU, 2007b). Se sugiere, por
tanto, que las estructuras normativas de los pueblos indgenas se respetarn siempre y cuando se sometan a las estructuras normativas de la sociedad
[pre]dominante10 a fin de garantizar la unidad nacional. Esta postura ya
8
Charles Hale (EV) seala que esta descentralizacin, con todos sus potenciales de transferencia y difusin del poder poltico y de recursos econmicos, tambin es un proyecto del Estado neoliberal y, por tanto, conlleva ciertos riesgos con respecto a la responsabilidad que
asumen los gobiernos locales hacia los cuales es transferido dicho poder y recursos; tema
que ms adelante se tratar con mayor profundidad en este ensayo.
9
Distintas tanto en origen como en procedimientos y, de manera relevante, en fundamentos
filosficos; tema que se discutir en los siguientes apartados.
10
En este texto, el uso del concepto [pre]dominante sugiere que los indgenas, que habitan
los territorios de distintos estados, generalmente se encuentran en desventaja (en cuestiones de
representacin, con respecto a indicadores de calidad de vida, al encarar discriminacin, etctera) frente a una poblacin predominante (ya sea que se le denomine mestiza, ladina, blanca,
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representa una visin menos excluyente con respecto a posiciones oficiales anteriores, considerando que en dcadas anteriores no slo no se reconoca el derecho indgena a la autodeterminacin conforme a instituciones
y procedimientos propios, sino que incluso los gobiernos procuraban asimilar a esta poblacin e integrarlos a la ciudadana [pre]dominante, en
busca de una homogeneizacin cultural (Fabre, 1998: 95-125).
As, por un lado es una novedad el hecho de que determinados estados
(como Mxico) reconozcan instrumentos jurdicos internacionales en donde
se establecen derechos indgenas, porque admiten como poseedora de derechos a una poblacin que en dcadas anteriores trataba de suprimir. Por otra
parte, a travs de estos marcos normativos internacionales, los estados se
someten a s mismos al escrutinio pblico, ya que debern rendir cuentas ante
la comunidad internacional al respecto del cumplimiento de estos derechos
indgenas (Stavenhagen, EV). Finalmente, dentro del proceso de creacin y
adopcin de derechos indgenas tambin resulta novedoso que la ONU integre a sus marcos normativos uno que reconozca derechos colectivos (en
este caso de los pueblos indgenas) ya que, como seala Stavenhagen (EV), el
enfoque dominante de la ONU es el de sostener a los individuos (no a grupos)
como sujetos de derechos humanos universales.
Sin embargo, al ser el Estado (ya sea por iniciativa interna o como resultado de normativas surgidas del arreglo institucional de la comunidad de
estados) el que otorga derechos a los pueblos indgenas, todava se percibe
un dilogo entre dos entidades ubicadas dentro de una relacin asimtrica.
Por un lado el Estado contemporneo, nico ente atribuido de soberana en el
sistema internacional; por el otro, los pueblos indgenas, parte de la poblacin que no comparte los patrones culturales y cosmovisin del sector de
la sociedad que produce y reproduce el arreglo estatal, es decir, del sector
[pre]dominante. Esta relacin asimtrica est determinada, por una parte, a
partir del proceso de colonizacin sobre las poblaciones indgenas del continente, es decir, un legado histrico; y en otra forma, por las maneras en
que el pasado se interpreta y reinterpreta por los principales actores dentro
de esta relacin.
etctera). Esta segunda poblacin es predominante en el sentido de que comnmente constituye
una mayora de la poblacin; pero incluso en los casos en que la poblacin indgena supera en
nmero al resto de la poblacin, se encuentra en desventaja frente a un sector dominante. As, el
trmino [pre]dominante alude al sector de la poblacin que puede ser dominante y a la vez mayoritario (e.g. Mxico, Paraguay) o dominante sin necesariamente constituir una mayora de la poblacin (e.g. Bolivia, Guatemala).
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Es fcil notar que estos elementos ms bien hacen referencia a una cosmovisin indgena que a una forma de gobierno. Pero es precisamente la diversidad de prcticas gubernamentales de los grupos indgenas lo que hace
ms factible sealar principios a partir de los cuales los indgenas generan
formas de gobierno, que las acciones y mecanismos que de hecho constituyen un gobierno indgena. As, cuando son expuestas por los mismos
pensadores indgenas, los elementos que constituyen a una comunidad
indgena se fusionan con aspectos de la organizacin poltica y de administracin de justicia. Por ejemplo, el antroplogo mixe Floriberto Daz seala,
entre los distintos procesos involucrados en la construccin de una comunidad indgena, Un sistema comunitario de procuracin y administracin de
justicia adems de El consenso en asamblea para la toma de decisiones
(Floriberto Daz; citado por vila Mndez, EV).16
Entre los principales entendimientos mencionados, que constituyen la
base de las relaciones sociales de los gobiernos indgenas, se encuentra
la idea de que la colectividad tiene preeminencia sobre el individuo o, en
otras palabras, el grupo es al que directamente se le atribuyen derechos,
no al individuo. Este juicio provoca uno de los principales desencuentros
entre las distintas prcticas de gobiernos indgenas y la filosofa liberal de tradicin europea (que se construye, precisamente, a partir de la nocin de
la prioridad del individuo como portador de derechos y garantas).17 A partir
de la discrepancia entre estas dos visiones opuestas se originan las principales crticas que, desde una postura liberal/occidental, se le hacen a algu16
Agustn vila Mndez (EV) utiliza como definicin de comunidad a una poblacin arraigada en uno o varios asentamientos y sujeta voluntariamente a una misma autoridad, donde en
distintos grados se comparten lengua, cultura y un auto reconocimiento como miembros de una
colectividad ().
17
Ya existen ejemplos en donde el marco jurdico [pre]dominante ha incluido a las comunidades como sujetos de derecho pblico (en el caso de Mxico: Oaxaca, Quertaro y San Luis
Potos, ver vila Mndez, EV). En estos marcos legales, la comunidad, no el individuo, adquiere derechos. Sin embargo, aun cuando el grupo es sujeto de derecho, los estados condicionan este
derecho al cumplimiento de derechos humanos. As, slo aquellas costumbres que sean compatibles con la construccin normativa de derechos humanos son aceptadas (ver vila Mndez,
EV). Se ha argumentado que las premisas y valores de los derechos humanos son particulares
a los desarrollos histricos de Francia, Inglaterra y Estados Unidos (Pollis y Schawb, 1979: 8);
es decir, son una construccin occidental. Por tanto, los marcos jurdicos que aceptan prcticas
indgenas siempre y cuando se acomoden dentro del marco de derechos humanos efectivamente estn exigiendo que estas prcticas se circunscriban a premisas y valores occidentales.
Desarrollamos el tema al tratar la discusin sobre Cosmopolitanismo delgado y grueso ms
adelante, en este texto.
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Cocalero del Chapare, Bolivia, analizado por Brockmann Rojas (un ejemplo
en el cual, de acuerdo con la autora, se ha hecho difcil distinguir entre
la estructura sindical y el gobierno local), es necesario ser miembro activo
del sindicato de productores de la hoja de coca para tener derecho de adquirir tierras (Brockmann Rojas, EV). Es decir, la afiliacin al sindicato es directa
y no se puede obtener tierras sin la aprobacin del sindicato (Brockmann
Rojas, EV).
Finalmente, el trabajo comunal es otra de las manifestaciones de interaccin social invocada como caracterstica de la poblacin indgena y
cuya implementacin repercute en la construccin del gobierno local. Este
trabajo colectivo, expresado a travs de instituciones como el tequio y la minga
(ver Van Cott, EV), histricamente ha servido como instrumento de integracin y reproduccin social en comunidades indgenas (Molina Ludy, 1991:
75-76). Actualmente, adems de su carcter de unificacin, se presenta
como una alternativa para ofrecer servicios y desarrollo de infraestructura que no provee el Estado (como sucede con los municipios indgenas de
Guerrero, ver Nicasio, EV). En otros casos, como el del sindicato de cocaleros de Bolivia, las actividades colectivas pueden incluir, aparte de la
construccin de obras comunales, tareas de manifestacin poltica como
son las marchas y bloqueos (ver Brockmann Rojas, EV).
Podemos afirmar, por tanto, que lo que hace que una estructura de instituciones polticas y sociales sea llamada indgena o gobierno indgena
no es necesariamente una serie de procedimientos heredados de tiempos
inmemoriales (ya que pueden ser procedimientos adquiridos recientemente,
como se demuestra en las comunidades mayas en Yucatn, ver Lizama,
EV). El gobierno indgena, por tanto, no se puede entender por medio de un
supuesto residuo de las prcticas de civilizaciones prehispnicas, ya que
algunos autores indican que tales, asumidas bajo el trmino de gobierno
indgena, son construcciones coloniales e incluso del periodo de posindependencia en Latinoamrica (Recondo, 2007: 47-52; ver Hernndez-Daz,
2007). Lo ms definitivo que se puede decir sobre gobierno indgena es que
es una estructura de organizacin sociopoltica creada, adoptada, y/o modificada por una poblacin que se autoadscribe como indgena y/o sugiere
tener lazos de identidad distintos de los de una poblacin [pre]dominante,
y que se construye a partir de las premisas de la priorizacin de la colectividad: respeto, obligacin y derecho colectivo con respecto a la tierra; la bsLas disyuntivas de los gobiernos locales indgenas 27
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queda de mecanismos de resolucin de conflictos que aspiran al mantenimiento de la armona comunitaria, y el trabajo colectivo como deber y forma
de socializacin. Adems, un gobierno indgena se construye como distinto de un gobierno no indgena, sobre todo dentro de una relacin asimtrica
con respecto a una poblacin [pre]dominante.
El hecho de que el gobierno indgena no sea necesariamente una
serie de procedimientos e instituciones creadas por civilizaciones prehispnicas, no inhibe a sus promotores, defensores e implementadores de utilizar
el lazo con un pasado inmemorial como uno de los principales pilares de su
discurso. Este discurso construido en torno al gobierno indgena se
adjudica muchos conceptos y discursos generados por la poblacin [pre]dominante. Esta apropiacin permite a la poblacin indgena y/o a aquellos
que construyen el discurso de gobierno indgena, dialogar con la poblacin
[pre]dominante y argumentar su posicin, as como justificar sus objetivos.
De este modo, conceptos como autonoma, autodeterminacin y diversidad,
son empleados en la construccin del entendimiento sobre y respecto
hacia el gobierno indgena. Aunado a ello, discursos como el de democracia, derechos humanos, derechos indgenas y multiculturalismo son
empleados para defender la existencia de un gobierno indgena dentro de
un Estado insertado en el esquema de democracia liberal.
La formulacin de este discurso de gobierno indgena y/o autonoma
indgena es, en gran medida, el reflejo del discurso que la sociedad [pre]dominante ha generado en torno a los pueblos indgenas. Es decir, muchos
elementos (conceptos, definiciones, ideas, estereotipos) que el sector
[pre]dominante ha utilizado para describir a la poblacin indgena, han sido
y estn siendo adaptados y reutilizados por los mismos pueblos indgenas
para describirse a s mismos.19 Adems, el discurso indgena asume la
19
Como ejemplo rudimentario se puede sealar la manera en que las poblaciones [pre]dominantes han concebido a las poblaciones indgenas como ajenos a prcticas modernas,
sobre todo en cuestin del uso de tecnologa. Este discurso ha sido modificado y adoptado por
las poblaciones indgenas, con un giro positivo. En este discurso rehabilitado los productos
generados por mtodos tradicionales se perciben como menos dainos (tanto para el humano
como para el medio ambiente). As, por ejemplo, el caf orgnico, y dems productos en los que
no se utiliza pesticidas y/o fertilizantes artificiales en su elaboracin (i.e. prcticas modernas de
agricultura) se les concibe como mejores y se les asocia con sociedades tradicionales; precisamente la manera en que se autodefine la identidad indgena. As, un discurso originalmente
discriminatorio y esencialmente racista (los indios no usan o no saben usar mtodos modernos)
construido dentro de la poblacin [pre]dominante, se ha modificado y es empleado como parte
del discurso indgena.
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Para el caso de la construccin del discurso indgena en Bolivia, Brockmann-Rojas (EV), tras describir la expulsin de la organizacin estadounidense
USAID de Chapare, cita a un ex consejero municipal:
Lleg la hora de la liberacin de los pueblos indgenas. () ya no podemos
estar sometidos al neoliberalismo [] manejado por los Estados Unidos. []
Nosotros nos hemos caracterizado en el Chapare por ser anticoloniales,
anticoloniales, antineoliberales [].
La autora afirma que fue precisamente un discurso antineoliberal y antiimperial el que gan para el partido poltico Movimiento Al Socialismo los
votos en la eleccin presidencial de 2005, que permitieron la llegada al poder
del primer presidente indgena de Bolivia (Brockmann-Rojas, EV).22
Es de notarse, pues, que uno de los pilares sobre los cuales los diversos
grupos indgenas construyen una identidad universal (como lo indica el
integrante del FIOB antes citado) es la oposicin a un proyecto neoliberal
(percibido como de origen estadounidense) y al imperialismo (tambin especficamente estadounidense). El antagonismo hacia el imperialismo no es
una postura difcil de entender; cualquier grupo humano que resienta algn
tipo de injerencia por parte de otro grupo distinto, se encontrar en la comprensible posicin de intranquilidad por tal situacin. Aunado a esto, en el caso
de los grupos indgenas, el hecho de que estos pueblos hayan heredado la
experiencia de ser sometidos a la colonizacin (y se encuentren actualmente posicionados en una relacin asimtrica) hace evidentes las razones por
las cuales una posicin antiimperial es una expresin lgica.
Por el contrario, las razones de la posicin antineoliberal no son inmediatamente evidentes. Es cierto que, como consecuencia de haber una filiacin
de esta postura (fundamentalmente econmica) con un proyecto imperial
estadounidense, se le opone resistencia; sin embargo, el rechazo al neoliberalismo es mucho ms complicado que el establecimiento de esa simple
relacin entre Estados Unidos y sus prescripciones econmicas. Es decir,
a pesar de esta identificacin, las prescripciones del neoliberalismo no son
22
El actual presidente de Bolivia, Evo Morales, ha mantenido este discurso antiimperial
y ha apoyado el despliegue de este discurso por parte de otros. As, por ejemplo, El mismo
presidente Morales salud[] la decisin del movimiento campesino, de los alcaldes del Trpico
de Cochabamba para que el Chapare no solamente sea libre de analfabetismo, sino que sea
territorio libre del imperialismo norteamericano (Brockmann-Rojas, EV).
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genas. Aunque tambin habra que revisar los mecanismos que implican
las demandas de pueblos indgenas, bajo el entendido de que estas agrupaciones tambin producen, en su interior, estructuras de dominacin
sobre los mismos individuos que las constituyen. Esto ltimo es un tema
que analizaremos a continuacin.
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cato se constituye como un espacio de sincretismo que mezcla elementos de la organizacin comunal indgena, privilegiando relaciones cara a
cara y el sindicalismo contemporneo (ver Yashar, 2005; Albro, 2005; Brockmann, Rojas, EV).
Las muestras de reciprocidad que se observan en la organizacin comunitaria local han sido destacadas como una de las distinciones de la organizacin local indgena. Si tal correspondencia es algo heredado del pasado o slo
un modelo institucional, es un asunto que requiere investigarse con detenimiento; lo que aqu queremos subrayar es que, en las condiciones actuales,
algunas prcticas de colaboracin y reciprocidad son ambivalentes. Por un
lado, son maneras de convivencia que fomentan la cohesin y proveen, en
alguna medida, mnimos de bienestar social, pero tambin estn acompaadas de tendencias corporativas en donde la comunidad cobra primaca sobre
sus integrantes. Los ejemplos que manifiestan tal disposicin son ilustrativos:
en el norte del Cauca (Colombia) cuando se adjudica tierra a una familia, sta
se compromete, por mandato comunitario, a trabajarla y a participar un da a
la semana en la minga comunitaria, que es una forma de trabajo colectivo
donde participan las familias representadas por uno o varios de sus miembros.
Si la familia no cumple este requisito, se le sanciona y puede llegar incluso
a perder la parcela, para adjudicarla a otra (Padilla Rubiano, EV).
En Mxico, algunas de las experiencias ms exitosas de participacin
ciudadana y desarrollo local han ocurrido en comunidades rurales indgenas donde organizaciones socioculturales fuertes y con tradiciones de trabajo
colectivo (en Mxico, tequio; en la regin andina, minga) permitieron que
los gobernados. Hay democracia cuando existe una sociedad abierta en la que la relacin entre
gobernantes y gobernados es entendida en el sentido de que el Estado est al servicio de los
ciudadanos y no los ciudadanos al servicio del Estado, en la cual el gobierno existe para el
pueblo y no viceversa. Ms adelante, Sartori (2000: 254) agrega: Elegir los gobernantes, tener
opciones electorales (que permitan cambiar el voto), expresar disenso, constituyen la denotacin
mnima de la palabra democracia, y si estas caractersticas estn ausentes, entonces ni el demos
ni su kratos estn ya cuestionados. Por su parte, Norberto Bobbio (1996: 39-40) hace una
observacin al respecto de la naturaleza de la definicin (o definiciones) de democracia: Es
indudable que histricamente democracia tiene dos significados preponderantes, por lo
menos en su origen, segn si pone en mayor evidencia el conjunto de reglas cuya observancia
es necesaria con objeto de que el poder poltico sea distribuido efectivamente entre la mayor
parte de los ciudadanos, las llamadas reglas del juego, o el ideal en el cual un gobierno democrtico debera inspirarse, que es el de la igualdad. Con base en esta distincin, se suele diferenciar la democracia formal de la democracia sustancial, o, con otra conocida formulacin, la
democracia como gobierno del pueblo de la democracia como gobierno para el pueblo. (Silvia
Gmez Tagle, 2008: 12, original en ingls, la traduccin es nuestra).
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FUSIN DE HORIZONTES
La adopcin de la Declaracin Universal de Derechos Humanos en 1948
por la Organizacin de las Naciones Unidas inici un debate sobre la posibilidad de un consenso al respecto de derechos humanos fundamentales
ms all del mundo occidental. Una postura de relativismo cultural cuestiona el uso del trmino universal como un adjetivo que modifica el concepto
de derechos humanos.24 El principal argumento que esboza la crtica relativista es que la declaracin de derechos humanos tiene sus fundamentos
en la filosofa poltica occidental. Por tanto, los inherentes valores democrticos y liberales de los derechos humanos pertenecen al desarrollo
histrico particular de Francia, Inglaterra y los Estados Unidos (Pollis y
Schawb, 1979: 8). La herencia filosfica occidental de derechos humanos
lleva a la comprensin del individuo como el principal sujeto de derechos y
prioriza derechos civiles y polticos por encima de derechos econmicos (Pollis
y Schawb, 1979).
Por tanto, la admisin de derechos humanos resulta problemtica
cuando tratamos con sociedades que no se han desarrollado dentro de la
tradicin occidental; sobre todo en aquellos grupos donde el individuo no
es el principal sujeto de derechos, o donde los derechos econmicos tienen
prioridad sobre los civiles y polticos. Es decir que la serie de normas etiquetadas como universales y asimiladas por el marco normativo internacional puede resultar incompatible con el sistema de valores de diferentes
grupos. Adems, aqu solo hablamos de la adopcin retrica de derechos
humanos, porque la implementacin de estas normas ha resultado problemtica, incluso en las mismas sociedades en donde se originan los valores
y el discurso de derechos humanos.
La prdida de la diversidad del acervo cultural humano es uno de los
peligros que los relativistas culturales intentan exhibir cuando sealan el
24
En esencia, el mismo debate se ha desarrollado en teora de relaciones internacionales
entre comunitarios y cosmopolitas. El desencuentro surge a partir de que los comunitarios rechazan una universalizacin de valores, conceptos, etctera, y buscan preservar las identidades
especficas de cada comunidad. Por su lado, el cosmopolitanismo es, precisamente, un proyecto universalizador que busca un mnimo comn denominador en sociedades humanas para la
adopcin de marcos normativos. Las crticas comunitaristas hacia el cosmopolitanismo se
centran en el argumento de que este ltimo es un proyecto totalizador, reflejo de formulaciones
ticas especficas y no universales (Dobson, 2006: 168).
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efecto homogeneizador de difundir el discurso occidental de derechos humanos. Desde esta perspectiva, la adopcin de derechos humanos por sociedades no occidentales es vista como una amenaza al mantenimiento del
sistema de valores particular de estos grupos. Es decir, se busca evadir un
colonialismo cultural o efecto occidentalizador sobre poblaciones no
occidentales, que se lleva a cabo por medio de la imposicin de normas
declaradas derechos humanos universales.25
La posicin relativista, no obstante los slidos argumentos en contra de
la aculturacin del mundo por parte de Occidente, corre el riesgo de esencializar e idealizar a las culturas no occidentales, especialmente a aquellas
que han sido sometidas al colonialismo. El nfasis puesto sobre las esencias de los grupos indgenas, por ejemplo, los configura como entidades
estticas cuyas prcticas no estn sujetas a revisin por sus mismos integrantes. Por otra parte, la idealizacin de sus pasados distrae la atencin
de las adversidades que encaran en la actualidad. Es decir, la esencializacin e idealizacin que, en un extremo, puede generar el relativismo cultural,
enmascara las necesidades de grupos indgenas contemporneos y les niega
la posibilidad de transformacin originada al interior del grupo. As, el problema fundamental es la reconciliacin del respeto a la diversidad cultural
con la implementacin de marcos normativos de garantas individuales y
polticas aplicadas a la bsqueda de mejorar condiciones de vida.
El relativismo cultural contiende que juicios de valor no pueden hacerse desde fuera de un grupo determinado, ya que consideran que todas las
culturas son moralmente equivalentes. Los crticos de esta postura argumentan que la lgica relativista puede llegar a dar consentimiento a prcticas inhumanas dentro de diferentes grupos con el fundamento de la defensa
de la diferencia cultural (Howard, 1993). El caso de la mutilacin genital
en determinadas regiones de frica o la exclusin de las mujeres en gobiernos locales indgenas de Latinoamrica son ejemplos a los cuales acuden sus
crticos. Estas posturas encontradas emanan, en parte, de la falta de consenso al respecto de trminos y conceptos comnmente utilizados en
25
Colin Samson ha presentado el caso de los Innu en el contexto canadiense para ilustrar
los problemas de entregar derechos y simultneamente proteger o respetar las diferencias
culturales (Samson, 2001). A los Innu, en Canad, se les ha otorgado vivienda e insertado en un
sistema legal Eurocanadiense de trminos tcnicos y administracin de la tierra (sobre la cual
los Innu no han cedido autonoma) a expensas de su tradicional estilo de vida nmada.
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este debate. Sobre todo, la falta de unanimidad al respecto de qu se entiende por cultura es la principal problemtica que aqueja al debate.26
Por ende, el relativismo cultural est alerta de las diferentes interpretaciones que diversas culturas pueden dar a los conceptos involucrados
cuando se discuten derechos humanos. La fortaleza de la postura del relativismo cultural radica en la identificacin que se hace de una estructura
jerrquica ocupada por diferentes sociedades a nivel global (i.e. el dominio
de sociedades occidentales en la construccin de discurso internacional).
Cuando se toma en consideracin esta estructura, se vislumbra la vulnerabilidad de algunas sociedades en el proceso de las tendencias homogeneizantes. Sin embargo, esto no significa que los relativistas no concedan que
valores universales s puedan ser encontrados a travs de las culturas. El
relativismo cultural, de hecho, parece promover la idea de indagar sobre estos
universales que le daran a los derechos humanos cimientos slidos en distintas sociedades. Por ejemplo, [t]odas las sociedades imponen restricciones
y utilizan la fuerza y la violencia sobre sus miembros y todas aplican sanciones sobre aquellos que, dentro de sus contextos culturales o ideolgicos
particulares, violan normas y valores (del ingls, traduccin nuestra, Pollis
y Schwab, 1979: 15).
No obstante, esta observacin indica que todos los grupos establecen
un sistema de normas y sanciones, y no que el contenido de esas normas
pueda tener origen en los mismos valores compartidos por grupos, o que
todos los sistemas adopten al individuo como el principal portador de derechos. La obtencin de los valores que comparten todas las sociedades requiere,
por tanto, no slo la descripcin y comparacin de instrumentos e instituciones sociales presentes en distintos grupos humanos. Ms all de este
ejercicio etnogrfico y etnolgico, la obtencin de valores universales requiere de dilogo e interpretacin. Es decir, en gran medida la bsqueda del
mnimo comn denominador social humano requiere de un ejercicio de
26
Pero no slo el concepto de cultura es problemtico, sino que el entendimiento sobre
muchos otros trminos tambin crea dificultades. Es el caso, por ejemplo, del concepto de
tortura. El quinto artculo de la declaracin de la ONU sobre derechos humanos establece que a
nadie se le someter a la tortura o a un trato o castigo cruel, inhumano o degradante. Qu
constituye tortura? Quin decide qu se considera trato degradante? Estos son slo algunos de
los dilemas que el relativismo le plantea a los derechos humanos. En instancias particulares el
problema slo se reduce a una redaccin problemtica, por ejemplo, como ha notado Talal
Asad, el artculo quinto no est completo sin la frase al menos que las partes involucradas sean
adultos en consetimiento, lo cual sera inclusivo de sadomasoquistas (Asad, 1997: 126).
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Las implicaciones de este marco conceptual para el caso de los gobiernos locales indgenas latinoamericanos son obvias. Los estados liberales del
continente no pueden justificar la exclusin de individuos en aquellas
localidades donde se emplean modos de administracin pblica indgenas. La difusin del discurso de derechos polticos universales a travs
de los medios de comunicacin y materiales impresos es un paso visible
que los estados han tomado para interceder en las prcticas polticas locales de comunidades indgenas. Sin embargo, estas vas son ms una medida
de recomendacin que de implementacin. La cautela de los distintos niveles de gobierno dentro de los estados latinoamericanos para prevenir
malestares en las poblaciones indgenas y las proyecciones esencialistas
de identidad28 promovidas por pueblos indgenas, han prevenido mayor
intervencin estatal en los gobiernos locales indgenas.
Van Cott (2000b: 212) argumenta que:
Los lderes indgenas construyen una imagen de normas y procedimientos
ampliamente entendidos e indisputables que han sido heredados por generaciones, sistemas que han operado de manera autnoma al Estado, manteniendo una pureza cultural que ahora debe ser protegida de cualquier intrusin.
Estos sistemas legales son presentados como promotores y protectores de
un estilo de vida armonioso particular de los pueblos indgenas (del ingls,
traduccin nuestra).
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CONCLUSIONES
Dentro de la discusin sobre la diversidad cultural en estados contemporneos (latinoamericanos, en el caso del presente texto), el reto actual es
formular marcos de referencia a partir de los cuales los gobiernos sustituyan sus polticas de asimilacin. De igual modo, se busca dar respuesta a
las demandas planteadas por grupos indgenas, especialmente con respecto a su reclamo de que jurdica y efectivamente se les reconozca su derecho
a la diferencia. Por tanto, el principal desafo para el Estado latinoamericano
es revertir su tendencia de homogeneizacin de su poblacin, lo cual significa lograr que tanto el grupo [pre]dominante como las instituciones del mismo
incluyan al otro como parte de una misma entidad poltica. Es decir, el
desafo sigue siendo la inclusin del otro sin la supresin de las diferencias.
As, la solucin a los dilemas que presenta una sociedad diversa
requiere atencin de la sociedad civil en general, pero sobre todo del
aparato estatal, el cual debe asumir la responsabilidad de plantear una
propuesta para su propia reforma en un sentido que modifique su carcter nacionalista unificador. Por un lado, la sociedad civil es invocada como
sujeta a obligaciones slo de manera espordica; no obstante, bajo el
entendido de que el respeto a la diversidad es deseable en sociedades
contemporneas, la sociedad civil debe mostrarse como aliada del movimiento indgena y asumir las responsabilidades que conlleva, como el
importante actor social que es en este proceso. Por otro lado, el gobierno,
al ser el principal interlocutor entre grupos indgenas con reclamos y el
aparato estatal, debe proveer el escenario de discusin imprescindible
para generar el marco legal e institucional que, en ltima instancia, posibilitar las condiciones para simultneamente respetar la diferencia y
observar los derechos que garantizan la dignidad humana.
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Adems, refrendar los derechos que aseguran una vida digna supone
superar las relaciones asimtricas y el rezago material que mantienen los
grupos que demandan respeto a la diferencia. De acuerdo con las distintas
estadsticas que arrojan los indicadores de bienestar social, podemos afirmar
que las condiciones socioeconmicas de la poblacin indgena son las ms
desfavorables dentro de las poblaciones de los distintos estados. Esta situacin es un legado del periodo colonial, pero sobre todo resulta de una falta
de inters por parte del sector [pre]dominante por enmendar las relaciones de
subordinacin y dominacin que heredaron de los colonizadores (hace ya
casi 200 aos) con respecto a la poblacin indgena. La ausencia de coordinacin y dilogo entre los distintos niveles de gobierno y la sociedad en
general, e igualmente la carencia de tales dentro de la sociedad civil, son los
principales obstculos para superar el contexto presente.
La autonoma del gobierno local ha sido considerada una herramienta
viable para lograr los mnimos requerimientos de bienestar social en las comunidades, pero hasta ahora no ha mostrado la efectividad que se esperaba e
incluso, en algunos casos, ha resultado contraproducente. En esas situaciones, como lo hemos anotado anteriormente, la comunicacin ha sido ms
bien un monlogo en vez de dilogo: un sector se presenta como emisor
mientras que otro permanece como mudo e invariable receptor. Este tipo de
comunicacin nunca lograr la deseada fusin de horizontes (Gadamer,
1996: 376-377). Tal limitante se origina, en parte, por la diversidad de interpretaciones al respecto de sistemas normativos, y por las relaciones asimtricas
que mantienen las posturas o grupos de las que emanan estas interpretaciones.
Las sociedades indgenas han sobrevivido a varias fases y modelos de
colonizacin: europea, nacionalismos latinoamericanos, globalizacin. Ninguna de estas empresas colonizadoras ha sido completada con xito. Estos
son proyectos incompletos por el hecho de que los pueblos indgenas siguen
siendo quienes son; distintos de las poblaciones [pre]dominantes de los
estados nacin contemporneos. Las personas que mantienen formas
de gobierno local basados en manifestaciones culturales subalternas, diferentes a las de los grupos [pre]dominantes, por definicin no se identifican con
el Estado dentro del cual habitan. Slo podrn insertarse en la estructura estatal cuando sus prcticas e instituciones de organizacin poltico social sean
jurdica y efectivamente reconocidas por el aparato estatal y, en consecuencia,
se conviertan en el Estado mismo.
50 Jorge Hernndez-Hernndez y Jorge Hernndez-Daz
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INTRODUCCIN
En dcadas recientes, tanto en Mxico como en otras partes de Amrica
Latina, se han escuchado reclamos de carcter autonmico con ms frecuencia e intensidad. En Mxico esta demanda se asocia, indiscutiblemente, a la
de la autonoma municipal. Las exigencias del movimiento indgena con
respecto al establecimiento de instancias de organizacin social, territorial,
cultural y poltica, en el que concreten sus reivindicaciones, se han concentrado en espacios regionales y locales, especialmente en la comunidad y el
municipio. Aqu confluyen, igualmente, los reclamos por el reconocimiento
legal y poltico de la pluralidad cultural y libre determinacin de los pueblos
indgenas. El compartimiento del poder pblico en ese mbito implica el
derecho de la poblacin indgena sobre su territorio, cultura y organizacin
social y poltica en todos los niveles, as como el reconocimiento legal y poltico de la pluriculturalidad y libre determinacin de los pueblos indgenas.
Tal situacin ha sido la razn por la cual las organizaciones indgenas
y sus aliados han encaminado sus reclamaciones hacia la construccin de
un cuerpo jurdico que reconozca el derecho autonmico de las entidades
subnacionales. Esta no es una historia reciente, pero adquiri mayor notoriedad cuando se llevaron a cabo las conversaciones entre el EZLN y el
gobierno federal, de las cuales surgieron algunas coincidencias que se formalizaron en lo que se conoce como los Acuerdos de San Andrs (16 de febrero
de 1996). Entre los acuerdos se present la reforma de los artculos 4 y 115 de
1
IIS-UABJO.
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zos no han sido en vano, pues en las leyes antes citadas y en otras ms se
observa que en las entidades federativas se han expresado avances positivos
en la materia. stos incluyen la reforma de los artculos 4 y 115 de la Constitucin, que permite la puesta en prctica del derecho de los pueblos indgenas para elegir a sus autoridades, y ejercer el gobierno comunitario de acuerdo
con las normas construidas desde su propio marco sociopoltico y cultural.
Esto, con el objetivo de respetar espacios indgenas de autonoma y garantizar, tambin, la participacin de las mujeres en igualdad de condiciones.
Por otra parte, en 1999, una reforma al artculo 115 de la Constitucin
federal precis que el municipio era un mbito de gobierno y no slo de administracin. As, se daba respuesta a la demanda que por dcadas se enarbol para reconocer, de forma expresa y concreta, tal capacidad al municipio; sin
embargo, esas medidas no fueron para que ste se convirtiera en la base
de la divisin territorial y de la organizacin administrativa de los estados,
pues le regatearon los dispositivos necesarios para lograrlo: lo dotaron de
autonoma formal sin las facultades legales para ejercerla. De igual manera,
le concedieron una demarcacin territorial sin la autoridad suficiente
para decidir qu hacer con su hbitat: al municipio mexicano se le quera
fuerte y sano, pero se le estructur endeble y enfermo (Carpizo, 1983, Espinoza, 1998: 56); es decir, se le permita la base de la divisin territorial y de
la organizacin administrativa de los estados, pero le restringieron los dispositivos legales, econmicos y polticos necesarios para lograrlo.
De este modo, la autonoma del municipio mexicano est legalmente
restringida. Es por ello que, desde los espacios locales, sigue vigente la demanda de incorporar al texto legislativo una garanta expresa de la autonoma
municipal (IGLOM, 2005). Esta laguna legislativa ha dado lugar para que
algunos asuntos que debieran o pudieran ser resueltos en el rea de competencia de las autoridades municipales se trasladen a otros niveles de gobierno,
con lo cual se efectan acciones que afectan a la institucin municipal. Tan
es as que en repetidas ocasiones la Suprema Corte de Justicia de la Nacin
ha tenido que intervenir para definir y garantizar la autonoma de este mbito
de gobierno.1 Adems, otros problemas han surgido o se han potenciado a
1
Por ejemplo, al resolver la Controversia constitucional presentada por el Ayuntamiento de
Delicias, Chihuahua en contra del gobierno de ese estado (30 de agosto de 1994), la Corte seala
que el municipio, como forma de poder pblico de la sociedad debe cumplir con las funciones
ejecutivas, legislativas, judicial, social y hacendaria, por lo que su autonoma debe expresarse en
el ejercicio de los derechos de autoadministracin, autodesarrollo, autogobierno, autoimposicin
y autoseguridad (Quintana, 2002: 620).
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Pese a la supuesta unidad, las diferencias han surgido por se y otros motivos, incluso que tienen que ver con antiguas rencillas.5
Como puede observarse con los tres ejemplos mencionados, la propiedad colectiva de la tierra entre varias comunidades es ms bien motivo
de conflictos que de unidad, derivados de la defensa que cada una hace de su
autonoma comunitaria. Se podra argumentar que esta situacin se genera
por situaciones excepcionales, como es el caso de las mancomunidades;
sin embargo, de igual manera se han presentado serias rupturas entre las
localidades que forman una comunidad agraria y que son parte de un mismo
municipio, lo que ha dado lugar a su fragmentacin y separacin, con la
subsiguiente contienda por la titularidad o los lmites territoriales.
As se aprecia en el largo y por momentos violento litigio que sostienen
Santa Mara Asuncin Cacalotepec y San Isidro Huayapan, en la regin Mixe.
Hasta la dcada de los cincuenta del siglo XX ambas pertenecan al mismo
municipio y comunidad agraria, en donde Cacalotepec era cabecera de ambas
y Huayapan un anexo en lo que respecta a la cuestin agraria, y una agencia
municipal en la divisin administrativa; pese a ello, el ejercicio autonmico
comunitario marcaba la relacin entre ellas hasta que la segunda pidi y obtuvo su separacin administrativa, a lo que Cacalotepec no se opuso, pero s
rechaz la propuesta de que Huayapan se llevase el control de las tierras, lo
que ha dado lugar a un complejo conflicto agrario (Santos Gmez, 1998).
El diseo del nuevo marco jurdico creado en la Constitucin local de 1857
y fortalecido en la de 1922, implicaba para la agencia municipal o de polica,
aunque fuese formalmente, una relacin de subordinacin a una unidad
administrativa y sociopoltica mayor, que tambin se tradujo, en otros casos,
en un sometimiento real. De ah la constante movilizacin de comunidades
y las decenas de solicitudes que se han presentado al Congreso local exigiendo la creacin de nuevos municipios, as como la utilizacin instrumental de esta facultad de la Legislatura, que la ha empleado como premio o
castigo poltico en determinadas coyunturas.
Es el caso de San Pablo Gil, que de ostentar la categora de municipio
fue degradado a agencia municipal de Santiago Matatln, con quien ni siquie5
Entre los hombres de mayor edad de Lachatao existen viejas resentimientos contra los
de Amatln, pues consideran que ste se form gracias a que Lachatao permiti que un grupo de
familias se asentaran en el lugar, lo que los hace aparecer como los arrimados y, por ende, sin
derecho a gozar de los beneficios de esas tierras.
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Aunque las propuestas de una nueva relacin entre los pueblos indgenas y el Estado mexicano han encontrado eco en muchos sectores de la
poblacin mexicana, no se encuentran libres de controversia. Una dificultad para definir al municipio como indgena, entre otras varias, es el hecho
de que la poblacin hablante de alguna de las ms de 60 lenguas indgenas
registradas en el pas, se encuentra distribuida a lo largo de todo el territorio
mexicano, por lo que en casi todos los municipios se registra la existencia
de poblacin indgena.
Calificar a los municipios indgenas corresponde a una preocupacin
especfica por la adscripcin tnica de la poblacin que compone a estos
municipios. Pero con qu criterios se puede definir a dichas unidades?
Cules de ellas seran entonces los municipios indgenas? Estas son preguntas que no tienen una respuesta simple, y cualquier decisin al respecto
siempre dejar la sensacin de que la definicin no es satisfactoria.
El porcentaje de la poblacin hablante de lengua de origen prehispnico es el criterio frecuentemente empleado para caracterizar a una localidad
o municipio como indgena. Pero esta consideracin es ambigua y excluyente,
pues se ignora de esta manera a la poblacin mestiza; lo mismo sucede con
aquellos en los que la proporcin de hablantes de lengua indgena es menor
que la de los monolinges de espaol. La misma argumentacin es vlida
respecto a la identificacin cultural, pues no todos los habitantes de un municipio mantienen una cultura indgena y viceversa: esta instancia gubernamental, aun sin hablantes de lengua indgena, puede conservar tradiciones y
formas de organizacin social consideradas indgenas. Al clasificarlos de esta
manera se comete el error que tanto se ha criticado a los indigenistas: el de
conceptuar la cultura indgena de manera homognea, cuando en su forma
y contenido existen mltiples manifestaciones.
Otro tema indispensable es el de la identificacin cultural, ya que el
municipio alberga una poblacin de cultura diversa y no slo indgena; por
tanto, resulta polmico utilizar categoras generales para entender o definir
la cultura indgena, que en forma y contenido revela una variedad impresionante en cada localidad.
Los intelectuales indgenas argumentan, por otra parte, la existencia y
especificidad de los municipios indgenas, y en esa medida sustentan la
defensa de que deben ser una entidad poltica y administrativa con autonoma. En Oaxaca, los intelectuales indgenas y algunos de sus aliados sostienen
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que: a pesar de todas las injerencias que han sufrido los municipios indgenas, stos se han mantenido a lo largo de toda la historia del Mxico colonial,
independiente y contemporneo, cuyo proceso de transformacin ha dependido de las condiciones jurdicas, polticas, econmicas, sociales y culturales
de cada poca y regin, factores que han determinado indiscutiblemente
las caractersticas del municipio indgena contemporneo (EMO, 2006). Sin
dejar de reconocer las particularidades que definen actualmente al municipio
indgena, las organizaciones indgenas, en voz de sus representantes, tienen
la certeza de que se destacan en l algunos elementos con los que es posible
identificarlo y definirlo: a) Identidad indgena, expresada en la identidad comunitaria y el sentido fundamental del territorio; b) La participacin comunitaria, que tiene como elemento bsico a la Asamblea general, nico espacio para la toma de decisiones que afectan a la comunidad entera; c) La
prctica del tequio como derecho colectivo ancestral que coadyuva en el progreso de la comunidad; d) Un sistema de normas ancestrales indgenas, transmitido oralmente y donde la eleccin de autoridades se realiza a travs de un
sistema generado por la propia comunidad, que contiene elementos particulares y est basado en el sistema de cargos, as como la justicia interna en la
oralidad, que es expedita, preventiva, conciliatoria, y apela a las normas
internas de la comunidad (Morga Cruz, 2006; Morga Cruz, Crdova Tello y
Garca Arreola, 2005; Cesem, Educa, Tequio Jurdico, 2006; Martnez Luna,
1995, 2003; Regino, 2002).
Aqu hay que recordar que la diversidad de formas de ejercer esas
prcticas es una evidencia de la heterogeneidad municipal, y que precisamente ha sido uno de los argumentos para insistir en que cualquier propuesta
de reforma constitucional debe considerar la diversidad, con la intencin de
conseguir relaciones ms equitativas entre los poderes de la federacin,
entre los distintos mbitos de gobierno y entre los habitantes del pas.
En este sentido, es jurdica y polticamente controvertible afirmar que
existe un municipio indgena. En el lxico jurdico y poltico estricto no se
puede hablar, sin tener problemas tericos, de tal unidad poltico-administrativa. Algunas tentativas en Chiapas y en Oaxaca se han manifestado de
facto con esta intencin. En esta rea el municipio es conceptuado como
una unidad poltica, un orden de gobierno compuesto por el territorio geogrfico donde se asienta, por el gobierno que tiene y, de igual manera, por
la poblacin que lo habita. Segn esta perspectiva, la poblacin es el compoAutonoma, gobierno local y municipio en Oaxaca 71
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reglas de operacin ponan una serie de candados para que se distribuyeran entre todas las poblaciones que integraban el municipio.
En 1990 inicia el programa Fondos Municipales de Solidaridad (FMS),
cuyas reglas de operacin establecen que se asignara hasta el 25 por ciento de los recursos a la cabecera municipal y no menos de 75 por ciento al
resto de las comunidades; en el caso de que ms de 60 por ciento de la poblacin del municipio se concentrara en la cabecera, su porcentaje aumentaba
al 40 por ciento. Aunque en la prctica esta normatividad tuvo problemas de
ejecucin, las localidades contaban con un mecanismo que pretenda proteger sus prerrogativas.
Sin embargo, a partir de 1995 las reglas cambiaron y la descentralizacin
aceler su paso con el fin de fortalecer a los gobiernos locales. Este proceso
se integra con tres elementos: la aceleracin del grado de descentralizacin
en el uso de los fondos; la utilizacin de frmulas para distribuir geogrficamente los recursos a partir de indicadores de pobreza; y el fortalecimiento
de los mecanismos institucionales de negociacin y coordinacin entre los
tres rdenes de gobierno y entre stos y la sociedad (Del Val, Carrasco y
Tarriba, 1997: 71). Durante 1996 y 1997 oper el Fondo de Desarrollo Social
Municipal, que permiti destinar mayores recursos al municipio.
En 1998 se crean los ramos 28 (que son las llamadas participaciones
municipales y que se utilizan para el gasto corriente del ayuntamiento) y 33
(con sus fondos III para la Infraestructura Social y IV para el Fortalecimiento Municipal), lo que permite mayor libertad a los ayuntamientos en la
ejecucin de obras y acciones. Si bien, en el caso del ramo 33 los recursos
no se ejercen libremente, pues estn condicionados para destinarse a
infraestructura bsica, educacin y salud. Para la asignacin de los recursos
a los municipios se establece una frmula que contempla las variables de
marginacin, recaudacin de recursos propios, tamao de la poblacin
as como una constante matemtica.
Este paso tambin hace un reconocimiento tcito a la autonoma municipal, pues otorga a los gobiernos municipales, aunque sea de manera formal,
el manejo, administracin y aplicacin de esos recursos, de tal forma que
su distribucin queda en manos de los ayuntamientos. Una premisa bsica
de un proceso de descentralizacin es que ste debe considerar la heterogeneidad territorial y contemplar medidas para las correcciones en las
disparidades territoriales del modelo de desarrollo (Cantero, 2003), lo que no
Autonoma, gobierno local y municipio en Oaxaca 73
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llo. Pero, aunque este modelo se caracteriza por una alta variabilidad, tambin
es cierto que se pueden distinguir una serie de caractersticas y formalidades que comparten entre ellas de manera general, lo que ha permitido
construir el modelo ideal de este sistema poltico-religioso (Carrasco, 1961;
Medina, 1995).
Entre sus caractersticas, se reconocen tres instituciones fundamentales: la asamblea general, el sistema de cargos y la prctica de los trabajos
comunitarios (fajina, tequio, faena). Esta situacin da lugar a formas especficas de ciudadana, a la que puede denominar ciudadana comunitaria, en
donde aquellos que renen los requisitos pueden intervenir en las discusiones que se llevan a cabo durante la Asamblea. Esta idea ha sido ampliamente
discutida entre los intelectuales indgenas, que defienden la ciudadana comunitaria y la comunalidad como la esencia de la cultura indgena (Martnez
Luna, 1995).
Aunque varios autores han resaltado las virtudes de este sistema, es
necesario sealar que tampoco est libre de complicaciones. Entre algunas
de sus limitaciones se puede sealar el hecho de que en varias de las localidades donde se practica, es un grupo especfico de la comunidad el que
tiene ciudadana plena, es decir, aquellos que pueden tomar decisiones en
cuanto a los asuntos polticos y administrativos de la comunidad; en muchos
casos slo es considerado ciudadano el originario de la comunidad o quien,
adems de ser vecino por un tiempo determinado, cumple con las obligaciones comunales. Tambin puede ser un requisito ser jefe de familia, sin importar
la edad, ya que se toma como base de la comunidad a la unidad parental.
En la mayora de los casos, son slo los hombres quienes participan en las
asambleas; en otros, es requisito indispensable para la obtencin de esta
ciudadana comunitaria la pertenencia a la unidad agraria de la localidad,
se trate del ejido o de la tierra comunal; tambin el financiamiento de festividades religiosas puede ser una condicin de ciudadana. De esta manera
quedan excluidos varios sectores de la localidad, como son los no catlicos,
los adultos solteros que no tengan una residencia independiente, y en una
porcin importante de los municipios las mujeres son excluidas junto con
los avecindados y los integrantes de las agencias municipales.
Pero como lo muestra el caso de Oaxaca, al definir los municipios indgenas por su forma de organizacin poltica caemos en la misma dificultad,
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dad con todos los atributos para adquirir la categora de cuarto nivel (Regino,
1996a; 2002b; Martnez, 2003).
Aun sin llegar a un acuerdo total, estas dos posturas ya se han llevado a
la prctica, donde se pueden apreciar algunos elementos comunes entre s.
Por ejemplo, en Veracruz, los gobiernos regionales se han implementado
como instancias que apoyen la elaboracin de iniciativas ms eficaces para la
planeacin del desarrollo y la contralora (Vela y vila, 2006).
Por lo pronto, en algunas entidades se han dado avances en lo que se
refiere al reconocimiento de este cuarto orden de gobierno. En Tabasco, con
los Centros Integradores, que se establecen en los municipios (Olmedo,
1997); en Tlaxcala, con las presidencias auxiliares (Olmedo, 1997); y en
Oaxaca, con el reconocimiento de la comunidad (Hernndez-Daz y Juan
Martnez, 2007). De esta manera, se han establecido en la legislacin figuras
operativas que permiten ir resolviendo los problemas que est causando ese
proceso de descentralizacin.
Sin embargo, los problemas an existen. En el caso oaxaqueo, por ejemplo, mientras en la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas
se ha reconocido a las comunidades como entidades sujetas de derecho
pblico, y en la Ley de Coordinacin Fiscal se seala la necesidad de que la
distribucin interna de las participaciones federales se realice con base en los
mismos criterios que lo hace el Presupuesto de Egresos de la Federacin, en
la prctica no hay forma de operar tales disposiciones, pues sera atentatorio
contra la autonoma municipal. Para conseguir este objetivo se requieren,
entonces, cambios constitucionales con reformas al artculo 115 y al sistema
de coordinacin fiscal, para que se reconozca a la comunidad como cuarto
orden de gobierno.
Es indudable que los distintos tipos de problemas y conflictos que se estn presentando en los municipios oaxaqueos deterioran el potencial que
pudieran tener para hacer ms eficiente el funcionamiento y la administracin de los gobiernos locales, de tal forma que consiguieran atender eficazmente las necesidades y demandas de la poblacin. El caso oaxaqueo
muestra que los conflictos comunitarios generan ingobernabilidad y detrimento de la autonoma municipal, puesto que cuando no hay acuerdos internos,
la solucin jurdica que se da es la desaparicin de poderes municipales y la
designacin de un Consejo de Administracin Municipal, o bien de un admiAutonoma, gobierno local y municipio en Oaxaca 77
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nistrador municipal, que es una persona externa a la comunidad y designada por el gobierno estatal.
La persistencia de conflictos, movilizaciones, enfrentamientos incluso
violentos, nos alerta de los extremos a que puede llegar esta indefinicin en
la distribucin de los recursos; ms an si consideramos que, de acuerdo al
Catlogo de Municipios que eligen a sus autoridades por normas de derecho consuetudinario, elaborado por el IEE, en 129 municipios de Oaxaca de
418 que eligen a sus autoridades por el rgimen de usos y costumbres
hombres y mujeres que viven en fraccionamientos y agencias municipales no
tienen derecho a votar ni a ser votados en las asambleas comunitarias para
elegir concejales.7
Como puede observarse, existe una relacin casi simbitica entre las
demandas autonmicas y polticas del reconocimiento con las propuestas descentralizadoras. Esta circunstancia adquiere tintes significativos en
Oaxaca, donde la preservacin de la autonoma comunitaria es ms importante que la unanimidad municipal. Por ende, son de inters los reclamos
autonmicos que exigen ms atribuciones a la comunidad, con el fin de que
la distribucin de los recursos siga un esquema puntual y acorde con las
necesidades de todos los involucrados. Esta preocupacin y propuesta tambin se ha hecho patente en otras entidades del pas.
Con tales antecedentes, varios actores polticos abogan por que se implemente un cuarto nivel de gobierno como una herramienta en pro del federalismo mexicano. Su argumento se basa en que el reordenamiento con la
pertinente regulacin jurdica de derechos y obligaciones generara un
contrapeso a las tendencias centralizadoras y otorgara, para su transformacin positiva, una firme plataforma a los procesos de descentralizacin y democratizacin del pas (Olmedo, 1997). Por esas razones, en Oaxaca,
para reafirmar el sistema federalista, eficientar la conduccin de los
gobiernos locales, fortalecer los mecanismos de transparencia en el ejercicio
de los recursos y contar con eficaces instrumentos para la rendicin de
cuentas, a la par que desactivar los potenciales conflictos por la disputa de los
recursos entre cabeceras y agencias, es necesario consolidar el reconocimiento a la comunidad como cuarto nivel de gobierno.
78 Jorge Hernndez-Daz
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PRESENTACIN
Para tratar lo relativo al gobierno local y su ejercicio contemporneo en las
comunidades indgenas potosinas, conviene previamente despejar, por una
parte, algunas incgnitas de orden conceptual sobre las entidades de dere* Texto de la ponencia presentada en la Reunin Internacional sobre Gobiernos Locales
Contemporneos en Amrica Latina, organizado por el Instituto de Investigaciones Sociolgicas
de la Universidad Autnoma Benito Jurez de Oaxaca y el Mexico Institute del Woodrow Wilson
Center For International Scholars, que se llev a cabo en la ciudad de Oaxaca, Oaxaca, los das 2
y 3 de octubre de 2008.
** Programa Agua y Sociedad de El Colegio de San Luis.
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tos de un cierto grado de ambigedad, imprecisin y limitado rigor conceptual. Dicho sea de paso, aqu radica una debilidad sustantiva de la nueva legislacin indgena en Mxico, pues la insuficiente definicin conceptual de las
comunidades conlleva a la falta de identificacin de los sujetos, lo cual implica justamente que el sujeto de derecho colectivo, quien hara exigible la ley, no se
encuentra tipificado. De ah entonces, la enorme dificultad de aplicabilidad
y eficacia de las nuevas disposiciones legales en materia indgena.
La ausencia de definiciones, referencias y conocimientos claros sobre las
comunidades, su diversidad y distincin pertinente frente a las localidades,
responde a varios factores, como la prevalencia de una concepcin colonialista predominante que no concede valor ni reconocimiento a las estructuras
propias de organizacin indgena, que son vistas como un lastre para el
desarrollo, o a lo sumo como sujetos de aculturacin. Adicionalmente, se
puede pensar que el uso ambiguo de una nomenclatura que equipara localidad con comunidad se deriva del hecho de que las estadsticas del Instituto
Nacional de Geografa y Estadstica (INEGI), y por tanto la plataforma informativa para la planeacin y la toma de decisiones, se estructura a partir del
concepto de localidad.2
Por otro lado, y dado que la estructura administrativa nacional slo reconoce tres niveles de gobierno: federal, estatal y municipal, resulta entonces
que las comunidades, que en rigor corresponderan a un cuarto nivel de gobierno, no son consideradas; por ello es comn que cuando se habla del
gobierno local se refieran al municipio, en tanto corresponde al nivel bsico
de la administracin pblica.
Entre las ambigedades se puede sealar la que equipara a la comunidad indgena con la comunidad agraria; esta ltima constituye un estatus
legal de propiedad agraria adscrita, junto con los ejidos, a la llamada propiedad social, y su denominacin general es de Ncleos Agrarios. Ciertamente, en su origen la comunidad agraria correspondi al procedimiento
de ratificacin y confirmacin de bienes comunales, por tanto, directamente
2
Los conceptos del INEGI son los siguientes: Localidad: Todo lugar ocupado con una o
ms viviendas habitadas, reconocido por un nombre dado por la ley o la costumbre. Localidad
rural: Localidad con menos de 2,500 habitantes. Localidad urbana: Localidad con 2,500 o ms
habitantes. Municipio: Base de la divisin territorial y de la organizacin poltico-administrativa
de las entidades federativas. En el caso del Distrito Federal, las delegaciones son equivalentes
a los municipios. [Pero no tienen cabildos, elemento sustantivo de la organizacin del gobierno
municipal.]
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asociado a la poblacin indgena. Mas no por eso se puede reducir la comunidad indgena al estatus de la comunidad agraria, pues los indgenas, y
con base en distintos procesos histricos, se asientan tanto en comunidades agrarias como en ejidos y tambin en propiedades privadas. Ms an, hoy
podemos encontrar numerosas comunidades agrarias que ya no cuentan
con poblacin indgena; por todo ello resulta incorrecto reducir la comunidad
indgena al estatus legal agrario.3
El problema de estos enfoques es que tienden a dejar fuera de su consideracin la existencia de diversas unidades sociales organizadas que cuentan
con rganos propios de gobierno y representacin, constituidos como poderes de facto con ejercicio de autoridad. Este es el caso, justamente, de una
variada cantidad de comunidades rurales, entre las cuales se pueden situar
de manera sobresaliente las comunidades indgenas.
S atendemos a la teora clsica del Estado, podremos observar que en
lo sustantivo las comunidades indgenas se estructuran en un sistema interdependiente, articulado y cohesionado. Por tanto, las comunidades como
gobierno local cuentan con los tres elementos bsicos de una fuerza estatal,
a saber:
1. Un territorio
2. Una poblacin
3. Un sistema de gobierno y representacin, es decir, una estructura de
organizacin y mando, con reglas sobre pertenencia, derechos y obligaciones, as como con los instrumentos para el ejercicio de la autoridad.
A propsito de las comunidades indgenas, Jos Roldn Xopa nos
dice que:
Al ser la comunidad una unidad asentada en un territorio que reconoce
autoridades segn sus usos y costumbres, se renen los elementos de un
sujeto anlogo a los de derecho pblico: un conjunto de normas que tienen
validez en un mbito territorial determinado que es aplicado por una autori3
Al respecto, el estudio denominado Territorios indgenas y conflictos agrarios de Francisco Lpez Brcenas, ofrece datos reveladores al registrar que de los 29,961 ncleos agrarios,
27,634 son ejidos y 2,327 son comunidades agrarias, donde registra que en 7,671 ncleos agrarios sus titulares son en ms del 75 por ciento indgenas y de ellos los ncleos agrarios, con
ms del 70 por ciento de HLI (Hablantes de Lengua Indgena) se da en 6,299 ejidos y 1,372
comunidades agrarias, pp. 85-118.
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Para entender cada uno de sus elementos hay que tener en cuenta ciertas nociones: lo comunal, lo colectivo, la complementariedad y la integridad,
cuyos elementos que la definen son:
La tierra como madre y como territorio.
El consenso en asamblea para la toma de decisiones.
El servicio gratuito como ejercicio de la autoridad.
El trabajo colectivo como acto de recreacin.
Los ritos y ceremonias como expresin del don comunal.6
En la lgica de estas definiciones tenemos entonces que el mbito comunitario se constituye como: el espacio natural y privilegiado que agrupa al
conjunto de sus miembros como un solo cuerpo, disponiendo de instrumentos propios para elegir sus mandos y los trminos de referencia que norman
prcticas sociales y que dan vida y sentido dinmico a toda una gama de instituciones indgenas propias, sustentadas en principios colectivos desde los
cuales se norman y regulan para construir futuros posibles.
Mas no por ello se debe entender que las comunidades constituyen islas
de igualitarismo, pues son espacios donde en su interior existen tendencias y
contra tendencias, tensiones, facciones, visiones y posiciones que, al igual que
cualquier entidad social colectiva, encierran desavenencias, conflictos y luchas
internas. No obstante y en tal caso, en general han desarrollado herramientas que les permiten practicar ese difcil arte que es la connivencia.
Efectivamente, tambin se configuran cacicazgos y se registran prcticas
excluyentes como la ejidalizacin de las comunidades, donde en la toma de
decisiones pesan demasiado aquellos que tienen tierra, frente a los que no.
6
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Concepto de
poblacin indgena
Hablantes de lenguas
indigenas (HLI)
Poblacin indgena
estimada (PIE)
Instituciones
Nm. absoluto de
poblacin indgena
INEGI-2000
235 253
10.23%
INI-PNUD-Conapo-2000
348 551
15.2%
Fuente: E. Serrano, A. Embriz y P. Fernndez Ham (2002), Indicadores socioeconmicos de los pueblos indgenas de Mxico, Mxico, INI, PNUD, Conapo [Poblacin indgena en San Luis Potos, 2000].
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Predominante Pame
Predominante Tenek
C D . D E L M A IZ
EL
N AR AN J O
E B AN O
CD. VALLES
AL AQ U IN E S
T AM U IN
C AR D E N AS
T AM AS O P O
R AY O N
S AN V IC E N T E
AQ U IS M O N
T AN L AJ AS
S AN T A
C AT AR IN A
T A NC A N H U IT Z
S A N A NT O N IO T A
NQ
TAMPAMOLO N
H U E H UE T L A N C O X C A T L A N
X IL IT L A
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AX T L A T A M P A C A N
CH
MATLAPA
T A M A Z U NC H A L E
AL
CH
SA
IC
UA
AR
HU
T IN
TL
Predominante
Nahua
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Los pueblos indios subsistieron a la implantacin de sucesivas instituciones y regmenes impuestos por los colonizadores, tales como la encomienda, el repartimiento, la hacienda, etctera.11 La propiedad comunal
aliment la cohesin social entre los indios, pues, como seala Miranda, el
factor principal en la defensa de la propiedad indgena no fueron las armas
legales ni la poltica protectora de la Corona, fueron los indios a travs de sus
comunidades.12 No se les permiti el acceso a los puestos directivos de
la Colonia, pero se les concedi un gobierno local semi autnomo, que bajo las
condiciones de aislamiento imperantes adquiri un alto grado de autonoma,
amparada jurdicamente en la legislacin de la Repblica de Indios modelada como institucin democrtica y participativa conforme a una institucin
occidental: el Ayuntamiento espaol.
Desde la Colonia, la huasteca se caracteriz por estructurarse en torno,
principalmente, a la coexistencia de dos sociedades articuladas: la indgena,
dominada y proveedora de mano de obra para una ganadera en expansin
constante, y la criollo-mestiza, que se adue en particular de la planicie y
los valles, donde la ganadera de engorda constituy su eje de reproduccin bsica.13 Durante el periodo colonial las instituciones impuestas fueron
reformuladas por los pueblos de acuerdo a su propia estructura social y
composicin, hechos que remarcaron y acentuaron en unos las diferencias
entre los pueblos y en otros lograron la unin de los mismos.14
El Mxico liberal del siglo XIX, con la desaparicin legal de las repblicas de indios, represent para los indgenas la prdida primero del control
de sus pueblos y, posteriormente, de sus tierras. Efectivamente, la instauracin del ayuntamiento en el siglo XIX signific que en adelante todos los
habitantes de un pueblo tendran calidad de electores y, al amparo de esta
definicin, los criollos y mestizos desplegaran su presencia como habitantes de las cabeceras de los pueblos de indios o Repblicas convertidos,
algunos, en ayuntamientos. Ciertamente estos cambios ocurrieron de manera
paulatina a lo largo de todo el siglo XIX, pues ms all de lo que establecieran
las nuevas leyes, en la realidad los cargos de la repblica de indios seguiran vigentes, incluyendo a sus gobernadores, mismos que pasaran a ser los
Juan Manuel Prez Cevallos, p. 8.
Citado en Ludka Gortari Krauss, 1972, p. 33.
13
Stresser-Pan, 1953, pp. 213-290.
14
Juan Manuel Prez Cevallos, 1983, p. 7.
11
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Jueces Auxiliares, cargo existente hasta este siglo XXI en las comunidades rurales y que ha sido plenamente reconocido en las nuevas disposiciones legales.
Opresin extrema, toda clase de abusos y el despojo de sus tierras alimentaran el desarrollo de varias rebeliones agrarias e indgenas ocurridas
durante el siglo XIX, como la de Sierra Gorda (1847-1853),15 Bocas (1847-1853),
Tamazunchale (1879-1882),16 Valle del Maz, Minas Viejas (1905). De stas,
valga sealar que la rebelin de Tamazunchale encabezada por el mtico
gobernador indgena nahua, Juan Santiago, en el sur de la huasteca, logr
extenderse hasta el norte, sumando a los huastecos o teenek, al igual que
algunos pames. Por el oriente se extendi hasta lo que hoy forma parte de
la huasteca hidalguense. Los destacamentos militares de San Luis fueron
insuficientes para combatir esta rebelin, haciendo necesaria la concurrencia de tropas de la Ciudad de Mxico, Tamaulipas y Quertaro para que, al
tenor de pueblo arrasado, se sofocara el levantamiento. Esta rebelin puede
ser considerada como un antecedente directo o precursora de la Revolucin Mexicana, y marcara sustantivamente el desarrollo de la regin, pues
el movimiento popular, agrario e indgena, qued desgastado y descabezado,
de tal suerte que ello explica, en parte, que la revolucin en la huasteca la
hicieran los hacendados descontentos con el porfiriato, implicando entonces
que las demandas agrarias y de restitucin de tierras no aparecieran. En
este sentido, para la poblacin de las huastecas fue una zona de guerra
sin bandera agraria, donde las tropas de paso, fueran huertistas, carrancistas, villistas o zapatistas, se caracterizaron por el abuso, la leva y la violencia
indiscriminada.
Despus de la conflagracin armada ocurrida durante la Revolucin
Mexicana, los sobrevivientes se reagruparon y arraigaron voluntariamente
en comunidades que con frecuencia partieron de una composicin plurilingstica. Fenmeno que podemos atribuir a la importancia que esta poblacin le ha dado a las seguridades de vivir en comunidad, como estrategia
histrica de resistencia y sobrevivencia. Antes y despus de la Revolucin
Mexicana, algunas comunidades lograron la restitucin de tierras, otras las
volvieron a comprar, otras ms se volvieron ejidos y algunas se mantienen
hasta la fecha bajo el rgimen de la propiedad privada. Lo comn y conocido
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Efectivamente, en el estudio bajo mi cargo sobre el padrn de comunidades indgenas en San Luis Potos, mismo que nos ha ocupado desde el
2004, se ha podido establecer la identificacin in situ de 389 comunidades
indgenas autoadscritas, distribuidas en 23 de los 58 municipios de San
Luis Potos.
Por otra parte, encontramos que bajo el concepto de comunidad tienen
cabida distintas formas de tenencia de la tierra, como se ilustra en el siguiente
cuadro:
Comunidades indgenas por tipo de tendencia de la tierra
Comunidades
agrarias
Ejidos
Propiedad privada
Nuevo centro
de Poblacin
Suma
147
185
37
19
388
Totales de la clasificacin de barrios con los que cuentan las comunidades al interior
Comunidades
Comunidades
Comunidades
Comunidades
Total
unitarias
de 2 a 5 barrios
de 6 a 10 barrios
de 11 y ms barrios
217
110
32
29
388 comunidades
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Tamasopo, S.L.P.
Asamblea
General
Agraria
Comisariado
Ejidal
Consejo de
Vigilancia
Gobernador
Tradicional
Delegado
Municipal
Juez
Auxiliar
Presidente
Secretario
Tesorero
3 Suplentes
Presidente
3 Secretarios
2 Suplentes
1
Comandante
2 Mayules
Representante
de asuntos
indgenas
Juez Auxiliar
Propietario
Suplente de Juez
Auxiliar
Comits
Institucionales
Representante
de Comisariado
Capilla
Presidente
Secretario
Tesorero
Barrio
Aguapuerca
Barrio
La Manzanilla
Barrio Sabinito
Quemado
Barrio
Pozos Cuates
Barrio
Huizachal
Barrio
La Palma Centro
Barrio Rincn
de Ramrez
Barrio
La Cuchilla
Barrio
Copalillos
Barrio
La Alberca
Barrio
La Brecha
Barrio
Cuesta Blanca
Barrio
Puerto Verde
Barrio Rincn
La Mohonera
Barrio Tanque
del Borrego
Barrio Pozo
del Sauz
Barrio
Naranjito
Barrio
La Cebadilla
Barrio
El Carrizo
Barrio
Tierras Coloradas
Barrio Can
de la Vgen
Barrio
Rancho Nuevo
Barrio
Vallecitos
Barrio
Puertecitos
Barrio
La Escondida
Barrio Laguna
del Saucillo
Barrio
El Epazote
Barrio
El Obispito
Barrio
Las Canoas
Barrio Vicente
Guerrero
Barri
El Piruche
Barri
Las Guapas
Barrio Nueva
Reforma
Barrio
El Carnero
Barrio Abinito
de Caballete
Barrio
La Vieja
Barrio
El Nogalito
Barrio
Las Maras
Juez Auxiliar
Representante comisariado
Comits
Barrio Sabinito
de los Orozco
Educacin Inicial
Secundaria
Telesecundaria
Preescolar
Telepreparatoria
Casa de Salud
Clnica
Oportunidades
Procampo
Agua
Electrificacin
Camino
Tienda
Comunitaria
Comits
Internos
Policas
Barrio Sabinito
Tepehuajal
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Agraria
Comisariado
de Bienes
Comunales
Consejo de
Vigilancia
Juez Auxiliar
Presidente
Suplente
Secretario
Suplente
Tesorero
Suplente
Presidente
Suplente
Secretario
Tesorero
Juez Auxiliar
Propietario
7 Mayules
Barrio
Jaguey
Cerrado
Barrio
Yerba
Buena
Barrio
La Mesa
Delegado
Municipal
Delegado
Municipal
Delegado
Municipal
Comits
Institucionales
Salud
Electrificacin
Sub comit dif
Consejo de
Desarrollo
Social
Mpal.
Agua
Tienda
Comunitaria
Caf
Preescolar
Primaria
Secuandaria
Comits
Internos
Camino
Iglesia Catlica
Danza
Barrio
La Brecha
Barrio
El Puerto
Barrio
La Reforma
Barrio
El Sabino
Delegado
Municipal
Delegado
Municipal
Delegado
Municipal
Delegado
Municipal
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Delegado
Municipal
1er. Suplente
2do. Suplente
Juez
Auxiliar
Juez Auxiliar
Propietario
1er. Suplente
2do. Suplente
Secretario
Comits
Institucionales
Comits
Internos
Casa de Salud
Tercera Edad
Camino
Capilla Catlica
DIF
Oportunidades
Electrificacin
CONAFE
Educacin
Pre-escolar
Primaria
Telesecundaria
Barrio
Cuatecoyo
Barrio
El Saucito
Comits
Comits
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pues en San Luis Potos es una figura que tiene ms de sesenta aos de existencia; cuentan con licencia para el uso de armas reglamentarias del ejrcito,
son elegidos para su cargo por la comunidad y se sujetan al mando de la
autoridad comunitaria; ejercen su cargo de manera honorfica, se encargan
no slo de prevenir robos y asaltos, sino ahora tambin de garantizar la
seguridad de las personas cuando acuden a las cabeceras municipales para
cobrar los subsidios gubernamentales, como Procampo y Oportunidades.
El sistema de autoridad comunitaria cuenta con un amplio y ordenado
cuerpo de funcionarios cuya jerarqua alcanza hasta siete niveles, como se
ilustra en el siguiente cuadro:
Nivel de jerarqua del sistema de cargos de la autoridad local
en las comunidades indgenas de San Luis Potos
Nivel
Cargos
3
4
5
6
7
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Municipios
Comunidades
indgenas
Localidades
Jueces
auxiliares
Delegados
municipales
23
388
1 369
2 366
990
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Nmero total
de comunidades
Nmero de comunidades
donde una mujer ocupa
cargos superiores
8
19
43
32
31
8
10
2
11
13
10
1
188
1
4
5
9
8
1
3
2
3
4
2
1
43
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ron en la lucha por la tierra de la dcada de 1970, pero que desde 1968
inauguraron su acceso a la titularidad de algunas presidencias municipales.30
La presencia y capacidad de presin comunitaria hacia los municipios est
asociada a dos factores: por una parte al peso demogrfico y por la otra, a la
consistencia de la estructura interna, es decir, a la capacidad organizativa.
De esta manera, encontramos que la aparicin de presidentes municipales
indgenas corresponde a los municipios donde la mayora de la poblacin,
o dicho en otras palabras, ms de la mitad de sus habitantes mayores de
cinco aos son hablantes de lengua indgena (HLI). Encontramos que en
San Antonio, desde 1968, con algunos intervalos, los presidentes municipales son indgenas o hablan el Teenek, mientras que en Tanlajs desde 1977
predominan los ediles indgenas. En otros municipios como Alaquines
(Pame), Matlapa (Nahua), Tamazunchale (Nahua) San Martn (Nahua) y Aquismn (Teenek), desde la dcada de 1990 es que los indgenas han accedido
al ms alto nivel del poder municipal.
Mencin particular amerita el gobierno municipal de San Antonio, donde
los hablantes de lengua Teenek representan ms del 90 por ciento de la
30
Alaquines
Aquismn
San Antonio
San Antonio
San Antonio
San Antonio
San Antonio
San Antonio
San Martn Chalchicuautla
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Tanlajas
Matlapa
Tamazunchale
Tamazunchale
Lengua
Periodo
Pame
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Nhua
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Teenek
Nhua
Nhua
Nhua
1992-1994
2005-2006
1968-1970
1977-1979
1980-1982
1989-1991
1995-1997
2000-2003
2000-2003
1977-1979
1983-1985
1986-1988
1989-1991
1994-1997
1997-2000
2000-2003
2007-2009
1997-2000
2002-2003
1992-1994
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poblacin mayor de cinco aos del municipio, que antes fuera Repblica
de Indios. Resulta que en conjunto, el Ayuntamiento de San Antonio se
compone y funciona bajo los mismos principios que hemos descrito para
la autoridad de una comunidad indgena. Es decir, sus doce comunidades
proponen y aportan un determinado nmero de funcionarios para el cabildo
y sus carteras; al margen de las hegemonas mestizas, partidarias, religiosas o sindicales, cada comunidad tiene derecho a disponer y designar a los
funcionarios que habrn de ocupar una o varias carteras y/o regiduras del
gobierno municipal. Siendo entonces el Ayuntamiento de San Antonio un gobierno municipal indgena, se entiende que las autoridades comunitarias
indgenas se ocupen directamente de las faltas administrativas nicamente,
mas no de los delitos, que son turnados al gobierno municipal, tambin
indgena, para que los atiendan, concilien, resuelvan, hagan justicia y, cuando
es el caso, garanticen el debido proceso, al amparo del gobierno indgena integrado por ellos mismos y en quien depositan un amplio margen de
confianza.
Ms all de este alcance logrado en San Antonio, el hecho de haberse
electo presidentes indgenas en los municipios mencionados constituye un
indicador de la creciente fuerza indgena en varios municipios. De ah se derivan prcticas, pesos e incidencias variadas, que no obstante tienen en comn
el haber impuesto por su fuerza figuras como las del delegado municipal
que, estando al margen de la ley, es formalmente reconocida por los ayuntamientos y funcional al sistema de gobierno indgena. Nos parece observar
que ah donde la correlacin de fuerzas no es favorable a los indgenas frente
a la justicia ordinaria de los poderes municipal, estatal y nacional, se sigue
recurriendo a la estrategia histrica de disfrazar su estructura interna y su
sistema de toma de decisiones, aparentando asumir y aceptar las reglas
externas y, todo aquello que choque con su idiosincrasia, guardarlo como
secreto comunitario, es decir, se mantienen atrincherados en prcticas internas, evitando el desgaste permanente frente a un poder sobre ellos, simplemente avasallador. Todo ello en un marco que atae a factores de unidad
o de riesgo, donde las fronteras comunitarias no son inamovibles, sino que
tienen la flexibilidad necesaria para adaptarse a las circunstancias, minimizando los riesgos.
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A MANERA DE CONCLUSIONES
Es justamente en esas comunidades indgenas, inexistentes para la estadstica general, donde ocurren un conjunto de procesos polticos y sociales
que constituyen poderes locales, que en varios casos han tenido la capacidad de poner o deponer presidentes municipales, regidores y sobre todo,
mantener a raya a poderes de facto, tanto a caciques tradicionales como a
modernos intermediarios polticos, como los maestros que compraron su
plaza y sus dirigentes que son vitalicios. Regulan la venta de alcohol, ahora
legalmente respaldados en la nueva legislacin, regulan acciones cotidianas
del magisterio y, sobre todo, regulan su convivencia y conflictos con apego
al inters comn. Esa capacidad ha sido sustancialmente abonada por el
marco jurdico que les ha conferido expresamente la competencia para intervenir frente a determinadas faltas y delitos, y para dotar legalmente a sus
autoridades de la facultad para mandar y hacerse obedecer, as como de representar a las comunidades frente a los actores externos.
En resumen, uno de los elementos ms sobresalientes de la nueva legislacin es que descriminaliz las prcticas indgenas compatibles con el respeto de los derechos humanos. De otra manera, las autoridades indgenas se
haban vuelto sujetas a ser acusadas de usurpacin de funciones, abuso
de autoridad e incluso, en su caso, de privacin ilegal de la libertad, que puede
ser equiparable a secuestro. En otro sentido, al concebirse la ley como no
excluyente implica y sujeta a todos los miembros de la comunidad, aunque
stos no hablen una lengua indgena o no se reconozcan como tales, de tal
suerte que ah se constituye un gobierno comunitario local, con facultades
para gobernar a todos sus ciudadanos.
En distintos grados y modalidades, encontramos como una constante de
la historia en las huastecas la presencia de comunidades indgenas que persisten conservando sus sistemas propios de organizacin y de gobierno. La lgica
del inters, la defensa colectiva y la construccin de consensos es histrica, fuente de resistencia y de reproduccin contemporneas.
De ah entonces que regularmente cada comunidad se constituya como
un poder local competente para establecer alianzas, negociar, buscar y, en
su caso, rebelarse, y cuando es el caso, para funcionar como un contrapoder frente a las fuerzas y/o autoridades externas, sean de orden municipal,
118 Agustn vila Mndez
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han sido ampliamente estudiadas, pero para los fines de este texto basta
con mencionar qu entiendo por organizacin. La formacin de organizaciones responde a la incapacidad del individuo de satisfacer todas sus necesidades y deseos por s mismo, por tanto, ha tenido que reunirse y formar
grupos. Mayntz arguye que todas las organizaciones son formaciones sociales (totalidades articuladas con un crculo precisable de miembros y una diferenciacin interna de funciones), estn orientadas de una manera consciente
hacia fines y objetivos especficos, y estn configuradas racionalmente (al
menos en su intencin, con vistas al cumplimiento de estos fines u objetivos)
(Mayntz, 1980: 47). Considero que esta definicin seala y se centra en dos
elementos importantes para las organizaciones conformadas por indgenas:
su estructura interna y la intencionalidad con la que fueron creadas.
Ahora tratar la formacin de las organizaciones purpechas de Michoacn y la dinmica a travs de la cual se van constituyendo en movimiento
va la manifestacin de demandas etnopolticas. Para Vzquez (1992), el
reconocimiento de la propiedad indgena y la calidad de campesino comunero durante el gobierno federal de Lzaro Crdenas del Ro propici un cambio
cualitativo de gran envergadura: el paso de un estigma peyorativo de indgena a un sentimiento de orgullo de ser comunero e indgena.
En la dcada de los setenta, en Michoacn se aprob la ley federal de
la Reforma Agraria (1971). A partir de entonces las demandas agrarias de las
comunidades purpechas cobraron mpetu y el gobierno federal tendi a dar
el fallo judicial a su favor (Yasumura, 2003: 656). Las polticas de explotacin
de los bosques originaron frentes de lucha y se formaron coaliciones intercomunitarias para la defensa de stos. Aparecieron organizaciones cuya
demanda comn era la defensa de las tierras frente a ganaderos, talabosques y empresarios. Se empez a constituir un movimiento campesino en
el que coincidieron luchadores sociales, lderes profesionistas, organizaciones independientes y autoridades comunitarias.
El movimiento campesino nacional vivi su mayor ascenso a partir de
1973 y recobr fuerza con los cuestionamientos a la forma de operar de la
Confederacin Nacional Campesina (creada por el gobierno). La formacin
de organizaciones agrarias independientes tambin se multiplic en Michoacn. La organizacin que aglutin las principales demandas fue la Unin
de Comuneros Emiliano Zapata (UCEZ). sta surgi en noviembre de 1979,
en la comunidad de Tingambato, y su objetivo general fue constituir una
organizacin que defendiera los intereses de los que la formasen y de los
Organizaciones indgenas purpechas 125
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Lmites municipales del marco geoestadstico municipal. Regin Purpecha del censo de 2000, Andrew Roth y Topografa de las cartas 1:250.000.
Elaboracin: Ivy Jacarandas Jasso Martnez. Ejecucin: Marco Antonio Hernndez. El Colegio de Michoacn, A.C., marzo de 2007.
Fuente: INEGI.
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Ao Nuevo Purpecha (ideado por el padre Agustn Garca Alcaraz, originario de Zacapu, y celebrado por primera vez en 1983),3 y el Concurso Artstico
de la Raza Purhpecha (promovido por profesionistas de la comunidad de
Zacn). Aunque los organizadores de estos eventos no se consideran una
organizacin poltica, su discurso tiene un claro tinte de reivindicacin cultural y por ende, poltica. Ambas celebraciones continan realizndose.
Durante la dcada de los setenta y ochenta del siglo XX surgieron organizaciones con reivindicaciones tnicas que conforman una red que supera
al movimiento campesino y a las instituciones gubernamentales. No logran
constituirse an como organizaciones independientes, pero su calidad de
indgenas es revalorada y adquirir impulso con los hechos de las siguientes dcadas. Adems, el movimiento campesino dot al movimiento indgena de estrategias para la lucha o de repertorios de protesta. Por ejemplo, la
toma de tierras y el cierre de carreteras es actualmente una tctica comn
de esta lucha campesina que ahora tambin aparece en el movimiento indgena de la entidad.
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su situacin. En un primer momento, se recurri a diferentes formas de descentralizacin, desconcentracin y privatizacin como parte de las condiciones
que el FMI impuso para otorgar crditos. Con estas estrategias igualmente
se busc ceder mayor autonoma a los gobiernos locales, especialmente a
travs de la transferencia de responsabilidades. Tambin la legitimidad del
Estado estaba en entredicho, por lo que se trat de establecer una nueva relacin con la sociedad civil.
En este contexto, al interior del Partido Revolucionario Institucional (partido oficial) se form un ala disidente, la Corriente Democrtica dirigida por
Cuauhtmoc Crdenas y Porfirio Muoz Ledo. Ellos cuestionaron la poltica econmica del gobierno y demandaron la democratizacin del proceso
de seleccin del candidato presidencial (Anaya, 2006: 28). Tiempo despus
abandonaron el partido y formaron el Frente Democrtico Nacional. En 1988
Cuauhtmoc Crdenas fue postulado como candidato presidencial. ste
atrajo el apoyo de la izquierda, partidos de oposicin y organizaciones populares. Las elecciones presidenciales de ese ao fueron las ms cuestionadas
de la historia; el candidato del PRI, Carlos Salinas de Gortari, le gan a Cuauhtmoc en medio de denuncias de implementacin de un gigantesco fraude
electoral, lo que increment las movilizaciones de organizaciones independientes polticas (de izquierda), campesinas, obreras y sindicales.
En Michoacn, la arena poltica regional se desbord. Algunos miembros de organizaciones independientes indgenas se integraron al Frente Democrtico Nacional (FDN) y posteriormente al Partido de la Revolucin Democrtica (PRD). Algunos simpatizantes que apoyaron su candidatura se
manifestaron: ms de 60 ayuntamientos miembros del Frente Democrtico
Nacional (FDN) realizaron plantones como estrategia para rechazar lo que
se consideraba un fraude electoral maysculo (Caldern, 1993: 213). Las
manifestaciones en contra de dicho proceso electoral (como la toma de
los edificios del ayuntamiento, plantones, la toma de carreteras) se volvieron una prctica comn en el sistema poltico en la entidad. Ramrez (2007)
afirma que desde finales de 1988 unas cuantas presidencias quedaron
en manos de simpatizantes cardenistas, quienes las convirtieron en ayuntamientos paralelos. Sin embargo, muchos de stos fueron desalojados
por las fuerzas armadas y slo en la sierra purpecha ayuntamientos como
Nahuatzen, Chern y Paracho quedaron en manos de los inconformes
hasta la siguiente eleccin (Ramrez, 2007: 129).
130 Ivy Jacaranda Jasso Martnez
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No obstante, dos hechos dieron impulso y ayudaron a consolidar la problemtica indgena en el plano internacional, mismo que contribuy al fortalecimiento de organizaciones indgenas y su conciencia tnica: 1) La reforma en
1989 del Convenio 107 de la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT);
2) La conmemoracin de los 500 aos de la llegada de espaoles a Amrica (1992).
El gobierno mexicano ratific el convenio 169 de la OIT en el ao de 1990,
por considerarlo un adelanto sustancial en las relaciones entre el Estado y
los pueblos indgenas. Con esto, se convirti en el segundo en hacerlo y el
primero en Amrica Latina. En el marco de este reconocimiento, el 28 de
enero de 1992, en Mxico, el Diario Oficial de la Federacin public una reforma a la Constitucin, un primer prrafo para ser sumado al artculo 4o. de la
Constitucin mexicana (la Nacin mexicana tiene una composicin pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indgenas). Esta reforma
a diferencia del Convenio anteriormente citado, 169 no confiere derechos
polticos o socioeconmicos a los pueblos indgenas, y reduce las responsabilidades del Estado en un marco de neoliberalismo. Slo se puede entender el
alcance de esta reforma al situarla en el contexto del proyecto de reajuste
macroestructural que tiene una de sus principales manifestaciones en la
reestructuracin rural, y en particular, la reforma al artculo 27 constitucional
de 1992. Dicha reforma representa el fin a la posibilidad de redistribucin de
la tierra y un ataque ideolgico contra la tenencia comunal y el ejido.
En Michoacn, la reforma al artculo 27 caus alarma entre la poblacin
indgena michoacana. Las comunidades y sus autoridades se pronunciaron en
contra. El Decreto de la Nacin Purhpecha (5 de diciembre de 1991), promovido
por el FICIM y firmado por un gran nmero de comunidades indgenas, fij
la postura de estas poblaciones ante tal reforma:
Nosotros, como nacin Purhpecha, RECHAZAMOS ENRGICAMENTE LA REFOR27 CONSTITUCIONAL Y DENUNCIAMOS: La poltica privatizadora del actual gobierno que ha marginado la atencin al campo en los
ltimos 15 aos y ha orillado al trabajador del campo, ejidatario o comunero, a emigrar a las grandes ciudades y a los Estados Unidos dejando
abandonadas cientos de hectreas por no contar con los recursos necesarios para elevar la productividad del campo (Com. Indgenas de Michoacn,
1995: 166).
MA AL ARTCULO
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Este pronunciamiento reafirma el carcter agrarista de las luchas sociales en la entidad. La importancia que estos agentes otorgan a la tierra y la
presentacin de las autoridades agrarias como los principales representantes de las comunidades contribuyeron a reproducir la imagen corporativa de stas. La presin provocada con el pronunciamiento de tal oposicin
influy en la conformacin de un contexto de negociacin, aunque no hubo
mayores concesiones. Pero esto representa la primera manifestacin pblica en la que se unen autoridades, organizaciones y lderes indgenas de la
entidad.
A la par de la escandalosa reforma, se implement el programa nacional de
Solidaridad (recursos focalizados) para paliar la pobreza intensificada
por los recortes en el gasto pblico de la nueva estrategia econmica.
Adems de ser un programa de la poltica social, represent un cambio en
la vinculacin entre sectores populares y el Estado: establece relaciones
ms flexibles, de tipo ms bien clientelar, de base territorial, dadas las tradicionales debilidades dentro de los grupos de apoyo (Tanaka, 1995: 60-61).
Tambin se implement el programa de Fondos Regionales, que apoyaba
proyectos productivos y la comercializacin de productos agrcolas en regiones indgenas del pas. Estos programas, creados para aliviar la privatizacin
y adelgazamiento del Estado, nuevamente fomentaron el clientelismo y la individualizacin, colocando a sus beneficiarios en una situacin ms vulnerable.
La Celebracin de los 500 aos del descubrimiento de Amrica comenz
con los preparativos en los ltimos cinco aos de la dcada de los ochenta.
En el continente americano, ms que una celebracin se volvi un acto
de reivindicacin de los pueblos indios que lo habitan. stos hicieron una evaluacin de las consecuencias que ha producido la llegada de espaoles a estos
territorios. Michoacn vivi estas manifestaciones. En la capital del estado,
Morelia, organizaciones y comunidades indgenas marcharon por el centro
de la ciudad y culminaron con el derribamiento de la estatua del virrey
Antonio de Mendoza, que haba sido erigida meses antes por el ayuntamiento moreliano. Este hecho mostr el descontento y la falta de una poltica
adecuada para las poblaciones indgenas de la entidad y la nacin. El gobierno estatal se vio presionado ante la formacin de organizaciones independientes; el apremio de sus demandas; el disgusto causado por la contienda electoral
de 1988 y el avance de la oposicin; el rechazo a la reforma del artculo 27 de
la Constitucin; la construccin de espacios de discusin y las manifestaOrganizaciones indgenas purpechas 133
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Para conservar el anonimato de mis informantes alter las siglas de sus nombres.
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proyectos de lucha, lo que dio pie para que los mestizos manifestaran una
supuesta incapacidad de los indgenas para gobernarse.
En esta lnea, Ramrez (2007) cita adems otros dos ejemplos. Uno es el
del municipio de Paracho, que desde 1989 haba sido gobernado por perredistas y en 2004 el PRI ocup la presidencia municipal. Conflictos internos
al interior del PRD y la falta de atencin de los dirigentes de ste para atender
las inconformidades de las comunidades indgenas orill a su fracaso. Comunidades como Ahuiran, Quinceo, Pomacauarn, Urapicho, Nuro y Cherantzicuri anunciaron su intencin de no permitir las elecciones, lo que contribuy
al derrumbe del PRD. Como apunta este autor, con este boicot sali a relucir
tanto la capacidad de accin de los grupos inconformes, como la nula capacidad del marco electoral interno del PRD y del proceso electoral constitucional (Ramrez, 2007: 149). Otro ejemplo, que contrasta notablemente, es el del
municipio de Quiroga, en el que llega a la presidencia un mestizo apoyado
por las comunidades indgenas en 2004. Entre estas comunidades, Santa Fe de
la Laguna impuso reglas al juego electoral al convocar a la presentacin de un
debate entre los tres candidatos de los partidos como condicin para presentarse en el lugar y quienes no se allanasen, no podran tampoco fijar propaganda en la comunidad (Ramrez, 2007: 146). En estos dos casos la aparente
ausencia de las organizaciones etnopolticas indica procesos polticos independientes, pero tambin un aprendizaje conjunto de las comunidades y las
organizaciones. Santa Fe haba formado parte de la organizacin UCEZ a principios de la dcada de los ochenta del siglo XX, y las comunidades indgenas de Paracho participaron en los inicios del movimiento indgena michoacano; adems, Nuro es una zona de influencia zapatista desde el 2001.
Estos procesos ocurrieron durante la gobernatura de Lzaro Crdenas B.
(2001-2007). Una vez que ocup el mando en Michoacn, promovi las discusiones para conformar una Propuesta de Ley sobre Derechos de los Pueblos
Originarios del Estado de Michoacn de Ocampo. Se realizaron diferentes jornadas y foros en la capital del estado y en municipios indgenas con poblacin purpecha, nahua, otom y mazahua. Demandas como la ocupacin
de diputaciones locales, el reconocimiento de los Acuerdos de San Andrs,
la formacin de distritos y municipios indgenas, entre otras, fueron expresadas en dichas jornadas (2003-2004). En 2002, la ONP present la Propuesta
de ley sobre derechos de los pueblos originarios del Estado de Michoacn de
Organizaciones indgenas purpechas 141
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las elites de los partidos polticos estaban lejos de apoyar una reforma indgena como se haba credo; o lo haran slo cuando no representara peligro
para intereses polticos y econmicos. El gobierno tampoco acept el dilogo con las organizaciones y los grupos protestantes, lo que puso al descubierto que se trataba de una estrategia implementada para contener la
movilizacin.
Este inicial involucramiento de las organizaciones en los foros de consulta
contrasta con la participacin de stas en una reunin de la Regin CentroPacfico del CNI en la comunidad indgena de Ocumicho (2004). A este encuentro acudieron indgenas nahuas, huicholes, mixtecos, totonacos, amuzgos y
purpechas. Las organizaciones indgenas michoacanas participaron y firmaron los acuerdos all tomados (oposicin a la formulacin de leyes indgenas
estatales). Lo anterior sugiere el posicionamiento de las organizaciones en la
arena nacional como zapatistas, mientras que en su campo poltico inmediato
negocian con el gobierno (y el PRD) y aceptan la creacin de una ley estatal.
Las organizaciones (entre ellas la ONP y NPZ) que apoyaron la campaa
del perredista Lzaro Crdenas B. fueron desplazadas de las negociaciones
por grupos creados ex profeso (por el gobierno) como legtimos representantes de las poblaciones indgenas. A pesar de que los integrantes y lderes de
ambas organizaciones se pronunciaron, a ttulo personal, a favor de Lzaro
Crdenas y no como organizacin, esta accin fue reconocida como una estrategia para negociar y alcanzar sus demandas. Un integrante de las organizaciones comenta: las organizaciones entraron para conquistar los verdaderos
derechos, pero despus cuando estuvo en la gobernatura ya no quiso nada
con las organizaciones, hubo una ruptura con ellas porque dijeron que hay
cacicazgo y por eso, segn el gobierno canaliza mejor los apoyos a las comunidades (entrevista D. N., 2005). Ciertamente, las autoridades son las ms
indicadas para pronunciar y luchar por las demandas de sus comunidades,
sin embargo, la preparacin y capacitacin de los dirigentes de las organizaciones suele ser mejor que el de las autoridades comunitarias.
La creacin de una Coordinacin y no de una Secretara de Asuntos Indgenas del Estado de Michoacn tambin caus descontento entre las organizaciones que pactaron con el candidato perredista. A pesar de que stas se
mostraron renuentes a aceptar el tipo de institucin creada (por carecer de
recursos propios), algunos de sus integrantes ingresaron para laborar en ella.
Organizaciones indgenas purpechas 143
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En el 2002, por decreto se cre el Consejo Consultivo de Autoridades Indgenas de Michoacn. ste tiene la funcin de: ser interlocutores entre las comunidades y el gobierno. Sin embargo, su participacin en actos de la Coordinacin y las sesiones que realiz sugirieron ms una figura que avalaba los
discursos y acciones de la Coordinacin y el gobierno estatal. El cuestionamiento hacia esta institucin se hizo patente con las crticas hechas a la labor del director de la Coordinacin Interinstitucional en el 2005.
De forma similar, la creacin de una Universidad Intercultural Indgena
ha atravesado mltiples dificultades. El cuestionamiento acerca de quines
eran los ms aptos para crear y definir este proyecto produjo nuevas contiendas, las cuales revivieron la disputa entre la elite educada y profesionista de
los purpechas. Finalmente, un grupo interinstitucional e interdisciplinario
particip en la formacin de un proyecto escolar que inici con la realizacin de diplomados en diferentes sedes para conocer la demanda. Las organizaciones que exigieron la creacin de este tipo de educacin advierten su
descontento por ser excluidas en su creacin, y se niegan a participar en
dicho proyecto. Sin embargo, considero que la creacin de una institucin
educativa especializada en el rescate de las culturas indgenas, que trata de
establecer vnculos y compromisos con las comunidades indgenas de la entidad es un logro importante.
El gobierno tambin implement otras estrategias para desarticular el
movimiento en la entidad. La cooptacin de lderes y la ocupacin de cargos
pblicos por integrantes de las organizaciones independientes tambin fue,
y es una limitante para el desempeo de stas. En este sentido, parte de su
capital humano tiene que responder a las lneas de accin de las dependencias en las que laboran: alguna gente se ha integrado al gabinete, pero eso
tambin es un peligro, porque pasa uno a ser del gobierno y no es fcil ser
del gobierno, hay limitaciones (entrevista I. B., 2005).
Las demandas y propuestas de las organizaciones fueron readaptadas
a concesiones que no significaban peligro para intereses partidistas y empresariales. La ocupacin de la izquierda en el gobierno estatal supondra una
apertura del sistema. Lzaro Crdenas Batel recibi, y posiblemente pact,
el apoyo de organizaciones indgenas. El anlisis muestra un desconocimiento de stas en las negociaciones, lo que result en una aparente ruptura
entre el gobierno estatal y estos agentes: No hemos tenido ninguna represin y tampoco nosotros hemos querido hacer gran cosa, por lo mismo,
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COMENTARIOS FINALES
A partir del levantamiento zapatista no se registr para Michoacn una
apertura poltica. Las elites en el poder tampoco mostraron inters en sus
demandas. Sin embargo, el movimiento se fortaleci y, a pesar de las afrentas del gobierno y las divisiones en su interior, logr mantener sus lneas de
accin y el inters de la poblacin no indgena que simpatizaba con los postulados zapatistas. Los procesos anteriores de organizacin, que principalmente provenan del movimiento campesino, se consolidaron y las organizaciones
indgenas figuran ya como agentes capaces de negociar y posicionarse en
el campo poltico. Ante el cambio de polticas y el desgaste del movimiento
indgena a principios del nuevo milenio, debieron reconstituirse en su interior. La arena regional volvi a ser el espacio de accin por excelencia, y la
configuracin de fuerzas polticas hizo que las organizaciones (por lo menos
la ONP y NPZ) giraran la mirada hacia la va electoral y las demandas de remunicipalizacin. Este cambio no fue exclusivo de las organizaciones; las comunidades indgenas tambin se enfocaron en esta ruta para modificar sus
circunstancias. Las polticas de descentralizacin funcionaron como una
vlvula de salida para el gobierno, pero las poblaciones indgenas vieron
oportunidades para insertarse en los espacios de decisin y cambiar la histrica marginacin poltica, econmica, cultural y social de la que son objeto.
La formacin de una cultura poltica que combina el legado de la lucha de
1988 con prcticas polticas locales (indgenas) ha permitido que las comunidades indgenas logren ejercer mayor presin poltica, y condicionado su
desempeo electoral. En la actualidad, lejos de una ruptura con el gobierno,
las organizaciones han reconsiderado la va electoral y mantienen negociaciones con ste. La historia de Michoacn nos muestra dinmicas polticas
en que las poblaciones indgenas participan activamente, y la preeminencia
que adquirieron como agentes sociales se refleja en acciones del conjunto
de comunidades en momentos claves. Aunque tambin hay riesgos, y se han
pagado los errores. En las comunidades indgenas se registra una creciente desconfianza hacia lderes de organizaciones, lo que ha obligado a que
stos se manejen con mayor honestidad y humildad. Esto motiva el inters
poltico y obliga a reflexionar sus procesos como adaptaciones a las polticas actuales.
146 Ivy Jacaranda Jasso Martnez
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Entrevistas
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
Entrevista
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INTRODUCCIN
Los inicios del siglo XXI representan la cristalizacin de avances del movimiento indgena en Amrica Latina, al margen de las limitaciones jurdicas y
operativas que los estados han puesto. En el caso de Mxico, en el sur del pas
es donde mejor se visualizan los procesos autonmicos y reivindicativos de
los pueblos indgenas que se concentran ah, paralelamente a los procesos
que se dan entre los pueblos indgenas asentados y los nuevos sitios ocupados por migrantes indgenas.
Este artculo est dividido en dos partes; en la primera presento la dinmica econmica vivida en la regin de la Montaa, rea de concentracin de los
municipios indgenas en Guerrero, y su relacin administrativa con el centro
regional, Tlapa de Comonfort, y caracterizo las instituciones responsables
del desarrollo de obras municipales a nivel estatal. En la segunda parte presento cuatro casos paradigmticos de procesos de organizacin indgena, a
travs de los cuales los pueblos indgenas estn atendiendo la ausencia de
seguridad pblica y procuracin de justicia con la polica comunitaria, la imposicin de polticas de salud, el ataque a luchadores sociales en el municipio
de Ayutla, la falta de medios de difusin en la lengua materna en la radio comunitaria de Xochistlahuaca, y la desatencin materno-infantil con la Coordinadora Guerrerense de Mujeres Indgenas.
Es una presentacin apretada que pretende dar cuenta rpida de las
polticas pblicas, de la participacin ciudadana y del ejercicio autonmico
de los pueblos indgenas en el estado de Guerrero.
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12 GUERRERO
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Divisin municipal
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26 17
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Municipios
Con 5 000 o ms indgenas
Con 40% y ms de poblacin indgena
Divisin municipal
Capital del estado
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o
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1
Conapo establece como municipio indgena aquellos cuya poblacin es superior al 70 por
ciento.
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Diario El Sur, Tachinollan: necesario, que el gobierno atienda las necesidades bsicas de
jornaleros, Carmen Gonzlez, 3 de agosto de 2006.
4
Diario El Sur, Sin acuerdo, reunin sobre jornaleros agrcolas, porque faltaron los alcaldes, Carmen Gonzlez, 6 de julio de 2007 y El Sur, Inicia la construccin del comedor para jornaleros en Tlapa; secretaras entregan insumos, Carmen Gonzlez Benicio, 6 de octubre de 2006.
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Municipio
Metlatnoc3
Atlixtac3
Alcozauca3
Xalpatlhuac3
Tlacoachistlahuaca3
Ahuacuotzingo2
Xochistlahuaca3
Copalillo3
Copanatoyac3
Atlamajalcingo del Monte3
Acatepec3*
Zapotitln Tablas3
Martir de Cuilapa2
Zitlala3
Chilapa de lvarez3
Quechultenango2
San Miguel Totolapan2
Cualac2
Olinal2
San Luis Acatln3
Tlalixtaquilla2
IDH4
Nm.
0.4483
0.5249
0.5262
0.5266
0.5373
0.5560
0.5690
0.5697
0.5726
0.5849
0.5860
0.6060
0.6112
0.6158
0.6166
0.6216
0.6238
0.6252
0.6277
0.6307
0.6318
22
23
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30
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38
39
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41
Municipio
Tlacoapa3
Ayutla de Los Libres2
Zirndaro1
Malinaltepec3
Atenango del Ro2
Igualapa2
Ometepec2
Azoyu2
Alpoyeca1
Tepecoacuilco de Trujano2
Huamuxtitln2
Tlapa de Comonfort3
Teloloapan2
Eduarno Neri2
Taxco de Alarcn2
Chilpancingo de Los Bravo1
Acapulco1
Cochoapa el Grande3**
Iliatenco3***
Jos Joaqun de Herrera3**
IDH
0.6334
0.6374
0.6442
0.6489
0.6492
0.6550
0.6893
0.6977
0.6994
0.7049
0.7063
0.7093
0.7117
0.7298
0.7784
0.8190
0.8263
S/I
S/I
S/I
Lugar de migracin.
Con poblacin indgena.
Municipio indgena.
* Creado en 1993.
** Creado en 2002.
*** Creado en 2004.
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bandera de reivindicacin que los acerca a un sector social concreto, importante en nmero de votos, ubicados claramente en la geografa electoral estatal y federal con poblacin indgena. Se incorpor en los aos ochenta,
cuando el PRI busc recuperar el voto de los ciudadanos que sufragaron
por la oposicin y a quienes simpatizaron con ella en los municipios ms
depauperados de la regin. Entonces los candidatos hablaron de la deuda
histrica con los habitantes de la montaa, creando programas y enviando recursos para los pobres de la montaa.
Es as como en la poca contempornea se puede observar el inicio de
campaas, la visita a comunidades con los antecedentes de mayor pobreza,
el apoyo de programas oficiales estatales y federales de los tres partidos
polticos con mayor presencia: PRI,9 PRD10 y PAN.11 La bandera de lucha es
la pobreza, misma que es usada en todo periodo administrativo, indistintamente del partido poltico. Del discurso se pas a la incorporacin de la
cultura de la pobreza al implementar una estrategia para obtener algn
beneficio; los lderes partidistas han sido los operarios de la maniobra, de
manera que en periodos en que no hay campaa, cuando los partidos quieren mantener su presencia para dar continuidad a su trabajo, al solicitar la
credencial de elector o una firma para alguna institucin o trmite, quienes
la otorgan lo hacen a condicin de obtener una retribucin monetaria o
en especie. La demanda se ha extendido a cualquier tipo de actividad y es
una prctica que se est generalizando entre quienes han aprendido a usufructuarla. La contraparte radica en que la organizacin comunitaria que
en otro tiempo fue suficiente para atender los requerimientos colectivos,
con esta prctica ha sido mediatizada en muchas comunidades, no as en
donde la total desatencin estatal o donde la organizacin se mantiene.
9
Diario El Sur, En la montaa se compromete Astudillo a trabajar por los pueblos ms pobres de Guerrero. El candidato de Todos por Guerrero fue recibido por indgenas en Tlapa, Xalpatlhuac y Copanatoyac. El candidato de los ricos est en Acapulco y nosotros aqu estamos,
dice en aparente referencia a Zeferino Torreblanca, Jess Trigo, 22 de octubre de 2004.
10
Diario La Jornada, Inicia su campaa en Metlatnoc, el municipio ms pobre del pas.
Progreso social y justicia indgena, ofrece AMLO. Renato Dvalos y Sergio Ocampo, seccin poltica, 20 de enero. La Jornada, Inicia su campaa en Metlatnoc, el municipio ms pobre del pas.
Progreso social y de 2006, Metlatnoc, Guerrero.
11
Diario El Sur, Llama Caldern a acuerdos para combatir pobreza y reconoce deuda del pas
con Guerrero. Ricardo Castillo Daz, seccin poltica, Tlacoachistlahuaca, Guerrero, 7 de diciembre de 2006.
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sos propios, y en caso de tomar dinero de otras partidas, para evitar conflictos
administrativos, la decisin del uso y forma de comprobacin se toma por
acuerdo de cabildo.
Algo similar ocurre en otros municipios regionales; en el caso de Metlatnoc, el gasto se demuestra con un acta comunitaria de una obra realizada,
avalada por la autoridad. En ambos casos se crean estrategias para cumplir
con la normatividad institucional, alterando la informacin relativa a las obras
o apoyos, lo que denota que las demandas econmicas y culturales de los
pueblos indgenas no estn consideradas en la administracin municipal,
sino que aparecen y son atendidas de forma marginal.
Por la magnitud de la demanda de servicios y la escasez de recursos
en Tlapa, el ayuntamiento diferencia a los ciudadanos del municipio de los que
llegan a avecindarse, de modo que los gastos sean compartidos o asumidos
por la autoridad del municipio de origen de los nuevos residentes. Esta
situacin es una combinacin de marginacin y burocratismo contra los migrantes intrarregionales, porque no cuentan con apoyo municipal, ante lo
que se ha creado el mecanismo de obtener el recurso a travs de un vecino
originario de Tlapa, procedimiento que han retomado las autoridades municipales cuando tienen que justificar un apoyo. En la bsqueda de recursos
o desarrollo de proyectos, el ayuntamiento de Tlapa se apoya en las alcaldas
de la regin, siendo sta la nica forma como se relacionan las autoridades.
La otra situacin en que se ha dado la interrelacin de muncipes es a partir
de la convocatoria que ha hecho el gobierno estatal para definir una obra regional. Al interior del PRD, en aos anteriores, los presidentes municipales
perredistas se reunan en la entidad para discutir la problemtica administrativa, financiera e institucional comn, pero dejaron de llevarse a cabo estas
reuniones porque su partido lleg a la gubernatura. Aunque las autoridades ven la necesidad de algn tipo de trabajo coordinado, no slo por la ausencia de apoyo estatal, sino tambin pensando en la continuidad partidista
en sus municipios, no hay un liderazgo o proyecto que los convoque.
El ayuntamiento tlapaneco en los trienios pasados se ha conformado por
funcionarios y trabajadores manuales de origen indgena, de Tlapa y de otros
municipios, sin embargo la adscripcin indgena no incorpora su cosmovisin, sistemas jurdicos ni polticos al quehacer administrativo y de gobierno
municipal. El modelo administrativo estatal es el que se ha impuesto en una
constante interaccin con los sistemas polticos indgenas, constituyndose
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Por su parte, la CDI, constituida en 2003, cuyo antecedente es el transformado Instituto Nacional Indigenista (INI), es la instancia responsable de
la poltica indigenista a nivel nacional, con su representacin en la entidad. El
objetivo de la transformacin del INI consisti en transferir a las instituciones existentes la atencin de la poblacin indgena en cada entidad federativa
SSA, Sedesol, Sagarpa, proceso que ha sido difcil porque el inters de las
instituciones se limita a obtener la infraestructura y los recursos manejados
en cada programa, sin importarles conocer la situacin de la poblacin indgena en su mbito de competencia.
La CDI ha reducido paulatinamente tanto los programas17 infraestructura, proyectos productivos, apoyo a mujeres como los recursos destinados
al sector indgena, aunque contina siendo la institucin que establece la
poltica indigenista y la que mayor inversin realiza en infraestructura. Las
organizaciones sociales indgenas en el estado demandan que el delegado
sea indgena, lo que en 2007 propici que se realizara una consulta con
algunas organizaciones y representantes indgenas para proponer y elegir al
nuevo delegado.
Tanto la CDI como la SAI han destinado la mayor parte de sus recursos
humanos y econmicos a la zona donde se concentra la poblacin indgena Montaa y Costa Chica, dejando al margen a comunidades en la zona
norte y centro, con gran disgusto y reclamo constante de los afectados. Es
hasta aos recientes que parcialmente las han incorporado a las actividades de cobertura, ms por la presin social y normativa, emanada de aquella,
que por tenerlas presentes para desarrollar proyectos. Los recursos de
estas instituciones resultan insuficientes, pero son las que proporcionan los
recursos federales para el desarrollo de obras de infraestructura municipal.
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car su identidad y sus derechos como pueblos indgenas, y por buscar alternativas para atender necesidades que consideran sus particularidades
socioculturales. Los cuatro procesos sociales resultan paradigmticos porque ilustran la problemtica de los pueblos indgenas en la regin de asentamiento de la poblacin indgena, la forma de enfrentarla y la relacin establecida con el gobierno a raz de la construccin de las alternativas. Existen
en la entidad otros procesos avanzados o en ciernes, coincidentes en el
reclamo del reconocimiento a participar como sujetos de derecho, promotores de un rumbo propio al margen de lo que el Estado establezca
como la norma, conscientes de que es posible vivir de otra forma, asumiendo un papel como sujetos de cambio.
LA POLICA COMUNITARIA
El Sistema de Seguridad, Justicia y Reeducacin Comunitaria, ms conocida
como polica comunitaria, fue conformada por comunidades y organizaciones sociales con el objeto de defenderse de la delincuencia organizada y
para enfrentar la negligencia, omisiones e incapacidad del sistema estatal
de procuracin de justicia. Surgi en 1995 con la participacin de comunidades indgenas, organizaciones y sociedades productivas, y con el acompaamiento de la iglesia. Tiene 12 aos de servicio, su cobertura es de
10 municipios indgenas y mestizos, 62 comunidades en las que viven aproximadamente 100 000 habitantes, y dos regiones.18 Despus de la negra
historia de inseguridad e impunidad, en la actualidad es la regin ms
segura de la entidad donde se ha abatido la delincuencia en un 90 por ciento,
con el reconocimiento oficial. El xito de esta organizacin es tal, que
otras comunidades quieren incluirse, lo que enfrenta a la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias (CRAC), mxima instancia de autoridad en
Existe una serie de trabajos de investigacin publicados y en red que pueden ser consultados para tener ms detalles sobre el proyecto, algunos son los siguientes: E. Martnez Sifuentes (2001), La polica comunitaria: un sistema de seguridad pblica comunitaria indgena en el Estado
de Guerrero, Mxico, INI; J. Flores Flix (2004), Reinventando la ciudadana: la construccin
social de la democracia en la regin costa-montaa de Guerrero, Tesis de doctorado en Antropologa, Mxico, CIESAS; E. Snchez Serrano (2007), Polica comunitaria y redes cafetaleras,
polticas y de derechos humanos, en revista Ciudades, nm. 75, julio-septiembre.
18
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la estructura, a considerar las peticiones, dados los retos a los que se tienen
que enfrentar en trminos de infraestructura, geopoltica, comunicacin, recursos econmicos y capacitacin, entre otros aspectos. Se ha recibido apoyo
econmico y en especie de algunos municipios, y en algunos periodos las
comunidades son las que brindan la mayor contribucin al proporcionar un
grupo de entre 10 y 12 policas que brindan servicio, es decir, trabajo para
la comunidad, sin remuneracin. La participacin de las mujeres en la estructura de autoridad se dio en 2006, al incluirlas dentro de la Comisin de
Participacin de la Mujer que forma parte de la Asamblea Regional; esto a
pesar de que hay limitaciones en un involucramiento mayor, por la educacin e ideas imperantes en torno del rol femenino y la actividad pblica,
que ubica a los hombres como los actores principales.
La polica comunitaria est compuesta por naa savi y me phaa de la
regin Costa Chica y Montaa, incorporndose en ltimas fechas comunidades mestizas; el proyecto general se constituye de otros proyectos alternos, debido a que los participantes tienen claro que no es posible mejorar
las condiciones de vida abocndose a un solo aspecto social, incluyendo la
educacin, la produccin y la comunicacin, por lo que se piensa como un
proyecto integral. Respecto del mbito educativo, los logros han consistido
en la apertura de una sede de la Universidad Pedaggica Nacional y en el
desarrollo del proyecto de la Universidad Intercultural del Sur (Unisur) en
cinco sedes indgenas, incorporando a sus vecinos afromestizos asentados
en un extremo de la Costa Chica. En el aspecto econmico se desarrollan
proyectos relacionados con la produccin y comercializacin de productos
agrcolas, ropa y otros bienes, a travs de alternativas como el intercambio;
aqu el trabajo es incipiente. Con respecto a la comunicacin, est funcionando la primer radio comunitaria, Radio Vee Savi, a la que se incorpora Radio
Kimi Ndica (Estrella Libre); los locutores son jvenes bilinges de las comunidades integrantes del proyecto, cuyo objetivo es fortalecer la organizacin e
identidad comunitaria. Cuentan con una pgina web que brinda informacin
general sobre la organizacin y difunde informacin fuera de la regin sobre
los acontecimientos recientes.19 Tambin se ha contemplado elaborar
documentales y promover la grfica popular para difundir su experiencia.
Tienen claro que para llevar adelante tales proyectos requieren de espe19
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rismo en el ejercicio del poder hegemnico, sino porque a los gobernantes les
falta entender en qu consiste la diversidad sociocultural y cmo vivirla sin
violentar los derechos de los ciudadanos indgenas, resguardados por normas
nacionales e internacionales, que conforman una sociedad en cambio.
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REFLEXIONES FINALES
En Guerrero los recursos estatales y federales enviados a los municipios
indgenas de la regin de la montaa resultan insuficientes, y su administracin se ve mediada por los compromisos e intereses poltico-partidistas
170 Maribel Nicasio Gonzlez
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de las autoridades municipales y estatales. Las instituciones oficiales, estatales y federales dedicadas a atender a los pueblos indgenas, cuentan con
recursos segn sea la coyuntura poltica que son dosificados e insuficientes para atender los requerimientos regionales, y generalmente implementan programas al margen de la consulta a los pueblos indgenas, con
deficiencias en la planeacin.
Para acceder a servicios, infraestructura y capital, los municipios ms
pobres y los que ms recursos reciben, Metlatnoc y Tlapa de Comonfort
respectivamente, han seguido varias estrategias; algunas son relativamente viables y otras radicales. Entre las primeras aparecen las que los
administradores crean para obtener recursos al interior del municipio,
y las otras consisten en la creacin de nuevos municipios. La organizacin
comunitaria ha llevado a otro tipo de acciones, consistentes en organizar
y operar proyectos de varias comunidades o sectores interesados; los
ejemplos son la polica comunitaria y la coordinadora guerrerense de
mujeres indgenas.
La situacin de rezago en el desarrollo regional ha sido utilizada por los
partidos polticos para promoverse y convertir el combate a la pobreza en
bandera de lucha. La dinmica iniciada en los aos ochenta ha generado
en algunas comunidades y lderes, el uso del discurso y una cultura de la pobreza, en que ser pobreza es el argumento para hacerse acreedores a cualquier apoyo o beneficio sin una participacin organizada en la resolucin
de sus necesidades, acordes a una organizacin comunitaria. La entrega de
recursos en estas condiciones enrarece an ms las condiciones de vida
donde se pone en prctica, debido a que se vuelve un crculo vicioso de clientelismo y pasividad, convenientes para quienes manipulan y mediatizan la mejora de las condiciones de vida.
De la situacin econmica en los municipios y los requerimientos comentarios, lo trascendente son las experiencias organizativas que se estn desarrollando desde las comunidades, como procesos autonmicos en algunos casos
la seguridad comunitaria y la radiodifusora, en otros son alternativas a las
que la poblacin puede acceder la atencin a la salud materno-infantil, y
unos ms estn dentro de la defensa de sus derechos desde los derechos
humanos, caso de la OPIM.
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Anexo 1
Municipio
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5
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8
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31
32
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35
Acapulco
Acatepec
Ahuacatzingo
Alcozauca3
Alpoyeca
Atenango del Ro2
Atlamajalcingo Del Monte3
Atlixtac3
Ayutla de Los Libres2
Azoy2
Copalillo3
Copanatoyac3
Cualac2
Chilapa de lvarez3
Chilpancingo de Los Bravo1
Cochoapa El Grande3**
Eduarno Neri2
Huamuxtitln2
Igualapa2
Iliatenco3***
Jos Joaqun de Herrera3**
Malinaltepec3
Martir de Cuilapa2
Metlatnoc*
Olinal2
Ometepec2
San Luis Acatln3
Tlacoachistlahuaca3
Tlalixtaquilla de Maldonado2
Tlacoapa3
Tlapa de Comonfort3
Xalpatlhuac3
Xochistlahuaca3
Zapotitln Tablas3
Zitlala3
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INTRODUCCIN
El estado de Veracruz no ha sido comnmente incluido en la discusin
sobre la cuestin indgena en Mxico, a diferencia de estados como Chiapas,
Oaxaca y Guerrero. Sin embargo, numerosos pueblos indgenas que lo
habitan a lo largo y ancho del territorio, en regiones con contextos y problemticas distintas, conforman un estado diverso donde los gobiernos locales
en mltiples municipios y comunidades son producto de hibridaciones entre
formas de gobierno indgena e instituciones introducidas por el Estado como
el municipio y el ejido y apropiadas por los pueblos. De modo que los
gobiernos indgenas locales no son puros, estticos ni reductos del pasado,
sino productos hbridos, dinmicos y sujetos a mltiples influencias.
Lo anterior supone una construccin intercultural de gobiernos locales
en los que coexisten y se hibridizan formas de toma de decisiones, gestin local,
participacin poltica, etctera, como manifestacin de la diversidad tnica,
poltica, econmica, social y cultural que caracteriza al estado de Veracruz
* Doctora en Poltica por la Universidad de York en Reino Unido y Maestra en Ciencias
Antropolgicas por la Universidad Autnoma de Yucatn en Mxico. Es profesora investigadora en la Universidad Veracruzana Intercultural (UVI) de la Universidad Veracruzana, donde
tambin coordina el departamento y la orientacin en Derechos de la Licenciatura en Gestin Intercultural para el Desarrollo. Actualmente lleva a cabo un proyecto de investigacin sobre la
construccin intercultural de polticas educativas a nivel superior para los pueblos indgenas en el
estado de Veracruz, Mxico. Ha participado en investigaciones sobre educacin superior para
pueblos indgenas, construccin intercultural de saberes y conocimientos en el mbito universitario, y la construccin de autonomas indgenas comunitarias en el estado de Oaxaca a
travs del dilogo intercultural.
** J. J. Herrera nm. 17, zona Centro, c.p. 91000, Xalapa, Veracruz, Mxico. Tel. +52 228
8183239 y 8183411.
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y que remite a mltiples formas de gobierno de regin en regin, de comunidad en comunidad, dependiendo de contextos y procesos histricos
diferenciados.
El texto introduce a un panorama estatal de las regiones indgenas en
Veracruz, para despus enfocarse en explorar los retos de los gobiernos
locales y sus sistemas normativos comunitarios en la regin Huasteca, y
as presentar algunos retos de la gestin local que pueden trasladarse a lo
que sucede en otros pueblos y regiones del estado y el pas. Asimismo, pone
en evidencia que el factor tnico ha sido un factor que complica la gestin
local en las comunidades y municipios del estado, pero no es el nico. La
diversidad se expresa de mltiples formas y a travs de distintas identidades,
como la campesina junto a la indgena por ejemplo. Los indgenas de Veracruz
han adoptado, adaptado, hibridizado prcticas polticas y encontrado espacios
para su participacin en un contexto poltico estatal donde ni el poder ejecutivo ni legislativo han priorizado la cuestin indgena, al no aprobar ninguna
ley especfica para reglamentar la reforma constitucional nacional y estatal en
relacin con los derechos de los pueblos indgenas.
La tendencia muestra un contexto donde los partidos polticos monopolizan el acceso al poder municipal y empiezan a incidir fuertemente en el
mbito comunitario. Esto se conjuga con una desestructuracin de los
sistemas normativos y de gobierno comunitarios dentro de un marco legal
estatal de reconocimiento mnimo, limitado, y donde no existe una ley indgena o cdigo electoral que avale formas alternativas al sistema de partidos, como en el estado de Oaxaca. Sin embargo, la comunidad sigue
siendo el espacio donde las iniciativas y prcticas de autonoma de facto
adquieren y reproducen su vitalidad en el marco de mltiples relaciones
con actores regionales, estatales, nacionales e internacionales, entre ellos,
actores educativos como la Universidad Veracruzana Intercultural.
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de los derechos. Parte integral de la formacin de los gestores es el desarrollo de competencias para realizar diagnsticos comunitarios y regionales que
les permitan identificar colectivamente, con los actores sociales, las principales problemticas y los planes de accin para resolverlas. Uno de los
propsitos principales de los gestores es dinamizar iniciativas locales y
empoderar a los pueblos a travs de su participacin activa en la definicin
de su desarrollo y formas alternativas de incidir en la creacin de sociedades
justas, sustentables y respetuosas de la diversidad.
Para ello, la UVI ha trabajado desde 2004 en cuatro regiones del estado
de Veracruz a las que denomina regiones interculturales: Totonacapan,
Huasteca, Las Selvas y Grandes Montaas. Estas regiones interculturales
estn constituidas por un conjunto de municipios que comparten rasgos
culturales, tienen condiciones socioeconmicas desfavorables, cuya poblacin ha sido histricamente marginada de la educacin superior, o que si la
ha tenido, no ha sido pertinente a sus necesidades y a las que la Universidad
Veracruzana Intercultural espera dar cobertura (UVI, 2005: 2). Las regiones interculturales del estado de Veracruz fueron definidas por la UVI para
delimitar espacios de influencia y de cobertura de sus programas educativos, en funcin de las cuatro variables mencionadas: ndice de marginacin
(IM), ndice de desarrollo humano (IDH), ndice de desarrollo social (IDS) y
poblacin indgena (PI). Es relevante resaltar que la variable poblacin indgena usada en estadsticas del Consejo Nacional de Poblacin (Conapo),
incluye componentes sociales, culturales y demogrficos y no slo el criterio
lingstico, clasificando a los municipios como indgenas en distintos grados
por su proporcin de poblacin indgena. Se caracterizan por bajos ndices
de marginacin, desarrollo humano y desarrollo social, as como un porcentaje elevado de poblacin indgena.
Los alumnos de la licenciatura en Gestin Intercultural para el Desarrollo (LGID) eligen formaciones profesionales en cinco orientaciones o reas
de especializacin: comunicacin, derechos, lenguas, salud y sustentabilidad.
En funcin de la eleccin de orientacin, focalizan temtica y metodolgicamente sus diagnsticos, proyectos de investigacin vinculada, aprendizaje
y aplicacin de saberes y conocimientos. El presente artculo visibiliza los
hallazgos que los alumnos Guadalupe Cruz Martnez y Luis Alberto Cruz
Hernndez, y el profesor responsable de la orientacin en Derechos de la
Gobiernos locales en las regiones indgenas de Veracruz 179
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Nmero de hablantes
Nhuatl
Totonaca
Huasteco (Teenek)
Popoluca
Zapoteco
Chinanteco
Otom
Mazateco
Tepehua
Mixteco
Zoque
Mixe
Otras lenguas*
338 324
119 957
51 625
36 999
20 678
19 285
17 584
8 784
6 103
3 535
2 818
2 358
4 670
53.2
19.5
8.6
5.8
3.8
2.9
2.7
1.1
0.9
0.6
0.5
0.4
0.8
En Veracruz, las concentraciones de municipios con muy alta marginacin, con grado medio bajo y bajo de desarrollo humano y niveles de desarrollo
social muy bajo, se observan en las zonas o regiones Huasteca, Totonaca,
Grandes Montaas y Las Selvas. Coincidentemente, las regiones con mayores porcentajes de poblacin indgena son: Huasteca 39.1 por ciento, Grandes
Montaas 22.0 por ciento, Selvas 21.8 por ciento y Totonaca con 19.6 por
ciento (UVI, 2005). Por lo anterior, los retos de los gobiernos locales comunitarios y municipales en las regiones indgenas del estado son de magnitudes considerables. Adicionalmente, las problemticas particulares de cada
regin resultan en soluciones y respuestas diversas a la forma de construir
el desarrollo, y de organizacin sociopoltica en los espacios ganados y concedidos para toma de decisiones. As, las expresiones de autonoma de facto
varan dependiendo los mbitos de accin, los grupos y las regiones.
Las relaciones intertnicas y potencialmente interculturales en un
sentido normativo en un estado con regiones multiculturales se caracterizan por la subordinacin de los grupos indgenas a los mestizos en todos
los mbitos de la vida social. Polticamente, las comunidades indgenas
muchas con estatus de congregaciones han estado subordinadas a cabeceras municipales dominadas por los mestizos. Por esta razn, los sistemas
normativos que se rigen por derecho consuetudinario y las formas de orgaGobiernos locales en las regiones indgenas de Veracruz 181
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nizacin poltica basadas en sistemas de cargos se han reproducido fundamentalmente en el mbito comunitario (local) y no en el municipal.
Sin embargo, tambin se presentan variaciones en el grado y tipo de conflictividad en las relaciones intertnicas de regin en regin. Mestizos y nahuas
habitan en todo el estado. La diversidad tnica en las regiones se expresa,
por ejemplo, en la Huasteca, donde existe una estratificacin tnica en la
cual los nahuas ocupan un lugar intermedio entre los mestizos y los dems
pueblos indgenas, como los tepehuas, otomes y teenek, aunque compartan mltiples elementos entre ellos a raz de sus interacciones cotidianas
a travs de la historia. En otras zonas predominantemente nahuas, como
las Grandes Montaas, la estratificacin incluye mestizos y nahuas, y al no
existir un nmero significativo de indgenas de otros grupos, la subordinacin de los nahuas no admite posiciones intermedias como en la Huasteca.
En el Totonacapan, histricamente los totonacos han tenido conflictos con
los nahuas que residen en la regin y, por supuesto, con mestizos que introdujeron programas educativos, se afianzaron como comerciantes y recibieron dotaciones de tierras a costa de que los totonacos perdieran las suyas.
En el sur, los popolucas tambin han sufrido las presiones de otros grupos
como los nahuas y mestizos; esto ha dado origen a nuevas localidades y
a una historia de lucha por el control de sus territorios.
Cada regin multicultural expresa particularidades. Por ejemplo, en la
Huasteca, los teenek, en contraste con otros pueblos indgenas como los
nahuas y otomes agrupados en pueblos, se han organizado bajo formas distintas a las de los gobiernos indgenas coloniales, desapareciendo sus consejos
de ancianos, sistemas de cargos, etctera. Diversos autores han relacionado
la desaparicin de estas formas de organizacin comunitaria al control de los
territorios, la forma de propiedad de la tierra a raz de la reforma agraria
y el momento de su incorporacin al proceso de reparto (Valle Esquivel y
Hernndez Alvarado, 2006; Valle Esquivel, 2003). En este sentido, Valle
Esquivel (2003: 17) habla sobre las formas de autoridad tradicionales en
la Huasteca:
En los lugares en los que el ejido es la forma de propiedad predominante, la
figura del comisariado goza por lo general de preponderancia sobre otras instancias de decisin, sobre todo ah donde el reparto agrario sucedi tempranamente, es decir, a mediados del siglo XX. Pero donde el proceso fue
tardo, frecuentemente existe una abierta hostilidad entre esta figura san182 Rosa Guadalupe Mendoza Zuany
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cionada por la ley y las formas tradicionales de autoridad. En las localidades en las que sigue predominando la propiedad privada a veces ni siquiera
existen sistemas parecidos a los que llamamos de cargos.
En el caso de los totonacos, Masferrer Kan (2004: 28) menciona que existen
otros factores que tambin han contribuido a la desestructuracin de sistemas
normativos comunitarios:
En la actualidad este sistema de participacin comunitaria est desmovilizado; la migracin de los jvenes les dificult el cumplimiento y adems el
gobierno implement una poltica de pagar todos los cargos municipales;
igualmente, mediante los programas de empleo emergente comenz a remunerar todos los servicios municipales, desestructurando este sistema en
aproximadamente diez aos. Ahora slo se mantiene en ciertas comunidades, y es motivo de orgullo de las mismas mantener estas instituciones
sociales. En trminos polticos es una forma de reorganizacin que plantea
nuevas formas de configuracin de las facciones.
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Con este marco legal y algunas otras leyes que han incorporado especificaciones relativas a los derechos de los pueblos indgenas, pero sin una
ley que reglamente de forma clara y precisa el artculo 5o. de la Constitucin del estado, la interpretacin que se haga de estas disposiciones es
variable, estratgica y sujeta a los vaivenes de la poltica local, regional y
estatal y sus actores, ya sean autoridades comunitarias, municipales y estatales, partidos polticos, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, etctera.
Sin lugar a dudas, presenciamos la existencia de sistemas normativos
comunitarios que se han producido y reproducido en el marco de un sistema
poltico compuesto de actores como el municipio, el gobierno del estado, el
gobierno federal, etctera, que han evadido y/o cedido espacios a las comunidades indgenas. Estos espacios se han organizado en el marco de una
estructura estatal que desde la Colonia ha introducido a las regiones
indgenas instituciones como el municipio y, ms recientemente, el ejido y
la comunidad agraria. Ante este contexto poltico y legal, los mbitos y tipos
de autonoma de facto que se observan presentan limitaciones pero tambin
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la definicin de sus miembros, sigue siendo una prctica comn que solamente los hombres casados de la comunidad puedan participar en la asamblea,
y que la mujer no participe a menos que el esposo no se encuentre trabajando
en la comunidad.
La participacin de las mujeres en las asambleas es un tema pendiente.
En todas las comunidades existe una modalidad de organizacin en comits de salud, de las escuelas, religiosos, etctera que han dado cabida y
protagonismo a las mujeres, al menos en esos espacios, aunque no en las
asambleas ni en cargos municipales o agrarios. Las mujeres slo participan en los comits y en la eleccin de comits donde ellas tienen permitido
asumir cargos. La exclusin de la mujer de la organizacin sociopoltica de las
comunidades se ha reforzado con el funcionamiento de comits conformados por programas gubernamentales como Oportunidades si bien algunos
podran decir que estos programas son los que han abierto espacios de participacin femenina en asuntos de la comunidad como la salud y la educacin,
generando espacios eminentemente femeninos que no se traducen en participacin de las mujeres en otras instancias de decisin y representacin
comunitarias, en desempeo de cargos municipales, etctera. En este sentido,
es muy pertinente el anlisis que hace Luis Alberto Cruz Hernndez, alumno
de la orientacin en Derechos, al reflexionar sobre reproduccin de roles de
gnero en los cargos comunitarios:
[] se tiene que modificar la manera de trabajar del Centro de Salud, en
cuanto a citar a las seoras que reciben el programa de Oportunidades
ya que es a ellas a las que se les cita para lavar la clnica, a ellas se les cita
para recibir las plticas. Creo que estas citas tienen que ser de manera equitativa, es decir, se tiene que citar a la pareja, al hombre y a la mujer, porque si
no el mensaje que los hombres entienden es que las mujeres sirven para
limpiar, y cuidar a la familia, y los hombres tienen que trabajar para llevar
el sustento de la familia.
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Ante la importancia de este cargo, su eleccin dentro del mbito comunitario ha sido fundamental. La injerencia de las cabeceras municipales y de
partidos polticos mediante el nombramiento de candidatos ha trastocado
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los procesos que histricamente venan desarrollndose en las comunidades y que contribuan a la construccin de autonomas comunitarias de facto.
Existen algunas comunidades que recientemente han adoptado elecciones
modernas, en las que se propone a una terna de candidatos elegida en
asamblea para que el presidente municipal elija al agente. En otros casos,
los partidos polticos principalmente el PRI y el PRD han permeado en las
comunidades para la eleccin del agente, nombrndose candidatos de
los partidos que participan en una eleccin por mayora de votos a mano
alzada. Estas nuevas modalidades, por mencionar slo algunas, han generado tensiones comunitarias por la formacin de facciones partidarias, que
se traducen en desobediencia al agente electo por parte de los simpatizantes
del partido perdedor; reduccin de la participacin en la asamblea; desacuerdos en cuanto a la forma de elegir a las autoridades; negacin a participar
en faenas y obras convocadas por el agente procedente de un determinado
partido; atencin y servicio por parte del agente solamente a aquellos que
simpatizan con su color; entre otros.
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plasmen por escrito sus usos y costumbres se ha tornado una preocupacin de las comunidades en general. Pero no solamente es una preocupacin
de las comunidades, sino tambin de algunas cabeceras municipales que
han intentado involucrarse en los asuntos de las comunidades a travs de
la exigencia del cumplimiento de reglamentos aplicables a la totalidad de su
poblacin. Las comunidades se rehsan al cumplimiento de reglamentos
elaborados por las cabeceras, en defensa de sus propios usos y costumbres y, por lo tanto, se plantean la necesidad de elaborar sus propios reglamentos internos. Los contenidos de dichos reglamentos no obedecen a
modelos o guas de contenido enviados por las cabeceras, sino al propio
diagnstico que la comunidad hace de sus problemticas y reas de reglamentacin. Por ejemplo, en el marco de un taller participativo sobre derechos humanos organizado por Guadalupe Cruz Martnez, en una comunidad
otom de La Huasteca, se generaron ideas sobre los contenidos de su reglamento comunitario, incluyendo las siguientes:
Prohibicin a maestros tomar en las cantinas, porque la obligacin
del maestro es dar clases a los nios y dar buen ejemplo, y la de los
padres de familia es mandarlos a la escuela.
No vender terrenos a personas que no sean de la comunidad.
Que se respeten las colindancias de los solares y los caminos.
Poner acuerdos de cmo resolver los problemas.
Para el trabajo comunitario, no tomar en cuenta las religiones ni los
partidos polticos.
Reglamentar las faltas de faenas y poner una sancin.
Regular la venta de bebidas alcohlicas.
Que no se presente borracho a las asambleas.
No hacer escndalo de 9 de la noche en adelante.
Los borrachos que hagan escndalo, ya sea en la noche como en el da,
se castigar encerrndolos de dos a cuatro horas, y multar de acuerdo
al tipo de delito que hayan cometido.
Prohibir a los borrachos entrar a la iglesia.
Las personas que tengan tiendas, respeten el horario de servicio que
marca la licencia para la venta de alcohol, a menos que sea muy urgente
y necesario se despachar.
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Lo anterior ejemplifica la diversidad de interpretaciones que una prohibicin puede generar y, por lo tanto, la complejidad de la armonizacin de
los sistemas normativos comunitarios.
Qu sucede cuando los delitos ensangrentados o graves son remitidos
a los ministerios pblicos de la regin? En general, la experiencia de los indgenas de la Huasteca no es alentadora en trminos de la imparticin de justicia.
Adems, llevar un caso al ministerio pblico tiene implicaciones econmicas
importantes, como el costo de trasladarse a las localidades donde los ministerios pblicos se encuentran; implicaciones en cuanto al respeto a sus derechos humanos y colectivos, como el hecho de enfrentarse a discriminacin
por parte de sus funcionarios, a la falta de intrpretes y traductores de las
lenguas indgenas de la regin que asistan su derecho a la procuracin de
justicia en su propia lengua, a la corrupcin de los servidores pblicos,
etctera. Un habitante de la regin Huasteca relata lo siguiente al respecto:
[] cuando uno va al ministerio pblico slo te hacen caso cuando quieren
y te tienen parado ah hasta que ellos quieran atenderte y en el ministerio
pblico slo hacen justicia cuando les conviene, si eres indgena te hacen
a un lado, te orillan, pero si es gente que tiene billete, es el que pasa primero y luego lo atienden (indgena de comunidad de la regin).
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CONCLUSIN
A partir del contexto social y poltico de los pueblos indgenas en el estado de
Veracruz, y de la exposicin de algunos de los retos identificados en la regin
Huasteca, se generan algunas conclusiones generales que bien pueden ser
aplicables a la situacin de los gobiernos locales indgenas en otras regiones
de Veracruz y en otras entidades federativas.
1. Los sistemas normativos comunitarios en el marco de gobiernos locales han transitado en algunos casos por procesos de desestructuracin y debilitamiento; en otros, por procesos de hibridacin, adaptacin
y apropiacin de dinmicas extra-comunitarias, como la participacin de
partidos polticos en la eleccin de autoridades. Se observa la desintegracin de instituciones como los consejos de ancianos, o su transformacin hacia funciones de consulta o en el mbito religioso, pero el
detrimento de las mismas en los mbitos administrativos y civiles. La
vitalidad de los sistemas normativos comunitarios ha dependido tambin
de la historia agraria y de las relaciones que las comunidades han
sostenido con el exterior. La construccin de autonoma comunitaria
depender de la capacidad de los pueblos de interactuar al exterior, ha194 Rosa Guadalupe Mendoza Zuany
01/12/11 13:15
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INTRODUCCIN
Los comisarios municipales de Yucatn son autoridades auxiliares de los
ayuntamientos, quienes tienen como encargo administrar los servicios pblicos y velar por el orden y gobierno de sus localidades. A pesar de que entre
los requisitos oficiales que deben cumplir no se estipula que pertenezcan al
pueblo maya yucateco ni que sepan hablar su lengua o conozcan las costumbres locales, quienes tienen en sus manos la administracin del poder poltico,
en muchas de las comunidades del Estado, son miembros del pueblo
maya. Este ensayo tratar sobre la figura de estos personajes y la manera
en que administran el poder. Si bien no se encuentran oficialmente reconocidos como autoridades indgenas, en la prctica se desempean como
tales, ejerciendo un papel importante en la vida de los pueblos mayas, al
administrarlos de acuerdo a la historia y cultura locales. La breve resea
que haremos sobre las autoridades mayas tambin abordar el papel que
desarrollan los jueces de paz que, como en el caso de los comisarios municipales, en muchos lugares es un puesto que recae sobre una persona maya;
independientemente de los requisitos formales que debe cumplir quien
ocupe el cargo.
* Este ensayo es uno de los resultados del Proyecto El concepto maya de desarrollo frente
a los modelos socioeconmicos regionales, siglos XVI-XXI, clave YUC-2005-C04-21 265, que con
financiamiento de Concayt-Gobierno del Estado, se realiz en la Unidad Peninsular del CIESAS
en el periodo 2005-2007. Asimismo, se cont con el apoyo de la CDI, quien financi parte del trabajo de campo que permiti en 2006 acceder a las actas de los comisariados municipales y juzgados de Paz en diversos municipios yucatecos.
** CIESAS Peninsular.
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NHLI
HLI
Censo de 2000
Yucatn
Campeche
Quintana Roo
Yucatn
Campeche
Quintana Roo
1472,683
606,699
755,442
Conteo de 2005
1617,102
672,785
890,989
918,911
510,812
578,548
549,532
93,765
173,592
1070,405
579,689
714,493
538,355
89,084
170,982
Fuente: INEGI, Censo de 2000 y Conteo 2005. NHLI: No hablantes de lengua indgena. HLI: Hablantes
de lengua indgena.
4
Mencin especial merece Indignacin A.C., una organizacin que promueve el respeto a los
derechos humanos, que en 2005 particip activamente en una campaa titulada No en nuestro
nombre, en la que bsicamente se propona que no se legislara sobre el pueblo maya si primeramente no se respetaban los Acuerdos de San Andrs.
5
Segn los datos censales, los mayas representaran actualmente el 33.29 por ciento de la
poblacin total del estado, aunque otras estimaciones indican que conforman el 59.1 por ciento.
A pesar de las variaciones indicadas, resulta innegable la importancia de un sector de la poblacin
culturalmente diferenciado.
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najes a los que podramos considerar como autoridades mayas. Aqu habra
que indicar que a pesar de no tener una existencia legalmente reconocida,
no por ello muchos de los actores del escenario poltico de las localidades
mayas no sean parte de ese grupo o bien que, en su totalidad, el poder
poltico se encuentre en manos de los no mayas. La realidad indica que podemos encontrar a muchos hombres y en muy pocos casos mujeres6 que
administran ciertos espacios y que lo hacen en funcin de aquellos elementos que en el imaginario maya debe ser un dirigente. Es por eso que los hemos
denominado autoridades mayas. Son personas que se adhieren a las reglas
socialmente estipuladas para ocupar los distintos cargos, pero que poseen espacios de accin en los que reproducen, con su accin, la cultura local.
A un lado del poder ejercido por las autoridades ejidales, que en su mayora
podramos indicar que son miembros del pueblo maya,7 las que detentan
la administracin municipal son las reconocidas por el Estado mexicano,
presidentes municipales, integrantes del cabildo, funcionarios y comisarios,
denominados estos ltimos, en otros lugares del pas, delegados, subdelegados o agentes municipales, y en los que nos detendremos.
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s exista una representacin o que al menos, las demandas del pueblo maya
eran consideradas o tomadas en cuenta.8
No obstante los datos sealados, la participacin poltica de los mayas en
las elecciones estatales y federales es siempre una constante. La misma encuesta registr que el 79.2 por ciento de los jefes de familia haba simpatizado o
pertenecido a algn partido poltico en los ltimos aos, entre stos sobresalen el Partido Revolucionario Institucional, Accin Nacional y de la Revolucin
Democrtica. En los ltimos cinco aos, los mayas han ejercido su derecho de voto, a pesar de que ninguno de los candidatos propuestos haya sido
miembro de su pueblo o bien, que alguno de los aspirantes a puestos de eleccin popular se haya adscrito, al menos en el discurso, como maya. Si en
los espacios polticos ms importantes a nivel estatal y federal los mayas no
se encuentran representados y ni siquiera cuentan con un diputado o un
funcionario de primer nivel que se adscriba como maya en qu espacios esta
posibilidad se vuelve real? Para responder a esta pregunta permtanos observar la distribucin de los mayas en el estado.
Los 538,355 hablantes de lengua maya registrados por el INEGI en 2005
se encontraban distribuidos de manera muy diversa en los 106 municipios
que conforman la entidad. El Conteo de Poblacin de ese ao registr que
unos 28 municipios estaban habitados en su mayora por mayahablantes,
en porcentajes que iban del 70 al 99.7 por ciento del total poblacional.9 En
41 municipios se pudo ubicar que los mayas se encontraban en relativa
igualdad con los no mayas, pues los porcentajes de poblacin estaban dentro
de un rango que iba del 40 al 69 por ciento. El resto de municipios, unos
31, registr escasa presencia maya, sobre todo en los ubicados dentro del
litoral costero, una zona histricamente poco poblada por los mayas.10 Segn
la clasificacin realizada por la CDI, la divisin hecha de los municipios
correspondera a tres tipos diferentes que iran desde los municipios
considerados como indgenas (tipo A), hasta aquellos en los que viven en
situacin de minora poblacional, conocidos como de tipo C.
8
Existe una notable variacin de porcentajes con respecto a la primera encuesta que
denominamos EMPIMAYA realizada en 2004. En ese entonces un mayor nmero de mayas
consideraba que s estaba representado (21.01 por ciento), mientras que un 40.63 por ciento
manifest que no exista alguna representacin y un 38.37 que sta era parcial o insuficiente
(Bracamonte y Lizama, 2006).
9
En este rango sobresali el municipio de Tahdzi, cuya poblacin hablante de lengua maya
fue del 99.7 por ciento.
10
Caso extremo fue registrado en el municipio de Dzidzantn, donde slo un 7 por ciento
de la poblacin total indic que hablaba la lengua maya.
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Se puede concluir, a la vista de los datos presentados, que los mayas yucatecos enfrentan muy diferentes espacios de socializacin, que van desde los
lugares en los que, al ser mayora, pueden ejercer un mayor control cultural
de la vida de sus comunidades, hasta los sitios en donde residen dispersos
unos de otros y la friccin intertnica tiende a ser mayor; por ello, viven
marcados por situaciones ms difciles para la reproduccin cultural e identitaria. En los municipios del tipo A, la lengua y la cultura no encuentran
mayores obstculos para su reproduccin, pues son ampliamente compartidas por los dems habitantes del municipio; la lengua es hablada en todos los
espacios sociales, tanto en el interior del hogar como en las plazas, iglesias
o mercados, mientras que la vida cotidiana de unos y otros no difiere, porque
la comprensin del mundo es masivamente compartida por los actores sociales. En un contexto completamente diferente se enmarca la vida de los mayas
que habitan en los municipios del tipo C, en los que la lengua y la cultura se
reproducen en condiciones de desventaja y desigualdad social.
Ahora bien, si de la administracin del poder poltico se trata, es de suponer que en los municipios de tipo A resulte ms frecuente el que un maya
ocupe un puesto poltico que en los restantes 72 municipios de Yucatn.11 La
justificacin a esta deduccin se encuentra en lo mencionado con anterioridad, es decir, que en estos municipios los mayas poseen mayor control en los
procesos de socializacin, por tanto, si las autoridades se eligen de entre
los miembros de las comunidades es de presumir que porcentualmente se
estara en mayores posibilidades de que una persona que hable la lengua y
conozca la cultura sea postulado a alguno de los cargos.12
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zaba despus de la designacin directa del muncipe, que elega a las personas de su confianza para que fueran sus representantes en esas localidades. En algunos municipios, como el de Mrida, a partir de los aos noventa
esta facultad fue delegada a los pobladores de las comisaras municipales, a
fin de que fueran ellos los que por voto libre y directo eligieran a su autoridad, misma que despus era ratificada por el presidente municipal. Este ejercicio lo desarrollaron principalmente las autoridades emanadas del Partido
Accin Nacional, por ello no fue extrao observar que la reforma constitucional que convirti en ley que la designacin de los comisarios fuera realizada
por la propia comunidad y no por el muncipe, se efectuara durante el sexenio
del gobernador Patricio Patrn Laviada.13 As, la reforma constitucional de
mayo de 2005 indicaba que:
en las comisaras que conforman los municipios del estado habr autoridades auxiliares del ayuntamiento, las que sern electas mediante el voto
universal libre, secreto y directo de los residentes en la localidad dentro de los
primeros noventa das siguientes a la toma de posesin del Ayuntamiento,
conforme a los lineamientos establecidos por la ley del ramo (artculo 78,
seccin XVII).
La misma ley indica los requisitos que debe cumplir quien aspire a
ese cargo:
ser mayor de edad, saber leer y escribir, ser vecino del municipio, no ser
propietario de expendio de bebidas alcohlicas ni tener intereses en esa
clase de negocios y no contar con antecedentes penales (art. 70).
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sario municipal. En otras palabras, los requisitos que deben cumplir quienes
aspiran a ser comisarios son universales, independientemente de su adscripcin identitaria o tnica. Por tanto, la bsqueda por ocupar este puesto no
necesariamente es por representar un espacio de empoderamiento maya,
sino que podra ser, en algn caso, por una lucha interna entre facciones
que simpatizan o se adscriben a una fuerza poltica, econmica o de otra
ndole en el seno de las localidades.14
Como sobradamente hemos indicado, para el caso de las comisaras
dependientes de alguno de los municipios incluidos en la tipologa A de la CDI,
el comisario municipal no slo ser un funcionario sino que tambin podr
erigirse sin tener reconocimiento oficial en una autoridad maya, no porque
se convierta en lder indgena ni en intelectual orgnico, sino porque es un
individuo que ha sido socializado como maya, desde el momento mismo
de su nacimiento. Es decir, habla la lengua maya como el resto de sus vecinos, conoce el trabajo de la milpa porque lo ha desempeado en alguna
ocasin y sabe de las tradiciones del pueblo, no porque las haya estudiado sino
porque forman parte de su vida cotidiana y stas no son conscientemente
asumidas sino que son parte del mundo de lo ya dado, de su base prejuicial.
Es, por tanto, una persona maya en un puesto de autoridad, independientemente de que para haber llegado a l pudiera haber sido postulado por algn
partido poltico.
Pero an ms, en las localidades mayas son requisitos implcitos para
ocupar este puesto haber nacido en la localidad. Esto refiere a un tipo concreto de identidad, la que Bartolom (1992) denominara residencial, es decir,
la que se da a partir del lugar del nacimiento, la que est unida a una localidad
concreta y que identifica y tipifica al individuo que se reconoce con tal
identidad. As, los avecindados o personas no natas de la comunidad si bien
pueden ser postulados al cargo, difcilmente podran ser electos para l,
a pesar de compartir una cultura en comn y una misma forma de aprehender la realidad social, y de haber pasado toda su vida en el seno de esa
14
La iniciativa de reforma a la ley de Gobierno de los Municipios del Estado, presentada
en septiembre de 2007 por la fraccin del Partido Accin Nacional en el Congreso local, reconoce
que las autoridades auxiliares han jugado un papel fundamental en el aspecto administrativo y poltico de los municipios. Sin embargo, tambin manifiesta que los cargos de Comisario
Municipal se convirtieron en representantes polticos de grupos de poder, afines en la mayora de
los casos a los presidentes municipales. La iniciativa propona que la eleccin de estos cargos se
realizara a travs de un procedimiento dictaminado por el Cabildo, a fin de suprimir la discrecionalidad de los Presidentes Municipales en las elecciones de estos actores polticos.
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Por esta razn es posible observar que en algunos municipios con alto
porcentaje de hablantes maya los juzgadores no hablen la lengua y, por
tanto, en el mejor de los casos, conozca los asuntos a travs de un intrprete
o bien, no logre comprender la importancia que le otorgan a un problema los
actores involucrados en l. Al juez de Paz lo elige el presidente municipal,
quien despus lo presenta al pleno del Tribunal Superior de Justicia, que en
la mayora de los casos confirma la eleccin y le extiende el nombramiento.
El cargo tiene una duracin de tres aos.
Entre lo que debes cumplir est mnimo tener secundaria, saber leer y
escribir, lgico no?, ser oriundo de esta localidad, ser mayor de edad, tener
sus papeles, certificado de nacimiento, de estudios y sacar una hoja donde
dice que somos radicados de este lugar, carta de vecindad, fotos y es todo. El
comisariado es por eleccin del pueblo, convocado por el ayuntamiento,
ahora mi puesto como juez de paz es por designacin de parte del procurador
general de justicia de ac de Yucatn y del presidente municipal.16
La eleccin del juez tiene que ver con la cercana que los candidatos al
puesto guardan con los muncipes, es decir, es uno de los nombramientos
que se otorga cuando las autoridades inician en su encargo y es conferido
a gente de confianza; por ello no es tan relevante que el individuo conozca
16
Entrevista al Juez de Paz de la localidad de San Jos Tzal, municipio de Mrida, mayo
de 2006.
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de leyes o bien de la forma en que se resuelven los problemas en las localidades, sino que entran en la designacin otros elementos, tambin importantes, como la lealtad y la amistad:
Para llegar a juez de paz me propuso el comisario y ya lo aprobaron, supongo
que en sesin de Cabildo (en Mrida). No hubo competencia, el comisario me
propuso en la alcalda de Mrida y ya en una sesin supongo me dieron el
nombramiento porque, este, soy allegado del comisario, pero soy licenciado
en derecho, a lo mejor por eso el me invit a participar con l.17
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y sabes que tienes que hacer 24 horas en la crcel. La gente lo va aprendiendo, porque a veces dices: si lo que firm no es nada, hasta los ancianitos
y todo eso con la edad, a veces llegan y dicen: pos no me importa, a veces
s, s pasa.21
CASOS
Los problemas que surgen al interior de las localidades son vehculos que
expresan, entre otras cosas, elementos culturales, valores sociales, relaciones grupales y creencias. Su solucin, por tanto, deber darse en este mismo
tenor, es decir, atendiendo las condiciones sociales en las cuales emergieron;
de ah que la figura de la autoridad sea importante dentro de las poblaciones
mayas, ya que se asume que actan respetando una costumbre jurdica
propia. La multitud de asuntos atendidos puede ser clasificada en primera
instancia en tres tipos: los penales, los familiares y los civiles.22 Entre los
primeros estaran las agresiones, el robo, los daos a propiedades ajenas,
el allanamiento de morada o bien las faltas de carcter sexual. Entre los asuntos
familiares se puede incluir el maltrato familiar, las separaciones, la pensin
otorgada a los hijos, el abandono del hogar, o el adulterio. Mientras que en los
casos de tipo civil, las autoridades dan fe en asuntos de sucesin testamentaria, de compra y venta de bienes muebles o inmuebles, de deslinde de tierras
y de deudas. No obstante, en muchas localidades se presentan casos
que no pueden ser tipificados en alguna de las categoras anteriormente
sealadas.23
Idem.
La clasificacin est basada en el trabajo Compilacin de los usos, costumbres y sistemas
normativos que los jueces de Conciliacin en las comunidades indgenas del Estado de Campeche
aplican al momento de conciliar o resolver un asunto dentro de su competencia, de Vctor Manuel
Coll Ek (2004). Vase bibliografa al final del captulo.
23
En 2006 visitamos diversos municipios, en los que entrevistamos a los comisarios municipales y a los jueces de paz a fin de conocer la forma en que desarrollaban sus encargos, los casos
ms comunes que atendan y la forma de resolver quejas y problemas al interior de los pueblos. En
esa ocasin tuvimos acceso a ms de 6 mil actas generadas en audiencias, que sistematizamos
y clasificamos. En resumen, observamos que un 58.1 por ciento de los casos atendidos eran de
carcter penal, un 15.81 por ciento del tipo familiar; 13.04 por ciento de los casos era de tipo
civil, mientras que un 13.04 por ciento lo clasificamos como otros casos. Consltese a Bracamonte, Lizama y Sols (2009).
21
22
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El caso de Tahdzibichn ilustra cmo se concilian las relaciones vecinales. Si bien podramos indicar que Tun no tendra ninguna responsabilidad
civil o penal en el caso, pues se limit a esparcir veneno dentro de los lmites
de su propiedad y que por tanto fueron las aves las que invadieron su predio,
por descuido e irresponsabilidad de Cetina, su duea, por no alimentarlas
a diario, en el contexto de la poblacin, la responsabilidad recae en aquel
que es capaz de pensar y actuar con dolo. Tun saba que iban a entrar las
aves a su terreno y por eso, por querer intencionalmente dar muerte a esos
animales, fue que envenen alimento y lo esparci, por tanto es responsable
212 Jess J. Lizama Quijano
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SIN ACUERDOS AN
Las discusiones actuales sobre la ley indgena en Yucatn buscan normar los
derechos del pueblo maya. A pesar de que, histricamente, el Partido Revolucionario Institucional cobij e incentiv la forma en que cada comisara municipal elega a sus autoridades, parece que en las discusiones actuales
no aportan mucho.25 En busca de lograr realizar la ley reglamentaria y salir
del desacato en que se encuentran,26 se han realizado diversas propuestas
en las que presuntamente subyace la buena fe, pero manifiestamente, tambin
la ignorancia con respecto al pueblo maya:
Los pueblos mayas de Yucatn tendran el derecho de autodeterminacin
y podran establecer bases y mecanismos para ejercer su autonoma, si
se aprueban unos cambios de leyes que propuso el diputado local
panista Antonio Aragn Uicab. Segn el legislador, esos pueblos tendran
a su Asamblea Comunitaria como mxima autoridad y su sistema de jus24
Para el poblado de Xocn, del municipio de Valladolid, Tern y Rasmussen (2004: 18)
sealan que entre las funciones del comisario se encuentran: mantener orden y paz en el pueblo establecer y mantener relaciones con las diferentes oficinas y dependencias de los gobiernos
estatal y federal. El comisario recibe instrucciones y propuestas de estas oficinas e instituciones, y
l a su vez canaliza cualquier tipo de solicitud de apoyo para el pueblo, sea para pobres, enfermos,
damnificados por sequa o huracanes, solicitud de ampliacin de calles, introduccin de agua potable, luz elctrica, etctera.
25
Es de sealar que el presidente de la Comisin de Asuntos tnicos en el Congreso
estatal es un diputado proveniente del PAN, un partido poltico con minora en el Legislativo,
al que se le dejaron, en la reparticin de las comisiones, aquellas consideradas como de menor inters.
26
La reforma de la Constitucin indic que en el periodo de un ao debera de publicarse la ley reglamentaria. La fecha lmite venci en abril del 2008. Hasta mayo del 2009, el
Congreso yucateco segua en desacato.
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En unos casos ms, el ejercicio del poder que se deja a las autoridades
mayas ha sido, casi literalmente, transcrito de las legislaciones de Campeche
y Quintana Roo; como muestra se encuentra el hecho de proponer matrimonios mayas, que nicamente se realizan en los santuarios de la Santsima Cruz de Quintana Roo y que la legislacin quintanarroense acepta
como vlidos:
Podran intervenir, por ejemplo, en contratos que no excedan los 100 salarios mnimos, en los matrimonios mayas y su disolucin, en asuntos sobre
la custodia de los hijos y las pensiones alimentarias, y en todo asunto penal,
excepto delitos calificados como graves en el Cdigo Penal. Podran imponer multas de hasta 30 salarios mnimos y arresto de hasta 36 horas.
Fuera de lo que no es comn en Yucatn, como los mencionados matrimonios mayas, las funciones que se pretenden delegar a las autoridades
mayas son las mismas que ellas realizan desde hace muchos aos. Lo nico
que cambiara sera el reconocimiento oficial que posean, es decir, se podra
hablar ya de autoridades mayas.
No creemos que las autoridades mayas estn disminuyendo en presencia. Al contrario, consideramos que hoy ms que nunca se encuentran
paulatinamente tomando conciencia de su adscripcin identitaria como un
recurso estratgico frente al Estado y a los mediadores polticos. El futuro
de la institucin no pasa por la reglamentacin de la Ley Indgena de Yucatn, mucho menos por su reconocimiento poltico. Si bien es cierto que las
condiciones estructurales en las que reproducen su cultura e identidad les son
adversas, tambin lo es el hecho de que los mayas han sabido adecuarse a
los cambios.
Despus del proceso de reduccin llevado a cabo en el siglo XVI, se dio
paso a la conformacin de las llamadas Repblicas de indios, conformadas
por un gobernador vitalicio y un cabildo cuyos miembros eran electos anualmente entre los principales del pueblo. La reorganizacin del poder poltico,
a diferencia de lo ocurrido en otras partes del territorio de la Nueva Espaa,
obedeci a las condiciones propias de Yucatn: en el centro del territorio
se busc aminorar la autoridad de encomenderos y de la nobleza indgena,
216 Jess J. Lizama Quijano
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BIBLIOGRAFA
BARTOLOM, Miguel (1992), La identidad residencial en Mesoamrica: fronteras
tnicas y fronteras comunales, en Amrica Indgena, vol. LII, nm. 1-2, enerojunio, Mxico, pp. 251-273.
BRACAMONTE, Pedro y Jess Lizama (2003), Marginalidad indgena en Yucatn.
Una perspectiva histrica, en Desacatos, nm. 13, invierno, CIESAS.
(2006), Tocando fondo. Tabulados bsicos de la encuesta sobre marginalidad, pobreza e identidad del pueblo maya, Empimaya 2004, Mxico, CIESAS.
y Gabriela Sols (1996), Espacios mayas de autonoma, Mrida, Universidad
Autnoma de Yucatn.
CAPETILLO PASOS, Martha (2001), Autoridades mayas en el municipio de Mrida,
en Esteban Krotz (coord.), Aproximaciones a la antropologa jurdica de los
mayas peninsulares, Mxico, PNUD-UADY, pp. 147-158.
COLL EK, Vctor Manuel (2004), Compilacin de los usos, costumbres y sistemas
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Pedir la CEOIC destituir a los 110 alcaldes de Chiapas, La Jornada, 6 de marzo de 1994.
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organizaciones, que actuaban con base en acuerdos de asamblea. Las regiones mestizas del centro y costa del estado fueron las primeras, pero rpidamente se expandieron en distintas regiones de la entidad. De tal forma que, a
slo cuatro meses del inicio del conflicto armado, un total de diez y nueve
edificios de presidencias municipales que luego ascendi a medio centenar,
entre 1994 y 1995 haban sido tomados y sus ayuntamientos expulsados,
sustituidos por concejos municipales (Burguete, 2006). Alejandro Luvano
(1995) ha llamado a este episodio: insurgencia municipalista.
Los aos 1994 y 1995 fueron cruciales en la reestructuracin poltica que
se vivi en diversas regiones de la entidad; de manera relevante en las regiones indgenas. En un contexto general de reacomodos, se desestructuraron
los viejos amarres que daban cohesin a los vnculos corporativos del PRI
con los sistemas de poder local indgena, as como a los cacicazgos ladinos
que ejercan el control autoritario. Muchos campesinos, indgenas, y mestizos abandonaron el PRI y se pasaron a otros partidos de oposicin. Era ese
un momento de reajuste de fuerzas, en el que hubo diversos desplazamientos. Gaspar Morquecho realiz el siguiente recuento: guerra, toma de
alcaldas, destitucin de presidentes municipales, nombramiento de concejos municipales, invasiones de predios y fincas, movilizaciones de fuerzas
populares y tradicionales, desalojos de plazas pblicas y edificios municipales y predios; secuestros, asesinatos de dirigentes indgenas y enfrentamientos armados entre campesinos, ganaderos y guardias blancas (Morquecho, 1995: 11). En ese contexto, el nmero de adherentes al zapatismo creci. Fue
este un periodo de transicin, incluso para el propio ejrcito rebelde, toda vez
que el programa de su declaratoria de guerra emitida el primero de enero de
1994 tuvo que ser modificado y adecuado a las nuevas circunstancias. En
esos aos, el EZLN era vctima de su propio xito. Varios miles de adherentes
se autoadscribieron al zapatismo, y muchos de ellos a las filas rebeldes. Era
tal el pluralismo de los convocados, que en ese momento la comandancia no
poda obligar que su nueva membresa, llamada bases de apoyo, se disciplinara bajo una sola lnea, y tuvo que aceptar su diversidad.
Fue una poca de gran pluralismo y caminos mltiples en el movimiento social, en donde la doble y triple militancia eran frecuentes. Los miembros
de organizaciones sociales podan tener militancias simultneas en el EZLN
o en una organizacin social, y con un partido poltico. Las tres vas, las tres
identidades (organizacin, partido y movimiento armado) o, si se quiere,
El municipio: un actor inesperado en la coyuntura zapatista 225
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los tres proyectos polticos podan, entonces, coexistir. El nudo que junt
esas tres vas fue lo que hizo posible articular una gran fuerza social, un
gran detonador que cimbr al sistema poltico y al Estado, y que lo oblig
a modificarse al promover una reforma poltica entre 1994 y 1996. En los
municipios, el impacto desarticul los amarres del sistema de dominacin
tnico-regional, haciendo posible abrir camino al pluralismo poltico que
en las regiones indgenas implic al pluralismo tnico; lo cual produjo un
fenmeno de doble transicin, en tanto fueron frecuentes concejos municipales de oposicin gobernados por indgenas, que desplazaban al PRI y a
los finqueros ladinos del poder (Burguete, 2007). De esta forma, cada municipio vivi su propio proceso de microtransicin en el mbito municipal
(Garca, 2002).
La intempestiva presencia de los indgenas en el gobierno local paraliz
momentneamente a los actores polticos que histricamente haban mantenido el poder local en sus manos; este momento fue aprovechado por diversas fuerzas desde el gobierno federal y del estado, que vieron all una
oportunidad para la redistribucin del poder, que la sociedad reclamaba.
Los concejos municipales de composicin plural, tanto en lo tnico como en lo
poltico, fueron el recurso que lo hizo posible. Desde entonces, los indgenas han tenido que disputar el poder por la va electoral. En la mayora de los
casos, lo han mantenido en sus manos.
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del ascenso al gobierno municipal por la va de las urnas, el concepto de autonoma se fue traduciendo principalmente en la nocin de autogobierno municipal, as como en el autogobierno comunitario (Burguete, 2007).
Por ejemplo, los municipios de Chiln, en la zona Selva y Jitotol, en la
zona Norte del estado; la organizacin Yomlej en la primera, y la Central
Independiente de Obreros Agrcolas y Campesinos (CIOAC), en la segunda, llevaron a liderazgos indgenas al gobierno municipal en 1994 y 1995, mediante
sendos concejos municipales. Puede verse que las organizaciones indgenas,
que desde los aos setenta y ochenta haban estado bregando en luchas
por la tierra, la justicia, los derechos humanos y el respeto a la dignidad de
las personas, fueron progresiva y consistentemente incorporando su aspiracin al autogobierno en el marco de luchas por el reconocimiento de derechos
en la escala local. Los concejos municipales fueron una oportunidad para, por
primera vez, ser gobierno municipal. Desde entonces, en varios municipios
los mestizos (o ladinos) ya no regresaran al poder local.
A manera de balance, se puede afirmar que en los tres lustros que han
trascurrido desde 1994 hasta nuestros das, los indgenas se han mantenido en el gobierno local por la va de la democracia electoral procedimental,
misma que ha sido incorporada a sus prcticas polticas. Para muchos habitantes, estos ayuntamientos tienen un sentido de autogobierno, los cuales, a
su vez, se esfuerzan por responder a los reclamos de las bases de las organizaciones sociales que los sostienen, en un perfil de autogobierno que
responda a esas expectativas. En estos casos, el procedimiento electoral no
tiene como nico fin la alternancia poltica, sino tambin la alternancia tnica y la redistribucin de poder del centro (cabecera municipal) hacia las localidades o micro regiones dentro del municipio. Este esfuerzo ha dado
cierta legitimidad a esos actores para asegurar votos y continuidad en la
permanencia en el poder, o mantener una fuerte presencia en la disputa por el
mismo (Burguete, 2007). A esta capacidad de los actores indgenas para resignificar las instituciones de gobierno y convertirlas de ajenas a apropiadas,
Laura Valladares (2009), le ha llamado colonizacin del multiculturalismo.
La presencia de organizaciones campesino indgenas gobernando municipios comenz en el municipio de Ocosingo8 en el periodo 1995-1998. Este
8
Por su amplia extensin territorial, de 8,617.49 km (representa el 11.39 por ciento de la
superficie estatal), el municipio fue durante medio siglo una zona de colonizacin. Los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) carecan de presencia institucional en el municipio, lo
que favoreci la posibilidad de la organizacin armada. Disponible en: http://www.e-local.gob.
mx/work/templates/enciclo/chiapas/municipios/07059a.htm [consultado en febrero de 2009].
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En resumen, la sustitucin de dos centenares de funcionarios municipales realizada por la va de facto por el congreso local de Chiapas, entre 1994
y 1995 (como resultado de 58 ayuntamientos que sustituyeron todos sus
miembros), fue un recurso al que el gobierno federal y del estado recurri
para dar una salida funcional al conflicto social en los municipios indgenas.
Esta estrategia hizo coincidir, mediante la municipalizacin, los reclamos autonmicos del autogobierno indgena y las aspiraciones de poder de los lderes
de las organizaciones campesino indgenas, que vieron all una oportunidad.
Al introducir nuevas mediaciones y al configurarse el campo poltico-electoral como una arena para disputar el poder, el conflicto poltico baj su beligerancia.
Progresivamente, en la medida en que esos espacios se han consolidado,
el EZLN ha visto disminuir su membresa, radicalizndose la confrontacin
y ruptura entre los zapatistas y el movimiento campesino indgena. La comandancia zapatista haba llamado a sus bases a no aceptar la negociacin de
las tierras mediante el programa gubernamental de los Acuerdos Agrarios, lo que signific la primera ruptura, en 1994. Posteriormente, convoc
a sus bases a rechazar la va electoral y les llam a no participar en las elecciones municipales de 1995, entre otros llamamientos e iniciativas que a la
larga desalentaron la participacin campesina (Prez Ruiz, 2008). En la actualidad, el EZLN ha disminuido su membresa de manera drstica, quedando reducido a pequeos grupos dispersos en un amplio territorio donde
antes haba sido hegemnico.
De manera simultnea, el gobierno del estado contribua a que tal cosa
ocurriera. En un contexto de contrainsurgencia y de cerco a los zapatistas,
los operadores gubernamentales canalizaban fondos municipales y otras inversiones en infraestructura y otros proyectos productivos para favorecer la
desercin de las filas rebeldes. Al mismo tiempo, los grupos indgenas opositores al EZLN comenzaron a armarse (los llamados grupos paramilitares)
y disputaron la tierra y la hegemona del EZLN. Esto ltimo ocurri de manera
sealada durante el gobierno de Pablo Salazar, quien cre instituciones que
tenan como propsito dar salidas institucionales a los conflictos as como a
la reconciliacin de los conflictos agrarios, religiosos y polticos, lo que ha
minimizado sustancialmente la conflictividad regional.
Todo ello, en su conjunto, contribuy a debilitar la presencia del zapatismo en las regiones indgenas y condujo al gobierno a desestimar el proceso
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de paz, ignorando el cumplimiento de los Acuerdos de San Andrs (16 de febrero de 1996). A partir de entonces, la agenda de negociacin con el EZLN qued
virtualmente suspendida y el proceso de paz inconcluso, sin que haya actores interesados en echarlo a andar, toda vez que se vive una suerte de normalizacin del estado de las cosas, en donde la membresa del EZLN coexiste (con
mayor o menor conflicto, segn la disputa de la tierra y los recursos) con el
resto de las organizaciones indgenas en los municipios. En lo general, existe la percepcin que reconoce el derecho de los zapatistas a su existencia
como una fuerza poltico social diferenciada. En la percepcin comunitaria, el
EZLN ha dejado de ser una fuerza militar, siendo ahora una fuerza poltico
social importante en las regiones en donde tiene presencia. Pero esa fuerza
ha disminuido en la poltica local y ha dejado de ser un referente obligado en
las diversas luchas y procesos polticos en la entidad y, es posible decir,
tambin del pas.
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En efecto, en 1994 el EZLN convoc y particip activamente en las elecciones para gobernador en el estado, apoyando y movilizando el voto a favor
de Avendao, y haciendo alianza con el Partido de la Revolucin Democrtica.
Sin embargo, al ganar la gubernatura el prista Eduardo Robledo Rincn, el
EZLN, el PRD y las organizaciones sociales aliadas volvieron a movilizarse
para tomar otra vez los edificios municipales y demandar la sustitucin de
los ayuntamientos electos, instaurando otra decena de concejos municipales.
De nueva cuenta, las tres vas (organizacin social, partido poltico y movimiento armado) se articularon para declarar y sostener, por algunos meses, a
Avendao como gobernador paralelo. Fue esa la nica ocasin en la que el
EZLN convoc a participar en elecciones locales, y su ltima alianza con el PRD
y con las organizaciones campesino indgenas; a partir de all comenzaron
a ser llamadas traidoras y gobiernistas.
Despus de 1996, firmados los Acuerdos de San Andrs, la autonoma
qued incorporada en el programa zapatista. Los municipios rebeldes seran
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intentado ser replicadas en otros estados del pas, no han logrado sostenerse.
Dos razones podran explicar esta circunstancia: en primer lugar, carecen de
fuentes de financiamiento que el zapatismo s tiene, las cuales recibe de sus
adherentes internacionales. Tambin, carecen de la principal fuente de
proteccin de esas autonomas, la cual se sostiene en la Ley de la Comisin
de Concordia y Pacificacin (Cocopa), que obliga a las partes a una tregua
hasta la firma de la paz, lo que hace posible la permanencia del ejrcito rebelde.
Los zapatistas pueden, as, mantener un margen autnomo de accin
(siempre negociada con el Estado) haciendo posible el autogobierno rebelde.
Este marco legal ha dado al EZLN una proteccin especial que ninguna otra
regin indgena del pas tiene. Esta es una limitacin para que cualquier
otra organizacin indgena de Mxico pueda poner en rplica la experiencia
zapatista. Por ello, la influencia de los rebeldes ha sido principalmente simblica: referente de inspiracin de luchas argumentadas en gramtica autonmica,
pero sin posibilidades de rplica idntica de los mismos.
Por ese marco legal que los protege, los municipios zapatistas han permanecido tolerados por el gobierno, aunque siempre hostigados y amenazados. Mientras tanto, el gobierno ha minimizado la dimensin del reconocimiento de derechos. La administracin de la etnicidad como un recurso de
gobernabilidad y no de reconocimiento de derechos, es ms fcil para
el gobierno, y probablemente tambin para los zapatistas, ya que si sa fuera legal, entonces tendran que renegociar sus espacios con otros actores
polticos indgenas, con los que coexisten. Lo que es poco probable que
quieran hacer, toda vez que existe el riesgo de ver la disolucin de sus propios espacios de poder.9
As las cosas, a manera de balance, a quince aos de la irrupcin del
conflicto armado, el municipio adquiri central importancia en el desenlace
zapatista. Es el espacio que ms les ha redituado; por un lado, los municipios autnomos son espacios desde donde el EZLN interpela al Estado y
construye el proyecto zapatista de sociedad; por otro lado, las comunidades/municipios/regiones autnomas son el microcosmos en donde el EZLN
ha podido realizar lo que ofreci como proyecto de nacin a las y los mexicanos. Es en este espacio en donde debe buscarse su legado.
9
Una dimensin de las luchas indgenas se ha dado alrededor de la disputa del espacio. Al
respecto, y refirindose a la regin tojolabal, en el municipio de Las Margaritas, vase Mattiace (2002).
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Entre los aos 1994 y 1997, los gobiernos federal y estatal cercaron militarmente al EZLN intentando acotar su rea de influencia. Pese al cerco, las bases
zapatistas se expandan en amplias regiones del estado. En diciembre de
1997, cuando se produjo la masacre de Acteal, en Chenalh, ubicado en la
regin del altiplano, el EZLN daba muestras de su presencia en otras regiones.
Este evento tuvo tal impacto en la opinin pblica nacional e internacional,
que el gobierno federal y estatal realizaron un cambio de estrategia.10 Como
consecuencia, el 12 de junio de 1998 el gobierno federal present a la Cocopa
una iniciativa de dilogo directo con el EZLN, y diversas medidas; a esto lo llam Propuesta de distensin. El primer punto tocaba lo relativo a los municipios autnomos y les ofertaba la creacin de nuevos municipios:
1.- Sobre los llamados municipios autnomos. El gobierno federal promover, ante el gobierno del estado, que establezca los mecanismos polticos necesarios para que las denominadas autoridades en rebelda retornen al marco de la legalidad constitucional, mediante frmulas de
convivencia pacfica. Para estos efectos, se utilizar como marco el Proyecto de Remunicipalizacin del gobierno del estado, asegurando los tiempos y
procedimientos que garanticen un proceso de consulta democrtica incluyente de las diversas fuerzas polticas (Coordinacin para el Dilogo y
la Negociacin en Chiapas, 2000: 194).
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indgenas, existen ayuntamientos que han sido ganados por partidos polticos de oposicin al PRI (Burguete, 2006). En algunos municipios, esos
ayuntamientos son vistos como una suerte de gobierno indgena, haciendo posible la realizacin del autogobierno municipal; como ha sido
explicado lneas arriba.
En un contexto de democracia electoral, en donde el voto ha adquirido
un valor antes ausente, los procesos electores se han etnizado. Los candidatos indgenas hoy tienen muchas ms posibilidades de acceder al gobierno
municipal. Algunas veces, los actores gubernamentales llaman a esos municipios y ayuntamientos, municipios indgenas o gobierno indgena. En
realidad, ninguna de las dos figuras est reconocida ni en la ley electoral, ni
tampoco en la Constitucin y en la Ley Orgnica Municipal en el estado. Al no
haber realizado cambios constitucionales de reconocimiento de derechos
autonmicos, o de reconocimiento de usos y costumbres como procedimiento para la eleccin de las autoridades municipales (como s ocurri en Oaxaca),
en Chiapas, la nocin de autogobierno indgena da cuenta de una situacin
de hecho, pero no de derecho. A quince aos del inicio del conflicto armado,
los actores polticos indgenas disputan el poder local en el terreno de la
poltica electoral, mediante los modos procedimentales convencionales. Es
evidente que para que se pueda ser llamado gobierno indgena, se requiere
de un reconocimiento expreso de esa forma de gobierno, regulado por la
normatividad del Estado. En este contexto, la etnicidad ha sido administrada por el gobierno federal y del estado para desactivar la conflictividad altamente polarizada en el ltimo lustro del siglo XX.
Todo ello ocurre, sin embargo, en medio de una fuerte crisis del sistema de
partidos, en donde stos, crecientemente, no satisfacen a la ciudadana, lo cual
introduce nuevos y severos cuestionamientos a la democracia electoral en el
pas, en Chiapas, y tambin en los municipios indgenas. Este cuestionamiento
puede contribuir a modificar el estado de cosas en un mediano tiempo, aunque
no es posible hacer pronsticos de hacia dnde podra dirigirse.
Por otro lado, las polticas de descentralizacin fiscal fueron factores complementarios para integrar la dupla que hizo posible la rearticulacin de la
hegemona del Estado en la zona de conflicto. La estrategia para la distensin
apuntaba tambin a esos propsitos. Textualmente se propona:
11. Atencin prioritaria a zonas de alta marginacin.
10.1. El gobierno del estado establecer un programa especial de estmulos
a la inversin privada nacionales y extranjeras.
El municipio: un actor inesperado en la coyuntura zapatista 241
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10.2. La colaboracin, eficiencia y puntualidad en la asignacin de los recursos federales es determinante para que, sumado al esfuerzo de las autoridades
locales, se erradiquen las causas econmicas y sociales de la inconformidad
y el descontento.
12. Consejos Comunitarios para el Desarrollo y la Reconciliacin.
12.1. El ejecutivo del estado promover la instalacin de consejos comunitarios para el Desarrollo y la Reconciliacin, con el firme propsito de que sean
los propios habitantes y las organizaciones sociales de cada comunidad
quienes participen en la planeacin ejecucin de las actividades y programas
necesarios para mejorar los niveles de vida (Coordinacin para el Dilogo y
la Negociacin en Chiapas, 2000: 200).
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y todava no asume las polticas de reconocimiento propias del multiculturalismo. No obstante, los actores locales han incorporado un sentido a los
reclamos de derechos al demandar su participacin en la definicin de
los presupuestos locales. Tal situacin ya es una prctica en la mayora
de los municipios; sin embargo, dado que no es un derecho, siempre est
sujeto a las mediaciones clientelares y el manejo de los recursos como
polticas asistenciales. Pese a estas limitaciones, las comunidades, las microrregiones y, en lo general, las unidades submunicipales, son activas en
emitir reclamos en gramtica autonmica para presionar al gobierno y a
los ayuntamientos, y con ello lograr aumentar su participacin y representacin e incidir de mejor manera en la poltica municipal.
Adems, aunque los derechos autonmicos fueron intencionalmente
diluidos desde el poder poltico, desplazndolos por una estrategia de municipalizacin de la demanda autonmica, los pueblos indgenas perciben cambios en las viejas relaciones con el poder poltico, con los finqueros y, en general, con el resto de la sociedad no indgena. En la actualidad, a quince aos
del levantamiento zapatista, la demanda autonmica prcticamente se ha
borrado del mapa. Los municipios autonmicos son pequeos grupos con
escasa incidencia local. Las organizaciones sociales campesino indgenas
autonmicas se diluyeron, agotadas en sus propias contradicciones. As, aunque los derechos ciudadanos van llegando gota a gota por la va del municipio,
ste todava no se modifica para recibir los derechos autonmicos que le fueron
asignados en la reforma constitucional de 2001 (Burguete, 2008).
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INTRODUCCIN
En los pasados veinte aos movimientos indgenas de algunos pases de la
regin han captado, solos o en alianzas con otros sectores, la direccin de
gobiernos de entidades locales1 y han conseguido participaciones importantes en ejecutivos nacionales. Ms an, independientemente del xito que
hubieran tenido, muchos de estos movimientos estn participando activamente en contiendas electorales que permiten acceder a puestos de representacin en rganos colegiados como el legislativo, los consejos provinciales
o departamentales y los ayuntamientos; participaciones que estn relacionadas tambin con la posibilidad de negociar su presencia en otros espacios
pblicos como el poder judicial, las instituciones electorales y los rganos de
control.
* Contribucin al seminario Gobiernos Locales Contemporneos en Amrica Latina, organizado por el Woodrow Wilson Center for International Scholars y la Universidad Autnoma Benito
Jurez de Oaxaca (Oaxaca, 2 y 3 de octubre de 2008). Este artculo ha sido elaborado a partir
de tres textos del autor, que permanecen inditos: Revitalizacin tnica y emergencia del
movimiento social indgena (ponencia para el Congreso Latinoamericano de Antropologa; Rosario, 11 a 15 de julio 2005); Movimiento indgena, cambio gubernamental y gobernabilidad en
Ecuador (ponencia para el Encuentro: Experiencias indgenas de gobierno (BID-EHESS-ParsCentre de Sociologie Europeen et Centre d`Analyse et dntervention Sociologiques; Pars, 29 y 30
de marzo 2005); y el documento Gobernabilidad y reduccin de la corrupcin en gobiernos
locales indgenas (preparado a solicitud del Banco Mundial y el Fondo Indgena como texto
auxiliar para el mdulo sobre reduccin de la corrupcin a nivel local del Curso de gestin
urbana y municipal; San Jos y La Paz, 2003).
** CIESAS, Mxico, D.F.
1
En este texto se utilizar esta expresin para referir entidades subnacionales, en el marco
de la divisin poltico-territorial de los pases, o bajo regmenes territoriales especiales.
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comunidades, los asentamientos, los pequeos pueblos y, concomitantemente, el reforzamiento de los sistemas tradicionales de organizacin de tales
administraciones (asambleas comunitarias, cabildos indgenas, consejos de
principales); (ii) un creciente acceso de los movimientos indgenas a las estructuras de gobierno municipal, en muchos casos mediante la participacin en
procesos electorales locales, y (iii) la captacin de espacios en los rganos
legislativos y la participacin en instancias de gobierno provincial y nacional,
a veces en el marco del sistema de partidos polticos.
El tratamiento de estos temas viene atrayendo crecientemente la atencin
de los estudiosos. La revitalizacin tnica, el surgimiento de organizaciones y la emergencia de movimientos indgenas han llamado la atencin
de la antropologa desde principios de la dcada de 1980, pero la irrupcin en
los escenarios democrticos es un fenmeno relativamente nuevo para la
disciplina. El abordaje de las cuestiones indgenas desde la ciencia poltica
como una preocupacin especfica de su campo de estudio, es ms tardo;
pero la irrupcin electoral de los movimientos indgenas, en tanto reto para la
comprensin de los sistemas democrticos en curso, se desarrolla ahora
muy rpidamente. Ms recientemente, la discusin aparece en el campo de
la ciencia jurdica y de los derechos humanos como una prolongacin de los
trabajos sobre proteccin y disfrute de las garantas fundamentales.
Una expresin temprana de la preocupacin por comprender el fenmeno de la irrupcin poltica de los movimientos indgenas fue planteada en
1992, en el seno del Centro de Asesora y Promocin Electoral del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos (CAPEL-IIDH), en relacin con los aspectos tcnico-electorales implicados;4 en los aos siguientes, en parte debido a
la accin CAPEL, la consideracin de estos asuntos ha llamado la atencin de algunos organismos electorales,5 desde donde est pasando ahora, muy lentamente, al terreno de la discusin interna de los partidos polticos cuestin
sobre la que hay muy poca evidencia.
Tambin el Fondo Indgena6 incursion en la dcada de los noventa en
esta temtica, habiendo encargado un estudio preliminar y la preparacin de
4
La iniciativa dio como resultado un documento de trabajo, que ha permanecido indito,
preparado para CAPEL por Natalia Wray, Diego Iturralde y Ricardo Moreno (La Paz y Quito, 1992).
5
El Instituto Federal Electoral en Mxico y el Tribunal Supremo Electoral de Ecuador (ahora
Consejo Nacional Electoral) han estado activos en esta direccin en los ltimos cinco aos. Ms
recientemente, el Tribunal Electoral de Guatemala.
6
Fondo para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas de Amrica Latina y El Caribe.
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un proyecto de investigacin.7 Esa iniciativa se concret en un primer seminario internacional que tuvo lugar en Mxico a mediados de 1999,8 pero ms
adelante dej el espacio a otra preocupacin concurrente: la participacin
indgena en la formulacin de polticas pblicas y en la conduccin directa de
las instituciones a cargo de los asuntos indgenas.
En 2002, el Instituto Interamericano de Derechos Humanos (IIDH) impuls un estudio sobre el progreso en la proteccin de los derechos humanos,
que incluy preguntas especficas sobre los derechos de los pueblos indgenas. El estudio atendi, entre otros, el tema de los derechos de los pueblos
indgenas a la participacin poltica, mediante una investigacin piloto sobre
ocho pases, la cual revel que a la par de los reconocimientos constitucionales se estaban dando algunos cambios en las condiciones legales y administrativas del orden electoral que podran favorecer o potenciar el ejercicio
activo (elegir) y pasivo (ser elegido) del sufragio por parte de las personas y
las comunidades indgenas.9 Con ese antecedente, el IIDH y el Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropologa Social (CIESAS) vienen
realizando algunas acciones de investigacin sobre la temtica respecto de
pases con alta concentracin de poblacin indgena,10 y ha iniciado una exploracin acerca de las dinmicas en el mismo sentido de las organizaciones
de afrodescendientes. Est en curso, por iniciativa del PNUD desde Mxico,
un programa que indaga sobre la participacin poltica y electoral de mujeres indgenas en varios pases de la regin.11
Hay algunos estudios recientes a propsito de las incursiones de los
movimientos indgenas en el campo electoral y sus experiencias de participacin en el gobierno para Bolivia (Melgar, 1995), Ecuador (Freidenberg y
Snchez, 1998; Barrera, 2000; Guerrero y Ospina, 2003; y Garca, 2005).
Guatemala (Brett, 2006 y Senz, 2008), Nicaragua (Frling, Gonzlez y Buvollen,
7
La propuesta fue preparada por Natalia Wray y consta de un documento preparado
para el Fondo Indgena que permanece indito.
8
Conferencia Internacional sobre Reformas Constitucionales y Derechos Indgenas (Mxico,
mayo-junio 1999), Fondo Indgena. SRE, INI. La compilacin de los resultados de la Conferencia ha
permanecido indita.
9
Algunos resultados en Mapa de Progresos en Derechos Humanos (www.iidh.ed.cr), en
Iturralde y Barillas (2002 indito); y en J. Thompson (2007 indito).
10
Los resultados sobre Bolivia, Colombia, Ecuador, Mxico, Panam y Per se recogen en un
libro colectivo (IIDH, 2007).
11
Una publicacin reciente recoge los avances de esta iniciativa para el caso mexicano
P. Bonfil (coord.) (2009).
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GOBERNABILIDAD INDGENA
En este marco, se puede entender por gobernabilidad una calidad de la
relacin entre el Estado y la comunidad nacional. Esta relacin estara
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movimientos sociales muestran una significativa impronta de carcter indgena por diversos factores, entre los cuales destacan: la centralidad de las
organizaciones indgenas en la composicin de las redes de interaccin; la
inclusin del reclamo de reconocimiento de la diversidad tnica y cultural y
de los derechos que de ella se desprenden en sus plataformas de lucha, y la
adopcin de emblemas tpicamente indgenas para su accin pblica.16
En los pases de la regin andina estos movimientos de base indgena
tienen como antecedente inmediato las luchas campesinas por la tierra y el
desarrollo de las comunidades agrarias de los altiplanos y las zonas de colonizacin, y la emergencia organizativa y de revitalizacin tnica de los
pueblos de los bosques tropicales y sus luchas por territorios y autonoma;
fenmenos que ocurren con alta intensidad en las dcadas de los setenta y
ochenta. Se trata de redes de comunidades, asociaciones, organizaciones
y grupos que se vienen interconectando desde hace muchos aos, y que
van conformando alianzas en torno a objetivos comunes relacionados con
la conquista y reconocimiento de derechos que, paulatinamente, dan origen a la formulacin de planteamientos polticos ligados al reconocimiento
de su calidad de entidades socioculturales y polticas diversas, y a la transformacin consistente del sistema poltico nacional.17
Los movimientos indgenas, sin embargo, no son los nicos actores
que demandan transformaciones (polticas, econmicas, sociales y/o culturales) en los escenarios nacionales, ni los nicos que lo hacen desde un reclamo
de reconocimiento y legitimacin del ejercicio de la diversidad. No obstante, su capacidad de movilizacin y negociacin en los ltimos quince
16
Se trata de fenmenos colectivos en los que sucede, en mayor o menor grado, un proceso
de construccin social, marcado por las relaciones que en el interior de estos movimientos realizan sus miembros. Estas relaciones suelen expresarse en una identidad colectiva que se
construye a partir de negociaciones e intercambios, en cuyo origen se encuentra un acervo
diverso y mltiple de ideas, ambiciones y anhelos que los participantes, de forma imaginaria, arman
para la construccin de un proyecto colectivo conjunto que persigue cambios en el sistema
de reproduccin social.
17
El carcter de red otorga a estos movimientos sociales algunas ventajas comparativas
que contribuyen a comprender su eficacia, como la elasticidad, que los hace aptos para aceptar
una diversidad de actores y una variedad de reivindicaciones, muy pocas veces posible en
expresiones colectivas como una asociacin o un partido; la ubicuidad, que les permite colocar
los emblemas del movimiento en cualquier lugar de la red, donde estos signos convoquen aunque
sea slo simblicamente el apoyo de toda la red; y la discrecin, que les posibilita desaparecer y residir en el seno de redes amistosas y familiares, mantenindose ocultas durante los
periodos de represin y emergiendo activamente en momentos de tensin y oportunidad
(Tarrow, 1997: 109).
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Al menos en los pases andinos, las culturas particulares se han territorializado como una condicin de su propia reproduccin y experimentan en
la prctica formas de autonoma y control cultural muy importantes. Hay una
serie de indicios que dan cuenta de estos fenmenos: las formas de organizacin tradicional, en muchos casos renovadas o reinventadas, se han
fortalecido; las autoridades locales indgenas han recuperado el respeto de
sus comunidades y han conquistado el de las autoridades formales; las prcticas de autorregulacin y de solucin de la conflictividad local vienen ganando
espacio; el uso de las lenguas por lo menos las habladas por contingentes
demogrficos numerosos se ha revitalizado y muchas han alcanzado altos
niveles de formalizacin; se ha ampliado el acceso a ms altos niveles de educacin para miembros de estos grupos culturalmente diferenciados,
provocando una circulacin de conocimientos y prcticas que son reinterpretados y utilizados para enriquecer la diversidad, y que permiten la
formacin de elites indgenas capaces de formular e impulsar proyectos
propios. En definitiva, se cuenta hoy con un repertorio ms amplio de
experiencias de desarrollo autogestionado en todos los campos de la actividad social.
Este contenido eminentemente cultural de la reemergencia indgena aun
al margen de cualquier consideracin acerca de su viabilidad caracteriza
significativamente la plataforma de las organizaciones indgenas y se transmite al carcter de lo que se ha denominado: los movimientos sociales de
base indgena. Los proyectos polticos que estos movimientos sociales impulsan, involucran, por tanto, la reconfiguracin de la nacin en trminos tales
que los incluyan a partir de la diversidad.20
Esta orientacin persistente de las demandas de los movimientos sociales puede ser comprendida en trminos de la propuesta de Guillermo Bonfil
sobre el control cultural. Esto es, una lucha por privilegiar una forma de
organizacin poltica y unas formas de desarrollo (propio y/o apropiado),
fundados en un ms alto control de las decisiones sobre la gestin de la vida
social. Bonfil (1987: 23-43) propuso que:
Los elementos culturales [materiales, de organizacin, de conocimiento y
emotivos] pueden ser propios o ajenos. Son elementos propios, los que la
unidad social considerada ha recibido como patrimonio cultural heredado
20
Precisamente por eso, estos actores han escogido autodenominarse pueblos, naciones o
nacionalidades, y estn planteando la refundacin de la nacin como multinacional, multicultural o pluritnica.
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Elementos culturales
Decisiones
Propias
Ajenas
Propios
Cultura autnoma
Cultura enajenada
Ajenos
Cultura apropiada
Cultura impuesta
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ral en reemplazo de una educacin castellanizante, tolerar las prcticas mdicas tradicionales en vez de perseguirlas, explorar modelos apropiados para
fomentar la produccin agrcola, pecuaria y artesanal en lugar de promover
su reemplazo, etctera.24 En algunos pases esta nueva perspectiva alcanza
a la proteccin de los derechos humanos, el establecimiento de programas de
procuracin legal y la creacin de mecanismos de financiamiento del desarrollo indgena.
Tambin se modifican despus de 1980, de una manera importante, las
estrategias de intervencin de la comunidad internacional. Las principales agencias de Naciones Unidas y de la Organizacin de Estados Americanos, los dos bancos multilaterales y varias agencias bilaterales de cooperacin al desarrollo, han incluido en sus agendas el tema del desarrollo y de
los derechos de los pueblos indgenas. Lo mismo ocurre con numerosas
organizaciones no gubernamentales internacionales. Esto se ha convertido
en un factor adicional de promocin de la causa de los pueblos indgenas y de
fortalecimiento de sus movimientos.
Pero la complejidad de las dinmicas tnicas e indgena, la alta y fortalecida diversidad tnica y cultural, y el dinamismo poltico indgena reclaman,
adems de polticas generales para el sector, tratamientos distintos culturalmente y, adems, pertinentes de acuerdo con las especificidades de cada
pueblo o identidad, y polticamente correctas en relacin con su participacin
cada vez ms sistemtica en los escenarios polticos. Las polticas basadas
en un estereotipo genrico de lo indgena, cualquiera que sea su fundamento emprico, son un espejismo que a la larga refleja, distorsionada, la comprensin de lo indgena ms funcional a las polticas que en la prctica lo
niegan.25 Quince aos de experimentacin con diversos modelos sustituti24
La progresiva transformacin del Instituto Nacional Indigenista de Mxico, hasta dar
lugar en 2003 a la Comisin Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indgenas es una buena
muestra de esta evolucin. El Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades y Pueblos del Ecuador es probablemente el modelo que ha llegado ms lejos en la bsqueda de una nueva institucionalidad.
25
Tal y como lo ha advertido A. Warman (2003), la alusin genrica a los pueblos indgenas
oculta esta diversidad y construye un estereotipo sobre la cultura indgena (en singular) que,
por una parte, generaliza algunos rasgos tpicos de los grupos demogrfica o polticamente dominantes y, por otra, atribuye a todos los pueblos algunas caractersticas tpicas de culturas
particulares. Esta operacin es posible entre otros mecanismos porque se presenta o se
percibe a la cultura indgena como algo atemporal, permanente, sin movimiento, sin posibilidad de transformacin; pero es tambin muy peligrosa cuando se trata de comprender los fenmenos que protagonizan los pueblos indgenas, en tanto movimientos nacionales.
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ciones entre los pueblos indgenas y el Estado, como entre ellos o entre
facciones organizativas. La volatilidad de los acuerdos a los que se llega en
los largos procesos de negociacin, por ejemplo, podra ser examinada desde
esta perspectiva; sin dejar de considerar, por supuesto, los factores que actan
desde la institucionalidad pblica y sus propios problemas y debilidades.
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Territorio-municipio-autonoma: dilemas
del autogobierno indgena en Amrica Central*
Charles R. Hale**
INTRODUCCIN
Las guerras campesinas que Eric Wolf (1969) analiz de manera tan aguda
hace cuatro dcadas han dejado de ser una posibilidad histrica en Amrica Central. No se trata de una disminucin de polarizacin y violencia estructural; ni tampoco que la incidencia de sufrimiento social en los reas rurales
se haya moderado. Aunque seguramente las utopas de aquella poca ya
no tienen el mismo poder de convocatoria en el imaginario colectivo, tampoco es que haya una ausencia de visiones expansivas de transformacin social.
Ms bien, el meollo de esta aseveracin tiene que ver con la relacin entre
la ubicacin espacial de la vulnerabilidad estructural en estas sociedades,
y la movilizacin del descontento. Para Wolf, la explicacin mayor para las
guerras campesinas fue la convergencia de estas dos en las reas rurales: burguesas y estados que se basaban en el capitalismo agrario, por un
lado, y masas campesinas que sufran los trastornos de la modernizacin
del agro, por el otro. Cuando movilizaron estas ltimas, tocaron la columna
vertebral de la economa, desafiaron directamente al poder estatal, y portaron
visiones bien elaboradas de una nueva sociedad. Estas condiciones, hoy
en da, ya no se dan.
La transformacin de esta relacin en Amrica Central tiene cuatro caractersticas claves. Primero, se ha dado una reubicacin espacial de la generacin de riqueza, de la economa agroexportadora hacia los corredores y
* Ensayo preparado para la conferencia internacional Gobiernos locales contemporneos
en Amrica Latina, 2-3 de octubre de 2008, Oaxaca, Mxico.
** Universidad de Texas-Austin. Investigador husped, CIESAS Pacfico Sur.
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ncleos globalizados. stos no excluyen reas rurales (como enclaves tursticos, plantaciones de palma africana, etctera) pero s han trado como resultado que la agroexportacin ya no sea la base firme de la economa, y que
el nuevo modelo deje espacios enormes, mayormente rurales, que carecen
de articulacin directa con la economa global. Segundo, la demografa
espacial ha sufrido una inversin dramtica desde la poca de las guerras
campesinas: sociedades mayormente rurales en 1960 se han vuelto abrumadoramente urbanas hoy. Tercero, hay una creciente concentracin de estos
espacios globalizados en las reas urbanas y paraurbanas en diversos sectores, desde las industrias tipo maquila, hasta los servicios financieros y los
centros comerciales. Por ltimo, el sufrimiento social ya no se asocia mayormente con lo rural, ni siquiera solamente con la expropiacin y explotacin,
sino de manera creciente, con la redundancia. Es decir, hay cada vez una
proporcin mayor de la poblacin que no encuentra lugar en la economa
formal, y logra subsistencia de las remesas, de los flujos ilegales, y otras actividades insertas en las economas informales. Tomando en cuenta estos
factores, y fijando su atencin en el crecimiento desconcertante de violencia urbana, Dennis Rodgers (2006, 2007), siguiendo a tericos como Mike
Davis y Henri Lefebvre, formula una inversin de la imagen tan llamativa
de Wolf: dirige nuestra atencin a las guerras de las barriadas [slum wars] del
siglo XXI.
Tan justificado como sea este cambio de lente, habra que tener mucho
cuidado en no cometer el mismo error de los anlisis de aquella poca, slo
que al revs. Si bien la ubicacin y el mpetu de los movimientos revolucionarios de los aos setenta y ochenta eran rurales, gran parte del liderazgo
fue urbano y en el caso de Nicaragua, por ejemplo un sesgo urbano en la
formulacin de las polticas posrevolucionarias contribuy directamente
al desencanto rural con el gobierno sandinista.1 Si en aquella poca haca
falta anlisis crtico de lo urbano en relacin con las guerras campesinas,
ahora es crucial mantener un enfoque en las reas rurales marginadas, olvidadas, retricamente vacas, como parte del nuevo cuadro macrosociolgico que estn generando las guerras de las barriadas hoy en da. Desde
esta perspectiva, planteo la pregunta matriz de este ensayo: Qu viabilidad
tienen las autonomas indgenas demandas con raz en la poca anterior,
y de alguna manera en la longue dure de resistencia desde la Colonia a la
1
Ver, por ejemplo, Bendaa (1991), y las otras obras sobre la Costa Atlntica citadas ms
adelante.
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racin son todos o casi todos Miskitu, ha surgido un patrn claro segn el
cual el municipio figura como poder local contrapuesto al poder de MASTA,
la organizacin histrica que representa al pueblo Miskitu en general. En
el municipio de Tucur, Alta Vera Paz, Guatemala, la relacin es ms ambigua. La organizacin CONIC, que representa buen nmero de las comunidades
Maya-Qeqchi de esa rea, plantea como objetivo central la visin de un municipio autnomo maya. Sin embargo, en los ltimos diez aos no ha podido
lograr la eleccin de una corporacin municipal favorable a dicha visin, y
sin el apoyo desde la alcalda, el avance hacia ese objetivo poltico se limita
mucho. En el tercer caso el territorio Cuenca Libre del Ro Wangki, municipio Waspam, Nicaragua la relacin entre el territorio y el municipio ha sido
ms simbitica. Si bien pueden surgir problemas de jurisdiccin y de la distribucin de cuotas del poder local, en la primera instancia el municipio ha sido
una base clave para el auge de Yatama, el movimiento (despus cuasipartido) que tambin ha representado a los Miskitu en sus reclamos territoriales.
Despus de un resumen de los puntos clave de esta relacin territorio-municipio en los tres casos, ofrezco conclusiones respecto a las implicaciones
para los derechos de autonoma.
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nacional, aprobacin del Convenio 169 del OIT, y reclamaron posesin segura sobre sus tierras y recursos comunales. Organizaron peregrinaciones,
ocupaciones de oficinas gubernamentales, y protestas callejeras en la ms
memorable de estas ltimas, un grupo de militantes tumbaron una estatua
de Cristbal Coln ubicado en el centro de la capital, Tegucigalpa (Tbora,
2004). Aunque buena parte de la clase poltica tradicional se indign frente a
estos reclamos, y se opuso frreamente, ya existan presiones de los multilaterales, especialmente el Banco Mundial, para ms apertura. Sobre todo en
cuanto a las demandas para reconocimiento de los terrenos comunales, la
poltica estuvo bien articulada: tal reconocimiento caba ntidamente entre
los programas transnacionales de la modernizacin del agro, que se gestionaron a lo largo de la regin. Para el fin de esa dcada, la transformacin
profunda se haba dado: aprobacin del Convenio 169, reconocimiento del
carcter multicultural de la sociedad hondurea, y una discusin candente
sobre la cuestin del territorio.
La Mosquitia hondurea zona amplia del noreste que abarca ms o
menos la misma rea del departamento Gracias a Dios apenas se recuperaba del estado de excepcin que fue impuesto por la guerra en la dcada
de los aos ochenta. Miles de refugiados Miskitu de Nicaragua vivan, para
buena parte de esa dcada, en campamentos dirigidos por diversas organizaciones internacionales; hubo amplia presencia militar, tanto de los contras
como del ejrcito hondureo y los jefes de ambos, los oficiales de los Estados
Unidos; ante el peso de todo aquello, la presencia formal del gobierno
hondureo, en cualquiera de sus tres niveles fue sumamente exigua.8 En todo
el departamento de Gracias a Dios hubieron slo dos municipios, uno con
cabecera en Puerto Lempira (tambin la sede departamental) y otra en Brus
Lagoon. La organizacin indgena MASTA (Mosquitia Asla Takanka), fundada
en 1976, haba pasado por una poca de sumisin a los poderes que ocupaban la Mosquitia durante los aos ochenta, pero recobraba fuerza como
organizacin indgena prominente de la Mosquitia y participante central en
las movilizaciones nacionales. A mediados de los noventa MASTA opt por una
formalizacin de su organizacin federativa: cada conjunto de comunidades
tendra su propia organizacin, que sera miembro de MASTA. Las primeras
8
An en 2004, cuando yo comenc a trabajar en la zona, la poca presencia estatal se notaba.
La casa de gobierno del departamento de Gracia a Dios, en Pto. Lempira, estuvo en pleno deterioro,
con madera de piso tan podrido que daba miedo pisar. El Gobernador de esa poca suplementaba
su salario en trabajo fuera de horas de oficina, como taxista.
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en dar forma a esta tendencia fueron FINZMOS (Federacin de Pueblos Indgenas de Mokorn y Segovia), con sede Mokorn, y RAYAKA (sede Beln en el
oeste); en el curso de la prxima dcada, el territorio que MASTA abarcaba
se dividira primero en siete federaciones, y finalmente en diez (ver mapa 1).
La accin de MASTA durante ese periodo de movilizaciones, que son ms
con el gobierno central, fue una reunin transnacional Miskitu, que juntaba
a sus lderes con los principales de Yatama la organizacin hermana nicaragense para hablar de intereses comunes. Aunque la declaracin que se
emiti al final de esa reunin no fue ms all de las generalidades, incit
temor profundo en las autoridades centrales. Despidieron a la gobernadora
del departamento que haba permitido la reunin, y encarcelaron a algunos de
los organizadores. El meollo del temor fue la autonoma, sobre todo en vista
del hecho de que ya existan tales derechos en Nicaragua, y que los Miskitu
nicaragenses tuvieron reputacin de una destacada beligerancia. Por el
momento, los Miskitu hondureos haban topado con los lmites del reconocimiento multicultural.
Mapa 1
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Mapa 2
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11
Yo soy actor principal en CCARC, desempeo el rol de codirector del Diagnstico, encargado
del componente Mosquitia. El doctor Edmund T. Gordon fue codirector, encargado del componente Garfuna.
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Mapa 4
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todos los requisitos especificados en la Ley de Propiedad (ver mapa 5).13 La segunda complicacin fue que el reclamo territorial FINZMOS, que segua las
mismas fronteras de la organizacin, requera que FINZMOS ejerciera su
personera jurdica propia, que en cambio implicaba un grado mayor de
autonoma en relacin a MASTA, la organizacin matriz. Las tensiones resultantes an se negocian. La tercera complicacin es la relacin territoriomunicipio. En los talleres del primer diagnstico, donde se presentaban los
resultados preliminares a las autoridades, los alcaldes mostraban poco entusiasmo para el reclamo territorial, sobre todo cuando el territorio no coincida con las fronteras del municipio. En el caso del territorio FINZMOS, el acalde
del municipio de Puerto Lempira, aunque fuera ex presidente de MASTA,
siempre rehusaba colaborar y mostraba cierta hostilidad al proceso.14
Cuando representantes del Estado y del BM hacan cabildeo para la titulacin,
su modo de legalizacin preferida, generalmente encontraban en los alcaldes
una audiencia receptiva.
Mapa 5
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Aunque las condiciones polticas en la Mosquitia hondurea estn demasiado fluidas para permitir conclusiones definitivas, la tensin municipioterritorio se perfila con bastante claridad. El Estado ampli el nmero de
municipios con el aparente motivo de extender su influencia, y de crear un
contrapeso a la creciente fuerza organizativa de MASTA. Por cierto, un aspirante a la alcalda en uno de esos seis municipios no prosperaba si no manejaba
bien el discurso reivindicativo Miskitu, en el cual el territorio tiene lugar
central. Pero en la medida en que los reclamos territoriales avanzan hacia
la legalizacin, el desafo a la autoridad del alcalde se vuelve palpable. Una vez
lograda la personera jurdica, el control sobre los recursos y la organizacin territorial propia, los territorios como FINZMOS podran restar la relevancia del alcalde municipal, ms all de los lmites del casco urbano de Puerto
Lempira. La fluidez se da entre muchas razones porque el reclamo territorial an no ha tenido xito, y porque las implicaciones polticas y econmicas
de una tal concesin estn an inciertas, sujetas a negociacin. En esta lucha
continua para hacer valer el reclamo territorial, y para darle al territorio
poderes amplios de autogobierno, es muy probable que FINZMOS y las dems
federaciones de MASTA encuentren a los alcaldes Miskitu como apticos, si
no adversarios activos.
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las polticas contrainsurgentes del Estado siguieran vigentes; por otro lado,
gan Cerezo con mandato de la democratizacin. Dentro del primer ao de
su periodo, Cerezo haba puesto en marcha los compromisos para la
autonoma municipal, estipulados en la Constitucin de 1985 (Puente Alcaraz
y Linares Lpez, 2004), los cuales parecen haber contribuido a ambos objetivos. La Constitucin estipula una devolucin sustantiva del diez por
ciento del presupuesto nacional al gobierno municipal, segn una frmula
que calcula la importancia del municipio, que adquiri el nombre diez por
ciento constitucional. De repente, los municipios tuvieron amplios fondos
que ejecutar, lo cual revitaliz las elecciones municipales, pero a la vez
hizo que las autoridades electas asumieran nuevas responsabilidades para
el bienestar, la gobernabilidad y el desarrollo local. El diez por ciento constitucional interpel directamente a los activistas mayas: en vez de oponerse
al Estado, ahora podran tomar cargo del gobierno municipal y forjar su
propio destino.
Con las primeras elecciones municipales de 1988, el nmero de alcaldes
indgenas comenz a crecer, revelando poco a poco tanto el potencial como
los peligros de la descentralizacin gubernamental para el movimiento de derechos indgenas. Por un lado la movilizacin electoral, a travs de partidos
polticos establecidos y, an ms, con la formacin de Comits Cvicos,
dio impulso a una creciente ola de dirigentes indgenas locales, que representaban los intereses amplios de sus comunidades, y que usaron los
fondos municipales para avanzar objetivos bsicos de desarrollo local. En
1996 se fund la Asociacin Guatemalteca de Alcaldes Indgenas (AGAAI),
para representar los intereses colectivos de este sector, y en el contexto de
los recin promulgados Acuerdos de Paz surgi Fundamaya, una ONG dedicada exclusivamente al fortalecimiento de la gestin indgena del gobierno
local. Por otro lado, muchos factores intervinieron para condicionar lo que
pudo haber sido una relacin fluida entre la presencia creciente de alcaldes
indgenas y el florecimiento general del movimiento maya. Algunos de estos
son: lealtades y dependencias mayores, tanto con partidos polticos como
gobiernos de turno; conflictos locales graves alrededor del manejo de fondos, y una brecha constante entre las expectativas y las posibilidades del
gobierno local para resolver problemas bsicos. Despus de dos dcadas de
experiencia, para cada alcalde indgena que cumpli con las expectativas,
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Condiciones macroeconmicas tambin contribuyeron a la transformacin. Al comienzo de los noventa, las fincas eran mayormente cafetaleras, con
presencia menor de ganado, cardamomo y hule. Aunque el estado de
salud financiera variaba segn condiciones micro, todas las fincas eran vulnerables a la estrategia de CONIC, y en el mbito econmico general de Guatemala y Amrica Central, estaban surgiendo nuevas oportunidades de inversin
mucho ms atractivas que las exportaciones tradicionales. Ya para finales
de la dcada de los noventa y los primeros aos del nuevo siglo, la cada repentina del precio mundial de caf convirti un escenario levemente desventajoso en pleno desastre. En una poca anterior, las ocupaciones de fincas que
coordin CONIC hubieran provocado respuestas vigorosas locales en defensa
de la propiedad privada y llamadas urgentes para solicitar auxilio del Ejrcito Nacional. Algunas de tales confrontaciones ciertamente se dieron. Pero
por lo general, ante la ocupacin de su finca y el reclamo por prestaciones
laborales, los finqueros se mostraron anuentes a la negociacin. A partir de
1997, cuando el gobierno federal fund el Fondo de Tierras, cumpliendo con
un compromiso en los recin firmados Acuerdos de Paz, el camino para la
devolucin de tierras se abri an ms. A peticin del finquero, el Fondo
pagara la finca y los ex trabajadores Qeqchi asumiran la deuda.
Cuando el equipo de investigacin CCARC se estableci en Tucur en
enero de 2007, el desmantelamiento de las fincas y el traspaso de tierras estuvieron bien avanzados, y la agenda de trabajo focalizaba cada vez ms en
el qu hacer despus de haber adquirido las tierras. Especialmente en contraste con el panorama de haca dos dcadas, las condiciones bsicas de
la tenencia de la tierra se haban vuelto sumamente heterogneas: cada
finca estaba en fase diferente y propia de parcelamiento; la mayora de las
comunidades indgenas ya libres con deudas pesadas; algunos gozando
su tierra propia en forma individual, otros colectiva, casi todos con mucha
incertidumbre frente al futuro. Habiendo acompaado a unos 50 grupos de
mozos colonos en reclamar tierra y establecer comunidades propias,
CONIC pidi a CCARC que apuntara ms all: hacia alternativas productivas
para los que ya tuvieran tierra; y hacia una estrategia global para recapturar
la energa poltica de los primeros aos, articulando cada lucha colectiva a
nivel de finca (o ex finca) en una visin integral. Esta ltima la resumieron
los dirigentes de CONIC con la frase municipio autnomo keqchi: un proyecto econmico, poltico y cultural capaz de consolidar los logros extraordinaTerritorio-municipio-autonoma 303
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lucin justa a demandas legtimas, al final del ao 1984 el gobierno sandinista entr en negociaciones con la faccin de los alzados controlada por Brooklyn
Rivera, y pocos meses despus declar la intencin de reconocer los derechos
costeos a la autonoma. Aunque promulgada bajo condiciones polticas
muy propias, la ley de autonoma, finalmente aprobada en 1987, bien se podra
considerar como ejemplo avanzado de la ola del multiculturalismo que se
generalizara en Centroamrica en los aos noventa. Se completara el cuadro
hasta el ao 1990, cuando los sandinistas perdieron las elecciones nacionales
y comenzaron quince aos de gobiernos neoliberales.
Tanto el proceso de negociar la ley de autonoma (Ley 28), como el contenido del mismo, reflejaron la profunda ambivalencia en las condiciones que
dieron lugar a su concepcin. Pocos pases latinoamericanos han tomado
el paso audaz de reconocer derechos bsicos de autonoma, con estructuras de gobierno, representantes elegidos, presupuesto, potestades especficas. A pesar de todas las crticas que pueda haber respecto al rgimen de
autonoma en Nicaragua, es preciso comenzar con el hecho de que han sobrevivido casi 20 aos, y que su funcionamiento ha marcado profundamente
el rumbo de la poltica regional costea. Por cierto, las crticas son numerosas y de mltiples perspectivas. Los sucesivos gobernantes neoliberales
despreciaron la autonoma como producto de los errores sandinistas,
tomando una postura dual que ha contribuido mucho a su debilitamiento:
denegando su debido apoyo financiero, por un lado, y recolonizando los
espacios autnomos por medio de partidos polticos nacionales, por el
otro. Las crticas de actores claves costeos, que comenzaron en el proceso
de la consulta y siguen hasta la fecha, van ms al grano: la falta de mecanismos funcionales para el reconocimiento de los derechos territoriales dentro
de la regin autnoma; debilidades fatales de atribuciones y poderes frente
al gobierno central; falta de mecanismos para evitar la presencia cada vez
mayor de la poblacin mestiza dentro del territorio, y su ejercicio del
poder dentro de la estructura gubernamental; competicin y confusin entre
los dos niveles de gobierno local (lo autnomo y lo municipal). Brooklyn
Rivera y sus seguidores de Yatama refieren a una seleccin de estos puntos
como una agenda para la reforma de la Ley 28, con el fin de implementar
una autonoma verdadera (Wilson, Gonzalez y Mercado, 2008: 204-206).
De todos esos problemas, la confusin/competencia entre los dos niveles
de gobierno local es particularmente relevante al argumento presente, por la
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CONCLUSIONES
El punto de partida de este ensayo es lo profundo y contradictorio de las
transformaciones que se han dado en los estados y sociedades centroamericanos, desde el cierre de la poca revolucionaria. Estas transformaciones
incluyen, por un lado, el modo de produccin y acumulacin econmica, y por
otro, el modelo de ciudadana dejando atrs el estado territorial a favor del
multiculturalismo neoliberal. Si bien dichas transformaciones se dan en
el contexto de una consolidacin democrtica y del clamor por los derechos
culturales, estas caractersticas no son suficientes para entender sus consecuencias. El multiculturalismo, bajo ciertas circunstancias, puede contribuir
a la consolidacin de las nuevas condiciones de dominacin, haciendo ms
difcil e improbable el avance hacia la justicia social e inclusive, al empoderamiento tnico. La conclusin no es que las reformas multiculturales son
dainas, sino que su impacto es contingente: depende de cmo sean apro310 Charles R. Hale
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Territorio-municipio-autonoma 313
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a USAID de financiar acciones para desestabilizar al gobierno del Movimiento al Socialismo-MAS. El alcalde de Chimor, Humberto Guardia, denunci
que en los 14 aos que la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional-USAID se encuentra en la regin, no vieron ningn avance
en el desarrollo del trpico cochabambino Son 14 aos que USAID est con
nosotros y han gastado mucho dinero, nunca se ha visto el desarrollo de esta
zona. Este mircoles ser la ltima actividad en Chimor, enfatiz Huberto
Guardia. Termin la transmisin.
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Es por eso que en esta nueva forma de gobernar es clave abordar el tema
identitario.
A primera vista, pareciera fcil decir quin es o no indgena en Bolivia.
Sin embargo, una mirada ms cercana a aquellos (auto) identificados como
indgenas muestra que no es una cuestin fcil de solucionar ni mucho
menos tiene una nica respuesta. En el Chapare, por ejemplo, muchos de
los concejales, alcaldes y dirigentes cocaleros con quien convers se identifican como indgenas u originarios. Curiosamente, esta autoidentificacin
contrasta con la de las bases, la de los miembros de los sindicatos agrarios,
quienes tienen una percepcin ms fluida y compleja sobre s mismos. Qu
significados adquiere identificarse como originario a nivel local? Cmo interpreta la poblacin del Chapare esta identificacin de sus lderes con identidades indgenas originarias? Qu efectos tiene esta identificacin en prcticas
de gobernabilidad, por ejemplo en trminos de legitimacin?
Este artculo es un primer acercamiento al anlisis de estos temas, ya
que forma parte de un proyecto mayor que explora significados emergentes
de indigeneidad en el discurso y prctica del gobierno boliviano, buscando
examinar cmo stos son reinterpretados, adueados, rechazados y negociados en los niveles locales. Basado en un trabajo etnogrfico de 8 meses
y medio entre junio de 2007 y agosto de 2008, en el que realic entrevistas
estructuradas y semiestructuradas con lderes del movimiento cocalero a
nivel nacional y local, como tambin con ex dirigentes y miembros de
las bases del movimiento, la investigacin explora los impactos mutuos
que generan estos discursos identitarios y la politizacin de identidades indgenas tanto en el gobierno como en el movimiento cocalero.11
Comparto el enfoque expuesto por Andrew Canessa (2007) de que la indigeneidad debe ser vista ms como un posicionamiento poltico que una
identidad primitivista y esttica. Este posicionamiento permite a los indgenas, por su histrica condicin de exclusin y marginacin, articular un
lenguaje que critica al neocolonialismo, a la globalizacin y a los estadosnaciones, y repercute en una poblacin mayor. Este particular posicio11
El trabajo de campo se realiz en tres etapas. La primera entre junio y agosto de 2007;
la segunda entre mediados de septiembre y diciembre de 2007, y la tercera entre junio y
agosto de 2008. Esta investigacin se nutre tambin de trabajo de campo preliminar realizado
durante 8 semanas en 2005 y 12 semanas en 2006, el cual permiti establecer contactos con lderes cocaleros, agentes gubernamentales, acadmicos, ONG, y as orientar el enfoque del estudio
iniciado el 2007.
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namiento permite entonces presentar temas tan variados como son la exportacin del gas, la privatizacin del agua y relaciones diplomticas con otros
pases, como aspectos que forman parte del discurso indgena.12
Este estudio se sita en la literatura antropolgica que reconoce la complejidad de la descripcin de identidades que son flexibles, fluidas y relacionales. Como Warren y Jackson sealan, las identidades no son slo fluidas,
no son slo mltiples, son mltiplemente fluidas y siempre relacionales, lo
cual presenta desafos analticos y conceptuales a los antroplogos (2005:
561).13 Asumiendo este desafo, busco analizar la relacin entre discursos
emanados desde el gobierno central sobre identidad, y la poblacin que
es definida como indgena. No olvidemos que es el Estado, a travs de discursos y herramientas (como censos) quien define quines son o no indgenas (ver Canessa, 2007).14
Estudios antropolgicos recientes no slo sugieren que hay mltiples
formas de ser indgena, sino tambin mltiples formas de expresar esa indigeneidad en determinado tiempo y lugar (Gustafson, 2002). Por esto, se debe
prestar atencin a las identidades (en plural) con especial atencin a su formacin y presentacin en trminos de procesos y relaciones (Warren y Jackson,
2005), lo cual puede iluminar el porqu de las discrepancias entre discursos
identitarios.
El artculo se divide en tres partes. La primera, resea brevemente la
historia del sindicalismo cocalero mostrando sus races en la Revolucin
de 1952, y pasando al momento actual en el que se constituye como un fuerte
movimiento social y partido poltico capaz de ganar elecciones locales y
12
Laurie y sus colegas (2002) y Assies (2003), analizan la Guerra del Agua de Cochabamba,
mostrando cmo el movimiento hbilmente articula un lenguaje de protesta en el que deidades
indgenas, como la Pachamama y el Wira dios son invocados para defender el agua. La retrica del movimiento que gan el apoyo nacional e internacional arguye que el agua es un elemento
de la naturaleza y fundamental para el balance ecolgico de las comunidades indgenas y por
tanto, comercializarlo atenta contra estos dioses. Este movimiento, conocido mundialmente
por representar un triunfo contra la globalizacin (Albro, 2006), no fue conformado nicamente por campesinos indgenas, sino que trabajadores urbanos, amas de casa, estudiantes, fueron
tambin actores fundamentales de esta guerra. En Bolivia, estos eventos han sido analizados
como movilizaciones plebeyas (Garca Linera, 2002) y no necesariamente como indgenas,
si bien se reconoce su participacin. Albro (2005) y Canessa (2006, 2007) argumentan que si bien
Evo Morales en Bolivia era visto como un lder cocalero, a nivel internacion l reconoci los
beneficios de la identificacin indgena.
13
Original en ingls, traduccin ma.
14
En Bolivia hoy, la probable nueva Constitucin Poltica del Estado seguramente tendr un
impacto en los discursos identitarios ya que reconoce 36 naciones indgenas, con derecho a
autonomas y formas de justicia comunitaria, entre otros.
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el eufemismo de relocalizacin, miles de mineros y trabajadores de empresas estatales perdieron sus fuentes laborales. Numerosos estudios y artculos
periodsticos establecen que un nmero importante de mineros migra a las
zonas del Chapare para dedicarse a la plantacin de coca. Segn Roberto
Laserna, es cierto que mineros del altiplano migraron hacia el Chapare, pero
no en la magnitud ni proporcin que se especula. La imagen de mineros
convertidos en cocaleros ha quedado en el imaginario colectivo y se reforz
cuando Filemn Escobar, dirigente minero sindical de gran trayectoria, apareci a mediados de 1980, como asesor principal del entonces dirigente sindical y hoy presidente de Bolivia, Evo Morales.19
Con el gobierno del ex presidente Vctor Paz y el apoyo y presin de los
Estados Unidos, empez en Bolivia una vigorosa e incesante campaa de
erradicacin de coca y cocana que coincidi con otros procesos. Por un lado,
el Estado boliviano aument sus capacidades organizativas y estableci una
mayor presencia militar en todo el territorio nacional (ver Sanabria, 1997).
Por otro, se intensificaron los esfuerzos y recursos financieros y militares
para disuadir a campesinos chapareos de plantar coca a travs de programas financiados por la cooperacin internacional y as promover un desarrollo alternativo.20
Comunicacin personal, 19 de julio de 2007. Ver tambin Escobar (2008).
Segn Lons (1997b), el desarrollo alternativo era una de las estrategias principales de
la lucha antidrogas de Estados Unidos en Bolivia y otros pases andinos. Esta estrategia supona (1) la bsqueda de cultivos que sean econmica, ecolgica y socialmente viables, que
puedan competir con la coca y eventualmente reemplazarla; (2) la implementacin de programas que promuevan que el campesinado adopte estos cultivos en lugar de la coca; y (3) la
disuasin a emigrar a zonas bajas. El anlisis de Lons sobre desarrollo alternativo se centra
en Yungas de La Paz, pero sus hallazgos son igualmente vlidos para el Chapare. Segn ella, el
desarrollo alternativo, como poltica y programa, fue un fracaso ya que no fue aceptado por
el campesinado y fracas en promover alternativas viables que permitieran al campesinado
vivir de los productos alternativos a la coca. Como otros programas, Lens concluye, ayud ms
bien a solventar estilos de vida de las clases medias burcratas que administraban estos
proyectos, ms que al campesinado que supuestamente beneficiaba. Las entrevistas que sostuve en el Chapare con campesinos apoyan este argumento, ya que las personas entrevistadas
rechazan y acusan al programa de desarrollo alternativo por no tomar en cuenta a los mismos
campesinos, a sus necesidades y por intentar dividir al movimiento cocalero. En una entrevista citada en un peridico de circulacin nacional, se cita al diputado del MAS y dirigente cocalero,
Asterio Romero, diciendo Desde que se aprob la Ley 1008 (en julio de 1988) y los programas
de interdiccin y desarrollo alternativo, nada ha cambiado. De 85 millones de dlares de USAID, el
80 por ciento de estos recursos eran para pagar los salarios del personal del Desarrollo Alternativo, el 20 por ciento para la produccin y slo un 6 por ciento para los productores; slo migajas venan a nosotros y seguimos siendo pobres (La Razn, 2008b).
19
20
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Otro proceso importante durante este periodo es la articulacin de organizaciones sindicales de campesinos chapareos para plantear demandas
al gobierno como un movimiento. Protestan la violenta incursin de militares
bolivianos y extranjeros en la erradicacin de cocales y demandan un desarrollo integral en la que ellos sean actores principales.21 As, mientras el gobierno
estableca relaciones con Estados Unidos, el naciente movimiento cocalero
se distanciaba de ste y peda respeto a la dignidad nacional.22 Cabe recordar tambin que campesinos y mineros que emigraron al Chapare hacia
mediados de 1980, provenan de zonas donde el quechua y aymara eran las
lenguas principales, y traan consigo tradiciones de organizacin sindical
campesina y minera heredadas desde la Revolucin de 1952.
El proyecto iniciado por la Revolucin de 1952, as como otros proyectos posrevolucionarios en Latinoamrica, intent minimizar cualquier
referencia a identidades tnicas de la poblacin, y puso el nfasis ms bien
en identidades de clase. De esta manera, rebautiz a poblaciones indgenas
como campesinas o mineras bajo el supuesto que la identidad indgena
desaparecera. Deborah Yashar (2005: 156) argumenta que esta transformacin de identidades tnicas en identidades de clase se institucionaliz a travs
de la reforma agraria y el sindicalismo campesino.
En el Chapare, la organizacin sindical fue en gran medida la respuesta
al vaco y ausencia del Estado. Los sindicatos campesinos se formaron ya
desde 1940 por grupos de colonos que se organizaban entre s para distribuirse tareas y tierras. Los sindicatos fueron aumentando en nmero a partir
de la Revolucin de 1952, en la medida que en que se colonizaban nuevos
territorios y en la que el sindicato era la nica instancia de mediacin con
el Estado central.23 Asimismo, la organizacin de comunidades en el Chapare
en torno a sindicatos respondi tambin a la ausencia de organizaciones
indgenas tradicionales en la zona, que acogieron a los nuevos colonos. Son
migrantes recientes los que se organizan en torno a sindicatos. El sindicato entonces llen el vaco no slo de ausencia de Estado, sino de otras organizaciones en la regin.
21
Varios artculos de prensa del periodo atestiguan el surgimiento de protestas contra
la erradicacin forzosa y demandas de desarrollo integral por parte del gobierno. Ver entre
otros Hoy, 1989; Presencia, 1989 y 1989b.
22
En un artculo de prensa, se entrevista a un dirigente cocalero a quin se cita diciendo
Si no habran sido los gringos, estamos seguros que la tranquilidad continuaba en estas tierras
tropicales que tiene la mala suerte de producir una buena hoja de coca (Hoy, 1989b).
23
Por ejemplo, en Shinaota los sindicatos campesinos se forman en 1960, y en Ivirgarzama
recin en 1980 (Spedding, 2004).
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Figura 1
Federacin
Federacin
Federacin
Federacin
Federacin
6-10 Centrales
5-20 Sindicatos
1 comunidad = 1 sindicato
1 afiliado por familia
30-300 Miembros
Federacin
Los miembros del sindicato, adems de trabajar sus tierras, se comprometan a residir permanentemente en el lugar y participar en trabajos comunales, como abrir caminos, construir escuelas y hasta postas de salud que
an son supervisadas por ellos. A travs de los sindicatos, tambin se administraba la produccin y comercio de la coca y otros productos agrcolas
(Albro, 2005; Spedding, 2004). Los afiliados, como se llama a los miembros
del sindicato, hoy siguen cumpliendo estas tareas y condiciones. La labor del
sindicato no termina ah, ya que tambin es la instancia en la que se resuelven problemas familiares y comunitarios, como por ejemplo infidelidad
conyugal, violencia intrafamiliar, robos. En los ltimos 25 aos, ha sido en
reuniones sindicales donde se ha decidido ir a marchas, bloqueos o huelgas
y resistir la erradicacin forzosa de sus cocales. Es tambin por eso que
se los identifica como cocaleros, aun cuando muchos de ellos producen
principalmente bananos, yuca, ctricos o palmito.
La organizacin sindical es sumamente estructurada (ver figura 1). A la
cabeza se encuentra la Coordinadora24 conformada por los mximos dirigentes de cada una de las seis federaciones, hombres y mujeres. El presidente de la Coordinadora es el actual presidente de Bolivia. A su vez, cada
federacin agrupa entre 6 y 10 centrales y cada central agrupa y coordina
24
El Comit Coordinador de las Seis Federaciones del Trpico se form en 1990 con el objetivo de construir la unidad organizativa de los campesinos productores de la hoja de coca
(Ovando, 2001). Hoy se la conoce como La Coordinadora.
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Es en el transcurso de la marcha donde nace la idea de crear un instrumento poltico.33 Andrs Checa, quien hoy dirige el Movimiento al Socialismo
a nivel regional en el Chapare, describe las discusiones que se generaron en
el largo caminar Y vamos a llegar a La Paz, seguramente vamos a negociar,
y todo lo que vamos a sacar tal vez, quin nos garantiza que se va a cumplir?
Entonces no haba ninguna garanta. Seguramente bamos a sacar buenos
acuerdos, vamos a hacer bulla all, van a firmar, etctera, entonces por qu
no conformamos nuestro propio instrumento poltico?34
El instrumento poltico, tal como fue concebido, no pretenda reemplazar
marchas, bloqueos, vigilias, huelgas. Fue ms bien concebido como otra
forma de luchar por la defensa de la hoja de coca y dems demandas campesinas. La tesis del instrumento poltico se concreta en 1995 con la creacin
del partido poltico llamado Asamblea para la Soberana de los Pueblos
(ASP),35 cuya direccin estaba compuesta por miembros de las cinco federaciones,36 la Confederacin Sindical nica de Trabajadores Campesinos de
Bolivia (CSUTCB), la Federacin nica de Trabajadores Campesinos de Bolivia
(FUTCB), y otras organizaciones. Si bien la ASP fue conformada por varias
organizaciones, los cocaleros a la cabeza de Evo Morales pronto asumieron
su liderazgo, no exento de pugnas y conflictos internos por su liderazgo (ver
Quispe Quispe, 2004).
En la dcada de 1990 se reform la Constitucin Poltica del Estado
para reconocer el carcter multitnico y pluricultural del pas. Se implementaron reformas en el cdigo electoral (1991, 1994) y se implementaron la Ley
de Participacin Popular (1994)37 y la de Descentralizacin Municipal (1995),
las cuales permitieron a la ASP participar en las elecciones municipales de
1995. La Ley de Participacin Popular (LPP) es la que mayor impacto ha tenido
en las comunidades y organizaciones indgenas en Bolivia, y particularmente en
el Chapare (ver Alb, 2002b). A travs de la LPP se reorganiz el paisaje
poltico boliviano, creando 311 municipalidades en lugares donde el gobierno
haba estado hasta entonces ausente. A los gobiernos municipales se les
33
Varios de mis entrevistados confirman que la idea de un instrumento poltico ya exista
pero que es durante la marcha donde se concreta.
34
Entrevista con Andrs Checa, 26 de junio de 2008.
35
Se discuti mucho hasta llegar a un acuerdo por el nombre del instrumento: Movimiento
por la Soberana, Partido de los Pueblos y Naciones Originarias, Soberana e Identidad del Pueblo,
Asamblea del Pueblo.
36
Hoy son seis federaciones.
37
Donna Lee Van Cott (en este volumen) describe con mayor detalle en qu consiste la LPP.
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pijcheo,47 donde la coca es ritual y socialmente masticada, provista en abundancia por Evo Morales y su gente (ver Alb, 2002).48
La eleccin presidencial de 2002 se produjo en un contexto de fuertes
movilizaciones sociales frente a un Estado dbil (Seligson et al., 2005). El
MAS obtuvo 20.94 por ciento de los votos, mientras el partido ganador, el MNR,
obtuvo slo 22.46 por ciento de los votos. Este histrico segundo lugar en
las elecciones presidenciales no signific que el MAS abandonara la poltica de las calles. La lucha y resistencia se logra a travs del sistema
poltico formal, participando en elecciones pero tambin en las calles, a
travs de huelgas, paros, manifestaciones. En ambos casos, se habla el lenguaje de los derechos indgenas a viva voz.49
El gobierno del MNR instalado en 2002 enfrent mltiples desafos y
presiones de diversos movimientos sociales desde un principio. En octubre
de 2003, cuando el gobierno propuso su poltica de hidrocarburos, mltiples movilizaciones brotaron alrededor de todo el pas protestando la exportacin del gas a travs de un puerto chileno.50 Este incidente, conocido como
la Guerra del Gas, cobr la vida de ms de 50 personas e implic la renuncia y huida del presidente Gonzalo Snchez de Lozada a los Estados Unidos.
El MAS, durante esta lucha, extendi su retrica y lucha de defensa del cultivo
de la coca hacia la defensa del gas como otro recurso natural y patrimonio del
pueblo (Canessa, 2006; 2007). Asimismo, articul de manera exitosa una
retrica antineoliberal y antiimperial que le gan la adhesin y apoyo de sectores populares, quienes culpaban a las polticas neoliberales como causantes
de la pobreza y marginacin (Albro, 2005; Postero, 2007; Surez, 2003;
Canessa, 2007). Fue este discurso de cambio que le gan al MAS el apoyo de
la poblacin en la eleccin presidencial de 2005.
Akulliku en aymara; pijcheo en quechua. Literalmente significa mascar la coca.
En el mercado de la coca de Shinaota, mujeres del sindicato de comercializadoras me
contaban que a ellas les tocaba hacer las bolsitas con coca para diversas marchas. Segn ellas,
todos los afiliados al sindicato tienen que aportar coca cuando se les pide. El aporte gratuito
es de una libra de coca por afiliado (entrevistas realizadas el 15 de junio de 2008).
49
Andrs Checa comenta fue una sorpresa para ellos el haber logrado un segundo lugar
en las elecciones nacionales y que no estaban listos para gobernar en ese entonces (entrevista 26 de junio de 2008).
50
Hubieron varios detonantes en la Guerra del Gas. En La Paz y el altiplano se produjeron protestas indgenas que pedan al gobierno liberar a un dirigente que estaba detenido por
asesinato. La comunidad lo defenda porque la muerte de que se lo acusaba haba sido determinada en cumplimiento de justicia consuetudinaria y decisin comunitaria. Hubo tambin
violencia estatal en el rescate de turistas extranjeros de Sorata, los cuales no podan pasar
por bloqueos campesinos. Estos eventos se produjeron a la vez que el gobierno daba a conocer
su poltica de hidrocarburos.
47
48
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VILLA TUNARI
Villa Tunari es la Tercera Seccin municipal de la provincia Chapare. Est situada a unos 160 kilmetros de la ciudad de Cochabamba. Limita al este con
la provincia Carrasco, al sur con la provincia Tiraque, y al norte con el
Departamento del Beni. La municipalidad de Villa Tunari est subdividida
en ocho subalcaldas.54 Tiene una poblacin de 52 886 habitantes, de los cuales
51
Este artculo no pretende ser una evaluacin del desempeo de la municipalidad, sino ms
bien busca reflexionar en torno a la particularidad de que movimiento y municipio sean liderados
por los mismos actores.
52
La LPP excluye a movimientos sociales como actores protagonistas de cambios. Estos se
organizaron polticamente como partidos. En el caso de la ASP, su creacin es estratgica y
aprovecha los cambios legislativos de la poca.
53
Una de las crticas fundamentales que se hizo a la LPP fue que los partidos monopolizaban el mbito de la representacin poltica. En 2004, se modifica la CPE para responder a demandas de mayor participacin y se introduce la Ley de Agrupaciones Ciudadanas y Pueblos Indgenas, que permite a agrupaciones ciudadanas y representantes de pueblos indgenas a
presentar candidatos para elecciones municipales y/o nacionales.
54
En cumplimiento a la Ley Orgnica de Municipalidades, se han designado subalcaldes
para los municipios de Eterazama, Puerto San Francisco, Villa 14 de Septiembre, Isinuta, Chipiriri,
Aroma, Samuzabethi y Paractito.
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traduce en que el alcalde debe ejecutar lo que las bases del movimiento
deciden en reuniones sindicales.58 De esta manera se privilegian relaciones
cara a cara, haciendo difcil distinguir entre la estructura sindical y el gobierno local. Es en reuniones de la dirigencia sindical donde se toman decisiones
sobre acciones que afectarn el quehacer de la municipalidad y viceversa.
Don Delfn, un dirigente sindical, explica cmo es que sus dirigentes llegan
a puestos de poder a nivel local y nacional, y el significado que adquiere dicho
liderazgo:
[T]enemos un gobierno de los movimientos sociales porque nosotros le
hemos hecho nacer al gobierno. Nuestros hermanos trabajan en el gobierno y si no nos cumple el presidente o el alcalde o tambin nosotros lo
sacamos del gobierno. l como dirigente sindical, tiene que cumplir con las
bases, no est ah porque quiere, nosotros lo hemos puesto ah
Se puede decir que a nivel local es inviable ser candidato del MAS sin
tener experiencia sindical y haber ocupado altos cargos de dirigencia del
movimiento (ver Booth et al., 1997 en Oxhorn, 2001). Es la experiencia
sindical la que otorga legitimidad al candidato ya que lo conocen por esta
trayectoria. Asimismo, como el candidato ha sido puesto ah por las bases
del sindicato, tiene que cumplir con ellos. Es una relacin recproca.
En el Chapare hay un apoyo indiscutido por parte del movimiento sindical cocalero hacia sus dirigentes. A su vez, los dirigentes buscan el apoyo
de las bases no slo para obtener su voto lo cual se logra a travs de
campaas disciplinadas sino tambin para la implementacin de programas y proyectos locales. Esto no est libre de tensiones.
Las comunidades de Villa Tunari estn organizadas socialmente en
torno a sindicatos. Todo dueo de terreno en el Chapare tiene la obligacin de
afiliarse al sindicato de su zona. Es decir, la afiliacin al sindicato es directa y no se puede obtener tierras sin la aprobacin del sindicato. Los sindicatos
gozan de gran legitimidad en el mbito local, lo cual permite que stos jueguen
un papel destacado. Segn el anlisis de Ovando, los sindicatos asumen indirectamente la conduccin del gobierno municipal, en tanto son ellos quienes
58
Este discurso de ser voceros, o de obedecer mandando que Evo Morales y otros
dirigentes locales utilizan es frecuentemente utilizado por otros grupos indgenas como el
Subcomandante Marcos, el famoso vocero del Ejrcito Nacional Zapatista de Liberacin Nacional (EZLN) de Mxico. Morales es discursivamente multilinge (trmino de Gow y Rappaport,
2002), ya que es hbil en adaptar su discurso y emplear diferentes imaginarios dependiendo
de sus audiencias, sean stas locales o globales.
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eligen los candidatos y luego votan por ellos. Adems, los sindicatos son
fundamentales para el quehacer del municipio, ya que su accionar alcanza
desde la distribucin, gestin y uso del suelo, pasando por educacin y salud,
hasta la administracin de autoridad en los niveles donde el Estado nunca pudo
establecer su presencia (2001: 32).
Los afiliados a los sindicatos, las bases del movimiento cocalero, participan en actividades que se deciden en conjunto, que van desde marchas y
bloqueos hasta construcciones de obras comunales. Si bien esta participacin en actividades del sindicato convierte a sus miembros en individuos ms
informados y partcipes del movimiento, lo que es conocido como democracia sindical (Ovando, 2001: 31), esta participacin tambin puede resultar
coercitiva, ya que si no se participa se aplican castigos que van desde el cobro
de multas hasta la caducacin de tierras. En otras palabras, el sindicato tiene
el poder de expropiar las tierras de los afiliados que no participan, pudindose caer en una dictadura sindical. Como explica don Adolfo, miembro de
un sindicato cocalero:
Una dictadura sindical es cuando hay veces usted no va al sindicato, o
desprecia o no le obedece, no le obedece usted y habla en contra del sindicato que me hace trabajar, que me hace ir a la reunin, que vaya a la
marcha; entonces le ponen una multa, una multa por lo que no ha ido, y de
eso dicen dictadura sindical.
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La poca o nula independencia del funcionamiento del gobierno municipal con respecto a las decisiones que toma el movimiento sindical, plantea
varias interrogantes y desafos: Si es la dirigencia del movimiento cocalero
quien toma las decisiones que afectan el quehacer del municipio, cules
son las consecuencias para la poblacin que no pertenece a los sindicatos?
Cmo lograr un mecanismo local que incorpore en la toma de decisiones
a poblaciones minoritarias, como mujeres y grupos de indgenas que habitan
en la zona que no caben dentro de la estructura sindical, como Yuquis y
Yuracars?
El planteamiento de Andrs Checa, dirigente del MAS en la regin del
Chapare, refleja el desafo del movimiento gobierno: el gobierno no es
una estructura poltica, sino es una estructura sindical con ideologa.
Puede esta forma de organizacin ser incluyente, receptiva y pluralista con
aquellos grupos no representados en la estructura sindical? Cmo puede el
gobierno local, bajo su estructura actual, ser ms plural e incluyente?
GOBIERNO INDGENA
El tema identitario no puede dejar de mencionarse ya que muchos de los
concejales, alcaldes y dirigentes del sindicalismo cocalero se presentan y
autoidentifican como indgenas u originarios.
Es preciso enfatizar que este artculo no pretende cuestionar la veracidad
o falsedad de las autoidentificaciones de las personas entrevistadas. Ms
bien busca elucidar por qu ciertas identidades, en este caso las indgenas,
son ms utilizadas y tiles que otras en momentos particulares y con determinados pblicos. A priori se puede argumentar que, a nivel internacional,
hay un clima favorable para presentar y dar a conocer las demandas de los
pueblos indgenas de Bolivia. No olvidemos que segn el Censo 2001, son
ms del 60 por ciento de la poblacin total.61 Asimismo, la asuncin de Evo
Morales como primer presidente indgena de Bolivia posiciona la autoiden61
Los datos y metodologa del Censo 2001 respecto a la cuantificacin de poblacin indgena en Bolivia ha sido ampliamente discutido y debatido (ver Lavaud y Lestage, 2002). Las
preguntas del Censo para determinar identidad eran tres: Qu idiomas o lenguas habla?
Cul es el idioma o lengua en que aprendi a hablar en la niez? Se considera perteneciente
a alguno de los siguientes pueblos originarios o indgenas? Si una persona responda afirmativamente dos de estas tres preguntas, era considerada en la casilla poblacin de 15 o ms aos
que se autoidentifican con pueblos originarios o indgenas.
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Para Asterio Romero, diputado nacional del MAS y vicepresidente de la Coordinadora de las Seis Federaciones del Trpico, el ser indgena es una cuestin
62
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A MODO DE CONCLUSIN
Los miembros de la Federacin de Cocaleros de Chimor iniciaron el pedido
de expulsin de USAID del Chapare, pero la decisin fue tomada en conjunto entre varios actores, entre los cuales se destaca la participacin de la
Mancomunidad del Trpico, conformada por los alcaldes de Villa Tunari,
Shinaota, Entre Ros, Ivirgarzama, Chimor y Puerto Villarroel; dirigentes de
sindicatos cocaleros, y algunos diputados del MAS.67
Asterio Romero, diputado del MAS y vicepresidente de la Coordinadora
de las Seis Federaciones del Trpico afirma ser uno de los principales promotores de la expulsin de USAID y destaca que la plana mayor del Chapare
que determina muchas situaciones est conformada por la estructura de
las Seis Federaciones:
La estructura de las Seis Federaciones es claramente: vienen los sindicatos, las centrales, despus la Federacin y las Seis Federaciones. Esa es la
mxima instancia que muchos aspectos, que muchas decisiones tomamos
las Seis Federaciones, juntamente con nuestros alcaldes y concejales. Conformamos como unas 40 personas: los ejecutivos, las ejecutivas [de las Federaciones], los alcaldes, los concejales, el presidente, los diputados. Esa es la
plana mayor del Chapare que determina muchas situaciones. Y siempre
hemos sido muy unidos en todo.
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BIBLIOGRAFA
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http://www.nasaacin.org/sobre_acin.htm
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de agua. Esto ltimo ha sido de gran importancia en la regin, toda vez que
la agroindustria de la caa y el papel, que produce el 30 por ciento del
azcar nacional, depende del agua que nace en las montaas de esta regin.
Luego de mltiples negociaciones con empresarios y el Estado, las comunidades lograron que se les entregaran tierras de partes bajas para incrementar las zonas que garantizan la seguridad alimentaria; a cambio de
ellas, funcionaran como guardabosques en las cuencas de los nacimientos
de agua y cabeceras de los ros.
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La Guardia Indgena (GI) es uno de los principales mecanismos de proteccin de la vida y del proceso organizativo que forma parte del Plan de Minga
en Resistencia; es una expresin ancestral y est vinculada directamente a las
propias autoridades. Para las mujeres, la GI es un espacio de formacin, participacin y proteccin, a la vez que un mecanismo de vigencia de dignidad y
derechos. En palabras de una mujer de ACIN, esto es percibido como:
un espacio igualitario cuando yo estoy en la guardia nunca pretendo
ser hombre, porque yo debo ocupar mi puesto de mujer, siempre soy mujer
aqu y en cualquier parte, me han dado la posibilidad de hacer las cosas iguales, me dan la oportunidad de compartir la experiencia con los compaeros,
pero en el acto en s es diferente porque nuestro pensamiento es de proteccin, es sensible. Cuando uno da garrote piensa que puede ser a mi hijo a
quien se le est dando, uno piensa que es mam, una es dada a la proteccin.
Ha sido bastante diferente y difcil, incluso cuando me tengo que dirigir a
los mismos compaeros, porque con la familia es ms pasivo, pero con los
hombres uno tiene que demostrar una posicin (Unifem, 2005).
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y formacin de las comunidades en temas relativos al gnero y a los derechos de las mujeres.
LA MINGA
El manejo comunitario tanto en la comprensin del fenmeno como en la
gestin, ha llevado a que la ACIN se haya apropiado con xito de la nueva
institucionalidad, incrementando su capacidad de ofrecer valores y comportamientos a una sociedad nacional en crisis, en una nueva forma de dilogo
intercultural; ofreciendo en ste lo que desde su cultura y autonoma los hace
fuertes y originales. No hay un colombiano que no entienda hoy lo que
significa una minga y el extraordinario papel que este modelo de convivencia
y ejercicio de la solidaridad tiene para enfrentar con xito cualquier tipo de
empresa o adversidad.
Por mandato comunitario, cuando se adjudica tierra a una familia, sta
se compromete a trabajarla y a participar un da a la semana en la minga comunitaria, que es una forma de trabajo colectivo donde participan las familias
representadas por uno o varios de sus miembros. La tradicin cultural Nasa
define la minga como un ejercicio en comunidad, un reconocimiento con
humildad sobre el valor del inters colectivo y la conciencia que ste es
superior al individual. La minga, que cuando es convocada tiene prioridad
sobre cualquier otra actividad, es adems una ocasin de encuentro: al finalizar la jornada se comparte comida y entre todos evalan y programan nuevas
tareas. Si la familia no cumple este requisito, se le sanciona y se puede llegar
incluso a perder la parcela para adjudicarla a otra. Antes, slo los hombres
eran titulares de la adjudicacin, pero desde hace ya varios aos se hace
tambin a la mujer como cabeza de hogar.
Adems de la minga, la comunidad tambin celebra asambleas, que
es el encuentro para la informacin, reflexin, anlisis y toma de decisiones. Las asambleas se rotan por veredas para facilitar la participacin de
todos. Hay asambleas zonales, generales, y congresos regionales y nacionales. Han habido asambleas memorables organizadas por la ACIN en los ltimos
15 aos, como la que se hizo para juzgar el homicidio por la guerrilla del
ELN del ex alcalde Marden Betancur, donde participaron 3,500 personas; la
marcha a pie hasta Cali, a lo largo de 50 kilmetros con participacin de 37 mil
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personas; el Congreso Zonal de Jambalo en diciembre de 2002, con la asistencia de 12 mil personas, para reafirmar el control de su territorio ante la
amenaza de grupos armados.
Ninguna haba tenido la magnitud de la reciente Minga Nacional de los
Pueblos, que logr la movilizacin de miles de indgenas que marcharon
desde el 6 de octubre de 2008, del departamento del Cauca a Bogot, luego
que el presidente Uribe se negara a reunirse con ellos all, argumentando que
los indgenas estaban siendo manipulados por la guerrilla. Esta acusacin indign a los indgenas, pues su historia de luchas y sacrificios estaba siendo
manchada con esa afirmacin. Esta minga, que convoc atencin nacional
e internacional durante los varios das que pas recorriendo pueblos y
ciudades en la multitudinaria manifestacin en Bogot, sintetiz en una
frase uno de los principios que les otorga mayor fuerza y legitimidad: No
volveremos a pedirle audiencia a nadie, porque nosotras y nosotros, la
Minga de los Pueblos, somos el pas y la autoridad.3
Las asambleas y mingas fueron muy importantes en la recuperacin del
territorio y el fortalecimiento de las comunidades en los aos setenta, periodo durante el cual se consolid la organizacin regional de cabildos del
Cauca como la ms slida del pas, y fue el motor de lo que es actualmente la
Organizacin Nacional Indgena de Colombia, ONIC.
La historia de esta regin del norte del Cauca, en particular durante los
ltimos cincuenta aos, cuenta con muy elocuentes episodios respecto a lo
lgido del conflicto de los pueblos indgenas en la defensa de su autonoma, su
cultura y su tierra, expresin del consenso esencial sobre lo que es entendido como garanta bsica de su sobrevivencia. Como se explica en un documento elaborado por los cabildos indgenas de la zona norte del Cauca:
Una vez constituida la repblica, a comienzos del siglo XIX, los resguardos
fueron invadidos por terratenientes blancos, quienes convirtieron a los indgenas en terrajeros, motivados por las polticas de estado que pretendan
civilizarlos y por la poltica bipartidista que dividi a las comunidades.
Slo a partir de los aos de 1960, despus de las luchas lideradas por Manuel
Quintn Lame, a comienzos del siglo XX, las cuales fueron sofocadas en la
poca de la gran violencia durante los aos de 1940 a 1950, fue posible
recomenzar en el norte del Cauca, la lucha por la recuperacin del territo3
Minga Nacional de los Pueblos. Pgina Web preparada por estudiantes de Trabajo Social
de la Universidad Nacional de Colombia, noviembre de 2008.
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Citado en J. Rappaport (1998), The Politics of Memory, Duke University Press, p. 24.
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Dado que las tierras de resguardo indgena, al estar por fuera del comercio,
no pagan impuestos, se logr que en esta regin sea el Estado el que pague
el impuesto predial de sus habitantes al municipio, a cambio de un da de
minga a favor del municipio, junto con otras ventajas que se derivan del nuevo
orden en la regin; esto ha hecho que muchos campesinos hayan renunciado a la escritura privada de su finca integrando sta a favor del resguardo y
evitando de esta forma la prdida de la tierra y la descampenizacin. Esta
forma de colectivizacin de la propiedad de la tierra ha comenzado a ser
adoptada por comunidades afrodescendientes, y ha servido de base para la
creacin de reservas campesinas en el pas como una forma de evitar que
colonos en zonas de frontera agrcola desarrollen fincas que despus venden
(por voluntad propia o porque son forzados) a narcotraficantes y terratenientes ganaderos, como fue comn durante los aos de expansin de
frontera agrcola en el pas, y que es una de las causas ms visibles de la
formacin de guerrillas en el campo colombiano.
Entre los cambios drsticos que por las mltiples violencias han estado
ocurriendo en Colombia, est el cambio de porcentaje entre poblacin urbana
y rural. Para los aos sesenta, el 80 por ciento de la poblacin era rural y
20 por ciento urbana. En la actualidad se ha invertido esta proporcin en todo
el pas, mas no en el norte del Cauca donde todava el porcentaje ronda en un
75 por ciento de poblacin rural, con un alto porcentaje de autosuficiencia
y autonoma. Esta estadstica es elocuente del balance que la ACIN ha logrado
frente a la continua amenaza que, por factores econmicos, la guerra, la presin
de latifundistas, ganaderos, narcotraficantes y empresarios, ha acelerado el
proceso de descampenizacin y migracin a las ciudades.
Otro factor muy importante en la ampliacin del territorio de la ACIN ha
sido la negociacin con el gobierno nacional de una indemnizacin por
la masacre del Nilo, donde la fuerza pblica fue declarada por la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos culpable del crimen de 20 indgenas,
ante lo cual la ACIN propuso y obtuvo del gobierno 10,367 hectreas de tierra
plana, en su estrategia de incrementar su frontera de reserva alimenticia. Este
compromiso apenas se ha cumplido parcialmente y fue una de las demandas en la pasada Minga de los Pueblos. Tambin se han firmado convenios
con universidades y centros de experimentacin agrcola para el desarrollo de
una tecnologa avanzada y sustentable para el mejor desarrollo agrcola en
la regin.
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la mesa en la negociacin y pacto con las comunidades. El grado de organizacin y conciencia es un reto que pone al Estado contra la pared en su propio
escenario; en el caso de la ACIN, se ha logrado que ste tenga que afinar sus
respuestas y ajustarse con ms rigor a las reglas establecidas por la Constitucin y las leyes.
El ejercicio de una democracia directa y autonmica ejercida sobre la base
de las propias instituciones comunitarias; la construccin de gobierno local
participativo; la produccin comunitaria de bienes pblicos y el control comunitario de todos estos procesos, ha probado que es la mejor va para el encuentro de respuestas y soluciones, no importa lo grave, el tiempo transcurrido o
la dimensin de los problemas. Slo cuando las comunidades asumen el papel
que les corresponde en la administracin o desarrollo de su vida y derechos, es cuando las cosas realmente comienzan a cambiar.
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El estudio del gobierno local en Amrica Latina abarca muchos de los temas
ms importantes abordados en ciencias polticas: descentralizacin, reforma
institucional y sus efectos, la necesidad de reducir la distancia entre Estado
y sociedad, y la meta de mejorar la calidad de la democracia. Aunque Bolivia
comenz relativamente tarde el proceso de descentralizar el poder poltico,
recursos y responsabilidad administrativa al nivel local de gobierno, rpidamente se convirti en uno de los casos nacionales ms estudiados y recibi
admiracin desproporcionada del extranjero. Esto es atribuible a la proporcin significativa del presupuesto nacional transferida a los municipios, as
como al diseo peculiar de instituciones locales, la cual incorpor un mecanismo (comits de vigilancia) a travs del cual los actores de la sociedad civil
pueden participar en las decisiones de planeacin y presupuesto y en el monitoreo del gasto pblico.
Otro aspecto peculiar de la reforma municipal de Bolivia es la gran medida
en que instituciones basadas en tradiciones de estilo occidental de administracin y gobierno fueron extendidas a culturas indgenas en reas rurales
as como a reas urbanas dominadas por inmigrantes del campo y sus
descendientes que tenan prcticas y normas propias preexistentes de autogobierno. Debido a que los indgenas bolivianos constituyen una mayora
* Texto preparado para la conferencia Contemporary Local Governments in Latin America,
Woodrow Wilson International Center for Scholars/Universidad Autnoma Benito Jurez de
Oaxaca, Oaxaca, Mxico, 2 y 3 de octubre de 2008. Traduccin del ingls al espaol de Jorge
Hernndez Hernndez.
** Associate Professor, Department of Political Science, University of Connecticut. La
autora desea agradecer a Eduardo Crdova y Abraham Borda por la asistencia con la investigacin realizada en Bolivia.
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rurales aledaas, con los recursos distribuidos principalmente segn la poblacin. Subsecuentemente otros recursos se agregaron: ayuda internacional
dirigida a reducir la pobreza a travs de la iniciativa Heavily Indebted Poor
Countries II (Pases Pobres Altamente Endeudados II); fondos nacionales
hechos disponibles a travs de la Cuenta Especial del Dilogo Nacional 2000,
y un Impuesto Directo sobre Hidrocarburos que el gobierno de Morales
negoci en 2006.4 Los gobiernos municipales adquirieron la responsabilidad
de promover desarrollo econmico y social, construir y mantener infraestructura pblica y administrar las provisiones de salud y educacin.
El aspecto ms inusual de la LPP fue el establecimiento de comits de
vigilancia municipal, que representaban a las comunidades campesinas,
comunidades indgenas y vecindades urbanas, pero excluan a grupos no
organizados de manera territorial, como organizaciones de negocio y de
mujeres. Los comits de vigilancia revisan registros pblicos relacionados con
presupuestos y contratos municipales, y monitorean la implementacin de
obras pblicas.
La LPP requiere de los gobiernos municipales un proceso participativo
de planeacin que incorpore representantes del comit de vigilancia y ciudadanos comunes a travs de la participacin en asambleas peridicas. Los comits de vigilancia y los ciudadanos han de participar en la elaboracin de los
Planes de Desarrollo Municipal o PDM de cinco aos requeridos por ley. Debido a la falta de educacin y experiencia en la mayora de los gobiernos
municipales, un conglomerado de ONG y agencias de asistencia internacional normalmente supervisa el proceso. Los comits de vigilancia, entonces,
someten sus propuestas a la aprobacin del consejo municipal. En la prctica puede que haya poca participacin de las OTB (Organizaciones Territoriales
de Base) o de los comits de vigilancia si las condiciones polticas son adversas, o si las ONG efectivamente dominan el proceso (Ayo, 1999, 2004; Booth,
Clisby y Widmark, 1996: 28-29; Gray Molina, 2001: 79-80; Van Cott, 2000:
185-186). El consejo municipal es el responsable de asegurar que los planes
de cinco aos sean preparados de una manera participativa y de elaborar
los ms detallados Planes Operativos Anuales (POA). Los POA tambin han de
formularse de manera participativa en consulta con los comits de vigilancia.
Los miembros del comit presentan objeciones a la oficina de Participacin
4
El gobierno boliviano estima que los nuevos contratos generarn ms de $1.3 mil millones
anualmente (La Razn, 2006a, 2006b).
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ESTUDIOS DE CASO
En 2005, dirig investigaciones en el Chapare de Cochabamba y el altiplano de
La Paz. Me enfoqu en municipalidades donde MAS y MIP, respectivamente,
han tenido ms experiencia de gobierno local. A continuacin proporciono
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Cochabamba
El Chapare de Cochabamba nombra a la regin subtropical integrada por
tres provincias del departamento Chapare, Tiraque y Carrasco. Tiene una
extensin territorial de 6 millones de acres, con los mayores asentamientos a lo largo de la autopista que comunica a las ciudades de Cochabamba
y Santa Cruz a travs del trpico. Slo los habitantes de ciudades mayores
como Villa Tunari y Chimor tienen acceso a electricidad, atencin mdica y
otra infraestructura bsica y servicios pblicos. Hoy, la mayora de la poblacin consiste en inmigrantes Quechua y Aymara del altiplano de Cochabamba
(74 por ciento) y del resto de Bolivia (26 por ciento). Estos inmigrantes se
asentaron en territorio de los grupos indgenas de tierras bajas, como son
los Yuracare y los Yuquis, quienes viven hoy en tensin con las colonias
indgenas paracaidistas con tradiciones culturales y organizacionales distintivas (Herbas Camacho, 2000: 33; Vargas y Draper, 2004: 67).
Entre 1960 y 1980 la colonizacin y desarrollo econmico de Chapare fue
guiada por organizaciones de autogobierno llamados sindicatos, que fueron
formados por grupos de parentesco y vecinos en respuesta a la necesidad
de obtener ttulos legales de las tierras, de exigir acceso a servicios bsicos
como caminos, escuelas y electricidad, y de presionar al gobierno para la
obtencin de servicios agrcolas (Healy, 1991; Lizrraga, 1998: 54). Los
sindicatos jugaron un papel vital en la provisin de servicios y en la mediacin
de disputas entre los colonos y sus descendientes. Los sindicatos de cocaleros proveyeron sistemas de justicia local y de resolucin de conflictos, y
establecieron lazos culturales y sociales de reciprocidad y solidaridad.
Hasta las elecciones municipales de 1995, los sindicatos y las Federaciones
regionales eran la nica fuente de autoridad legtima (Crdova, 2004: 52-60).
Para 1985 los sindicatos controlaban la mayora del trpico entero de Cochabamba. Se haban convertido en una vital y hegemnica fuerza poltica,
social, cultural y econmica, tanto as que se volvi imposible vivir en la
regin sin ser miembro de algn sindicato, con la excepcin de residentes
de pequeos centros urbanos o tribus indgenas en reas remotas (Atlas del
Trpico de Cochabamba, 2004: 40-43). Al hacerse ms densa la poblacin,
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por parte del marido. Inclusive con el apoyo de la pareja, las mujeres siguen
siendo responsables de la mayora de las actividades domsticas y del cuidado
de los nios, y de contribuir al ingreso familiar.
La ASP obtuvo el control del gobierno municipal de Chapare despus de
1995. Al mismo tiempo que se adaptaron a la estructura legal rgida impuesta por la Ley de Participacin Popular y leyes de administracin de recursos
pblicos, los cocaleros impusieron sus propias formas de toma de decisiones y de control de recursos. Los candidatos electos para posiciones
locales son escogidos de la misma forma como se ocupan las posiciones dentro del movimiento social. Cada sindicato ofrece uno o varios posibles candidatos, los cuales se paran frente a la asamblea. Los participantes
en la asamblea votan parndose detrs del candidato al que apoyan; el
candidato con la fila ms larga gana la primera posicin disponible, seguido
por el candidato con la segunda fila ms larga, etctera (Crdova, 2004;
Lizrraga, 1998: 58). Una vez electos, los lderes campesinos siguen las
prcticas polticas de su Federacin, en vez de cumplir con las normas del
sistema poltico formal. Por ejemplo, los candidatos del MAS normalmente
deben firmar un pacto antes de la eleccin, en el que se comprometen a renunciar a la mitad de sus mandatos a favor de sus suplentes (electos simultneamente por ley, para servir en el caso de que el consejero titular no pueda
cumplir la funcin), con el fin de desconcentrar al poder poltico y proveer
de experiencia poltica a una cohorte mayor de lderes (Lizrraga, 1998: 56;
entrevista, Eduardo Crdova). Estos incidentes reflejan una prctica predominante en reas rurales, la de rotar lderes campesinos varones en las
responsabilidades de liderazgo comunitario; prcticas que se han transferido a la esfera de los gobiernos municipales por las organizaciones campesinas afiliadas (Gray Molina, 2003: 360).
Con la ocupacin de oficinas municipales por parte de los cocaleros,
sus representantes obtuvieron mayoras en los comits de vigilancia. Debido
a que respondan a las mismas fuerzas polticas y sociales, los comits de
vigilancia no podan desempear las funciones de monitoreo y sancin
descritas en la ley. Normalmente, los miembros de los comits de vigilancia
y funcionarios del gobierno municipal conservan, de manera simultnea,
posiciones en sus sindicatos u organizaciones centrales. De esta forma, sin
que fuese la intencin, la LPP cre una fusin entre el Estado y la sociedad
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civil, ms que un mecanismo mediante el cual la sociedad haca responsables a sus funcionarios pblicos.
Un reto fundamental para los gobiernos locales en Chapare era el de
aprender la compleja metodologa de la planeacin participativa, creacin
de reportes, contabilidad y de participacin requerida por la LPP. Entre
1995 y 1996 el gobierno boliviano, con frecuencia a travs de ONG, patrocin
numerosos talleres despus de repetidas peticiones de los gobiernos municipales (Crdova, 2004: 5; Cruz, 1998: 27).
Por la falta de entendimiento, en los primeros aos de oficina los representantes de los cocaleros a menudo pasaban por alto los requerimientos
legales para desarrollar un PDM de cinco aos o un plan de operacin anual.
Frecuentemente los gobiernos municipales llevaban a cabo el trabajo y luego,
de manera retroactiva, escriban sus planes anuales de operacin, ignorando
tanto el requerimiento legal de la planeacin como los requerimientos de
planear utilizando una metodologa participativa particular. Esto gener
problemas con la Contralora General Nacional, que intervino varias veces.
Como resultado, los gobiernos del MAS aprendieron a seguir las reglas ms
cuidadosamente y, por lo menos, a facilitar la participacin de grupos no afiliados a la estructura organizacional de los cultivadores de coca.5
Para muchos ciudadanos de Chapare, el logro poltico sustantivo ms
importante del MAS es el uso estratgico de los gobiernos municipales en la
lucha contra la erradicacin de la coca. La dominacin electoral de Chapare
facilita la movilizacin de los recursos del gobierno municipal contra los
esfuerzos de erradicacin de coca, y facilit la expansin del MAS como un
movimiento nacional poltico que ha tenido representacin en el Congreso
nacional desde 1997, y en el ejecutivo desde 2005. Como declar el alcalde de
Chimor, Epifanio Cruz, en 1998:
Nuestros diputados por lo menos harn escuchar nuestras voces y no
ser como antes, en que firmbamos y firmbamos convenios que nunca se
cumplan, a pesar de la aparente seriedad de los compromisos y las marchas
que hemos realizado a la ciudad de La Paz. Es verdad que no vamos a
detener con estos dos diputados la reduccin violenta de cocales y la represin, porque no somos mayora. Pero s podemos reclamar mediante estos
diputados y los alcaldes ms, que estamos enviando algunos votos resolutivos para que no se realice la reduccin forzosa de cocales (Cruz, 1998: 30).
5
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Chimor, Carrasco
Chimor es un cantn de 15.264 habitantes, 82.7 por ciento de los cuales
vivan en pobreza en el ao 2001. La mayora de la poblacin se identifica
como Quechua (67.6 por ciento), 5.1 por ciento se autoadscribe como Aymara y la poblacin restante pertenece a grupos menores de las tierras bajas
(Lizrraga y Villarroel, 1998: 10). Adems de los migrantes Quechua y
Aymara, hay aproximadamente 1,200 Yuracares y 160 Yuquis habitando
territorios indgenas protegidos (Censo Nacional de Poblacin y Vivienda
2001; Herbas Camacho, 2000: 33). La organizacin de la sociedad civil
dominante en Chimor es la Federacin Especial de los Trpicos de Chimor (FETCH ), integrada por cultivadores de coca. La organizacin se
compone de 127 sindicatos organizados en 13 centrales (Crdova, 2004: 61;
Quispe, 1998: 119).
Chimor contiene 26 Asociaciones de Productores, creadas originalmente bajo el programa de desarrollo alternativo del gobierno nacional para
competir con los sindicatos independientes, y que hoy son el brazo econmico de los sindicatos (Atlas del Trpico de Cochabamba, 2004: 43). Tambin
existen asociaciones de productores ligadas al gobierno y a sus polticas
de desarrollo alternativo y, por esta razn, son marginadas de las actividades de la Federacin y del gobierno municipal. Diez juntas de vecindades
urbanas, en representacin de 833 miembros, son representadas a su vez en
el comit de vigilancia. El Comit Cvico de Chimor ha representado intereses urbanos y de negocios, previo a la LPP; desde entonces ha sido marginado
debido a la hegemona poltica de la Federacin de cocaleros y a falta de reconocimiento legal del comit (Herbas Camacho, 2000: 37-38).
Antes de 1995 nunca se haba tenido un plan municipal de desarrollo
para Chimor y el cantn no tena recursos propios. Entre 1985 y 1995, las
comunidades rurales planearon y financiaron proyectos de desarrollo modestos utilizando recursos propios y trabajo obligatorio de miembros del sindicato. Este proceso de organizacin comunitaria se transfiri al gobierno
municipal cuando el mismo liderazgo del sindicato asumi estas posiciones
electas (Cruz, 1998: 25).
La ASP domin las elecciones municipales de 1995 en Chimor con
casi el 70 por ciento del voto vlido, ganando cuatro de los cinco asientos
del consejo municipal (Cruz, 1998: 31). El partido populista UCS (Unin
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Cvica Solidaridad) logr colocar a un miembro en el consejo, quien representaba los intereses de los residente urbanos (Lizrraga y Villarroel, 1998: 13).
Epifanio Cruz fue electo por la Federacin para ser su candidato a alcalde, y
los electores campesinos obedientemente votaron por el nombramiento de la
Federacin (Quispe, 1998: 119). Al ganar por mayora absoluta, la posicin de alcalde no poda ser contendida por concejales municipales, como
frecuentemente ocurre con reas polticamente ms fragmentadas. Segn
Cruz, esta hegemona poltica facilit considerablemente la coordinacin
entre el alcalde y el consejo municipal, a pesar de algunas objeciones y pequeos problemas, y esto ha facilitado la continuidad y estabilidad en la
administracin del gobierno local (Cruz, 1998). En contraste, en otras partes de Bolivia los alcaldes rara vez cuentan con una mayora en el consejo
municipal y por ende, la planeacin y el manejo del presupuesto son altamente conflictivos.
El gobierno municipal de la ASP compens la escasez de recursos al
convenir de manera regular eventos de trabajo comunitario obligatorio. Los
recursos eran inadecuados, segn funcionarios locales, debido a la dramtica subestimacin de la poblacin hecha por el censo del gobierno lderes
locales cuentan 18 mil habitantes segn su propia encuesta, ms del doble
de la cifra oficial de aproximadamente 8 mil en el censo de 1992 (Herbas
Camacho, 2000: 39, 87).6
Entre 1994 y 1996, Chimor tuvo tres diferentes alcaldes y cambios
frecuentes en el Consejo, a la par de la disminucin de la representacin
de centro urbano en el gobierno local. Despus de que miembros del comit de
vigilancia, en representacin de constituyentes urbanos-mestizos, acusaran al gobierno del uso inadecuado de fondos, la Controlara General congel los recursos de Chimor por ocho meses. La Controlara emiti un
reporte en 1997 en el que criticaba al gobierno municipal por no lograr
distribuir fondos de manera equitativa entre su poblacin, entre otros problemas, y exhortaba al gobierno a hacer algunos cambios. El alcalde Cruz
aduce que los fondos fueron equitativamente distribuidos, argumentando
que el censo de 1992 subestimaba exageradamente el nmero de habitantes
rurales por una proporcin de cuatro a uno y que, consecuentemente,
6
Las cifras oficiales son ms bajas debido a patrones de migracin que han dejado fuera
del rea a algunos cocaleros durante la toma del censo, as como a sospechas de funcionarios de
gobierno.
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haba una sobre representacin de habitantes urbanos. Cruz tambin acusa a las elites urbanas-mestizas de fabricar cargos de corrupcin por razones polticas, y atribuye muchos de los errores del gobierno a la falta de
conocimiento y experiencia con respecto de las normas municipales. El gobierno nacional tambin urgi al municipal a emprender proyectos a una
escala geogrfica ms grande, por ser de mayor productividad que proyectos menores para un nmero elevado de comunidades. Cruz explica que la
concentracin en proyectos pequeos se genera de las demandas de cada
sindicato por administrar sus propios recursos, y la constante resistencia de
lderes sindicales por colaborar a niveles superiores. En la auditora realizada en 1998, la Controlara determin que la mitad de los problemas haban
sido atendidos y que el resto deba ser corregido para finales de 1998 (Lizrraga y Villarroel, 1998: 17).
La congelacin de los fondos municipales coparticipativos detuvo el
trabajo en todos los proyectos programados para finales de 1996 y principios de 1997. Despus de 1996 se logr mayor estabilidad poltica, pero los
conflictos continuaron dentro de la Federacin local y el MAS, que como lderes batallaron por tener acceso al poder mientras ciertos lderes hicieron
errores, intencionales o inadvertidos, con respecto a la administracin de
recursos (Herbas Camacho, 2000: 70-71, 81). Un concejal de la ASP que representaba al centro urbano fue removido en 1997, debido a las rivalidades
entre miembros urbanos y rurales del partido. Lderes rurales argumentaron
que l haba propuesto demasiados proyectos para ser llevados a cabo en
reas urbanas ms que en las zonas rurales que los campesinos deseaban
priorizar. En esta primera Administracin, la Federacin de cocaleros tena
suficiente poder para forzar a dos concejales municipales a renunciar porque sus lderes desaprobaban su desempeo (Lizrraga y Villarroel, 1998:
13, 34). A otro consejero de la ASP se le forz a renunciar en 1998, al ser acusado
de actividades ilcitas relacionadas con la ley de erradicacin de coca (Ibid.).
Las condiciones mejoraron despus de que el gobierno nacional patrocin talleres para informar a los ciudadanos acerca de sus derechos bajo
la nueva ley, y para capacitar a lderes municipales electos y empleados en la
metodologa compleja para planeacin y toma de decisiones (Cruz, 1998:
26-27). Cruz comenta:
Nuestra falta de experiencia en la administracin pblica y nuestro escaso
conocimiento de la LPP, hizo que muchas veces se ejecutaran de manera
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La Paz
Las condiciones polticas en municipios de mayora indgena son diametralmente opuestas en La Paz, no obstante la idntica estructura legal-institucional de gobierno local, as como tradiciones culturales similares que fueron
importadas por inmigrantes del altiplano a Chapare. La Paz es el departamento con la segunda mayor proporcin de poblacin indgena (77.5 por
ciento) y es el ms poblado del pas (2350,466). Aunque la pobreza en el
departamento de La Paz se situaba alrededor del promedio nacional en 1992
(70.9 por ciento para Bolivia, 71.1 por ciento para La Paz), la pobreza disminuy a una tasa mucho ms lenta que el promedio nacional: mientras que la
pobreza nacional declin a 58.6 por ciento para el 2001, en La Paz haba
declinado a 66.2 por ciento (Censos 1992/2001). En contraste, en la econmicamente dinmica Cochabamba la pobreza ha declinado a 55 por ciento.
La falta de progreso es particularmente marcada en las reas rurales de La
Paz, donde la pobreza se ha incrementado. Los municipios rurales en La Paz
encaran los problemas socioeconmicos ms serios y, debido a la escasa poblacin de pueblos rurales, han tenido relativamente menos recursos
para atenderlos.
En contraste con la abrumadora hegemona de un partido en Chapare
el MAS, en el altiplano indgena de La Paz la poltica municipal se caracteriza por la fragmentacin partidaria extrema. En 2004 en el departamento
de La Paz, 9.36 medios polticos en promedio partidos, grupos de ciudadanos y pueblos indgenas combinados competan en cada eleccin municipal
en La Paz. En promedio, 6.42 medios polticos lograron al menos 5 por
ciento del voto en aquellas elecciones, mientras que en Cochabamba slo 4.51
medios polticos excedieron el umbral del 5 por ciento. Otra manera de
apreciar el alto nivel de fragmentacin es analizar el porcentaje del voto
recibido por el partido en primer lugar. A nivel nacional, el MAS gan ms
mayoras absolutas que cualquier otro partido en las elecciones de 2004:
21.13 de los 45 municipios de Cochabamba eligieron a alcaldes por mayora
absoluta en 2005, mientras que slo cuatro de los 71 municipios de La Paz
eligieron a su alcalde de manera directa (La Prensa, 2004: 4). La mayor
fragmentacin en La Paz comparada con Cochabamba significa no slo
apoyo dbil para los ejecutivos y mayor lucha poltica por poder y recursos
dentro de los municipios, sino tambin ms inestabilidad poltica, ya que
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ms tnico de organizacin social basada en ayllu, que a menudo se presenta abiertamente hostil, presenta un ambiente poltico singular para el MAS:
los conflictos son menos rural-urbano, indgena-mestizo, y ms partisanos
y personales. Esta situacin tambin refleja la mayor diferenciacin en
sociedad civil en el altiplano, especialmente la tensin entre el sistema de
organizacin campesina y las organizaciones ayllu, que tienden a coincidir
geogrficamente. Comparado con la econmicamente dinmica Chapare,
hay poca inversin o potencial econmico en el fro y seco altiplano. La regin
comparte con Chapare una historia de confrontacin violenta con el Estado,
y de radicalismo de izquierda.
Los partidos que eligieron a un consejero cada uno fueron: MNR, UCS, MRTKL y ADN-PDC.
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La tradicin de fragmentacin poltica continu en las elecciones municipales de 2004. Cinco partidos ganaron asientos que fueron contendidos
por nueve partidos o grupos ciudadanos. El MIP gan 20.22 por ciento del
voto y eligi al alcalde Gabriel Calle Condori. El MAS gan el quinto asiento
con 12.83 por ciento del voto (www.cne.org.bo). Cuando visit el municipio,
en julio de 2005, haba una concejala adicional del MIP. El alcalde y la concejala, ambos del MIP, haban formado una alianza con los concejales de otros
dos partidos, dejando al concejal del MAS y a otro concejal en oposicin. El
gobierno apenas haba abierto sus oficinas en julio, despus de que la
Controlara descongel las cuentas del municipio.10
Segn el alcalde Condori, se organizan asambleas cada dos semanas en
las que el consejo municipal, el alcalde y sus asesores se renen con organizaciones de la sociedad civil. Tales asambles se integran por representantes de las dos principales organizaciones locales, una indgena (originario), la
cual corresponde al movimiento ayllu, y afiliada local de la organizacin
nacional campesina CSUTCB.11 De manera confidencial, un concejal coincidi
en que hay mucha transparencia en la manera en que el dinero se gasta y
la consulta con organizaciones de la sociedad civil:
Siempre vemos quin saca dinero, cunto dinero estn tomando. Cada
jueves hay una sesin de las autoridades y a la sociedad civil se le informa cmo se est gastando el dinero. Las sesiones son abiertas al
pblico y representantes de la sociedad civil siempre estn presentes.
El dinero se comparte equitativamente entre todas las comunidades. A
cada comunidad le toca su porcin (entrevista, Ayo Ayo, 28 de julio, de
2005).
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manejo de sus propias culturas y subjetividades no solamente con los estados, sino tambin con organismos y organizaciones internacionales, ya sea
intergubernamentales o no gubernamentales, intereses multinacionales,
cientficos y profesionales que participan en el quehacer legal y el establecimiento de polticas internacionales. Adems, en la bsqueda por la justicia
y nuevas alternativas a la globalizacin y a las polticas neoliberales, estos
intelectuales y activistas tambin se ven forzados a negociar la definicin y
el manejo de sus culturas con otros movimientos sociales. Por otra parte,
dentro del mismo Movimiento Indgena Global, tambin hay quienes tienen
un inters particular en delimitar el universo de aplicacin de la definicin de la indigeneidad vis vis grupos que buscan ser reconocidos como
indgenas.
Si bien los Pueblos Indgenas han logrado reconocimiento como actores
polticos, como sujetos de derecho internacional2 y como guardianes de
culturas milenarias que deben de ser protegidas y promovidas, cada pueblo
y organizacin indgena que ha incidido a nivel internacional tiene una visin
especfica de lo que es ser indgena y cul es su problemtica. A pesar de
que se han realizado muchos estudios sobre indigeneidad dentro del sistema de la ONU, an no hay un consenso, y no necesariamente lo habr,
sobre una definicin legal de indgena ni en qu se puede sustentar. Son
muchos los actores polticos globales quienes han repercutido de manera
importante en la definicin de la indigeneidad, as como existen varias definiciones elaboradas por expertos y que, sin embargo, s son utilizadas en
la prctica en el quehacer del sistema de la ONU.3 No obstante, es importanhan adquirido un estatus social dentro de sus comunidades y organizaciones de base debido
a su capacidad de anlisis, organizacin y movilizacin frente a los problemas a los que se
enfrentan (ver Esteva y Prakash, 1998) y a su capacidad para reformular un proyecto tnico
compartido con base en una identidad establecida como indgena (ver Velasco Ortiz, 2005).
Para una explicacin de cmo se ven a ellos mismos los intelectuales indgenas ver Zapata
Silva, 2007.
2
Por ejemplo, la Declaracin de los derechos de los Pueblos Indgenas fue adoptada por la ONU
en septiembre de 2007, pero fue desde la dcada de los aos setenta del siglo pasado que se
comenz a considerar a los indgenas como sujetos de derecho internacional (Minde, 1995).
En la dcada de los ochenta se comenz a delinear y a negociar dentro del seno de la entonces Comisin de Derechos Humanos esta declaracin, como resultado del estudio de Jos R.
Martnez Cobo. Este estudio sobre la discriminacin de los pueblos indgenas contina siendo
un referente fundamental en la definicin de los Pueblos Indgenas as como en el entendimiento de su situacin actual.
3
En mi tesis de doctorado exploro en detalle estas definiciones de indigeneidad as como
las dinmicas en que algunas de ellas se generaron (Escrcega, 2003a).
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te reconocer el papel que las mujeres y los migrantes indgenas han tenido
en este proceso porque ellos han desafiado de una manera profunda estas
definiciones, llegando a cambiar, inclusive, la agenda de los organismos
internacionales. Esto se ve reflejado tambin dentro de los Foros Sociales que
se han venido realizando desde 2001 bajo la cubierta del Foro Social Mundial,
como respuesta alternativa de la sociedad civil al neoliberalismo y a las polticas destructoras de organizaciones intergubernamentales. Tanto las mujeres como los migrantes indgenas buscan, y en algunos casos tienen, una voz
importante en el trabajo de la ONU y en la programacin de los temas y
actividades de los foros sociales.
Hay una gran variedad de debates que se entretejen e informan las
definiciones de lo indgena. Por ejemplo, una parte de los discursos gira
en torno a la definicin de los Pueblos Indgenas como pueblos, en el sentido que los estados y el sistema jurdico le dan a las naciones; otra parte
de los discursos gira alrededor del tipo de ciudadana y derechos que se
les deben de otorgar a los Pueblos Indgenas dentro de los estados, as como
dentro de lo que se ha llamado la comunidad internacional de naciones;
otra parte de los discursos sobre la indigeneidad se enfoca a cuestiones de
autenticidad y representatividad; ms recientemente, otros discursos tratan
del papel de los pueblos indgenas en la solucin de problemas globales (por
ejemplo, en el cambio climtico y el mantenimiento de la biodiversidad), as
como en el desarrollo basado en los derechos humanos.
El debate sobre la indigeneidad es multifactico y juegan parte de l
varios actores, como ya se ha sealado, por lo que cabe preguntarse cmo
han incidido los intelectuales y activistas indgenas en la definicin de la indigeneidad? Mi argumentacin estriba en que los intelectuales y activistas
indgenas emplean estrategias polticas de contencin y flexibilidad de lo que
culturalmente se define como lo indgena, en las que se utilizan varias perspectivas e imgenes generadas dentro del seno indgena, como desde sitios
no indgenas (Escrcega, 2003a, 2003b, s/f). Estas estrategias no excluyentes son fundamentales para la proteccin de sus culturas, empoderar
los reclamos por el reconocimiento de los Pueblos Indgenas y sus derechos,
en la bsqueda por la libre determinacin, el autodesarrollo y la representacin poltica dentro del Estado, en organismos internacionales y frente
a corporaciones multinacionales y organizaciones no gubernamentales.
La consideracin de estas estrategias dentro de su contexto poltico y lo
398 Sylvia Escrcega
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que tratan de lograr, me lleva a observar que las ideas sobre la indigeneidad, representadas y utilizadas a nivel internacional, van ms all del
debate sobre si obedecen o no a nociones esencialistas, romnticas u
orientalizadas.
Las definiciones y el significado atribuido a lo indgena dentro de su
continuo proceso de desafo y negociacin, son el resultado de prcticas
polticas concretas, por ejemplo, la lucha por los derechos indgenas dentro
del rgimen internacional de derechos humanos, la lucha por los derechos de
los migrantes dentro del contexto transnacional o la lucha por una reconceptualizacin de la ciudadana en la comunidad indgena desde una perspectiva de gnero. lvarez, Dagnino y Escobar argumentan que en los
movimientos identitarios, la lucha cultural se convierte en un instrumento
de cambio poltico en el cual lo que se busca no es nicamente un nuevo sujeto poltico con derechos, sino tambin la participacin en la definicin del
sistema poltico (1998; ver tambin Jordan y Weedon, 1995; Melucci, 1989). Siguiendo este postulado, a nivel internacional, la recuperacin, cuidado y
reproduccin de lo indgena se debe entender como parte de un proceso en
las luchas por la justicia social y los derechos, en el cual la significacin como
pueblos soberanos y con derecho a libre determinacin es fundamental.4
Esta significacin se lleva a partir de lo que Guillermo Delgado (2004)
llama el re/membering de los Pueblos Indgenas, lo que implica un recordarse y un reagruparse. l argumenta que la indigeneidad, pensada como una
plataforma compartida, se basa hoy en da en un proceso de reconstitucin,
independencia, autosuficiencia y en la reinvencin de la tradicin de los
Pueblos Indgenas con derechos colectivos, porque esto les ha sido negado
histricamente. De manera similar, Carmelo Buscema (2004) propone que el
ser indgena significa historizarse una vez ms. El re/membering y el historizarse de los Pueblos Indgenas tambin ha conllevado un ejercicio continuo
para transformar los sistemas de orden poltico y econmico locales,
nacionales e internacionales, que les niegan esa significacin tanto en el
plano discursivo como en la prctica. En relacin con esto, Marcelino Daz de
Jess (2004) reclama que los intelectuales indgenas deben desafiar el orden
constituido por los estados nacin, al mismo tiempo que deben practicar
4
En otros trabajos (por ejemplo, Escrcega s.f.) exploro con ms detalle cmo las polticas
de la indigeneidad a nivel internacional se basan en lo que Spivak (1988) ha llamado esencialismo estratgico.
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A este proceso de resignificacin de lo indgena con todas sus complejidades es lo que yo llamo polticas de la indigeneidad (Escrcega, 2003a).
Conceptualizo la reconstruccin del Pueblo Indgena como pueblo dentro
de las polticas de indigeneidad, como un proceso de negociacin de la idea
estratgica de que la historia, la memoria, la experiencia y la cultura son compartidas por los miembros del grupo de una manera esencial, al mismo
tiempo que hay una reconfiguracin continua de las fronteras culturales,
tanto para contener como para transformar lo que se considera como tradiciones indgenas. Estas fronteras y sus bases tericas son continuamente
cuestionadas o representadas desde afuera y desde adentro por varios
actores globales. Por otro lado, dentro de la estrategia indgena, aunque
la autodefinicin y la autoidentificacin son derechos a los que aspiran los
Pueblos Indgenas como entidades soberanas, en la definicin de lo indgena la autenticidad, legitimidad y representatividad son instrumentos
negociables que no estn necesariamente predeterminados por perjuicios de los no indgenas o por intereses de grupos indgenas especficos.
En las polticas de la indigeneidad varios actores polticos tienen apuestas
importantes, por lo que intentan delimitar el universo de aplicabilidad de leyes,
polticas, privilegios, derechos, etctera; pero al mismo tiempo, tambin
se posibilita el empoderamiento de otros actores indgenas, como es el caso
de las mujeres, de los migrantes y de los jvenes.
Aunque las mujeres indgenas siempre han sido consideradas como el
principal sustento cultural y social de sus comunidades y pueblos, han tenido
que luchar en contra de su triple discriminacin por su gnero, su identificacin tnica y su condicin socioeconmica marginada para poder establecer
su liderazgo poltico dentro del Movimiento Indgena Global. En el proceso
han resignificado su papel ante los organismos internacionales y el Estado,
as como dentro de organizaciones y comunidades indgenas, pero ms importante aun, han incidido de manera substancial en la definicin de lo que es
ser indgena, lo que significa la autonoma y lo que son los derechos indgenas desde una perspectiva de gnero;6 adems, de manera indiscutible han
llegado a definir agendas en los organismos intergubernamentales.7
En el caso de los indgenas migrantes, stos se ven forzados a emplear
estas estrategias de contencin y flexibilidad tambin frente a otras organi6
Ver, por ejemplo, Burguete Cal y Mayor, 1999; Rivera Zea, 1999; Snchez Nstor, 2005; en
el caso de Mxico, ver: Speed, 2006.
7
Ver Secretara del Foro Permanente, 2008.
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zaciones y actores en el Movimiento Indgena Global, quienes se han mostrado renuentes a resignificar la indigeneidad tomando en cuenta la migracin/
movilidad y la reproduccin de la identidad tnica fuera del territorio. Sin
embargo, ante la creciente identificacin de la relacin entre migracin,
derechos humanos y desarrollo como asunto de mayor prioridad para la
comunidad internacional, el Movimiento Indgena Global ha modificado
sus discursos en cuanto a la migracin indgena, sobre todo debido a la migracin de los nios y la mujer indgena, y al empoderamiento de sta. La
migracin indgena y su efecto en la identidad presentan desafos al discurso
utilizado por organizaciones y representantes indgenas en foros internacionales sobre lo que es la indigeneidad y su sustento en el territorio.
El debate sobre la indigeneidad en el contexto migratorio toma otra
dimensin ms en cuanto a que el fenmeno de la migracin presenta
desafos serios al sistema internacional de estados naciones, y a la idea de
que son los estados las entidades legtimas de administracin de derechos a
sus ciudadanos. Los indgenas migrantes desarrollan mltiples ciudadanas y membresas polticas (en la comunidad, en el estado en donde se
encuentra dicha comunidad, en el estado al que migran y en el sistema
internacional de naciones) a la vez que se reproducen como pueblos y
comunidades en mltiples sitios (Escrcega y Varese, 2004; cfr. Basch et al.,
1994; Kearney, 1995, 1996; Kearney y Nagengast, 1989; Rouse, 1995) y forman
sociedades civiles transnacionales en las cuales participan continuamente
(Fox y Rivera-Salgado, 2004). Aunque los estados tratan de capturar y regular estas ciudadanas, membresas polticas y sociedades civiles transnacionales (Smith y Guarnizo, 1998), en realidad, stas se les escapan de su
regulacin (Maher, 2002). Pero no es solamente el Estado el que trata de
delimitar la ciudadana indgena, sino tambin las mismas comunidades
indgenas, con base en sus propias definiciones de responsabilidades y
deberes as como en los derechos colectivos que otorga la membresa en
la comunidad.
Por otra parte, los jvenes indgenas han tenido un papel, y reconocido,
dentro del sistema de la ONU; si bien de manera desigual, pero ha sido importante. En la dcada de los aos noventa del siglo anterior se realizaron
varios encuentros internacionales de jvenes indgenas, a travs de los cuales
se foguearon y empezaron a reconocerse y crear alianzas. Al mismo tiempo,
participaban en las reuniones de organismos internacionales como delega402 Sylvia Escrcega
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dos de organizaciones indgenas. Los medios de comunicacin y su capacidad de manipularlos tambin han jugado un papel fundamental en el
empoderamiento de una nueva generacin de lderes indgenas. Hoy en
da tienen una voz reconocida y respetada dentro del Movimiento Indgena
Global, adems de tener su propio cnclave y participar, a la vez, en todos
los dems cnclaves, inclusive como copresidentes de los mismos, en algunas ocasiones. Esta nueva generacin de lderes indgenas tiene dos ventajas
respecto a las generaciones anteriores: saber utilizar los medios de comunicacin como herramientas organizativas, especialmente el Internet, y muchos
de ellos conocer dos o ms idiomas. Por ejemplo, lo que yo he observado
en los cnclaves a lo largo de los aos es que han sido precisamente los
jvenes indgenas los que han tendido puentes y han realizado acciones
conjuntas entre aquellos provenientes de pases de habla inglesa y aquellos de pases de habla castellana. Este ao, en el Foro Permanente para las
Cuestiones Indgenas, el cnclave de Abya Yala8 se rebel ante el protocolo
establecido en el ltimo da, demandando una voz en la mesa de discusin
de las resoluciones con relacin al cambio climtico. Fueron los jvenes,
tanto del norte como del sur de las Amricas, quienes rpidamente trabajaron el documento que se leera en los dos idiomas, organizaron la videotransmisin de la protesta y ayudaron a instar a otros representantes a
participar en ella. Por otro lado, se decidi que una mujer indgena leyera el
documento porque se crea que tendra ms autoridad (no sin alguna negociacin). En los apartados siguientes hablar sobre cmo se han empoderado
las mujeres y los migrantes indgenas dentro de la ONU y del Movimiento
Indgena Global.
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por diversas fuentes, contribuy a la creacin de organizaciones de mujeres indgenas en las que, en las voces de Margarita Gutirrez y Nellys
Palomo (1999):
construimos nuestra propia identidad que marca y define la condicin
genrica, y permite el flujo y la interaccin con los otros y las otras y nos
ha permitido establecer un dilogo de reencuentro con nuestro propio
pueblo, con nuestras costumbres y hacer alianzas y acciones con las mujeres en general para demandar un reconocimiento como mujeres indgenas
(1999: 61-62).
Las mismas autoras nos explican lo que para ellas significa la autonoma, lo cual encuentra eco en otras organizaciones de mujeres indgenas del
mundo. La autonoma incluye el respeto de la liga entre tierra y territorio,
y la posibilidad de que sean heredadas por la mujer; incluye la posibilidad
de realizar su cultura as como de producir sus artesanas; tambin implica
la ausencia de sexismo y del patriarcado, la participacin de las mujeres en
los sistemas judiciales y de gobernabilidad, el acceso a servicios bsicos y
a su autodesarrollo, adems del respeto a sus derechos humanos. En los
documentos del Cnclave de las Mujeres del Movimiento Indgena Global
todas estas aspiraciones se ven reflejadas, adems de su papel como guardianas del conocimiento ancestral y del medio ambiente, la proteccin a sus
lenguas y su participacin en los procesos internacionales que afecten a
los Pueblos Indgenas.11
Hoy en da, el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas de las
Naciones Unidas est liderado por un mujer indgena de las Filipinas, y
las mujeres han logrado otras posiciones polticas. De hecho, hay una
representacin y participacin importante de mujeres indgenas en los
organismos internacionales. Pero an ms significativo es su liderazgo en
la definicin de agendas, programas y prioridades en stas. Una simple
revisin de las resoluciones y documentos que se han generado en el seno
del Foro Permanente indica la importancia de la atencin a las cuestiones de
gnero.
11
Los documentos producidos por los cnclaves y otras organizaciones indgenas, as
como por otros actores en el seno de la ONU, principalmente dentro de la hoy extinta Comisin
de Derechos Humanos, el Consejo de Derechos Humanos (que la reemplaz) y el Foro
Permanente de la Cuestiones Indgenas, se pueden consultar en la pgina de internet del
doCip: http://www.docip.org y en la pgina de internet del Foro Permanente: http://www.
un.or/esa/socdev/unpfii
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sos en la definicin de lo indgena (ver Kearney, 1995, 1996), es interesante que dentro del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indgenas (1982-2006)
haya habido muy poca participacin de indgenas migrantes, as como en
otros foros internacionales.12 Si bien en el Grupo de Trabajo participaban
varios indgenas migrantes o indgenas provenientes de zonas de alta migracin, la cuestin de la migracin indgena era un punto que no se discuta
ni en el curso de las reuniones con los representantes de la Subcomisin de
Derechos Humanos, ni dentro del Cnclave del Movimiento Indgena Global.
Esto se deba en gran parte a que el reconocimiento de comunidades indgenas residiendo fuera de sus territorios implicaba la aceptacin de la posibilidad de una identidad indgena no necesariamente sustentada slo en
una relacin fundamental con el territorio tradicional. Esta relacin entre
indgena y territorio ha sido la base desde la cual se ha justificado el derecho
a la autodeterminacin (ver, por ejemplo, Falk, 2000; Lm, 2000; Nieven,
2003). Sin embargo, en los ltimos cinco aos, ha habido una presencia
notable de organizaciones de indgenas migrantes en organizaciones internacionales y, en particular, en el Foro Permanente para las Cuestiones Indgenas de la ONU.
La creciente presencia de los indgenas migrantes en la arena internacional en este milenio se debe, en gran medida, al hecho de que el Foro
Permanente para las Cuestiones Indgenas se rene en Nueva York, dando
posibilidad de acceso a gran nmero de organizaciones y delegados indgenas radicados en Estados Unidos y en Canad, pero ms significativamente,
al nfasis especial que la ONU le ha puesto al estudio de la migracin internacional y, sobre todo, a la consolidacin de los movimientos de base de
los indgenas migrantes. Cabe sealar tambin que el aumento considerable de la migracin de mujeres y nios indgenas explica, asimismo, el
inters creciente por parte del Movimiento Indgena Global al respecto. Por
un lado, en 1999 la ONU estableci el mandato del Relator Especial sobre
los derechos humanos de los migrantes (resolucin de la Asamblea General
1999/44), el cual consiste en examinar la violacin y los medios de proteccin de estos derechos, con atencin especial a la situacin de las mujeres.
12
As tambin me lo constat Jorge Bustamante, quien entonces era presidente del recin
formado Grupo de Trabajo Intergubernamental de Expertos en los Derechos Humanos de los
Migrantes, y quien desde 2005 funge como Relator Especial sobre los derechos humanos de
los migrantes.
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Comit para los Trabajadores Migratorios bajo el Alto Comisionado para los
Derechos Humanos, para monitorear la aplicacin de la Convencin Internacional sobre la Proteccin de los Derechos de Todos los Trabajadores
Migratorios y de sus Familiares. En 2005 la Comisin Global present su
reporte final, en donde, entre otras cuestiones, se identific al desarrollo como
uno de los posibles beneficios que la migracin podra traer a las regiones
ms empobrecidas. En septiembre de 2006 se realiz el Dilogo de Alto
Nivel para discutir los aspectos multidimensionales de la migracin internacional y el desarrollo, y as identificar beneficios, minimizar impactos negativos y promover la proteccin de los derechos humanos. Finalmente, en
julio de 2007 se realiz la primera edicin del Foro Global Mundial sobre
Migracin y Desarrollo. Este foro es una iniciativa gubernamental en la que
no se toman decisiones ni se establecen polticas pblicas. Ms bien, se busca
analizar la migracin y el desarrollo para identificar prcticas benficas, intercambiar experiencias, identificar obstculos para la implementacin de las
polticas pblicas, mejorar la cooperacin entre pases, etctera.
La participacin de organizaciones de indgenas y no indgenas migrantes en los dilogos y comits internacionales sobre migracin ha sido muy
limitada. Han sido los organismos internacionales e intergubernamentales
y los estados los que han intentado formular las polticas y leyes migratorias. Sin embargo, algunas organizaciones de indgenas migrantes, como el
Frente Indgena de Organizaciones Binacionales (FIOB), han estado llevando,
desde hace ya varios aos, su voz a varios foros internacionales, o han
participado como observadores en las reuniones del Comit para Trabajadores Migratorios de la ONU, a la vez que mantienen proyectos de desarrollo en sus comunidades de origen desde su propia perspectiva. Tambin
hay que notar que en este ao, 2007, se intent movilizar a diversas organizaciones no gubernamentales de migrantes a lo largo del mundo para que
participaran en el Foro de la Sociedad Civil sobre Migracin y Desarrollo,
con el objetivo de influir las discusiones en el Foro Global mencionado
anteriormente.14 El Consejo Internacional de Tratados Indios (IITC) hizo un
llamado a las organizaciones de indgenas migrantes para que participaran
en el Foro de la Sociedad Civil, pero sin mucho xito. Finalmente, otro evento
14
Para ver los documentos y actividades del Foro de la Sociedad Civil sobre Migracin y
Desarrollo consultar: http://www.gfmd-civil-society.org/
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internacional de dilogo entre organizaciones de migrantes que cabe destacar fue la Primera Cumbre de Comunidades Migrantes Latinoamericanas
que se realiz en mayo de 2007.15
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(E/C.19/2006/CPR.5: 7). Por esto, Rufino Domnguez Santos (2005), ex coordinador general del FIOB, dice que el da internacional del migrante debe de
celebrarse: por los mismos migrantes como un da de denuncia, de propuestas y movilizaciones en los lugares de origen y de donde residimos para
llamar la atencin de los gobiernos como responsables de este fenmeno
mundial. Domnguez Santos llama la atencin a que la migracin indgena
es el producto de una decisin forzada. En 2004, el Foro Permanente para
las Cuestiones Indgenas identific a la migracin de las mujeres indgenas como un problema de derechos humanos a seguir, por lo que parte de
la discusin dentro del Cnclave Indgena de Latinoamrica se comenz a
enfocar sobre los casos de maltrato, violacin de derechos y desamparo de
las mujeres indgenas migrantes, dando la posibilidad a las organizaciones
de indgenas migrantes de que sus voces fueran tomadas en cuenta. Sin
embargo, algunos delegados indgenas continan advirtiendo que hay que
tener mucho cuidado en asociar a la migracin con lo indgena, y que se
debe de pensar en otras categoras de movilidad, as como en definir bien
el derecho a la movilidad.16
Jonathan Fox afirma que tanto para profesionales del desarrollo como
para dirigentes locales, los migrantes son personas que abandonan sus
comunidades, aun cuando muchos de ellos mantienen desde lejos su pertenencia (2006: 2), lo que puede conllevar, en el caso del migrante indgena, a
una prdida de la ciudadana dentro de la comunidad. Inclusive, en muchas
polticas gubernamentales un indgena que ha migrado deja de ser considerado indgena (E/C.19/2006/CPR.5: 10). No obstante, dado que al migrante
se le asocia cada vez ms, tanto en mbitos internacionales como nacionales, como a un agente del desarrollo, y ya que el desarrollo es una de las
metas que la ONU ha declarado como prioridad, la migracin contina siendo un tema principal dentro de las discusiones de las cuestiones indgenas, lo cual ha llevado al fortalecimiento de la posicin del indgena migrante dentro del Movimiento Indgena Global.
Aun cuando la globalizacin, el desarrollo econmico, la modernizacin y las polticas ambientalistas de los estados fueron identificadas en el
reporte del Taller de Expertos sobre Pueblos Indgenas y Migracin como
causas importantes en la prdida de tierras, tambin se reconoce que los
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danos, en cuanto a los derechos de los migrantes s han perdido ms soberana. Sin embargo, como nos lo recuerda Maher (2002), la identidad y la
ciudadana definidas desde el Estado continan siendo importantes en
la definicin y aplicacin de derechos. Esto puede explicar, en parte, por
qu algunos intelectuales y activistas indgenas no migrantes sienten la
necesidad de defender el universo de la aplicacin de la indigeneidad, y
excluir a la migracin como algo que pueda definir la condicin indgena.
Ante esto, Rufino Domnguez Santos, del FIOB, responde que hay una identidad milenaria indgena, Abya Yala, basada en un concepto comn sobre
la Madre Tierra, los conocimientos medicinales ancestrales, el sufrimiento
de la discriminacin y el racismo por personas no indgenas, quienes han
robado sus tierras, sus recursos naturales, su historia, y el sufrimiento de
la colonizacin por los conceptos occidentales. Aade:
El ser indgena es algo universal y nos unen los conceptos anteriormente
explicados, y ser migrante forzado a salir en busca de una mejor vida en el
aspecto econmico y material a consecuencia de la mala poltica de los gobiernos de marginacin, abandono, exclusin, de no consultarnos, incluirnos y
negociar tratados a escondidas como el Tratado de Libre Comercio de
Amrica del Norte []. Esas luchas que llevan los hermanos y hermanas
en el sur y Centroamrica son las mismas luchas que realizamos los indgenas migrantes en los EEUU para enfrentarnos a estas polticas neoliberales [], no estn separadas entre lo indgena y lo migrante, porque una es
una identidad milenaria bien definida y la otra es efecto de la negativa de una
poltica excluyente (2006: 5-6).
Como lo expliqu al principio del artculo, las polticas de la indigeneidad entre los intelectuales y activistas indgenas se basan en un re/membering y en un historizarse para constituirse como Pueblo Indgena milenario
que comparte memorias, historias, experiencias y culturas con otros pueblos indgenas. En el caso de los migrantes, se enfatiza un pueblo que por
razones econmicas y polticas ajenas a l, ha migrado forzadamente y
establecido comunidades en otros territorios, sin por ello perder su identidad indgena, ni el objetivo comn de la lucha por la justicia social y los
derechos, ni su relacin con la Madre Tierra; adems, a este ser indgena
se le conceptualiza como poseedor del derecho a la libre movilidad de
acuerdo con sus formas de vida milenarias.
Indigeneidad, migracin y gnero 413
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La extensa literatura sobre transnacionalismo, especialmente en relacin con la migracin indgena, da cuenta de cmo los migrantes van forjando
series de relaciones sociales en varios lugares simultneamente, a travs de
las cuales se repiensa el sentido de pertenencia y se conforman las identidades colectivas. Velasco Ortiz argumenta que la dispersin de los miembros de comunidades tnicas desafa la idea de territorialidad como la base
natural de la etnicidad, haciendo que los migrantes indgenas concepten
nuevas relaciones con la comunidad, el Estado nacin y otros grupos tnicos
(2005: 142-158, 182). Similarmente, Stephen sugiere que las mltiples conexiones que los migrantes indgenas experimentan, les permite influir en los
procesos polticos en varios espacios y construir un sentido de identidad
tnica en mltiples niveles, como la comunidad y la nacin (2007: 317-328).
Lo manifestado por Domnguez Santos habla tambin sobre otros niveles de
identidad tnica ligados al continente.
Por otro lado, Velasco Ortiz nota que en la conformacin de nuevos
proyectos polticos tambin se configuran nuevos roles para los lderes,
intelectuales y activistas indgenas migrantes en el establecimiento de agendas polticas y de los sentidos de pertenencia de la colectividad. El hecho de
que las organizaciones de indgenas migrantes estn buscando una participacin ms activa a nivel internacional, les da posibilidades de participar
en la definicin y negociacin del sistema poltico, de los derechos, y en las
nociones de desarrollo, territorio y ciudadana. Esto es facilitado por la
creciente atencin, tanto del Foro Permanente como del Movimiento Indgena
Global, a la situacin de la mujer indgena migrante, como por la preocupacin de la sociedad mundial por el efecto de la globalizacin y el neoliberalismo sobre la migracin.
Las organizaciones de migrantes buscan el establecimiento de una ciudadana universal basada en los derechos humanos. El II Foro Social Mundial de
las Migraciones, celebrado en julio de 2006 en Espaa, tuvo precisamente
esto como tema principal. Los foros sociales mundiales se autodefinen
como un proceso permanente para buscar soluciones alternativas a escala
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En el caso de las mujeres indgenas en Latinoamrica es muy significativo que representantes de comunidades de base, y no solamente de organizaciones indgenas, participan activamente en las reuniones y encuentros
nacionales y continentales de mujeres indgenas. Su andar21 se da constantemente entre lo local y lo nacional, lo local y lo internacional (ver, por
ejemplo, Rivera Zea, 1999). En ese andar se reconocen, intercambian experiencias, comparten estrategias, crean alianzas con indgenas y no indgenas.
El empoderamiento de la mujer indgena dentro de su comunidad o pueblo
se debe en gran parte a este andar. Por otro lado, tampoco se debe olvidar
que la migracin forzada de mujeres indgenas hacia ciudades y otros pases
las ha obligado a buscar alternativas de supervivencia y a organizarse; as
como la migracin de hombres indgenas ha abierto espacios polticos en
muchas comunidades a las mujeres. Pero el empoderamiento y la participacin de la mujer indgena en el gobierno local no se limitan simplemente
a los espacios polticos, sino tambin se da en las cooperativas, dentro del
espacio familiar y en otras actividades cotidianas. Hoy en da, pues, las mujeres indgenas son narradoras y actoras polticas que tejen22 en la cotidianeidad varios niveles de accin.
Igualmente, debemos ver a los migrantes indgenas como narradores
y actores polticos que tejen varios niveles de accin a travs de sus prcticas transnacionales, su participacin en dilogos internacionales, as como
a travs de organizaciones binacionales que crean alternativas de autodesarrollo para sus comunidades como es el caso del Frente Indgena de
21
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23
Los indgenas afrodescendientes son otro grupo que ha empezado a levantar su voz
dentro del Movimiento Indgena Global, pero que todava no logra el mismo reconocimiento
que otros grupos.
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QU ES Y QU NO ES LA DECLARACIN
La DDPI no solamente establece una lista de derechos humanos de los pueblos
indgenas, sino tambin seala las obligaciones que tienen los estados para
implementar estos derechos. Por lo tanto, los estados miembros de la ONU
que firmaron la Declaracin asumen ante la opinin pblica mundial estas
obligaciones, y podrn ser llamados a cuenta si no cumplen cabalmente con
ellas. Estos derechos cubren la gama completa de derechos humanos
conocidos: los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales, culturales y
ambientales.
La Declaracin no establece nuevos derechos para los pueblos indgenas; declara que los pueblos indgenas tienen estos mismos derechos en
su calidad de pueblos, y no solamente como personas o individuos. Se trata
de derechos ya enunciados y amparados por los diversos pactos y convenios
internacionales existentes. No hay un solo derecho en la DDPI que no exista
ya en otros instrumentos, aunque tal vez no especificados en la forma que
tienen en esta Declaracin. La diferencia estriba en que ahora se reconocen
como derechos de los pueblos indgenas, que no les pueden ser negados.
Esto lleva al debate que ha suscitado la DDPI sobre su justiciabilidad. En
efecto, algunos especialistas insisten en que la Declaracin no obliga a los
estados porque no es jurdicamente vinculante. Se argumenta que las declaraciones de la ONU, aunque hayan sido aprobadas por consenso o mayora
en la Asamblea General, no vinculan jurdicamente a los estados porque no
son tratados o convenios internacionales que requieren un proceso de ratificacin por parte de un poder legislativo o su equivalente. Las declaracio426 Rodolfo Stavenhagen
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do con mayor insistencia, tanto en sus propios pases como en las Naciones
Unidas. El artculo 26 de la DDPI dice:
1. Los pueblos indgenas tienen derecho a las tierras, territorios y recursos
que tradicionalmente han posedo, ocupado o de otra forma utilizado
o adquirido.
2. Los pueblos indgenas tienen derecho a poseer, utilizar, desarrollar y
controlar las tierras, territorios y recursos que poseen en razn de la
propiedad tradicional u otra forma tradicional de ocupacin o utilizacin,
as como aquellos que hayan adquirido de otra forma.
3. Los Estados asegurarn el reconocimiento y proteccin jurdicos de esas
tierras, territorios y recursos. Dicho reconocimiento respetar debidamente las costumbres, las tradiciones y los sistemas de tenencia de la
tierra de los pueblos indgenas de que se trate.
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Otro enfoque comprendera la tarea de armonizar la legislacin nacional existente en su gran diversidad, para mayor coherencia en materia de
derechos indgenas. As, las leyes sobre aguas, tierras, bosques, medio
ambiente, recursos naturales, etctera, deberan tener mayor coherencia
entre s para que una norma a favor de los derechos indgenas no pudiera
ser derogada por otra a favor de, digamos, los intereses privados en materia de recursos forestales. Esta incoherencia entre las leyes es un cuadro
generalizado en la mayora de los pases donde se encuentran los pueblos
indgenas, y generalmente este desorden va en perjuicio de los pueblos y
las comunidades.
Las mejores leyes del mundo no funcionan si no se aplican, y tambin
pueden ser tergiversadas por un sistema judicial disfuncional, incompetente,
ineficiente o corrupto. Muchas de las violaciones de los derechos humanos de
los indgenas se generan en esas condiciones.15 Para que las normas de la
DDPI se apliquen con equidad y responsabilidad a todos los niveles, ser
necesario que la administracin de justicia los diversos tribunales y las
cortes supremas interpreten sin desviaciones la legislacin correspondiente, y dicten sus fallos teniendo en cuenta la Declaracin. Algunos tribunales y supremas cortes ya estn actuando en este sentido, con resultados
benficos para los indgenas. A nivel regional, la Corte Interamericana de
Derechos Humanos ha dictado diversos fallos a favor de algunas comunidades indgenas demandantes.16 Esta jurisprudencia debera ampliarse
y consolidarse para que la Declaracin sea fuente permanente de doctrina y
prctica jurdica. En algunos pases, como Canad, existen bufetes especializados en derecho indgena. Numerosos juristas, miembros de facultades,
institutos de investigacin o bufetes corporativos o privados, tambin suelen
dedicarse a defender los intereses indgenas ante los tribunales en distintos
tipos de litigios, muchas veces a ttulo probono, es decir, sin cobrar honorarios. En nuestros pases esta actividad es ms reducida, pero algunas organizaciones civiles de derechos humanos han llevado a cabo una labor
excepcional a favor de los derechos indgenas.
A lo largo de los aos se ha visto que la proteccin de los derechos
humanos depende no slo de buenas leyes y administraciones de justicia,
En mi calidad de relator especial de las NN.UU., document numerosos casos.
Al conocido fallo sobre la comunidad indgena nicaragense de Awas Tingni (2001)
siguieron otros ms sobre Paraguay y Surinam.
15
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La implementacin de los derechos de la Declaracin precisa, por consiguiente, de acciones diversas en distintas etapas y niveles, tanto en el
mbito internacional como el nacional (y regional y local). Como todos los
cambios estructurales, ste no se podr hacer sin que exista una clara,
coherente y fuerte demanda social. Sin esta demanda social no se hubiera
producido la Declaracin de Naciones Unidas, ni tampoco muchas leyes y
reformas en materia indgena durante los ltimos aos. Pero la demanda
ha sido muchas veces coyuntural, fragmentada y poco sostenida, aunque
siempre ha tenido races profundas en la historia de los pueblos y comunidades indgenas. En la etapa actual, que exige pasar de la protesta a la
propuesta, como se dice con frecuencia, la demanda social se transformara en un instrumento poderoso de lucha por la implementacin de los
derechos humanos, basada en el cumplimiento de la Declaracin.
En aos recientes se ha producido la creciente participacin poltica de
los pueblos indgenas, y la demanda social acumulada se ha transformado
en propuestas y prcticas polticas, la participacin en las contiendas electorales, la formacin de partidos indgenas, las alianzas (y rupturas) con
otras fuerzas polticas, y en algunos casos hasta el ejercicio del poder en el
Estado. El caso de la eleccin de un dirigente indgena a la presidencia de
la repblica, como en Bolivia, sigue siendo una excepcin. En Ecuador, la
principal organizacin nacional indgena, Pachakutic, particip temporalmente en un gobierno nacional, pero los resultados polticos no le fueron
favorables a la postre. En Guatemala, Colombia, Nicaragua y Mxico, la participacin poltica indgena ha sido fragmentada y dispersa, y su representacin no alcanz en estos aos una posicin de fuerza en el escenario
poltico del pas (aunque el impacto social en la opinin pblica pudo haber
sido fuerte, como en el caso del levantamiento zapatista en el sureste
mexicano).
Ms permanentes pueden ser las consecuencias del ejercicio de libre
determinacin, mediante las distintas formas de autonoma a nivel local,
municipal y regional. En numerosas partes del mundo (Amrica Latina,
sureste asitico, entre otras) las comunidades indgenas han experimentado
con nuevas prcticas sociales y formas diversas de autogobierno y autonoma, al margen o en paralelo con la normatividad institucional. Estas experiencias han dado frutos diversos, a veces exitosos, pero tambin con
frecuencia problemticos.
434 Rodolfo Stavenhagen
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Para que los derechos indgenas, tal como los enuncia la DDPI, puedan
encontrar tierra frtil en donde broten nuevas formas de convivencia democrtica y plural, en un entorno multi e intercultural, es preciso que se manifieste una clara voluntad poltica entre gobernantes y gobernados, entre las
distintas fuerzas polticas, las instituciones y corporaciones que componen el
conjunto de las sociedades nacionales, y los diversos actores sociales. Pese
a la retrica que aparece frecuentemente en los medios de comunicacin
masiva, la voluntad poltica es un ingrediente poco comn en materia de
derechos humanos. Pudo haber sido ms fcil movilizar esta voluntad de los
gobiernos para un voto en la Asamblea General de la ONU, que ponerla en
prctica al interior de los pases para hacer realidad el goce efectivo de los
derechos de los pueblos indgenas. Pero si no se cuenta con la voluntad poltica en el momento adecuado, las estrategias y prcticas referidas en los prrafos anteriores tendrn poca oportunidad de alcanzar sus objetivos.
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hidroelctricas siguen produciendo considerables daos a la poblacin indgena y su entorno: la contaminacin de aguas y suelos, la
destruccin de la agricultura de subsistencia, daos a la salud y a los
niveles nutritivos de las personas, desplazamientos y reubicacin forzados, entre otras consecuencias directas e indirectas. Muchas veces la
resistencia indgena se genera localmente y luego se extiende la regin
afectada. Con frecuencia, alguna asociacin civil de derechos humanos
puede prestar su apoyo a los indgenas, y entonces los planteamientos de las comunidades pueden ser recogidos por los medios de comunicacin. En los estados de Oaxaca y Guerrero se han dado, en los
ltimos aos, varias instancias de esta ndole, que han trascendido
incluso a nivel internacional.
En el marco de la resistencia indgena y la defensa de sus territorios
se generan tensiones y conflictos que en ocasiones conducen a enfrentamientos con la fuerza pblica, con su secuela de violaciones a los
derechos humanos. Uno de los fenmenos ms preocupantes es la
creciente criminalizacin de la protesta indgena, un fenmeno ampliamente extendido en el pas, tanto en zonas rurales como urbanas. En
abril de 2009, un foro internacional sobre esta problemtica declaraba:
El da de hoy, los defensores y defensoras presentes reivindicamos
nuestro derecho a protestar como consecuencia de que los mecanismos institucionales son ineficaces al no dar respuesta a las demandas
sociales, quedando como nica va la protesta como ejercicio de los
derechos de libre asociacin, peticin, reunin, expresin y manifestacin de las ideas.
El Estado mexicano no slo ha criminalizado a los defensores mediante distintos patrones, sino que tampoco ha cumplido los compromisos
internacionales como las recomendaciones contenidas en el Informe
sobre la Situacin de las Defensoras y Defensores de los Derechos Humanos en las Amricas del 2006 y las recomendaciones hechas al
Gobierno mexicano por parte del grupo de trabajo del Consejo de
Derechos Humanos de las Naciones Unidas sobre el Examen Peridico Universal que son reiterativas en recomendar a Mxico que debe
reconocer el valioso aporte de los defensores de derechos humanos para
la construccin de una sociedad democrtica, adems de que debe
asegurar que los defensores y defensoras no pongan en riesgo su
vida e integridad por hacer su trabajo, que debe efectuar inves438 Rodolfo Stavenhagen
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Un enorme rezago se ha creado en materia de administracin de justicia, segn denuncias de los propios indgenas y diversos estudios
especializados sobre el tema, que sealan la existencia de diversas
formas de discriminacin hacia los indgenas. Es por ello que ha crecido la demanda por el reconocimiento y la aplicacin del derecho
indgena propio de las comunidades, el cual ahora ya est reconocido
en numerosas legislaciones nacionales y en los instrumentos internacionales de derechos humanos. El problema al que nos enfrentamos actualmente es la aplicacin de este derecho propio en beneficio
de los derechos humanos y de la justicia.
Ante las distintas formas de discriminacin, marginacin y exclusin
social que han sufrido los pueblos y comunidades indgenas, stos se
enfrentan al desafo de adoptar medidas y proyectos dirigidos a combatir distintas prcticas discriminatorias as como las diversas expresiones de racismo personal, institucional y estructural. Una de las opciones
que se han abierto consiste en la construccin de espacios educativos
propios y alternativos, que encuentran su amparo en las polticas educativas interculturales adoptadas por algunos estados, incluso Mxico,
y legitimadas por la legislacin nacional e internacional. La educacin
indgena intercultural como se ha llamado en nuestro pas conlleva mltiples aspectos que en la prctica resultan complejos y difciles
de aplicar: desde la conceptualizacin misma de lo que ha de entenderse
por educacin intercultural, pasando por la capacitacin y formacin
de maestros, el contenido didctico del currculo, la evaluacin de los
resultados, etctera. Uno de los experimentos ms interesantes en la
actualidad es la educacin indgena autnoma de las escuelas zapatistas de la selva lacandona de Chiapas.18
En la medida en que la problemtica de los derechos indgenas se ha
venido planteando a nivel nacional e internacional por el movimiento
17
Foro Internacional sobre la Criminalizacin de los Defensores de los Derechos Humanos
y de la Protesta Social: Declaracin final [En lnea], 19 de abril de 2009: www.policacomunitaria.org
18
Bruno Baronnet, tesis de doctorado en ciencia social, con especialidad en sociologa en
El Colegio de Mxico [en proceso].
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BIBLIOGRAFA
STAVENHAGEN, R. (2007), Los pueblos indgenas y sus derechos. Informes temticos del
relator especial sobre la situacin de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indgenas del Consejo de Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas, Mxico, Unesco.
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captulos de este libro brindan luz sobre la forma en que estos esfuerzos se
han ido consolidando, con sus logros y contradicciones, y muestran algunos
indicios de cmo estos sucesos, en el plano municipal, impactaron las demandas de los derechos indgenas y la organizacin cvica y poltica en
torno a ellas a nivel nacional.
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los temas relacionados a propiedad y recursos naturales; sin embargo, existe poca voluntad en los pases para aplicar estas normas (Stavenhagen, EV).
En suma, todo parece indicar que los gobiernos municipales se han
vuelto espacios donde los indgenas han ido construyendo nuevas formas
de gobernabilidad de acuerdo con sus prcticas ya existentes, pero sigue
habiendo grandes pendientes en cuanto a los marcos legales que regulan
estos avances, as como retos para compaginar estos procesos con la diversidad tnica y cultural existentes al interior del municipio.
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ndice
AGRADECIMIENTOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
INTRODUCCIN
Jorge Hernndez-Daz y Andrew Selee . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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. . . . . . . . . . . . 146
. . . . . . . . . . . . 147
MONTAA DE GUERRERO
Maribel Nicasio Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
Los municipios indgenas de Guerrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150
EN LA
. . . . . . . . . . . . . . . . . 153
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Diego A. Iturralde G. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Incursiones indgenas en las arenas electorales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gobernabilidad indgena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Revitalizacin y emergencia indgena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Emergencia de movimientos indgenas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Reivindicacin de la diversidad y control cultural . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cambios en las respuestas pblicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Gobiernos locales indgenas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Comprendiendo las dinmicas de la diversidad . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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TERRITORIO-MUNICIPIO-AUTONOMA: DILEMAS
DEL AUTOGOBIERNO INDGENA EN AMRICA CENTRAL
Charles R. Hale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Marco terico: transiciones del estado territorial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 286
Mokorn, Honduras: municipalizacin como amenaza
a la organizacin indgena . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Tucur, Alta Vera Paz, Guatemala: el municipio
como base de la autonoma? . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Cuenca Libre, Ro Wangki/Waspm, Nicaragua . . . . . .
Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Bibliografa . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
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