Revista Iberoamericana de Educacin

Nmero 10 - Enero Abril 1996

Evaluacin de la Calidad de la Educacin
Datos Artculo
Ttulo: Evaluacin y calidad
Autor: Lilia Toranzos
Organizacin
de Estados
Iberoamericanos
Para la Educacin,
la Ciencia
y la Cultura

MONOGRFICO

Evaluacin y Calidad

Lilia Toranzos (*)

esde finales de los aos '80 y en los '90 se ha producido un

marcado clivaje en los anlisis sobre la educacin. La preocupacin ha
dejado de estar centrada exclusivamente en el acceso y la extensin de
los servicios para, sin dejar de lado lo anterior, centrarse en los contenidos de los sistemas educativos, en lo que ocurre al interior de ellos, en la
calidad de los procesos de enseanza y aprendizaje. Basta comparar las
metas estrictamente asociadas a la ampliacin de la cobertura que se
proponan las conferencias de Ministros de Educacin y la UNESCO en
los aos 60 y 70 con la Conferencia de Quito o la Declaracin Mundial
sobre Educacin para Todos de Jomtien. Existe un consenso creciente
acerca de que es necesario, no slo que todos los nios asistan a una
escuela sino, adems, que esa escuela incorpore efectivamente los
conocimientos y competencias necesarios para desempearse y participar en la sociedad en la que viven.

1.

El problema de la calidad en el primer plano de la agenda

educativa

El artculo 4 de la Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos

de Jomtien, titulado Concentrar la atencin en el aprendizaje, es ms
que elocuente al respecto:
Que el incremento de las posibilidades de educacin se
traduzca en un desarrollo genuino del individuo y de la sociedad
depende en definitiva de que los individuos aprendan verdadera-

(*) Lilia Toranzos est a cargo de la Direcccin Nacional de Evaluacin del Ministerio de
Cultura y Educacin de Argentina, cuyo equipo tcnico ha colaborado en la realizacin de este
trabajo.

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mente como resultado de esas posibilidades, esto es, de que

verdaderamente adquieran conocimientos tiles, capacidad de
raciocinio, aptitudes y valores. En consecuencia, la educacin
bsica debe centrarse en las adquisiciones y los resultados efectivos del aprendizaje, en vez de prestar exclusivamente atencin al
hecho de matricularse, de participar de forma continuada en los
programas de instruccin y de obtener el certificado final. De ah
que sea necesario determinar niveles aceptables de adquisicin de
conocimientos mediante el aprendizaje en los planes de educacin
y aplicar sistemas mejorados de evaluacin de los resultados1.
Es as que el concepto de calidad ha pasado a estar en el primer
plano de la agenda educativa y a cobrar una mayor atencin por parte de
los actores polticos, sociales y econmicos. En ese sentido, se puede
afirmar que de la misma manera que la utopa de la universalizacin de
la escuela primaria de fines del siglo XIX fue la base sobre la que se
construyeron los sistemas educativos de la regin a lo largo del siglo XX,
sobre el final de ste parecen estar dadas las condiciones para el
surgimiento de una nueva utopa, la de brindar una educacin de calidad
en condiciones de equidad, utopa que podra constituirse en la ideafuerza aglutinadora de los consensos sociales y polticos indispensables
para el desarrollo de nuestros sistemas educativos en el prximo siglo.

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2.

Distintos enfoques de la calidad

El significado atribuido a la expresin calidad de la educacin

incluye varias dimensiones o enfoques, complementarios entre s.
Un primer sentido del concepto es el que surge por oposicin a los
fenmenos de vaciamiento anteriormente anotados. En este sentido la
calidad es entendida como eficacia: una educacin de calidad es
aquella que logra que los alumnos realmente aprendan lo que se supone
deben aprender -aquello que est establecido en los planes y programas
curriculares- al cabo de determinados ciclos o niveles. En esta perspectiva el nfasis est puesto en que, adems de asistir, los nios y adolescentes aprendan en su paso por el sistema. Esta dimensin del concepto
pone en primer plano los resultados de aprendizaje efectivamente alcanzados por la accin educativa.
Una segunda dimensin del concepto de calidad, complementario
del anterior, est referido a qu es lo que se aprende en el sistema y a su
relevancia en trminos individuales y sociales. En este sentido una
educacin de calidad es aquella cuyos contenidos responden adecuada-

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mente a lo que el individuo necesita para desarrollarse como persona intelectual, afectiva, moral y fsicamente-, y para desempearse adecuadamente en los diversos mbitos de la sociedad -el poltico, el econmico,
el social-. Esta dimensin del concepto pone en primer plano los fines
atribuidos a la accin educativa y su concrecin en los diseos y
contenidos curriculares.
Finalmente, una tercera dimensin es la que se refiere a la calidad
de los procesos y medios que el sistema brinda a los alumnos para el
desarrollo de su experiencia educativa. Desde esta perspectiva una
educacin de calidad es aquella que ofrece a nios y adolescentes un
adecuado contexto fsico para el aprendizaje, un cuerpo docente adecuadamente preparado para la tarea de ensear, buenos materiales de
estudio y de trabajo, estrategias didcticas adecuadas, etc. Esta dimensin del concepto pone en primer plano el anlisis de los medios empleados en la accin educativa.
Obviamente las tres dimensiones del concepto son esenciales a la
hora de construir un sistema de evaluacin de la calidad de la educacin.
La puesta en primer plano del problema de la calidad de los
aprendizajes torna absolutamente insuficientes los indicadores tradicionalmente empleados para evaluar el desempeo de los sistemas educativos: evolucin de la matrcula, cobertura, repeticin, desercin, etc.
Dichos indicadores respondan al supuesto implcito de que dentro de la
escuela se aprenda, supuesto que ha dejado de tener vigencia.
En el pasado se presupona la calidad de la enseanza y el
aprendizaje dentro del sistema. Se presupona que stos bsicamente
ocurran dentro del sistema y efectivamente as era. Se daba por sentado
que ms aos de escolaridad tenan necesariamente como consecuencia
ciudadanos mejor preparados y recursos humanos ms calificados y
productivos. Del mismo modo, en el plano poltico se postulaba que ms
aos de educacin significaran ms democracia y participacin ciudadana. El sistema educativo era una suerte de caja negra: lo que suceda
en su interior no era objeto de anlisis, bastaba con preocuparse de que
la poblacin accediera.
En el presente la preocupacin central ya no es nicamente
cuntos y en qu proporcin asisten sino quines aprenden en las
escuelas, qu aprenden y en qu condiciones aprenden.
En este contexto un sistema de evaluacin de la calidad que provea
de informacin sistemtica acerca de los aprendizajes alcanzados por los

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estudiantes adquiere una importancia estratgica vital: un sistema que, a

partir de la definicin de cules son los conocimientos y capacidades
cognitivas bsicas que todo alumno debera haber desarrollado al cabo
de ciertos ciclos de enseanza formal, tenga como eje la produccin de
informacin sobre el grado en que dichos aprendizajes han sido logrados.
Si se asume que de la calidad de la formacin de las personas
dependen en buena medida las posibilidades de desarrollo econmico y
social de un pas, si se asume que existe una marcada prdida de
centralidad del acceso al conocimiento como funcin primordial de los
sistemas educativos, si se asume el desafo de que stos no queden
relegados a un rol de guarderas que cuidan de los nios y jvenes
mientras sus padres trabajan, si se asume que para los sectores ms
desfavorecidos de la sociedad las escuelas no deben reducirse a ser un
espacio de asistencia social al que se recurre nicamente en busca de
alimentacin o atencin sanitaria; si se asumen estas premisas, entonces
un sistema nacional de evaluacin que produzca informacin acerca de
los aprendizajes efectivamente incorporados por los alumnos en su paso
por el sistema educativo adquiere una importancia estratgica central
para la poltica educativa.

3.

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Un desafo crucial para mejorar la calidad: la reforma de

la gestin educativa

El propsito de brindar una educacin de calidad a contingentes

sociales cada vez ms amplios implica, necesaria e inevitablemente,
asumir el desafo de reformar sustancialmente la organizacin y la
gestin de los sistemas educativos. Junto con el tema de la calidad, la
gestin educativa ha pasado en los ltimos aos a ocupar un lugar
privilegiado en los estudios y esfuerzos por el mejoramiento de la
educacin. Existe una conciencia creciente en torno a que la reforma de
la educacin no puede reducirse, como ha sucedido con demasiada
frecuencia, a la modificacin de los planes y programas de estudio, sino
que es necesario procesar una profunda reestructura en los modelos de
organizacin y conduccin de los sistemas educativos. De no encararse
adecuadamente este desafo, difcilmente pueden los sistemas de enseanza salir de su situacin de crisis de larga duracin e ingresar en un
proceso sostenido de mejoramiento de la calidad.
En trminos generales es posible afirmar que los sistemas educativos se constituyeron originalmente sobre la base de un modelo de
organizacin fuertemente centralizado, con una importante concentracin de las decisiones de todo tipo en las instancias centrales de
conduccin y con una propuesta curricular homognea y poco diversificada.

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Estas caractersticas respondieron a condiciones sociales y culturales

vigentes un siglo atrs, pero han dejado de ser adecuadas en el presente.
En efecto, a lo largo de este siglo se ha producido un conjunto de
modificaciones sustanciales en las condiciones sociales de funcionamiento de los sistemas educativos, que reclaman modificaciones tambin
sustanciales en las formas de organizacin y gestin de los mismos.
Ante la situacin de crisis de la gestin educativa la discusin
alternativa suele centrarse en falsas antinomias tales como centralizacin vs. descentralizacin o gestin pblica vs. gestin privada. Al
respecto cabe sealar que la solucin es harto ms compleja que dichas
formulaciones y que ninguna de esas alternativas garantiza por s misma
la mejora de la gestin, la calidad y la equidad en los sistemas de
enseanza. En ese sentido, la construccin de nuevas modalidades de
gestin educativa es una tarea ardua y compleja, para la que no existen
recetas universalmente vlidas, ya que depende fuertemente de las
condiciones concretas de cada sociedad y de cada sistema educativo.
Sin embargo, la revisin de la literatura sobre el tema permite identificar
los principales problemas que enfrenta hoy la conduccin de los sistemas
educativos y sealar algunas prioridades estratgicas para la construccin de una gestin educativa orientada a mejorar la calidad.

3.1. Descentralizacin y fortalecimiento de la capacidad de gestin

de las unidades del sistema
La primera modificacin sustancial que se ha producido en las
condiciones sociales de funcionamiento de los sistemas educativos
radica en el hecho de la masificacin. Como consecuencia de ella, los
sistemas han crecido en tamao, medido en cantidad de
alumnos,establecimientos y docentes, lo que trae aparejado un problema
de escala. Para cualquier organizacin de gran tamao, que debe
diariamente prestar un servicio a varios millones de personas, se hace
imprescindible contar con instancias intermedias con una alta capacidad
para procesar informacin y tomar decisiones pertinentes. En ese sentido
cabe afirmar que ya no es posible gobernar centralmente todos los
aspectos de la vida de los sistemas educativos -lo que no significa carecer
de conduccin central-. Ello es as en cualquier sistema de grandes
dimensiones donde las instancias centrales rpidamente se saturan y
no pueden manejar toda la informacin necesaria y con la velocidad
suficiente como para responder adecuadamente a las mltiples necesidades y problemas que se producen en las diversas zonas del sistema.
Pero adems, la masificacin no slo supone mayor cantidad de
alumnos sino nuevos alumnos -nuevos tipos socioculturales de destina-

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tarios- y, por lo tanto, diversificacin de las realidades sociales y culturales en las que el sistema debe operar. Ello tiene como consecuencia una
compleja ecuacin en la que, por un lado, se debe brindar una formacin
bsica homognea y una base comn de conocimientos y valores que
permita a los educandos reconocerse como formando parte de una
comunidad nacional, que garantice la equidad y que contribuya a la
construccin de una sociedad democrtica. Por otro lado, el sistema debe
poder desarrollar cierta variedad y diversificacin de propuestas que le
permitan valorar y dar cabida a la diversidad de puntos de partida
sociales y culturales, atender a la creciente diversidad de intereses y
demandas de formacin de los alumnos individualmente considerados,
as como desarrollar estrategias diferenciales que le permitan discriminar
positivamente a quienes por su situacin econmica y social de origen se
encuentran en desventaja en lo que refiere al dominio de las capacidades
cognitivas indispensables para el aprendizaje en la escuela. Obviamente,
los mecanismos de organizacin y gestin idneos para atender a una
poblacin escolar relativamente ms homognea, como lo era la atendida
en las primeras etapas del desarrollo del sistema, no son los mismos que
se requieren para resolver la mencionada ecuacin en las actuales
circunstancias.

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A lo anterior se agrega el hecho de que el entorno cultural, cientfico

y tecnolgico se ha transformado tambin de forma sustancial tornndose altamente dinmico y cambiante, en contraste con la situacin imperante
algunas dcadas atrs, en que los cambios en el conocimiento y la
tecnologa eran relativamente ms pausados. El conocimiento se torna
cada vez ms dinmico, vasto e inabarcable, lo cual torna inviable la
pretensin tpicamente escolar -heredada de la edad media- de establecer un currculum que d cuenta de la totalidad del conocimiento humano.
De la situacin descrita se desprende la necesidad de aplicar un
doble movimiento, a la vez descentralizador y rearticulador, en el rol
desempeado por las instancias centrales encargadas de la conduccin
del sistema.
Ante todo aparece como imprescindible llevar adelante procesos de
descentralizacin que impliquen acercar la toma de decisiones a los
lugares en que se desarrollan las acciones, sobre todo en aspectos de
carcter administrativo, curricular y pedaggico. De este modo se
incrementa la capacidad del sistema de responder a las demandas del
entorno, se diversifican las propuestas educativas, se abre un importante
campo a la experimentacin e innovacin educativas y se crean las
condiciones para un incremento del compromiso de los actores con los
resultados de la accin educativa. Ello implica asumir la necesidad de

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mayor flexibilidad y dinamismo en los currculos, as como una exigencia

de mayor diversificacin de la oferta de formaciones posibles.
En las dos ltimas dcadas se han llevado adelante procesos de
descentralizacin educativa en la mayor parte de los pases de la regin.
Bajo esa denominacin han ocurrido diversos procesos que bsicamente
han consistido en el traspaso de funciones administrativas, curriculares
y/o econmicas (en diversas combinaciones) desde los Ministerios de
Educacin nacionales a gobiernos regionales o municipales. Los estudios e investigaciones indican que no necesariamente los resultados han
sido los esperados. En muchos casos se ha constatado que se produce
un fenmeno de re-centralizacin en los niveles descentralizados, es
decir, se ha reproducido la estructura centralizada a escala local.
En relacin con este problema cabe sealar que uno de los objetivos
estratgicos centrales de los procesos de descentralizacin es el fortalecimiento de la capacidad de gestin de las unidades del sistema los centros de enseanza- y el incremento de su responsabilidad por
la calidad de la enseanza que en ellos se imparte. En otras palabras,
es necesario hacer de los centros educativos instituciones ms responsables de su propio funcionamiento y de los resultados de su desempeo
institucional.
De lo que se trata es de promover y desarrollar la capacidad de los
establecimientos educativos para hacerse cargo de los problemas a los
que cotidianamente se enfrentan. En la actualidad quienes se desempean como docentes y directores constatan da a da el fracaso de la
enseanza pero no tienen los medios -medios en sentido material pero
tambin entendidos como capacitacin y potestades de decisin- para
hacerse cargo de l y buscar los caminos para superarlo. El resultado es
la notificacin a las instancias superiores, la dilucin de las responsabilidades y un creciente sentimiento de escepticismo y frustracin. Resulta entonces necesario idear un conjunto de polticas dirigidas, a la vez, a
posibilitar y exigir que sean los propios centros de enseanza y quienes
en ellos se desempean, los responsables de crear, a partir de su propia
experiencia y prctica cotidianas, los proyectos de cambio y mejoramiento de la calidad de la enseanza.
En este punto conviene alertar que lo anterior no se logra simplemente reglamentando la responsabilidad, decretando el traspaso de
potestades y exigiendo su cumplimiento. El problema no pasa nicamente por modificaciones en la normativa. Es imprescindible crear las condiciones para que dicha asuncin de responsabilidad sea posible, lo que
implica capacitacin, apoyo tcnico, autonoma, mayor dotacin y mejores condiciones de trabajo para el personal, etc.

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3.2. R e d e fin ici n y fo rta lecim ie n to d e l ro l d e las insta n c ia s

c e n tra les de conducci n d e l siste m a e d u c a tivo

Simultneamente, es imprescindible sealar los riesgos de cualquier proceso de descentralizacin y diferenciacin que no vaya acompaado de un proceso simultneo de fortalecimiento del rol de coordinacin
y articulacin por parte de las instancias centrales del sistema -tanto
nacionales como regionales-.
En primer lugar, es evidente que las comunidades que a priori se
encuentran en una situacin sociocultural ms desfavorecida, son las que
estarn en peores condiciones para hacer uso de los espacios para una
mayor autonoma y diversificacin de las propuestas educativas. En ese
sentido, se corre el riesgo de favorecer los procesos de segmentacin
interna del sistema, aumentando las distancias en las posibilidades de
acceso al conocimiento por parte de los diversos sectores sociales,
incrementando as la calidad para algunos al costo de la equidad.
En segundo lugar, existe el riesgo de que la diferenciacin lleve a la
excesiva fragmentacin del sistema educativo y a la prdida de su funcin
esencial de construir en los ciudadanos las bases de la integracin
nacional.

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En tercer lugar, y en estrecha relacin con lo anterior, nada garantiza que la gestin fortalecida de los centros de enseanza se oriente
hacia el mejoramiento de la calidad entendida como jerarquizacin de la
funcin de distribucin de conocimiento socialmente vlido. Por un lado,
porque es factible que se privilegien otras lgicas, por ejemplo de carcter
afectivo o de formacin en valores. Por otro lado, porque muchas veces
en el afn de innovacin se adoptan modas pedaggicas que conllevan
implcitamente una desvalorizacin del conocimiento o que, por haber
sido producidas en los pases centrales, resultan desestructuradoras de
las prcticas pedaggicas concretas cuando se las transfiere acrticamente
a otros contextos sociales. Finalmente, porque suele suceder que, en el
afn de incorporar todas las demandas que la sociedad y las familias
hacen al curriculum, se pierde de vista cules son los aprendizajes
bsicos que es necesario fortalecer y garantizar antes de incorporar
nuevos contenidos y actividades curriculares.
De lo anterior se desprende la necesidad imperiosa, segn se
seal un poco ms arriba, de que los procesos de descentralizacin
vayan acompaados de un movimiento rearticulador del sistema, lo que
implica fortalecer ciertas funciones propias de la conduccin central, en
particular la de orientar globalmente las polticas educativas, generando
los imprescindibles acuerdos sociales y polticos en torno al objetivo de

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la calidad y a los significados bsicos del concepto. Al respecto cabe

sealar que el mejoramiento de la gestin y de la calidad educativa no es
un problema de carcter nicamente tcnico sino que requiere, como
condicin de posibilidad, un conjunto de consensos mnimos en los
actores involucrados en la tarea educativa.
En ese sentido, corresponde a las instancias de conduccin del
sistema articular la definicin de los conocimientos y capacidades
cognitivas bsicas que todo educando debe haber alcanzado al culminar
ciertos ciclos de aprendizaje y garantizar su logro homogneo por parte
de toda la poblacin, para lo cual se debern disear y poner en marcha
polticas especficas de compensacin y discriminacin positiva
focalizadas en la atencin a los sectores sociales ms vulnerables,
orientando hacia ellos mayores recursos y apoyo tcnico. Al respecto
Tedesco seala que las experiencias de descentralizacin y regionalizacin
llevadas adelante en las ltimas dcadas en Amrica Latina muestran
que para que dichos procesos cumplan con sus objetivos democratizadores
y dinamizadores del sistema, deben estar acompaados por la presencia
de una administracin central fuerte. Seala asimismo que las funciones
de la administracin central no debern ser las mismas que en el modelo
de organizacin tradicional, sino que tendrn que estar centradas en dos
reas principales: la evaluacin de resultados y la compensacin de
diferencias.

3.3. Produccin y difusin de informacin sobre el desempeo

del sistema
La gran mayora de las propuestas de mejoramiento de la calidad y
la gestin educativas incluyen la produccin de informacin relevante
sobre el desempeo del sistema -en particular sobre los aprendizajes
alcanzados por los alumnos- como uno de sus elementos principales.
En tal sentido, puede afirmarse que la construccin de un sistema
nacional de evaluacin constituye un instrumento central para habilitar
una estrategia de mejora de la gestin y la calidad educativas. En la
medida en que la informacin es uno de los principales recursos de poder
en las sociedades contemporneas, la produccin y difusin de informacin relevante sobre el desempeo del sistema educativo es una
manera de apostar a la participacin y compromiso con la educacin
del conjunto de los actores involucrados en ella. Implica, adems, apostar
a incrementar la capacidad de aprendizaje del propio sistema en todos
sus niveles: capacidad para saber qu est sucediendo, para innovar
y desarrollar estrategias alternativas, y para evaluar sistemticamente
sus resultados.

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4.

El sistema nacional de evaluacin como instrumento

estratgico para el mejoramiento de la gestin y la
calidad de la educacin

4.1. Las dificultades de la retroalimentacin en los sistemas

educativos
Para todo sistema u organizacin social resulta vital contar con
informacin permanente y pertinente sobre su desempeo y resultados.
Ello permite al sistema introducir modificaciones en su modo de operar y
reorientar adecuadamente sus acciones. En trminos de teora de sistemas a este fenmeno se lo denomina retroalimentacin o feedback.

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Uno de los problemas centrales de los sistemas de enseanza,

consustancial a la naturaleza misma de la actividad educativa -dado que,
como es obvio, no es lo mismo producir bienes que formar personas-, es
la dificultad para contar con informacin pertinente sobre los avances y
carencias en la accin del sistema, tanto en relacin al logro de sus
objetivos como a la adecuacin de stos a los requerimientos de los
individuos y de la sociedad. Ello determina que el deterioro de los
sistemas educativos no sea percibido en forma inmediata, por lo cual
pueden funcionar durante largo tiempo con un alto nivel de desvinculacin
de sus finalidades bsicas y de las necesidades sociales. En la medida
en que hay un vaco de informacin pertinente sobre su desempeo, los
sistemas educacionales en cierta forma escapan de los controles externos por parte de los usuarios y no rinden cuentas ante nadie, lo cual
permite que su rumbo se determine fundamentalmente en funcin de los
intereses y lgicas corporativas internas. Por ejemplo, no es raro que
muchas decisiones curriculares se tomen atendiendo ms a la defensa
que los profesores hacen de la carga horaria de su asignatura que al
derecho de los jvenes a la actualizacin del currculum.
Como se destac anteriormente, los indicadores tradicionalmente
empleados como retroalimentacin sobre el desempeo del sistema
-matrcula, repeticin, desercin, etc.- proveen de informacin que en el
presente resulta absolutamente insuficiente para orientar la toma de
decisiones y la definicin de polticas. Apenas permiten saber si el
sistema se est expandiendo en tal o cual nivel o rea geogrfica y dnde
los alumnos presentan mayores dificultades para avanzar en el sistema.
Por otra parte, dicha informacin considerada aisladamente, puede llevar
a ciertas formas de autoengao: las autoridades educativas y la sociedad
civil y poltica quedan satisfechas porque el servicio se expande. Pero el
sistema carece de informacin sobre el grado en que est alcanzando sus
objetivos especficos y cumpliendo con su contrato fundacional con la

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sociedad: que los nios y adolescentes, en determinados perodos de

tiempo, desarrollen ciertas capacidades cognitivas e incorporen ciertos
conocimientos y valores considerados relevantes para su desempeo en
la sociedad y para su desarrollo como seres humanos. Como es obvio, en
el presente el deterioro de los sistemas educativos est alcanzando un
nivel tal que se hace cada vez ms visible para todos.

4.2. La prctica de la evaluacin en los sistemas educativos

En este punto cabe detenerse en una serie de consideraciones
sobre la evaluacin en los sistemas educativos. Adems de la informacin sobre matrcula, repeticin y desercin, la nica forma de evaluacin
que se practica en la mayora de los sistemas educativos de la regin es
la que efecta el docente sobre el desempeo de sus alumnos. Existen
tambin evaluaciones del desempeo de los docentes por parte de
inspectores o supervisores, que suelen ser sumamente espordicas y, o
bien tienen el carcter de un trmite administrativo, o bien se reducen a
un conjunto de recomendaciones de carcter artesanal por parte del
supervisor al docente -si bien es justo reconocer que pueden existir
excepciones, esta suele ser la prctica corriente-.
Lo que interesa destacar en este lugar es que los sistemas educativos continan operando sobre el supuesto de que la evaluacin del
rendimiento individual de los alumnos, realizada por los docentes, se
efecta a partir de criterios y modalidades homogneos. Si esto fuera as,
sera vlido asumir la repeticin y an las calificaciones de los alumnos,
como indicadores de los niveles de aprendizaje alcanzados y, por lo tanto,
del logro de los objetivos del sistema. Probablemente el supuesto anterior
se cumpla, dentro de mrgenes razonables, en las etapas iniciales del
desarrollo de nuestros sistemas de enseanza, cuando stos an no se
haban masificado, por lo que tanto el alumnado como el cuerpo docente
tenan una composicin relativamente ms homognea.
Con la masificacin de los sistemas educativos dicho supuesto ha
dejado de cumplirse radicalmente. En la medida en que el sistema ensea
con un cuerpo docente de formacin muy heterognea y que ensea a un
alumnado de extraccin sociocultural tambin muy heterognea, inevitablemente las evaluaciones del rendimiento individual obedecen a criterios
y niveles de exigencia tambin diversos. La alta heterogeneidad de las
evaluaciones efectuadas por los docentes obedece simultneamente a
mltiples razones:
a) Es bastante comn que los docentes empleen las calificaciones
no slo para evaluar el rendimiento del alumno sino, adems, como

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instrumento de control disciplinario, calificando con una nota ms alta a

alumnos cuya conducta en clase consideran adecuada y que apliquen
calificaciones ms bajas a aquellos alumnos cuyo comportamiento perturba el clima en el aula.
b) Del mismo modo, muchos docentes utilizan la calificacin para
estimular el esfuerzo realizado por alumnos con mayores dificultades,
independientemente de los logros alcanzados. Sin poner en tela de juicio
la legitimidad pedaggica de tal procedimiento, lo que interesa destacar es
que la evaluacin realizada por el docente a travs de la calificacin no refleja
necesariamente los niveles de aprendizaje alcanzados por los alumnos.
c) Por otra parte, los procedimientos empleados para la evaluacin
no siempre son sistemticos. En general predomina la evaluacin del tipo
juicio de experto, llevada adelante mediante procedimientos artesanales.
d) A ello se agrega el alto grado de generalidad que suele caracterizar a los objetivos programticos y la inexistencia de metas de aprendizaje claramente definidas en trminos de competencias cognitivas a
desarrollar y susceptibles de ser evaluadas.

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e) Finalmente, cabe destacar de manera especial que, en general,

se produce un fenmeno de adecuacin de los niveles de exigencia
acadmica a las caractersticas socioculturales de la poblacin atendida.
Cuando el docente percibe que sus alumnos, debido a su situacin
socioeconmica y cultural, mayoritariamente no logran alcanzar ciertas
metas de aprendizaje, opta por ser menos exigente, permitiendo la
promocin para evitar una probable desercin.
Como consecuencia de lo anterior, el sistema educativo adquiere
una gran opacidad para los alumnos y sus familias, en la medida en que
carecen de seales claras acerca de sus reales conocimientos y capacidades, as como acerca de sus carencias. De esta manera el sistema
suele alimentar falsas expectativas e ilusiones acerca de la formacin
adquirida y de las potencialidades reales para el desempeo posterior,
tanto en el plano acadmico como en el laboral. Alumnos y familias
legtimamente creen que los primeros se encuentran adecuadamente
capacitados, en la medida en que han ido avanzando con calificaciones
de suficiencia -salvo en los estratos de mayor nivel sociocultural, que son
los que cuentan con mayores posibilidades de percibir el deterioro en la
formacin recibida por sus hijos-. En funcin de estas falsas seales, la
poblacin se desplaza masivamente hacia los niveles superiores del
sistema, que empiezan a recibir una poblacin estudiantil que carece de
los instrumentos indispensables para desempearse en ella, decayendo
la calidad general de la educacin superior.

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La puesta en prctica de evaluaciones nacionales de aprendizajes

da mayor transparencia al sistema educativo, haciendo visible para
docentes, alumnos y familias el vaciamiento de conocimientos en ciertos
sectores del sistema, en la medida en que todos los actores contaran con
seales y puntos de referencia ms claros. Permite, asimismo, transformar la demanda por expansin en demanda por calidad.

4.3. El rol estratgico de un sistema nacional de evaluacin

Un sistema nacional de evaluacin que proporciona en forma peridica informacin comparable sobre los aprendizajes alcanzados por los
educandos en todo el pas -pero no slo sobre los aprendizajes sino,
adems, acerca de las caractersticas socioculturales de la poblacin
atendida y acerca del contexto institucional en el que se desarrolla su
escolarizacin, aspectos estos sobre los que se profundizar ms adelante en el texto-, tiene los siguientes efectos en la mejora de la gestin
y la calidad de la enseanza:
a) Aporta a las instancias nacionales y jurisdiccionales de conduccin del sistema educativo una base de informacin imprescindible como
instrumento para el diseo de polticas confiables de mejoramiento.
Permite saber en qu medida los aprendizajes considerados primordiales
son logrados en grado satisfactorio y cules es necesario reforzar. Pero,
sobre todo, permite identificar las reas o conjuntos de establecimientos
que estn atendiendo a la poblacin ms desfavorecida y/o alcanzando
los peores niveles acadmicos y disear estrategias focalizadas de
intervencin compensatoria, brindando a dichos establecimientos mayores
recursos, apoyo tcnico-pedaggico, material didctico, etc. De esta manera es posible evitar o atenuar los riesgos de la descentralizacin, anteriormente explicados, evitando una excesiva segmentacin del sistema
educativo nacional. Se cuenta, adems, con un instrumento sumamente
til para lograr una asignacin ms equitativa y racional de los recursos.
b) La devolucin de informacin sobre el desempeo de los alumnos
tiene un papel clave para fortalecer la responsabilidad institucional por los
resultados de la gestin de las unidades escolares. Cada centro de
enseanza puede saber en qu situacin se encuentran sus estudiantes
en relacin al resto de los establecimientos de su zona y a los del resto
del pas. A cada establecimiento le corresponde profundizar en la investigacin de las causas y explicaciones de los resultados obtenidos,
evaluando as su propia accin educativa y definiendo las acciones o
proyectos de mejoramiento que se consideren pertinentes.
c) En el mismo sentido, la devolucin de la informacin acerca de los
resultados de los alumnos a los profesores y maestros contribuye a

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Evaluacin y Calidad

mejorar el ejercicio profesional. Los docentes pueden contar con mejor

retroalimentacin sobre los resultados de su accin pedaggica y estaran en mejores condiciones para ensayar nuevas estrategias didcticas
en procura de mejorar el aprendizaje de los alumnos. Tienen, adems, un
valioso punto de referencia para su evaluacin del desempeo individual
de sus alumnos.
d) Un papel no menos trascendente en la mejora de la gestin y la
calidad del sistema educativo radica en la entrega de la informacin a las
familias de los estudiantes y a la sociedad en su conjunto. Ello permite
elevar considerablemente las posibilidades de participacin de las familias, incrementar su capacidad de control del desempeo del sistema y
efectivizar una demanda ms activa respecto a la calidad de la formacin
que se brinda a sus hijos.
e) Finalmente, la presentacin de la informacin a la sociedad en
general, al sistema poltico y al mundo acadmico, permite colocar el
tema de la calidad de la educacin en el centro de la agenda social,
propicia el debate sobre las finalidades sociales esenciales atribuidas al
sistema educativo y facilita la construccin de los consensos sociales
indispensables para sostener un proceso de mejoramiento de la calidad
del sistema educativo en el largo plazo.

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5.

El modelo argentino: creacin del Sistema Nacional de

Evaluacin de la Calidad (SINEC)

En los ltimos aos se han llevado adelante en la Argentina diversas

experiencias y proyectos referidos a la evaluacin de la calidad educativa, tanto desde instancias nacionales como jurisdiccionales. Dichos
proyectos constituyen valiosos antecedentes que han permitido acumular experiencia y reflexin en torno al tema y han preparado el camino para
que, en el marco del proceso de reforma del sistema educativo argentino
actualmente en curso, se iniciara en 1993 la construccin del Sistema
Nacional de Evaluacin de la Calidad de la Educacin Bsica y Media
(SINEC).

5.1. El marco legal

La Ley Federal de Educacin, votada por el Congreso de la Nacin
Argentina el 14 de abril de 1993, marca un jaln en el proceso de reforma
del sistema educativo de cara al siglo XXI. El texto de la Ley establece una
serie de conceptos fundamentales para la construccin de un nuevo
sistema educativo. Entre ellos merecen especial atencin la preocupacin por la calidad de la educacin impartida y su evaluacin permanente,

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MONOGRFICO

preocupacin que se traduce en la dedicacin de un ttulo de la Ley al

tema. El ttulo IX, De la calidad de la educacin y su evaluacin,
establece que El Ministerio de Cultura y Educacin de la Nacin, las
provincias y la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, debern
garantizar la calidad de la formacin impartida en los distintos ciclos,
niveles y regmenes especiales mediante la evaluacin permanente del
sistema educativo..., para lo cual el MCE deber convocar junto con el
Consejo Federal de Cultura y Educacin a especialistas de reconocida
idoneidad e independencia de criterio para desarrollar las investigaciones
pertinentes por medio de tcnicas objetivas aceptadas y actualizadas
(Art.48).
Importa destacar que la Ley no se queda en una mera declaracin
de buenas intenciones, sino que especficamente establece que el MCE
de la Nacin deber evaluar el funcionamiento del sistema educativo en
todas las jurisdicciones, niveles, ciclos y regmenes especiales, a partir
del diseo de un sistema de evaluacin y control peridico de la calidad,
concertado en el mbito del Consejo Federal de Cultura y Educacin
(Art. 53), as como enviar un informe anual a la Comisin de Educacin
de ambas cmaras del Congreso de la Nacin donde se detallen los
anlisis realizados y las conclusiones referidas a los objetivos que se
establecen en la presente Ley (Art.48).

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La Ley tambin define un concepto de calidad de la educacin, que
incluye las tres dimensiones anteriormente analizadas, al establecer que
la evaluacin de la calidad en el sistema educativo verificar la adecuacin de los contenidos curriculares de los distintos ciclos, niveles y
regmenes especiales a las necesidades sociales y a los requerimientos
educativos de la comunidad, as como el nivel de aprendizaje de los
alumnos/as y la calidad de la formacin docente (Art. 49).

5.2. El papel del SINEC en el proceso de reforma del sistema

educativo argentino
En el contexto de este proceso de reforma, la creacin de un
Sistema Nacional de Evaluacin de la Calidad Educativa adquiere una
importancia estratgica central. En primer trmino, porque responde
directamente al nfasis en la calidad y al mandato legal de evaluar
anualmente al sistema educativo. Pero, adems de ello, el SINEC tiene
un papel central en relacin con los dems ejes de la estrategia de
reforma, en la medida en que:

fortalece el proceso de descentralizacin aportando informacin

relevante a cada jurisdiccin sobre su situacin educativa en el contexto

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Evaluacin y Calidad

nacional, potenciando de esa manera la capacidad de gestin y toma de

decisiones pertinentes por parte de las jurisdicciones;

produce informacin comparable a nivel nacional que es de vital

importancia para la integracin y articulacin del sistema, dado que
permite detectar oportunamente los procesos de segmentacin y diferenciacin excesiva entre las distintas jurisdicciones;
proporciona informacin indispensable para la formulacin de
polticas compensatorias y de equidad, en la medida en que permite
identificar adecuadamente los sectores del sistema en peor situacin,
focalizar la asignacin de recursos especiales hacia dichos sectores ms
desfavorecidos y evaluar el impacto, en trminos de aprendizaje, de las
polticas compensatorias implementadas;

permite cualificar la participacin de los diversos actores

involucrados en la gestin de la actividad educativa, aportndoles informacin relevante y permanente sobre el desempeo del mismo.

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En este marco, la misin del SINEC puede ser definida, en forma

sinttica, como producir en forma permanente informacin relevante
acerca de los aprendizajes alcanzados por los alumnos en todos los
niveles, ciclos, regmenes y modalidades del sistema educativo argentino
y las variables institucionales y socioculturales asociadas a dichos
aprendizajes; as mismo, retroalimentar los procesos de evaluacin y
toma de decisiones por parte de las diversas instancias y actores
involucrados en la accin educativa: las autoridades y Oficinas de
Planeamiento nacionales y jurisdiccionales, los supervisores y directores
de centros de enseanza, las unidades escolares, los docentes y sus
organizaciones, las universidades y centros de investigacin, las familias de
los alumnos y la comunidad en general. Esta informacin permitir fortalecer
la capacidad de gestin e incrementar la responsabilidad por los resultados en todos los niveles de decisin del sistema, proponer lineamientos
de poltica educativa para promover una dinmica de mejoramiento de la
calidad de la educacin, e identificar a los sectores del sistema en
situacin ms desfavorable para desarrollar polticas compensatorias.

Nota
(1) Declaracin Mundial sobre Educacin para Todos, artculo 4.; Jomtien,
Tailandia, 1990.

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