O PROCESSO LEGISLATIVO ESPCIES NORMATIVAS,

CONCEITOS E QUESTES CONTROVERTIDAS

Rafael Diogo D. Lemos

SUMRIO: 1. Introduo. 2. Emenda Constitucional. 3. Lei complementar. 4. Lei

ordinria. 5. Medida provisria. 6. Lei delegada. 7. Decreto legislativo. 8
Resolues. 9. Concluses. 10. Referncias

1. Introduo

O processo legislativo uma exigncia do Estado de Direito, no devendo ser

considerada vlida uma espcie normativa sancionada sem, necessariamente, ter
percorrido todos os passos previstos pela Constituio.
Partindo a Constituio como vrtice do ordenamento jurdico, todas as
demais espcies normativas so dela diretamente decorrentes. Essa idia encontra
guarida no artigo 59 da CF/88 que prev a elaborao de emendas Constituio,
leis complementares, leis ordinrias, leis delegadas, medidas provisrias, decretos
legislativos e resolues. Alm destas sete, convm ressaltar ainda existncia das
Leis Financeiras que, a despeito de no estarem no rol previsto pelo artigo 59, so
previstas no artigo 166 da Carta Magna. O processo de tramitao de cdigos ser
comentado juntamente com o processo de lei ordinria, mesmo porque seu rito
encontra previso to-somente nos regimentos internos das Casas Legislativas,
vigorando, no raro, como leis ordinrias.
No pretendemos, neste texto, apresentar elucubraes acerca da crise da
democracia,1

da

crise

institucional2

ou

mesmo

de

possveis

crises

de

representatividade ou outras infindveis e incomensurveis crises parlamentares. O

presente texto gira em torno do direito positivo, visa a explicar o processo legislativo,

com enfoque no disposto na Constituio e nos regimentos da Cmara e do Senado,

bem como apresentar algumas discusses que possam surgir no decorrer da
problemtica, buscando sempre a aplicao prtica, sendo de grande valia a anlise
dos julgados ptrios, especialmente decises exaradas pelo Supremo Tribunal
Federal.

2. Emenda Constitucional

A Constituio, apesar de revestida do carter de rigidez, decorrente de sua

supremacia, no pode ser imutvel, sob pena de tornar-se caduca. Ainda mais
malfico do que um Estado sem constituio escrita seria a presena desta em
desacordo com a sociedade, em desatino com os anseios sociais e em confronto
com os fatores reais do poder. A Constituio, como lei, no pode ser a mais fiel
expresso do ser, sob pena de ser dispensvel; o dever-ser nela contido, entretanto,
deve ser legtimo, justo e almejvel por quem a ela obedece.
Isso em vista, so criados mecanismos para a reforma da Constituio ao
longo dos tempos. Esta reforma pode ser formal por meio de Emendas
Constitucionais ou Reformas Constitucionais, estas no mais possveis na vigncia
da CF/88 ou informal, por meio de interpretaes do texto constitucional, como a
denominada mutao constitucional.3
A emenda constitucional, entretanto, apesar de introduzir aspectos novos no
texto constitucional, sempre deve respeit-la, em aspectos explcitos e implcitos. A
despeito de inexistir hierarquia formal entre os dispositivos insertos na Constituio,
constata-se uma hierarquia axiolgica4 entre estes. Desta afirmao, facilmente se
conclui pela incidncia do controle de constitucionalidade difuso ou concentrado em
emendas constitucionais.5
Assim, a Constituio positiva limitaes expressas e implcitas ao poder de
reforma da Constituio. As limitaes expressas so aquelas contidas no artigo 60,
I, II e III, 1, 2, 3, 4 e 5.

Os incisos I, II e III do artigo 60 dizem respeito fase introdutria do processo

de Emenda Constitucional. Desta feita, o artigo 60, I e III atestam a iniciativa de PEC
parlamentar; o inciso II traz tona a iniciativa de PEC extraparlamentar, ou seja,
iniciativa de proposta de Emenda pelo Presidente da Repblica.
As limitaes circunstanciais (artigo 60, 1) no oferece maiores
dificuldades, estabelecendo que a Constituio no poder ser Emendada em
vigncia de interveno federal, estado de defesa ou estado de stio.
A vedao de alterao Constituio nestes perodos atpicos (tambm
denominados de estados de legalidade extraordinria) deve-se suspender, inclusive,
tramitao de quaisquer processos de Emenda Constituio, mesmo que iniciada
anteriormente decretao da interveno federal, estado de stio ou estado de
defesa. Por ser a Constituio fruto maior da vontade popular, o constituinte
originrio pretende que esta no seja maculada por eventuais distores
normalmente presentes nestes perodos de exceo.6
Ademais das limitaes circunstanciais, em virtude do princpio da
supremacia da Constituio, faz-se necessria a existncia de um processo
legislativo diferenciado das leis infraconstitucionais, com quorum mais rgido e
maiores exigncias formais.
Desta feita, j foi explicitada em linhas anteriores a fase introdutria para
apresentao de projeto de Emenda Constitucional. A fase constitutiva, por seu
turno, prev que a proposta para alterao da Constituio seja discutida em dois
turnos, nas duas Casas Parlamentares, considerada aprovada se obter nmero igual
ou superior a 3/5 dos votos dos respectivos membros, em cada votao (artigo 60,
2).
Para a aprovao da PEC, ambas as Casas Legislativas devem concordar in
totum com o respectivo projeto. A despeito de cada Casa ter que apresentar
aquiescncia emenda ao projeto apresentada pela outra Casa, esta obrigao
relativizada quando a emenda no tocar no contedo da PEC, mas, to-somente,
em aspectos textuais ou para corrigir imperfeies que no lhe penetrem o
contedo. Neste aspecto, vlido citar ADIn n 3.472 MC/DF, da relatoria do ento

Ministro Seplveda Pertence, citando, ainda, ADC n 3, em que aborda,

expressamente, a questo da substancialidade das emendas PEC:
(...) O retorno do projeto emendado Casa iniciadora no decorre do fato de ter
sido simplesmente emendado. S retornar se, e somente se, a emenda tenha
produzido modificao no sentido da proposio jurdica. Ou seja, se a emenda
produzir proposio jurdica diversa da proposio emendada. Tal ocorrer quando a
modificao produzir alterao em qualquer um dos mbitos da aplicao do texto
emendado: material, pessoal, temporal ou espacial. O aresto malgrado exarado a
propsito de processo legislativo ordinrio tem aplicao plena ao de emenda
constitucional, como o Tribunal igualmente j assentou.7
O Legislativo, por ser o clssico habitat do povo tem preponderncia no
processo legislativo para aprovao de Emenda Constitucional. O Presidente da
Repblica, ao contrrio da maioria das outras espcies legislativas, no tem
nenhuma ingerncia sobre o procedimento da PEC (excetuando-se a possibilidade
de apresentao de proposta), sendo sua promulgao bem como a publicao de
competncia do Congresso Nacional.
As limitaes expressas podem ser ainda de cunho material, traduzidas pelas
clusulas ptreas inscritas no artigo 60, 4, da CF/88. Aduz o referido dispositivo
constitucional que no podem ser objetos de deliberao a proposta de emenda que
abolir a forma federativa de Estado, voto direto, secreto, universal e peridico,
separao dos poderes e os direitos e garantias individuais. Observe-se que
consiste em verdadeiro direito subjetivo que no seja sequer deliberado acerca de
proposta de Emenda que tenda a abolir tais clusulas.
Assim, a Constituio proibiu, em suma, sejam abolidos ou reduzidos os
princpios fundamentais, aqueles que do consistncia axiolgica ao Texto
Constitucional. Democracia, separao de poderes, Estado Federal e direitos
fundamentais constituem o sustentculo valorativo da Carta Magna.
Muito se indagou se a expresso direitos e garantias individuais eram
especificamente aqueles do artigo 5 e, mais especialmente, as individuais
(excluindo, por exemplo, o mandado de segurana coletivo, direitos sociais, dentre
outros).
4

O Constituinte originrio, ao dotar a Constituio cidad de um extenso rol de

direitos coletivos, difusos ou individuais homogneos, ao lado de direitos sociais,
direitos e garantias individuais e coletivos no estabeleceu hierarquia entre estes.
Em face do princpio da unidade da Constituio, tantos direitos individuais como
coletivos tm a mesma posio hierrquica, o mesmo locus constitucional, qual seja,
dos direitos fundamentais.
Claramente, o constituinte disse menos do que pretendia dizer, sendo vlido
se interpretar que a expresso direitos e garantias individuais, do artigo 60, 4, IV
abrange direitos sociais, difusos, coletivos e individuais homogneos, alm de
garantias coletivas, ao lado das vedaes positivadas.8 Vale ressaltar que vedado
ao constituinte originrio to-somente restringir ou abolir os direitos fundamentais; a
criao ou a ampliao de sua abrangncia no encontra proibies.
Ademais das limitaes materiais, resta claro que h, ainda, algumas
limitaes implcitas ao poder de reformar. A primeira delas, no difcil se imaginar,
a proposta de reformar as expressas limitaes de reformar. Tem-se, assim, o
artigo 60 como verdadeira clusula ptrea implcita.
Paulo Bonavides explica que a existncia de tais limitaes uma preveno
a uma fraude Constituio. Tais fraudes consistem em reformas totais, feitas
por meios de reformas parciais.9 Afirma, ainda, o professor cearense que:
Essas limitaes tcitas so basicamente aquelas que se referem extenso da
reforma, modificao do processo mesmo de reviso e a uma eventual
substituio do poder constituinte derivado pelo poder constituinte originrio.10
A despeito de no constarem expressamente na Constituio, acreditamos
que tambm constituem direito subjetivo, amparado pela via do mandado de
segurana, que tais propostas sequer sejam deliberadas pelo Congresso Nacional.
Por final, ressalte-se que a matria da PEC rejeitada ou havida por
prejudicada no pode ser objeto de proposta na mesma sesso legislativa (artigo 60,
5, CF/88).
Assim, temos que o processo legislativo para aprovao de Emenda
Constitucional percorre o seguinte caminho:
5

Proposta (artigo 60, I, II e III) -> Votao da Casa originria (3/5 dos membros) ->
Votao da Casa Revisora (3/5 dos membros) -> 2 Votao da Casa originria (3/5
dos membros) -> 2 Votao da Casa Revisora (3/5 dos membros) -> Promulgao
e Publicao pelo Congresso Nacional.

3. Lei Complementar

A lei complementar uma espcie hbrida na ordem jurdica brasileira, nem

tendo fora de norma constitucional, exigindo, entretanto, um processo legislativo
mais rigoroso para sua aprovao do que o previsto para lei ordinria.
Gilmar Ferreira Mendes explicita que esta se diferencia das demais espcies
legislativas por quorum de maioria absoluta para ser aprovada (artigo 69, CF/88),
bem como abrange to-somente aquelas situaes previstas pelo constituinte.11
A questo que atormenta os estudiosos da matria, entretanto, no a
possvel diferena entre lei complementar e lei ordinria, j praticamente pacificada
entre os doutrinadores. Indaga-se, contudo, se h hierarquia entre estas duas
espcies legislativas.
Conforme visto em linhas anteriores, as diferenas entre ambas as espcies
legislativas so de cunho formal (quorum diferenciado) e de ordem material (reserva
de determinadas matrias pela Constituio Federal que s poder ser tratada
mediante lei complementar). Do mesmo modo, os doutrinadores tambm se dividem:
aqueles que pregam uma hierarquia entre ambas parte do pressuposto da diferena
formal entre as leis; os que pugnam pela inexistncia de hierarquia, por seu turno,
baseiam-se que apenas tratam de assunto diverso, no podendo haver distino de
grau entre estas.
Assim, Michel Temer afirma que no h hierarquia alguma entre a lei
complementar e a lei ordinria. O que h so mbitos materiais diversos atribudos
pela Constituio a cada qual destas espcies normativas.12 Manoel Gonalves
6

Ferreira Filho, seguido por juristas de nomeada como Geraldo Ataliba, Pontes de
Miranda, entre outros, advogam a tese contrria, verbis:
de se sustentar, portanto, que a lei complementar um tertium genus interposto,
na hierarquia dos atos normativos, entre a lei ordinria (e os atos que tm a mesma
fora que esta lei delegada e o decreto-lei) e a Constituio (e suas emendas).
No s, porm, o argumento de autoridade que apia essa tese; a prpria lgica o
faz. A lei complementar s pode ser aprovada por maioria qualificada, a maioria
absoluta, para que no seja, nunca, o fruto da vontade de uma minoria
ocasionalmente em condies de fazer prevalecer sua voz. Essa maioria assim um
sinal certo da maior ponderao que o constituinte quis ver associada ao seu
estabelecimento. Paralelamente, deve-se convir, no quis o constituinte deixar ao
sabor de uma deciso ocasional a desconstituio daquilo cujo estabelecimento
exigiu ponderao especial.13
A este respeito, o Supremo Tribunal Federal j possui firme posicionamento
no sentido de inexistir hierarquia entre lei ordinria e lei complementar.14 No RE
419.629/DF, o Ministro Seplveda Pertence, relator daquele recurso, admitiu inexistir
princpio da hierarquia das leis, denominando-o de reserva constitucional da lei
complementar, corroborando o que dissemos acima dos fundamentos utilizados por
quem advoga a existncia ou inexistncia de hierarquia entre lei complementar e
ordinria.
A possibilidade de lei ordinria revogar lei complementar no encontra
posio assente na jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, devendo-se
ressaltar, entretanto, a Rcl-Agr 2475, tendo como Relator o Ministro Carlos Velloso e
Relator para o acrdo o Ministro Marco Aurlio, onde a questo de lei formalmente
complementar e materialmente ordinria amplamente discutida, sendo que a
deciso encontra outros fundamentos, no havendo chegado a deciso acerca deste
tema, entretanto. Parece-nos, todavia, que, se uma lei complementar versar sobre
tema que no lhe seja prprio, adquire contornos de lei ordinria, podendo ser
revogada por outra lei ordinria posterior.
Assim, o processo legislativo para a promulgao de lei complementar, em
sntese, percorre o seguinte caminho:

Proposta -> Votao na Casa Originria (maioria absoluta dos membros da casa) ->
Votao na Casa Revisora (maioria absoluta dos membros da casa) -> Promulgao
ou veto pelo Presidente da Repblica -> Publicao.

4. Lei Ordinria

A lei ordinria a clssica manifestao do povo representado; o ato

legislativo tpico.15 Assim como as diversas emanaes do Poder Legislativo,
veicula normas gerais, abstratas, gerais, no sendo de sua natureza descer a
miudezas ou direcionar-se a um grupo determinado de indivduos, embora, em
virtude das facetas do Estado moderno, esta regra no absoluta.
O procedimento para a elaborao da lei ordinria o mais geral previsto pela
Constituio Federal, tambm com o maior nmero de legitimados para sua
propositura, inclusive com a possibilidade de iniciativa popular. Desta feita,
trataremos do tema da legitimao para a propositura de projeto de lei ordinria,
sendo que esta espcie legislativa no suscita maiores dvidas dada sua
generalidade e ampla (por vezes, at excessiva) utilizao.
Assim, tm legitimidade para propor projeto de lei ordinria qualquer membro
ou Comisso da Cmara dos Deputados, Senado ou Congresso Nacional;
Presidente da Repblica; Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores,
Procurador Geral da Repblica; Tribunal de Contas da Unio e, por fim, cabe, ainda,
iniciativa popular.
A existncia de matrias de iniciativas privativas (do Presidente da Repblica,
Poder Judicirio, Ministrio Pblico, dentre outros) importante marco na teoria da
separao de poderes. Lembra Clmerson Merlin Clve que cabia, inicialmente, ao
Governo provocar a manifestao do rgo legislativo, no havendo direito
autnomo dos parlamentares e sequer processo legislativo especfico. Com a
evoluo do constitucionalismo moderno e, especialmente, aps a tripartio das
funes do poder, proposta por Montesquieu, o Parlamento ganhou soberania na
8

apresentao de projetos de leis, cabendo aos outros poderes uma parcela limitada
do mister de legislar.16
Vale ressaltar que as matrias de iniciativas privativas encontram expressa
disposio constitucional e devem ser interpretadas de maneira restritiva, sob pena
de uma eventual omisso do dever de legislar. Ressalte-se, ainda, que, em geral, as
iniciativas privativas previstas na Constituio Federal devem ser obedecidas pelos
constituintes estaduais, ocorrendo clara ofensa a princpios constitucionais sua no
observncia.17
Aps a proposta, o projeto segue para as Comisses (Comisso de
Constituio e Justia e Comisso Temtica) para que sejam analisados sua
constitucionalidade e seu mrito. Aps a aprovao pelas comisses, o projeto
seguir para a Casa Originria onde dever ser aprovada pela maioria simples dos
membros, presente a maioria qualificada na respectiva sesso. Se aprovada na
Casa Originria, o projeto seguir para a Casa Revisora, onde dever obter o
mesmo quorum para aprovao, seguindo, posteriormente, para o Presidente da
Repblica para o veto ou sano.
Observe-se que se o projeto de lei for rejeitado, a matria (mesmo que surja
um novo projeto, com alteraes gramaticais, rejeita-se se a essncia deste for
idntica a projeto rejeitado anteriormente) s poder ser novo projeto na prxima
sesso legislativa, salvo exceo prevista no artigo 67 da Constituio Federal.
Sendo aprovado o projeto, pela Casa Revisora, com emendas substanciais a
este (e no apenas formais), este dever voltar Casa Originria para deliberao.
Neste sentido, Alexandre de Moraes, explica que:
Importante ressaltar que em face do princpio do bicameralismo, qualquer emenda
ao projeto aprovado por uma das Casas, haver, obrigatoriamente, que retornar
outra, para que se pronuncie somente sobre esse ponto, para aprov-lo ou rejeit-lo,
de forma definitiva. Dessa forma, o posicionamento da Casa que iniciar o processo
legislativo (Deliberao Principal) prevalecer nesta hiptese.18
As emendas, conforme o artigo 118, 1, do Regimento Interno da Cmara
dos Deputados, podem ser supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou
aditivas. Com vistas racionalidade do processo legislativo, entendemos, entretanto,
9

que as emendas modificativas (que, segundo o artigo 118, 5, do Regimento

Interno da Cmara dos Deputados, altera a proposio sem a modificar
substancialmente) no so aptas a devolver Casa Originria a proposta emendada
pela Casa Revisora.
Ressalte-se, ainda, que o poder de emendar no irrestrito; este encontra
vedaes no artigo 63 da Constituio Federal. Exemplificativamente, acrdo da
lavra do Ministro Seplveda Pertence na ADin 805-RS:
Por ofensa ao artigo 63, I, da CF (No ser admitido aumento da despesa prevista:
I nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica...), o Tribunal,
julgando procedente ao direta ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande
do Sul, declarou a inconstitucionalidade do 5, do artigo 1, da Lei n 9.693/92, do
mesmo Estado, que, resultante de emenda parlamentar, concedia aos servidores
pblicos estaduais reajuste salarial alm daquele proposto pelo projeto de lei
encaminhado pelo Poder Executivo. Precedente citado: ADI 766-RS.19
Aps a aprovao do projeto pelas duas casas, este ir para o Presidente da
Repblica para que o sancione ou o vete. Assim, o chefe do Executivo tem quinze
dias para vetar, expressamente, o projeto. Quedado silente no prazo constitucional,
tem-se a sano tcita do projeto.
Caso haja o veto, total ou parcial do projeto, o Presidente da Repblica
comunica, em quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado os motivos de sua
opo; com isso, o Congresso Nacional, por maioria absoluta dos membros, pode
derrubar o veto, devendo, ento, sancionar o projeto e publicar a lei.
Desta feita, o processo legislativo para a promulgao de lei ordinria, em
sntese, percorre os seguintes passos:
Proposta -> Votao na Casa Originria (maioria simples dos membros da casa) ->
Votao na Casa Revisora (maioria simples dos membros da casa) -> Promulgao
ou veto pelo Presidente da Repblica -> Publicao.

10

5. Medida Provisria

O artigo 62 da Constituio Federal estabelece que, em casos de relevncia e

urgncia, e respeitando as limitaes impostas pelo prprio Diploma Constitucional,
o Presidente da Repblica poder lanar mo de um expediente igualmente
emergencial e temporrio, com fora de lei, denominado medida provisria.
Embora aparentemente consista em uma usurpao da clssica funo do
legislativo, a edio de medidas provisrias afigura-se extremamente legtima em
situaes calamitosas que no esperam a adoo do procedimento para elaborao
de uma lei ordinria. Ressalte-se, tambm, que a possibilidade do chefe do
executivo legislar no novidade no Brasil (os famigerados decretos-lei das
Constituies

anteriores)

tampouco

nas

Constituies

estrangeiras

(os

decretilegge in casi straordinar di necessit e durgenza da Constituio italiana).

Sequer afronta o princpio da separao de poderes, visto que esta no estanque,
havendo um entrelaamento entre as funes e inexistindo exerccio exclusivo das
atividades tpicas por cada funo (cabe ao Legislativo no somente elaborar leis,
como julgar o Presidente da Repblica nos casos previstos constitucionalmente; ao
Judicirio no apenas julgar, mas elaborar regimentos internos de seus Tribunais,
e.g.).
O chefe do Executivo pode adotar medidas provisrias, obedecidos os
critrios previstos pelo artigo 62 e seus pargrafos.
Estas tm prazo de sessenta dias, prorrogveis por mais sessenta, contada
da sua publicao, se a votao no houver sido encerrada nas duas casas do
Congresso Nacional.
As medidas provisrias consistem em uma das maiores causas do
abarrotamento da pauta das Casas, to alardeada pelos congressistas, que leva,
segundo os prprios, a um adiamento da votao de matrias mais importantes em
trmite no Congresso. Isso porque o artigo 62, 6, da CF/88 prev que, se a
medida provisria no houver sido apreciada pelo Legislativo em at quarenta e
cinco dias, entrar em regime de urgncia, subseqentemente em cada uma das

11

Casas (iniciando-se na Cmara dos Deputados), ficando suspensas as demais

deliberaes.
Submetida apreciao do Congresso Nacional, ser facultada a este a
apresentao de emendas, sua rejeio ou aprovao integral, conforme
apresentada pelo Presidente da Repblica. Analisemos, resumidamente, cada uma
das possibilidades.
Havendo apresentao de emendas medida provisria, esta dever ser
proposta comisso mista de deputados e senadores para que elaborem um
parecer exclusivamente opinativo sobre o assunto. Aps o parecer da comisso, a
medida seguir para apreciao bicameral, iniciando-se pelo Congresso Nacional
(artigo 62, 8) e, se aprovado, seguir para o Presidente da Repblica para a
sano ou o veto. Caso ocorra o veto, segue o mesmo procedimento explicitado em
linhas anteriores de veto proposta de lei ordinria, quando ento o projeto deve
voltar ao Congresso que pode derrubar o veto, por maioria absoluta dos seus
membros quando, ento, dever promulgar e publicar a lei.
Sendo a medida provisria aprovada e, conseqentemente, convertida em lei,
sem emendas, pelo Congresso, caber ao Presidente do Senado sua promulgao
e ordenar sua publicao.
Questo interessante aparece quando ocorre a aprovao de uma medida
provisria (com ou sem emendas) inconstitucional. Indaga-se: a lei oriunda da
medida provisria ser, tambm, inconstitucional?
A lei ordinria criada no uma espcie legislativa completamente autnoma
da medida provisria a que lhe deu origem; afinal, a lei editada porque o
Congresso foi provocado a legislar, ao ser editada a medida provisria. A medida
provisria foi o fato deflagrador do processo legislativo da lei que a ratificou.20
Parece, assim, que uma medida provisria inconstitucional, caso aprovada,
levar seu vcio lei. Caso a inconstitucionalidade centre nos aspectos formais da
medida provisria (especialmente nos quesitos de relevncia e urgncia, o Supremo
Tribunal Federal possui entendimento em ambos os sentidos, ou seja, de que a
aprovao e conseqente edio da lei prejudicar o debate jurisdicional, bem como
de que ser possvel a decretao de sua inconstitucionalidade).21
12

Observe-se ainda que ser necessrio o aditamento do pedido de

inconstitucionalidade, caso esta tenha sido impetrada contra medida provisria e
esta seja convertida em lei.
A rejeio poder ser expressa, quando o Congresso vota a emenda, no
sendo obtida maioria para sua aprovao ou tcita, quando o Congresso deixa
escoar o prazo de vigncia da medida sem deliberar (artigo 62, 3, CF). Assim,
rejeitada a medida provisria, em tese, ela perderia sua eficcia ex tunc; entretanto,
pode o Congresso, por meio de decreto legislativo, disciplinar a perda dos efeitos
jurdicos, em nome da segurana jurdica. Observando a prxis congressista,
Vallado leciona que:
Poder-se-ia dizer que a regra a perda de eficcia com efeitos ex tunc, desde a
edio, com a edio do decreto legislativo, e apenas se esse decreto legislativo no
for elaborado que a perda de eficcia ser ex nunc, a partir da rejeio.
No entanto, a prtica que, na maioria das vezes em que uma medida
provisria rejeitada, o Congresso no elabora o decreto legislativo. Portanto, o
mais comum que a rejeio implique a perda de eficcia com efeitos ex nunc,
preservando-se a medida provisria para o perodo em que teve vigncia.22

6. Lei Delegada

O Poder Legislativo pode conceder ao Presidente da Repblica autorizao

para que edite lei, nos estritos limites estabelecidos por aquele, em razo de um
sem-nmero de motivos, como a falta de tempo do Parlamento, sobrecarga de
matrias, carter tcnico de certos assuntos, dentre outros.23
Cabe exclusivamente ao chefe do Executivo solicitar delegao ao Congresso
Nacional, devendo tal solicitao conter o assunto referente lei ser editada, bem
como o tempo determinado para a elaborao da lei (caso no expresso, entende-se
que a delegao vale somente por uma legislatura) sofrendo, entretanto, as
limitaes previstas pelo artigo 68, 1, da CF/88.

13

A delegao ainda poder ser tpica ou prpria e atpica ou imprpria. Ser

tpica quando o Presidente da Repblica, recebendo a delegao do Congresso
Nacional, elabora o texto normativo, promulga-o e publica-o, no tendo o Legislativo
qualquer ingerncia na elaborao desta lei, afora a concesso da delegao.
Ser atpica ou imprpria, por seu turno, quando, aps a elaborao pelo
Presidente da Repblica, o projeto de lei retorna ao Legislativo para apreciao em
votao nica, que s poder aprov-lo in totum ou rejeit-lo, valendo a a limitao
do artigo 67.
Ressalte-se que a delegao tpica ou atpica ato exclusivo e discricionrio
do Congresso Nacional, que optar por qual das duas realizar e no ter efeito
vinculante ao Executivo, ou seja, mesmo que este receba a delegao no ser
obrigado a elaborar o texto normativo; elaborando-o, entretanto, deve observar os
limites impostos pela delegao.

7. Decreto legislativo

O decreto legislativo tem a funo primordial de veicular matrias de

competncia exclusiva do Congresso, explicitadas pelo artigo 49 c/c 62 da CF/88.
Atualmente, uma das aplicaes em que tal espcie legislativa mais ganha
corpo na incorporao de tratados de direito internacional ao ordenamento jurdico
ptrio. Cabe ao Congresso, conforme artigo 49, I, da Constituio Federal, mediante
decreto legislativo, aprovar tratados e atos internacionais, dispensando, por
conseguinte, qualquer interveno do Presidente da Repblica. Alexandre de
Moraes explica que so trs as fases de incorporao de um ato ou tratado
internacional no ordenamento jurdico interno:
1 fase: compete privativamente ao Presidente da Repblica celebrar todos os
tratados, convenes e atos internacionais;
2 fase: de competncia exclusiva do Congresso Nacional resolver definitivamente
sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
14

compromissos gravosos ao patrimnio nacional (CF, artigo 49, I). A deliberao do

Parlamento ser realizada atravs da aprovao de um decreto legislativo,
devidamente promulgado pelo Presidente do Senado Federal e publicado;
3 fase: edio de um decreto do Presidente da Repblica, promulgando o ato ou
tratado internacional devidamente ratificado pelo Congresso Nacional. nesse
momento que adquire executoriedade interna a norma inserida pelo ato ou tratado
internacional, podendo, inclusive, ser objeto de ao direta de inconstitucionalidade.

8. Resolues

As resolues so atos eminentemente internos, do Congresso Nacional ou

de qualquer de suas casas, possuindo efeitos internos e, excepcionalmente,
externos, como os que dispem acerca da delegao legislativa. A resoluo
prevista pelo artigo 52, X (suspenso de lei declarada inconstitucional pelo Supremo
Tribunal Federal) tambm tpica resoluo com efeitos mais externos do que
internos, visto que retira do ordenamento jurdico norma viciada (importante ressaltar
que alguns autores como Gilmar Ferreira Mendes vem em tal ato uma mera
concesso de publicidade da deciso do Supremo Tribunal Federal e no ato que
concede eficcia ergma omnes de seu acrdo).

9. Concluses

Sem pretenso de ser exaustivo, o presente texto visa sintetizar, de forma

didtica, o processo legislativo aplicvel s espcies de normas previstas pela
Constituio Federal, abordando-o sob a tica do Supremo Tribunal Federal, no
olvidando, por seu turno, de posicionamentos abalizados da doutrina nacional.
O processo legislativo, corolrio do Estado Democrtico de Direito, matria
de crucial importncia que, infelizmente, no vem sendo tratada com a importncia
merecida pelos diversos manuais de Direito Constitucional de autores ptrios.
15

Por seu carter sinttico e pontual, o presente texto visa ser apenas um guia
de estudo para aqueles que buscam iniciar no estudo da matria, bem como ser
uma consulta rpida a estudantes e profissionais em seu labor dirio, no que espera
ter logrado xito.

10. Referncias
Stios eletrnicos:
Supremo Tribunal Federal
Textos e livros
BACHOF, Otto. Normas Constitucionais Inconstitucionais? Trad. Jose Manuel M.
Cardoso da Costa. Coimbra: Almedina, 1994
BARROSO, Luis Roberto. Interpretao e Aplicao da Constituio. 6. ed. So
Paulo: Saraiva, 2008.
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. So Paulo: Malheiros,
2002.
FERRARI FILHO, Srgio Antnio. A iniciativa privativa no processo legislativo diante
do princpio interpretativo da efetividade da constituio. Revista de Direito. Rio de
Janeiro, v. 5, n 9, jan./jul. 2001.
FERRAZ, Srgio Vallado. Curso de Direito Legislativo. Rio de Janeiro: Elsevier,
2007.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. 3. ed. So Paulo:
Saraiva, 1995
_______________________________. Do Processo Legislativo. 6. ed. So Paulo:
Saraiva, 2007.
MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocncio Mrtires e BRANCO, Paulo Gustavo
Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
16

MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2008.

STRECK, Lenio Luiz, OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni e LIMA, Martonio
MontAlverne. A Nova Perspectiva do Supremo Tribunal Federal Sobre o Controle
Difuso: mutao constitucional e limites da legitimidade da jurisdio constitucional.
Disponvel em: .
TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 11. ed. So Paulo: Malheiros,
1995

NOTAS
1. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. 6. ed. So Paulo:
Saraiva, 2007.
2. BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 12. ed. So Paulo:
Malheiros, 2002.
3. Sobre o fenmeno na Constituio Brasileira e aspectos democrticos, STRECK,
Lenio Luiz, OLIVEIRA, Marcelo Andrade Cattoni e LIMA, Martonio MontAlverne. A
Nova Perspectiva do Supremo Tribunal Federal Sobre o Controle Difuso: mutao
constitucional e limites da legitimidade da jurisdio constitucional. Disponvel em: .
Acesso em: 16 abr. 2008.
4. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo apud BARROSO, Luis Roberto.
Interpretao e Aplicao da Constituio. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
5. Na doutrina, vide BACHOF, Otto. Normas Constitucionais Inconstitucionais? Trad.
Jose Manuel M. Cardoso da Costa. Coimbra: Almedina, 1994. Na jurisprudncia,
vide, dentre outras, STF Pleno ADin n 829-3/DF Rel. Min. Moreira Alves.
6. FERRAZ, Srgio Vallado. Curso de Direito Legislativo. Rio de Janeiro: Elsevier,
2007.
7. STF, ADIn n 3.472 MC/DF, Rel. Min. Seplveda Pertence. Disponvel em: .
Acesso em: 17 abr. 2008.

17

8. STF, ADIn n 939-07/DF. Rel. Min. Sidney Sanches. Disponvel em: . Acesso em:
20 abr. 2008.
9. BONAVIDES, Paulo. op. cit. p. 179.
10. Ibidem. p. 178
11. MENDES, Gilmar Ferreira, COELHO, Inocncio Mrtires e BRANCO, Paulo
Gustavo Gonet. Curso de Direito Constitucional. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
12. TEMER, Michel. Elementos de Direito Constitucional. 11. ed. So Paulo:
Malheiros, 1995. p. 142.
13. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves apud MORAES, Alexandre. Direito
Constitucional. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p. 668.
14. STF, RE n 488.033-4/RS, Rel. Min. Celso de Mello, AI 557.325-Agr/PR, Rel.
Min. Cezar Peluso, RE 419.629/DF, Rel. Min. Seplveda Pertence, dentre outros.
Disponvel em: . Acesso em: 21 abr. 2008.
15. FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Do Processo Legislativo. 3. ed. So
Paulo: Saraiva, 1995. p. 200.
16. CLVE, Clmerson Marlin. apud FERRARI FILHO, Srgio Antnio. A iniciativa
privativa no processo legislativo diante do princpio interpretativo da efetividade da
constituio. Revista de Direito. Rio de Janeiro, v. 5, n 9, jan./jul. 2001.
17. STF, Adin n 274-1/PE, Rel. Min. Octvio Gallotti, 5 maio 1995. Disponvel em: .
Acesso em: 28 abr. 2008.
18. MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2008. p.
653.
19. STF, Adin 805-RS, Rel. Min. Seplveda Pertence, 17 dez. 1998. Disponvel em: .
Acesso em: 29 abr. 2008.
20. MENDES, Gilmar Ferreira. et al. op. cit. p. 894. Em nota de rodap, os autores
citam a ADI 3.090, julgamento ainda no concludo, estando com vistas PGR, at
a concluso deste texto.14 maio 2008.

18

21. STF, respectivamente ADI 1.721-3/DF, Rel. Min. Carlos Britto e ADin 3.100
MC/DF.
22. FERRAZ, Srgio Vallado. op. cit. p. 127.
23. SAMPAIO, Nelson de Souza. apud MORAES, Alexandre. op. cit. p. 688.

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