Pags 3-26 Held, David - La Democracia y El Orden Global (Caps.5-6)

PAIDS ESTADO YSOCIEDAD
David Held
ltimos ttulos publicados:

5. S. P. Huntington, El orden poltico en las sociedades
en cambio
6. J. J. Donahue, La decisin de privatizar
7. N. Tenzer, La sociedad despolitizada
8. R. A. Dahl, La. democracia y sus criticos
9. J. R. Jorrat y R. Sauti (comps.), Despus de Germani
10. M. Wieviorka, El espacio del racismo
11. M. Albert, Capitalismo contra capitalismo
12. J. Lacouture, Jesuitas, 1. Los conquistadores
13. K. Boulding, Las tres caras del poder
14. H. Arendt, La condicin humana
15. G. Delannoi y P. A. Taguieff (comps.), Teorias del nacionalismo
16. C. Smith, La teologa de la liberacin
17. L. Ernmerij, El enfrentamiento norte-sur. Un polvorn en el
mundo moderno
18. J. Lacouture, Jesuitas, 2. Los continuadores
19. J. L. Gordillo, La objecin de conciencia
20. S. P. Huntington, La tercera ola
21. K. R. Popper, En busca de un mundo mejor
22. D. Osbome y T. Gaebler, La reinvenaon del gobierno
23. J. Riechmann y F. Fernndez Buey, Redes que dan libertad
24. F. Caldern y M. R. dos Santos, Sociedades sin atajos
25. J. M. Guhenno, El fin de la democracia
26. S. G. Payne, La primera democracia espaola
27. E. Resta, La certeza y la espera/na
28. M. Howard Ross, La cultura del conflicto
29. S. P. Huntington, El choque de civilizaciones
30. G. Kepel, Al oeste de Al
31. K. R. Popper, La responsabilidad de vivir
32. R. Bergalli y E. Resta (comps.). Soberana: un principio que se derrumba
33. E. Gellner, Condiciones de la libertad
34. G. Bosetti (comp.), Izquierda punto cero
35. C. Lasch, La rebelin de las lites
36. J.-P. Fitoussi, El debate prohibido
37. R. L. Heilhroner, Visiones del futuro
38. L. V. Gerstner, Reinventando la educacin
39. B. Barry, La justicia como imparcialidad
41. W. Kyrnlicka, Ciudadana multicultural
42. J. Rifkin, El [in del trabajo
43. C. Castells (comp.), Perspectivas feministas en teora poltica
45. P. Van Parijs, Libertad real para todos
46. P. Kelly, Por un futuro alternativo
47. P.-O. Costa, J. M. Prez Tornero y F. Trapea, Tribus urbanas
49. A. Dobson, Pensamiento poltico verde
50. A. Margalit, La sociedad decente
51. D. Held, La democracia y el orden global
52. A. Giddens, Poltica, sociologa y teoria social
55. R. A. Heifetz, Liderazgo sin respuestas fciles
La democracia
y el orden global
Del Estado moderno
al gobierno cosmopolita
Ttulo original: Democracy and the global arder. From the modem state to cosmopolitan governance
Publicado en ingls por Polity Press. asociada a Blackwell Publishers Ltd.
Traduccin de Sebastin Mazzuca
Cubierta de Vctor Viano
redicin, 1997
Quedan rigurosamente prohibidas, sin la autorizacin escrita de los titulares del Copyright.
bajo las sanciones establecidas en las leyes, la reproduccin total o parcial de esta obra por
cualquier mtodo o procedimiento, comprendidos la reprografa y el tratamiento informtico,
y la distribucin de ejemplares de elJa mediante alquiler o prstamo pblicos.
1995 by David Held

de todas las ediciones en castellano,
Ediciones Paids Ibrica, S.A.,

Mariano Cub, 92 - 08021 Barcelona
y Editorial Pads. SAICF,
Defensa, 599 - Buenos Aires
ISBN 84-493-0436-9
Depsito legal: B-32.610/1997
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Av. Ca~ Sucarrats, 91 - PoI. Ind. Cava Solera 08191 Rub (Barcelona)
Impreso en Espaa - Printed in Spain
A Anthony Giddens y John B. Tbompson
Captulo 5
LA DEMOCRACIA, EL ESTADO-NACIN
Y EL ORDEN GLOBAL I
Este captulo y el siguiente se proponen trazar un mapa de la naturaleza y el alcance contemporneos de la autoridad soberana de los Estados-nacin. Para ello, habra que analizar las disyuntivas -internas y exrernasv-c- entre el dominio formal de autoridad poltica que
los Estados-nacin reclaman para s mismos y las prcticas y estructuras reales del sistema poltico y el sistema econmico en los niveles
nacional, regional y global. Los poderes de los partidos polticos, las
organizaciones burocrticas, las corporaciones y las redes de poder corporativo son algunas de las mltiples fuerzas que influyen en la gama
de decisiones que se pueden tomar dentro de un Estado-nacin. En el
nivel internacional, las disyuntivas contraponen la idea de Estado como
una entidad en principio capaz de determinar su propio futuro a la economa mundial, las organizaciones internacionales, las instituciones regionales y globales, el derecho internacional y las alianzas militares,
cuyo funcionamiento moldea y restringe las opciones de los Estadosnacin individuales. El siguiente anlisis se centrar en las disyuntivas
externas". Debe destacarse que la enumeracin de las disyuntivas externas es simplemente ilustrativa; slo se trata de sealar las diferentes
perspectivas desde las cuales puede decirse que la globalizacin constituye un haz de restricciones y lmites a la agencia poltica en un conjunto de esferas clave; y en qu medida se ha alterado y transformado la
posibilidad de una comunidad poltica democrtica.
Cuando se evala el impacto de las disyuntivas, es importante tener en cuenta que la soberana se ve erosionada slo cuando es desplazada por formas de autoridad ms elevadas y/o independientes que
recortan la base legtima del proceso de elaboracin de decisiones en el
marco nacional. Pues entiendo que la soberana es la autoridad poltica de una comunidad que tiene el derecho reconocido de ejercer los poderes del Estado y determinar las reglas, regulaciones y medidas dentro de un territorio determinado. La doctrina de la soberana tiene,
como se indicara anteriormente, dos dimensiones distintas: la primera
130
Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno
se refiere al aspecto "interno de la soberana y la segunda al externo (vanse las secciones 2.2 y 4.1). La primera implica la creencia de
que un cuerpo poltico soberano ejerce legtimamente el "control supremo sobre una sociedad parricular. El gobierno -no imporra cmo
se defina- debe gozar de la "autoridad ltima y absoluta dentro de
ese terreno (vase Hinsley, 1986, pgs. 1 y 26). La segunda dimensin,
la externa, implica la pretensin de que no existe ninguna autoridad
ltima y absoluta ms all del Estado soberano. En el contexto internacional, la teora de la soberana implica que los Estados deben
considerarse independientes en todos los asuntos de poltica interna y
que en principio deben ser libres para determinar su propio destino
dentro de este plano. La soberana externa es un atributo que cada sociedad detenta de cara a las dems sociedades; est asociada con la aspiracin de cada comunidad poltica a determinar su propio destino y
sus propias polticas, sin verse obstaculizadas indebidamente por otros
poderes.
La soberana-debera distinguirse de la autonoma estatal, o la
capacidad de los encargados y las agencias del Estado para poner en
marcha sus preferencias polticas sin recurrir a ninguna forma de colaboracin o cooperacin internacional (vanse Held y McGrew, 1993; y
Goldblarr y otros, de prxima aparicin). La autonoma del Estado puede distinguirse por su alcance y por los dominios dentro de los
cuales se ejerce. Alcance se refiere al nivel o la intensidad de las restricciones que pesan sobre los representantes y el personal del Estado,
restricciones que fracturan la posibilidad de que las preferencias polticas nacionales se traduzcan en medidas efectivas. Dominios son las
reas temticas o los espacios polticos sobre los cuales operan dichas
restricciones. En resumen, la soberana se refiere al derecho del Estado
de gobernar sobre un territorio delimitado y la autonoma denota el poder real con que cuenta un Estado-nacin para arricular y llevar a cabo'
sus metas polticas de forma independiente. Teniendo en cuenta estas
distinciones, puede demostrarse que las disyuntivas externas trazan una
serie de condiciones y procesos que alteran el espectro y la naturaleza de
las decisiones disponibles en un territorio delimitado. Los interrogantes ms importantes son: es posible que se mantenga intacta la soberana del Estado mientras disminuye su autonoma? No afronta el Estado moderno una prdida real de soberana? Ha variado la eficacia de
las democracias modernas? Y no se ve amenazada la idea de legitimi-
La democracia, el Estado-nacin y el orden global 1
131
dad democrtica ante las redes de relaciones regionales y globales? La

respuesta a estas preguntas seguir centrndose sobre los procesos y las
relaciones que golpean ms directamente a los Estados de Europa. El
destino de estos Estados ocupar el principal lugar de anlisis, aunque
se explorarn cuestiones ms amplias y se elaborarn comparaciones entre Europa y otras regiones.
5.1. DISYUNTIVA 1: DERECHO INTERNACIONAL

El desarrollo del derecho internacional someti a los individuos, los
gobiernos y las organizaciones no gubernamentales a nuevos sistemas
de regulacin legal. El derecho internacional reconoci poderes y limitaciones, y derechos y deberes, que trascienden las pretensiones de los
Estados-nacin y que, aunque pueden no estar respaldados por instituciones dotadas de poderes coercitivos de ejecucin, tienen consecuencias de vasto alcance.
A lo largo del siglo diecinueve, el derecho internacional se concibi' como se sealara anteriormente, como un derecho que regulaba las
relaciones entre los Estados; los Estados eran sus sujetos y los individuos sus objetos. Durante el siglo veinte se cuestion y socav la exclusin de los individuos de las provisiones del derecho internacional. De
los tratados de las minoras, asociados con la emergencia de la Liga de
las Naciones tras la Primera Guerra Mundial, a la Declaracin U niversal de los Derechos Humanos (1948) y las posteriores Cartas sobre Derechos (1966), se ha reconocido que los individuos tienen derechos y
obligaciones irrenunciables aunque no estn definidos por sus propios
sistemas constitucionales y polticos (vase Vincent, 1992, pgs. 269292). Cierras Estados han aceptado no slo que los individuos pueden
rehusar legtimamente servir al ejrcito nacional (por ejemplo, mediante el reconocimiento legal del status de la objecin de conciencia), sino
tambin que existen situaciones en que el individuo debe observar una
obligacin moral que claramente trasciende su obligacin como ciudadano de un Estado, abriendo de esa manera una brecha entre los derechos y deberes contenidos en la ciudadana y la consagracin en el derecho internacional de nuevas formas de libertades y obligaciones.
Los resultados del Tribunal Internacional de Nuremberg (y el Tribunal paralelo de Tokio) ilustran esta brecha. El Tribunal dictamin,
132
por primera vez en la historia, que cuando las normas internacionales que
protegen valores humanitarios bsicos entran en conflicto con las leyes
del Estado, cada individuo debe transgredir el derecho estatal (a menos
que no haya lugar para una eleccin rnoral) (Cassese, 1988, pg.
132). El marco legal del Tribunal de Nuremberg implic un cambio
fundamental en la direccin legal del Estado moderno, pues las nuevas
normas desafiaron el principio de la disciplina militar y subvirtieron la
soberana nacional en uno de sus puntos ms sensibles: las relaciones
jerrquicas dentro del ejrcito. El derecho internacional contemporneo generalmente confirm la posicin adoptada por el Tribunal y respald su rechazo del argumento que propona eximir de responsabilidades a quienes participaron en crmenes contra la paz y la humanidad
obedeciendo rdenes superiores.'
De todas las declaraciones internacionales de derechos que se redactaron en los aos de posguerra, la Convencin Europea para la Proteccin de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (1950)
es especialmente-digna de atencin. En marcado contraste con la Declaracin Universal de los Derechos Humanos y las sucesivas Cartas de
Derechos de la ONU, la Convencin Europea se preocup, tal como indica su prembulo, por dar los primeros pasos hacia la sancin colectiva
de algunos de los derechos contenidos en la Declaracin Universal
(la cursiva es ma). La iniciativa europea se comprometi a llevar a cabo
la innovacin legal ms destacable y radical: una innovacin que en
principio permitira a los individuos iniciar acciones contra sus propios
gobiernos. Los pases europeos han aceptado una clusula (opcional) de
la Convencin que permite a los ciudadanos apelar directamente ante la
Comisin Europea de Derechos Humanos, que puede llevar los casos al
Comit de Ministros del Consejo de Europa y luego (si es aprobado por
una mayora de dos tercios en el Consejo) al Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Si bien el sistema dista de ser sencillo y es problemtico en vatios aspectos, se ha sostenido que, junto con otros cambios legales introducidos por la Comunidad Europea, ya no permite al Estado
1. Es cierto que los intentos de aplicar los principios de Nuremberg de forma

sistemtica e imparcial en diversas circunstancias geopolticas han fracasado; no obstante, todava se apoya el desarrollo de un Tribunal Criminal Internacional, con competencia legal para aprehender y juzgar a quienes promovieron y perpetraron crmenes de Estado, incluso cuando los acusados estn in absenta (vanse pgs.
133-134).
133
tratar a sus propios ciudadanos como crea conveniente" (Capotorti,

1983, pg. 977; vase Coore, 1992). Es interesante, por otra parte, observar que el Tratado de la Unin Europea (el Tratado de Maasrricht)
prev la posibilidad de que, en principio, se institnya una ciudadana de
la Unin Europea y un ombudsman a quien los ciudadanos puedan apelar directamente.
Los derechos humanos tambin fueron promovidos en otras zonas
del mundo, en parte gracias al impulso de las Naciones Unidas a favor
de que se materializaran en institnciones regionales. La Convencin
Americana de Derechos Humanos, en funciones desde 1978, cuenta con
una comisin y una corte, aunque todava su papel es mucho menos importante que el de su homloga de Europa occidental. La Organizacin
de la Unidad Africana adopt la Carta Africana (Banjul) de Derechos de
los Hombres y los Pueblos en 1981; tambin posee una comisin concebida para promover los derechos humanos. Si bien los ciudadanos de
muchos pases africanos crearon varias organizaciones destinadas a asegurar el cumplimiento de este acuerdo, muchas de sus principales disposiciones todava carecen de sancin legal. Sin embargo, lo que todas
estas cartas contienen es nueva evidencia de un gradual abandono del
principio de que la soberana estatal debe ser preservada independientemente de las consecuencias para los individuos, los grupos y las organizaciones. El respeto de la autonoma de los sujetos, y de una amplia
gama de derechos humanos, crea un nuevo conjunto de principios ordenadores de los asuntos polticos que, cuando es efectivamente instituido,
puede delimitar y reducir el principio de la soberana estatal.
Hay dos reglas legales que, desde los albores mismos de la comunidad internacional, respaldan la soberana nacional: inmunidad jurdica" e inmunidad de las agencias estatales". La primera prescribe que
ningn Estado puede ser demandado ante los tribunales de otro Estado por actos realizados en calidad de soberano; y la segunda estipula
que si un individuo llegara a quebrantar la ley de otro Estado al actuar
como agente de su pas de origen y fuera obligado a comparecer ante los
tribunales del Estado husped, no puede ser juzgado "culpable" porque
l no actu como un individuo privado sino como representante de su
Estado" (Cassese, 1988, pgs. 150-151). El propsito que subyace en
estas reglas es proteger la autonoma de los gobiernos en todas las cuestiones de poltica exterior y prevenir que los tribunales domsticos regulen el comportamiento de los Estados del resto del mundo (siempre
134
Anlisis: la 'formacin y el desplazamiento del Estado moderno
que sobre las dems cortes domsticas de! mundo pese la misma inhibicin). y, tradicionalmente, e! resultado fue que los gobiernos gozaron
de total libertad para promover.sus intereses, sometidos nicamente a
las restricciones del arte de la poltica".
Debe destacarse, sin embargo, que estos pilares legales de la soberana internacionalmente reconocidos fueron progresivamente cuestionados por las cortes occidentales. Muestra de ello son los esfuerzos destinados a aumentar la accoliJ2tability de los ldetes polticos por delitos
cometidos en ejercicio de! cargo. Un paso reciente en esta direccin fue
e! intento de romper con la inmunidad de los ldetes de Estado extranjeros ante las acusaciones civiles por actos ilcitos. Un caso bien conocido son las demandas contra Imelda Marcos y la peticin de incautacin
de los bienes de Ferdinando Marcos, formulados por los herederos de dos
jvenes lderes sindicales asesinados en Seartle hace unos aos, en una
presunta operacin secreta de la agencia de inteligencia filipina (Falk,
1991a, pg. 17). Aunque la soberana nacional supo proteger a los
lderes extranjeros contra los cargos por delitos, civiles o criminales, la
tensin entre la soberana nacional y el derecho internacional es notoria
-en e! caso contra la familia Marcos, los demandantes fueron resarcidos con 15 millones de dlares- y no est en modo alguno claro cmo
se resolver.
Asimismo, en e! derecho internacional contemporneo tambin se
puede vislumbrar la tendencia a dejar de considerar el Estado como una
entidad legtima por e! mero hecho de reivindicar e! poder pblico; es
decir, se tiende a rechazar todo principio de legitimidad que sea indiferente a la naturaleza, forma y operacin de! poder poltico. Corporizada
en ciertos instrumentos legales, se pone en prctica la concepcin de
que el Estado legtimo debe ser un Estado democrtico que propugna
ciertos valores comunes.' La ndole real de esta tendencia es ambigua, pero merece ser atendida. Por ejemplo, en el. artculo 21, la Declaracin Universal de los Derechos Humanos consagra al principio democrtico, y al conjunto de derechos asociados, como una meta para
todos los pueblos y naciones (vase Naciones Unidas, 1988, pgs. 2 y 5).
Ahora bien, la palabra democracia no aparece en la Declaracin y e!
adjetivo "democrtico aparece slo una vez (en e! artculo 29). El
2. Agradezco a Kevin Boyle que llamara mi atencin sobre este conjunto de temas. Para un estudio sistemtico, vase James Crawford (1994).
135
Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos de la ONU

(1966), vigente desde 1976, en contraste, introduce e! principio democrtico en el artculo 25 como una obligacin legal, aunque define vagamente su significado (vase Naciones Unidas, 1988, pg. 28).
La Convencin Europea sobre Derechos Humanos es explcita en la
conexin entre democracia y legitimidad estatal; tambin lo es el estatuto de! Consejo Europeo, que hace del compromiso con la democracia
una condicin para entrar a formar parte de l. Pero uno de los indicadores ms significativos del desgaste de la aceptacin incondicional de
la soberana estatal en el derecho internacional proviene de! desafo al
principio y la prctica de la no interferencia en los asuntos internos de!
Estado. La expresin ms ntida de este desafo de los ltimos tiempos
puede hallarse en la declaracin de la Conferencia sobre Seguridad y
Cooperacin en Europa (CSCE), organizada en Helsinki en 1992, con la
participacin de ms de cincuenta pases, incluidos los Estados Unidos
y Canad. En la declaracin los Estados reconocen su accosntability ante
cada uno de los dems y subrayan los derechos de los ciudadanos a exigir respeto por las normas y los valores democrticos:
Acentuamos que los compromisos asumidos dentro de la dimensin
humana de la CSCE [es decir, los derechos humanos] son cuestiones que
incumben de forma directa y legtima a todos los Estados participantes y
no son exclusivas de sus asuntos internos. La proteccin y promocin de
los derechos humanos y las libertades fundamentales y el fortale~imiento
de las instituciones democrticas siguen siendo una base vital de nuestra
seguridad global (eSE 1992, pargrafo 8, pg. 2).

Si bien estos compromisos son todava frgiles y distan de ser universales, sealan los inicios de una nueva aproximacin al concepto de
poder legtimo en el derecho internacional.
El declive de la eficacia de la soberana estatal tambin se manifiesta en la puesta en tela de juicio de los principios que tradicionalmente
regularon la apropiacin de territorios y recursos. En e! corazn del derecho internacional clsico (el modelo de Westfalia), la tierra, el mar y
el aire eran recursos legtimamente asignados a la autoridad soberana
de los Estados; la "nica condicin era que todo Estado que poseyera un
territorio y ejerciera un control efectivo sobre l, garantizara exitosamente un ttulo lega!" (vase la seccin 4.1). Si bien el principio de la
136
soberana estatal fue extendido recientemente y lleg a cubrir el control

de los recursos de una variedad de dominios, incluidas la plataforma
continental y las "zonas econmicas" (reas que alcanzan las 200 millas
nuticas de los Estados costeros), en 1967 se propuso un nuevo concepto como vehculo para repensar la base legal de la apropiacin y explotacin de recursos: el "patrimonio comn de la humanidad" (vase
pg. 113). Aunque fue objeto de intensas discusiones en las Naciones
Unidas y otros foros, el principio qued majestuosamente sancionado
en dos importantes tratados, la Convencin sobre la Luna y Otros Cuerpos Celestes (1979) y la Convencin sobre Derechos del Mar (1982).
Inicialmente introducido como una manera de pensar el impacto de las
nuevas tecnologas, que abran la posibilidad de explotar recursos (del
lecho marino, las estrellas y otros planetas) que escapaban a la jurisdiccin nacional, sus primeros adalides lo consideraron una base para argumentar que los vastos dominios de recursos hasta entonces no explorados deberan ser desarrollados en beneficio de todos, en particular los
pobres y los pases en desarrollo. Cinco elementos son constitutivos del
patrimonio comn: a) la exclusin del derecho de apropiacin; b) el
deber de explotar los recursos en inters de la humanidad.:.; c) el deber
de explorarlos y explotarlos con fines pacficos; d) el deber de atender
estrictamente la investigacin cientfica; y e) el deber de proteger el
medio ambiente" (Cassese, 1989, pg. 390).
La introduccin del concepto de patrimonio comn se orienta a la
posibilidad de establecer un orden legal basado en la equidad y la cooperacin. Aunque todava queda mucho por discutir en cuanto a dnde
y cmo debe aplicarse este principio, y a cmo deben distribuirse los
beneficios derivados de la explotacin de nuevos recursos, la introduccin del concepto signific un punto de inflexin en la doctrina del derecho internacional. Ms an, fue recogido en los debates acerca del medio ambiente y, en particular, en las discusiones sobre el manejo de los
"bienes globales" y sus ecosistemas compartidos (vase Comisin Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo, 1987, pgs. 18-19). Incluso
se pueden rastrear elementos del concepto en la Declaracin de Ro sobre Medio Ambiente y Desarrollo y en la Agenda 21, ambas adoptadas
en la Cumbre de la Tierra en Brasil en 1992.
La Declaracin de Ro adopta como meta primaria la creacin "de
una sociedad global nueva y equitativa mediante la creacin de nuevos
niveles de cooperacin entre los Estados, los sectores clave de la sacie"
137
dad y el pueblo" (Naciones Unidas, 1993, vol. 1, pg. 3). El principio

7 de la Declaracin exige que dos Estados cooperen con espritu de sociedad global en la conservacin, proteccin y restauracin de la salud
y la integridad del ecosistema de la Tierra; yel principio 12 demanda
"medidas ambientales dirigidas a los problemas ecolgicos transfronterizos o globales" y basadas, en la medida de lo posible, en el consenso
internacional" (ibd., pgs. 4 y 5). Para especificar lo que esta nueva sociedad global puede significar, la Agenda 21 estipula:
Esta sociedad compromete a todos los Estados en un dilogo continuo y constructivo, inspirado en la necesidad de lograr una economa
mundial ms eficiente y equitativa, teniendo en cuenta la creciente interdependencia de las naciones y que el desarrollosostenibledebera convertirse en un tema prioritario de la agenda de la comunidad internacional.
Se reconoce que, para el xito de esta nueva sociedad, es importante superar la confrontacin y fomentar un clima de solidaridad y cooperacin
genuina (ibd., pg. 14; Yvanse pgs. 11 y 238).3

El derecho internacional es un cuerpo enorme y cambiante de reglas, cuasirreglas y precedentes que establecen la base de la coexistencia y la cooperacin en el orden internacional. Tradicionalmente, el derecho internacional respald y se identific con la idea de una sociedad
de Estados soberanos como el principio normativo supremo" de la organizacin poltica de la humanidad (Bull, 1977, pgs. 140 y sigs.). En
las ltimas dcadas, tanto el sujeto como el mbito y la fuente del derecho internacional fueron cuestionados; y se ha generalizado la opinin
contraria a la doctrina de que el derecho internacional es y debera ser
un derecho que regula las relaciones entre los Estados pura y exclusivamente" (vase Oppenheim, 1905, captulo 1). En el ncleo de esta
tendencia hallamos un conflicto entre los argumentos en defensa del
3. La Declaracin de Ro y la Agenda 21 rambin contienen notorias tensiones
entre el derecho soberano de los Estados declarado (y reafirmado) y las prerrogativas de la nueva sociedad global, aunque incluso en las secciones que consagran el
primero es manifiesta la preocupacin por asegurar que las actividades que pertenecen a la jurisdiccin o al control de los Estados particulares no causen dao al ambiente de otros Estados o de reas fuera de los lmites de la jurisdiccin nacional
(~ase el Principio 2, ibid., pg. 3). Sobre los principios de accountability y ejecucin,
SIn embargo, se ofrecen pocas precisiones.
138
sistema estatal y las posiciones a favor de un principio alternativo de organizacin del orden mundial. Si bien el reciente resurgimiento del islam y la renovada intensidad de muchos conflicros nacionalistas indican que este conflicto est lejos de encontrar una solucin, nuevas
direcciones en el derecho internacional son claramente discernibles.
5.2.
DISYUNTIVA
2:
INTERNACIONALlZACIN DEL PROCESO
DE ELABORACIN DE DECISIONES POLTICAS
Una segunda gran disyuntiva entre la teora de la soberana estatal

yel sistema global contemporneo radica en el amplio tejido de regmenes y organizaciones internacionales que se establecieron, en principio, para administrar reas acotadas de actividad transnacional (comercio, ocanos, espacio, erc.) y problemas polticos colectivos. El
crecimiento de estas nuevas formas de asociacin poltica refleja la rpida expansin ere los vnculos transnacionales, la creciente interpenetracin de la poltica exterior y la domstica, y el correspondiente deseo
de la mayora de los Estados de lograr cierta forma de gobierno y regulacin internacional que pueda afrontar los problemas polticos colectivos (vanse Luard, 1977; Krasner, 1983).
El desarrollo de los regmenes internacionales' y las organizaciones
internacionales provoc importantes cambios en la estructura de elabo4. Los regmenes pueden ser definidos como los principios, normas, reglas y
procedimientos de elaboracin de decisiones, implcitos o explcitos, alrededor de los
cuales convergen las expectativas de los actores en determinada rea temtica de las
relaciones internacionales (Krasner, 1983, pg. 2). Los regmenes no son meros
acuerdos temporales o ad boc; ms bien, pueden ser pensados como variables inrervinien tes entre las bases de poder y las caractersticas econmicas del sistema internacional, y los outcomes finales. Por ejemplo, el fracaso de los mercados en regular
la oferta y la distribucin de bienes-y servicios, o en resolver los problemas transnacionales ms acuciantes, puede ofrecer incentivos a los Estados para crear regmenes. Los regmenes pueden suministrar un marco de responsabilidades legales,
mejorar la disponibilidad de informacin y reducir los COStoS de transaccin que implican las decisiones polticas individuales. Keohane ha intentado mostrar que existe
un importante espacio en el orden internacional para la expansin de las empresas
cooperativas entre los Estados, aun suponiendo que son actores racionales egostas
(1984a). Sostiene que lo que explica el masivo aumento de la cooperacin estatal en
los aos de posguerra es el reconocimiento generalizado de los regmenes internacio-
La democracia, el Estado-nacin y el orden global I
139
racin de decisiones de la poltica mundial. Emergieron nuevas formas

de poltica multilateral y multinacional y, con ellas, estilos distintivos
de adopcin de decisiones colectivas que involucran a gobiernos, organizaciones intergubernamenrales (OIG) y una gran variedad de grupos
de presin transnacionales y organizaciones no gubernamentales internacionales (ONGl). En 1909 eran 37 las OIG y 176 las ONGI, mientras que en 1989 las OIG eran casi 300 y las ONGI 4.624. A mediados
del siglo diecinueve las OIG auspiciaban dos o tres conferencias o congresos por ao; hoy patrocinan cerca de 4.000 anuales (Zacher, 1993).
Conrra este teln de fondo, el espectro y la diversidad de participantes
en la Cumbre de la Tierra, celebrada en Ro de Janeiro en junio de 1992
-que reuni delegados de ms de 120 gobiernos y de cientos de grupos de presin arnbientalistas nacionales y transnacionales-, puede no
parecer tan relevante como la ocasin sugiri en un principio.
Dentro del espectro de agencias y organizaciones internacionales
se encuentran aquellas cuyo principal cometido es tcnico: la Unin
Postal Universal, la Unin Internacional de Telecomunicaciones, la Organizacin Meteorolgica Mundial y muchas otras. Estas agencias tendieron a trabajar de forma efectiva y exentas de problemas -suministrando, en la mayora de los casos, extensiones de los servicios ofrecidos
por los Estados-nacin individuales (Burnheim, 1986, pg. 222)-.
Puesto que sus tareas fueron precisamente delimitadas, han sido polticamente inobjetables. En el extremo opuesto se hallan las organizaciones como el Banco Mundial, el f.MI" la Organizacin de las Naciones Unidas para la Educacin, la ~'f la Cultura (UNESCO) y, por
supuesto, la ONU misma. Preocupados por cuestiones ms centrales,
referidas al manejo y la distribucin de reglas y recursos, estos cuerpos
nales como mtodos capaces de reducir los costoS que los Estados deben afrontar
cuando encaran solos los problemas; de disminuir los costos de coordinacin entre
los Estados mediante la promocin de un marco comn de informacin; de crear reglas que facilitan la operacin de las burocracias pblicas; y de reducir la sensacin
generalizada de incertidumbre en una era en que muchos problemas polticos importantes escapan al control de los sistemas polfticos individuales. Los regmenes internacionales son una expresin de la necesidad de encontrar nuevas vas de cooperacin y regulacin. Sin embargo, si bien sta puede ser una explicacin del origen y la
persistencia de los regmenes negociados, no es una explicacin de todos los tipos
de rgimen, algunos de los cuales son una expresin de la capacidad de los Estados
poderosos para imponerlos (vase ms adelante; y vase Young, 1989).
140
han sido muy controvertidos y politizados. A diferencia de las agencias

ms pequeas, de base tcnica, estas organizaciones se instalan en el
centro del continuo conflicto por el control de la poltica regional y
global (Burnheim, 1986, pgs. 220 y sigs.). Aunque sus modos de ope"
rar y sus criterios para adoptar decisiones (unanimidad, voto calificado
y muchos otros mecanismos) tienden a variar, con el tiempo todas estas
organizaciones se han visto favorecidas por cierto apuntalamiento de
la autoridad que les ha conferido algunos poderes de intervencin.
Adems de estas agencias, existe una multiplicidad de redes globales de
coordinacin poltica ms informales que ejercen una influencia considerable sobre la marcha de los asuntos globales. Pueden citarse, como
ejemplo de estas redes, las reuniones econmicas de los pases industriales lderes, el Grupo de los 7 (G7). El G7 opera como una suerte
de directorio global; y en el contexto posterior a la guerra fra no es
en modo alguno inconcebible que vaya a detentar un creciente poder
poltico y econmico (vase Lewis, R., 1991; y, a modo de ejemplo de
ese poder, vase pig. 162).
Las operaciones del FMI y el Banco Mundial ofrecen interesantes
ilustraciones de algunos de los temas ms controvertidos .que plantean
las organizaciones internacionales. Si bien el FMI fue fundado en 1944
durante la Conferencia de Bretron Woods para supervisar las reglas globales que gobernaban las relaciones monetarias y de cambio, su principal
propsito actualmente es suministrar recomendaciones tcnicas, orientaciones econmicas y prstamos financieros a las economas con graves
dificultades, especialmente las del mundo en desarrollo (vase Babai,
1993a). En la mayora de los casos, el acceso a la asistencia financiera
del FMI est sujeto a condiciones especficas, habitualmente conocidas
como el principio de la condicionalidad. A todo gobierno que pretenda obtener su ayuda financiera, el FMI le requerir que restrinja la
expansin del crdito, achique el gasto pblico, limite los salarios y los
empleos en el sector pblico, devale su moneda y reduzca los programas de asistencia social. En un pas en desarrollo, por ejemplo, esto
puede disparar un intenso conflicto social y quiz la cada del gobierno,
o puede contribuir de forma directa a la imposicin de la ley marcial
(vase Girvan, 1980). Las condiciones de un emprstito internacional
suelen equivaler a un tratamiento de shock en el pas que lo recibe, lo
cual disloca gravemente sus instituciones y costumbres. Debe tenerse
en cuenta que la intervencin del FMI tiene lugar de forma rutinaria a
141
peticin de las autoridades gubernamentales o de facciones polticas

particulares dentro de un Estado, y en general es el resultado del reconocimiento de que es mnimo el espacio que existe para la implementacin de medidas econmicas nacionales independientes; no puede ser
interpretada, por lo tanto, como una simple amenaza a la soberana. Sin
embargo, ha surgido una notable tensin entre la idea de Estado -centrado en la poltica nacional y en las instiruciones nacionales- y la naruraleza del proceso de elaboracin de decisiones a nivel internacional.
Mientras la soberana de jure puede no ser directamente quebrantada,
el proceso de toma de decisiones del FMI plantea serias dudas sobre las
condiciones bajo las cules una comunidad poltica es capaz de determinar sus propias medidas y su propio rumbo. En los ltimos aos el
FMI ha tendido a adoptar el ajuste estructural a la economa internacional como una referencia invariable, subestimando tanto los orgenes externos de las dificultades de un pas como las presiones y rigideces estructurales de la misma economa mundial. En las acruales
circunstancias, es poco lo que un pas en desarrollo puede hacer para resisur este proceso.
Las cuestiones polticas que se plantean cuando se analizan el nivel
yel alcance de la condicionalidad del FMI, tambin se presentan cuando se estudia el Banco Mundial. Como la principal institucin internacional de promocin del desarrollo, el Banco Mundial ha formado
parte de numerosos e intensos debates sobre las estrategias de desarrollo. Aunque su poltica de asistencia atraves varias fases, en los aos
ochenta qued asociada de forma direcra con los crditos de ajuste estructural y sectorial>" exigiendo a los solicitantes el cumplimiento
de estrictas normas de austeridad monetaria y fiscal, la mayor apertura de la economa al sector privado, la remocin completa de las protecciones domsticas contra las fuerzas de la economa internacional, y una
mayor confianza en los mecanismos del mercado para la solucin de los
problemas productivos y distributivos (vanse Babai, 1993b; Mosley,
Toye y Harrigan, 1991). Ms recientemente, la condicionalidad se ha
extendido hasta incluir exigencias de buen gobierno", lo cual comprende respeto por los derechos humanos, mecanismos democrticos
liberales de accountability poltica y administracin pblica efectiva. Estas prescripciones anejas a los crditos de promocin del desarrollo son
vigorosamente respaldadas por la coalicin dominante" de los pases
industriales avanzados que ejercen el control efectivo de la poltica del
142
Banco Mundial (vase Leftwich, 1993a, 1994), Como en el FMI, los derechos de voto de los miembros de! Banco son distribuidos principalmente de acuerdo con las contribuciones financieras individuales. El
poder geoeconmico est integrado en los procesos de toma de decisiones, No ha de sorprender, por lo tanto, que el Banco Mundial sea objeto de intensas disputas entre quienes sostienen que su poltica refleja un
juicio econmico sensato y quienes asimilan su funcionamiento a una
estraregia de recolonizacin (vase, por ejemplo, Tandon, 1994), Los
segundos insisten en que los derechos soberanos de los Estados son violados por las directivas polticas de! Banco Mundial; stas socavan el espacio poltico para la autodeterminacin nacional. De esta manera, se
considera que el Banco Mundial impone sus ptopios estndares econmicos y polticos -esto es, los criterios del Norte en su conjunto-- a
las naciones en dificultades, sin prestar la ms mnima atencin a las
circunstancias y los intereses locales (vase Leftwich, 1993b). Aceptemos o no esta perspectiva --que, como en e! caso de! FMI, se complica
con la calidad dewinvitados de los paquetes de asistencia de! Banco
Mundial (lo cual hace del problema una amenaza a la autonoma y no a
lasoberana)-, lo cierto es que deja bien claro el cuestionado pape! de
ciertas organizaciones internacionales y, en particular, de sus procesos
de elaboracin de polticas y ejecucin de medidas y sus (limitados) mecanismos de accountability, 5
La Comunidad Europea (CE), o la Unin Europea (UE) como ahora
se la llama, ofrece una importante ilustracin adicional de los temas
planteados por las organizaciones internacionales. Sin embargo, su significacin es mayor que la de cualquier otro tipo de organizacin internacional debido a su derecho de sancionar leyes que pueden ser impuestas a los Estados que la componen; ms que cualquier otro cuerpo
internacional, la UE justifica el rtulo supranacional. Dentro de las
instituciones de la Unin, el Consejo de Ministros detenta una posicin
nica, pues dispone de poderosos instrumentos legales (sobre todo re-
5. Recientemente el Banco Mundial anunci cambios radicales en su aproximacin a los problemas econmicos de frica, declarando que el banco ya no dictar
los planes de desarrollo a los pases de frica y dejar de "imponer" la pericia tcnica
extranjera a gobiernos refractarios (Hulcman, 1993, pg. 11). Queda por ver las diferencias que implicar este nuevo enfoque y en qu medida contribuirn a construir
la capacidad de la regin para promover su propio desarrollo.
143
gulaciones y directivas) que le permiten formular e implementar

medidas con un mnimo de accountability democrtica nacional. De todos estos instrumentos, las regulaciones son los ms notables porque
tienen e! status de ley independientemente de cualquier negociacin o
accin que luego emprendan los Estados miembros, Las disputas referidas a las interpretaciones y aplicaciones nacionales de las regulaciones y
directivas pueden ser atendidas por e! Tribunal Europeo de Justicia; y
e! Tribunal ha asumido un pape! de primera importancia en la armonizacin del derecho dentro de la Unin.
Con la aprobacin de la Carta Europea nica en 1986, la unanimidad dentro de! Consejo de Ministros fue reemplazada por la votacin
de la mayora calificada en una cantidad importante de reas temticas (vase Noel, 1989). Si bien este cambio contempla ciertas salvaguardias de la soberana nacional (las decisiones que determinan qu temas se pueden decidir mediante el principio de la mayora requieren la
unanimidad), es posible que se adopten medidas a las cuales se oponen
ciertos Estados individuales. Por lo tanto, e! lugar de la soberana nacional ya no est garantizado. El Tratado de la Unin Europea, acordado en la Cumbre de Maastrichr de diciembre de 1991, se propone incluso extender no slo e! alcance de la unin econmica y monetaria,
sino tambin e! marco de cooperacin en materia de seguridad. Si e!
Tratado llega a ser implementado de forma completa, los Estados
miembros habrn dado e! mayor paso hacia la formacin de una asociacin altamente integrada, si no federal (vanse Pinder, 1992; Ross,
1995).
Los Estados miembros de la Unin Europea ya no son los nicos
centros de poder dentro de sus propias fronteras, Como destacara e! Tribunal de Justicia de la UE, al crear una Comunidad de duracin ilimitada, con sus propias instituciones, su propia personalidad... y, sobre
todo, con poderes reales debidos a una limitacin de la soberana o a
una transferencia de los poderes de los Estados a la Comunidad, los Estados miembros han restringido sus derechos soberanos (Mancini,
1990, pg. 180), Por otro lado, es importante tener en cuenta que los
poderes de la Unin fueron constituidos mediante la cesin voluntaria de los Estados individuales de ciertas porciones de su soberana
-una cesin- que, en realidad, probablemente haya contribuido a la
supervivencia de! Estado-nacin europeo enfrentado al dominio de los
Estados Unidos en las tres dcadas que siguieron a la Segunda Guerra
lA
144
Mundial y a la emergencia del desafo econmico japons (vase Wallace, W., 1994)-. En resumen, al igual que muchas otras organizaciones internacionales, la Unin Europea ofrece oportunidades e impone
limitaciones distintivas. Los Estados miembros de la Unin retienen el
poder ltimo y general en muchas reas politicas y econmicas -y la
misma Unin parece haber reforzado las opciones con que los pases
cuentan en estos dominios-o Adems, la consagracin de la nocin de
subsidiariedad dentro del marco legal de la UE despus de Maastricht puede ampliar las opciones polticas en varias esferas (vase
Neunreirher, 1993). Con todo, dentro de la Unin, la soberana est
ahora claramente dividida: se extinguieron las concepciones que postulao a la soberana como una forma de poder pblico indivisible, ilimitado, exclusivo y perpetuo -materializado dentro de un Estado individual.
Aunque el desafo a la soberana nacional quizs haya sido debatido dentro de los pases de la Unin Europea ms explcitamente que
en cualquier otra regin del mundo, la soberana y la auronoma sufren enormes pre~iones en varios territorios. Las presiones provienen
de la confluencia de las restricciones impuestas, por un lado, por la estructura del sistema internacional, particularmente por la organizacin de la economa global (vase la seccin 6.2) y, por el otro, por las
polticas y las actividades de las agencias y organizaciones lideres,
tanto regionales como internacionales. Esta combinacin de factores
opera con mayor intensidad en pases como los del frica subsahariana, donde el reconocimiento de los lmites de sus poderes se conjuga
con el reconocimiento generalizado de la bancarrota de muchas de sus
economas (vase Hawthorn, 1993). Aqu el equilibrio de oportunidades y restricciones es fuente permanente de inquietud. Se ha sostenido que, en casos como el de Zimbabwe, en el contexto del fin de la
guerra fra y el fin del apoyo de la Unin Sovitica, los programas de
asistencia internacional han reducido el control que los pueblos te"
nan sobre sus destinos hace veinte aos (vase Tandon, 1994). Aun"
que se podra sostener que sus r tulos legales para gobernar han permanecido intactos, su autonoma -o soberana prctica- est
severamente restringida y, consiguientemente, sus opciones polticas
se ven seriamente acotadas.
5.3.
DISYUNTIVA
3:
145
PODERES HEGEMNICOS
Y ESTRUCTURAS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL
Una disyuntiva adicional contrapone la idea del Estado como un actor militar y estratgico autnomo al desarrollo del sistema global de
Estados, caracterizado por la existencia de grandes potencias y bloques
de poder, cuyas operaciones a menudo recortan la autoridad e integridad estatales. La insercin de un Estado individual dentro de la jerarqua de poder global impone restricciones sobre el ripo de polticas exteriores y de defensa que su gobierno, en particular si fue electo
democrticamente, puede llevar a cabo.
Desde el fin de la Segunda Guerra Mundial hasta 1989, la naturaleza de la seguridad nacional estuvo moldeada por la "Gran Contienda
entre los Estados Unidos y la URSS. El dominio de los Estados Unidos
y la URSS como potencias mundiales, y el funcionamiento de alianzas
como la Organizacin del Tratado del Atlntico Norte (OTAN) y el
Pacto de Varsovia, restringieron las opciones polticas de muchos Estados durante los aos de posguerra. La capacidad del Estado para implementar polticas exteriores particulares, perseguir ciertos objetivos estratgicos, elegir entre tecnologas militares alternativas y controlar
determinados sistemas de armamento radicados en sus propios territorios, estaba limitada por su lugar dentro del sistema internacional de
relaciones de poder (vanse Herz, 1976; Kaldor y Falk, 1987).
En un extremo del espectro de restricciones se sita la participacin
militar directa en los asuntos de otro pas. En 1987,492.500 soldados
de los Estados Unidos y 730.090 de la URSS operaban fuera de su pas.
De los soldados de los Estados Unidos, 250.000 estaban apostados en
Alemania occidental, 54.000 en Japn y 43.000 en Corea del Sur; de los
soviticos, 380.000 operaban en Alemania oriental, 110.000 en Afganistn, 65.000 en Hungra y 60.000 en Checoslovaquia (Tilly, 1990,
pg. 208). Si bien los objetivos con que se desplegaban no eran de ninguna manera los mismos en todos los casos, sin lugar a dudas buscaban
prevenir los cambios de rgimen y las alteraciones del equilibrio de poder
internacional. Formas de restriccin menos intrusivas incluyen la intervencin en los sistemas de defensa de los aliados, que, como el despliegue
de misiles teledirigidos en el Reino U nido a mediados de los aos ochenta, son controlados de forma efectiva por el poder dominante; en este
caso, los Estados Unidos (vanse Thompson, 1983; Campbell, 1984).
146
La seguridad de Europa dependi durante la mayor parte del perodo de posguerra del funcionamiento de la OTAN y el Pacto de Varsovia. Los dos sistemas de alianzas suministraban medidas de seguridad
colectiva aunque difirieran en cuanto a sus estrucruras de toma de decisiones y niveles de integracin militar. Una evidencia clara de lo que
podra denominarse internacionalizacin de la seguridad. puede hallarse en la estructura de comando militar integrada y conjunta de la
OTAN. Desde que fuera fundada en 1940, la preocupacin de la OTAN
por la seguridad colectiva oscil entre, por un lado, el mantenimiento
de una organizacin de Estados soberanos (que en principio permite a
los Estados miembros individuales no actuar si lo consideran apropiado) y, por el otro, el desarrollo de una organizacin internacional que de
jacto, si no de jure, funciona siguiendo su propia lgica y proceso de
toma de decisiones. La existencia de una estructura integrada de comando supranacional --encabezada por el Comandante Aliado Supremo en Europa, que siempre fue un general americano designado por el
presidente de los ';stados Unidos- garantiza que, en una situacin de
guerra, los ejrcitos nacionales de los pases miembros operen dentro
del marco de las estrategias y decisiones de la OTAN (Srnith, D.,
1984). La soberana de un Estado nacional se ve decisivamente condicionada cuando sus fuerzas armadas quedan comprometidas en un conflicto de la OTAN.
La autonoma y la soberana pueden ser limitadas y controladas
aunque no hubiera conflictos, pues las operaciones de rutina de la
OTAN implican la integracin de las burocracias de defensa nacionales
en organizaciones de defensa internacionales; stas, a su vez, creaD; sistemas de toma de decisiones transgubernamentales que escapan al control de los Estados miembros individuales. Adems, estos sistemas
pueden estimular la formacin de redes o coaliciones, informales pero
poderosas, de funcionarios transgubernamentales, difciles de supervisar mediante los mecanismos nacionales de accountability y control
(vanse Kaiser, 1972; Richelson y Ball, 1986).
La pertenencia a la OTAN no anula la soberana o la autonoma;
en todo faso, 'il crear nuevas estructuras de elaboracin de decisiones en
materia de seguridad colectiva durante perodos de guerra y de paz, las
limita en cada pas de diferentes formas. Pero ningn anlisis de
OTAN sera satisfactorio si no se enfatiza que sus miembros
son unidades rivales que compiten por recursos escasos, contratos de ar-
147
mas, prestigio internacional y otros medios de engrandecimiento nacional. De esta forma, importantes aspectos de la soberana y la autonoma estatal son negociados y renegociados a travs de la alianza de la
OTAN.
El Pacto de Varsovia fue creado en 1955, despus del ingreso de
Alemania occidental en la OTAN. Si bien los miembros del Pacto eran
en principio iguales, la Unin Sovitica ocup una posicin predominante hasta fines de 1989, poco antes de la disolucin del Pacto en
1991 (vase Garthoff, 1993). El Pacto de Varsovia estableci un comando conjunto sobre las fuerzas armadas de sus miembros y coordin
ejercicios militares integrados durante casi treinta aos. Alrededor de
esta estructura de comando cristaliz una pltora de cuerpos militares y
polticos destinados a integrar la estrategia del Pacto de Varsovia. La razn de ser formal de ste era la formacin de una fuerza capaz de hacer
frente a la OTAN y de defender al comunismo siempre que fuera necesario; pero tambin facilitaba una justificacin de la presencia militar
sovitica en el territorio de varios miembros del Pacto, y la prevencin
y reversin de los cambios de rgimen en estos pases (vanse Remington, 1971; Holloway y Sharp, 1984). En 1956, como sabemos, la intervencin militar sovitica impidi que Hungra abandonara el Pacto
de Varsovia. Aunque ste no particip formalmente en la invasin de
Checoslovaquia en 1968, muchos de sus miembros lo hicieron, comandados por el ejrcito sovitico, materializando lo que se conoci como
la doctrina Brezhnev (esto es, la poltica de proteger, por la fuerza si
es necesario, los logros del socialismo en Europa central y del Este).
La importancia de la doctrina Brezhnev en cuanto a la contencin y vigilancia de Europa central y del Este se puede medir por las
dramticas consecuencias que siguieron a su abandono. Si bien las races de la profunda transformacin del sistema socialista de Estado entre
1980 y 1990 son muchas y muy complejas, fueron cambios en el pensamiento estratgico del Kremlin los que probablemente operaron
como la causa prxima del xito de las revoluciones (vase Lewis, F.,
1990). De particular importancia fue la decisin sovitica de reemplazar la doctrina Brezhnev por la doctrina Sinatra. La poltica de tolerar las vas nacionalmente elegidas hacia el progreso y la prosperidad
-hazlo a tu manera- tuvo consecuencias decisivas, intencionadas y
no intencionadas, para la supervivencia de los regmenes socialistas de
Estado. Al remover la amenaza del Ejrcito Rojo o la intervencin del
148
Pacto de Varsovia, y al rechazar e! uso de la fuerza para hacer frente a las

manifestaciones masivas, la doctrina Sinatra quit de un tirn la alfombra sobre la cual descansaba el comunismo de Europa de! Este (vase Held, 1993a)6
En e! mundo posterior a la guerra fra de los aos noventa las restricciones que pesaban sobre la poltica de seguridad estatal fueron re"
configuradas pero no erradicadas? En lugar de bipolaridad, el sistema
global ahora exhibe importantes caractersticas de una distribucin
multipolar del poder poltico y econmico. Dentro de esta estructura
ms compleja, las opciones de poltica exterior y estratgica de un Es"
tado individual todava son definidas por su posicin dentro de la jerarqua de poder internacional; las relaciones de 'poder globales siguen
ejerciendo una profunda restriccin sobre la accin estatal. Por ejemplo, la OTAN sigue funcionando como e! principal foro internacional
dentro de! cual se coordinan las polticas de defensa y se debaten los
problemas de seguridad del hemisferio occidental. De hecho, tras e! colapso de! Pacto de ,varsovia, la OTAN impuls nuevas iniciativas, como
el Consejo de Cooperacin de! Atlntico Norte (CCAN) y la Asociacin
para la Paz. El CCAN rene a los cuerpos de gobierno de la Alianza y
diversos representantes militares y diplomticos de los nuevos Estados
del Este de Europa y la ex Unin Sovitica para discutir y repensar problemas de seguridad y militares que afectan a toda Europa, mientras
que la Asociacin para la Paz intenta, entre otras cosas, inducir a los Estados que formaban parte de! Pacto de Varsovia a operar con mayor
transparencia y trabar acuerdos cooperativos en el campo de la seguridad internacional (vase Gallis, 1994).
6. Los desarrollos en Alemania oriental constituyen un caso especialmente ilustrativo. Cuando Hungra abri Su frontera con Austria, y dispar la emigracin masiva de alemanes orientales a Occidente, las presiones dentro de Alemania oriental se
intensificaron rpidamente y culminaron con una escalada de manifestaciones, cspecialmente en Leipzig y las ciudades cercanas. Sin el acostumbrado recurso a la fuerza,
;"1$ autoridades de Alemania oriental intentaron aplacar a su ciudadana rebelde habilirando el acceso al Oeste a travs de nuevas aperturas del Muro de Berln. El resultado es bien conocido: las autoridades perdieron el control de una situacin ya
apremiante, y en poco tiempo fueron erosionadas tanto su legitimidad como su efectividad.
7. Extraje material para los dos prrafos siguientes de mi trabajo con Anthony
McGrew (1993, pgs. 267-268).
149
Asimismo, e! anlisis de buena parte de los asuntos militares est a

cargo de la Unin Europea Occidental (UEO) y la CSCE, que recibieron nuevas responsabilidades y funciones referidas al establecimiento
de mecanismos especficos de consulta y coordinacin multilateral.'
Efectivamente, Europa se enfrenta a la emergencia de nuevas estructuras de seguridad colectiva -un nuevo Concierto de Europa- que invitan a buscar una mayor integracin internacional en los asuntos militares y de seguridad. Ms an, debido a las crecientes limitaciones
presupuestarias y a los aumentos en los COStos de la maquinaria de defensa, es probable que, en la actualidad o en un futuro no muy distante, ningn pas europeo est en condiciones de iniciar una campaa
armamentista unilateral que le asegure la victoria sobre cualquier adversario convencional (vase Zelikow, 1992, pgs. 12-13). Una implicacin de esta situacin es que se intensifica la presin, especialmente
en e! contexto de las renovadas inestabilidades de Europa (la fragmentacin de la Unin Sovitica, la particin de Yugoslavia, entre otros desarrollos sobresalientes), a favor del fortalecimiento de la organizacin
colectiva de las funciones de defensa. Para muchos pases europeos, el
nuevo Concierto de Europa implica el reconocimiento de los lmites
de la au tonoma y la soberana del Estado, y la disposicin a renegociar
sus elementos fundamentales.
Independientemente de la forma exacta de los acuerdos en materia
de seguridad colectiva y las estructuras de alianzas, los interrogantes sobre la soberana y la autonoma del Estado planteados por la moderna
organizacin estatal de la seguridad y la defensa no terminan aqu. Pues
algunas de las consecuencias ms corrosivas de esta organizacin responden a la dinmica de los mismos Estados; esto es, a los efectos interactivos" que los dispositivos de seguridad de los Estados tienen unos
sobre otros. La seguridad estatal todava es conceptualizada de tal forma que crea -incluso garantiza-la inseguridad. El origen de esta situacin es el "dilema de seguridad" del Estado moderno antes mencionado (vase la seccin 3.1). Desde los albores de! moderno sistema de
Estados, la seguridad" fue siempre la preocupacin cardinal de los Estados individuales en e! orden internacional. Y la perperua bsqueda de
8. La VEO es una organizacin de defensa colectiva fundada en 1948 e integrada por nueve pases de Europa occidental. Est desempeando un importante papel
militar y poltico, vinculando a las estructuras de la VE y la OTAN.
150
la seguridad parece slo haber engendrado inseguridad crnica. Como

un autor observara adecuadamente: Todos los principios de los sistemas internacionales histricos y contemporneos -e! principio del
equilibrio de poder, el principio de la seguridad concertada o colectiva, e!
principio de la disuasin- estn basados implcita o explcitamente en
la nocin de que la seguridad es una funcin de la administracin (o
e! equilibramiento) de! poder militar de los actores en competencia en e!
sistema internacional" (Kim, 1984, pg. 185).
La interconexin de los Estados y las sociedades implica que la poltica de seguridad de un pas tiene consecuencias directas para la de
otro; y la dinmica de! sistema de seguridad de! orden global como un
todo tiene consecuencias para cada una de las naciones. Al tomar decisiones en materia de seguridad nacional, un Estado no slo se gobierna
a s mismo sino que tambin gobierna para los dems. Si un pas se
siente amenazado, puede aumentar su capacidad de amenazar a los de"
ms, lo cual a su vez afecta a los pases no involucrados inmediatamente en la competencia. Por otra parte, en una poca en que e! uso de
armas puede provocar desequilibrios devastadores en el medio ambiente -a travs, por ejemplo, de las lluvias radiactivas, los cambios de clima y la destruccin masiva de poblaciones-, las acciones de cada Estado estn profundamente ensambladas con el futuro y e! destino de
todas las otras entidades polticas. Adems, si varias naciones diferentes
pueden desplegar en cualquier momento sus armas nucleares y no nucleares de destruccin masiva, ningn pas puede mantener su propia
seguridad si ignora o inadvertidamente aumenta la inseguridad de
otras sociedades (Johansen, 1991, pg. 213). En pocas palabras, la proliferacin de armas de destruccin masiva aumenta radicalmente las
probabilidades de inestabilidad poltica y la inseguridad de todos.
Contra este teln de fondo, se puede apreciar que el actual sistema de seguridad nacional impugna las distinciones simplistas entre
amigo y enemigo. Estas distinciones tenan cierto sentido
era de los combates cuerpo a cuerpo, donde los mismos campos de batalla estaban relativamente acotados. Pero bajo las condiciones de la
moderna tecnologa blica, e! impacto de una guerra puede ser tan
devastador para un amigo como para un enemigo. De hecho,
mismo significado de estas categoras se diluye a medida que la moderna tecnologa nuclear (o qumica o biolgica) nos acecba con la
sadilla de un cambio fundamental e irreversible en el hbitat hurna-.
151
no. En este contexto, ser amigo o enemigo puede no revestir ma-
yores diferencias.
La lgica de la seguridad estatal tiene profundas consecuencias
para los sistemas nacionales de accountability. y para la democracia en
general (vase Johansen, 1991, pgs. 209-242). Primero, niega la democracia en e! plano internacional al reforzar el sentido de desunin
entre los Estados soberanos y su responsabilidad ltima en cuanto a
su propia defensa y seguridad. De este modo, los Estados no asumen
la ms mnima responsabilidad por las poblaciones de los otros pases.
Segundo, socava la democracia dentro de los Estados-nacin allegitimar instituciones jerrquicas, que alimentan el secreto y que, en una
era de armas de destruccin masiva, confieren a un diminuto grupo
de personas e! poder de decidir e! futuro de la vida misma. Aunque el
fin de la guetra fra haya modificado la ecuacin de seguridad inmediata en Europa, los Estados Unidos y muchos otros pases, la estructura subyacente de inseguridad autoperperuante permanece intacta.
Como seal Johansen:
Las polticas de seguridad contemporneas siguen fomentando relaciones militares antagnicas entre las soberanas nacionales, e inhiben el
diseo de programas diplomticos serios para incluir al adversario dentro
de un sistema de reglas universales y establecer una forma de gobierno
transnacional que induzca a los Estados-nacin a abandonar definitiva-
mente sus propios impulsos blicos planteando la posibilidad de que todos los gobiernos del mundo hagan lo mismo 0993a, pgs. 228).
El mundo bipolar, secuela de la Segunda Guerra Mundial, estimul una intensa lucha en busca de aliados en los Estados de! Tercer Mundo. Esta lucha encerr a la mayor parte de los Estados de frica, Oriente Medio y Asia en una carrera armamentista que remedaba las de las
grandes potencias, especialmente los Estados U nidos y la Unin Sovitica (vase Tilly, 1990, pgs. 197-224). Se arrancaban recursos de
posibles usos civiles para dirigirlos a programas sistemticos de militarizacin; el conflicto Este-Oeste exacerb al mximo e! mpetu y la
lgica de la seguridad estatal en todo el Tercer Mundo. La herencia
contempornea de esta siruacin incluye no slo el riesgo de una guerra nuclear entre los pases en desarrollo, sino tambin la proliferacin
mundial de todo tipo de armas de destruccin masiva. En la era poste-
152
Captulo 6
rior a la guerra fra rodava no se ha hecho nada para reducir este riesgo. Mientras la poltica de seguridad contempornea se base en la importancia suprema de la capacidad blica nacional, es difcil imaginar
cmo puede cambiar esta situacin. La lgica de la seguridad del Estado ha creado un ciclo de violencia y preparacin para la violencia en el
sistema internacional que impide el desarrollo de medidas -nacionales, regionales o globales- que garanticen una paz duradera.
LA DEMOCRACIA, EL ESTADO-NACIN
Y EL ORDEN GLOBAL II
La intensificacin de los procesos de regionalizacin y globalizacin, particularmente despus de la Segunda Guerra Mundial, contribuy simultneamente a la expansin de las responsabilidades funcionales del Estado democrtico liberal y a la erosin de su capacidad para
atender solo, de forma efectiva, las demandas planteadas por sus poblaciones. Bienes, capital, gente, conocimiento, imgenes, comunicaciones y armas, as como crmenes, cultura, contaminantes, drogas, modas y
creencias, fluyen vertiginosamente a travs de 1,' fronteras territoriales.
Los movimientos y las relaciones sociales y las redes transnacionales
proliferan en casi rodas las reas de actividad humana. La existencia de
sistemas globales de comercio, finanzas y produccin liga la prosperidad y el destino de los hogares, las comunidades y las naciones de todo
el planeta. Porque las relaciones y actividades sociales ya no se detienen
-si alguna vez lo hicieron- a orillas del ro, las fronteras territoriales resultan cada vez ms insignificantes. En las secciones siguientes
(6.1 y 6.2) se analizarn otras dos disyuntivas: las asociadas a la identidad cultural y a las transformaciones de las circunstancias econmicas.
En la conclusin del captulo (6.3) se extraern las implicaciones del
anlisis de las disyuntivas para el pensamiento poltico y la poltica democrtica.
6.1.
DISYUNTIVA
4:
IDENTIDAD NACIONAL
Y GLOBALIZACIN DE LA CULTURA
La consolidacin de la soberana estatal en los siglos dieciocho y

diecinueve contribuy a promover la identidad del pueblo como sujero
poltico --como ciudadanos (vase la seccin 3.1)--. Implic que quienes estaban sujeros a la autoridad estatal fueron progresivamente advirtiendo su pertenencia a la comunidad y los derechos y obligaciones que
ella poda conferir. Si bien la naturaleza. de esta identidad fue vaga en
154
un principio, con el tiempo adquiri precisin y nitidez. La formacin

de las identidades nacionales fue normalmente el resultado tanto de la
lucha por la pertenencia a las nuevas comunidades polticas, como de
la lucha de las lites polticas y los gobiernos por crear una nueva identidad para legitimar el propio Estado moderno.
Desde la introduccin de la imprenta mecnica en la Europa de la
segunda mitad del siglo quince, las tecnologas mecanizadas de comunicacin labraron la formacin de las identidades polticas (vase Anderson, B., 1983). Extendieron el especrro y el alcance de la reflexividad individual y contribuyeron a la creacin de fuentes colectivas de
informacin -en las esferas econmica, poltica y cultural- a las cuales las personas podan recurrir a pesar de hallarse fsicamente separadas unas de otras. De hecho, formaron un elemento esencial de las
fuerzas que socavaron la confianza en la cultura oral y que debilitaron
enormemente los mecanismos reproductivos de las sociedades tradicionales (vanse Giddens, 1990, pgs. 36 y sigs.; y Thompson, 1990,
s,
captulo 4).
El impacto globalizante de los medios de comunicacin modernos
-a menudo entendido como parte del proceso de globalizacin cultura[,,- ha sido tratado por muchos autores, especialmente a partir de
la aparicin de los peridicos de circulacin masiva en el siglo diecinueve. De esta forma, en 1892 un observador seal que cualquier
ciudadano que lea el peridico "se entera simultneamente de una revolucin en Chile, una guerra en frica oriental, una masacre en China septentrional, una hambruna en Rusia y, en consecuencia, est
ms informado de lo que sucede en el mundo que "el Primer ministro
de hace cien aos (Nordau, 1968, pg. 39). Las personas no slo esrn ms al tanto de los desarrollos regionales y globales que las generaciones anteriores, sino que tambin tienen acceso a un recurso a
travs del cual pueden, en principio, ampliar de forma coherente el conocimiento de su sociedad y de las extranjeras. Esta "expansin de los
horizontes" habra sido imposible sin la concentracin y diseminacin
de la informacin que constituye la base de todas las "noticias y forma el componente central de la comunicacin contempornea (vase
Giddens, 1990, pg. 77).
El "estiramiento de la actividad social, poltica y econmica en el
planeta, y la intensificacin de las interacciones dentro de cada uno de
estos dominios, estuvieron siempre fuertemente conectados con la in-
La democracia, el Estado-nacin y el orden global TI
155
vencin y la difusin de los medios electrnicos modernos. No deja de

asombrarnos recordar que en 1946 el mundo posea slo una computadora, emplazada en la Universidad de Pensilvania, que pesaba 30 toneladas y ocupaba 1.500 pies cuadrados (Blumenthal, 1987/1988,
pg. 532). Desde entonces, la revolucin en microelectrnica, en la
tecnologa de la informacin y en las computadoras, ha establecido
vnculos electrnicos mundiales prcticamente instantneos, que, al
combinarse con los desarrollos tecnolgicos de la televisin, los cables,
el satlite y el transporte areo, transformaron radicalmente la naturaleza de las comunicaciones.
El desarrollo de nuevos sistemas de comunicacin crea un mundo
en el cual las particularidades de lugar y la individualidad estn constantemente mediadas por redes de comunicacin regionales y globales. Los productos culturales, desde las telenovelas hasta los documentales periodsticos, pueden ser producidos y difundidos a travs
de todos los territorios nominalmente separados. Pero la relevancia de
estas redes no termina en el alcance de estos productos; pues los nuevos sistemas de comunicacin son un vehculo, si no el vehculo, de
los otros procesos de cambio documentados en las disyuntivas 1-3
(captulo 5); vale decir, son fundamentales para los desarrollos legales,
organizacionales y militares que transforman las comunidades polticas modernas y el sistema de Estados en general. Por ejemplo, la extensin de relaciones diplomticas y redes de cooperacin militar, el
desarrollo y la supervisin del derecho internacional, y el reconocimiento de la ONU como un foro de importancia -como el centro
bsico de deliberacin y discusin acerca de los intereses y valores comunes a pesar de la falta de entendimiento en el mundo-, son todos
procesos que recibieron el impulso de los nuevos sistemas de comunicacin y todos dependen de ellos como medios para proseguir sus proyectos.
Gracias a los nuevos sistemas de comunicacin global los individuos y los grupos pueden acceder a ambientes sociales y fsicos que de
otra manera nunca habran conocido; los individuos y los grupos pueden "superar fronteras geogrficas que antes impedan el contacto; los
nuevos sistemas de comunicacin hacen posible el acceso a un espectro
de experiencias sociales y culturales en el cual el individuo o el grupo
puede no haber tenido nunca la oportunidad de intervenir (vaseGiddens,
1991, pgs. 84-85). Estos sistemas transforman las relaciones entre los
156
mbitos fsicos y las circunstancias sociales, y alteran la geografa siruacional de la vida poltica y social; de forma creciente, [los] medios
hacen de nosotros audiencias "directas" de lo que acontece en otras regiones y, a la vez, hacen posible que nos dirijamos a pblicos que no estn fsicamente presentes (Meyrowitz, 1985, pg. 7). En estas circunstancias, e! vnculo tradicional entre e! ambiente fsico y la
situacin social est roto; los nuevos sistemas de comunicacin crean
nuevas experiencias, nuevas coincidencias y nuevos marcos de significado independientemente del contacto directo entre las personas. De esta
forma, pueden desligar, o desmontar, las identidades de los momentos,
lugares y tradiciones particulares, y pueden tener un impacto pluralizante sobre la formacin de identidades, generando una variedad de
opciones menos fijas o unificadas (Hall, S., 1992, pgs. 303 y 309).
Ms an, estos sistemas operan en gran medida de forma independiente de! control de! Estado y son, en consecuencia, poco dciles a la regulacin poltica directa.
Como se sealara anteriormente, las culturas y las identidades
nacionales estn profundamente arraigadas en ernohistorias y, en
consecuencia, no es probable que la impronta de la cultura masiva
global pueda extinguirlas (vase seccin 3.1). Sin embargo, Fl crecimiento de las comunicaciones globales, especialmente de la televisin, el vdeo y e! cine, abre a las personas nuevos caminos para ver
y participar en los desarrollos globales. En principio, esto crea la
posibilidad de nuevos mecanismos de identificacin. Por ejemplo, la
gente pudo leer lo que sucedi en Polonia en 1968 y lo que pas en
Chile en 1973; pero varios miles de millones vieron lo que suceda
en China en la Plaza de Tiananmen en 1989, y en Rusia en la Plaza
Roja en 1991 (vase Boden, 1992). Puesto que las cmaras de televisin registraron estos sucesos en el mismo momento en que se desarrollaban, para mucha gente fue posible acceder a, y potencialmente
involucrarse en, problemas que, a pesar de que se presentaban en sitios distantes, incidieron inmediata y directamente en la vida cotidiana de varias regiones del mundo. Si bien todos tenemos una vida
local, los mundos fenomnicos estn cada vez ms inrerpenerrados
por desarrollos y procesos de mbitos diversos. Esta alteracin en las
percepciones cotidianas est reforzada por cambios en la vida economica que rebasan las fronteras nacionales, por alteraciones en las condiciones ambientales que exponen con claridad e! nivel de intercone-
La democracia, el Estado-nacin y el orden global Il
157
xin de las poblaciones, y por transformaciones en la tecnologa mi-
litar que resaltan los riesgos globales de las confrontaciones locales. Habitualmente se afirma que estos desarrollos han creado un
sentido de pertenencia y vulnerabilidad globales que trasciende las
lealtades al Estado-nacin; vale decir, la vieja fidelidad a mi pas,
no importa si acierta o se equivoca (vase, por ejemplo, Falk,
1991a).
La justificacin de esta afirmacin puede encontrarse, se argumenta, en varios procesos y fuerzas, que incluyen e! desarrollo de movimientos transnacionales bsicos con claros objetivos regionales o
globales, como la proteccin de los recursos naturales y el medio ambiente, e! combate de las epidemias y la asistencia a los enfermos y pobres (vase Ekins, 1992). Grupos como Greenpeace cimentaron parte
de su xito precisamente sobre su capacidad para mostrar la interconexin de los problemas que se proponen remediar atravesando naciones y
regiones. Adems, la enorme cantidad de comunidades de actores,
agencias e instituciones -desde las organizaciones polticas regionales hasta la ONU- que se estructuran alrededor de temas internacionales y transnacionales es citada como evidencia adicional de una
creciente orientacin poltica global. Finalmente, el compromiso con
los derechos humanos como componentes indispensables de la dignidad y la integridad de todos lo pueblos ----derechos consagrados en el
derecho internacional y promovidos por grupos transnacionales como
Amnista Internacional- tambin evidencia el surgimiento de una
nueva perspectiva global. Tambin se sostiene que estos factores son
elementos constitutivos de una sociedad civil global emergente
(Falk, 1991a). Estas afirmaciones resultan, sin embargo, un tanto prematuras.
Si bien los nuevos sistemas de comunicacin crean la posibilidad de
acceder a otras poblaciones y naciones y de recorrer nuevas avenidas
de cooperacin y desarrollo poltico, tambin promueven la conciencia de
la diferencia -de la diversidad de estilos de vida o sistemas valorativos
(vanse Gilroy, 1987; Robins, 1991; Massey, 1991)-. Aunque esta
conciencia puede promover e! entendimiento, puede tambin conducir
a la acentuacin de lo diferente, fragmentando an ms la vida cultural.
La conciencia de! otro de ninguna manera garantiza el acuerdo intersubjerivo, como el caso Salman Rushdie ilustr con suma claridad
(vase Parekh, 1989). Por otra parte, si bien puede desarrollar un idioma
158
propio, la nueva tecnologa de las comunicaciones confronta una multiplicidad de lenguas y discursos en y a travs de los cuales las personas
interpretan sus vidas y culturas (Thornpson, 1990, pgs. 313 y sigs.).
No hay una fuente global de memoria comn; no existe un modo de
pensar global; ni una historia universal en y a travs de la cual las
personas puedan unirse. Slo existe un conjunto muy complejo de
sistemas polticos a travs del cual toda nueva conciencia- global debe
luchar por sobrevivir (vase Bozeman, 1984). Dadas las profundas races de las ernohisrorias y las mltiples maneras en que a menudo se
reelaboran, esto no puede causar gran sorpresa. Toda la evidencia nos
indica claramente la persistencia de una pluralidad de marcos de significados y referencias polticas -no una historia poltica universal en
gestacin.
Las nuevas redes de la tecnologa de las comunicaciones y la informacin, de esta manera, estimulan nuevas formas de identidad cultural
y, al mismo tiempo, reavivan e intensifican las viejas. Cualquier intento de evitar que aeraviesen las fronteras nacionales est destinado al fracaso; esras redes ya forman un espeso tejido de relaciones que vinculan
entre s a las distintas culturas particulares y transforman su naturaleza
y alcance. Por otro lado, estas mismas redes de comunicacin, como se
sealara con gran precisin, hacen posible una interaccin ms fluida
y ms densa entre los miembros de las comunidades que comparten rasgos culturales comunes, especialmente el idioma; y este hecho nos permite entender por qu en estos aos somos testigos del resurgimiento
de comunidades tnicas sumergidas y sus impulsos nacionalistas
(Srnith, A. D., 1990, pg. 175).
La globalizacin de los medios comprende un complicado conjunto de procesos cargados de implicaciones para el reordenamiento
de las identidades polticas en muchos niveles. La ciudad de Los
ngeles es una interesante ilustracin de este fenmeno, pues es la capital no slo de Hollywood sino tambin de un complejo plexo de radio y televisin tnicas.' Al igual que cualquier extensin lateral de
las organizaciones y las sociedades a travs del espacio y el tiempo, los
cambios locales en materia de identidades son parte de los nuevos
procesos culturales. Estos procesos pueden debilitar la hegemona
cultural de los Estados-nacin y reestimular los grupos tnicos y cull. Estoy en deuda con Tony McGrew por este ejemplo.
La democracia, el Estado-nacin y el orden global II
159
rurales que los componen. Y como los Estados-nacin estn debilitados, no es posible refrenar la creciente presin a favor de la autonoma
local y regional; de esta forma, viejas identidades poltico-culturales afrontan grandes desafos, desde arriba y desde abajo, en todo el
mundo. No obstante, si bien se vislumbra una creciente disyuntiva
entre las presiones de las identidades nacionales y las diversas orientaciones de los sistemas culturales y de comunicacin contemporneos, no est en modo alguno claro cul ser el resultado exacto de
este heterogneo conjunto de fuerzas. Es tan improbable que emerja
una cultura global como que las identidades nacionales se mantengan
inalteradas a pesar de su inmersin en estructuras de comunicacin
abarcantes. El resultado es incierto; y, por el mismo motivo, tambin
es incierta la futura posicin cultural del Estado-nacin en esta red
cada vez ms compleja. Sin lugar a dudas, el resultado mismo est
fuera del control inmediato de los Estados-nacin individuales y de
su alcance infraesrrucrural. El espacio cultural de los Estados-nacin
est siendo rearticulado por fuerzas sobre las cuales los Estados tienen, a lo sumo, una influencia limitada.
La influencia poltica que se pueda ejercer, como las posibilidades de control democrtico en las reas de actividad analizadas en las
disyuntivas 1-3 (captulo 5), est decisivamente determinada por los
recursos disponibles para iniciar y mantener orientaciones autnomas en la vida cultural. El acceso a, y el control sobre, los nuevos sistemas de comunicacin est distribuido de forma muy irregular en el
planeta, entre las regiones y entre los diferentes grupos de poblacin
dentro de las regiones y los Estados-nacin (vase Massey, 1991).
Existen relaciones de poder desiguales en el ncleo mismo de los flujos culturales y de las comunicaciones que afectan profundamente a
lo que los distintos actores producen y reciben. Por otra parte, muchos de estos flujos han sido, en esencia, el resultado de la exportacin de una cultura particular. Son todava, como observara Stuart
Hall, das imgenes, los artefacros y las identidades de la modernidad occidental, producidos por las industrias culturales de las sociedades "occidentales" (incluido Japn), lo que domina las redes globales (1992, pg. 305). Subsisten pautas de intercambios culturales
desiguales. Pero el resurgimiento contemporneo de las identidades
tnicas y nacionales -dentro y fuera de Occidente- testifica los todava ambiguos resultados de las corrientes globales masivas que ba-
160
an las costas de las culturas nacionales particulares. Los impetuosos movimienros de genre desde das periferias hasta el centro
en las dcadas recienres han exacerbado esta ambigedad (vanse
Hall, S., 1992; King, R., 1995). Con todo, la naturaleza del conrrol
sobre, y la accountability de, esros flujos culturales y cornunicacionales sigue siendo una cuestin acucianre. En qu medida y cmo la
genre puede determinar su propia idenridad, cultura y valores ante
las redes mediticas inrernacionales y rransnacionales son temas cruciales de fin de siglo.
Los desarrollos en las redes mediticas transnacionales estn directamenre vinculados, por supuesto, con la globalizacin de la actividad
econmica que desafa las formas de vida locales, nacionales y regionales en varias zonas de! planeta. Gray se refiere al destructivo radicalismo de las instituciones de mercado que, en nombre de! libre comercio
inrernacional, desmorona las comunidades tradicionales y transforma
las ciudades en Estados de naturaleza hobbesianos (993). Cun glebalizadas o inrernaeionalizadas estn las fuerzas econmicas, y cunro escapan al control de las comunidades polticas, son los inrerrogantes a
los que se intenra responder en la siguiente seccin.
6.2.
DISYUNTIVA
5: ECONOMA MUNDIAL
Se plantea una clara disyuntiva entre la autoridad formal de! Estado y e! alcance espacial de los sisremas contemporneos de produccin,
distribucin e intercambio, cuyas operaciones con frecuencia limitan
la competencia y la efectividad de las auroridades polticas nacionales.'
Dos aspectos de los procesos econmicos internacionales son centrales:
la internacionalizacin de la produccin y la internacionalizacin de
las transacciones financieras, organizadas en parte por las compaas
multinacionales (CMN).' La mayora de las CMN organizan su pro2. Vanse Gourevitch, 1986; Keohane y Nye, 1989; Frieden, 1991; Webb,'
1991; Garrect y Lange, 1991; O'Brien, 1992.
3. Si bien existen serias dificultades para obtener informacin confiable acerca de
las CMN, los datos recientes indican su importancia en los procesos econmicos globales: las corporaciones multinacionales son responsables de un impresionante 30 por
ciento del producto bruto global, un 70 por ciento del comercio mundial y un 80
por ciento de las inversiones internacionales (Myers, 1994).
Lademocracia, el Estado-nacin y el orden global II
161
duccin y sus estrategias de venta y disrribucin sobre un escenario regional o global. Aun cuando las CMN tienen una clara base nacional,
sus actividades esrn orientadas a maximizar su competitividad y rentabilidad internacionales, de modo que las subsidiarias (nacionales) individuales operan en e! marco de una estraregia corporativa global. Las
decisiones de inversin y produccin, por consiguienre, pueden no
siempre reflejar condiciones locales o nacionales. Las organizaciones financieras como los bancos son tambin cada vez ms globales en su escala y orientacin; son capaces de supervisar y reaccionar de forma casi
instantnea a las principales operaciones de! mundo de los negocios,
sean de Londres, Tokio o Nueva York. La nueva tecnologa de la informacin ha incremenrado radicalmenre la movilidad de las unidades
econmicas -monedas, stocks, acciones, bonos, etc.- que manejan
todas las organizaciones financieras y comerciales.
Una importante cantidad de evidencia respalda la hiptesis de que
los avances tecnolgicos en materia de informacin, comunicacin y
transporte estn borrando las fronreras entre lo que hasra ahora eran
mercados separados -fronreras que eran una condicin necesaria de las
polticas econmicas independienres (Keohane y Nye, 1972, pgs. 392395)-. Los sistemas productivos y financieros mundiales estn siendo
reconfigurados por el cambio tecnolgico. El impacto de la nueva tecnologa es doble. Aumenta drsticamente el mbito de la inrerconexin
econmica, tanro regional como global; y estimula la rpida intensificacin de las pautas de inrerconexin -en este caso, del volumen y la
velocidad de las transacciones-o Las compaas pueden, en principio,
coordinar, distribuir y administrar sus unidades de produccin y sus intereses econmicos con la mira puesta en derivar el mximo beneficio a
partir de las diferenres condiciones productivas y comerciales de la economa mundial.
Si el efecto de las nuevas tecnologas sobre e! proceso productivo es
ostensible, el impacto sobre el mercado financiero es directamente descomunal. Si bien hoyes mucho ms amplio e! terreno sobre e! cual es
posible coordinar y administrar los recursos productivos y las plantas
industriales, stos todava demandan grandes inversiones y requieren
un plazo fijo para comenzar a arrojar ganancias. Los recursos productivos no pueden trasladarse alrededor de! mundo de forma instantnea,
aunque la radicacin de una planta industrial en un sitio especfico puede actualmente no superar los cinco aos, e! plazo que requiere una in-
162
versin en una fbrica de productos microelectrnicos para generar un

nivel satisfactorio de utilidades (vase Frieden, 1991, pgs. 427-433).
Esta conexin con mbitos geogrficos especficos marca un contraste
notable con las operaciones del sector financiero. El sector financiero
rinde utilidades no slo sobre la base de inversiones a largo plazo, sino
tambin sobre la base de la manipulacin de los movimientos en el propio mercado financiero. Cuanto ms rpido sea el movimiento, mayores son las comisiones que pueden obtener los agentes financieros clave
(vase Strange, 1986). Las nuevas tecnologas tienen un profundo impacto sobre las operaciones de estos mecanismos financieros. El impacto puede ser discriminado al menos en cuatro sentidos:
Primero, todo el planeta puede disponer de la informacin de todos
los centros financieros del mundo en tiempo real. Segundo, la tecnologa
ha enlazado a los pases ms importantes y a los principales centros financieros y bancarios del mundo a travs de una red integrada. Pocos
pases o regiones
del mundo pueden mantenerse aislados de los shocks y
%
movimientos financieros, no importa dnde ocurran. Tercero, la tecnologa hizo posible la creacin de un mercado mundial, sistemticamente
integrado y altamente eficiente, capaz de confrontar acreedores y deudores, combinar recursos y repartir riesgos en base a una escala internacional, sin tener en cuenta las fronteras nacionales. Finalmente, la tecnologa dio lugar a una gran cantidad de innovaciones o productos nuevos,
especialmente para compensar eventuales cambios en las tasas de inters
y
de cambio (Blumenthal, 1987/1988, pgs. 537-538).
Es posible hablar de la emergencia de un mercado financiero global nico que opera da y noche sin detenerse -un fenmeno que, segn un analista, equivale al "fin 'de la geografa" (O'Brien, 1992).
Aun cuando mantengan sus identidades distintivas, los mercados y
las sociedades son cada vez ms sensibles los unos a los otros: la cada de
la bolsa de valores en octubre de 1987 es un claro ejemplo de este fenmeno.' La posibilidad misma de llevar a cabo de forma exitosa las pol4. La cada de 1987 contrasta con la de 1929 en dos aspectos importantes: primero, la velocidad con que colapsaron los diferentes mercados del mundo fue mucho
mayor en 1987; y, segundo, la rapidez con que la comunidad financiera internacional, especialmente los ministros de finanzas de los paises del G7, acord una respuesta cooperativa fue notoriamente diferente de los desorganizados esfuerzos de
1929.
163
ticas nacionales --de un pas que acta solo, es decir, en la prosecucin

de sus objetivos econmicos- est, por lo tanto, reducida. La medidas
monetarias y fiscales de los gobiernos nacionales individuales suelen estar dominadas por los movimientos de los mercados financieros internacionales. Como cierto observador destacara, en abril de 1989, el volumen negociado en los centros financieros del mundo rond los 650
mil millones de dlares diarios, el equivalente de 500 millones de dlares por minuto y de cuarenta veces el volumen negociado en un da
del comercio mundial" (Frieden, 1991, pgs. 427-428).' Estos indicadores son particularmente valiosos porque muestran que el volumen
negociado duplica las reservas de los bancos centrales de los Estados
Unidos, Japn y el Reino' Unido combinadas durante un mes entero
(Webb, 1991, pg. 320). Este factor, combinado con la dependencia de
los niveles de empleo, inversin y rentas dentro de un pas de las decisiones de las CMN sobre la ubicacin de sus plantas, sugiere que la capacidad de un gobierno para implementar de forma efectiva estrategias
macroeconmicas independientes est, cuando menos, fuertemente recortada (vase Garretr y Lange, 1991).
Como secuela de estos desarrollos, las normas y los sistemas de regulacin nacionales destinados al control y la promocin de los mercados perdieron su significado tradicional en la mayora de los casos. Un
ejemplo es el control de los monopolios y la legislacin anti-trust. Dentro del contexto de los mercados nacionales, los gobiernos y los ciudadanos organizadosacostumbraron impedir el desarrollo de monopolios.
Pero hoy en da, ante el auge de los mercados regionales y globales, el
significado mismo de un monopolio nacional se ha transformado diametralmente. La idea de monopolio tena un significado preciso dentro
del marco del Estado-nacin, pero carece de sentido en el contexto de la
competencia internacional: un monopolio nacional puede ser insignificante en trminos econmicos en el mercado global. De hecho, las corporaciones crecieron vertiginosamente para hacer frente a la competen-
5. Las ltimas cifras del Bank of Internacional Settlement indican que el voluroen negociado hoy en da se aproxima a 1 billn de dlares diarios. La relacin entre
el volumen de las operaciones financieras y el del comercio lleg a ser de 54 a 1. La
mayor parte de estas operaciones son especulativas (vase Goldblatt y otros, de prxima aparicin, para un anlisis de la globalizacn de los mercados financieros y la
banca multinacional).
164
cia internacional. Como observara un analista, se ha reconocido, no sin

cierta renuencia, que la tecnologa ha hecho obsoleta la definicin tradicional de! mercado y que algunas viejas restricciones ya no tienen
sentido... por ejemplo, autorizar a las compaas norteamericanas ms
fuertes en la industria de la informacin a que reunieran sus recursos y
colaboraran en tareas de investigacin, era inconcebible hasta no hace
mucho tiempo. Pero cobra cuerpo bajo las [nuevas]... condiciones (Blumenthal, 1987/1988, pg. 540). La dispersin de los mercados, la internacionalizacin de la produccin y las finanzas y e! acelerado cambio
en materia tecnolgica, se han combinado para intensificar la competencia reducir los ciclos de vida de los productos y sugerir que las
corpo:aciones deben combinar su maestra para sobrevivir a la nueva
competencia (vase Archibugi y Michie, 1995).
En buena medida, es posible argumentar que muchos conceptos
de la economa polrica nacional tienen ahora dudoso valor. No es que
las reglas y medidas nacionales sean obsoletas o innecesarias; ms
bien, sucede que,.no pueden operar a menos que se preste mucha
atencin a lo que ocurre en e! resto del mundo (Blumenthal, 1987/
1988, pg. 539). Los controles y regulaciones nacionales vern muy
limitada su efectividad si son incongruentes con las condiciones internacionales. En otras palabras, las normas y reglas de los mercados
regionales y globales no pueden ser transgredidas a largo plazo. O,
para expresarlo de otra manera, las medidas econmicas de un Estado
deben ser compatibles con los movimientos de capital regionales y
globales, a menos que el gobierno nacional quiera arriesgarse a sufrir
graves desbarajustes entre sus objetivos y los flujos de la economa
internacional. Un pas necesita contar con la mxima proteccin econmica y poltica (gozar de! beneficio de coaliciones domsticas robustas) para asumir este tipo de riesgos. Pues e! precio de semejante
desbarajuste es, invariablemente, la devaluacin de su moneda, la
huida del capital hacia escenarios ms seguros y la prdida de poten-
ciales inversores privados.

La globalizacin de las relaciones econmicas alter la posibilidad
de implementar varios conjuntos de estrategias econmicas. Aunque
son varias las razones por las cuales e! keynesianismo puede no ser viable hoy en da, una de las fundamentales es que resulta mucho ms difcil a los gobiernos intervenir y manejar sus economas ante la divisin
global de! trabajo, la ausencia de controles sobre e! capital y la opera-
165
cin de los mercados financieros internacionales. El manejo de la demanda keynesiano poda funcionar efectivamente en e! contexto de! sistema "apuntalado por e! liberalismo que suministr las bases econmicas y polticas de la regulacin econmica nacional e internacional en
los aos posteriores a la Segunda Guerra Mundial (Keohane, 1984b).
Pero con e! colapso de! "consenso Iiberal de posguerra tras la crisis de!
petrleo de 1973, se redujeron severamente las posibilidades de manejar la economa nacional y de resistir las tendencias de la economa
mundial. 6 Las fuerzas y limitaciones de la economa internacional-incluidos, por ejemplo, los mecanismos de transmisin de la inflacin y la
recesin, los trminos cambiantes de! comercio, y los desafos planteados por la expansin de! capitalismo industrial a la "periferia de la
economa internacional (Corea de! Sur, Taiwan y los pases industrializados recientemente)- quedan al descubierto. Por consiguiente, la
creciente interconexin de las economas de! mundo fue precozmente
reconocida por aquellos gobiernos que encontraron en e! mercado un, si
no el, criterio rector de los procesos racionales de toma de decisiones.
La merma de la efectividad de los programas econmicos nacionales, por supuesto, no es uniforme en todos los sectores econmicos ni en
las sociedades en general: algunos mercados y algunos pases pueden
aislarse de las redes econmicas transnacionales mediante intentos de
restaurar las fronteras y la "desconexin de los mercados, y/o extender
las leyes nacionales hasra cubrir los factores de circulacin internacional, y/o adoptar mecanismos cooperativos con otros pases para coordinar sus medidas (Cooper, 1986, pgs. 1-22; Gilpin, 1987, pgs. 397 Y
sigs.; Webb, 1991). Por otra parte, la regionalizacin de las secciones
de la economa mundial, con la actividad econmica agrupndose alrededor de una serie especfica de polos (e! mercado europeo, los Estados
6. Es sencillo apreciar este problema si se observa que la capacidad de un gobierno para reactivar su economa en el momento que crea conveniente est fuertemente acotada, aunque retiene las opciones deflacionarias que acomodan su economa
a las tendencias del mercado global. En un sistema econmico internacional que
permite y fomenta grandes movimientos instantneos del capital a corto plazo,
como sealara un autor, se ejerce un veto efectivo sobre las medidas econmicas expansionisras; ahora bien, las opciones deflacionarias siguen disponibles, pero su
realizacin pone en riesgo la estabilidad social del sistema comercial, pues sus costos sociales, medidos por fenmenos como el desempleo, son extremadamente altos
(vase Hutron, 1993, pg. 1, Y 1995).
166
La democracia, el Estado-nacin y el orden globallI
167
Unidos, Canad y Mxico, y la cuenca del Pacfico y Japn), abre cierto

espacio a la regulacin de las tendencias econmicas (vase Hine, 1992,
pg. 119). Es probable que las tensiones entre las estructuras poltica y
econmica sean diferentes en las distintas esferas y entre ellas: OesteOeste, Norte-Sur, Este-Oeste. Por lo tanto, no se puede afirmar sencillamente que la idea misma de una economa nacional ha sido suprimida; los estilos nacionales distintivos de gestin econmica subsisten y
los gobiernos siguen teniendo opciones polticas. Entre otras, podemos
contar una amplia gama de medidas especficas, sectoriales y regionales
(subnacionales) (vase Frieden, 1991).
Sin embargo, la internacionalizacin de la produccin, las finanzas y otros recursos econmicos erosiona inexorablemente la capacidad de un Estado individual para controlar su ptopio futuro democrtico. Adems, las respuestas de las firmas a estas circunstancias
cambiantes -incluidas las estrategias de ajuste para competir con las
productores a bajo cosro y/o la concentracin en bienes con gran valor
agregado destinados a mercados especializados- no son particularmente favorables a las estrategias nacionales de regulacin: en el primer caso, las estrategias regulatorias nacionales deben contribuir al
proceso de ajuste o asumir el riesgo de reducir su base impositiva a
causa de la emigracin de los factores de la produccin; en el segundo, ante la creciente heterogeneidad de los requerimientos de la produccin, los gobiernos deben preocuparse por hallar regmenes regulararios menos macro y ms micro o locales, capaces de guiar o asistir
a la actividad econmica. El ritmo del cambio tecnolgico y econmico implica, como se ha sostenido con agudeza, que las regulaciones y los controles sustantivos corren el riesgo de la obsolescencia inmediata (Cohen, J. y Rogers, 1992, pg. 453). Por consiguiente, es
posible decir que se registra, por lo menos, una disminucin de la
autonoma estatal en la esfera de la economa poltica y una brecha
entre la idea de la comunidad poltica que determina su propio futuro y la dinmica de la economa poltica contempornea." Por supues-
to, estos factores se hacen sentir con mayor agudeza en las economas
ms marginales y dbiles del mundo (vanse Amin, 1990; Hawrhorn,
1993).
Estas tendencias pueden parecer irnicas, si no paradjicas, en el
contexto del anlisis anterior (captulo 3) referido a la formacin del
Estado moderno, la consolidacin del poder poltico y la extensin
del alcance de la gestin estatal, especialmente en el siglo diecinueve y a comienzos del siglo veinte. Por otra parte, varios autores caracterizaron el desarrollo del Estado de bienestar, y el intento de imponer diversas formas de regulacin social sobre las fuerzas del
mercado, como el perodo del capitalismo organizado (expresin
inicialmente acuada por Hilferding, 1981). Desde este punto de vista, la concentracin y centralizacin del capital a partir de finales del
siglo diecinueve hizo posible que las grandes firmas contaran con un
alto grado de control sobre sus mercados y el capital mismo qued
significativamente integrado con el Estado; el crecimiento de las grandes empresas fue acompaado por la expansin de la forma burocrtico-racional de administracin, con vnculos que cruzan los sectores
privado y pblico. El control central se apoder de una gran cantidad
de fenmenos hasta entonces sujetos a la regulacin directa del
mercado, incluidos la innovacin, las cantidades producidas y los precios, as como los aspectos bsicos del bienestar social. El capitalismo
industrial de mercado fue progresivamente suplantado por el crecimiento econmico organizado o planificado (vanse Schumpeter,
1976; Held, 1987, captulo 5). Pero si bien es importante reconocer
los aspectos de esto, desarrollos, tambin es elemental constatar que
este refuerzo de las capacidades regulatorias establecidas dentro de las
fronteras de los principales Estados-nacin, y dentro de sus territorios
de ultramar, no se extendi a muchas de las redes econmicas transnacionales que ya haban entrado en operaciones para ese entonces.
Asimismo, la intensificacin de la globalizacin econmica despus
de la Segunda Guerra Mundial promovi la internacionalizacin del
7. Se debe subrayar que nada de esto implica que todas las formas de interven ..
cin gubernamental de base nacional estn agonizando. Una estrategia para desarrollar la produccin de bienes de mucho valor agregado, por ejemplo, puede beneficiarse significativamente de las polticas destinadas a generar una firme circulacin
de fuerza de trabajo cualificada; los sistemas de seguridad social y los programas de
capacitacin que garantizan las condiciones para que los trabajadores se adapten con
rapidez a las nuevas circunstancias tcnicas; un sistema flexible de investigacin en

ciencia bsica; los sistemas nacionales de transferencia de capital de riesgo, etc. Vase el captulo 11 para un anlisis de los nuevos equilibrios posibles entre las polticas
micro y macro y para una evaluacin de los nuevos significados posibles de estos trminos.
168
capital en una escala tal que redujo todos los poderes que posea el
Estado-nacin. Para algunos observadores, esto basta para justificar
referirse a la contemporaneidad como a una nueva poca -la poca
del capitalismo desorganizado (Offe, 1985; Lash y Urry, 1985; vase tambin Callinicos, 1990, captulo 5).
Vista en perspectiva histrica, la caracterizacin del perodo contemporneo como capitalismo desorganizado no parece del todo precisa, ya que el poder regulatorio del Estado-nacin fue siempre limitado
en relacin con la dinmica y el desarrollo de la economa mundial. Sin
embargo, indudablemente, la cada de los imperios europeos, la erosin
de la posicin econmica de los Estados U nidos en los ltimos aos y el
crecimiento de la internacionalizacin del capital productivo y financiero, en particular durante las ltimas dos dcadas, redujeron considerablemente las opciones (y las ilusiones) de todos los Estados-nacin,
incluso los ms poderosos (vanse Keohane, 1984a; Kennedy, 1988). Si
bien esto no es equivalente a una erosin directa del derecho de un
Estado-nacin a gi'Jbernarsu territorio -soberana-, deja a los Estadosnacin expuestos y vulnerables ante las redes de fuerzas y relaciones
econmicas que circulan dentro y a travs de ellos, reconstituyendo su
forma y sus capacidades.
En suma: disyuntivas 1-5
En conjunto, las cinco disyuntivas identificadas en este captulo y

el anterior --<1erecho, comunidad poltica, seguridad, identidad y eco-
noma- destacan las cambiantes pauras de recursos y restricciones que
estn redefiniendo la arquitectura del poder poltico asociado con el
Estado-nacin. Si bien las evidencias de un complejo patrn de interconexin global son de larga data, caben pocas dudas de que recientemente se ha registrado una nueva internacionalizacin de las actividades domsticas y una intensificacin de los procesos de elaboracin
de decisiones en marcos internacionales y transnacionales (vase Kaiser,
1972, pg. 370). La evidencia de que las relaciones internacionales y
transnacionales erosionaron los poderes del Estado soberano moderno es
verdaderamente slida. Los procesos globales llevaron a la poltica muy
lejos de la actividad que simplemente se cristaliza alrededor del Estado
y los asuntos inrerestatales.
169
Las disyuntivas revelan un conjunto de fuerzas que se combinan

para restringir la libertad de accin de los gobiernos y los Estados, diluyendo las fronteras de la poltica domstica, transformando las condiciones del proceso de toma de decisiones polticas, alterando el contexto institucional y organizativo de las comunidades polticas nacionales,
modificando el marco legal y las prcticas administrativas de los gobiernos y oscureciendo las lneas de responsabilidad y accountability de
los mismos Estados-nacin. Estos procesos bastan para respaldar la siguiente afirmacin: la operacin de los Estados en un sistema internacional
cada vez ms complejo limita su autonoma (en ciertas esferes de forma radical)
y menoscaba progresivamente su soberana. Todas las concepciones que in-
terpretan a la soberana como una forma de poder pblico ilimitado e

indivisible -materializado cannicamente en los Estados-nacin individuales- resultan obsoletas. La soberana tiene que ser concebida hoy
en da como una facultad dividida entre mltiples agencias -nacionales, regionales e internacionales- y limitada por la naturaleza misma
de esta pluralidad.
En un mundo de autoridades polticas y centros de poder interconectados, cmo debera ser entendida la democracia? Puede mantenerse la idea de una comunidad poltica o un Estado democrtico ante
los desafos sistemticamente planteados desde arriba y desde abajo? Y
se puede defender el principio de la legitimidad democrtica cuando
el orden internacional es estructurado por agencias, organizaciones,
asociaciones y compaas sobre las cuales los individuos ejercen poco o
ningn control, y ante las cuales tienen escasas oportunidades de manifestar su (dis)conformidad; y cuando las decisiones, rutinarias y exrraordioarias, adoptadas por los representantes de las naciones y los
Estados-nacin afectan profundamente no slo a sus ciudadanos sino
tambin a los ciudadanos de otros Estados-nacin? En pocas palabras,
cul es, y cul debera ser, el significado de la democracia en el contexto de la cambiante combinacin de lo local, lo nacional, lo regional
y lo global?
6.3.
EL NUEVO CONTEXTO DEL PENSAMIENTO pOLTICO
Es esencial reconocer tres elementos de la regionalizacin y la globalizacin: en primer lugar, que los procesos de interconexin econ-
170
mica, poltica, legal, militar y cultural estn transformando la naturaleza, el alcance y la capacidad del Estado moderno, desafiando o directamenre reduciendo sus facultades regularorias en ciertas esferas; en
segundo lugar, que la interconexin regional y global crea cadenas de
decisiones y consecuencias polticas entrelazadas entre los Estados y sus
ciudadanos que alteran la naturaleza y la dinmica de los propios sistemas polticos nacionales; y tercero, que las idenridades polticas y culturales se remodelan y reavivan al calor de estos procesos, lo cual anima
a muchos grupos, movimienros y nacionalismos locales y regionales a
cuestionar al Estado-nacin como sistema de poder represenrativo y
responsable. La democracia debe dar cuenta de estos tres desarrollos
y sus implicaciones para los centros de poder nacionales e internacionales. Si no logra hacerlo, es probable que sea cada vez menos efectiva a la
hora de determinar el perfil y los lmites de la actividad poltica. Por
consiguienre, la forma y la estructura internacional de la poltica y la sociedad civil deben encastrarse en los cimienros del pensamiento y la prctica dernocrticost
Si bien la teora democrtica no puede ser elaborada nicamente en
los trminos de un sistema poltico territorialmente delimitado, el
Estado-nacin tampoco puede ser desplazado como el punto de referencia
central, No debemos exagerar los procesos globales y llegar a creer
equivocadamente en un eclipse toral del sistema de Estados o, simplemente, en la emergencia de una sociedad mundial integrada (Ruggie,
1983). Los Estados pueden haber perdido ciertas facultades y libertades, pero en el proceso han ganado y extendido otras (vase la seccin
5.2). Es ms, es claro que toda concepcin general del impacto de la
globalizacin tiene que ser calificada en relacin con las diferentes pautas de desarrollo local y regional. Lo que se requiere, en pocas palabras,
no es una teora del Estado moderno perse, o una teora del orden internacional per se, sino una teora de la situacin del Estado y la democracia dentro del orden internacional.
No es cierto que un sistema de estructuras de autoridad entrelazadas, que crea diversas demandas potencialmente conflictivas entre
s, supone una amenaza a la base misma del Estado moderno como orden legal o constitucional impersonal y preeminente -una estructura de poder circunscrita, dotada de la suprema jurisdiccin sobre un
territorio y responsable ante un cuerpo de ciudadanos acotado-? El
argumenro aqu presentado no incluye la id": de que la soberana na-
171
cional haya sido completamente subvertida, ni siquiera en las regiones sembradas con estructuras de poder divididas y superpuestas.
Pero el argumento s supone que en los dominios polticos proliferan
lealtades cruzadas, interpretaciones en conflicto de los derechos y deberes, y estructuras de auroridad interconectadas que desplazan las
nociones de la soberana como forma de poder pblico ilimitado, indivisible y exclusivo. Aunque dentro de muchos Estados se forman y
reforman diversas concentraciones masivas de poder, stas a menudo
se afirman en, y se articulan con, dominios fracturados de autoridad
poltica.
Extrapolando las tendencias actuales, y elaborando con ellas un tipo
ideal, no es fantasioso imaginar, como Bull ha sealado, el desarrollo de
un sistema inrernacional que representa un equivalente moderno y secular del tipo de organizacin poltica que exista en la Europa cristiana de la Edad Media, cuyas caractersticas esenciales eran las auroridades superpuestas y las lealtades divididas (vase la seccin 2.1). Como
explica Bull:
En la Cristiandad occidental de la Edad Media... ningn gobernante o Estado era soberano en el sentido de ser la instancia suprema dentro de un territorio determinado y un segmento acotado de la poblacin
cristiana; cada gobernante deba compartir su autoridad con los vasallos
por debajo de l, y con el papa y (en Alemania e Italia) el sacro emperador romano por encima... Si los Estados modernos debieran compartir
la autoridad sobre los ciudadanos, y la capacidad para disponer de su lealtad, con las autoridades regionales y mundiales por un lado, y con las
autoridades subestatales o subnacionales por otro, el concepto de soberana dejara de ser aplicable y, entonces, se podra hablar de la emergencia de una forma neomedieval de orden poltico universal (1977,
pgs. 254-255).
Este sistema, especialmente si se condensa como una forma de organizacin poltica universal, puede en principio arrogarse una serie de
ventajas; en especial, la provisin de mecanismos institucionales que
vinculan de forma pacfica grandes poblaciones sin acarrear, por una
parte, los peligros tpicos y los celos incesantes (Hobbes) del sistema
de Estados y, por la otra, el riesgo de la gigantesca concentracin de poder que implicara un sistema de gobierno mundial. Pero no existen
172
garantas de que este sistema sea ms ordenado, seguro, responsable y

legtimo que las formas de organizacin polticas anteriores -en principio, todo lo contrario.
Puede ser menos ordenado y seguro, pues, como debemos recordar,
el compromiso de tolerar las diferencias de creencias e ideologas fue un
principio fundador del sistema de Estados moderno. El sistema de Estados moderno se desarroll en el contexto de los cismas y speros conflictos que dominaron la escena europea desde los inicios de la Reforma.
Era un sistema de estrucruras de autoridad superpuestas y lealtades en
pugna lo que formaba el teln de fondo crtico del auge del Estado moderno: ste en parte emergi como solucin conceprual e institucional
a los conflictos y las turbulencias creados por aqul. Qu indicios habra para pensar que un nuevo medievalismo secular podra respaldar y
defender el principio de la tolerancia? Cmo podra --conceptual e
institucionalmente- un sistema basado en la soberana dividida"
mantener el orden y garantizar un marco de reglas y procedimientos
que patrocine la tol,rancia? Si e! Estado secular moderno fue la solucin
conceptual e institucional a las demandas, pretensiones e intereses en
conflicto de los gobernantes y los gobernados, cul sera -si llegara a
existir- su equivalente en un sistema poltico en e! cual el Estado territorial ha de compartir su autoridad exclusiva" con otras organizaciones y agencias?
Adems, existe alguna razn para creer que un sistema de estructuras de autoridad superpuestas, incluso donde ya existe, podra
ser ms responsable que los modelos tradicionales de democracia, que
eneste sentido podra operar ms efectivamente que los mecanismos
de accountability existentes, es decir, las instiruciones y prcticas de la
democracia representativa y e! sistema de Estados? La democracia representativa ha sido aclamada como la innovacin instirucional clave
para cimentar la autoridad y la libertad a la vez: el dilema de cmo
asegurar el poder soberano de! Estado y, al mismo tiempo, fijar lmites estrictos a su ejercicio, se puede resolver, COIDO siempre sostuvieron los demcratas liberales, si se reconoce la igualdad poltica de los
individuos maduros y se les asigna el poder del sufragio (vanse las
secciones 1.1 y 3.3). Ahora bien, cul sera e! mecanismo equivalente en un sistema de soberanas divididas? Si, ante la interconexin regional y global, la eficacia de! sistema de la democracia representativa queda descalabrada y minada, qu mecanismos podran asegurar
173
la accountability en un nuevo orden internacional? El desafo a la idea

y la coherencia de la democracia planteado, de un lado, por la interconexin nacional e internacional de las decisiones y los resultados polticos y, del otro, por los lmites que la red de regmenes regionales y globales emergentes impone sobre el control que una
nacin puede ejercer sobre su destino, inaugura un conjunto apremiante de interrogantes. La cuestin primordial es la naturaleza de
las organizaciones y las fuerzas que protagonizan este desafo; es decir,
la accountability de organizaciones y agencias tan diferentes como las
CMN, e! FMI y la OTAN. Si bien existen algunos mecanismos para
asegurar cierto grado de responsabilidad en esras organizaciones
-hacia los accionistas, en e! caso de las CMN; hacia los Estados soberanos miembros, en el caso de! FMI y la OTAN-, la naturaleza de
su accountability hacia los ciudadanos comunes de los Estados-nacin
en que llevan a cabo sus actividades, o hacia los diversos grupos afectados en e! resto de! mundo, es una cuestin tan delicada como acucianre.
Asimismo, si los cimientos democrticos de las organizaciones y

fuerzas del orden internacional son inciertos, tambin son dudosas las
bases de su legitimidad. El principio de! consentimiento, expresado
en la regla de la mayora, siempre fue, como se sealara anteriormente, el principio que subyace en la legitimidad de la democracia
moderna (vase la seccin 1.2). El argumento de este libro sugiere no
slo que las decisiones, rutinarias y extraordinarias, adoptadas por
los representantes de las naciones y los Estados-nacin afectan profundamente a los ciudadanos de otros Estados-nacin -que con
toda probabilidad no tienen oportunidad alguna de manifestar su
consentimiento o desacuerdo-, sino tambin que e! orden internacional est estructurado por agencias y fuerzas sobre las cuales los
ciudadanos ejercen, en el mejor de los casos, un mnimo control y
respecto de las cuales tienen un exiguo espacio para expresar su
(dis)conformidad. En los sistemas polticos occidentales, la legitimidad ha estado tradicionalmente ligada a los principios y procedimientos democrticos; las revoluciones de 1989-1990 probaron, aunque nunca hayan requerido mayores pruebas, la importancia y la
solidez de esta conexin, poltica y filosficamente. Pero precisamente, hoy en da, a medida que son cada vez ms las personas que reclaman el principio de la legitimidad democrtica para ordenar sus vidas
174
-y reivindican la idea de que deben poder controlar sus destinos y

que el gobierno debe operar con su aprobacin si prerende ser legftimo-, el alcance y la relevancia misma de este principio son fuertemente coartados por los procesos de reestructuracin regional y
global.
El orden internacional se caracteriza tanto por la persistencia del
sistema de Estados soberanos como por el desarrollo de una pluralidad de estructuras de poder y autoridad, muchas de las cuales cuentan, a lo sumo, con dbiles u obscuros mecanismos de accountability.
Las objeciones a este sistema hbrido son serias. Queda por averiguar
si ofrece o no algunas soluciones a las preocupaciones fundamentales
del pensamiento poltico moderno; vale decir, las referidas a la lgica y las bases del orden y la tolerancia, de la democracia, la accountability y el gobierno legtimo. Pero esras objeciones pueden ser zanjadas, y los riesgos que sealan superados, dentro del marco del
pensamiento constitucional y democrtico. Pues los peligros se pueden disipar si un-sisrema de autoridades mltiples es limitado por
reglas y principios ordenadores bsicos. La naturaleza potencialmente fragmentaria y antidemocrtica de estos desarrollos puede ser
subsanada si se los integra en un orden comn comprometido con la
colaboracin permanente y el respeto de principios y normas constirucionales similares. Es posible hacer frente a los peligros de un
nuevo rnedievalismo si sus componentes fundamentales promulgan y acatan las reglas que requiere una estructura comn de accin
poltica. Para labrar un futuro poltico democrtico, los Estados y
las organizaciones y corporaciones internacionales pueden optar por
formar parte de esta estructura. Denomino a esta posibilidad modelo cosmopolita de democracia o modelo cosmopolita de autonoma democrtica; con estas expresiones me refiero, ante todo, a un
sistema de gobierno democrtico que se organiza a partir de las diversas condiciones e interconexiones de las diferentes naciones y poblaciones y que se adapta a ellas.
Los problemas implicados en la tarea de elaborar una nueva concepcin de la democracia son numerosos. Si se emprende con seriedad
la labor de pensar por fuera de los lmites de los marcos endgeno y
exgeno de anlisis poltico, se debern reexaminar varios conceptos
bsicos del pensamiento poltico contemporneo y resultar fundamental reconsiderar su relevancia en relacin con las esferas entrela-
La democracia, el Estado-nacin y el orden globallI
175
zadas de la vida nacional e internacional. La tarea exige, en pocas palabras, una reevaluacin de las bases conceptuales e institucionales de
la democracia. Los caprulos que siguen ofrecen, si resultan convincentes, una concepcin de la forma y los lmites de este nuevo proyecto democrtico.
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Elaboracin y alegato: democracia cosmopolita
en la mera reproduccin de las cosas del pasado, esta realizacin debe

evaluarse a la luz de normas, criterios y principios. y, como se ha sostenido, estas guas se derivan de una teora de la democracia cosmopolita
cuyo centro aloja el principio de la autonoma. Argumentar a favor de
esta teora es situar al terico poltico en el lugar del abogado, que busca promover una de las mlriples interpretaciones de la poltica en
competencia. Si bien el xiro del alegato no est asegurado, la misma
indeterminacin de la situacin abre la posibilidad de un nuevo entendimiento poltico.
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Pags 3-26 Held, David - La Democracia y El Orden Global (Caps.5-6)

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PAIDS ESTADO YSOCIEDAD

ltimos ttulos publicados:

1995 by David Held

Ediciones Paids Ibrica, S.A.,

A Anthony Giddens y John B. Tbompson

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

La democracia, el Estado-nacin y el orden global 1

dad democrtica ante las redes de relaciones regionales y globales? La

5.1. DISYUNTIVA 1: DERECHO INTERNACIONAL

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

1. Es cierto que los intentos de aplicar los principios de Nuremberg de forma

La democracia, el Estado-nacin y el orden global 1

tratar a sus propios ciudadanos como crea conveniente" (Capotorti,

Anlisis: la 'formacin y el desplazamiento del Estado moderno

La democracia, el Estado-nacin y el orden global 1

Pacto Internacional sobre Derechos Civiles y Polticos de la ONU

seguridad global (eSE 1992, pargrafo 8, pg. 2).

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

soberana estatal fue extendido recientemente y lleg a cubrir el control

La democracia, el Estado-nacin y el orden global 1

dad y el pueblo" (Naciones Unidas, 1993, vol. 1, pg. 3). El principio

genuina (ibd., pg. 14; Yvanse pgs. 11 y 238).3

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

INTERNACIONALlZACIN DEL PROCESO

DE ELABORACIN DE DECISIONES POLTICAS

Una segunda gran disyuntiva entre la teora de la soberana estatal

La democracia, el Estado-nacin y el orden global I

racin de decisiones de la poltica mundial. Emergieron nuevas formas

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

han sido muy controvertidos y politizados. A diferencia de las agencias

La democracia, el Estado-nacin y el orden global 1

peticin de las autoridades gubernamentales o de facciones polticas

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La democracia, el Estado-nacin y el orden global 1

gulaciones y directivas) que le permiten formular e implementar

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

La democracia, el Estado-nacin y el orden global 1

Y ESTRUCTURAS DE SEGURIDAD INTERNACIONAL

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

La democracia, el Estado-nacin y el orden global 1

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

Pacto de Varsovia, y al rechazar e! uso de la fuerza para hacer frente a las

McGrew (1993, pgs. 267-268).

La democracia, el Estado-nacin y el orden global I

Asimismo, e! anlisis de buena parte de los asuntos militares est a

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

la seguridad parece slo haber engendrado inseguridad crnica. Como

La democracia, el Estado-nacin y el orden global I

no. En este contexto, ser amigo o enemigo puede no revestir ma-

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

La consolidacin de la soberana estatal en los siglos dieciocho y

Anlisis: la formacin y el desplazamiento del Estado moderno

un principio, con el tiempo adquiri precisin y nitidez. La formacin

La democracia, el Estado-nacin y el orden global TI

vencin y la difusin de los medios electrnicos modernos. No deja de

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La democracia, el Estado-nacin y el orden global Il

xin de las poblaciones, y por transformaciones en la tecnologa mi-

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La democracia, el Estado-nacin y el orden global II

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Lademocracia, el Estado-nacin y el orden global II

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