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Inspection gnrale des Finances

N2008-M-052-01

RAPPORT

de la Mission de comparaisons internationales


relative laudit et lvaluation dans les administrations
de cinq pays de lOCDE et de la commission europenne

tabli par
Henri GUILLAUME
Inspecteur gnral des Finances

Nicolas COLIN
Inspecteur des Finances

- DECEMBRE 2008 -

SYNTHSE

Le prsent rapport rend compte dune mission de comparaisons internationales relative


aux fonctions daudit et dvaluation dans les administrations de cinq pays de lOCDE et de la
Commission europenne.
Dans chacune de ces administrations, la mission a rencontr des interlocuteurs issus des
entits interministrielles spcialises dans laudit ou lvaluation, des ministres chargs des finances,
de ministres chargs de missions oprationnelles et des institutions charges, le cas chant pour le
compte du Parlement, dassurer les fonctions daudit externe de ladministration.
Tous les pays visits par la mission ont mis en uvre depuis une ou deux dcennies des
rformes de leur gestion publique : accroissement de lautonomie des gestionnaires par lallgement
des contrles externes a priori et le dveloppement du contrle interne, intgr aux activits
oprationnelles ; normalisation des comptes et certification de ceux-ci par un auditeur externe ;
dveloppement du contrle de gestion et du pilotage des politiques publiques par la performance.
Cest sur ce cadre de gestion publique modernis que viennent se greffer les fonctions
daudit, inspires de la gestion des entreprises. La mission dun auditeur est daider les responsables
dune entit sassurer de la matrise des oprations en son sein. Il ralise des audits de rgularit et
des audits de performance suivant un programme de travail quil dtermine en toute indpendance en
se fondant sur une analyse pralable des risques, le cas chant sous la supervision dun comit
daudit. La dfinition et le champ des audits de performance sont variables dun pays lautre.
Les activits daudit sont exerces dans le cadre de rfrentiels de normes dontologiques
et professionnelles dictes en grande partie lchelle internationale, la fois pour le secteur priv et
le secteur public. Les principales dentre elles portent sur lobjectivit et lindpendance des auditeurs
vis--vis des responsables des entits audites, qui nont leur mot dire ni sur la dtermination du
programme daudit, ni sur la conduite des investigations, ni sur les conclusions des rapports tablis par
les auditeurs.
Dans toutes les administrations visites, les fonctions daudit se rpartissent entre audit
interne et audit externe. Les services daudit interne sont le plus souvent organiss lchelon
ministriel, rattachs au niveau du secrtariat gnral et placs sous la supervision dun comit daudit
qui sassure de leur indpendance. Les fonctions interministrielles relatives laudit interne se
rsument le plus souvent lencadrement mthodologique et lanimation du rseau des auditeurs
internes des ministres. Au sein de lchantillon, seuls le Canada et la Commission europenne
disposent de services interministriels daudit interne. Dans tous les cas, les fonctions
interministrielles relatives laudit interne relvent des entits chef de lexcutif ou ministre des
finances charges des affaires budgtaires et de ladministration gnrale.
Laudit externe relve quant lui des institutions suprieures de contrle des finances
publiques, homologues de la Cour des comptes. Selon les cas, ces institutions sont au service du
Parlement ou bien strictement indpendante des pouvoirs publics. Les auditeurs externes assurent deux
types de missions : dune part, des audits financiers visant certifier que les comptes rendus par lEtat
sont rguliers, sincres et donnent une image fidle de la situation financire de ladministration ;
dautre part, des audits de performance visant clairer le Parlement et les citoyens sur les politiques
publiques. Les auditeurs externes sappuient systmatiquement sur les travaux des auditeurs internes.

La fonction dvaluation se distingue quant elle de la fonction daudit de performance,


plus par son positionnement que par ses techniques. Alors que laudit est indpendant des responsables
des entits concernes, lvaluation leur est subordonne en tant quinstrument de pilotage de leur
activit. De fait, dans toutes les administrations visites par la mission, lvaluation sest dveloppe
linitiative des dcideurs pour remdier aux errements et aux lacunes du pilotage des politiques
publiques par la performance. Partout de la comptence des entits charges des affaires budgtaires,
lvaluation interministrielle a pour objet dclairer les dcideurs publics en leur soumettant des
arbitrages dont limpact, notamment budgtaire, est document en toute impartialit.
Sur tous ces points, la mission a constat que ladministration franaise tait en retard par
rapport ses homologues trangres. Des rflexions seront donc conduire sur lorganisation du
contrle interne, de la fonction daudit interne et de lvaluation lchelle de lensemble de
ladministration de lEtat.

SOMMAIRE

INTRODUCTION .......................................................................................................................................... 1
SITUATION OBSERVE DANS LES PAYS DE LCHANTILLON............................................ 5

I.
A.

1.
2.
3.
4.
5.
6.
B.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
C.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
D.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
E.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
F.
1.
2.
3.
4.
5.

LE CANADA ...................................................................................................................................... 5
Les entits et leurs missions ............................................................................................................. 5
La nature des travaux....................................................................................................................... 5
Les prrogatives et garanties dindpendance................................................................................. 6
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................... 7
La gestion des ressources humaines................................................................................................. 7
Les principales volutions venir.................................................................................................... 7
LA COMMISSION EUROPENNE ......................................................................................................... 8
Les entits et leurs missions ............................................................................................................. 8
La nature des travaux....................................................................................................................... 8
Les prrogatives et garanties dindpendance................................................................................. 9
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 10
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 10
Les principales volutions venir.................................................................................................. 10
LES ETATS-UNIS ............................................................................................................................. 10
Les entits et leurs missions ........................................................................................................... 10
La nature des travaux..................................................................................................................... 12
Les prrogatives et garanties dindpendance............................................................................... 12
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 13
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 15
Les principales volutions venir.................................................................................................. 16
LES PAYS-BAS ................................................................................................................................ 16
Les entits et leurs missions ........................................................................................................... 16
La nature des travaux..................................................................................................................... 17
Les prrogatives et garanties dindpendance............................................................................... 18
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 18
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 19
Les principales volutions venir.................................................................................................. 20
LE ROYAUME-UNI .......................................................................................................................... 20
Les entits et leurs missions ........................................................................................................... 20
La nature des travaux..................................................................................................................... 21
Les prrogatives et garanties dindpendance............................................................................... 21
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 22
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 23
Les principales volutions passes et venir................................................................................. 24
LA SUDE ....................................................................................................................................... 24
Les entits et leurs missions ........................................................................................................... 24
La nature des travaux..................................................................................................................... 25
Les prrogatives et garanties dindpendance............................................................................... 25
Les normes et mthodes de travail ................................................................................................. 26
La gestion des ressources humaines............................................................................................... 26

II.

SYNTHSE DES PRINCIPALES TENDANCES OBSERVES ............................................... 27

A.

TOUS LES PAYS VISITS DISPOSENT DEPUIS DE NOMBREUSES ANNES DUN DISPOSITIF
STRUCTUR DAUDIT .................................................................................................................................. 27
1. Le pouvoir excutif dispose de services daudit interne gnralement organiss au niveau
ministriel et dont les missions sont dfinies par des textes de niveau lgislatif ................................... 27
2. A lchelon central, des services assurent lencadrement mthodologique, lanimation et
parfois la coordination des services daudit interne .............................................................................. 29
3. Les missions daudit externe sont le plus souvent assures par des organismes proches du
Parlement ............................................................................................................................................... 29
4. Des services dinspection gnrale viennent parfois complter le dispositif ................................. 31
B.
LA NATURE DES AUDITS ET LAFFECTATION DES MOYENS CORRESPONDANTS SONT
VARIABLES.................................................................................................................................................. 31
1. La lutte contre la fraude relve de missions proches de laudit, mais nanmoins distinctes ......... 31
2. Les audits comptables et financiers sont systmatiques en tant qutape pralable la
certification des comptes ........................................................................................................................ 32
3. Au-del des audits financiers, la nature des audits est variable .................................................... 33
4. Les missions de conseil, pas toujours rpandues, sont mme parfois exclues ............................... 35
C.
LES SERVICES DAUDIT PRSENTENT DE FORTES GARANTIES DINDPENDANCE ET UN
GRAND PROFESSIONNALISME ..................................................................................................................... 36
1. Les mthodes de travail sont normalises par rfrence aux rfrentiels internationaux ............. 36
2. Lindpendance est garantie par les textes lgislatifs et rglementaires et, dans la plupart
des cas, par la publicit des rapports..................................................................................................... 37
3. Le professionnalisme est garanti par la certification des auditeurs et de la qualit de leurs
travaux, le cas chant via lautovaluation.......................................................................................... 39
4. Les travaux daudit peuvent gnralement tre sous-traits au secteur priv ............................... 40
D.
LVALUATION EST LE DOMAINE O LES PROGRS LES PLUS IMPORTANTS RESTENT
ACCOMPLIR ................................................................................................................................................. 40
CONCLUSION............................................................................................................................................. 43

- Rapport, page 1 -

INTRODUCTION
LInspection gnrale des Finances a conduit une mission de comparaisons
internationales relative aux entits publiques daudit interne dans cinq pays membres de lOrganisation
de coopration pour le dveloppement conomique (OCDE) : le Canada, les Etats-Unis, les Pays-Bas,
le Royaume-Uni et la Sude. Outre ces cinq pays, elle a galement inclus dans lchantillon de son
enqute la Commission europenne.
Lchantillon des administrations ayant fait lobjet de dplacements sur place a t
constitu partir dun autre, plus large, incluant galement lAllemagne, la Finlande, lItalie et le
Japon. Les pays finalement visits ont t retenus sur le fondement de deux sries de critres : dune
part, lampleur du dveloppement et de la professionnalisation des fonctions daudit interne au sein de
leur administration dans la priode rcente critre qui a conduit carter lAllemagne, lItalie et le
Japon ; dautre part, la singularit en termes dinstitutions et de culture politique, qui a inclin la
mission carter la Finlande, dont le modle est proche de celui de la Sude aussi bien sagissant de la
culture politique que pour ce qui est de lorganisation mme des fonctions daudit interne 1 .
Avant de prsenter les dispositifs en vigueur dans les pays de lchantillon, il est utile de
prciser la terminologie utilise dans le prsent rapport. Il est frappant de constater, tout au moins dans
le domaine de la gestion publique en France (mais cest aussi le cas dans une moindre mesure
ltranger), que la dfinition et le champ des activits daudit ne sont pas stabiliss. Le bref rappel qui
suit sinspire largement dune note tablie par Pierre Lubek, inspecteur gnral des finances, consacre
au contrle interne, au contrle de gestion et laudit interne 2 , ainsi que des travaux de la mission
daudit, dvaluation et de contrle (MAEC) de la direction gnrale des finances publiques et, enfin,
de documents manant de lInstitut franais de laudit et du contrle internes (IFACI).
Le contrle voque la problmatique globale laquelle est confronte toute
administration publique sagissant de lemploi de ses ressources. En labsence dune activit
dtermine par la recherche du profit, il importe de sassurer que les ressources employes par une
administration publique le sont dans le cadre fix par les normes en vigueur et conformment aux
finalits votes par le Parlement. Le contrle est lun des instruments qui permet de rendre cette
garantie effective.
Sous-catgorie du contrle, le contrle interne est un dispositif par lequel un service de
ladministration organise ses travaux, de manire assurer le respect des rgles de procdures en
vigueur, supprimer les risques derreur ou de manipulation sur des donnes ou des rsultats et, plus
gnralement, assurer en permanence un niveau lev de qualit de son activit. Le contrle interne
est donc une dmarche intgre aux travaux de chaque membre du service, en ce qui le concerne, sous
la supervision de son responsable. Par cette intgration au droulement normal des travaux, il sexerce
en permanence et en temps rel.
Le contrle de gestion est une autre dclinaison du contrle. Il sagit dun processus de
pilotage par lequel le responsable dun service administratif se donne la capacit datteindre ses
objectifs. Par un travail de prparation, de suivi et danalyse de lactivit de son service, le contrle de
gestion permet au responsable danticiper, dexpliquer et de rduire les carts entre ses performances
relles et ses prvisions. Si le contrle de gestion relve du responsable du service, ce dernier peut en
pratique tre assist dun spcialiste, le contrleur de gestion, plac directement auprs de lui. Mis en
place tous les chelons de responsabilit, le contrle de gestion sintgre verticalement et contribue
ainsi au dialogue de gestion entre responsables oprationnels.

Les trois pays carts de lchantillon final ont nanmoins t considrs sur le fondement de la documentation disponible
et, dans le cas de lAllemagne, dentretiens raliss par la mission conomique de lAmbassade de France Berlin pour le
compte de lInspection gnrale des Finances.
2
Pierre Lubek, Contrle interne, contrle de gestion, audit interne , note de lInspection gnrale des Finances,
20 dcembre 2004, Paris.

- Rapport, page 2 Laudit est quant lui un processus systmatique, indpendant et document permettant
de recueillir des informations objectives pour dterminer dans quelle mesure une entit satisfait aux
exigences dun rfrentiel. Le monde de laudit se caractrise donc par la rfrence systmatique
des normes, souvent dictes lchelle internationale.
Laudit interne est une sous-catgorie de laudit. Selon lInstitut franais de laudit et du
contrle internes (IFACI), association professionnelle des auditeurs internes en France, laudit
interne est une activit indpendante et objective qui donne une organisation une assurance sur le
degr de matrise de ses oprations, lui apporte ses conseils pour les amliorer, et contribue crer
de la valeur ajoute. Il aide cette organisation atteindre ses objectifs en valuant, par une approche
systmatique et mthodique, ses processus de management des risques, de contrle, et de
gouvernement d'entreprise, et en faisant des propositions pour renforcer leur efficacit.
Dans la note mentionne supra, Pierre Lubek propose une autre dfinition de laudit
interne, plus adapte au secteur public. Il sagit ses yeux dune revue intermittente des divers
stades dlaboration, de mise en uvre et de reporting des travaux et des rsultats incombant aux
services dune organisation dans la perspective de : dceler leurs dysfonctionnements gnrant des
risques ; apprcier la manire dont ils prennent en compte et grent les risques qui leur sont
externes ; porter un jugement sur leffectivit et lefficacit de leur contrle interne et de leur
contrle de gestion, pour contribuer leur amlioration ; et valider leurs rsultats .
Laudit se distingue dautres dmarches de contrle par lvaluation du contrle interne
en tant qutape pralable, qui permet ensuite lauditeur, en largissant le champ de ses contrles, de
se prononcer sur la matrise des oprations. Les auditeurs internes, indpendants des services
oprationnels, rendent des comptes au plus haut niveau de lentit considre, qui dcident des suites
donner leurs travaux. Ils mettent en uvre une procdure contradictoire avec le service audit, qui se
conclut par un rapport crit.
Comme lindiquent les dfinitions ci-dessus, laudit interne se dcompose en deux
catgories dactivit : dune part, lassurance et, dautre part, le conseil. La premire relve
exclusivement du programme de travail de lauditeur et est encadre par de strictes garanties
dindpendance de ce dernier vis--vis des services audits. Le conseil, quant lui, relve plus de la
prestation dun service lattention de lorganisation et de ses responsables et, tout en se rfrant aux
normes dontologiques et professionnelles de laudit, conduit assouplir les principes tendant
assurer lindpendance des auditeurs. Des prestations de conseil peuvent tre exclusives de prestations
dassurance : il est par exemple contraire aux rfrentiels internationaux de conduire des activits
dassurance sur un sujet ayant pralablement fait lobjet de prestations de conseil, car ces prestations
mmes ont altr lindpendance de lauditeur. En revanche, la formulation de recommandations, qui
relve de la logique du conseil, conclut souvent une prestation dassurance. Larticulation entre les
activits dassurance et de conseil est rgie par les corpus de normes nationales ou internationales.
Il est utile de complter la distinction entre assurance et conseil par celle opre entre les
audits de conformit (compliance) et les audits de performance (performance).
Dans le cadre daudits de conformit, les auditeurs valuent le respect dune instruction,
dune rgle ou dune norme, que celle-ci soit interne lentit ou quelle lui soit impose par son
environnement. Laudit comptable et financier est un audit de conformit particulier, centr sur la
fonction comptable et financire et destin prparer la certification des comptes par lauditeur
externe (cf. infra).
Comme le montrera lanalyse comparative, la dfinition et le champ des audits de
performance (autrement appels audits dorganisation, audits oprationnels ou vrifications de gestion
au Canada) sont variables dun pays lautre. A titre dexemple, on peut retenir la dfinition retenue
par le GAO aux Etats-Unis : laudit de performance fournit une analyse objective permettant aux
responsables et aux instances de gouvernance ou de supervision dune entit damliorer la
performance de ses programmes et de ses oprations, de rduire les cots, de faciliter la prise de
dcision ou dinitier des actions correctrices et enfin damliorer le processus de rendre compte.

- Rapport, page 3 Dans cette acception large, la vrification de la conformit peut faire partie de laudit de
performance, notamment pour laudit de processus ou de laudit de systme dinformation.
Laudit externe nest normalis lchelle internationale que dans sa composante
comptable et financire. Dans ce cas, il dsigne la mission de certification de ce que les comptes
rendus par une entit sont rguliers, sincres et donnent une image fidle de la situation financire de
lentit. Dans lexercice de sa mission de certification, lauditeur externe considre aussi bien les
comptes eux-mmes que les opinions dlivres par les auditeurs internes loccasion de leurs travaux
daudit comptable et financier.
Au-del de la certification des comptes, les auditeurs externes peuvent galement assurer
des missions daudit externe de performance. Quant aux missions de jugement des comptes des
comptables publics et de contrle a posteriori de lexcution budgtaire exerces en France par la
Cour des comptes, elles tiennent la situation particulire de sparation entre les comptables et les
ordonnateurs et nont dquivalent dans aucun des pays de lchantillon visit.
Laudit se distingue de plusieurs autres catgories, avec lesquelles il est parfois confondu.
La lutte contre la fraude (investigations, fraud detection and prevention) ne relve pas de
laudit proprement parler, mme si les auditeurs doivent tenir compte des indicateurs de fraude,
souvent inclus dans les rfrentiels. Elle relve gnralement de services spcialiss, qui recourent
des mthodes et des prrogatives proches de ceux de la police judiciaire.
Linspection (inspection) se distingue galement de laudit. A ltranger, son objet est
gnralement de sassurer du respect par des oprateurs externes des rgles en vigueur ou du bon
emploi de ressources alloues par la puissance publique. Linspection se rapproche donc de laudit
externe, mais sans en mobiliser pour autant les rfrentiels. Elle se matrialise par un rapport et peut
dboucher sur une valuation.
Lvaluation consiste analyser les forces et les faiblesses dune politique publique,
dune organisation, dune personne ou dun produit de faon en amliorer la performance. Comme
certains audits de performance, elle renvoie la notion de value for money, qui indique la mobilisation
dindicateurs de cot (economy), defficience (efficiency) et defficacit (effectiveness) pour apprcier
les performances dune organisation ou dune politique publique 3 .
Lvaluation est lun des instruments la disposition des responsables dans lexercice de
la fonction de contrle de gestion. A ce titre, elle peut tre considre comme une mission intgre
lexercice de responsabilits administratives : tout responsable se doit dvaluer continment
lefficience de son activit, son impact sur la socit au regard des objectifs qui lui sont fixs et la
qualit du service rendu. Mais lvaluation peut aussi relever dune entit extrieure, qui est mieux
mme den garantir lexhaustivit et lobjectivit.
Dclinaison particulire, lvaluation des politiques publiques sinscrit dans les
dmarches de pilotage par la performance. Elle vise apprcier le cot, lefficience et lefficacit
dune politique publique grce la mobilisation doutils statistiques et danalyses socio-conomiques.
La revue, la rvision ou lexamen (review) designent une dmarche rcurrente et exhaustive mobilisant
les outils de lvaluation de faon amliorer lefficience (efficiency) et lefficacit (effectiveness)
dune politique publique.
Les exemples trangers montrent quil est difficile, notamment sur le plan des mthodes,
de tracer une frontire stricte et intangible entre laudit de performance et lvaluation. Cest ainsi
quaux Etats-Unis les normes daudit renvoient explicitement, dans le cas des audits de performance,
aux rgles dictes pour lvaluation, notamment par lAmerican Evaluation Association.
Larticulation entre ces deux activits sera reprise et dveloppe infra (cf. II.B.3).

Ainsi les audits de performance raliss par le National Audit Office britannique, auditeur externe de ladministration, sontils appels value for money audits.

- Rapport, page 4 Il convient aussi de souligner que la pratique de lvaluation par les administrations des
pays de lchantillon diffre sensiblement de la conception franaise. Comme ltranger,
ladministration franaise dfinit lvaluation comme ayant pour objet d'apprcier l'efficacit de
cette politique en comparant ses rsultats aux objectifs assigns et aux moyens mis en uvre 4 . Mais,
tandis que les travaux dvaluation relvent souvent ltranger dune approche budgtaire et sont
conduits sur des dures relativement courtes dans une logique daide la dcision, lvaluation en
France sinscrit dans des calendriers de travail plus longs, largement dconnects de la dcision
politique, et mobilise avant tout lexpertise duniversitaires en sciences sociales.
Enfin, les missions de vrification assures en France par lInspection gnrale des
Finances sont proches de laudit interne, dont elles revtent les principales caractristiques :
indpendance du vrificateur par rapport au service vrifi, dtermination par le vrificateur lui-mme
du service vrifi et de la trame de vrification applicable, documentation systmatique et rigoureuse
des observations, procdure contradictoire sanctionne par un rapport crit 5 . Toutefois, elles se
diffrencient de laudit par labsence de rfrences aux normes internationales en vigueur dans ce
domaine.
Le champ de la mission exclut en grande partie les missions de conseil stratgique, qui
consistent formuler des recommandations lattention des dirigeants sur les orientations stratgiques
de lentit et de ses activits 6 , ainsi que la prospective, qui relve de lanalyse des volutions de la
socit sur le long terme, mobilise avant tout les outils de la recherche en sciences sociales. Dans
aucun des pays visits, la mission na rencontr de services spcialiss exclusivement sur ces missions.
Elle a galement exclu du champ de son enqute les missions lies au contrle de lexcution
budgtaire, aussi bien lorsquil est assur a priori au sein de ladministration par des services
sapparentant dans notre pays au contrle financier que lorsquil relve dune approche a posteriori
comme dans le cadre des contrles exercs en France par la Cour des comptes.

Cf. dcret du 18 novembre 1998 crant le Conseil national de l'valuation.


Ladministration canadienne traduit dailleurs le terme daudit, considr au Canada comme exclusivement anglophone, par
le terme francophone de vrification.
6
Le conseil stratgique se distingue des prestations de conseil ralises dans le cadre des activits daudit : les secondes
prolongent les activits dassurance, sont centres sur lorganisation et son fonctionnement et sadressent des interlocuteurs
oprationnels de tous niveaux de responsabilit, tandis que les premires prennent en compte lenvironnement de
lorganisation (par exemple la situation de concurrence sur un march ou les besoins conomiques et sociaux auxquels
rpondent une politique publique) pour mieux clairer des dcisions relevant exclusivement du plus haut niveau de
responsabilit, celui de la direction gnrale.
5

- Rapport, page 5 -

I.

SITUATION OBSERVE DANS LES PAYS DE LCHANTILLON

A.

Le Canada
1. Les entits et leurs missions

Au sein de ladministration fdrale canadienne, laudit interne est de la comptence de


services ministriels daudit interne, placs auprs des plus hauts responsables administratifs des
ministres et autres organismes 7 .
De taille variable, ces services ministriels sont appuys par une structure centrale, le
bureau du contrleur gnral un temps supprim la suite des rformes administratives conduites au
Canada partir de 1995 et du fait dune gne politique envers la publicit de ses rapports, puis recr
sous sa forme actuelle en 2003.
Au sein du bureau du contrleur gnral, le secteur de la vrification interne 8 assure
lencadrement mthodologique de la fonction daudit lchelle de lEtat fdral, sassure que les
travaux obissent aux normes en vigueur et mobilise les services ministriels daudit dans le cadre des
audits transversaux conduits lchelle interministrielle sur des thmatiques touchant par exemple
la gestion des ressources humaines ou la passation des marchs publics. Le bureau du contrleur
gnral est rattach au secrtariat du Conseil du Trsor, comit interministriel comptent pour
dterminer la politique budgtaire lchelon fdral 9 .
Les fonctions daudit externe sont assures par le bureau de la vrificatrice gnrale du
Canada, homologue de notre Cour des comptes. Les services de la vrificatrice gnrale,
personnellement responsable devant le Parlement, conduisent en toute indpendance les missions de
certification des comptes de lEtat fdral et des audits de performance valuant le cot, lefficience et
lefficacit des politiques publiques.
Au sein du pouvoir excutif, les missions dvaluation sont articules avec la fonction
budgtaire mais selon une mthodologie qui na jamais t stabilise depuis les premires dmarches
conduites dans ce sens en 1995.
Des examens stratgiques, qui sappuient sur des travaux dauto-valuation des politiques
publiques par les ministres eux-mmes, permettent de progressivement dvelopper le pilotage des
politiques publiques par la performance. Ils sont pilots, au sein du Conseil du Trsor, par le secteur
des programmes, qui emploie prs de 200 personnes. Les examens stratgiques sont conduits sur
lensemble des politiques publiques dans le cadre de cycles de quatre ans. Toute politique publique
doit faire lobjet dun examen stratgique au minimum tous les cinq ans : lexamen stratgique est
alors une condition pralable son renouvellement et ses conclusions sont prises en compte pour
lallocation ultrieure de ressources budgtaires.
2. La nature des travaux
Tant les services ministriels daudit interne que le bureau du contrleur gnral et celui
de la vrificatrice gnrale rpartissent leurs ressources entre des audits comptables et financiers et des
audits de performance.

Dans les ministres, ces responsables portent le titre de sous-ministre .


Litalique est utilis pour rappeler que le terme de vrification interne est employ ici dans son acception canadienne
francophone, cest--dire quil signifie audit interne .
9
Outre laudit, le bureau du contrleur gnral est galement comptent en matire de gestion comptable financire dans
lensemble de ladministration et, ce titre, remplit des fonctions similaires celles de la direction gnrale des finances
publiques en France.
8

- Rapport, page 6 Dans le domaine comptable et financier, les services ministriels daudit interne ont pour
mission de certifier le contrle interne afin de prparer la certification des comptes eux-mmes par
lauditeur externe. Trs sollicits sur ce plan, ils mobilisent donc la majorit de leurs ressources sur
des audits comptables et financiers. Quant la certification des comptes de lEtat fdral elle-mme,
elle mobilise environ 50% des ressources de la vrificatrice gnrale.
Sur le volet de la performance, avant les efforts de normalisation entrepris depuis 2003,
laudit interne prenait les formes varies, parfois non professionnelles, mlangeant conformit et
performance, assurance et conseil, audit et valuation, sans beaucoup de considration pour
lindpendance des auditeurs internes. Depuis quelques annes, lorientation privilgie consiste
dvelopper lassurance au dtriment du conseil, de faon affirmer lindpendance des auditeurs
internes vis--vis de leur administration de rattachement.
3. Les prrogatives et garanties dindpendance
Lindpendance des auditeurs internes est garantie au sein de ladministration fdrale
canadienne par les normes daudit en vigueur, consacre par la loi sur la gestion des finances
publiques. La publicit des rapports des auditeurs internes des ministres comme du bureau du
contrleur gnral est une garantie supplmentaire de leur indpendance 10 .
Les services ministriels daudit interne dterminent librement leur programme de travail
sans intervention possible des responsables de leur ministre de rattachement. De mme, ni le chef du
Gouvernement, ni le Conseil du Trsor nont leur mot dire sagissant du programme daudit du
bureau du contrleur gnral.
Des comits daudit, mis en place dans chaque ministre, ont pour mission de suivre les
travaux daudit et de garantir lindpendance des auditeurs internes. Ils sont obligatoirement composs
majorit de personnalits extrieures ladministration, nommes pour un mandat de quatre ans
renouvelable une fois et rmunres hauteur denviron 1 500 dollars canadiens pour chacune de leurs
20 30 journes de travail annuelles. Le bureau du contrleur gnral apporte un appui
mthodologique aux comits ministriels daudit, notamment via le recrutement, la formation de leurs
membres et leur intgration dans les organisations existantes. Les comits daudit ont une mission
exclusivement consultative : ainsi ne formulent-ils quun avis sur les programmes de travail des
auditeurs internes, quil revient aux sous-ministres comptents dapprouver. Mais leur composition
leur confre nanmoins un pouvoir rel pour faire respecter lindpendance des auditeurs internes.
Paralllement aux comits daudit, le bureau du contrleur gnral est lui aussi garant de
lindpendance des auditeurs internes des ministres, sur lesquels il exerce thoriquement une
autorit fonctionnelle. Il reoit les programmes annuels de travail de ces services et les compare
ultrieurement aux rapports rendus publics. Le bureau du contrleur gnral est galement inform des
moyens allous par les ministres leur fonction daudit. Tout comme les comits daudit, il peut ainsi
sassurer que ces services disposent des ressources ncessaires lexercice de leur mission.
Lindpendance du bureau du contrleur gnral lui-mme est assure par le comit daudit du
Gouvernement, compos du secrtaire du Conseil du Trsor, du contrleur gnral et de trois
personnalits extrieures issues de la socit civile.
En cas de conflit entre un auditeur ministriel et le sous-ministre concern, il revient au
comit daudit ou, dfaut, au bureau du contrleur gnral de le rgler. Un ultime recours peut tre
form auprs du greffier du conseil priv, responsable des services administratifs placs directement
sous lautorit du chef du Gouvernement.
La mise en uvre des recommandations des auditeurs internes fait systmatiquement
lobjet dun plan daction labor par les ministres. La mise en uvre effective de ce plan daction ne
fait pas lobjet dune procdure de suivi particulire.

10

Si un rapport na pas t publi deux ans aprs la publication du programme de travail prvoyant son tablissement, le
service a lobligation de rendre publique la plus rcente bauche du rapport alors que les versions provisoires sont
thoriquement protges par les lois en vigueur relatives laccs aux documents administratifs.

- Rapport, page 7 De son ct, le bureau de la vrificatrice gnrale est indpendant aussi bien du
Gouvernement que du Parlement. La vrificatrice gnrale elle-mme a t nomme par le chef du
Gouvernement sur proposition du Parlement. Elle dispose de ses services, quelle organise et dont elle
rgle le bon fonctionnement sa discrtion. Les rapports de certification des comptes, tout comme les
rapports sanctionnant les audits de performance, sont formellement adresss au Parlement, mais celuici nintervient ni dans la dtermination du programme de travail de la vrificatrice gnrale qui est
90% son initiative , ni dans la formulation de ses conclusions. En cela, les prrogatives de la
vrificatrice gnrale sont similaires celles de la Cour des comptes en France.
4. Les normes et mthodes de travail
Les normes daudit en vigueur se rfrent aux normes internationales dictes par lIIA
ainsi qu celles manant de lInstitut canadien des comptables agrs.
Leur application la fonction daudit interne date de 2003, date de rinstauration du
bureau du contrleur gnral. Celui-ci a en effet entrepris de remettre niveau et de professionnaliser
les services daudit interne, dont les travaux antrieurs relevaient plutt de missions dinspection et
dvaluation et ne faisaient pas de rfrence particulire aux normes et la mthodologie de laudit.
Les normes sont rassembles et dclines dans des guides daudit, qui ne sont pas publics mais sont
communiqus tous les professionnels concerns dans ladministration.
Les travaux dvaluation sont conduits par les ministres eux-mmes, avec lappui des
services comptents du secrtariat du Conseil du Trsor. Les rapports qui en rsultent ne sont pas
rendus publics, dans la mesure o il sagit de documents de travail tablis dans le cadre de la
procdure budgtaire.
5. La gestion des ressources humaines
100 personnes travaillent au sein du secteur de la vrification interne du bureau du
contrleur gnral. Prs de 600 sont rparties dans les diffrents services ministriels daudit interne.
Lobjectif du bureau du contrleur gnral est de porter les effectifs de la fonction daudit interne
plus de 800 personnes dans lensemble de lEtat fdral lhorizon 2012.
La qualification des auditeurs est un enjeu central pour le bureau du contrleur gnral,
qui a mis en place une ambitieuse politique danimation et de formation. Aprs que chacun des
services ministriels daudit interne sest prt une autovaluation de la qualit de ses ressources
humaines en se fondant sur une grille de critres tablie par le bureau du contrleur gnral, un plan de
formation a t mis en place pour lever le niveau de qualification et de professionnalisation de ces
services. Il encourage la certification des auditeurs, dsormais obligatoire pour tous les chefs des
services ministriels daudit et qui le deviendra terme pour tout lencadrement.
La mise en place dune filire demploi pour les auditeurs internes permettra de rendre les
emplois dauditeurs plus attractifs que les emplois administratifs gnralistes. Une filire rserve
permettra, anciennet gale, de positionner les auditeurs internes au mme niveau de rmunration
que dautres filires qualification spcifique, par exemple les conomistes employs par lEtat
fdral.
Sagissant de la vrificatrice gnrale, ses services comptent prs de 700 personnes, dont
environ 400 auditeurs certifis 80% et rpartis en groupes spcialiss sur des ministres. Des besoins
particuliers peuvent donner lieu au recours des consultants, dans le cadre de marchs-cadres passs
avec les cabinets concerns.
6. Les principales volutions venir
La mise en place dtats financiers par ministre, qui pourraient chacun donner lieu
certification, est en projet pour 2011 ou 2012. Les auditeurs internes sy prparent en concentrant leurs
travaux sur la qualit comptable afin, le moment venu, de mettre leurs ministres en tat de faire
certifier leurs comptes.

- Rapport, page 8 -

B.

La Commission europenne
1. Les entits et leurs missions

Laudit interne au sein de la Commission europenne relve principalement du service


daudit interne de la Commission (IAS). Direction gnrale au statut particulier, lIAS est plac sous
lautorit du vice-prsident de la Commission comptent pour ladministration, la lutte contre la
fraude, laudit interne et les systmes dinformation 11 .
La cration de lIAS, en 2000, a fait suite la dmission du collge en 1999 et une
profonde rforme de lorganisation et du fonctionnement de ladministration de la Commission. La
fonction de contrle financier centralis, inspire de ladministration franaise, a t supprime, de
mme quune inspection gnrale des services de petite dimension, cre lpoque par Jacques
Delors. Le commissaire britannique Neil Kinnock, lorigine de la rforme, a remplac ces anciennes
structures par lIAS et impos une rfrence explicite aux normes internationales pour la conduite des
travaux daudit interne. LIAS est donc indpendant des services oprationnels et rend compte une
instance ad hoc intitule comit de suivi des audits (Audit Progress Committee ou APC).
Laction de lIAS est relaye et complte au sein de chaque direction gnrale par une
capacit daudit interne (IAC), place auprs du directeur gnral et dimensionne et organise sa
discrtion. La taille des IAC, qui comptent chacune de une huit personnes, est gnralement
proportionnelle au montant du budget de la direction gnrale concerne. Les IAC appuient le
directeur gnral dans la matrise de ses oprations et lassurance de son contrle interne, qui fait
lobjet chaque anne dune dclaration la Commission.
Enfin, un autre service de la Commission, lOffice europen de lutte contre la fraude
(OLAF), est charg de la conduite des enqutes individuelles visant dtecter, prvenir et rprimer la
fraude, aussi bien au sein mme de la Commission que dans les Etats membres de lUnion europenne.
Au sein de la direction gnrale charge du budget, un bureau de la direction B
( Ressources propres, valuation et programmation financire ) est charg dappuyer chaque
direction gnrale dans lvaluation des politiques publiques de sa comptence. Comme lindique le
rattachement de la fonction dvaluation cette direction gnrale, celle-ci rentre en ligne de compte
dans lallocation des ressources de lUnion europenne entre les diffrentes politiques publiques.
Toutefois, la fonction dvaluation demeure principalement de la comptence des directions gnrales
elles-mmes, qui sont tenues, aux termes du rglement financier de la Commission, de mettre en place
des fonctions dvaluation. Le secrtariat gnral de la Commission est galement un acteur dans le
champ de lvaluation, puisquil lui revient de piloter les analyses dimpact approfondies commandes
par la Commission sur certains projets de dispositifs.
Les fonctions daudit externe sont assures par la Cour des comptes europenne, dont les
missions, qui sapparentent la certification des comptes, sont centres sur la fonction comptable et
financire.
2. La nature des travaux
Les activits de lIAS sont domines par les audits financiers, en lien avec la reddition
des comptes lautorit budgtaire forme par le Parlement et le Conseil. Lobjet est de donner
lassurance au collge de la Commission que les systmes de contrle interne sont fiables. Il est
considr que 60% des ressources sont allous ces audits, seuls les 40% restants tant consacrs aux
missions daudit de performance. Par ailleurs, les audits relvent quasi-exclusivement de lassurance et
ne se prolongent que rarement dans des activits de conseil.

11

Dans la prcdente commission, lIAS tait rattache la commissaire charge du budget.

- Rapport, page 9 La situation est diffrente dans les IAC. Plus proches des chelons oprationnels, elles
peuvent consacrer jusqu la moiti de leurs ressources des activits de conseil lattention du
directeur gnral. Ainsi de lIAC de la direction charge de la politique rgionale, rencontre par la
mission, qui rpartit ses ressources peu prs galit entre lassurance et le conseil 12 . Comme lIAS,
les IAC interviennent principalement sur la fonction financire et comptable, plus marginalement sur
des enjeux de performance.
La Cour des comptes europenne, non rencontre par la mission, fournit des services
daudit dans le cadre desquels elle value la perception et lutilisation des fonds de l'UE. Elle examine
si les oprations financires ont t correctement enregistres et prsentes, excutes de manire
lgale et rgulire, et gres dans un souci d'conomie, d'efficience et d'efficacit. La Cour
communique les rsultats de ses audits dans des rapports clairs, pertinents et objectifs. Elle formule
galement des avis sur des questions concernant la gestion financire . Ses publications consistent en
un rapport annuel relatif lexcution du budget de lUnion europenne, un rapport annuel relatif aux
activits relevant des fonds europens de dveloppement (FED), des rapports spciaux sur des sujets
prsentant un intrt particulier et des rapports annuels spcifiques consacrs certains organismes de
lUnion europenne.
Les travaux dvaluation revtent des formes variables : valuations ex ante et ex post
conduites sur le fondement du rglement financier de la Commission avec une finalit budgtaire,
analyses dimpact plus centres sur la qualit de la rglementation et limpact socio-conomique des
politiques publiques sur la socit.
3. Les prrogatives et garanties dindpendance
Lindpendance des entits daudit interne vis--vis des services audits est mnage par
les normes en vigueur, qui font rfrence aux normes internationales dictes par lIIA et sont reprises
dans le rglement financier de la Commission europenne.
Lindpendance de lIAS fait lobjet dune supervision par le comit de suivi des audits
(APC), compos de cinq commissaires et de deux personnalits extrieures. Runi huit dix fois par
an, lAPC a aussi pour mission de commander les valuations externes de lIAS, qui interviennent tous
les cinq ans, darbitrer les relations entre auditeurs et services audits et de suivre la mise en uvre des
recommandations.
Le suivi des recommandations formules par lIAS est ralis laide dune base de
donnes intitule IssueTrack. Les recommandations y sont classes en quatre niveaux : critiques, trs
importantes, importantes et souhaitables. Seules les recommandations critiques et trs importantes font
lobjet dun suivi formel par lIAS. Deux fois par an, lIAS rend compte lAPC de la mise en uvre
de ses recommandations par les directions gnrales.
Les rapports de lIAS ne sont pas publics. En revanche, ils sont systmatiquement
communiqus la Cour des comptes europenne et sont consultables sur place par tous les membres
du Parlement europen qui en font la demande. LIAS est attach la confidentialit de ses rapports,
qui prserve la confiance dans les relations entre auditeurs et services audits. LIAS rend compte de
son activit par un rapport annuel la Commission, non public, et un autre, public, adress lautorit
budgtaire (compose conjointement du Parlement et du Conseil).
LIAS nentretient pas de relations hirarchiques avec les IAC et il nest
quexceptionnellement sollicit pour arbitrer un conflit entre une IAC et les services quelle audite.
Les rapports dassurance des IAC sont toutefois systmatiquement communiqus lIAS, afin
dencourager les directeurs gnraux en mettre en uvre les recommandations. Dans certains cas, ils
sont aussi communiqus directement lAPC. LIAS rend compte deux fois par an lAPC de
lactivit des IAC, qui peuvent tre auditionnes sur un sujet de leur comptence. Il procde une
revue priodique de la qualit des travaux des IAC, selon une approche dassurance.

12

Etant entendu que les prestations de conseil, qui compliquent la ralisation ultrieure de prestations dassurance, sont
rserves aux champs et sujets dj audits par le pass ou considrs comme recelant des risques de faible niveau.

- Rapport, page 10 Compte tenu de la sensibilit de ses missions, lOLAF bnficie dun rgime
dindpendance particulirement protecteur, notamment en ce qui concerne la nomination de son
directeur gnral.
Enfin, la Cour des comptes europenne est une institution de lUnion et cest ce titre
quest assure son indpendance vis--vis de chacune des autres institutions. Sa mission, qui est
d assister le Parlement europen et le Conseil dans la supervision de lexcution du budget de lUE,
notamment pendant la procdure de dcharge , la rapproche toutefois du Parlement.
4. Les normes et mthodes de travail
LIAS et les IAC travaillent de concert en sappuyant sur un rseau appel AuditNet, dont
lobjet est la diffusion des rapports et lharmonisation des pratiques daudit dans lensemble des
services concerns. Les normes de travail dclinent celles dictes par lIIA.
Au quotidien, les travaux daudit de lIAS sont confis des quipes de trois ou quatre
auditeurs, places sous lautorit dun chef dquipe et contrles par un superviseur. Une cellule
qualit de trois quatre personnes sassure du respect des normes, notamment sagissant de la
formulation des recommandations et de la taille des rapports 13 .
Lvaluation, fonde sur le rglement financier de la Commission europenne, obit
quant elle des normes spcifiques intitules standards dvaluation de la Commission europenne,
dictes par la direction gnrale charge du budget.
5. La gestion des ressources humaines
LIAS compte environ une centaine de collaborateurs, qui sont soit des fonctionnaires de
la Commission, soit des contractuels recruts pour une dure de six ans au maximum. La mobilit au
sein des services de la Commission est encourage, mais peu frquente sagissant des collaborateurs
de lIAS, dont la cration est encore rcente.
Les IAC des directions gnrales allouent gnralement trois ou quatre personnes la
fonction daudit interne, lensemble des IAC reprsentant un effectif total denviron 120 personnes.
6. Les principales volutions venir
Une rflexion sur le rattachement de lIAS directement au Prsident de la Commission est
en cours, dans la perspective de lorganisation de la prochaine commission, qui prendra ses fonctions
lt 2009. Le rattachement actuel au vice-prsident Kallas mconnat en effet les normes
internationales de laudit interne, qui prohibent le rattachement des services concerns un dirigeant
nayant pas autorit sur lensemble de lorganisation. En loccurrence, seul le Prsident de la
Commission remplirait ce critre, le secrtaire gnral nayant pas de relations hirarchiques avec les
directions gnrales oprationnelles.

C.

Les Etats-Unis
1. Les entits et leurs missions

Aux Etats-Unis, les missions daudit sont exerces, dune part, par le Government
Accountability Office (GAO) et, dautre part, par les Inspectors Generals (IG) dont sont dots chacun
des dpartements ministriels et agences largement autonomes les uns des autres et qui rendent
sparment des comptes au Congrs.

13

La tendance la plus rcente est au raccourcissement de la taille des rapports, dsormais plafonne une vingtaine de pages.

- Rapport, page 11 Les missions daudit interne relvent des IG rattachs ces entits, dont lactivit est
rgie par lInspector General Act adopt en 1978 et modifi en 1988. Sur leur primtre dattributions,
les IG exercent deux types de missions : dune part, les audits de conformit et de performance,
conduits suivant une mthodologie normalise et largement partage par lensemble des auditeurs
internes du secteur public : dautre part, la lutte contre la fraude, qui relve de divisions dites
investigations groups, dont les membres ont des attributions de police judiciaire 14 . A quelques
exceptions prs, les IG sont chargs de la certification des comptes de leur entit de rattachement. Tant
leurs modalits de nomination que le champ trs large de leurs missions, qui englobent la certification
des comptes, les positionnent donc mi-chemin entre laudit interne et laudit externe.
Les IG sont fdrs par deux instances consultatives tablies par dcret : le Presidential
Council on Integrity and Efficiency (PCIE) pour les IG nomms par le Prsident aprs avis et
consentement du Snat et lExecutive Council on Integrity and Efficiency (ECIE) pour les IG nomms
par le directeur gnral de leur agence de rattachement. Ces instances ont pour principal objet le
partage dexpriences, la mutualisation de bonnes pratiques et la formation des quipes. Elles peuvent
coordonner certains travaux daudit lchelle interministrielle, mais, faute de ressources propres,
sans assurer elles-mmes ces travaux de faon centralise. La prsidence et le secrtariat de ces
instances sont assurs par lOffice of Management and Budget (cf. infra).
Le GAO est quant lui un organisme rattach au Congrs, dont la mission principale
consiste auditer ladministration fdrale, aussi bien du point de vue de la conformit (compliance)
que de la performance (performance). Le GAO partage les missions dexpertise au service du Congrs
avec le Congressional Research Office, charg de conduire des tudes lattention des membres du
Congrs mais sans recourir la mthodologie de laudit et sans que ses travaux soient rendus publics,
contrairement ceux du GAO.
Lvaluation des politiques publiques et des programmes par le pouvoir excutif luimme relve des dpartements et agences eux-mmes et, lchelle interministrielle, de lOffice of
Management and Budget (OMB), structure directement rattache au Prsident des Etats-Unis et dont
les missions sont comparables celles de notre direction du budget 15 . Les IG ont plusieurs reprises
exprim leur intrt pour des travaux dvaluation des politiques publiques. Mais lOMB sy est
toujours oppos compte tenu de la publicit des rapports des IG et de la sensibilit politique de la
question de la performance des politiques publiques, sur laquelle lOMB et, travers lui, le Prsident
des Etats-Unis entendent garder la main.
Une division de lOMB, lOffice of Federal Financial Management (OFFM), dicte les
normes applicables la fonction comptable et financire dans lensemble de ladministration,
notamment en ce qui concerne le contrle interne 16 . LOFFM est galement charg damliorer la
qualit de la gestion financire au travers de travaux thmatiques, comme par exemple sur la fonction
immobilire de lEtat. Ses correspondants dans les dpartements ministriels et les agences sont les
chief financial officers (CFO), dont les missions sont rgies par le CFO Act, adopt en 1990.

14

En particulier le port dune arme et le pouvoir de procder des arrestations.


Avec toutefois de moindres prrogatives vis--vis des dpartements ministriels et agences, dont lautonomie de gestion est
leve et qui rendent des comptes sparment les unes des autres.
16
Ces normes dclinent le Yellow Book tabli par le GAO et, travers lui, les normes manant de lAmerican Institute of
Certified Public Accountants.
15

- Rapport, page 12 2. La nature des travaux


Aussi bien le GAO que les IG rpartissent leurs ressources entre audits comptables et
financiers et audits de performance. La proportion des ressources alloues lune et lautre activit est
toutefois variable. Ainsi le GAO, dont lactivit comptable et financire se borne certifier les
comptes de certaines entits ainsi que le compte consolid de lEtat fdral, nalloue-t-il que 10% de
ses ressources daudit cette activit 17 . Les IG, de leur ct, mobilisent depuis 1990 date dentre en
vigueur du CFO Act jusqu 30% de leurs ressources dans le cadre daudits centrs sur la fonction
comptable et financire, obligatoires aux termes de la loi.
Les missions de conseil sont rares et suscitent des rticences de la part des IG euxmmes. Compte tenu des normes applicables, avoir assur une mission de conseil dans un champ
donn remet en cause lindpendance de lauditeur pour la ralisation daudits ultrieurs. En
consquence, les IG tendent se concentrer sur des missions dassurance.
Les missions daudit ne mobilisent que 80% des ressources du GAO, qui assure
galement diverses tches ne relevant pas de laudit lattention des membres du Congrs ou de sa
propre initiative : valuation de politiques publiques, missions dexpertise juridique ou encore
instruction de litiges lis la passation des marchs publics fdraux, pour lesquels le GAO est
linstance comptente en premier ressort. Pour donner un aperu de ses comptences, le GAO propose
une typologie de ses missions qui sorganise autour de trois catgories : linsight (investigations au
sein de ladministration), loversight (audit de lorganisation, du fonctionnement et des performances)
et le foresight (prospective).
Les travaux dvaluation sont conduits lchelle interministrielle par lOMB. Il
mobilise cet effet loutil Program Assessment Rating Tool (PART), qui permet au Prsident et au
Congrs didentifier les programmes les plus performants, qui ont vocation tre allocataires dun
montant accru de ressources, et ceux dont les performances laissent dsirer, auxquels il incombe
damliorer leurs rsultats sous peine de disparatre.
3. Les prrogatives et garanties dindpendance
Le rgime dindpendance des IG rsulte de leur positionnement en tant quauditeurs
internes, mais galement de plusieurs dispositions spcifiques qui les protgent contre les ingrences
dans la dtermination et la conduite de leurs travaux.
Il est noter que les IG laborent librement leur programme de travail. Toutefois, la
plupart consultent au pralable le ministre ou le directeur gnral de lagence dont ils dpendent,
lOffice of Management and Budget et les commissions comptentes du Congrs dont les
sollicitations sont rarement ignores. Certains ministres peuvent sopposer des audits dtermins,
mais seulement par crit et avec lobligation den informer les commissions comptentes du Congrs.
Pour 39 dentre eux, ceux des principaux dpartements ministriels et agences, les IG
sont nomms par le Prsident des Etats-Unis et ne sont rvocables que par ce dernier, dans les deux
cas aprs avis et consentement du Snat. Le PCIE, pour les IG nomms par le Prsident, et lECIE
pour les autres peuvent tre saisis de toute atteinte lindpendance dun IG par tel ou tel responsable
de ladministration audite. Enfin, la transmission des rapports au Congrs et leur publication dans la
quasi-totalit des cas sont pour les IG une garantie supplmentaire dindpendance.
Compte tenu de toutes ces garanties, il na jamais paru ncessaire de rendre obligatoire la
mise en place de comits daudit pour veiller lindpendance des auditeurs internes. Seuls quelques
dpartements ministriels et agences en ont mis en place discrtion.

17
Outre le compte consolid de lEtat fdral, les comptes certifis par le GAO sont ceux du dpartement du trsor, du
dpartement de la dfense et de lInternal Revenue Service. Comme il la t indiqu supra, les comptes particuliers des
autres dpartements ministriels et agences sont certifis par les IG comptents.

- Rapport, page 13 Au total, la seule entorse lindpendance des IG tient au fait quils ne sont pas matres
de leur budget, dont lallocation demeure la discrtion du Prsident des Etats-Unis et nest donc pas
ngocie directement par les intresss avec le Congrs. Il sagit du seul point diffrenciant les
prrogatives des IG de celles dun auditeur externe.
Quant au GAO, il est une entit la disposition du Congrs des Etats-Unis, quil lui
revient dappuyer dans ses fonctions de contrle de ladministration fdrale. A ce titre, lessentiel des
travaux du GAO sont effectus sur saisine des membres du Congrs, en particulier les prsidents des
diffrentes commissions du Snat et de la chambre des reprsentants. Les commandes passes par le
Congrs tant trs nombreuses, moins de 10% des rapports rsultent de travaux dinitiative du GAO.
Outre le respect des normes dindpendance en usage dans le monde de laudit, le GAO
bnficie de nombreuses garanties dindpendance dans la conduite et, pour une part, la dtermination
de ses travaux. Une fois saisi par le Congrs, le GAO est libre aussi bien dans la conduite de ses
investigations que dans la formulation de ses conclusions, qui sont systmatiquement rendues
publiques 18 . Enfin, le dirigeant du GAO, qui porte le titre de Comptroller General des Etats-Unis, est
nomm par le Prsident sur proposition du Congrs pour un mandat de quinze ans, durant lequel il est
irrvocable 19 .
Le suivi de la mise en uvre des recommandations du GAO est effectu en interne. Le
plus souvent, leur mise en uvre rsulte du rapport de force qui stablit entre ladministration audite
et le Congrs, lequel fait souvent suivre la publication de rapports du GAO dauditions parlementaires
(hearings) plus ou moins retentissantes. Dune manire gnrale, lintrt des mdias pour les travaux
du GAO est une garantie deffectivit des recommandations.
Aussi bien le GAO que les IG ont, de par la loi, un accs illimit lensemble des
documents internes aux administrations audites et leurs ventuels partenaires allocataires de fonds
publics fdraux dans le secteur public comme dans le secteur priv. Tout obstacle oppos cet accs
peut donner lieu la saisine dune juridiction avec lincrimination de contempt 20 .
4. Les normes et mthodes de travail
Les normes applicables laudit dans ladministration amricaine sont les mmes tous
les chelons de responsabilit : Etat fdral, Etats fdrs et collectivits territoriales. Elles sont
rassembles dans un recueil, le Yellow Book, labor sous lgide du GAO, qui dcline les normes
internationales dictes par lIIA. Les principes les plus communs sont lindpendance des auditeurs
ou encore le caractre contradictoire des procdures daudit, qui imposent aux auditeurs de mnager
un dlai de rponse aux services audits laquelle rponse est gnralement annexe au rapport rendu
public.
Lapplication des normes est assure au sein mme des entits grce une approche
relevant de la certification qualit. Pour les IG des dpartements ministriels et agences, les audits
croiss tous les trois ans et la mutualisation des pratiques par lintermdiaire du PCIE et de lICIE
contribuent assurer le respect des principes sappliquant la fonction daudit interne. Au sein du
GAO, un service spcialis, la direction de la qualit, passe systmatiquement en revue les rapports
avant leur finalisation et se porte ainsi garant du respect des principes poss dans le Yellow Book. Le
processus comporte trois tapes : la vrification des rfrences et de la documentation du rapport, la
revue du contenu mme du rapport et enfin le suivi des recommandations. Le GAO se prte galement
des exercices de revue par les pairs lchelon international, dans le cadre de lOrganisation
internationale des institutions suprieures de contrle des finances publiques (INTOSAI).

18

Sauf en prsence dlments soumis au secret dfense.


Sauf via une procdure dimpeachment qui peut tre motive par la mconnaissance des rgles en vigueur, lapprciation
du Congrs.
20
La rtention dun document sollicit par le GAO sapparente ainsi un contempt of Congress.
19

- Rapport, page 14 Le GAO et les IG entretiennent des relations de travail sous plusieurs formes. Certains
points peuvent donner lieu des missions conjointes. Le GAO peut aussi renvoyer aux IG comptents
certains travaux sollicits par le Congrs mais qui ne concernent quun seul dpartement ministriel ou
une seule agence. Dans cette hypothse, les membres du Congrs pourront nanmoins prendre
connaissance de ces travaux du fait de la publicit des rapports des IG. Le GAO connat galement des
travaux daudit conduits par les IG soit lorsquil les rutilise pour tablir ses propres rapports, soit
dans lexercice de ses missions de certification des comptes de ladministration fdrale : ces
occasions, il est en mesure de porter une apprciation sur la qualit des travaux des auditeurs internes.
Aussi bien les IG que le GAO peuvent travailler conjointement avec le secteur priv. Une
part non ngligeable des travaux de certification des comptes des dpartements ministriels et agences
sont sous-traits par les IG comptents des commissaires aux comptes issus du secteur priv, dans le
cadre de marchs passs pour un nombre limit dannes. Le GAO sadjoint lui aussi
occasionnellement les services dentreprises prives, principalement pour bnficier de comptences
dont il ne dispose pas en interne, par exemple sur les systmes dinformation.
Les rapports du GAO sont signs par un petit nombre de collaborateurs habilits, au
nombre denviron 80, qui sont par ailleurs seuls pouvoir tre auditionns par le Congrs
conscutivement la publication dun rapport.
Lvaluation relve quant elle directement du pouvoir excutif. A lchelle
interministrielle, elle est de la comptence de lOffice of Management and Budget (OMB), plac
directement sous lautorit du Prsident des Etats-Unis. LOMB sappuie pour lvaluation des
programmes sur loutil PART, qui consiste, pour un programme donn, rpondre une srie de
25 questions, sanctionnes chacune par une note. Les questions peuvent varier suivant la catgorie
laquelle est rattache le programme 21 . Lencadr ci-dessous prsente un aperu des questions
auxquelles doivent rpondre les valuateurs utilisateurs de loutil PART.
Encadr Les principales questions poses dans le cadre de lvaluation laide de PART
Does the program address a specific and existing problem, interest or need ?
Is the program designed so that it is not redundant or duplicative of any other federal, state, local or private effort ?
Does the program have a limited number of specific long-term performance measures that focus on outcomes and
meaningfully reflect the purpose of the program ?
Does the program have ambitious targets and timeframes for its long-term measures ?
Does the program (including program partners) achieve its annual performance goals ?
Are independent evaluations of sufficient scope and quality conducted on a regular basis or as needed to support program
improvements and evaluate effectiveness and relevance to the problem, interest, or need ?
Are budget requests explicitly tied to accomplishment of the annual and long-term performance goals, and are the resource
needs presented in a complete and transparent manner in the program's budget ?
Does the program use strong financial management practices ?
Has the program demonstrated adequate progress in achieving its long-term performance goals ?
Does the program demonstrate improved efficiencies or cost effectiveness in achieving program goals each year ?
Source : OMB

21

Les sept catgories identifies sont les suivantes : Direct Federal, Competitive Grant, Block/Formula Grant, Regulatory,
Capital Assets and Service Acquisition, Credit, and Research and Development.

- Rapport, page 15 Les notes attribues chaque question (0 ou 1) sont ensuite pondres suivant laspect
auquel elles se rattachent, avec les coefficients suivants : la finalit et la conception du programme
(20%), la planification stratgique (10%), la gestion (20%), les rsultats et les comptes rendus par les
responsables (50%). La somme rsultante permet dobtenir une note sur 100 refltant les performances
du programme. Le tableau ci-aprs prsente lventail des notes sanctionnant les programmes au terme
de leur valuation par lOMB laide de loutil PART.
Tableau 1 Notes et apprciations attribues aux programmes laide de loutil PART
Note

Apprciation

0-49

Ineffective

50-69

Adequate

70-84

Moderately
effective

85-100

Effective

Pas de note

Results not
demonstrated

Signification
Programs receiving this rating are not using your tax dollars effectively.
Ineffective programs have been unable to achieve results due to a lack of
clarity regarding the program's purpose or goals, poor management, or some
other significant weakness.
This rating describes a program that needs to set more ambitious goals,
achieve better results, improve accountability or strengthen its management
practices.
In general, a program rated Moderately Effective has set ambitious goals and
is well-managed. Moderately Effective programs likely need to improve their
efficiency or address other problems in the programs' design or management in
order to achieve better results.
This is the highest rating a program can achieve. Programs rated Effective set
ambitious goals, achieve results, are well-managed and improve efficiency
A rating of Results Not Demonstrated (RND) indicates that a program has not
been able to develop acceptable performance goals or collect data to
determine whether it is performing.

Source : OMB

Lorsque plus de 10% des programmes dun dpartement ministriel ou dune agence ne
peuvent tre nots, il est impossible pour cette entit de bnficier dun feu vert au chapitre de la
Budget and Performance Integration Initiative. Si plus de 50% des programmes ne peuvent tre nots,
lensemble est obligatoirement sanctionn par un feu rouge. Les entits sont donc incites se prter
lexercice de notation plutt que de lesquiver.
5. La gestion des ressources humaines
Les IG emploient au total prs de 11 000 personnes. Ils sont matres de leur politique de
recrutement, dans laquelle le ministre ou le directeur de lagence ne peuvent pas intervenir. Les
recrues sont gnralement de jeunes diplms, soient spcialiss dans laudit, soit qui prsentent
simplement de bonnes capacits danalyse. Toutefois, en raison de rcentes rductions budgtaires, les
IG se tournent de plus en plus vers des profils dauditeurs seniors, plus qualifis et immdiatement
oprationnels. Le taux de rotation externe est faible, infrieur 10%, et donne le plus souvent lieu
des dparts soit vers les services des CFO, soit vers le secteur priv. Les ressources alloues aux
missions de lutte contre la fraude reprsentent, selon les agences, dun tiers la moiti de lensemble
des collaborateurs des IG.

- Rapport, page 16 Le GAO emploie plus de 3 200 collaborateurs, dont 2 000 analystes rpartis en
13 quipes de 100 200 membres et spcialises sur tel ou tel secteur. Certaines quipes ont une
spcialisation fonctionnelle, par exemple sur les grands systmes dinformations ou encore sur les
questions juridiques 22 . Les collaborateurs sont gnralement recruts alors quils sont jeunes diplms
et leur taux de rotation externe est faible, si bien quil est frquent quils demeurent au GAO pour
lensemble de leur carrire. Ceux qui partent quittent rarement le monde de laudit, puisquils
rejoignent principalement soit les IG Offices, soit des cabinets privs daudit. En tout tat de cause, le
GAO reste attractif et les rmunrations y sont plus leves que partout ailleurs dans ladministration
fdrale. Il est noter que le GAO dispose de plusieurs implantations localises sur lensemble du
territoire des Etats-Unis.
6. Les principales volutions venir
Les dix dernires annes ont t marques par une dcrue continue des effectifs du GAO,
pass de 5 300 collaborateurs 3 200 aujourdhui. Dans lintervalle, le Congrs, domin par une
majorit rpublicaine jusquen 2006, a souhait faire du GAO, qui dpend de lui, un exemple de la
cure daustrit que le parti rpublicain prtendait lpoque faire subir lensemble de
ladministration fdrale.
Pour ce qui est des IG, une loi est actuellement en cours de discussion pour renforcer leur
indpendance grce plusieurs dispositions : la mise en place dune base lgale pour le PCIE, qui
permettra de le doter dune quipe propre ; louverture de la possibilit, pour les IG, de ngocier leur
budget directement avec le Congrs ; la fixation dune dure limite pour le mandat des IG, qui
prviendra toute rvocation arbitraire ; enfin, la gnralisation des legal counsels au sein des IG
Offices, qui permettra tous les IG de disposer dune assistance juridique afin de dfendre et
daffirmer leur indpendance. Il est toutefois probable que, mme sil est adopt par le Congrs, ce
texte, dans la mesure o il affranchit plus encore les IG du pouvoir excutif, fera lobjet dun veto
prsidentiel.

D.

Les Pays-Bas
1. Les entits et leurs missions

Aux Pays-Bas, la fonction daudit interne relve de services ministriels daudit interne
placs auprs des secrtaires gnraux des ministres. Lexistence et lindpendance de ces services,
dont lanciennet est denviron 20 ans, est une obligation aux termes de la loi relative aux comptes
publics.
Lactivit des services ministriels daudit interne est anime et coordonne par le
ministre des finances, dont la direction gnrale du budget comporte un service spcialis appel
direction de la coordination de la politique daudit. Le ministre des finances encadre et coordonne
galement lactivit des services de contrle budgtaire et financier placs auprs des secrtaires
gnraux des ministres. Il joue donc un rle central dans la dfinition et la mise en uvre du rgime
de la gestion publique lchelle interministrielle.
Composante de la direction gnrale du budget, linspection des finances 23 assure des
missions dvaluation et de conseil pour le compte du ministre des finances. Elle est linterlocuteur de
rfrence pour les services ministriels de contrle budgtaire et financier, qui remplissent les
fonctions de direction financire pour les secrtaires gnraux des ministres.
En marge des services daudit interne, un certain nombre de services ministriels
dinspection sont chargs de missions plus centres sur le cur de mtier des ministres. Ainsi
linspection de lemploi et des revenus, qui relve du ministre des affaires sociales et de lemploi,
contrle-t-elle a posteriori lemploi des deniers publics par les oprateurs externes allocataires de
dotations du ministre.
22

Le GAO emploie 150 avocats (counsels).


Litalique est utilis pour lever toute confusion avec lInspection gnrale des Finances, service du ministre franais des
finances, dont les attributions sont diffrentes de celle de linspection des finances des Pays-Bas.
23

- Rapport, page 17 Enfin, la Cour nationale daudit (Rekenskamer), indpendante aussi bien du
Gouvernement que du Parlement, est lauditeur externe de ladministration, dont elle certifie les
comptes et dont elle audite la performance du point de vue de lefficience et de lefficacit. Pour cela,
elle sappuie sur les services ministriels daudit interne, dont elle passe les travaux en revue au
pralable, et ralise elle-mme ses propres audits. Elle rend des comptes au Parlement et lassiste sur
toutes les questions touchant la fonction daudit dans ladministration.
2. La nature des travaux
Les travaux des auditeurs internes, longtemps centrs sur les audits comptables et
financiers, slargissent de plus en plus au volet de la performance (operational audits). Les missions
daudit de performance donnent lieu plus souvent que celles daudit comptable et financier des
prestations de conseil lattention des ministres et secrtaires gnraux des ministres. Toutefois, les
travaux daudit de performance sont parfois raliss dans les faits par les services ministriels de
contrle budgtaire et financier. Dans ce cas, ils relvent plus de la logique de lvaluation interne,
moins dtre sous-traits des cabinets daudit du secteur priv.
Aujourdhui, les ressources sont alloues aux audits comptables et financiers et aux audits
de performance peu prs dans dgales proportions. Mais limportance relative des audits de
performance devrait dcliner dans les annes venir du fait de la rduction des effectifs dans
lensemble de ladministration : les missions daudit comptable et financier tant obligatoires aux
termes de la loi, les rductions deffectifs pratiques dans les services ministriels daudit interne
concerneront donc prioritairement les collaborateurs spcialiss sur les audits de performance.
A la diffrence de la situation constate dans dautres pays, tous les interlocuteurs de la
mission ont indiqu que les travaux politiquement les plus sensibles taient les audits comptables et
financiers, plus que les audits de performance. Les comptes des ministres tant certifis sparment,
le refus de certifier ou la certification avec rserve donnent systmatiquement lieu des demandes de
comptes aux ministres concerns de la part du Parlement. Chaque anne, le service ministriel daudit
interne tablit lattention de son ministre un rapport formulant une opinion sur les tats financiers du
ministre et rendant compte de lensemble des travaux daudit raliss.
Par ailleurs, la mission a relev que le service daudit interne du ministre des transports
et des travaux maritimes tait comptent pour auditer la gestion des grands projets dinfrastructure
pour le compte du Parlement. La procdure, rserve aux projets dun montant unitaire de plus de
500 millions deuros, prvoit que lquipe charge de la gestion du projet tablit chaque anne deux
rapports davancement lattention du Parlement et que, chaque anne, lun au moins de ces rapports
donne lieu un audit par le service ministriel daudit interne, galement transmis au Parlement.
La direction de la coordination de la politique daudit anime le rseau des auditeurs
internes, notamment en runissant les chefs des services ministriels daudit interne au ministre des
finances pour des sminaires de travail et dchange toutes les six semaines environ. Au-del de
lencadrement mthodologique et de la mutualisation des bonnes pratiques, la mission de coordination
a rcemment dbouch sur un projet de fusion de plusieurs services ministriels daudit interne, qui
porte en germe la cration future dun service interministriel spcialis.
Au ministre des finances, linspection des finances a pour mission dapporter une
assistance technique dans les dcisions budgtaires. Lorsquun arbitrage budgtaire important doit tre
rendu, il lui revient dexaminer les diffrentes options envisageables et de proposer les arbitrages qui
lui semblent le plus opportun sur le fondement danalyses cots-avantages. Elle est galement le chef
de file dans la conduite des revues interministrielles de politiques publiques, qui, avec une
impartialit accrue du fait de leur caractre dvaluation externe, sont le contrepoint des analyses
ministrielles de politiques publiques conduites par les ministres.
Enfin, la Cour nationale daudit alloue environ 60% de ses ressources aux travaux daudit
de performance, les 40% restants tant mobiliss par les missions daudit comptable et financier.

- Rapport, page 18 3. Les prrogatives et garanties dindpendance


Les garanties dindpendance mnages aux services ministriels daudit interne sont
issues des normes daudit dictes par la Cour nationale daudit et le ministre des finances, qui
dclinent les normes internationales en vigueur.
Chaque ministre est dot dun comit daudit, prsid par le secrtaire gnral du
ministre et associant, outre le secrtaire gnral du ministre et son directeur financier, une ou
plusieurs personnalits extrieures et rmunres. Le service daudit rend des comptes au comit
daudit et peut faire appel lui en cas datteinte son indpendance. Les comits daudit se runissent
trois quatre fois par an.
Le ministre des finances, coordonnateur de la politique daudit interne lchelon
interministriel, est systmatiquement associ aux dcisions de nomination ou de rvocation des chefs
des services ministriels daudit interne.
Lindpendance de la Cour nationale daudit est assure par une totale autonomie de
gestion et par les modalits de nomination des trois membres de son conseil dadministration. Ceux-ci
dtiennent un mandat dure indtermine, qui ne prend fin que lorsquils atteignent lge limite de
70 ans. Lorsquun poste est vacant au conseil dadministration de la Cour, il fait lobjet dun appel
public candidature. Parmi les candidats auditionns par les deux membres en place, six sont inscrits,
dans lordre de prfrence, sur une liste adresse au Parlement. A rception de la liste de candidats, le
Parlement choisit le nouveau membre, soit sur la liste, soit en dehors. Le candidat dsign par le
Parlement est ensuite nomm par le Gouvernement dans les fonctions de membre du conseil
dadministration de la Cour.
Au contraire de ce qui existe pour les services daudit interne, il nexiste pas de dispositif
uniforme garantissant lindpendance des services dinspection, dont les statuts et les missions sont
htrognes dun ministre lautre.
Par exemple, linspection des finances est un service de la direction gnrale du budget,
la disposition du ministre des finances. En revanche, linspection de lemploi et des revenus est
indpendante du ministre comptent sous plusieurs aspects : elle tablit elle-mme son programme de
travail, qui est rendu public et transmis au Parlement ; ses rapports sont systmatiquement rendus
publics ; elle exclut dy formuler des recommandations, qui pourraient porter atteinte son
indpendance vis--vis des entits inspectes ; son chef, qui porte le titre dinspecteur gnral, est
nomm par la reine aprs approbation du Gouvernement ; enfin, linspection est dote du statut
dagence, qui lui mnage une forte autonomie de gestion vis--vis du ministre.
4. Les normes et mthodes de travail
Aussi bien les auditeurs internes que la Cour nationale daudit se rfrent aux normes
internationales de laudit. Les rfrentiels internationaux sont dclins par la Cour nationale daudit et
simposent tels quels aux services ministriels daudit. Ces services font dailleurs lobjet dun examen
tous les quatre ans pour vrifier la conformit de leurs travaux aux principes en vigueur. Les normes
applicables permettent aux services ministriels daudit interne de sous-traiter une partie de leurs
travaux au secteur priv.
Plusieurs mthodes et outils permettent au ministre des finances de contribuer
dvelopper la qualit de laudit interne : le conseil des chefs de service ministriel daudit, dont il
anime une runion toutes les six semaines environ ; les manuels daudit labors par la direction de la
coordination de la politique daudit ; les outils techniques mis disposition des auditeurs internes ; la
formation continue dans le cadre de la National Academy for Finance and Economics, en partenariat
avec les instances internationales et nationales spcialises dans les mtiers de laudit.
Pour conduire ses travaux daudit dans les ministres, la Cour nationale daudit dispose
dquipes demeure de sept ou huit personnes dans chacun deux, qui reprsentent au total la moiti
des auditeurs appartenant la Cour.

- Rapport, page 19 La ralisation dun audit par la Cour nationale daudit dure environ une anne. Laudit est
initi conformment au programme annuel de travail. Le rapport qui le conclut est issu dune
procdure complexe comportant notamment une revue interne systmatique appele Four-way
consulting, pralable lbauche du rapport, qui associe le responsable de laudit, le chef de la
division comptente au sein de la Cour, un membre du service de communication et le membre
comptent du conseil dadministration.
Le rapport fait lobjet dune contradiction avec le ministre concern, puis est transmis la
commission des comptes publics du Parlement. Il peut faire lobjet dune prsentation formelle par
lun des membres du conseil dadministration, aussi bien au Parlement quau ministre entour de ses
proches collaborateurs.
La mthodologie de lvaluation des politiques publiques a t rvise en 2004, suite un
examen aux conclusions particulirement critiques : faible impact des travaux dvaluation ; manque
de rigueur ; insuffisante indpendance des valuateurs eux-mmes ; surtout, non-prise en compte des
conclusions de lvaluation dans la conception et la mise en uvre des politiques publiques et dans les
choix budgtaires. Depuis cette date, les mthodes dvaluation utilises dans ladministration
nerlandaise, en particulier par linspection des finances, sont de trois ordres.
Dune part, les ministres eux-mmes sont tenus de conduire des analyses des politiques
publiques dont ils sont responsables, suivant une mthodologie labore par le ministre des finances
et en associant des valuateurs indpendants. Aux termes de la loi organique relative au budget, ce
sont en effet les ministres qui sont responsables au premier chef de lvaluation des politiques
publiques de leur comptence, dont ils doivent rendre compte au Parlement dans le cadre du pilotage
par la performance. Les ministres sont galement tenus dinformer la Cour nationale daudit de leurs
travaux dvaluation et de leurs conclusions.
Dautre part, les revues interministrielles de politiques publiques, dont lorigine remonte
1981, consistent en lvaluation dune politique publique, sur proposition du ministre des finances
et pour le compte du Gouvernement, par une commission indpendante dont les travaux et, surtout, les
conclusions sont publiques le rapport tant systmatiquement accompagn des observations du
Gouvernement, qui peut contenir des indications sur les dcisions venir relativement la politique
value. Il revient linspection des finances dassurer le secrtariat des travaux des commissions de
revues, qui associent fonctionnaires du ministre des finances et du ministre concern et sont
gnralement prsides par un universitaire reconnu.
Enfin, les travaux danalyse (internal research) sont conduits par linspection des
finances soit de sa propre initiative, soit sur requte du ministre des finances. Les rapports qui en
rsultent peuvent tre rendus publics la discrtion du ministre.
5. La gestion des ressources humaines
Les membres des services daudit interne, au nombre denviron 800 lheure actuelle,
souvent recruts parmi les jeunes diplms de luniversit, sont gnralement spcialiss dans le
domaine des audits comptables et financiers 24 . Leur formation continue est assure par la National
Academy for Finance and Economics.
Tous les membres des services ministriels daudit interne sont membres de lassociation
nationale des comptables. Au moins un membre de la hirarchie de chaque service daudit interne doit
tre titulaire du certificat CPA (Certified Public Accountant), de faon pouvoir signer chaque anne
lopinion mise sur les tats financiers du ministre.
La mobilit des membres des services daudit interne au sein de ladministration est
encourage, mais pour lheure, en vain. Il nest pas exclu de la rendre obligatoire.

24
Le ministre de lducation a dailleurs rcemment transfr des membres de son service daudit interne ayant ce profil
son service dinspection de faon renforcer les comptences de cette dernire sur la fonction comptable et financire des
tablissements scolaires.

- Rapport, page 20 Linspection des finances comporte une centaine de membres, dont dix sont spcialiss
sur les fonctions dvaluation, tandis que les autres sont affects des missions danalyse (internal
research). Il a longtemps t dusage de raliser lessentiel de sa carrire au sein de linspection des
finances mais, de plus en plus, des dparts prcoces sont constats.
Linspection de lemploi et des revenus compte environ 180 collaborateurs.
6. Les principales volutions venir
Les restrictions budgtaires en cours imposent chacun des ministres de diminuer de
10% le volume de ses effectifs. Les services ministriels daudit interne ne sont pas pargns par cet
effort. A terme, le volume des effectifs de ces services devrait donc passer denviron 800 lheure
actuelle environ 600 personnes dici deux ou trois ans.
Par ailleurs, la fusion de quatre services ministriels daudit interne est dores et dj
programme pour lanne 2009 : il sagit des services daudit interne des ministres de lintrieur, des
sports, de la sant et des finances.
Le projet soulve de fortes rticences de la part des services daudit interne des autres
ministres. Pour signifier ces rticences, deux dentre eux, ceux des ministres de la dfense et des
affaires sociales et de lemploi, ont nou un partenariat prvoyant des changes de bonnes pratiques et
mme de collaborateurs. La Cour nationale daudit se mfie elle aussi dun projet qui pourrait la priver
de ses relais au plus prs des services oprationnels des ministres.
Selon les interlocuteurs de la mission, il nest pas exclu que la fusion de services
ministriels issus de ministres distincts donne lieu, tt ou tard, la recration de services ministriels
pour remplacer ceux qui auront disparu du fait de cette opration.

E.

Le Royaume-Uni
1. Les entits et leurs missions

Au Royaume-Uni, laudit interne sorganise principalement au sein des ministres.


Chacun deux est dot dun service ministriel daudit interne plac auprs du secrtaire gnral
(permanent secretary) et comptable principal (accounting officer) du ministre. Les services
ministriels sont placs sous la responsabilit dun chief audit officer et rapportent au comit daudit
du ministre, prsid par le permanent secretary et associant, depuis une date rcente, une majorit de
membres extrieurs au ministre.
Il nexiste pas de service central daudit interne comptent lchelle interministrielle.
Toutefois, les services du ministre des finances (HM Treasury) disposent de comptences touchant
laudit interne et lvaluation. Lunit de lassurance, du contrle et des risques est charge dtablir
les manuels auxquels se rfrent les auditeurs internes des ministres dans leurs travaux. Il assure
galement des tches danimation de la fonction daudit interne lchelle de lensemble de
ladministration.
La fonction daudit externe relve du National Audit Office, service disposition du
Comptroller & Auditor General (C&AG), qui est charg de laudit externe et de lvaluation de
ladministration pour le compte du Parlement. La mission du C&AG est double : dune part, il est
charg de certifier que les comptes rendus par les accounting officers sont rguliers, sincres et
donnent une image fidle de la situation financire des ministres ; dautre part, il concourt donner
un clairage sur laction du Gouvernement par la ralisation daudits de performance de certaines
politiques publiques et des entits qui les mettent en uvre.

- Rapport, page 21 De son ct, la Prime Ministers Delivery Unit (PMDU), rattache au ministre des
finances depuis linstallation de lactuel Premier ministre au 10, Downing Street, assiste lensemble
des membres du Gouvernement dans le pilotage des politiques publiques par la performance et, ce
titre, mobilise les outils de lvaluation et du contrle de gestion. Le Cabinet Office, charg de la
gestion de la fonction publique lchelle interministrielle, conduit des travaux dvaluation centrs
sur lencadrement et le pilotage des ministres, les capacity reviews. Le ministre des finances conduit
lui-mme directement les travaux dvaluation de la dpense publique (spending reviews).
Dote elle aussi dattributions interministrielles, la Strategy Unit, composante du
Cabinet Office, assure pour le compte du Gouvernement des tudes prospectives sur les sujets les plus
dcisifs pour lvolution de la socit britannique, tels le systme de retraites ou la protection de
lenvironnement. A ce titre, elle recle pour lessentiel des comptences acadmiques.
2. La nature des travaux
Les services ministriels daudit interne rpartissent leurs ressources peu prs galit
entre des audits financiers, destins prparer la certification des comptes, et des audits de
performance. Chaque anne, les diffrents travaux daudit conduits par son service permettent au chief
audit officer dmettre une overall opinion, accompagne dun statement on internal control. Au titre
de ses fonctions daccounting officer, le secrtaire gnral sappuie son tour sur lopinion de son
auditeur interne pour tablir un financial statement et rendre des comptes au Parlement, devant lequel
il est personnellement responsable au mme titre que lest le ministre en loccurrence devant le
Public Accounts Committee (PAC), la commission spcialise comptente. Charg de certifier ces
comptes, le NAO est tenu cette occasion de sassurer de la cohrence entre loverall opinion de
lauditeur et le financial statement du secrtaire gnral. Il sappuie galement sur le statement on
internal control tabli lui aussi par lauditeur interne.
Le C&AG consacre quant lui 55% de ses ressources la ralisation des audits financiers
lis lexercice de sa mission de certification. Les autres ressources sont mobilises hauteur de 32%
sur les audits de performance raliss lattention du Public Accounts Committee (PAC), qui portent
le nom de value for money audits. Une soixantaine daudits de performance sont prsents chaque
anne au Parlement par le NAO. Le reliquat, soit 13%, est allou des missions dassistance de
membres du Parlement dans lexercice de leurs missions de contrle ou encore des activits
dconnectes de laudit proprement parler, comme la coopration internationale.
La PMDU ne ralise ni nutilise de travaux daudit proprement parler. En revanche,
lorsque les performances dune politique publique soulvent des interrogations, elle forme une quipe
charge de passer cette politique en revue et de formuler des recommandations lattention du
Gouvernement pour procder aux ajustements ncessaires (priority review). Compose de
reprsentants des ministres concerns et de personnalits indpendantes, lquipe travaille durant une
priode de deux mois selon une mthodologie dfinie par la PMDU. Les autres travaux dvaluation
au sein de ladministration britannique sont lvaluation des dpenses publiques (spending review),
conduite par HM Treasury, et lvaluation de lencadrement suprieur des ministres (capability
review), conduites par le Cabinet office, charg de la gestion de la fonction publique.
3. Les prrogatives et garanties dindpendance
Les services ministriels daudit interne bnficient de fortes garanties dindpendance
mnages par les normes applicables en matire daudit, dictes par le ministre des finances et
conformes aux principes issus des normes internationales issues de lIIA. Llaboration du programme
annuel daudit, la conduite des investigations et la formulation des conclusions et recommandations
sont faites en toute indpendance, sous la supervision du comit daudit du ministre. Depuis une date
rcente, ce dernier, bien que prsid par le permanent secretary, doit obligatoirement tre compos
majoritairement de personnalits extrieures au ministre et indpendantes.

- Rapport, page 22 Le Parlement joue un rle dcisif en matire dindpendance des auditeurs internes,
puisquaussi bien le permanent secretary du ministre que le ministre lui-mme sont personnellement
responsables devant le PAC. De cette faon, toute atteinte lindpendance dun auditeur interne peut
donner lieu saisine du comit daudit, du permanent secretary, voire du chef du civil service, qui
dirige le Cabinet Office. Dans lexercice de ses missions daudit externe, le C&AG peut dailleurs
avoir connatre de telles atteintes et en rfrer directement au Parlement, auquel il est statutairement
rattach.
Le C&AG bnficie de garanties dindpendance particulirement affirmes puisque,
sous le rgime actuellement en vigueur, il bnficie dune nomination vie par la Reine sur
proposition du Premier ministre et dune totale libert dans lorganisation de ses services tout comme
dans llaboration de son programme daudit. Ce programme nest contraint que par le caractre
obligatoire des missions de certification des comptes. Il fait par ailleurs lobjet dchanges informels
avec les membres du PAC. Tous les rapports du C&AG sont publics et font lobjet dune
communication lattention des mdias. Le budget du NAO est allou directement par le PAC, sans
intervention du pouvoir excutif.
Les modalits dlaboration des rapports daudit de performance marquent bien que le
C&AG, quoique libre de la dtermination de son programme daudit et de la formulation de ses
recommandations, est au service du Parlement.
Lorsquun rapport est inscrit lordre du jour du PAC, il donne lieu un briefing
lattention du prsident de la commission, puis des auditions publiques auxquelles sont convoques,
outre le C&AG lui-mme, les ministres et secrtaires gnraux concerns ainsi que toutes autres
personnalits susceptibles dclairer les parlementaires sur le point lordre du jour. Au terme de ces
auditions, le C&AG est charg par le Parlement dtablir un nouveau rapport, dont les conclusions
sont la discrtion des parlementaires, sont endosses par eux et font ensuite lobjet dune
communication spcifique lattention des mdias.
Une fois le rapport du PAC publi, le Gouvernement est tenu dy apporter aux rponses et
dindiquer comment et dans quel dlai il compte procder la mise en uvre des recommandations
qui lui sont adresses. Le NAO value la rponse du Gouvernement, puis assure le suivi de la mise en
uvre des recommandations. En gnral, un nouvel audit programm un ou deux ans plus tard permet
de faire un point complet sur la situation puis de rendre compte nouveau au PAC.
Le NAO nentretient a priori aucun lien avec les commissions parlementaires autres que
le PAC. De cette faon, il se considre comme affranchi des discussions en opportunit sur les
politiques publiques, qui nont pas leur place dans lenceinte du PAC dans la mesure o celui-ci nest
comptent que pour en apprcier la performance.
Enfin, au sein de ladministration, tant la PMDU que le Cabinet Office et, en son sein, la
Strategy Unit sont directement rattachs au pouvoir politique et ne bnficient donc daucune garantie
particulire dindpendance.
4. Les normes et mthodes de travail
Tant les auditeurs internes des ministres que les services du C&AG se rfrent, dans
leurs travaux, aux normes internationales de laudit telles qudictes par lIIA. Elles sont toutefois
dclines sous une forme moins prescriptive que ne le commande lapproche privilgie aux EtatsUnis depuis lentre en vigueur de la loi dite Sarbanes-Oxley. Les auditeurs sont libres dinterprter
les principes qui simposent eux, voire dy droger lorsque la situation le justifie condition, bien
entendu, de justifier cette drogation.

- Rapport, page 23 Au sein de ladministration, les normes sont dictes par lunit de lassurance, du
contrle et des risques au sein du Treasury. Elles sont rassembles dans un document intitul
Government Accounting Standards, qui se rfre au cadre densemble de la gestion publique tabli en
2005 et intitul Managing Public Money, tabli par le Treasury Officer of Accounts, haut fonctionnaire
du Treasury qui est le correspondant des accounting officers des ministres et reprsente le ministre
des finances devant le PAC. Les normes sont des principes, pas des rgles. Elles sont donc
susceptibles dinterprtation et, le cas chant, de drogation. Leur mise en uvre nest pas une
obligation lgale, mais un engagement de responsabilit vis--vis du Parlement, qui est le contrleur
ultime de la qualit de gestion publique au sein de ladministration. Les services ministriels daudit
interne peuvent sous-traiter leurs travaux, sous rserve dimposer le respect des normes en vigueur
leurs co-contractants.
Le NAO fait lobjet daudits rguliers par des auditeurs issus du secteur priv ou du
secteur public, dsigns cet effet par le PAC de faon certifier la qualit des travaux du NAO.
De leur ct, le Cabinet Office, la Strategy Unit et la PMDU se sont dotes de leurs
mthodologies pour la conduite des travaux de prospective et dvaluation conduits dans lexercice de
leurs missions.
5. La gestion des ressources humaines
Ladministration britannique est marque par une forte spcialisation des mtiers de
laudit. La mobilit, assez faible dans les services ministriels daudit interne, sexerce principalement
entre services daudit de plusieurs ministres, les auditeurs allant de lun lautre au gr des
opportunits dexercer de plus hautes responsabilits dans la hirarchie. En revanche, il existe peu de
mobilit fonctionnelle entre des fonctions daudit et lexercice de responsabilits oprationnelles.
Les auditeurs travaillant dans les services ministriels sont le plus souvent recruts la
sortie de luniversit, avec des profils dauditeurs sils sont destins se spcialiser sur les missions
daudit financier et plutt des comptences conomiques, voire plus techniques encore, sils ont
vocation se spcialiser sur les audits de performance. Au sein mme des services ministriels
daudit, il existe peu de polyvalence entre audits financiers et audits de performance, tous les auditeurs
se spcialisant sur lun ou lautre volet. Tous les services ministriels comptent plusieurs auditeurs
certifis et lobtention dun certificat est dailleurs un prrequis pour laccession aux postes de
dirigeants de ces services. Il existe galement un certificat propre aux auditeurs internes de
ladministration britannique, le Government Internal Audit Certificate (GIAC), que tout auditeur
interne est tenu de dtenir pour pouvoir conduire un audit seul sans supervision.
Les mtiers de laudit sont professionnellement et financirement valoriss car les
personnes concernes sont rgulirement sollicites par les cabinets privs daudit, qui leur proposent
des opportunits professionnelles attractives. Ladministration considre que linvestissement ralis
dans la formation de ses auditeurs internes mrite que le ncessaire soit fait pour leur offrir le niveau
de rmunration ncessaire pour les retenir durablement au service de lEtat.
Quant aux services du C&AG, qui emploient en tout prs de 850 collaborateurs, leur
politique de recrutement les oriente galement vers des profils de jeunes diplms. Une fois recruts,
ces derniers suivent un programme de formation en alternance de cinq ans, durant lequel plusieurs
examens dterminent leur droit poursuivre leur parcours au sein du NAO ou, au contraire, leur
impose de le quitter en cas dchec. Au terme de ce parcours, la plupart des membres du NAO y
demeurent pour lessentiel de leur carrire, alors mme quils nont pas le statut de fonctionnaire et,
pour beaucoup dentre eux, ne sont titulaires que de contrats dure dtermine. Rares sont ceux qui
quittent nanmoins le NAO et, lorsque cest le cas, cest essentiellement pour poursuivre leur carrire
dans les mtiers de laudit, soit au sein dun service ministriel, soit dans le secteur priv. Plus rares
semblent tre les anciens membres du NAO qui le quittent pour exercer des responsabilits
oprationnelles dans ladministration ou ailleurs.

- Rapport, page 24 6. Les principales volutions passes et venir


Le cadre de gouvernance des ministres a progressivement t mis en place depuis 1990
et, tel que fix par les manuels dans leur plus rcente version, est aujourdhui peu prs stabilis.
En revanche, un scandale ayant provoqu la dmission du C&AG au dbut de lanne
2008 a conduit rflchir son rgime de responsabilit et au statut de ses services. Une loi est
actuellement en discussion en Parlement qui devrait mnager plusieurs volutions importantes :
reconnaissance de lexistence du NAO en tant que tel alors quauparavant seul le C&AG lui-mme
avait une existence lgale ; mise en place dun comit directeur du NAO pouvant exercer un contrle
sur laction individuelle du C&AG mais pas sur les travaux daudit en tant que tels ; limitation dix
ans de la dure du mandat du C&AG.

F.

La Sude
1. Les entits et leurs missions

Ladministration sudoise est essentiellement organise sous forme dagences, places


chacune sous la tutelle dun unique ministre. Les ministres sont des organisations de petite
dimension, ramasss autour dentits administratives interministrielles de soutien et de support
places directement sous lautorit du chef du Gouvernement.
La fonction daudit interne dans ladministration a t instaure et normalise par un
dcret de 1985. Depuis cette date, chacune des 56 plus importantes agences administratives qui,
ensemble, reprsentent plus de 95% du budget de lEtat dispose dun service daudit interne, plac
auprs de son conseil dadministration ou, lorsque celui-ci nexiste pas, de son directeur gnral.
Laudit interne au sein des ministres eux-mmes relve dun service daudit interne central, de petite
dimension (environ six personnes), plac directement sous lautorit du chef du Gouvernement.
Contrairement aux services daudit interne des agences, ce service daudit interne du Premier ministre
nest pas rgi par le dcret de 1995 et nest donc pas soumis titre obligatoire aux normes daudit
interne en vigueur dans le reste de ladministration.
Laudit externe ressortit aux comptences du Riksrevisionen, ou Swedish National Audit
Office, qui est la fois le certificateur des comptes de lEtat et charg dauditer la performance de
ladministration pour le compte du Parlement. Le Riksrevisionen est issu dune scission, en 1998, de
lagence charge dauditer ladministration, rattache lpoque au Gouvernement. Deux structures
sont nes de cette opration : dune part, le Riksrevisionen, qui a t formellement rattach au
Parlement en 2003 de faon renforcer ses capacits de contrle sur le pouvoir excutif ; dautre part,
lagence Ekonomistyrningsverket (ESV), demeure composante de ladministration et qui sest
spcialise sur des missions de conseil et dassistance. La rforme de 1998 visait donc tablir une
sparation organique entre les fonctions daudit et de conseil. De 1998 2003, le Riksrevisionen a t
dot du statut dagence, mais demeurait formellement plac sous lautorit du pouvoir excutif.
Depuis sa sparation davec le Riksrevisionen, lagence ESV exerce des missions
danimation et de coordination dans le domaine de la gestion publique au sein de lensemble de
ladministration centrale sudoise. A ce titre, lune de ses divisions a pour mission ddicter les
normes applicables aux activits daudit interne dans les agences et dapporter aux services daudit
interne un appui mthodologique. Lagence ESV nexerce pas elle-mme directement de fonction
daudit interne, lexception dune division spcialise charge de laudit des organisations
affectataires de fonds europens il sagit donc de la seule entit centrale daudit interne dans
ladministration sudoise.
Les missions dESV en matire daudit interne ne correspondent qu une partie minime
de ses attributions, puisque lagence assure galement des missions de conseil et dassistance dans les
domaines de la gestion, de la comptabilit et des systmes dinformation. Elle assure enfin des travaux
de suivi de lexcution budgtaire et de prvision conomique et budgtaire lattention du
Gouvernement.

- Rapport, page 25 Une autre agence, Statskontoret, exerce elle aussi des missions de coordination et
danimation, mais centres sur lvaluation des politiques publiques et leur pilotage par la
performance. Alors quESV est spcialise sur la gestion des organisations, Statskontoret exerce donc
des comptences plus centres sur les politiques publiques et leur impact sur la socit.
2. La nature des travaux
Au sein des services daudit interne des agences, les audits comptables et financiers
mobilisent lessentiel des ressources. Le conseil est peu rpandu compte tenu du petit nombre
dauditeurs et des difficults souleves en termes de compatibilit avec les activits dassurance. Par
exemple, le service daudit interne de la caisse dassurance sociale, rencontr par la mission, alloue
seulement 20% de ses ressources des activits de conseil.
Le Riksrevisionen affecte quant lui une centaine dauditeurs de ses ressources aux
missions de certification des comptes des 250 agences de ladministration sudoise chaque audit
reprsentant, selon la taille de lagence, 40 3 500 heures de travail. Le reste des ressources daudit,
soit 100 auditeurs en tout, est allou aux audits de performance, qui sont au nombre dune trentaine
par an et durent environ une anne.
3. Les prrogatives et garanties dindpendance
Lindpendance des auditeurs internes dans les agences rsulte des dispositions
lgislatives en vigueur et des autres normes applicables, qui prvoient notamment quil revient aux
services daudit interne, non lautorit laquelle ils sont rattachs, dtablir le programme annuel
daudit.
Lagence ESV rend compte de lindpendance des auditeurs internes dans un rapport
tabli chaque anne lattention du Gouvernement sur laudit interne dans ladministration. Lorsquil
existe, le conseil dadministration de lagence a aussi pour mission de sassurer du respect de cette
indpendance. En particulier, il lui revient dapprouver la nomination du chef du service daudit
interne de lagence. Conformment aux normes de lIIA, chaque service daudit interne fait lobjet
tous les cinq ans dune certification qualit par un prestataire spcialis, paye par lagence concerne.
Le Riksrevisionen peut galement avoir connatre de lindpendance des auditeurs
internes. Lorsquil conduit une mission daudit dans une agence, il doit formuler une apprciation sur
les travaux des auditeurs internes et, sil estime que ceux-ci ne donnent pas satisfaction, renoncer
sappuyer sur eux pour la ralisation de ses propres travaux. Lorsque le Riksrevisionen estime que
lindpendance dun auditeur interne nest pas convenablement assure, il saisit le conseil
dadministration de lagence de la question.
Certaines agences sont dotes de comits daudit, manation de leur conseil
dadministration. Mais il ne sagit pas dune pratique systmatique et il nest pas envisag de la
gnraliser. Au demeurant, la majorit des membres des conseils dadministration sont des
personnalits extrieures lagence 25 . La principale agence de ladministration sudoise, la caisse
dassurance sociale (Frskringskassan), rencontre par la mission, est dote dun comit daudit de
trois personnes.
Les rapports des auditeurs internes des agences sont gnralement rendus publics, mais,
de lavis des interlocuteurs rencontrs par la mission, sans attirer particulirement lattention des
journalistes ou du grand public.

25

Mais pas forcment extrieures ladministration, puisquil sagit majoritairement de directeurs gnraux dautres agences.

- Rapport, page 26 Lindpendance du Riksrevisionen est principalement assure par son rattachement au
Parlement et par les modalits de nomination de ses dirigeants. La direction du Riksrevisionen relve
de trois auditeurs gnraux, qui exercent leurs comptences collgialement et suivent chacun les
travaux daudit dans le primtre de leur portefeuille. Les relations entre le Riksrevisionen et le
Parlement sont peu consistantes : ce nest quoccasionnellement que les auditeurs auteurs dun rapport
sont entendus par la commission parlementaire comptente. Le rattachement au Parlement est donc
plus une garantie dindpendance vis--vis du pouvoir excutif quun vritable rgime de travail en
commun avec les parlementaires.
4. Les normes et mthodes de travail
Tant le Riksrevisionen que les auditeurs internes des ministres se rfrent des normes
daudit dclinant les principes issus des normes internationales applicables (Practice Framework de
lIIA).
Les audits comptables et financiers conduits par le Riksrevisionen dans le cadre de sa
mission de certification donnent lieu ltablissement de plans daction par les agences lorsque des
rserves ont t mises. Ces plans daction sont prsents au Parlement et leur mise en uvre fait
lobjet dun suivi par le Riksrevisionen. Il en est tenu compte dans les ngociations budgtaires
conduites chaque anne pour allouer des crdits aux diffrentes agences. En 2007, 67 rapports
comportant des rserves sur 90 ont t suivis deffet. Les principales rserves concernent les lacunes
du contrle interne ou encore lallocation irrgulire de crdits.
Les rapports de performance du Riksrevisionen sont signs par lauteur du rapport et par
lauditeur gnral comptent. La mise en uvre des recommandations rsultant des audits de
performance fait lobjet dun rapport gnral de suivi, prsent chaque anne au Parlement.
Les normes suivies par les auditeurs internes des agences sont dictes par lagence ESV,
dans le cadre de ses comptences dappui et dencadrement mthodologique des services daudit
interne des agences. Sur 160 personnes, trois employs dESV sont spcialiss sur les questions
daudit interne. Elles assurent le secrtariat dun conseil spcialis, runi environ quatre fois par an,
qui exerce une comptence consultative de normalisation de laudit interne. Le rgime actuel est fix
par une srie de textes rglementaires rcents : dcret en date du 1er janvier 2008 relatif aux agences,
dcret de la mme date relatif la gestion et au contrle internes et dcret du 1er janvier 2007 relatif
laudit interne dans ladministration.
5. La gestion des ressources humaines
Il nexiste pas de statut demploi dans ladministration sudoise. Sauf exception, les
agents sont titulaires dun contrat auquel sappliquent les mmes rgles que les employs du secteur
priv. Les services daudit interne des agences sont donc relativement autonomes dans la
dtermination et la mise en uvre de leur politique de recrutement.
Au total, les services daudit interne de ladministration sudoise emploient environ
120 personnes. Le nombre dauditeurs par service est en moyenne de trois. Le service daudit interne
le plus important, celui de la caisse dassurance sociale (Frskringskassan), emploie 16 personnes. A
linverse, 17 agences sur 56 ne disposent que dun unique auditeur, voire partagent un auditeur avec
une autre agence. Il ressort des entretiens conduits par la mission que ces services privilgient le
recours des jeunes diplms spcialiss dans les mtiers de laudit, forts denviron deux ou trois ans
dexprience dans ces fonctions et qui, gnralement demeurent spcialiss dans ce mtier tout au long
de leur carrire.

- Rapport, page 27 Les auditeurs comptables et financiers du Riksrevisionen sont majoritairement recruts
leur sortie de luniversit, linverse de ceux affects aux audits de performances, qui rejoignent
linstitution plutt aprs plusieurs annes dexprience professionnelle pralable. Ils subissent ensuite
deux examens, similaires ceux imposs aux auditeurs employs dans le secteur priv. Il est rare que
les auditeurs du Riksrevisionen obtiennent un certificat CPA, compte tenu de la faible diversit de
leurs expriences daudit. Nombre dauditeurs quittent le Riksrevisionen trois six ans aprs lavoir
rejoint pour poursuivre leur carrire dans dautres organisations, notamment au sein dagences de
ladministration sudoise o ils exercent soit des fonctions daudit interne, soit des fonctions de
gestion comptable et financire.
La polyvalence entre audits comptables et financiers et audits de performance est peu
rpandue. Lorsque des quipes mixtes sont formes, cest, par exemple, pour raliser un audit de
performance comportant un important volet comptable et financier : dans ce cas, un auditeur spcialis
sur ces questions est intgre une quipe de collaborateurs accoutums la ralisation daudits de
performance.
Le Riksrevisionen recourt la sous-traitance au secteur priv lorsque certaines
comptences, comme sur les systmes dinformation, sont ncessaires la ralisation de certains
audits, ou encore lorsque lagence audite est sujette un rgime de gestion proche de celui dune
entreprise prive.
II.

SYNTHSE DES PRINCIPALES TENDANCES OBSERVES

A.

Tous les pays visits disposent depuis de nombreuses annes dun dispositif
structur daudit
1. Le pouvoir excutif dispose de services daudit interne gnralement organiss au
niveau ministriel et dont les missions sont dfinies par des textes de niveau lgislatif

Tous les pays visits ont pour point commun davoir mis en place et dvelopp, souvent
de longue date, une fonction daudit interne. Celle-ci sinscrit dans un modle de gestion objectif et
cohrent, dont les principales caractristiques sont les suivantes :
- contrairement la situation franaise, il nexiste pas dans ces pays de sparation entre
les ordonnateurs et les comptables ;
- au surplus, compte tenu des efforts en faveur de la performance de laction publique, les
dcisions budgtaires tendent de plus en plus tre dcentralises au sein des services
oprationnels, affaiblissant voire allant jusqu faire disparatre les fonctions de
contrle budgtaire a priori lchelle interministrielle ;
- les enjeux de contrle de lemploi des ressources publiques reposent donc en grande
partie, dune part, sur la mise en place de systmes adapts de contrle interne tous les
chelons de lorganisation et, dautre part, sur la mobilisation dauditeurs internes dont
la mission est de pratiquer une valuation, voire une certification, de ce contrle interne
par la conduite de travaux daudit, suivant un programme de travail quils dterminent
en toute indpendance partir dune analyse pralable des risques affectant
lorganisation ;
- les missions daudit tant centrs sur le contrle interne, elles se dcomposent entre,
dune part, les audits comptables et financiers, qui relvent de laudit de conformit et
ont pour objet de prparer la certification des comptes, et les audits de performance.

- Rapport, page 28 Les services daudit interne sont rattachs aux dirigeants des entits oprationnelles quils
ont pour mission dauditer :
- il peut sagir, formellement, du ministre lorsque celui-ci exerce seul lautorit
administrative sur ses services, comme aux Etats-Unis, ou, par exemple dans le cas
nerlandais, du secrtaire gnral du ministre en tant que dtenteur de lautorit
administrative par dlgation du ministre ;
- dans dautres cas, o la sparation entre lautorit politique du ministre et lautorit
administrative de la comptence dun secrtaire gnral est plus marque, les services
daudit interne sont placs formellement auprs des secrtaires gnraux : cest le cas
au Canada ;
- la Sude est un cas part, dans la mesure o ladministration y est organise pour
lessentiel sous forme dagence : les auditeurs internes de ladministration sudoise sont
donc majoritairement placs auprs des directeurs gnraux de ses agences. Seuls les
auditeurs internes des administrations centrales, qui sont de petites dimensions, sont
placs directement auprs du chef du Gouvernement ;
- seul le positionnement du service central daudit interne de la Commission europenne
soulve des interrogations : il est en effet plac, non sous lautorit du Prsident ou du
secrtaire gnral de la Commission lequel na dailleurs pas autorit sur les
directeurs gnraux mais sous celle dun commissaire vice-prsidant la Commission
et qui a par ailleurs autorit sur dautres services oprationnels comme les directions
chargs de ladministration gnrale ou celles charges des systmes dinformation.
Plusieurs interlocuteurs rencontrs par la mission ont soulign que ce positionnement
mconnaissait les normes garantissant lindpendance des auditeurs internes vis--vis
des services oprationnels.
Les responsables administratifs chargs de la reddition des comptes sont au nombre des
interlocuteurs privilgis des services daudit interne. Les chief financial officers aux Etats-Unis ou les
contrleurs financiers et budgtaires aux Pays-Bas assurent des missions dvaluation paralllement
aux travaux daudit conduits par les services daudit interne. Ils cooprent avec ces derniers pour la
ralisation des audits comptables et financiers pralables la certification des comptes.
Les services daudit interne se caractrisent toujours par une indpendance vis--vis des
services oprationnels, qui concerne notamment ltablissement de leur programme de travail, la
conduite des investigations et la formulation des constats et recommandations.
Dans plusieurs pays, les services daudit interne peuvent tre amens travailler avec les
institutions suprmes daudit, voire pour le compte du Parlement lui-mme :
- ainsi, aux Etats-Unis, les Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences
associent-ils le Congrs llaboration de leur programme de travail et peuvent
rpondre des requtes de ses membres quoique de faon purement informelles. Les
IG assurent galement des missions pour le compte du GAO ;
- dans la plupart des autres pays, les auditeurs internes servent de relais pour lauditeur
externe auprs des chelons oprationnels, notamment sur la fonction comptable et
financire et dans le cadre des procdure de certification des comptes.
Enfin, il est prciser que lactivit des services daudit interne est le plus souvent rgle
et encadre par des textes de niveau lgislatif : cest le cas de lInspector General Act de 1978 aux
Etats-Unis, de la loi relative aux comptes publics au Canada ou encore de la loi organique relative au
budget aux Pays-Bas. Tous ces textes imposent la mise en place de services daudit interne dans les
ministres et les agences et, dans certains cas, prvoient la mise en place systmatique de comits
daudit pour approuver le programme de travail des auditeurs internes et veiller leur indpendance.

- Rapport, page 29 -

2. A lchelon central, des services assurent lencadrement mthodologique,


lanimation et parfois la coordination des services daudit interne
Lexistence dune entit centrale daudit interne est relativement rare au sein de
lchantillon :
- la Commission europenne dispose dune fonction daudit largement centralise, les
effectifs de lInternal Audit Service reprsentant le tiers de lensemble des auditeurs
internes au sein de la Commission les autres tant rpartis entre les Internal Audit
Capacities dont sont dotes les directions gnrales ;
- le Canada a mis en place une fonction daudit centralise, assure par le secteur de la
vrification interne du bureau du contrleur gnral du Canada, qui assure la fois la
coordination des services ministriels daudit interne et, en direct, des audits
transversaux portant sur des problmatiques communes plusieurs ministres et
organismes ;
- dans les autres pays, les structures centrales ayant des attributions dans le champ de
laudit se bornent dicter les normes qui sappliquent aux auditeurs internes dans les
ministres et agences et assurer un appui mthodologique et une mutualisation des
bonnes pratiques. Cest le cas du PCIE aux Etats-Unis, dont le secrtariat est assur par
lOffice of Management and Budget rattach la prsidence, de la direction de la
coordination de la politique daudit du ministre nerlandais des finances, de lagence
ESV en Sude ou encore de lunit de lassurance, du contrle et des risques au
Royaume-Uni, qui est un service du Treasury. Dans tous les cas, la structure est
directement ou indirectement rattache au ministre des finances et entretient des liens
avec les fonctions budgtaires et comptables lchelle interministrielle.
Plusieurs pays envisagent ou ont engag une concentration accrue de leur fonction daudit
interne lchelle interministrielle, pour deux sries de motifs : dune part, la volont de dvelopper
les audits transversaux portant sur des problmatiques communes plusieurs ministres et, dautre
part, le souhait de raliser des conomies dchelle comme damliorer la professionnalisation au sein
de services dots deffectifs plus nombreux. Les Pays-Bas procderont en 2009 la fusion de quatre
services ministriels daudit interne, sous lautorit du ministre des finances. Le Congrs des EtatsUnis examine ces temps-ci un projet de loi tendant donner un fondement lgislatif au Presidential
Council on Integrity and Efficiency et le doter de moyens propres qui lui permettraient, terme, de
conduire des audits transversaux lchelle interministrielle dans ladministration fdrale 26 .

3. Les missions daudit externe sont le plus souvent assures par des organismes
proches du Parlement
Chacun des pays visits a une institution suprieure de contrle, homologue de la Cour
des comptes, indpendant du pouvoir excutif et qui assure des missions daudit externe aussi bien sur
la fonction comptable et financire que sur la question de la performance.
Un premier critre de diffrenciation des entits daudit externe est lampleur de la
mission de certification des comptes, qui portent sur la rgularit, la sincrit et limage fidle de la
situation financire de lentit :
- dans les pays o les ministres rendent des comptes sparment les uns des autres,
comme le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, lauditeur externe certifie aussi bien les
comptes particuliers des ministres que le compte consolid de lensemble de
ladministration ;

26

Comme il la t indiqu dans la premire partie, mme si elle est adopte par le Congrs, cette lgislation fera trs
probablement lobjet dun vto prsidentiel. Au demeurant, elle ne mnage pas les intrts du GAO, aujourdhui le seul
pouvoir conduire des audits transversaux lchelle interministrielle dans ladministration fdrale.

- Rapport, page 30 - dans dautres pays, seul lEtat dans son ensemble rend des comptes au Parlement, qui
na pas connatre des tats financiers propres chaque ministre. Dans ces conditions,
comme en France, seuls les comptes consolids de lEtat donnent lieu une
certification : cest le cas, par exemple, de la Sude ;
- les Etats-Unis sont un cas exceptionnel, du fait du positionnement original des
Inspectors Generals (IG) des dpartements ministriels et agences. Ils cumulent en effet
les missions de certification des comptes de leur entit de rattachement avec les
missions daudit interne de cette entit, tandis que le GAO, institution suprieure de
contrle, nest comptent que pour certifier le compte consolid de lEtat fdral et,
titre drogatoire, certains comptes spcialiss prsentant des difficults spcifiques 27 .
Un deuxime critre de diffrenciation entre les diffrentes institutions suprieures de
contrle tient lorganisation des entits charges des missions daudit externe :
- aucune des institutions suprieures de contrle des pays de lchantillon nexerce des
fonctions juridictionnelles comparables celle de la Cour des comptes. Par consquent,
aucune na le statut de juridiction ni nemprunte aux juridictions leurs modles de
travail, en particulier la dlibration collgiale sur les rapports. Seuls la Cour nationale
daudit des Pays-Bas et le Riksrevisionen sudois sont placs sous lautorit dune
direction collgiale de trois personnes dans les deux cas ;
- de fait, ce ne sont souvent pas ces organisations suprieures de contrle en tant que
telles qui engagent leur responsabilit vis--vis du Parlement, mais bien la personnalit
place leur tte, qui personnifie de droit linstitution : ainsi du Comptroller General
des Etats-Unis, du Comptroller and Auditor General au Royaume-Uni ou de la
vrificatrice gnrale du Canada.
En dpit dune proximit constate partout avec le Parlement, les liens des institutions
suprmes daudit avec ce dernier sont de nature diffrente dun pays lautre :
- dans la plupart des cas, ces liens ne sont que formels : les rapports de lentit sont
adresss au Parlement, mais celui-ci ne joue de rle significatif ni dans la dtermination
du programme de travail de linstitution, ni dans le suivi des recommandations quelle
formule. Tel est le cas, par exemple, au Canada, aux Pays-Bas ou en Sude ;
- linverse, le GAO amricain est directement plac sous lautorit du Congrs, si bien
que plus de 80% des ressources de cette institution suprieure de contrle sont alloues
des travaux raliss la demande expresse de membres du Snat ou de la chambre des
reprsentants. Le Congrs sempare ensuite des conclusions du GAO, formules en
toute indpendance, pour conduire de retentissantes auditions qui jouent un rle non
ngligeable dans lassurance que les recommandations du GAO seront mises en uvre
par ladministration ;
- cest le National Audit Office britannique qui entretient les liens les plus troits avec le
Parlement au stade de la formulation des recommandations et du suivi de leur mise en
uvre. Si le NAO est matre de son programme de travail, mme sil consulte la
commission parlementaire comptente (le Public Accounts Committee), ses rapports
font ensuite lobjet dun briefing du prsident de cette commission puis dune audition
parlementaire qui dbouche sur la rdaction dun second rapport, rdig par le NAO,
mais qui engage cette fois le Parlement lui-mme.

27

Ainsi du dpartement de la dfense ou de lInternal Revenue Service (cf. premire partie).

- Rapport, page 31 Paradoxalement, les institutions suprmes daudit cooprent avec les services daudit
interne dautant plus troitement que leurs liens avec le Parlement sont forts. Dans cette configuration,
en effet, lascendant quasi-hirarchique quexerce lauditeur externe sur les auditeurs internes refltent
lampleur du contrle exerc par le Parlement sur ladministration. A linverse, les auditeurs externes
dont lindpendance vis--vis du Parlement est fortement affirme nentretiennent que des liens
distants avec les auditeurs internes de ladministration, les relations formelles se limitant dans ce cas
de figure au champ des audits comptables et financiers et de la certification.
Dans la plupart des cas, linstitution suprme daudit joue un rle central dans ldiction
des normes daudit applicables ladministration. Cest par exemple le cas aux Etats-Unis (Yellow
Book) ou aux Pays-Bas, o les institutions suprieures de contrle dictent des normes daudit qui sont
ensuite dclines et prcises en ce qui les concerne par les services daudit interne de
ladministration. La fonction de normalisation de linstitution suprieure de contrle contribue alors
forger une culture de travail commune et laffirmation dune vritable communaut des auditeurs qui
partagent les mmes outils, les mmes mthodes et le mme langage sur lensemble de leurs
attributions.
4. Des services dinspection gnrale viennent parfois complter le dispositif
Aux Pays-Bas, des services portant lappellation d inspection exercent des missions
distinctes et complmentaires de celles des auditeurs internes :
- l'inspection des finances, service de la direction gnrale du budget au ministre des
finances, est charg de piloter la politique dvaluation lchelle interministrielle et
de conduire des travaux danalyse destins conseiller le ministre des finances en
matire de dcisions budgtaires ;
- linspection de lemploi et des revenus est une agence indpendante, place sous la
tutelle du ministre des affaires sociales et de lemploi, dont la mission est de contrler
lemploi des fonds publics par lensemble des entits, agences ou collectivits
territoriales, allocataires de dotations de ce ministre.
En revanche, il convient de souligner que :
- les Inspectors Generals amricains exercent rsolument des fonctions dauditeurs, aussi
bien internes, pour lessentiel de leurs travaux, quexternes dans la mesure o, sauf
exception, ils sont chargs de certifier les comptes de leurs dpartements ministriels ou
agences de rattachement ;
- dans de nombreux pays, il a exist dans le pass des services dinspection qui ont
progressivement disparu pour tre remplacs par services daudit interne plus
professionnaliss et aux prrogatives renforces, notamment afin dassurer leur
indpendance vis--vis des organisations audites.

B.

La nature des audits et laffectation des moyens correspondants sont


variables
1. La lutte contre la fraude relve de missions proches de laudit, mais nanmoins
distinctes

Les enqutes diriges pour des motifs de lutte contre la fraude sont partout le fait dentits
spcialises, qui se distinguent des services daudit interne par la mthodologie et les prrogatives,
mais partagent avec elle le principe dindpendance vis--vis des structures oprationnelles :
- au sein de la Commission europenne (mais galement pour ce qui est des deniers
communautaires dans les Etats membres), la lutte contre la fraude est de la comptence
dune direction gnrale spcialise, lOLAF ;

- Rapport, page 32 - aux Etats-Unis, tous les Inspector General Offices comportent, aux cts de leur
division de laudit, une division des enqutes (investigation division), dont les membres
ont des prrogatives de police judiciaire.
Dans tous les cas, la proximit avec les services daudit interne est privilgie un double
titre :
- dune part, comme les audits internes, les enqutes doivent tre conduites avec des
garanties dindpendance suffisantes ;
- dautre part, la dtection et la prvention de la fraude est une composante du contrle
interne et, ce titre, les auditeurs internes ont en connatre : cela leur donne une
facult de signalement des soupons de fraude aux enquteurs de mme quen sens
inverse, les enquteurs peuvent signaler aux auditeurs des dfaillances de contrle qui
ont favoris la commission dactes de fraude.
Dans aucun pays, il na t signal la mission dincompatibilit particulire entre les
activits daudit et les activits de lutte contre la fraude. Les deux ne relvent cependant jamais des
mmes personnes car elles mobilisent des comptences, des outils, des prrogatives et des partenariats,
notamment avec le ministre public, qui ne sont pas les mmes.
2. Les audits comptables et financiers sont systmatiques en tant qutape pralable
la certification des comptes
Tous les pays visits par la mission font certifier par un auditeur externe que les comptes
rendus par leurs administrations sont rguliers, sincres et donnent une image fidle de la situation
financire de lentit concerne. Comme il la t indiqu plus haut, cette entit est le plus souvent un
ministre ou une agence, mais dans certains cas les comptes ne sont rendus que de faon consolide
pour lensemble de ladministration.
La part des ressources alloues aux activits de certification des comptes par les
institutions suprieures de contrle est variable dun pays lautre, allant de 10% pour le GAO
amricain 40% pour la Cour nationale daudit des Pays-Bas.
Lexistence dune fonction de certification des comptes impose, en amont, lintervention
dauditeurs dont les travaux ont pour objet dassurer que les comptes sont en tat dtre certifis et, le
cas chant, prsentent peu de probabilits que des rserves soient mises. Dans ce contexte, lauditeur
interne est au service du pouvoir excutif rendant des comptes au Parlement. Comme cest le cas au
Royaume-Uni, il peut, par lintermdiaire du secrtaire gnral du ministre, lui adresser un avis sur la
qualit du contrle interne.
La ralisation des travaux daudit comptable et financier implique galement des relations
formelles avec lauditeur externe, lauditeur interne mettant ses travaux la disposition de ce dernier
et pouvant recevoir des instructions de sa part. Celui-ci sappuie sur les travaux des auditeurs internes
pour sa mission de certification. Il peut soit les reprendre son compte, soit les refaire si, aprs avoir
conduit ses propres investigations, il considre que lauditeur interne est dfaillant dans la conduite de
ses travaux ou na pas suffisamment audit les zones de risque identifies dans lorganisation.
Formellement, lauditeur externe est en position dauditer la fonction daudit comptable et financier
interne ladministration.
Dans tous les pays visits, la fonction daudit comptable et financier relve de lchelon
ministriel. Toutefois, les pays dont les ministres ou les entits similaires ne prsentent pas
sparment leurs comptes ou prsentent des comptes globaux selon des logiques diffrentes des
comptes ministriels, soit le Canada et le Royaume-Uni, doublent la fonction ministrielle daudit
comptable et financier dun niveau interministriel procdant dultimes travaux daudit
pralablement la certification par lauditeur externe. Laudit comptable et financier des comptes de
lensemble de ladministration sont de la comptence du Treasury Officer of Accounts au RoyaumeUni et du bureau du contrleur gnral au Canada. Dans les deux cas, la fonction est rattache au
ministre des finances, dans le mme primtre que la fonction budgtaire.

- Rapport, page 33 Bien que les audits comptables et financiers consomment une part relativement
importante des ressources alloues laudit dans ladministration et par les institutions suprieures de
contrle, la mission a constat que ce type daudits nveillait quun intrt mesur de la part tant des
interlocuteurs rencontrs que, semble-t-il, des responsables administratifs et politiques. En
consquence, les services daudit interne mesurent parfois avec soin la part de leurs ressources quils
allouent aux activits daudit comptable et financier. Dans certains cas, lorsque la loi les y autorise, ces
travaux sont mmes externaliss auprs de cabinets privs daudit, tels que KPMG, commissaire aux
comptes du dpartement de lnergie aux Etats-Unis.
Seuls les Pays-Bas semblent consacrer une importance prioritaire au niveau politique la
question de la certification des comptes. Dvidence, le fait que lauditeur externe doit certifier les
comptes de chaque ministre, et non exclusivement des comptes consolids, accrot la sensibilit de la
question du point de vue des responsables politiques. Lmission de rserves, voire la non-certification
sur les comptes dun ministre particulier rvle un contraste dans la qualit de la gestion
comparativement aux ministres dont les comptes ont t certifis sans rserve. Il est alors normal
qu loccasion dauditions parlementaires, des comptes plus dtaills soient demands aux ministres
concerns et leurs secrtaires gnraux.
Le mme scepticisme vis--vis des audits comptables et financiers, voire de la
certification elle-mme, est constat auprs des auditeurs externes, qui considrent cette fonction
comme indispensable, exigeant des qualifications adaptes, mais de moindre intrt pour les dcideurs
politiques que ne le sont les conclusions des audits de performance et les travaux dvaluation. Ainsi,
quelques exceptions prs, le GAO a-t-il progressivement abandonn la mission mme de certification
des comptes aux Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences. De mme, les services
de la vrificatrice gnrale du Canada constatent que, chaque anne, la prsentation au Parlement du
rapport de certification des comptes de lEtat fdral ne donne pas lieu des dbats.
3. Au-del des audits financiers, la nature des audits est variable
Les audits comptables et financiers sont lun des volets de lactivit des auditeurs
internes, de mme que la certification ne reprsente quune part minoritaire des travaux des auditeurs
externes. Le reste des travaux conduits par les diffrentes entits relve pour lessentiel de la catgorie
des audits de performance.
Les audits de performance sont partout rgis par des normes distinctes de celles qui
sappliquent aux audits financiers. Ces normes ne sont gnralement pas la transposition directe de
rfrentiels utiliss dans le secteur priv, mais relvent plutt dun corpus ad hoc tenant compte du
rle central de la performance dans le pilotage des politiques publiques, en particulier des
considrations dconomie, defficience et defficacit.
Le primtre des audits de performance englobe des objets, des approches et des
problmatiques particulirement larges et diverses, parmi lesquelles :
- l'conomie, lefficience et lefficacit des entits et des programmes publics : les audits
correspondants sintitulent audits de performance (Etats-Unis, Pays-Bas, Commission
europenne), value for money audits (Royaume-Uni), vrifications de gestion (Canada).
Ils consistent mettre en relation cots, objectifs et rsultats et visent clairer les
dcideurs politiques sur la performance des politiques publiques ;
- le contrle interne : les audits portant sur le contrle interne visent donner aux
responsables de lentit concerne lassurance que le contrle interne concourt au
respect des rgles en vigueur, un emploi optimal des ressources et la ralisation des
objectifs fixs ;
- la rgularit : les audits portant sur la rgularit visent donner lassurance que lentit
concerne respecte les rgles en vigueur, notamment lorsque ces dernires visent
encadrer et optimiser lallocation des ressources et les performances de
lorganisation ;

- Rapport, page 34 - la prospective : les audits dimension prospective visent identifier des enjeux venir
et sassurer que lentit concerne est en mesure de sy confronter.
Si la mthodologie gnrale est la mme que pour laudit comptable et financier, savoir
la documentation des constats, la justification des recommandations ou encore la contradiction avec
les services audits, les audits de performance dpassent la seule fonction comptable et financire pour
embrasser lensemble des fonctions de lorganisation audite. Il en rsulte que, certaines exceptions
prs comme les Pays-Bas, les audits de performance sont toujours prsents comme lactivit suscitant
le plus dintrt de la part des responsables politiques et notamment parlementaires.
Malgr cet intrt suscit auprs des responsables politiques, les audits de performance
sont une activit sujette une programmation plus alatoire que le sont les audits comptables et
financiers. Ces derniers sont en effet systmatiques, rendus obligatoires de fait par lintervention de
lauditeur externe au stade de la certification des comptes. A linverse, aucune disposition ne permet
dimposer un caractre systmatique et exhaustif lactivit daudit des performances dune
organisation
Les audits de performance ne font pas appel aux mmes qualifications que les audits
comptables et financiers :
- toutes les entits daudit rencontres par la mission ont indiqu que, tandis que les
auditeurs comptables et financiers ont des profils trs spcialiss similaires ceux des
auditeurs des cabinets privs, les personnes affectes aux audits de performance
mobilisent des comptences beaucoup plus larges, diverses et, dans certains cas,
techniques : il sagit majoritairement dconomistes, mais aussi dingnieurs mme de
manier des outils de calcul conomique ou encore de personnes ayant toute autre
spcialit mais dont les facults danalyse sont avres. Les auditeurs de performance
sont plus souvent recruts aprs une exprience pralable que ne le sont les auditeurs
comptables et financiers, souvent jeunes diplms de luniversit ;
- de cette diffrence de profil entre auditeurs comptables et financiers et auditeurs de
performance, il rsulte que les audits de performance sont une activit plus proche de
lvaluation en termes de comptences mobilises quils ne le sont des audits
comptables et financiers. Seules les garanties dindpendance dont disposent les
auditeurs de performance, notamment dans la dtermination de leur programme de
travail, les diffrencient des valuateurs lesquels, au contraire des auditeurs, ont
vocation tre disposition des responsables oprationnels pour les aider amliorer
les performances de leur organisation ou des politiques publiques de leur comptence ;
- si les entits daudit interne ou externe ne pratiquent quasiment jamais la polyvalence
entre audits comptables et financiers et audits de performances, les deux activits sont
nanmoins exerces au sein dune mme entit dans la mesure o elles recourent des
outils et des mthodes similaires, se fondent sur les mmes prrogatives et le mme
principe dindpendance et se rfrent au mme corpus de normes dontologiques et
professionnelles.
Comme cela a dj t mentionn en introduction, la distinction mthodologique entre
audit de performance et valuation est moins nette. Lexprience canadienne en fournit une illustration
significative ; les vrifications de gestion ralises par lauditeur externe sont considres comme des
audits de performance, alors que les examens stratgiques superviss par le Conseil du trsor sont des
valuations. Pour autant, les dmarches globales ne diffrent pas sensiblement.

- Rapport, page 35 Si lon tente de caractriser plus prcisment ces deux approches, trois critres de
diffrenciation peuvent tre examins :
- le point dapplication des audits de performance serait de manire privilgie les
organisations et les processus publics, alors que lvaluation se situerait plutt au
niveau des politiques publiques. Les programmes relvent des deux dmarches, mais
laudit de performance dun programme, limage de la doctrine labore par le
Comit interministriel daudit des programmes (CIAP) en France, na pas se
prononcer sur le bien fond du niveau de performance ralise, ni sur la nature des
choix stratgiques et des objectifs ;
- le destinataire de laudit est le responsable ministriel ou de lagence, alors que le
processus dvaluation est impuls au niveau interministriel par les autorits
budgtaires ou en charge du pilotage de la performance globale. Lexception est
constitue par lauto-valuation des ministres comme aux Pays-Bas ;
- laudit de performance est encadr par les normes internationales applicables laudit
interne, alors que lvaluation fait lobjet de rgles spcifiques par pays. A cet gard,
laudit se distingue de lvaluation par le caractre impratif de lindpendance vis-vis des services oprationnels. De plus, les rapports dvaluation sont trs gnralement
considrs comme des documents budgtaires et, ce titre, ne sont pas publics en
dehors de lexcutif.
4. Les missions de conseil, pas toujours rpandues, sont mme parfois exclues
Si les activits de conseil sont intgres au champ de laudit au mme titre que les
activits dassurance, la mission a constat une rticence frquente vis--vis de ce type de travaux,
considrs comme porteurs du risque datteindre lindpendance des auditeurs internes.
Dune manire gnrale, les auditeurs internes font dautant plus de conseils quils sont
proches de lchelon oprationnel. Ainsi, au sein de ladministration canadienne, les auditeurs internes
des ministres consacrent-ils au conseil une part de leurs ressources suprieure celle qualloue le
bureau du contrleur gnral. Au sein de la Commission europenne, les interlocuteurs de la mission
au sein de lInternal Audit Capacity de la direction gnrale charge de la politique rgionale ont
indiqu la mission consacrer 50% de leurs ressources des activits de conseil, tandis que le service
central daudit interne de la Commission se consacre quasi-exclusivement des activits dassurance.
Dans ces conditions, le conseil ressortit le plus souvent, plus encore dailleurs qu des
partenaires issus du secteur priv, des entits ddies qui, nayant pas dattributions dans le champ
de laudit, peuvent assurer pour le compte des dcideurs politiques ou administratifs des activits de
conseil sans se heurter des obstacles dontologiques particuliers. Cest le cas, par exemple, du
Conseil scientifique pour les politiques publiques aux Pays-Bas ou des agences ESV et Statskontoret
en Sude.
Au-del, les missions de conseil stratgique portant sur le long terme et qui, ce titre,
relvent plus de la prospective sont souvent le fait dentits spcialises dont le fonctionnement
sapparente plus celui dun laboratoire de recherche ou dun centre danalyse qu celui dun service
daudit. Tel est le cas dentits non rencontres par la mission comme la Strategy Unit rattache au
ministre britannique des finances ou du Conseil scientifique des politiques publiques relevant du
premier ministre nerlandais.

- Rapport, page 36 -

C.

Les services daudit prsentent de fortes garanties dindpendance et un


grand professionnalisme
1. Les mthodes de travail sont normalises par rfrence aux rfrentiels
internationaux

Laudit est un processus systmatique, indpendant et document permettant de recueillir


des informations objectives pour dterminer dans quelle mesure une entit satisfait aux exigences dun
rfrentiel. Le monde de laudit se caractrise donc par la rfrence systmatique des normes,
souvent dictes lchelle internationale, qui sappliquent aux audits de conformit comme aux
audits de performance. Le tableau ci-aprs en donne un aperu.
Tableau 2 Exemples de rfrentiels et normes professionnelles dans le monde de laudit
Catgorie
Contrle
interne

Contrle
interne

Contrle
interne

Audit
interne

Audit
externe

Rfrentiel
Commentaires
Committee Of
Sponsoring
Le rfrentiel COSO a fait lobjet dune large diffusion depuis que la loi
Organizations of the
Sarbanes-Oxley aux Etats-Unis a impos aux entreprises dadopter un
Treadway Commission rfrentiel de contrle interne.
(COSO)
Le rfrentiel CoCo est issu dun rapport intituled Guidance for Report,
Criteria of Control
publi en 1995 par le Canadian Institute of Chartered Accountants afin
de surmonter certaines difficults de comprhension et dapplication du
(CoCo)
rfrentiel COSO.
Le Turnbull Guidance est un rfrentiel publi en 1999 par le rgulateur
britannique Financial Reporting Council. Il est admis par la loi SarbanesTurnbull Guidance
Oxley comme un rfrentiel admissible pour rpondre aux obligations
lgales simposant aux entreprises aux Etats-Unis.
LISPPIA est un rfrentiel dict par lInternational Accounting
International
Standard Board, instance de normalisation rattache lInstitute of
Standards for the
Internal Auditors (IIA), organisation professionnelle internationale des
Professional Practice auditeurs internes. Le rfrentiel simpose tous les Certified Internal
of Internal Auditing
Auditors (CIA) dans le secteur priv et les Certified Government
Auditing Professionals (CGAP) dans le secteur public.
LISA est le rfrentiel suivi par les commissaires aux comptes pour la
certification des comptes et donc galement pour les audits comptables et
financiers pralables la certification. Propre la fonction comptable et
International
financire, elle est dicte lInternational Federation of Accountants
Standards on Auditing (IFAC). Elle peut galement tre suivie par les auditeurs externes du
(ISA)
secteur public, regroups lchelle internationale au sein de
lInternational Organization of Supreme Audit Institution (INTOSAI).
Par exemple, la Cour des comptes y fait rfrence dans sa nouvelle
mission de certification des comptes de lEtat.

Tous les services daudit rencontrs par la mission encadrent leurs travaux par des normes
dclinant plus ou moins explicitement et avec plus ou moins dexhaustivit les normes internationales
en vigueur dans le champ de la comptabilit, du contrle interne et de laudit interne.
Les rfrences aux normes issues des rfrentiels en vigueur dans le secteur priv sont
toutefois variables dun pays lautre :
- dans certains cas, comme pour la Commission europenne ou le Canada, les auditeurs
font directement rfrence ces normes, qui ne sont compltes que par les rgles de
droit positif encadrant lactivit des entits concernes. Le seul lment de transposition
consiste, par exemple pour le service daudit interne de la Commission, se doter dune
charte dclinant et explicitant les normes applicables ;

- Rapport, page 37 - dans dautres cas, il est fait une rfrence explicite aux normes en vigueur dans le
secteur priv, mais celles-ci sont amnages et compltes pour tenir compte des
spcificits de laction administrative. Le corpus issu de ce processus de transposition
est rassembl et mis en cohrence de faon autonome par rapport aux normes en
vigueur dans le secteur priv. Ainsi, au Royaume-Uni, les Government Internal Audit
Standards constituent-ils un corpus complet, non un simple complment de rfrentiels
dapplication plus large ;
- aux Etats-Unis, les Generally Accepted Government Auditing Standards ou Yellow
Book, constituent un corpus propre aux administrations publiques et ne dclinant pas les
normes en vigueur dans le secteur priv. Il est toutefois prcis au sein mme du Yellow
Book que les normes du secteur priv sappliquent chaque fois quelles nentrent pas en
contradiction avec celles issues du Yellow Book.
Dans certains pays, le cadre normatif est unifi et partag par les auditeurs externes et les
auditeurs internes. Cest le cas, aux Etats-Unis, des normes rassembles dans le Yellow Book, tabli
sous la supervision du GAO et qui simposent tous les auditeurs internes aux diffrents chelons de
ladministration des Etats-Unis : chelon fdral, chelon des Etats et chelons territoriaux infrieurs
celui de lEtat.
Les principales consquences de la normalisation des activits daudit sont les suivantes :
- lindpendance des auditeurs implique quils laborent eux-mmes leur programme de
travail, sans recevoir cet effet dinstructions des responsables des entits concernes,
et en se fondant sur une analyse pralable des risques identifis dans les organisations
audites ;
- systmatique et exhaustive, lapprciation des risques sert de fondement aux
programmes de travail labors par les comits daudit. Elle peut donner lieu des
changes entre auditeurs internes et auditeurs externes, ainsi qu des consultations
avec les diffrentes parties en prsence, en particulier lencadrement suprieur du
ministre ou de lagence ainsi que les commissions comptentes du Parlement ;
- les normes imposent lobjectivit des auditeurs, garanti par une documentation
rigoureuse des constats et le caractre contradictoire de la procdure daudit ;
- enfin, les normes imposent une assurance qualit des services daudit, ralise au
minimum tous les cinq ans par un prestataire extrieur slectionn soit par lentit
daudit elle-mme, soit par son autorit de supervision en loccurrence, dans la
majorit des cas, un comit daudit.
2. Lindpendance est garantie par les textes lgislatifs et rglementaires et, dans la
plupart des cas, par la publicit des rapports
Les normes internationales de laudit interne imposent que, pour assurer leur
indpendance vis--vis des services oprationnels, les services daudit interne soient rattachs un
responsable ayant autorit sur lensemble de lorganisation :
- cette condition est vrifie dans quasiment tous les pays visits (cf. supra), les services
ministriels daudit interne tant rattachs le plus souvent des secrtaires gnraux
ayant autorit sur lensemble du ministre ou, dans les directions gnrales de la
Commission europenne, aux directeurs gnraux eux-mmes. Dans les agences de
ladministration sudoise dotes de conseil dadministration, les services daudit interne
ne sont pas rattachs au directeur gnral de lagence, mais au conseil dadministration
lui-mme ;

- Rapport, page 38 - le service de vrification du bureau du contrleur gnral du Canada est partie
intgrante dune entit disposant elle-mme de fortes garanties dindpendance vis-vis du reste de ladministration et qui rend des comptes au Conseil du Trsor, comit
interministriel exerant les responsabilits politiques en matire budgtaire pour le
compte du chef du Gouvernement ;
- le service daudit interne de la Commission europenne fait exception la norme
dindpendance : il est en effet rattach, non au Prsident de la Commission, seul
responsable ayant autorit sur lensemble de la Commission, mais lun des viceprsidents de la Commission, qui dispose galement dans ses attributions de
ladministration gnrale et des systmes dinformation, mais na pas autorit sur les
directions gnrales oprationnelles ;
- les Inspectors Generals amricains sont dans une position singulire puisque, pour
39 dentre eux, ceux des dpartements ministriels et des agences les plus importantes,
ils rendent des comptes non une instance interne leur entit de rattachement, mais
directement au Prsident des Etats-Unis, qui les a nomm aprs avis et consentement du
Snat. Ces modalits particulires de nomination, qui ne font pas intervenir le ministre
ou le directeur gnral concern, contribuent positionner les Inspectors Generals
mi-chemin entre laudit interne et laudit externe.
Un autre principe rgissant laudit interne est la libre dtermination par lauditeur de son
programme de travail. Ce principe est scrupuleusement respect partout, mme si, dans les faits,
llaboration du programme de travail donne lieu de larges consultations qui permettent lauditeur
interne de recueillir des suggestions, souvent suivies dailleurs, notamment lorsquelles manent du
Parlement.
La publicit du programme de travail et des rapports est une garantie dindpendance non
ngligeable. Tous les auditeurs internes des pays visits ne publient pas leurs rapports :
- ainsi les auditeurs internes de la Commission europenne ne les publient-ils pas de
faon prserver la confiance dans leurs relations avec les services audits ;
- linverse, la publication des rapports des Inspectors Generals amricains est
obligatoire de par la loi. Il ny est drog quen prsence dinformations personnelles
ou de donnes faisant lobjet dune classification au titre du secret dfense ;
- dans certains cas, les rapports daudit interne ne sont pas rendus publics a priori mais
sont accessibles au public en vertu des dispositions lgislatives garantissant laccs aux
documents administratifs.
Dune manire gnrale, ce sont les comits daudit qui simposent comme le dispositif le
plus rpandu pour assurer lindpendance des auditeurs internes dans ladministration :
- les comits daudit sont obligatoires et gnraliss dans plusieurs pays visits par la
mission : il en existe ainsi dans tous les ministres au Canada, au Royaume-Uni et aux
Pays-Bas, en gnral prsids par les secrtaires gnraux. La Commission europenne
sest dote dun comit de suivi des audits prsid par le commissaire comptent. En
revanche, les comits daudit ne sont obligatoires ni aux Etats-Unis, ni en Sude ;
- lorsque les comits daudit sont obligatoires, il est partout prvu quils doivent
comporter une majorit de membres extrieurs lentit concerne : en Sude, il peut
toutefois sagir de directeurs gnraux dautres agences administratives, tandis quau
Canada ou au Royaume-Uni, par exemple, les personnalits extrieures ne doivent
exercer aucune fonction dans ladministration ;

- Rapport, page 39 - encore une fois, lorsque les comits daudit sont obligatoires, les personnalits
extrieures qui y sont associes sont rmunres, parfois trs gnreusement (par ex.
1 500 dollars canadiens pour les personnalits extrieures membres des comits
ministriels daudit sudois). Toutefois, leur rmunration globale dpend de la
frquence des runions, trs variable dun pays lautre : de trois quatre runions par
an en Sude, jusqu 20 ou 30 journes de travail par an pour les comits daudit
canadiens ;
- dans tous les cas, les comits daudit, qui nexercent quune comptence consultative,
ont pour fonction dapprouver le programme de travail des auditeurs internes, sont
destinataires de leurs rapports et doivent veiller leur indpendance ;
- en prsence de comits ministriels daudit obligatoires, un comit daudit central est
charg de veiller lindpendance des auditeurs internes lchelle interministrielle ;
- les Etats-Unis ont mis en place un dispositif original pour veiller lindpendance des
Inspectors Generals : outre les voies de recours auprs du Congrs, ceux-ci peuvent
faire appel des instances collgiales places auprs du Prsident des Etats-Unis qui
ont comptence pour connatre des atteintes lindpendance des Inspectors Generals
de la part du pouvoir politique. Toutefois, ces instances nont ce jour dautre
fondement juridique quun dcret prsidentiel. Un projet de loi en cours dexamen
prvoit de leur donner un fondement lgislatif.
3. Le professionnalisme est garanti par la certification des auditeurs et de la qualit
de leurs travaux, le cas chant via lautovaluation.
Dans la plupart des pays, la professionnalisation des auditeurs se traduit par des
conditions demploi et, surtout, de rmunration plus avantageuses que les emplois administratifs
ordinaires de niveau correspondant :
- au Royaume-Uni, il est considr que les auditeurs internes des ministres ont fait
lobjet dun investissement en qualification qui justifie que lon les rmunre un
niveau lev de faon prvenir la tentation du dpart dans le secteur priv ;
- le Canada sefforce actuellement de rattacher les auditeurs internes de son
administration une filire spcifique qui rendrait la fonction aussi attractive que lest,
par exemple, celle dconomiste dans ladministration fdrale canadienne.
La professionnalisation et les avantages de rmunration trouvent toutefois leur
contrepartie dans la faible mobilit des auditeurs au sein de ladministration. Dans tous les pays
visits, il a t constat que le taux de rotation externe des services daudit interne tait faible, de
mme que celui des institutions suprieures de contrle, o il est souvent rduit quelques pourcents.
Lorsque les auditeurs quittent un service ministriel daudit interne, cest souvent pour aller prendre
des responsabilits plus leves dans le service daudit interne dun autre ministre ou pour rejoindre
un cabinet daudit dans le secteur priv.
Les services daudit interne sassurent de leur qualit par une autovaluation et par une
certification par un organisme externe :
- un exemple dautovaluation est donn au Canada, o les services daudit interne sont
tenus chaque anne de mesurer leur avancement dans la mise en uvre de la politique
de laudit interne dfinie par le secrtariat du Conseil du Trsor, notamment sagissant
de leur indpendance, de leur professionnalisme et de la qualit des ressources
humaines. Les rsultats de cette autovaluation sont utiliss par le bureau du contrleur
gnral des fins de conduite du changement sur la fonction daudit interne ;
- les certifications externes mobilisent les institutions suprieures de contrle, dautres
services daudit interne ladministration ou des prestataires issu du secteur priv.
Cette certification externe est impose par les normes applicables lactivit daudit
interne.

- Rapport, page 40 4. Les travaux daudit peuvent gnralement tre sous-traits au secteur priv
Dans la plupart des pays rencontrs, les services daudit interne ou externe recourent
ponctuellement la sous-traitance au secteur priv pour rpondre diffrents besoins :
- dans certains cas, la sous-traitance concerne certains audits dans leur ensemble,
notamment les audits pralables la certification des comptes : aux Etats-Unis, il est
estim que deux tiers des Inspector General Offices sous-traitent la certification des
comptes de leur dpartement ministriel ou de leur agence un cabinet du secteur priv,
dans le cadre de marchs-cadres ;
- mais le plus souvent, aussi bien pour laudit interne que pour laudit externe, le recours
au secteur priv vise avant tout combler certaines lacunes techniques des services
concerns : il est ainsi fait appel des auditeurs du secteur priv dans le cadre daudits
de systmes dinformation ou daudits de grands projets prsentant des difficults
techniques particulires ;
- une troisime variante du recours des cabinets daudit priv concerne les missions
dvaluation, souvent articules avec la fonction budgtaire, qui peuvent donner lieu
la sollicitation dauditeurs privs dans le cadre de prestations dassistance et de conseil ;
- enfin, certaines entits, comme le NAO britannique, recourent au secteur priv pour
assurer des changes sur les mthodes de travail et sur les enjeux de gestion : les
expriences des auditeurs issus du secteur priv sont mises profit pour dvelopper les
comptences de leurs homologues au sein du NAO.

D.

Lvaluation est le domaine o les progrs les plus importants restent


accomplir

De lavis des interlocuteurs rencontrs par la mission, les rformes budgtaires mises en
uvre dans certains des pays visits ds le dbut des annes 1990 nont pas produit les effets
escompts en termes damlioration des performances des politiques publiques. La mise en place
dobjectifs et dindicateurs de performance, par exemple dans le cadre du Government Performance
Results Act de 1993 aux Etats-Unis ou plus rcemment suite aux rformes budgtaires mises en uvre
aux Pays-Bas, sest progressivement transforme en un exercice purement formel faisant la part belle
la bureaucratie et une abondance de documents (plans stratgiques, rapports de performance) dont la
porte relle est conteste. En dpit de progrs notables quant la transparence de laction publique,
les chantiers mis en uvre nont pas provoqu damlioration significative de lefficience et de
lefficacit des politiques publiques elles-mmes.
En raction, plusieurs pays ont souhait mettre niveau lvaluation des politiques
publiques, le plus souvent en sappuyant sur les entits charges du budget, dans une logique de
contre-expertise sur lefficience et lefficacit des politiques publiques pilotes par les ministres
notamment afin de nourrir les ngociations budgtaires. Lvaluation est partout conue comme un
dispositif au service du pouvoir excutif pour lclairer sur la performance publique et mieux rendre
des comptes au Parlement.
Alors que lvaluation est longtemps reste une discipline indiffrencie, des efforts
importants ont t faits pour distinguer diffrentes formes dvaluation et en prciser la mthodologie :
- les Pays-Bas, le Canada ou la Commission europenne mettent en avant que
lvaluation des politiques publiques est avant tout interne et, ce titre, relve de la
responsabilit des ministres et de leurs services. Lautovaluation est donc la rgle avec
les examens stratgiques conduits par les ministres canadiens ou lanalyse des
politiques publiques imposes aux ministres nerlandais. Au sein de la Commission,
lautovaluation est galement la rgle puisque les travaux dvaluation incombent au
premier chef aux directions gnrales sagissant des politiques publiques de leur
comptence ;

- Rapport, page 41 - toutefois, le renforcement de lvaluation dcoule aussi de son externalisation par
rapport aux services oprationnels. De plus en plus, lautovaluation est complte par
des travaux dvaluation externe qui en sont le contrepoint. Ainsi des revues
stratgiques interministrielles mises en uvre aux Pays-Bas ou des revues de priorit
conduites au Royaume-Uni avec lappui de la Prime Minister Delivery Unit. Dans les
deux cas, il sagit dassocier au sein dune quipe formellement indpendante du
ministre concern, des personnes issues, dune part, de ce ministre, dautre part du
ministre des finances ou de toute autre entit comptente pour lvaluation externe et,
enfin, des personnalits extrieures ladministration et prsentant toutes les garanties
ncessaires dindpendance et dautorit intellectuelle ;
- quelle soit interne ou externe, lvaluation fait lobjet dun encadrement
mthodologique de plus en plus affirm, grce des services spcialiss et
professionnaliss dont la comptence est interministrielle et qui assurent auprs des
quipes dvaluateur des fonctions dassistance technique, de secrtariat, voire de
rapporteur : cest le cas de linspection des finances, composante de la direction
gnrale du budget du ministre des finances, aux Pays-Bas, mais aussi de la Prime
Minister Delivery Unit au Royaume-Uni, des services spcialiss de lOffice of
Management and Budget, rattach au Prsident des Etats-Unis ou encore de lagence
administrative ESV en Sude, comptente pour lvaluation des organisations. Toutes
ces structures recourent de faon croissante aux outils statistiques, lanalyse socioconomique et aux calculs financiers, afin dtablir rigoureusement les bilans
cots/avantages de diffrents scnarios.
Lvaluation peut donner lieu des rapports publics, mme lorsquelle relve du pouvoir
excutif, dans une logique de transparence :
- ainsi les revues stratgiques aux Pays-Bas donnent-elles lieu des rapports transmis au
Parlement et prsents au public par la commission dvaluation indpendante ;
- toutefois, lvaluation est le plus souvent un instrument disposition du pouvoir
excutif et les documents quelle produit ont alors le statut de documents de travail
tablis dans le cadre de la procdure budgtaire. Dans ce cas, les travaux dvaluation,
dont la sensibilit politique est leve, ne sont pas rendus publics ;
- tout au plus est-il rendu compte de certains rsultats des travaux dvaluation sur des
sites Web spcialement mis en place cet effet, comme www.expectmore.gov aux
Etats-Unis.
Le rattachement des services assurant lencadrement mthodologique de lvaluation et,
dans certains cas, les missions dvaluation externe elles-mmes est variable dun pays lautre :
- le point commun est gnralement la proximit davec la fonction budgtaire, quil
sagisse aux Etats-Unis de lOffice of Management and Budget, dont cest le cur de
mtier, de linspection des finances nerlandaise, qui est une composante de la direction
gnrale du budget, de lagence sudoise ESV, qui assure le suivi de lexcution
budgtaire et la tenue de la comptabilit, ou encore des services dvaluation rattachs
au secrtariat du Conseil du Trsor au Canada. La mission a constat partout une trs
forte intgration entre la fonction budgtaire, la fonction dvaluation justement
dveloppe pour combler les lacunes du pilotage par la performance et la fonction de
coordination de la politique daudit, au sein du ministre des finances ou de lentit
charge de la politique budgtaire 28 , non auprs du chef du Gouvernement ;

28

Par exemple le Conseil du Trsor au Canada ou lOffice of Management and Budget aux Etats-Unis.

- Rapport, page 42 - le positionnement de la Prime Minister Delivery Unit au Royaume-Uni est le plus
original : initialement service du Premier ministre, elle a t rcemment transfre au
ministre des finances pour y contribuer au dveloppement du pilotage des politiques
publiques par la performance et y appuyer les travaux dvaluation externe de ces
politiques publiques. Elle conserve toutefois le titre de service du Premier ministre de
faon signifier lensemble de ladministration sa comptence interministrielle et sa
contribution au pilotage et lvaluation de lensemble des politiques publiques
relevant de lchelon central ;
- dans tous les cas, les fonctions dvaluation, mme fragiles ou balbutiantes, sont trs
nettement distinctes des fonctions daudit interne. Lauditeur interne est indpendant
dans llaboration de son programme de travail comme dans la conduite de ses travaux
et la formulation de ses recommandations. Lvaluateur, lui aussi indpendant dans la
conduite de ses investigations et la formulation de ses conclusions, est nanmoins plac
sous lautorit des responsables politiques et leur rend des comptes sur ses travaux et
ses conclusions. Son indpendance est donc moindre que celle de lauditeur interne,
sans pour autant que la mthodologie applique soit ncessairement moins rigoureuse.

- Rapport, page 43 -

CONCLUSION
Les cinq pays de lchantillon examin par la mission, ainsi que la Commission
europenne, montrent que le dveloppement de laudit et de lvaluation relve dune volution
gnrale commune lensemble des administrations des pays dvelopps.
Laudit se structure autour des fonctions daudit externe, de la comptence des
institutions suprieures de contrle des finances publiques, et daudit interne, qui bnficie au sein
mme de ladministration dun degr lev dindpendance et mobilise des outils et des mthodes de
plus en plus professionnaliss. Lvaluation, dispositif au service du pouvoir excutif pour lclairer
sur la performance publique et mieux rendre des comptes au Parlement, se dveloppe lchelle
interministrielle afin den renforcer limpartialit et de mieux concourir aux arbitrages budgtaires.
Le dveloppement des fonctions daudit sinscrit dans le cadre dun modle plus gnral
de gestion publique proche de celui des entreprises prives : autonomie accrue consentie aux
gestionnaires ; dveloppement, en contrepartie, dune fonction daudit interne indpendante afin de
sassurer de la qualit du contrle interne ; mise en place de comits daudit afin de superviser cette
fonction daudit interne et den assurer lindpendance ; certification des comptes par un auditeur
externe.
Sur tous ces points, sauf la certification des comptes, ladministration franaise est en
retard par rapport ses homologues trangres. Des rflexions seront donc conduire sur
lorganisation du contrle interne et de la fonction daudit interne lchelle de lensemble de
ladministration de lEtat.

Fait Paris, le 08 dcembre 2008

Linspecteur gnral des finances

Linspecteur des finances

Henri GUILLAUME

Nicolas COLIN

- Rapport, page 44 -

PICE JOINTE

SCHMA COMPARATIF

- Rapport, page 45 -

Admin.
gnrale

IAS (CE)

ESV (SW)

SK (SW)
SCT (CA)
PCIE (EU)

BCG (CA)

Budget

OMB (EU)
PMDU (RU)

ACR (RU)

IF (PB)

DCA (PB)

DGB (CE)

Ministres

SAI (tous)

Audit

SU (RU)

IG (EU)

DAF (tous)

Evaluation

En France : budget = DB ; administration gnrale = DGFiP + DGAFP + DGME.

ACR : unit de lassurance, du contrle


et des risques. BCG : bureau du
contrleur gnral. DAF : direction des
affaires financires. DCA : direction de
la coordination de laudit. DGB :
direction gnrale du budget. ESV :
agence de la gestion financire
(Ekonomistyrningsverket). IAS : service
daudit interne. IF : inspection des
finances. IG : Inspectors Generals.
OMB : Office of Management and
Budget. PCIE : Presidential Council on
Integrity and Efficiency. PMDU : Prime
Minister Delivery Unit. SAI : services
daudit interne. SCT : secrtariat du
Conseil du Trsor. SK : agence de la
gestion publique (Statskontoret). SU :
Strategy Unit.

Conseil

ANNEXES

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE 1 : LE CANADA
ANNEXE 2 : LES TATS-UNIS
ANNEXE 3 : LES PAYS-BAS
ANNEXE 4 : LE ROYAUME-UNI
ANNEXE 5 : LA SUDE
ANNEXE 6 : LA COMMISSION EUROPENNE
ANNEXE 7 : LISTE DES PERSONNES RENCONTRES

ANNEXE 1

LE CANADA

SOMMAIRE

I.

POSITIONNEMENT DES DIFFRENTES FONCTIONS...................................................... 1


A.
B.
C.
D.
E.

LES MINISTRES....................................................................................................................... 1
LE CONSEIL DU TRSOR ET LES MINISTRES AYANT DES ATTRIBUTIONS FINANCIRES ......... 2
LE PREMIER MINISTRE ............................................................................................................. 5
LAUDITEUR EXTERNE : LE BUREAU DE LA VRIFICATRICE GNRALE .................................. 5
LE PARLEMENT ....................................................................................................................... 6
LAUDIT .................................................................................................................................... 6

II.
A.
1.
2.
3.
B.
1.
2.
3.
4.
5.
III.

LAUDIT EXTERNE ................................................................................................................... 6


Les missions............................................................................................................................. 6
Les outils et mthodes de travail ............................................................................................. 8
La qualit des travaux ........................................................................................................... 10
LAUDIT INTERNE .................................................................................................................. 12
Le bureau du Contrleur gnral.......................................................................................... 12
La politique daudit interne................................................................................................... 12
Les rfrentiels applicables................................................................................................... 15
Les comits ministriels daudit ............................................................................................ 20
Elments de typologie............................................................................................................ 24
LVALUATION.................................................................................................................... 25

A.
B.
1.
2.
3.

LE PILOTAGE DES POLITIQUES PUBLIQUES ............................................................................ 25


LES EXAMENS STRATGIQUES ............................................................................................... 26
Procdure .............................................................................................................................. 26
Mthode ................................................................................................................................. 26
Bilan dtape ......................................................................................................................... 27

CONCLUSION.................................................................................................................................... 27
PIECE JOINTE N1 : DOCUMENTS RELATIFS LA POLITIQUE DAUDIT INTERNE .. 28
PIECE JOINTE N2 : SCHMA GNRAL DORGANISATION ............................................. 30

- Annexe 1, page 1 -

A loccasion dun sjour de deux jours Ottawa, la mission a rencontr des interlocuteurs
au sein de diffrentes structures de ladministration fdrale canadienne : le bureau du contrleur
gnral, le secrtariat du Conseil du Trsor, le service daudit interne du ministre de lnergie et des
ressources naturelles, le bureau de la vrificatrice gnrale.
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel canadien du point de vue de laudit
et de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit, puis
de lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux et
encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme canadien tel quapprhend par la mission.
Au Canada, le terme d audit est exclusivement anglophone. Il est traduit en franais,
langue officielle de ladministration fdrale au mme titre que langlais, par le terme de
vrification . Dans le prsent document, le terme de vrification est donc synonyme de celui
d audit . Il ne doit pas tre confondu avec la vrification au sens o lemploie ladministration
franaise.
I.

POSITIONNEMENT DES DIFFRENTES FONCTIONS

A.

Les ministres

Ladministration fdrale canadienne comprend trois catgories dentits : les ministres,


les organismes et les socits dtat.
Chaque entit de ladministration fdrale est place sous lautorit dun administrateur
gnral. Dans les ministres, ladministrateur gnral porte le titre de sous-ministre et rend compte au
ministre, membre du cabinet. Ladministrateur gnral remplit galement les fonctions
dadministrateur des comptes telles que dfinies par la loi sur la gestion des finances publiques.
Comme lindique lencadr ci-aprs, ladministrateur des comptes rend directement des
comptes devant le Parlement, notamment sagissant de lexcution de la dpense, du contrle interne,
de ltablissement des comptes et de ladministration gnrale du ministre.
Encadr Lobligation de rendre des comptes devant le Parlement
Responsabilit de ladministrateur des comptes dans le cadre des attributions du ministre et de son obligation de rendre
compte
16.4 (1) Dans le cadre des attributions du ministre comptent notamment en ce qui concerne la gestion et la direction du
ministre et de son obligation de rendre compte au Parlement, ladministrateur des comptes vis la partie I de lannexe
VI est comptable devant les comits comptents du Snat et de la Chambre des communes :
a) des mesures prises pour que les ressources du ministre soient affectes de faon raliser les programmes de
celui-ci, en conformit avec les rgles et mthodes administratives applicables;
b) des mesures prises pour que le ministre soit dot de mcanismes de contrle interne efficaces;
c) de la signature des comptes qui doivent tre tenus pour ltablissement des Comptes publics viss larticle 64;
d) de lexercice des autres attributions spcifiques relatives ladministration du ministre qui lui sont confres
sous le rgime dune loi fdrale.
Source : Loi sur la gestion des finances publiques, partie I.1 (vrification interne et administrateurs des comptes).

Auprs de chaque sous-ministre est plac un comit de vrification, dont les missions
sont consultatives et dont la composition comprend obligatoirement une majorit de personnalits
indpendantes extrieures ladministration fdrale, dont le prsident du comit daudit. Lencadr
ci-aprs prcise le statut des comits de vrification.

- Annexe 1, page 2 Encadr Les comits ministriels de vrification


PARTIE I.1 VRIFICATION INTERNE ET ADMINISTRATEURS DES COMPTES
Prise des mesures ncessaires la vrification interne 16.1 Ladministrateur gnral ou le premier dirigeant veille la
prise des mesures propres assurer laccomplissement, au sein du ministre, de la vrification interne rpondant aux
besoins de celui-ci.
Constitution dun comit de vrification 16.2 Sous rserve des instructions que peut donner le Conseil du Trsor en vertu
de lalina 7(1)e.2) et sauf disposition contraire de celles-ci, il incombe ladministrateur gnral ou au premier dirigeant
de chaque ministre de constituer un comit de vrification.
Nomination 16.21 (1) Le Conseil du Trsor peut, sur recommandation du prsident du Conseil du Trsor, nommer titre
de membre de tout comit de vrification constitu au titre de larticle 16.2, toute personne qui noccupe pas de poste au sein
de ladministration publique fdrale et qui possde les qualits exiges par ses instructions.
Dure du mandat (2) Le membre du comit de vrification ainsi nomm occupe son poste titre amovible pour un mandat
dau plus quatre ans renouvelable une seule fois.
Rmunration et indemnits (3) Il a droit la rmunration et aux indemnits fixes par le Conseil du Trsor.
Source : Loi sur la gestion des finances publiques, partie I.1 (vrification interne et administrateurs des comptes).

Chaque sous-ministre dispose galement auprs de lui dun service de vrification interne
(Internal Audit Unit), plac sous la direction du dirigeant principal de vrification (Chief Audit
Officer).
A lheure actuelle, seuls les comptes consolids de ltat fdral font lobjet dune
certification par la Vrificatrice gnrale, auditeur externe de ladministration fdrale. Mais le
Conseil du Trsor a dcid en 2004 que les comptes des ministres et organismes seraient certifis
sparment compter de 2009.
Les ministres, en particulier les 22 plus importants dentre eux, qui seront concerns ds
2009, sont actuellement en phase de prparation de cette rforme. Les directeurs financiers (Chief
Financial Officers) seront chargs de sassurer que le ministre ou lorganisme concern dispose du
systme de contrle interne adquat, tandis que les services daudit interne seront comptents pour
auditer les lments de contrle interne concourant ltablissement des tats financiers.

B.

Le Conseil du Trsor et les ministres ayant des attributions financires

Lessentiel des attributions relatives au budget et aux comptes publics relve au Canada
du Conseil du Trsor, comit interministriel et, ce titre, composante du cabinet place directement
auprs de la Gouverneure gnrale du Canada.
La prsidence du Conseil du Trsor constitue un portefeuille ministriel part entire.
Outre son prsident, ministre de plein exercice, le Conseil du Trsor comprend le ministre des
finances, quatre autres ministres membres titulaires et quatre ministres membres supplants. Tous sont
membres du cabinet et donc, contrairement aux membres du Conseil priv de la Reine, tenus de rendre
des comptes au Parlement.
Les attributions du Conseil du Trsor englobent la reddition des comptes de
ladministration au Parlement, lthique, la gestion des finances, du personnel et de ladministration, la
fonction de contrle ainsi que lapprobation de la plupart des textes rglementaires. Elles sont
dtailles dans lencadr ci-dessous.

- Annexe 1, page 3 Encadr Les attributions du Conseil du Trsor


7. (1) Le Conseil du Trsor peut agir au nom du Conseil priv de la Reine pour le Canada lgard des questions suivantes :
a) les grandes orientations applicables ladministration publique fdrale;
b) lorganisation de ladministration publique fdrale ou de tel de ses secteurs ainsi que la dtermination et le
contrle des tablissements qui en font partie;
c) la gestion financire, notamment les prvisions budgtaires, les dpenses, les engagements financiers, les
comptes, le prix de fourniture de services ou dusage dinstallations, les locations, les permis ou licences, les baux, le produit
de la cession de biens, ainsi que les mthodes employes par les ministres pour grer, inscrire et comptabiliser leurs
recettes ou leurs crances;
d) lexamen des plans et programmes des dpenses annuels ou plus long terme des ministres et la fixation de
leur ordre de priorit;
d.1) la gestion et lexploitation des terres par les ministres, lexclusion des terres du Canada au sens du
paragraphe 24(1) de la Loi sur larpentage des terres du Canada;
e) la gestion des ressources humaines de ladministration publique fdrale, notamment la dtermination des
conditions demploi;
e.1) les conditions demploi des personnes nommes par le gouverneur en conseil qui ne sont pas prvues par la
prsente loi, toute autre loi fdrale, un dcret ou tout autre moyen;
e.2) la vrification interne au sein de ladministration publique fdrale;
f) les autres questions que le gouverneur en conseil peut lui renvoyer.
()
(2) Le Conseil du Trsor est autoris exercer les pouvoirs, lexception du pouvoir de nomination, confrs au gouverneur
en conseil en vertu des textes suivants :
a) la Loi sur la pension de la fonction publique;
b) la Loi sur la pension de retraite des Forces canadiennes;
c) la Loi sur la continuation de la pension des services de dfense, chapitre D-3 des Statuts reviss du Canada de
1970;
d) les parties I et II de la Loi sur la pension de retraite de la Gendarmerie royale du Canada;
e) la Loi sur la continuation des pensions de la Gendarmerie royale du Canada, chapitre R-10 des Statuts reviss
du Canada de 1970;
f) les autres dispositions lgislatives portant sur une question vise au paragraphe (1), que peut spcifier le
gouverneur en conseil.
Source : Loi sur la gestion des finances publiques, partie I (Conseil du Trsor).

Le Conseil du Trsor dispose de services propres, organiss sous la forme du Secrtariat


du Conseil du Trsor, issus lorigine du ministre des finances mais qui constituent un organisme
distinct depuis 1966. A sa tte, le secrtaire du Conseil du Trsor a le rang et les pouvoirs dun
administrateur gnral de ministre.
Le secteur des priorits et de la planification ministrielle et le secteur de la gestion des
dpenses assurent le pilotage des dpenses publiques par la performance. A cette fin, ils dfinissent le
cadre de gestion des finances publiques, pilotent la politique dvaluation des politiques publiques et
mettent disposition des ministres et des citoyens diffrentes bases de donnes en ligne relatives la
dpense publique, la performance publique ou lvaluation des politiques publiques.
Composante du Secrtariat, le Bureau du contrleur gnral du Canada est charg
dencadrer la gestion financire et de piloter la politique daudit interne dans lensemble de
ladministration fdrale. Il est organis en trois secteurs : le secteur des comits de vrification des
ministres et organismes (id est les comits daudit), le secteur de la vrification interne et le secteur
de la gestion financire. Le contrleur gnral a le rang et les pouvoirs dun administrateur gnral de
ministre.

- Annexe 1, page 4 Le secteur de la gestion financire dicte des normes sur le fondement des articles 32, 33
et 34 de la loi sur la gestion des finances publiques, qui rgissent lexcution de la dpense au sein de
ladministration fdrale. Lencadr ci-dessous cite ces trois articles.
Encadr Le cadre lgislatif de lexcution de la dpense
Contrle des engagements
32. (1) Il ne peut tre pass de march ou autre entente prvoyant un paiement, dans le cadre dun programme auquel est
affect un crdit ou un poste figurant dans les prvisions de dpenses alors dposes devant la Chambre des communes et sur
lequel le paiement sera imput, que si le solde disponible non grev du crdit ou du poste est suffisant pour lacquittement de
toutes les dettes contractes cette occasion pendant lexercice au cours duquel a lieu la passation.
Suivi des engagements
(2) Ladministrateur gnral ou autre responsable charg dun programme affect dun crdit ou dun poste des prvisions
de dpenses alors dposes devant la Chambre des communes met en oeuvre, pour ce qui est des engagements financiers
imputables sur ce crdit ou ce poste, des mthodes de contrle et de comptabilisation conformes aux instructions du Conseil
du Trsor.
Demandes de paiement
33. (1) Il ne peut tre effectu de paiement imputable sur un crdit affect un ministre qu la demande du ministre
comptent ou de la personne qui il a donn dlgation crite.
Forme
(2) Les demandes de paiement sur le Trsor sont prsenter en la forme, avec les documents daccompagnement et selon les
modalits de certification prvus par rglement du Conseil du Trsor.
Cas dinterdiction
(3) Il est interdit de demander des paiements sur le Trsor dans les cas o ils entraneraient :
a) une imputation irrgulire sur un crdit;
b) une dpense suprieure un crdit;
c) une rduction du solde du crdit un niveau insuffisant pour lexcution des autres engagements.
Renvoi au Conseil du Trsor
(4) Avant de procder certaines demandes de paiement, le ministre comptent peut en rfrer au Conseil du Trsor, lequel
peut ordonner ou refuser le paiement.
Marchs de fournitures, de services ou de travaux
34. (1) Tout paiement dun secteur de ladministration publique fdrale est subordonn la remise des pices justificatives
et une attestation de ladjoint ou du dlgu du ministre comptent selon laquelle :
a) en cas de fournitures, de services ou de travaux :
(i) dune part, les fournitures ont t livres, les services rendus ou les travaux excuts, dautre part, le prix
demand est conforme au march ou, dfaut, est raisonnable,
(ii) tout paiement anticip est conforme au march,
(iii) si le paiement est effectuer antrieurement la dtermination de ladmissibilit selon les rgles et mthodes
prvues au paragraphe (2), la demande de paiement est raisonnable;
b) en tout autre cas, le bnficiaire est admissible au paiement.
Rgles et mthodes
(2) Le Conseil du Trsor peut tablir les rgles et mthodes suivre concernant lattestation et la dtermination de
ladmissibilit vises au paragraphe (1).
Source : Loi sur la gestion des finances publiques, partie III (dpenses publiques).

- Annexe 1, page 5 Un temps supprim la suite des rformes administratives conduites au Canada partir
de 1995 et du fait dune gne politique envers la publicit de ses rapports le Bureau du contrleur
gnral du Canada a t recr sous sa forme actuelle en 2003. Depuis cette date, le secteur de la
vrification interne, entit entirement nouvelle dans ladministration fdrale, assure lencadrement
mthodologique de la fonction daudit lchelle de ltat fdral, sassure que les travaux obissent
aux normes en vigueur et mobilise les services ministriels daudit dans le cadre des audits
transversaux conduits lchelle interministrielle.
En marge du Conseil du Trsor, trois ministres distincts ont des attributions relatives la
gestion des finances publiques fdrales :
- le ministre des finances est comptent notamment pour les fonctions suivantes : la
prparation du budget fdral, la conception de la lgislation fiscale, la gestion de la
dette publique, les transferts aux provinces et aux territoires, la rglementation du
secteur financier et la reprsentation du Canada auprs des institutions financires
internationales ;
- lAgence du revenu du Canada, apparente un ministre et place sous lautorit du
ministre du revenu national, est charge dappliquer la lgislation fiscale ;
- enfin, le ministre des travaux publics et des services gouvernementaux assure les
fonctions de payeur et de receveur de ladministration fdrale ainsi que la tenue des
comptes de ltat fdral prsents chaque anne au Parlement.

C.

Le Premier ministre

La Reine dAngleterre est reprsente dans ses fonctions de chef de ltat canadien par la
Gouverneure gnrale du Canada, dont les attributions relvent exclusivement du protocole et de la
reprsentation. La Gouverneure gnrale est entoure du Conseil priv de la Reine pour le Canada,
dont les membres sont le Premier ministre, les ministres et des personnalits nommes titre
honorifique pour exercer les fonctions de conseillers privs. Cr par la loi constitutionnelle de 1867,
le Conseil priv est traditionnellement prsid par le ministre des affaires intergouvernementales,
comptent pour tout ce qui concerne le fonctionnement de la fdration canadienne et les relations
entre les provinces.
Le cabinet, composante du Conseil priv, exerce le pouvoir excutif. Il est plac sous
lautorit du Premier ministre et inclut lensemble des membres du gouvernement, ministres ou
secrtaires dtat. En tant que chef du cabinet, le Premier ministre est assist par le Bureau du Conseil
priv. Le Greffier du Conseil priv, chef du Bureau du Conseil priv, est le plus haut fonctionnaire de
ladministration. Il assure le secrtariat du cabinet et a pour mission, dune part, de conseiller le
Premier ministre et le cabinet et, dautre part, de diriger la fonction publique fdrale.

D.

Lauditeur externe : le bureau de la vrificatrice gnrale

Les fonctions daudit externe sont assures par le bureau de la vrificatrice gnrale du
Canada, institution suprieure de contrle de ladministration fdrale dont la mise en place remonte
1878. Les services de la vrificatrice gnrale, personnellement responsable devant le Parlement,
conduisent en toute indpendance les missions de certification des comptes de ltat fdral et des
audits de performance valuant le cot, lefficience et lefficacit des politiques publiques.
Le bureau de la vrificatrice gnrale est indpendant aussi bien du Gouvernement que du
Parlement. La vrificatrice gnrale elle-mme a t nomme par le chef du gouvernement sur
proposition du Parlement. Elle dispose de ses services, quelle organise et dont elle rgle le bon
fonctionnement sa discrtion. Les rapports de certification des comptes, tout comme les rapports
sanctionnant les audits de performance, sont formellement adresss au Parlement, mais celui-ci
nintervient ni dans la dtermination du programme de travail de la vrificatrice gnrale qui est
90% son initiative , ni dans la formulation de ses conclusions. En cela, les prrogatives de la
vrificatrice gnrale sont similaires celles de la Cour des comptes en France.

- Annexe 1, page 6 Les services de la vrificatrice gnrale comptent prs de 700 personnes, dont environ
400 auditeurs certifis 80%, rparties en groupes spcialiss sur des ministres. Des besoins
particuliers peuvent donner lieu au recours des consultants, dans le cadre de marchs-cadres passs
avec les cabinets concerns. La vrificatrice gnrale dispose de bureaux rgionaux en diffrents
points du territoire du Canada.
Lactivit du bureau est rgie par deux textes de loi : la loi sur la gestion des finances
publiques et la loi sur le vrificateur gnral.

E.

Le Parlement

Le Parlement est compos de la chambre des communes et du Snat. Dans le cadre dun
rgime parlementaire proche du systme britannique, il exerce un contrle large et direct sur le
gouvernement, dont les membres sont tous parlementaires. Il entretient toutefois des relations
purement formelles avec le bureau de la vrificatrice gnrale, auditeur externe de ladministration
fdrale.
II.

LAUDIT

A.

Laudit externe
1. Les missions

Au Canada, les fonctions daudit externe relvent du bureau de la vrificatrice gnrale


(Office of the Auditor General). Ses missions sont de trois ordres : les audits de performance (ou
vrifications de gestion), les audits de certification des comptes (ou vrifications comptables) et les
examens spciaux des socits dtat. Lencadr ci-dessous dtaille ces trois types de missions.
Encadr Les trois types de missions de la vrificatrice gnrale
Les vrifications des tats financiers
Les vrifications dtats financiers permettent de rpondre la question suivante : Le gouvernement tient-il correctement des
comptes et des registres, et linformation prsente dans les tats financiers du gouvernement donne-t-elle une image fidle?
Le Bureau du vrificateur gnral du Canada vrifie les tats financiers sommaires du gouvernement fdral qui sont publis
tous les ans dans les Comptes publics du Canada, ainsi que les tats financiers des trois territoires. La vrificatrice gnrale
formule une opinion sur la mesure dans laquelle ces tats financiers sommaires donnent une image fidle de la situation
financire conformment aux conventions comptables tablies par les gouvernements fdral et territoriaux.
Le Bureau vrifie galement tous les ans les tats financiers de la plupart des socits dtat et de nombreuses organisations
fdrales.
Les vrifications des tats financiers du gouvernement fdral sont semblables celles qui sont faites dans le secteur priv,
sauf quelles comprennent deux lments de plus. Premirement, elles prsentent une opinion sur la mesure avec laquelle les
oprations vrifies sont conformes aux lois et aux rglements en vigueur. Le Parlement peut ainsi savoir si lorganisation a
respect les autorisations applicables. Deuximement, la vrificatrice gnrale peut faire rapport sur toute autre question
qui, selon elle, devrait tre porte lattention du Parlement.
Au cours de la vrification dtats financiers, les vrificateurs effectuent des sondages pour confirmer que les oprations
financires tayent les montants et linformation communiqus dans les tats financiers. Les procds de vrification
appliqus peuvent inclure la comparaison des rsultats des activits aux rsultats prvus, la vrification de la fiabilit des
systmes de contrle financier dun ministre et la vrification dchantillons doprations et de soldes. Outre ces sondages,
les vrificateurs peuvent effectuer des analyses supplmentaires et prendre part des discussions avec la direction.

- Annexe 1, page 7 Les vrifications de gestion


Les vrifications de gestion (anciennement les vrifications de loptimisation des ressources) permettent de rpondre aux
questions suivantes : Les programmes gouvernementaux sont-ils grs de manire accorder toute limportance voulue
lconomie, lefficience et aux effets sur lenvironnement? Le gouvernement dispose-t-il de moyens pour mesurer
lefficacit de ses programmes? Les vrifications de gestion ne remettent pas en question les mrites des politiques du
gouvernement. Elles examinent plutt les pratiques de gestion, les contrles et les systmes dinformation du gouvernement
en mettant laccent sur les rsultats obtenus. Elles visent, rappelons-le, dterminer si les programmes gouvernementaux
sont grs de manire accorder toute limportance voulue lconomie, lefficience et aux effets sur lenvironnement, et
si des mesures ont t mises en place pour mesurer leur efficacit.
Le Bureau du vrificateur gnral du Canada effectue chaque anne une trentaine de vrifications de gestion au sein des
ministres et des organismes fdraux. Aux termes de la Loi sur le vrificateur gnral, le Bureau dispose dun pouvoir
discrtionnaire considrable quant aux secteurs du gouvernement qui seront vrifis lors de ces missions de vrification.
Nous pouvons dcider de vrifier un programme ou une activit en particulier (comme la rglementation sur les pesticides),
un secteur de responsabilit qui relve de plusieurs ministres ou organismes (comme la protection du patrimoine culturel)
ou un sujet qui concerne un grand nombre de ministres (comme la scurit des technologies de linformation).
tant donn la multitude dactivits menes par le gouvernement, la slection du sujet dune vrification de gestion est un
processus complexe et exigeant. Pour ce faire, il faut bien connatre les rouages du gouvernement et des organisations qui le
composent et exercer un grand jugement professionnel. Il est essentiel de bien choisir les sujets vrifier pour tre en
mesure de produire des rapports qui seront utiles au Parlement. Cest pourquoi le Bureau du vrificateur gnral consacre
beaucoup defforts au processus de slection.
Le Bureau du vrificateur gnral du Canada entame la planification de ses vrifications plusieurs annes lavance. Il
effectue dabord une analyse approfondie des risques et fait linventaire des secteurs qui sont les plus importants et les plus
pertinents pour le Parlement. Le Bureau doit aussi tenir compte de questions pratiques, comme la disponibilit de ses
ressources financires et humaines.
Pour choisir le sujet de nos vrifications, nous ciblons les secteurs qui prsentent les risques les plus levs pour les
organisations fdrales. Par secteurs risque lev, on entend ceux qui, par exemple, pourraient coter cher aux
contribuables ou menacer la sant et la scurit des Canadiennes et des Canadiens si un problme survenait. Le Bureau peut
aussi juger quun secteur est important sil est susceptible damliorer les rsultats obtenus par le gouvernement (comme la
gestion et les contrles financiers) ou sil suscite un grand intrt parmi les parlementaires ou la population (comme la
scurit nationale). Le Bureau accorde une attention toute particulire aux sujets de vrification qui font lobjet dune
demande de la part des comits parlementaires; cependant, au bout du compte, cest la vrificatrice gnrale qui choisit les
sujets de vrification.
La vrificatrice gnrale ne vrifie pas les sujets qui ne relvent pas du mandat du Bureau. Il sagit, notamment, de toutes les
dcisions politiques, qui sont la prrogative du Parlement et du gouvernement, et des secteurs qui relvent exclusivement de
la comptence des provinces ou des municipalits.
Les rapports de vrification de gestion de la vrificatrice gnrale contiennent des recommandations qui peuvent susciter des
changements durables et positifs dans le fonctionnement du gouvernement. Le Bureau peut effectuer des vrifications de suivi
pour dterminer si le gouvernement a ralis des progrs satisfaisants dans la mise en uvre des recommandations du
Bureau. Les rsultats de ces suivis sont communiqus dans le rapport Le Point, qui est publi une fois lan.
Les examens des socits dtat
Les examens spciaux permettent de rpondre la question suivante : Les systmes et les pratiques des socits dtat
fournissent-ils lassurance raisonnable que les actifs sont protgs, que la gestion des ressources est conomique et efficiente
et que le droulement des activits est efficace?
Le Bureau du vrificateur gnral du Canada vrifie la plupart des socits dtat, mais pas toutes. Aux termes de la Loi sur
la gestion des finances publiques, les socits dtat sont assujetties un examen spcial au moins une fois tous les cinq ans.
Les examens spciaux des socits dtat forment un type de vrification de gestion, dont ltendue est fixe par la loi afin de
porter sur la socit dtat dans son ensemble. Dans le cadre dun examen spcial, la vrificatrice gnrale formule une
opinion sur la gestion de toute la socit dtat.
Au dbut de lexamen spcial, le comit de vrification de la socit dtat reoit le plan de lexamen, lequel contient les
critres qui serviront lors de la vrification. Une fois la vrification termine, le Bureau prsente son rapport directement au
conseil dadministration de la socit. Exceptionnellement, le rapport sera aussi communiqu au ministre responsable et au
Parlement. Le Budget de fvrier 2004 prvoit que le gouvernement fera obligation aux socits dtat de dposer leurs
rapports dexamen spcial au Parlement et de lafficher sur leur site Web.
Source : Bureau de la vrificatrice gnrale du Canada (2008).

- Annexe 1, page 8 2. Les outils et mthodes de travail


Lactivit des employs de la vrificatrice gnrale est rgie par un certain nombre de
principes rassembls dans un Code de valeurs, dthique et de conduite professionnelle, prsent dans
lencadr ci-dessous. Comme lindique le texte, en cas dincompatibilit, le Code prvaut sur toute
norme thique ou professionnelle dicte par les diffrentes associations professionnelles, notamment
dauditeurs ou de commissaires aux comptes, dont peuvent tre membres les employs du bureau.

Encadr Le code de valeurs, dthique et de conduite professionnelle


Le Code de valeurs, dthique et de conduite professionnelle du Bureau du vrificateur gnral du Canada nonce les
principes devant rgir le comportement professionnel de tous les membres du personnel : professionnalisme, objectivit,
honntet et intgrit. Il tablit aussi clairement les responsabilits des employs lgard du Parlement, des entits
vrifies, du public et du Bureau lui-mme. Une fois lan, les employs sont tenus dattester quils se conforment au code.
Introduction
Objectifs du Code
Le Code des valeurs, dthique et de conduite professionnelle du Bureau expose les valeurs et lthique qui guident et
soutiennent ses employs dans toutes leurs activits professionnelles. Il servira favoriser et maintenir un environnement
de travail professionnel ainsi qu conserver et accrotre la confiance du public dans lintgrit du Bureau. Au mme
temps, il renforcera le respect et la reconnaissance inspirs par le rle que le Bureau est appel jouer au sein de la
dmocratie canadienne.
Le Code nonce les valeurs du Bureau, ainsi que les mesures dobservation relatives aux conflits dintrts et laprs
mandat.
Application
Le Code sapplique tous les employs du Bureau. Ils comprennent, le cas chant, toutes les personnes qui excutent des
travaux pour le Bureau, y compris les experts-conseils et les entrepreneurs externes, les employs temporaires et les
fonctionnaires (quil sagisse demploys du Bureau ou demploys en dtachement). Les employs qui croient que le Code
ne sapplique pas eux, en raison de sa nature ou de leur relation avec le Bureau, doivent en parler leur superviseur.
Seule la vrificatrice gnrale peut dispenser un employ de se conformer au Code.
Les rgles de conduite du Code ne visent pas uniquement les membres de professions reconnues, par exemple les avocats, les
mdecins et les comptables. Le Bureau encourage plutt tous les employs se considrer comme des professionnels qui
respectent des normes leves dans lexercice de leurs fonctions et qui sont fiers de leurs ralisations. Il sattend ce que
tous dmontrent cette attitude professionnelle.
Les employs qui sont membres dune association professionnelle sont rgis par les codes et les rglements de cette
association. Le Code du Bureau tend saligner sur les codes des associations professionnelles, mais il peut parfois tre plus
prcis ou exigeant. Cest alors celui-ci qui prvaut. Il peut arriver aussi que le code de lassociation professionnelle
recommande une conduite qui semble contraire celle prescrite par le Code. Dans une telle situation, le superviseur de
lemploy doit tre immdiatement inform. Sa dcision doit tenir compte du fait que lassociation est autorise par la loi
rgir ses membres, qui eux doivent se conformer son code de dontologie.
Lorsquil excute des vrifications, le personnel doit se reporter aux manuels qui exposent les normes et les pratiques du
Bureau, notamment les manuels de vrification de loptimisation des ressources, de vrification annuelle et dexamen
spcial.
Source : Bureau de la vrificatrice gnrale du Canada (2008).

Comme le prvoit le Code ci-dessus, le bureau de la vrificatrice gnrale met


disposition de ses employs un certain nombre de guides et manuels qui leur sert de cadre
mthodologique pour lexercice de leurs fonctions dauditeurs. Lencadr ci-dessous prsente la liste
de ses manuels.

- Annexe 1, page 9 Encadr Les manuels utiliss par les employs de la vrificatrice gnrale
Le Bureau se sert des mthodes pour codifier les normes et les pratiques que les vrificateurs doivent appliquer pour
excuter leur travail. Elles constituent un aspect essentiel de ce que nous faisons, de la raison pour laquelle nous le faisons et
de notre faon de procder. Elles marquent nos travaux au coin de la rigueur et de la discipline et elles fournissent une
structure lintrieur de laquelle les quipes de vrification peuvent exercer leur jugement professionnel.
Nous avons dploy normment defforts pour mettre jour nos mthodes de vrification afin de tenir compte des exigences
uniques de nos diverses gammes de produits, de tirer parti des outils lectroniques comme Internet et den accrotre lutilit
pour nos praticiens.
Manuels de produit
Nos manuels portant sur la vrification de gestion [autrefois connue sous le nom de vrification doptimisation des
ressources], la vrification annuelle et lexamen spcial viennent appuyer le travail effectu
Manuel de vrification de gestion juin 2004
Manuel de la vrification annuelle janvier 2003
Manuel dexamen spcial mars 2000
Directives fonctionnelles et outils de vrification
Nous produisons des directives fonctionnelles et des outils pour les vrifications de gestion et les vrifications spcialises.
Dans le cas des vrifications de gestion, ces directives portent notamment sur lefficience, la collecte dlments probants et
les mthodes denqute par sondage et, dans le cas des vrifications spcialises, sur les subventions et les contributions,
entre autres.
Les guides suivants sont maintenant disponibles :
Le processus de vrification de gestion Guide lintention des entits vrifies 2008
Guide sur le lenvironnement 2005
Vrification des programmes de subventions ou de contributions 2001
Modle de la capacit de gestion financire 1999
Tenue denqutes 1998
La vrification de la gestion des ressources humaines 1997
Vrification de lefficience 1995
Mise au point de mesures de la performance pour les stratgies de dveloppement durable
Source : Bureau de la vrificatrice gnrale du Canada (2008).

Lencadr ci-dessous dtaille le droulement des audits de performance (vrifications de


gestion).

Encadr Les vrifications de gestion


Comment le Bureau du vrificateur gnral effectue-t-il les vrifications de gestion?
Les vrifications de gestion sont des examens systmatiques et objectifs des activits du gouvernement. Le Bureau effectue les
vrifications de gestion en suivant un processus en trois tapes qui est encadr par des normes et des mthodes
professionnelles et qui peut durer jusqu 18 mois. chaque tape, lquipe de vrification multidisciplinaire collabore
troitement avec un comit consultatif form dexperts qui la conseille et examine les plans de vrification et les rsultats
obtenus.
Le processus en trois tapes
ltape de la planification, lquipe de vrification fait le ncessaire pour bien comprendre lorganisation vrifie pour
avoir une vue de lensemble . Il sagit dtudier les autorisations lgislatives applicables, la structure que lorganisation a
adopte pour sacquitter de son mandat et les dfis quelle doit relever dans le contexte o elle volue. tant donn que les
vrifications sont fondes sur la mesure dans laquelle une entit gre bien les principaux risques, les vrificateurs tiennent
compte de ces risques lorsquils recensent les secteurs qui seront examins au cours de la vrification. Ils tablissent ensuite
les critres qui serviront valuer les activits vrifies autrement dit, ils dterminent les constatations quils devraient
faire si tous les systmes et les processus fonctionnaient comme il se doit.

- Annexe 1, page 10 ltape de lexamen, lquipe de vrification recueille des lments probants qui lui permettront de faire rapport sur les
forces et les faiblesses de lorganisation ou du programme quelle vrifie. Pour ce faire, elle peut rencontrer le personnel
responsable du programme ou les parties prenantes; examiner les documents pertinents comme les lois, les documents
portant sur la conception du programme, les tudes, les valuations et les dossiers du programme; vrifier par sondages les
principaux systmes, contrles et oprations; et faire des analyses comparatives. Aprs avoir recueilli les lments probants,
lquipe de vrification les compare ses attentes ou ses critres. Elle veille ce que les observations et les conclusions
formules soient justes et corrobores et que les recommandations puissent se traduire par des amliorations.
ltape du rapport, lquipe de vrification rdige un document qui sera plus tard intgr dans un rapport de la
vrificatrice gnrale la Chambre des communes. Lquipe de vrification revoit alors les donnes factuelles et les
rsultats des sondages de vrification avec les ministres ou les organismes vrifis. Les ministres et les organismes ont la
possibilit de corriger des faits et de formuler des commentaires.
Les rapports de vrification de gestion rdigs lintention du Parlement rpondent aux grandes questions suivantes :
Quel est lobjet de la vrification?
Pourquoi est-ce important?
Quest-ce que lquipe de vrification sattend trouver si tout fonctionne correctement?
Que constate lquipe de vrification? Quest-ce qui fonctionne bien? Quest-ce qui a besoin dtre amlior?
Quest-ce que lquipe de vrification recommande pour amliorer les activits ou le rendement?
Le Bureau publie la rponse donne par lorganisation vrifie chacune de ses recommandations. Rsumes au dbut du
rapport, les rponses de lorganisation donnent au Bureau et au Comit des comptes publics une base pour faire un suivi de
la vrification. Sil existe des points sur lesquels le ministre ou lorganisme est fortement en dsaccord avec lquipe de
vrification, ces points sont souligns.
Source : Bureau de la vrificatrice gnrale du Canada (2008).

3. La qualit des travaux


Le bureau de la vrificatrice gnrale assure la qualit de ses travaux laide de diffrents
dispositifs internes et externes, dtaills dans lencadr ci-dessous. Il y est prcis que le bureau se
rfre aux normes professionnelles en vigueur par ailleurs dans le secteur priv, mais quelles
coexistent avec des normes et pratiques en vigueur dans dautres domaines comme la statistique,
lingnierie, lconomie et les sciences sociales .

Encadr Lassurance qualit des travaux de la vrificatrice gnrale


Comment le Bureau du vrificateur gnral assure-t-il la qualit de ses vrifications?
tant donn que le Bureau a pour mission de fournir de linformation et une assurance fiables et objectives au Parlement, la
qualit de ses travaux est primordiale. Le Bureau obtient une telle qualit en respectant des normes de vrification dfinies
par la profession. Au Canada, ces normes sont dfinies par le Conseil des normes de vrification et de certification de
lInstitut canadien des comptables agrs. Elles sont considres comme des exigences minimales pour toutes les
vrifications effectues par le Bureau. Cependant, le Bureau applique galement des normes et des pratiques en vigueur dans
dautres domaines comme la statistique, lingnierie, lconomie et les sciences sociales.
Les quipes de vrification du Bureau sont formes de professionnels hautement qualifis
Les professionnels de la vrification employs par le Bureau sont hautement qualifis dans leurs domaines respectifs et ils
apportent lorganisation un riche ventail de connaissances et une vaste exprience. Des comptables, des ingnieurs, des
avocats, des spcialistes en gestion et en technologies de linformation, des environnementalistes, des conomistes, des
historiens et des sociologues composent notre personnel pluridisciplinaire. Lorsque le Bureau ne dispose pas des
comptences ncessaires parmi son personnel, il fait appel des experts contrat.
Tous les professionnels du Bureau dtiennent un diplme dtudes suprieures ou un baccalaurat et un titre professionnel,
mais bon nombre ont obtenu plus dun diplme. Ces qualifications contribuent la crdibilit du Bureau et de ses travaux.
Les vrificateurs respectent un rigoureux code de valeurs, dthique et de conduite professionnelle
Le Code de valeurs, dthique et de conduite professionnelle du Bureau nonce les principes devant rgir le comportement
professionnel de tous les membres du personnel : professionnalisme, objectivit, honntet et intgrit. Il tablit aussi
clairement les responsabilits des employs lgard du Parlement, des entits vrifies, du public et du Bureau lui-mme.
Une fois lan, les employs sont tenus dattester quils se conforment au code.
Les conseils et les directives donns par les experts amliorent les vrifications

- Annexe 1, page 11 Des comits consultatifs conseillent les quipes qui effectuent des vrifications de gestion.
Les vrifications de gestion sont souvent des projets complexes qui ncessitent diverses qualifications, comptences
techniques et expriences. Aux tapes importantes de la vrification, lquipe fait appel aux comptences dun comit
consultatif qui est form dexperts internes et externes afin quil passe en revue les plans de vrification et les rsultats et
quil lui donne des conseils. Les membres des comits consultatifs sont choisis en fonction de leurs comptences, de leurs
connaissances et de leur exprience. Les quipes de vrification peuvent aussi demander des spcialistes internes de les
conseiller et de les aider dans certains domaines.
Dautres comits consultatifs formulent, lintention de la vrificatrice gnrale et de la commissaire lenvironnement et
au dveloppement durable, des avis stratgiques et des commentaires sur les orientations actuelles et futures des
vrifications du Bureau.
Il y a notamment le Groupe des conseillers principaux, le Comit des conseillers sur les enjeux des Premires nations, le
Comit consultatif indpendant et le Groupe des conseillers en environnement.
Le Bureau veut obtenir une assurance indpendante que ses travaux sont de qualit suprieure
Chaque vrification est soumise un examen simultan qui est effectu par un examinateur de la qualit choisi parmi les
responsables de mission du Bureau.
Les examinateurs de la qualit fournissent une assurance supplmentaire quant la qualit des vrifications du Bureau. Ils
conseillent lquipe de vrification sur les principaux risques qui pourraient peser sur la planification des vrifications et la
prparation des rapports, revoient les rapports de vrification et sassurent que les politiques du Bureau ont t respectes.
Le Bureau soumet rgulirement tous ses produits de vrification une revue des pratiques.
Les revues des pratiques qui sont effectues par lquipe des mthodes professionnelles visent donner la vrificatrice
gnrale lassurance que les vrifications du Bureau sont effectues en conformit avec les systmes de gestion de la qualit
du Bureau, ses politiques et les normes professionnelles. Ces revues contribuent en outre lamlioration continue des
produits en offrant aux quipes de vrification et au Bureau la possibilit de tirer des leons des missions de vrification.
Le Bureau fait aussi volontairement valuer ses travaux par des vrificateurs externes indpendants.
En 2003, le Bureau a demand une quipe internationale de pairs, dirige par le National Audit Office du Royaume-Uni,
dexaminer les pratiques appliques lors des vrifications de gestion. Lquipe a conclu que les pratiques de vrification de
gestion du Bureau reposaient sur des normes professionnelles reconnues et fonctionnaient efficacement en vue de produire
linformation indpendante, objective et corrobore sur laquelle le Bureau peut se fonder pour examiner la gestion du
gouvernement.
En 1999, un cabinet de vrification externe a examin le systme de gestion de la qualit mis en place par le Bureau pour les
vrifications des tats financiers. Les vrificateurs ont conclu que le systme avait t conu adquatement et quil
fonctionnait efficacement.
Le Bureau se tient au courant des innovations dans le domaine de la vrification lgislative grce des contacts rguliers
avec des bureaux de vrification au pays et ltranger
lchelle nationale, le Bureau joue un rle actif au sein du Conseil canadien des vrificateurs lgislatifs, qui regroupe les
bureaux de vrification respectifs des gouvernements fdral et provinciaux. Le Bureau peut ainsi mettre en commun de
linformation et tirer avantage du dveloppement continu des mthodes et des pratiques dans le domaine de la vrification
lgislative en plus de collaborer des vrifications dintrt commun.
Sur la scne internationale, le Bureau fait partie de lOrganisation internationale des institutions suprieures de contrle des
finances publiques (INTOSAI) et son personnel rencontre rgulirement ses homologues des pays du G-8. Grce ses
relations internationales, le Bureau peut renforcer ses pratiques dans le domaine de la vrification lgislative en recueillant
des informations sur les pratiques exemplaires en vigueur dans le monde et sur les nouvelles initiatives dimportance qui
concernent la vrification publique et la reddition de comptes.
Source : Bureau de la vrificatrice gnrale du Canada (2008).

- Annexe 1, page 12 -

B.

Laudit interne
1. Le bureau du Contrleur gnral

Le bureau du contrleur gnral, composante du Secrtariat du Conseil du Trsor, est


lacteur central en matire daudit interne de ladministration fdrale. Deux de ses secteurs sont
comptents en matire daudit interne :
- le secteur des comits daudit (secteur des comits de vrification) est charg de fournir
aux comits ministriels daudit les outils et les mthodes ncessaires au bon
droulement de leurs travaux. Il est galement associ la slection,
laccompagnement et, le cas chant, la formation des membres des comits
ministriels daudit :
- de son ct, le secteur de laudit interne (secteur de la vrification interne) a deux
principales fonctions. Dune part, il assure lencadrement mthodologique des travaux
des services ministriels daudit interne, sur lesquels le contrleur gnral exerce une
autorit fonctionnelle. Dautre part, le secteur de laudit interne assure lui-mme un
certain nombre de travaux daudit caractre transversal, selon une programmation qui
lui est propre et sur le fondement dune analyse des risques ralise lchelle
interministrielle.

2. La politique daudit interne


a) Cadre gnral
Trois ans aprs sa mise en place, le bureau du contrleur gnral a labor en 2006 une
politique daudit interne, dicte par le Conseil du Trsor, qui organise sur une priode de six ans la
monte en puissance de la fonction daudit interne au sein de ladministration fdrale du Canada.
La mise en uvre de la politique daudit interne est assortie de la mobilisation de
ressources additionnelles au profit des ministres (40 millions de dollars) et dobjectifs chiffrs,
notamment sagissant des effectifs allous la fonction daudit interne. 100 personnes travaillent au
sein du secteur de la vrification interne du bureau du contrleur gnral. Prs de 600 sont rparties
dans les diffrents services ministriels daudit interne. Lobjectif du bureau du contrleur gnral est
de porter les effectifs de la fonction daudit interne plus de 800 personnes dans lensemble de ltat
fdral lhorizon 2012.
Lencadr ci-aprs donne un aperu de la politique daudit interne.

Encadr La politique daudit interne


() 3. Context
3.2 This policy is designed to ensure that, at both departmental and government-wide levels, internal audit and audit
committees provide deputy heads and the Comptroller General, respectively, with added assurance, independent from line
management, on risk management, control, and governance processes. (The terms risk management, control, and governance
processes are defined in The Professional Practices Framework published by the Institute of Internal Auditors, January
2004.)
3.3 While deputy heads, in the context of the Treasury Board Secretariat Management Accountability Framework, are
responsible for the systems of internal controls in their departments, this policy provides a clear and integrated assignment
of responsibilities for internal auditing between deputy heads and the Comptroller General that supports strong internal
auditing across government.
4. Policy Statement
4.1 The objective of the policy is to strengthen public sector accountability, risk management, resource stewardship and good
governance by reorganizing and bolstering internal audit on a government-wide basis.

- Annexe 1, page 13 4.2 In that context, Treasury Board has decided that:
4.2.1 The Government of Canada sustain a strong, credible internal audit regime that has the confidence of the government,
contributes directly to effective risk management, sound resource stewardship and good governance, and is repositioned as a
key underpinning of governance within departments and agencies and across government.
4.2.2 The government ensure the real and perceived independence of internal audit from line management by introducing:
o Independent audit committees that will include competent and experienced members drawn from outside the
federal public service; and
o The organizational independence of chief audit executives who lead audit functions.
4.2.3 All departments and agencies, and the government as a whole, be supported by professional and comprehensive
internal audit coverage through a changed delivery model in which:
o Deputy heads remain fully responsible for the adequacy of internal audit coverage in their departments;
o The Comptroller General takes on responsibility for horizontal and sectoral audits; and
o As part of this mandate, the Comptroller General undertakes focused horizontal or sectoral auditing in SDAs and
facilitates access to professional internal audit resources for SDAs that need additional audit work.
4.2.4 The Comptroller General is responsible for focused, sustained functional leadership of internal audit across
government in order to build and develop capacity; ensure adequate levels of professionally qualified resources; and ensure
adherence to professional standards and rigorous methodology in the delivery of internal audits.
4.2.5 Chief audit executives provide annual holistic opinions to deputy heads and audit committees on the effectiveness and
adequacy of risk management, control, and governance processes in their departments, as well as reporting on individual
risk-based audits. Similarly, it was decided that the Comptroller General report annually to Treasury Board on the state of
risk management, control and governance processes across government, addressing fundamental controls, including basic
reporting controls for financial statements, thematic or sectoral controls, and the results of risk-based internal audit work
carried out within departments.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor (2006).

La mise en uvre de la politique daudit interne fait lobjet dun accompagnement du


changement mobilisant diffrents outils :
- laccompagnement des comits daudit et de leurs membres, travers la
professionnalisation de leur recrutement (cf. infra), lappui mthodologique apport
leurs travaux et, si ncessaire, leur formation aux enjeux, outils et mthodes de laudit
dans le secteur public ;
- laccompagnement des services ministriels daudit interne dans leur monte en charge
et la professionnalisation de leurs travaux.

b) Le plan de dveloppement de la fonction daudit interne


Laffirmation de la fonction daudit interne au sein de ladministration fdrale est une
priorit de la politique daudit interne. Ce chantier sinscrit dans le cadre plus gnral du
dveloppement et du renforcement des fonctions spcialises au sein de ladministration fdrale, dont
la finalit est de sassurer des comptences et des performances des ressources humaines alloues
telle ou telle fonction par le Conseil du Trsor.
La maturit dune fonction est mesure au regard de cinq priorits, dfinies par le Greffier
du Conseil priv, plus haut fonctionnaire de ladministration fdrale. Le tableau ci-dessous prsente
ces cinq priorits et leur dclinaison en objectifs lhorizon 2012 en ce qui concerne la fonction
daudit interne.

- Annexe 1, page 14 Tableau 1 Objectifs concernant la fonction daudit interne lhorizon 2012
Priorit
Community Leadership, Governance, Structure
and Processes
Community Human Capital Planning Process
(Integrated and Business-Driven)

Enabling Infrastructure

Collective Staffing, Recruitment and Succession


Programs
Focussed Employee Development Strategies and
Outcomes

Objectif pour 2012


Recognition that Internal Audit is a profession
requiring highly competent personnel
A clear career path for Internal Audit Community
members
Internal Audit Work Descriptions and
Classifications that reflect the needs of the Chief
Audit Executives in delivering a professional
auditing service
An Internal Audit Professional Development
Program that works for the Internal Audit
Community and develops knowledge, work
experience and soft skills of internal auditors
A working mechanism for collective recruiting
Relve
A solid curriculum including formal courses, onthe-job training and behavioural competencies
Certified Internal Auditor Certification for
working level and above

Source : Bureau du contrleur gnral (2008).

La ralisation de ces objectifs fait lobjet dun plan de mise en uvre sur cinq ans (20072012) dont le suivi repose sur lauto-valuation des services ministriels daudit interne sagissant de
la qualit de leurs ressources humaines. Les tapes de ce plan et ses rsultats finaux sont dcrits dans
lencadr ci-dessous.
Encadr Plan de dveloppement de la fonction daudit interne 2007-2012
Steps:
- What was accomplished in 2007-08: design the future of the Internal Audit Community.
- What we want to accomplish in 2008-09: consolidate and validate our goals and products.
- Where we want to be in 2012: ensure the independence and professionalism of the Internal Audit function.
Results:
- Ministries and Agencies Deputy Heads are provided with additional assurance on risk management, control and
governance.
- Standardized Holistic Opinion objectives and processes are finalized.
- An effective human resources strategy is developed to ensure that the government has sufficient, well-trained, professional
internal audit resources.
- A process is in place to ensure that effective and timely action is taken (in consultation with Chief Audit Executives) where
there are serious issues to be resolved.
Source : Bureau du contrleur gnral (2008).

Lun des projets les plus structurants dans le cadre de ce plan de dveloppement est la
mise en place dune filire demploi propre la fonction daudit interne. Elle permettra, anciennet
gale, de positionner les auditeurs internes au mme niveau de rmunration que dautres filires
qualification spcifique, par exemple les conomistes employs par ltat fdral.
Un modle du projet est annex au prsent rapport. Les diffrents rsultats attendus du
projet lhorizon 2012 sont prsents dans lencadr ci-dessous.

- Annexe 1, page 15 Encadr Rsultats attendus du projet de mise en place dune filire demploi spcifique
Intermediate outcomes (2012):
- A well informed and trained Internal Audit professional workforce, with the necessary tools to be more aligned with the
business realities of the Public Services (Federal Accountability Act and Service to Canadians).
- An Human Resources Framework that is fair, flexible, proactive based on a transparent competency-based Human
Resources Management system.
- A Classification Standard encompassing the Internal Audit Community;
- A professional affiliation for the Internal Audit Community;
- A collective agreement recognizing the Internal Audit Community as professionals;
- Collective accountability to ensure top performance of Deputy Heads, Internal Audit managers and Internal Audit
professionals;
- People Management in Internal Audit community and support structure that attracts, motivates and retains the right people,
one that provides citizens with the highest possible level of service and accountability.
Ultimate outcomes: an Internal Audit Community recognized as a professional body which facilitates hiring the right people,
helps focus on learning and training at all levels of the community, clarifies roles and responsibilities and increases
retention.
Strategic outcome: a modernized Human Resources management framework for the Internal Audit Community and
strengthened accountability for the Government of Canada.
Management Accountability Framework Outcomes: the Internal Audit Community jobs are classified using a classification
standard that reflects the values and principles of Human Resources Modernization.
Source : Bureau du contrleur gnral (2008).

3. Les rfrentiels applicables


Lorganisation et le fonctionnement de ladministration fdrale sont rgls par une srie
de rfrentiels dicts par le Conseil du Trsor. Lensemble de ces rfrentiels constitue un cadre de
gestion homogne pour lensemble des responsables des ministres et organismes, qui doit tre dclin
pour tenir compte des spcificits et de la stratgie de chacune des entits. Les rfrentiels sont utiliss
pour structurer les travaux daudit interne au sein de ladministration fdrale.
Le rfrentiel le plus gnral est le Management Accountability Framework (MAF),
prsent dans lencadr ci-dessous.
Encadr Le Management Accountability Framework (MAF)
Integrating Treasury Board Secretariat (TBS) Management Improvement Initiatives
The Management Accountability Framework is intended to translate the vision of modern public service management, as
established in Results for Canadians, into a set of management expectations. The Framework reflects the many managementfocused initiatives currently underway and the vision they share. It brings together the principal elements of frameworks like
those on Modern Comptrollership, Human Resources Modernization, Service Improvement and Government On-Line. In so
doing, it provides a means to understand and connect various TBS management improvement initiatives.
The Framework focuses on management results rather than required capabilities; provides a basis of engagement with
departments; and suggests ways for departments both to move forward and to measure progress.
For the first time, TBS will be able to work with departments and agencies within an explicit and coherent model for high
organizational performance.
The Management Accountability Framework alone, however, will not suffice to provide the guidance and standards various
levels and functions of management require. In its capacity as the Management Board, the Treasury Board and its
Secretariat will continue to develop models and guidelines, as well as associated tools, to aid departmental interpretation
and implementation of the expectations of sound management.

- Annexe 1, page 16 Overview


A key attribute of the Framework is its simplicity. It consists of 10 essential elements of sound management, followed by a
series of indicators and associated measures. It recognizes that the role of public service employees is to translate the
direction provided by government into results for citizens. This forms the axis of the Framework.
All government decisions must be framed by enduring public service values and the capacity to grow, learn, and innovate.
Excellence starts by having management frameworks that are effective and performance information that is useful.
The following are essential to the choices made by public service managers :
- thinking about citizens first ;
- applying a rigorous policy analysis ;
- considering key risks ;
- having the right work force ;
- ensuring that public resources are managed with probity ; and
- assigning clear accountabilities, with due regard to capability.
Implementation
Deputy heads and other public service managers can use this Framework to frame questions for themselves and for others. In
some instances, for example, a deputy head might need to pose the question to, and seek the assurance of, members of the
executive team. In the final analysis, the deputy head (or other public service manager) must be assured that all the
expectations of sound management are being addressed, and that appropriate results are being achieved for each element,
and for organizational performance as a whole.

Departments and agencies need to be able to demonstrate progress in implementing the Framework. It is recognized,
however, that not all 10 expectations can be achieved at once. The Framework should not be construed as prescriptive; every
department and agency must chart its own course to higher organizational performance. Within available resources, choices
will have to be made: departments and agencies may need to focus on improving some areas more than others, and the
priorities may differ from one organization to another. Nonetheless, the intent is that all departments and agencies
demonstrate progress in each of the 10 elements.
Managers at all levels will be encouraged to use the Framework to improve the functioning of their organizations and to
engage their employees on the expectations of a well-functioning organization.
The Framework is not carved in stone: it will continue to evolve as departments strengthen their management practices.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.

Le MAF sorganise autour de dix grands principes de bonne gestion, articuls sous la
forme dun schma. Il existe trois versions de ce schma, prsentes dans lencadr ci-dessous : la
premire prsente les dix grands principes ; la deuxime prsente une srie dindicateurs permettant de
sassurer du respect de ces principes ; la troisime propose des mesures de nature renforcer le respect
des mmes dix grands principes.

- Annexe 1, page 17 Encadr Les dix principes de bonne gestion poss par le MAF
Leadership for Excellence
Below is a graphical representation of the Management Accountability Framework. Leadership is the overarching
expectation of the Framework because it creates the conditions for sound management.
Leadership is exercised most effectively by ensuring that the 10 elements are all in place and working well together.
The 10 expectations are interdependent, underlining the integrative nature of modern management. Values and ethics, for
example, must be woven throughout each of the other nine functions.
Graphic 1

- Annexe 1, page 18 Indicators


Graphic 2 presents the indicators for each expectation in the framework. These indicators are meant to convey the breadth
and meaning of the expectations. By setting out the objective for each of the 10 elements, they also help to gauge progress
toward those objectives.
Graphic 2

- Annexe 1, page 19 Measures


Graphic 3 presents the measures that can be used to assess progress toward the objectives described by the indicators. While
the expectations and indicators of management excellence should remain relatively stable over time, measures of
management performance are likely to evolve as conditions, priorities, and government-wide targets change.
There are two kinds of measures: process measures (related to such things as completed plans or reviews) and improvement
measures (staff and service satisfaction or audit findings).
Graphic 3

Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.

Le rfrentiel des Core Management Controls (principes fondamentaux du contrle


interne ou CMC) sintgre au MAF. Il a pour objet daider les responsables des ministres et
organismes mettre en place les systmes de contrle interne permettant doptimiser les performances
de leur organisation. Lencadr ci-aprs prcise larticulation du MAF et des CMC.
Encadr Les Core Management Controls
To achieve the twin objectives of relevance and appropriateness, the Core Management Controls framework needs to be
consistent with the principles and practices already being applied in the federal government. In this regard, the MAF sets out
a series of expectations for good management for federal departments and agencies. Given its widespread use in the federal
government and the natural linkages among risk, control and performance it makes sense to align the Core Management
Controls to the ten elements of the MAF.
Having said this, it is important to note that the MAF is not, itself, a control framework. The controls that comprise the Core
Management Controls framework have simply been categorized by the MAF elements. It is equally important to stress that
the Core Management Controls framework, and the audit criteria contained within it, are not in any way intended to replace
the underlying MAF indicators that are used to assess departmental achievement of MAF expectations.
In the same vein, it is important to note that the Core Management Controls framework is not a categorization of
performance expectations. Rather, these core controls are enablers to the achievement of performance expectations.
Source : Core Management Controls: A Guide for Internal Auditors, 2007.

- Annexe 1, page 20 Il nexiste pas de rfrentiel propre laudit interne dans ladministration fdrale
canadienne. Les auditeurs internes, tout comme le bureau de la Vrificatrice gnrale, se rfrent
directement aux normes internationales en vigueur en loccurrence les normes dictes par lIIA
ainsi que les rfrentiels les plus rpandus en matire de contrle interne et daudit interne (COSO,
CoCo, CobiT).
Toutefois, le Secrtariat du Conseil du Trsor dicte lattention des auditeurs internes
des guides mthodologiques destins faire concider la structuration des travaux daudit avec les
rfrentiels qui simposent aux gestionnaires, comme le Management Accountability Framework ou
les Core Management Controls. Lencadr ci-dessous, extrait du guide mthodologique relatif
laudit des Core Management Controls, dtaille ce point.
Encadr Les auditeurs internes et les Core Management Controls
This document concerns controls that are expected to be common across al government departments and agencies. However,
within a given department of agency, there will be other controls that are risk-based and unique to its particular mandate
and environment. These controls, as well, will need to be examined as part of the professional audit work required to support
an annual holistic opinion.
()
While this framework establishes a set of controls that are relevant, common and auditable across government, it does not
represent the full system of internal controls required in a department. This is dependent on risks, and on managements
tolerance for risk, as well as insight into the complexities and capabilities of the department. As a result, in providing an
opinion on the organizations risk management, controls and governance processes, the Chief Audit Executive must examine
and assess more than just the Core Management Controls framework outlined in this document.
An organization is exposed to many types of risk. Internal Audit is responsible for understanding and assessing these risks
and for planning audit engagements to provide reasonable assurance that these risks are being appropriately managed. To
this end, the effectiveness of the system of internal control is assessed through a variety of audit activities, including
horizontal audits, risk-based audits, and others. The system of internal control is comprised of a variety of processes and
actions put in place by management. Some of these controls are department/agency-specific, while others are common to all
government departments or agencies. This document focuses on these common or Core Management Controls, as well as
the high-level audit criteria that are appropriate for use in assessing them.
Source : Core Management Controls: A Guide for Internal Auditors, 2007.

4. Les comits ministriels daudit


Il existe un comit daudit dans chacun des grands ministres et organismes, tels que
dfinis sur une liste revtant un caractre rglementaire. La cration dun comit daudit unique pour
lensemble des petits ministres et organismes est actuellement ltude, de faon assurer la
professionnalisation des comits daudit y compris au sein dorganisation de trop petite taille pour
pouvoir mobiliser elles-mmes les ressources ncessaires cette mobilisation.
Il existe galement un comit daudit du gouvernement du Canada, comptent
directement pour tous les travaux daudit conduits par le contrleur gnral ainsi que pour superviser
lactivit des comits daudit dans les ministres et organismes.
Lencadr ci-aprs prsente lessentiel de la directive relative aux comits daudit des
ministres et agences, dicte dans le cadre de la politique daudit interne mise en place par le Conseil
du Trsor.

- Annexe 1, page 21 Encadr Essentiel de la directive relative aux comits daudit des ministres et agences
The Treasury Board Directive on Departmental Audit Committees, effective April 1, 2006, provides that a deputy head and
the Comptroller General of Canada shall jointly select external audit committee members for approval by the Treasury
Board. Appointments are for a term not exceeding four years and are renewable once.
To support departments and agencies in establishing these committees and to ensure coherent and consistent practices
compliant with the Financial Administration Act, the Policy, and the Directive, the Office of the Comptroller General (OCG)
has established the Audit Committee Recruitment and Development Secretariat.
About Department and Agency Audit Committees
Department and Agency Audit Committees (DAACs) are essential to the Government of Canadas efforts to ensure the
rigorous stewardship and accountability of public funds across its operations.
What is a DAAC?
DAACs are independent department and agency audit committees composed mainly of members who do not occupy a
position within the federal public administration.
Under the Treasury Board Policy on Internal Audit, all large departments and agencies must establish department and
agency audit committees.
DAAC members are seasoned professionals with high-level business management skills and experience with complex
organizations.
What does a DAAC do?
DAACs provide deputy heads of federal departments and agencies with objective advice and review of their departments
spending control and accountability processes. Deputy heads can use this information to reduce risks and improve their
departments performance.
The roles and responsibilities of DAAC members are as follows: values and ethics; risk management; management control
framework; internal audit function; office the Auditor General of Canada and central agencies; follow-up on management
action plans; financial statements and Public Accounts of Canada reporting; risk and accountability reporting.
Each DAAC prepares an annual report with an assessment of the departments internal control and internal audit systems.
The committee may use this report to document any concerns.
What role does the OCG play?
The OCG supports the implementation of DAACs across the federal public service. Key responsibilities include the
following:
- Recruiting DAAC members and fostering their development and integration
- Supporting implementation
- Engaging community support
- Researching and sharing leading practices
- Developing and sharing standards, tools, and guidelines
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.

Un soin particulier est apport la composition des comits ministriels daudit, qui
doivent obligatoirement comporter une majorit de personnalits extrieures au ministre ou
lorganisme considr. Lencadr ci-aprs dtaille les rgles applicables la composition des comits
ministriels daudit et prsente le texte publi loccasion du recrutement dun nouveau membre.

- Annexe 1, page 22 Encadr Composition des comits ministriels daudit


Membership
Excerpts from the Directive on Departmental Audit Committees:
"Audit committees must include independent, external members who are not currently in the federal public service. By April
1, 2009, all audit committees must have a majority of external members. Members from the federal public service shall be
limited to the deputy heads, and associate deputy ministers and assistant deputy ministers from other departments. The
deputy head would be the only internal representative on the audit committee if he or she elects to chair the committee. The
preferred model would be a committee comprised entirely of external members with the deputy head as an ex-officio
member." (4.3.1)
"Members of an audit committee shall be selected so that their collective skills, knowledge, and experience will allow the
committee to competently and efficiently undertake its duties. Members of the audit committee should be free of any real or
perceived conflict of interest." (4.3.4)
"The audit committee shall have three to five members." ( 4.3.5)
Key Competencies of the Committee
The key competencies of the committee are as follows:
1. financial knowledge and experience;
2. audit and investigative knowledge and experience;
3. general business and public sector knowledge and experience;
4. senior level experience in the governance of complex organizations; and
5. functional knowledge in areas such as the following: enterprise risk management; performance management; human
resources management; management control frameworks; financial internal controls; governance (including planning,
reporting and oversight); and business operations.
Key Competencies of Committee Members
Each department or agency will have distinct skills and experience requirements that reflect its particular mandate or
practices. These would be detailed in the Departmental Needs Assessment in consultation with the Deputy Head and the
Comptroller General of Canada.
At the same time, there are areas of expertise that must be found in the competency matrix for each DAAC member to enable
him or her to fulfill the requirements of the Policy on Internal Audit:
* independence and objectivity the ability to constructively challenge and question management practices and information;
* the capacity to form independent judgmentsts;
* demonstrated leadership qualities and the ability to promote effective working relationships in complex organizations;
* the demonstrated ability to communicate complex and sensitive assessments in a tactful manner;
* demonstrated management experience in large and complex organizations and environments; and
* a demonstrated professional approach to the exercise of his or her duties and willingness to devote the necessary time and
effort to his or her responsibilities.
Operational Requirements for Committee Members
* There must be no direct or indirect conflict of interest, real or perceived, associated with the committee members role and
responsibilities toward the organization and the Government of Canada.
* Members must consider whether there is anything in their personal history that may make their candidacy inappropriate.
This is necessary to save the government, the organization, and the member from potential future embarrassment.
Candidates should be prepared to agree to security checks, credit checks, and other relevant checks (e.g. criminal record
checks), depending on the nature of the position.
* All members must be able to receive a security clearance at the Secret level. In some circumstances, deputy heads of
specific departments may require a security clearance at the Top Secret level.
* DAAC members must agree to conflict-of-interest standards and disclosure requirements, as well as standards of ethical
conduct for committee members.
Process for the Recruitment and Selection of DAAC
This process has been developed in consultation with departments and agencies. The approach was selected following
consultations with representatives of the Public Appointments Commission Secretariat, who confirmed that the approach met
the requirements of a fair, transparent, merit-based selection process.

- Annexe 1, page 23 Guiding Principles


The guiding principles of the recruitment and selection of DAAC members are as follows:
* retain candidates whose skills meet the requirements as outlined in the Competency Profile for a Departmental Audit
Committee and the Departmental Needs Assessment;
* be open and transparent;
* make timely and cost-effective use of public funds; and
* allow the Comptroller General of Canada and the Deputy Head to build a committee whose members can work together
efficiently to serve a department.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.

Le tableau ci-dessous dtaille la procdure de recrutement des membres des comits


ministriels daudit. Lencadr qui le suit cite le texte des annonces de recrutement publies
pralablement ces recrutements.
Tableau 2 Procdure de recrutement des membres des comits daudit
Step
1. Independent assessment and
validation of potential candidates
against the Competency Profile for a
Departmental Audit Committee.
2. Joint selection of candidates for
Treasury Board approval by the
Comptroller General of Canada and the
Deputy Head.

Description
An executive search firm, with the mandate to canvass, conduct
market research and evaluate potential audit committee members
will carry out the assessment and validation step and produce a list
of pre-qualified individuals.
The Office of the Comptroller General of Canada and the Deputy
Head will review a list of pre-qualified candidates who meet the
departmental needs assessment requirements, conduct interviews,
and jointly select candidates for Treasury Board approval.
On the recommendation of the President of the Treasury Board, this
3. Appointment by the Treasury Board.
will be done four to six times per year.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.

Encadr Annonce de recrutement dun membre de comit ministriel daudit


Call for Interest for Audit Committee Members
The Treasury Board of Canada Secretariat invites applications from suitably qualified individuals for appointment as audit
committee members to select Government of Canada departments and agencies. Audit committees with a majority of
members from outside the federal public administration are required by legislation as a result of the passing of the Federal
Accountability Act.
The role of the audit committee is to provide the Deputy Head of the department or agency with independent and objective
advice and guidance on the adequacy of the departments control and accountability processes. It will also advise on the
internal and external audit plans and results and on the adequacy of managements response to the audit recommendations.
Appointees will be expected to provide challenging and informed input to the audit committee and to support the Deputy
Head in his or her role as accounting officer.
As a whole, the audit committee will possess high-level business management skills, senior-level experience in the
governance of complex organizations, financial expertise and specialized skills and experience to align with the department
or agencys specific mandate.
Candidates must come with a high-level pedigree of competency and experience in a combination of the following fields:
corporate governance, change leadership, strategic information management, risk management, service delivery, law,
economics, finance, accounting, or auditing. Additionally, candidates must demonstrate significant contributions in their
fields of practice, in specific industries, or in large public service or not-for-profit organizations.
As a guideline, depending on the complexity of the department or agencys mandate, a time commitment of up to 20 days per
year is expected. Appointments to act as chair could require an additional time commitment of up to 10 days. These positions
are remunerated on a per diem basis.

- Annexe 1, page 24 If you would like to discuss this opportunity with a representative of the Treasury Board of Canada Secretariat, please send
your curriculum vitae to the Audit Committee Recruitment and Development Secretariat at acrds-srdcv@tbs-sct.gc.ca.
Personal information that you provide is collected pursuant to the Financial Administration Act for the purpose of recruiting
Audit Committee Members appointed by Treasury Board. This information will be protected under the Privacy Act and will
be stored in Personal Information Bank, TBS PPU 021.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor.

5. lments de typologie
a) Les audits horizontaux
En plus de lencadrement mthodologique de lactivit des comits daudit interne et des
services daudit interne dans les ministres et organismes, le bureau du contrleur gnral conduit
galement ses propres travaux daudit sur les sujets transversaux, comme le montre lencadr ci-aprs.
Encadr Le rle du contrleur gnral dans la politique relative laudit interne
Simply stated, the Policy on Internal Audit bolsters the independence and professionalism of internal audit. It also alters the
delivery mechanisms. While ensuring that large departments and agencies retain a dedicated internal audit capability, the
Policy capitalizes on strong functional leadership and integration by the Office of the Comptroller General (OCG).
Centrally-led horizontal and thematic audits, combined with risk-based audits performed on behalf of Deputy Heads, will
ultimately provide for a contextual overview of the state of risk management, internal control and governance across
government. OCG internal audit attention to small departments and agencies will also help to overcome the longstanding
practical limitations that have affected the quality of internal audit coverage available to these organizations.
Source : Secrtariat du Conseil du Trsor, Taking Stock: Implementation of the Policy on Internal Audit, 2007.

b) Les audits financiers


Les services ministriels daudit interne ne ralisent pas daudit des tats financiers. En
revanche, comme le montre lencadr ci-dessous, ils sont comptents pour auditer le contrle interne
au sein de lentit considre. Leurs travaux portent donc en partie sur les lments du contrle interne
qui sappliquent aux processus de production des tats financiers, de la responsabilit de la direction
financire de lentit considre.

Encadr Les missions daudit comptable et financier dans les ministres et organismes
According to the Treasury Boards Internal Audit Policy, Internal audit and the Audit Committee provide Deputy Heads and
the Comptroller with added assurance, independent from line management, on the effectiveness and adequacy of risk
management, control and governance processes in departments, as well as reporting on individual risk based audits.
Assurance is the objective examination of evidence for the purpose of providing an independent assessment on risk
management strategies and practices, control frameworks and practices, and information used for decision making and
reporting.
Internal Audits responsibilities regarding audited financial statements is not defined by legislation or guidance from the
Government of Canada. Internal Audit does not have a direct responsibility regarding audited financial statements.
However, the Internal Audit Policy has created an indirect link to audited financial statements as Internal Audit is expected
to undertake an assessment of its Departments internal controls, which include financial controls. Internal Audit is expected
to assess internal controls and provide assurance in terms of the adequacy and effectiveness of these controls.
Source : Service daudit interne du ministre des ressources naturelles, support de prsentation, 2007.

- Annexe 1, page 25 Par ailleurs, les ministres et organismes de ladministration fdrale sont tenus
dappliquer les normes de contrle interne fixes par le Conseil du Trsor, les Core Management
Controls. Lessentiel des travaux des services ministriels daudit ont pour objet de sassurer que ces
lments de contrle interne sont en place dans lorganisation. A cet effet, le bureau du Contrleur
gnral a dict un guide intitul Core Management Controls: A Guide for Internal Auditors, dont
lencadr ci-aprs cite lintroduction.
III.

LVALUATION

A.

Le pilotage des politiques publiques

Le gouvernement fdral du Canada a conu en 1995 un systme de gestion des dpenses


publiques destin piloter les politiques publiques par la performance. A lpoque, un examen
exhaustif de lensemble des dpenses publiques a permis de procder des choix radicaux en matire
dallocation et de rduction des ressources.
Suite ce pilotage plus rigoureux des politiques publiques, ltat fdral a dgag un
excdent budgtaire durable ds la fin des annes 1990. Depuis cette date, des oprations ponctuelles
et cibles de restriction permettent de contenir lvolution de la dpense publique dans un contexte
daffluence budgtaire.
Toutefois, le gouvernement canadien a de longue date conclu la difficult dvaluer
lefficience et lefficacit des politiques publiques. De fait, depuis 1977, le Conseil du Trsor a
expriment plusieurs mthodologies dvaluation des politiques publiques, jamais stabilises en
termes doutils et de mthodes :
- ds la fin des annes 1970, le Canada met en place une politique dvaluation des
politiques publiques, qui relve des ministres chargs de leur mise en uvre. Le
bureau du contrleur gnral de lpoque se borne apporter un appui mthodologique,
puis, en 1989, dicter des normes relatives lvaluation ;
- au dbut des annes 1990, alors qumerge la problmatique de lefficience des
politiques publiques, lorientation privilgie par le bureau du contrleur gnral
consiste intgrer les fonctions dvaluation et daudit interne au sein dune nouvelle
fonction hybride, lexamen ;
- en 2000, une tude commande par le gouvernement fdral sur la fonction
dvaluation a conclu la ncessit de rtablir une distinction nette entre les fonctions
dvaluation et daudit interne. En consquence, le Conseil du Trsor sest dot, dune
part, dune politique dvaluation modernise et, dautre part, dune politique de laudit
interne, dtaille supra.
Aujourdhui, ce sont les examens stratgiques qui sont principal outil dvaluation des
politiques publiques disposition du secrtariat du Conseil du Trsor. Elles sinsrent dans un
dispositif de pilotage des politiques publiques organis autour de trois piliers :
- dune part, les nouvelles dpenses font lobjet de travaux dvaluation ex ante destins
clairer les dcisions prises par le gouvernement ;
- dautre part, les dpenses reconduites dune anne sur lautre font lobjet dun pilotage
par la performance mobilisant objectifs et indicateurs afin de mieux mesurer le cot,
lefficience et lefficacit des politiques publiques ;
- enfin, tous les programmes de dpenses font lobjet priodiquement dun examen
stratgique dont lobjet est dadapter les dpenses aux priorits du gouvernement et de
sassurer de loptimisation des ressources. Les examens stratgiques relvent donc
dune logique proche de celle des audits de performances conduits par le bureau de la
vrificatrice gnrale (vrifications de gestion).

- Annexe 1, page 26 Pour appuyer la mise en uvre de cette politique, le Conseil du Trsor a cr en son sein
le centre dexcellence en valuation. Son rle est daccompagner les ministres et organismes dans la
conduite de leurs travaux dvaluation, notamment en sassurant que les personnes charges de ces
travaux ont les comptences ncessaires et disposent doutils et de mthodes adapts.

B.

Les examens stratgiques


1. Procdure

Depuis ladoption du budget pour 2007, le Conseil du Trsor est charg de procder un
examen des dpenses et des performances de chaque ministre ou organisme selon un cycle de quatre
ans :
- une instance ad hoc du secrtariat du Conseil du Trsor, le Comit des priorits et de la
planification (CPP), slectionne chaque anne les ministres ou organismes susceptibles
de faire lobjet dun examen et propose les chances pour ces travaux ;
- le Conseil du Trsor approuve le programme propos par le CPP ;
- les ministres et organismes retenus sont tenus de procder eux-mmes lvaluation
de lensemble des politiques publiques de leur comptence. Ils doivent dsigner dans
leur rapport, tabli avec le concours dexperts extrieurs, les 5% des programmes
prsentant selon eux les performances les plus mdiocres.
Le rapport tabli par le ministre ou lorganisme est prsent au Conseil du Trsor, qui se
penche sur trois principaux points :
- lexhaustivit de lexamen : lvaluation doit dboucher sur un diagnostic global
englobant lensemble des politiques publiques de la comptence de lentit concerne,
qui porte la fois sur les performances de ces politiques et sur leur conformit avec les
priorits du gouvernement ;
- les propositions de modification de tel ou tel programme ou tel ou tel dispositif ;
- les propositions de rorientation de ressources alloues aux programmes les moins
performants afin de concourir la matrise des dpenses publiques ou au financement
de priorits nouvelles.
Une fois cet examen achev, le Conseil du Trsor communique ses recommandations au
CPP afin quelles soient prises en compte dans la prparation du budget.
2. Mthode
La conduite des examens stratgiques par les ministres et organismes concerns est
encadr par une mthodologie normalise et dicte par le Conseil du Trsor.
Les questions auxquelles lexamen stratgique vise rpondre concernent le caractre
prioritaire du programme examin, ses performances, lopportunit des dispositifs mobiliss et la
qualit de sa gestion.
Les quipes charges de procder aux examens stratgiques sappuient sur les lments
ci-aprs :
- larchitecture des programmes de lentit examine ;
- diffrentes sources dinformation sur lentit et ses performance : rapports dvaluation,
rapports daudit, analyses comparatives, autres documents ;
- un modle gnrique de rapport impose aux valuateurs la structure et la teneur du
document.

- Annexe 1, page 27 Les travaux sont conduits sous la supervision dun comit directeur compos de membres
du secrtariat du Conseil du Trsor. Afin de garantir limpartialit de lvaluation, le comit directeur
peut solliciter des conseils dexperts indpendants.
3. Bilan dtape
A ce jour, 17 ministres ou organismes ont procd lexamen stratgique des politiques
publiques de leur comptence, soit un montant total de dpenses publiques slevant 13,6 milliards
de dollars canadiens 15% du montant total des dpenses directes de ltat fdral (hors dpenses de
transfert et charges de la dette publique).
CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration fdrale canadienne prsente trois
traits saillants.
En premier lieu, en dpit dune pratique ancienne, la mthodologie de lvaluation des
politiques publiques au Canada nest encore ni satisfaisante, ni mme stabilise. Le Conseil du Trsor
a certes mis en place en son sein un centre dexcellence en valuation, qui apporte aux ministres et
organismes un appui mthodologique propice la professionnalisation de la fonction dvaluation et
une plus grande rigueur de ses travaux. Mais le dispositif des examens stratgiques continue de faire
des ministres et organismes les chefs de file de lvaluation des politiques publiques de leur
comptence. Il en rsulte des difficults assurer limpartialit des travaux dvaluation et en tirer
les conclusions en termes dallocation des ressources. Le principal enseignement tirer de la politique
dvaluation du Canada est sans doute que, comme dans dautres pays, elle a pour principal objet de
remdier aux errements et aux lacunes du pilotage des politiques publiques par la performance.
En deuxime lieu, le dispositif daudit interne mis en place dans ladministration fdrale
est dautant plus conforme aux normes professionnelles de laudit interne quil est de cration rcente.
Lintgration momentane des fonctions dvaluation et daudit interne puis la suppression du bureau
du contrleur gnral du Canada ont provoqu une remise plat de fait du dispositif daudit interne de
ladministration fdrale. Il a donc t loisible au Conseil du Trsor, partir de 2001, de remettre en
place une fonction daudit interne avec des objectifs ambitieux en termes de professionnalisation.
Ainsi le Canada est-il le pays le plus avanc au sein de lchantillon en ce qui concerne les comits
daudit. Obligatoirement composs dune majorit de personnalits extrieures ladministration et
rmunres dans les mmes conditions que les membres des comits daudit des socits cotes, les
comits daudit des ministres et organismes assurent un travail important de supervision de lactivit
des services daudit interne, avec lappui du bureau du contrleur gnral.
En troisime lieu, il convient de souligner que ladministration fdrale canadienne est la
seule au sein de lchantillon stre dote dun service interministriel daudit interne, positionn au
sein du bureau du contrleur gnral. Lexistence de ce service interministriel prsente de nombreux
avantages. Dune part, il permet au bureau du contrleur gnral de renforcer sa fonction
dencadrement mthodologique des travaux daudit interne grce une pratique en direct de cette
fonction. Dautre part, en dpit de certaines frictions avec les services ministriels daudit, le service
interministriel est mme de mieux mobiliser ces derniers sur des problmatiques transversales, soit
au titre de la coordination, soit lorsquil conduit lui-mme des audits et se repose pour cela sur les
travaux antrieurs des services ministriels. Enfin, lexistence dun service interministriel daudit
interne permet la fois de mieux garantir lindpendance des auditeurs internes vis--vis du pouvoir
politique et de renforcer leur position vis--vis du bureau de la vrificatrice gnrale, charg des
missions daudit externe.

- Annexe 1, page 28 -

PICE JOINTE N1

DOCUMENTS RELATIFS LA POLITIQUE DAUDIT INTERNE

- Annexe 1, page 29 -

- Annexe 1, page 30 -

- Annexe 1, page 31 -

- Annexe 1, page 32 -

- Annexe 1, page 33 -

PICE JOINTE N2

SCHMA GNRAL DORGANISATION

- Annexe 1, page 34 Premier ministre

Conseil du Trsor

Secrtariat du
Conseil du Trsor

Bureau du contrleur
gnral
Service gestion
financire

Service
vrification
interne

Centre
dexcellence en
valuation

Rend
compte

Appuie

Ministre

Rend
compte

Sous-ministre

Rend
compte

Direction
financire

Comit
daudit

Audite

Informe

Appuie

Service
daudit
interne

Appuie

Audite

Informe

Bureau de la
vrificatrice
gnrale

Ministre

Rend
compte

Parlement

Informe

ANNEXE 2
TATS-UNIS

SOMMAIRE

I. ORGANISATION DE LADMINISTRATION ET POSITIONNEMENT DES


DIFFRENTES FONCTIONS ............................................................................................................ 1
A.
B.
C.

LES DPARTEMENTS MINISTRIELS ET LES AGENCES .............................................................. 1


LE DPARTEMENT DU TRSOR ................................................................................................ 2
LE PRSIDENT DES ETATS-UNIS .............................................................................................. 3
1. Le Cabinet ............................................................................................................................... 3
2. LOffice of Management and Budget ...................................................................................... 3
3. Les Councils on Integrity and Efficiency................................................................................. 3
4. Dautres instances charges de missions de conseil ............................................................... 4
D.
LAUDITEUR EXTERNE : LE GOVERNMENT ACCOUNTABILITY OFFICE ...................................... 4
E. LE CONGRS ................................................................................................................................ 5
II.

LAUDIT DE LADMINISTRATION FDERALE.............................................................. 6

A.
B.
C.

LES NORMES DE LAUDIT DANS LE SECTEUR PUBLIC : LE YELLOW BOOK ................................ 6


LA TYPOLOGIE DES AUDITS ..................................................................................................... 7
LES NORMES APPLICABLES LAUDIT .................................................................................. 11
1. Principes thiques ................................................................................................................. 11
2. Normes gnrales et particulires......................................................................................... 11
3. Rapports ................................................................................................................................ 14
D.
LES PERFORMANCES DES AUDITEURS .................................................................................... 16
E. LES MISSIONS NE RELEVANT PAS DE LAUDIT ........................................................................... 17
III.
A.
B.
C.

LVALUATION.................................................................................................................... 20
LVALUATION, REMDE AUX ERREMENTS DU PILOTAGE PAR LA PERFORMANCE ............... 20
LOUTIL DVALUATION PART............................................................................................. 20
LES SUITES DES VALUATIONS RALISES LAIDE DE PART............................................. 22

CONCLUSION.................................................................................................................................... 24
PICE JOINTE N1 SCHEMA GENERAL DORGANISATION ............................................ 26
PICE JOINTE N2 EXTRAITS DE LINSPECTOR GENERAL ACT DE 1978 ..................... 28

- Annexe 2, page 1 A loccasion dun sjour de deux jours Washingon, DC, la mission a rencontr des
interlocuteurs au sein de diffrentes structures de ladministration fdrale amricaine : le Government
Accountability Office, auditeur externe de ladministration fdrale disposition du Congrs, lOffice
of Management and Budget, entit rattache au Prsident des Etats-Unis pour lassister dans le
pilotage du budget et la gestion de ladministration fdrale, les Inspectors Generals des dpartements
du Trsor et de lnergie.
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel amricain du point de vue de laudit
et de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit, puis
de lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux et
encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme amricain tel quapprhend par la mission.
I.

ORGANISATION DE LADMINISTRATION
DIFFRENTES FONCTIONS 1

A.

ET

POSITIONNEMENT

DES

Les dpartements ministriels et les agences

Ladministration amricaine est organise en dpartements ministriels (departments) et


en agences, tous crs aux termes de lois ad hoc. Lexistence des dpartements ministriels trouve son
fondement dans la Constitution. Ils sont placs sous lautorit de secrtaires (secretaries) nomms par
le prsident des Etats-Unis aprs avis et consentement du Snat. Les agences ont leur tte un
administrateur (administrator ou director), galement nomm par le prsident. Pour les plus
importantes agences, cette nomination requiert elle aussi lavis et le consentement du Snat.
Toutes ces fonctions dautorit, dont lexistence rsulte de la Constitution ou de textes de
lois, sont pourvues selon la logique du spoil system. Leurs titulaires sont nomms lorsquune nouvelle
administration sinstalle au pouvoir. Ils sont ensuite tenus de dmissionner lorsque prennent fin les
fonctions du prsident qui les a nomms. Il revient alors au nouveau prsident de proposer au Snat
ses candidats pour occuper les postes responsabilit au sein de son administration.
Lorganisation et le fonctionnement des dpartements ministriels et agences est en
grande partie rgle par des textes de niveau lgislatif. En particulier, le Chief Financial Officer Act,
adopt en 1990, impose chacun dentre eux de se doter dune direction financire place sous
lautorit dun directeur financier (chief financial officer), dont les attributions sont rgles par la loi.
La mme loi dispose que les tats financiers doivent faire lobjet dune certification par lInspector
General comptent, par un Independent Public Accountant travaillant sous sa supervision ou, dans
certains cas particuliers, par le Government Accountability Office.
Une autre loi, lInspector General Act, adopte en 1978 et modifie en 1988, impose aux
mmes entits de disposer en leur sein dun Inspecteur gnral (Inspector General), dot de services
propres (lOffice of the Inspector General) et dont la mission est triple. Dune part, lInspector
General est lauditeur interne de lentit laquelle il est rattach. Dautre part, certaines exceptions
prs, lInspector General est comptent pour certifier les comptes prsents par le Chief Financial
Officer au nom du secrtaire ou de ladministrateur. Enfin, lInspector General est charg des missions
de lutte contre la fraude, qui relvent dune unit spciale place auprs de lui (investigation division),
dont les membres ont des prrogatives de police judiciaire.
Parmi les Inspectors Generals, 39, soit ceux des dpartements ministriels et des agences
les plus importantes, sont nomms par le prsident des Etats-Unis aprs avis et consentement du Snat.
Ils peuvent tre rvoqus par le mme prsident, mais sous rserve que les motifs en soient exposs
par crit aux commissions comptentes du Congrs disposition qui rend rarissime les rvocations
dInspectors Generals. Les autres Inspectors Generals sont nomms par le directeur gnral de leur
agence de rattachement. En tout tat de cause, les Inspectors Generals ne relvent pas du spoil system.
Ils ne sont pas tenus de dmissionner lorsque prennent fin les fonctions du prsident qui les a nomms.
1

Cf. en pice jointe le schma global dorganisation.

- Annexe 2, page 2 Larticle 3 de lInspector General Act prcise que lInspector General doit rapporter la
personne place la tte de lentit concerne ou, par dlgation, son numro deux. En revanche, il
ne peut recevoir dinstructions de la part daucun autre responsable au sein de lentit considre. Il est
galement interdit lInspector General de recevoir des instructions de quiconque relatives la
programmation, au lancement ou laccomplissement dun audit ou dune enqute, de mme
quaucun responsable na le droit de sopposer telle ou telle investigation que lInspector General
estime devoir conduire dans le cadre de ses missions.
Les Inspectors Generals sont donc strictement indpendants dans la dtermination de leur
programme de travail comme dans la conduite de leurs investigations ou la formulation des
conclusions de leurs travaux. Grce cette indpendance fonctionnelle, leur mission est de tenir le
responsable de lentit considre et le Congrs informs de la situation de lentit. La mission
dinformation concerne aussi les citoyens, puisque, sauf exceptions tenant la non-divulgation de
donnes personnelles ou des motifs de scurit nationale, tous les rapports des Inspectors Generals
sont publics et mis en ligne sur le site Web des entits considres.
Certains Offices of Inspector General comportent une unit charge de missions
dinspection et dvaluation (Inspections and Evaluations), qui se distinguent des missions daudit par
une mthodologie moins rigoureuse et des considrations assouplies quant lindpendance. Ces
units sont toutefois en voie de disparition, dans la mesure o lvaluation est une politique dsormais
conduite directement depuis la Maison blanche par lOffice of Management and Budget. Elle
saccommode donc mal de lindpendance statutaire des Inspectors Generals, qui leur interdit de
travailler directement pour le compte du Prsident des Etats-Unis. Les anciennes Inspections and
Evaluations Divisions aujourdhui disparues ont le plus souvent t purement et simplement intgres
aux units daudit.

B.

Le dpartement du Trsor

Le dpartement du Trsor est plac sous lautorit du secrtaire au Trsor (Secretary of


the Treasury). Le protocole fait de celui-ci le quatrime personnage de ladministration fdrale aprs
le prsident des Etats-Unis, le vice-prsident et le secrtaire dEtat (Secretary of State).
Les principales missions du dpartement du Trsor sont au nombre de trois. Dune part, il
exerce les attributions dun ministre de lconomie et, ce titre, est charg notamment du
financement de lconomie, de la rglementation du secteur financier et des douanes. Dautre part, il
exerce les fonctions de receveur et de payeur pour lensemble de ladministration fdrale. Enfin, le
dpartement du Trsor a la tutelle de ladministration fiscale amricaine, lInternal Revenue Service
(IRS), qui, avec plus de 110 000 agents, est lune des plus importantes agences de ladministration
fdrale.
En revanche, le dpartement du Trsor nest comptent ni pour prparer le budget fdral,
ni pour suivre son excution. Aux Etats-Unis, ces missions sont exerces directement sous lautorit
du prsident des Etats-Unis par lOffice of Management and Budget (OMB cf. infra).
Comme tous les dpartements ministriels, le dpartement du Trsor est dot dun
Inspector General, deuxime Inspector General dans lordre protocolaire derrire celui du
dpartement dEtat. Il est lauditeur interne du dpartement et certifie ses comptes. Ses attributions ne
stendent toutefois pas au primtre de lIRS, qui est dot dun Inspector General propre, lInspector
General for Tax Administration, et dont les comptes sont certifis par le Government Accountability
Office, auditeur externe de ladministration fdrale.
Dans lensemble, le dpartement du Trsor na dattributions interministrielles ni en
matire daudit ni en matire dvaluation.

- Annexe 2, page 3 -

C.

Le prsident des Etats-Unis


1. Le Cabinet

Les secrtaires sassemblent autour du prsident et du vice-prsident des Etats-Unis au


sein du cabinet (cabinet). Certaines agences, comme lEnvironment Protection Agency, ont rang de
quasi-ministre, si bien que leurs directeurs gnraux sont considrs comme faisant partie du
gouvernement (cabinet level).
Au total, outre les 15 secrtaires, sont membres du cabinet le vice-prsident des EtatsUnis, le secrtaire gnral de la prsidence (White House Chief of Staff), le directeur de lOffice of
Management and Budget, le reprsentant au commerce (United States Trade Representative),
ladministrateur de lEnvironmental Protection Agency et le directeur de lOffice of National Drug
Control Policy.
2. LOffice of Management and Budget
Le prsident des Etats-Unis dispose dune administration propre, lExecutive Office, cre
en 1939 et qui compte aujourdhui environ 1 800 employs.
Lun des services placs directement sous son autorit, dont le directeur a rang de
ministre, est lOffice of Management and Budget (OMB). Les comptences de lOMB stendent de la
prparation du budget fdral au suivi de son excution en passant par toutes les questions touchant
lorganisation et au fonctionnement de ladministration dans son ensemble. LOMB est donc
lquivalent dun ministre charg du budget et de ladministration gnrale, plac directement sous
lautorit du prsident des Etats-Unis. Le directeur de lOMB est assist de deux adjoints, chargs,
respectivement, du budget de ladministration fdrale et de la gestion (Management).
LOMB comporte un service spcialis sur les questions de gestion financire, lOffice of
Federal Financial Management (OFFM), dont la mission est dencadrer et de superviser la gestion
financire lchelle de ladministration fdrale. A ce titre, lOFFM est linterlocuteur de lensemble
des Chief Financial Officers dans les diffrents dpartements ministriels et agences. Comme ces
derniers, lOFFM a t instaur par le Chief Financial Officer Act de 1990. Il est dirig par un
responsable portant le titre de Controller, plac sous lautorit directe du directeur adjoint de lOMB
charg de la gestion, qui prside le Chief Financial Officers Council.
Toujours au sein de lOMB, une cellule spcialise, place sous lautorit dun
collaborateur direct du directeur adjoint charg de la gestion, est charge du pilotage des politiques
publiques par la performance et de leur valuation dans le cadre du Presidents Management Agenda.
3. Les Councils on Integrity and Efficiency
LOMB assure la prsidence et le secrtariat du Presidential Council on Integrity and
Efficiency (PCIE), qui rassemble les 39 Inspectors Generals nomms par le prsident des Etats-Unis
aprs avis et consentement du Snat il sagit donc des Inspectors Generals des dpartements
ministriels et des principales agences. Une autre instance, lExecutive Council on Integrity and
Efficiency (ECIE) rassemble les Inspectors Generals nomms directement par le directeur gnral de
leur agence de rattachement.
Les missions de ces deux instances, organises autour de commissions, englobent laudit,
les ressources humaines, les technologies de linformation, linspection et lvaluation, lintgrit, la
lutte contre la fraude et les questions lgislatives et rglementaires. Sur tous ces sujets, le PCIE et
lECIE remplissent des fonctions de consultation, dchange et de mutualisation des bonnes pratiques.
La commission de lintgrit (Integrity Committee) est saisie chaque fois que la pratique
professionnelle dun Inspector General est mise en cause ou que certains faits indiquent quil est port
atteinte son indpendance. De mme, le PCIE et lECIE ont vocation coordonner des travaux
daudit conduits de faon transversale lchelle de plusieurs dpartements ministriels ou agences.
Le PCIE travaille conjointement avec le GAO pour tablir des manuels daudit dclinant et dtaillant
les normes de laudit dans le secteur public issues du Yellow Book (cf. infra).

- Annexe 2, page 4 Le PCIE et lECIE, contrairement au Chief Financial Officers Council par exemple, nont
cependant pas de fondement lgislatif et leur existence ne dcoule que dun dcret (executive order).
Un projet de loi actuellement en discussion au Congrs prvoit de donner un fondement lgislatif
lexistence du PCIE et de lECIE, ce qui permettrait ces instances de se doter de services propres et
donc de conduire directement des travaux daudit lchelle interministrielle.
Bien que comptent pour prsider les deux instances, lOMB ne joue de rle dterminant
ni dans leur positionnement, ni dans leurs travaux. Les liens de lOMB avec les Inspectors Generals
des dpartements ministriels et agences tiennent pour lessentiel aux ngociations budgtaires que les
Inspectors Generals sont habilits conduire directement avec lOMB en ce qui les concerne, sans
dpendre pour cela du dpartement ministriel ou de lagence auquel ils sont rattachs. Le texte de loi
voqu supra prvoit dautoriser les Inspectors Generals ngocier leur budget directement avec le
Congrs, de faon assurer leur complte indpendance vis--vis du pouvoir excutif. Mais, compte
tenu de latteinte que porterait cette disposition aux prrogatives de lOMB, et donc du Prsident des
Etats-Unis lui-mme, il est probable, sil venait tre adopte par le Congrs, que ce texte ferait
lobjet dun vto prsidentiel.
4. Dautres instances charges de missions de conseil
Par ailleurs, le prsident des Etats-Unis dispose auprs de lui de diffrents services ou
instances, composantes de lExecutive Office, dont la mission est de dispenser des prestations de
conseil. Par exemple, le Council of Economic Advisers, plac sous lautorit dun prsident, a pour
mission dassister le prsident dans la dfinition de la politique conomique de la Nation. Certaines de
ces instances, comme le National Security Council, cumulent des attributions de conseil avec des
pouvoirs de coordination interministrielle.

D.

Lauditeur externe : le Government Accountability Office


Le Government Accountability Office est lauditeur externe de ladministration fdrale.

Sa cration remonte 1921, date o le Budget and Accounting Act a instaur ce qui
sappelait lpoque le General Accounting Office. A sa cration, le GAO tait charg de pratiquer un
contrle exhaustif sur les recettes et dpenses de lEtat fdral, grce lexamen de pices
justificatives transmises par les diffrents services concerns (vouchers).
Par la suite, la deuxime guerre mondiale a provoqu une augmentation considrable du
budget fdral. Le GAO sest progressivement trouv dans limpossibilit de contrler les pices
justificatives de la dpense de manire exhaustive. Ses missions ont donc t profondment
transformes, le conduisant adopter en 1951 les outils et les mthodes de laudit financier utilises
dans le secteur priv. Renonant ses missions de contrleur, le GAO est devenu auditeur de
lconomie et de lefficience de la dpense publique fdrale.
Le troisime acte de lvolution des missions du GAO a t la mise en place, durant les
annes 1960, des programmes sociaux de la Great Society. Confront la nature nouvelle et
spcifique des dpenses sociales, inconnues jusqu prsent dans le champ de la dpense publique
fdrale, le GAO a largi ses missions lvaluation de lefficacit des politiques publiques, qui lont
conduit mobiliser de nouvelles comptences englobant de plus en plus le calcul statistique et les
outils et mthodes des sciences sociales.
Lorsque le Congrs a choisi en 1990, avec le Chief Financial Officer Act, dimposer une
certification des comptes de lEtat fdral, la fonction nest pas revenue au GAO, dont les missions
dordre purement financier taient devenues marginales, mais, certaines exceptions prs, aux
Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences. Le GAO nest aujourdhui comptent
que pour certifier les comptes consolids de lEtat fdral, ainsi que les comptes de certaines entits
prsentant des enjeux particuliers, comme le dpartement de la dfense ou lInternal Revenue Service.
Le GAO peut nanmoins semparer de sa propre initiative de la tche de certification des comptes
dune entit donne. Dans ce cas, il en dpossde lInspector General comptent, dont il exploite les
travaux prparatoires.

- Annexe 2, page 5 Aujourdhui, le GAO est une entit la disposition du Congrs des Etats-Unis, quil lui
revient dappuyer dans ses fonctions de contrle de ladministration fdrale. A ce titre, lessentiel des
travaux du GAO sont effectus sur saisine des membres du Congrs, en particulier les prsidents des
diffrentes commissions du Snat et de la chambre des reprsentants. Les commandes passes par le
Congrs tant trs nombreuses, moins de 10% des rapports rsultent de travaux dinitiative du GAO
lui-mme.
Outre le respect des normes dindpendance en usage dans le monde de laudit, le GAO
bnficie de nombreuses garanties dindpendance dans la conduite et, pour une part, la dtermination
de ses travaux. Une fois saisi par le Congrs, le GAO est libre aussi bien dans la conduite de ses
investigations que dans la formulation de ses conclusions, qui sont systmatiquement rendues
publiques 2 . Enfin, le dirigeant du GAO, qui porte le titre de Comptroller General des Etats-Unis, est
nomm par le Prsident sur proposition du Congrs pour un mandat de quinze ans, durant lequel il est
irrvocable 3 .
La mise en uvre des recommandations du GAO rsulte du rapport de force qui stablit
entre ladministration audite et le Congrs, lequel fait souvent suivre la publication de rapports du
GAO dauditions parlementaires (hearings) plus ou moins retentissantes. Dune manire gnrale,
lintrt des mdias pour les travaux du GAO est une garantie deffectivit des recommandations.
Le GAO a des liens nombreux et troits avec les Inspectors Generals des dpartements
ministriels et des agences. Il labore conjointement avec eux les manuels daudit en usage dans
ladministration, sur le fondement des normes publies dans le Yellow Book. Il dlgue souvent aux
Inspectors Generals les audits commands par le Congrs lorsquils ne concernent quune seule entit.
En sens inverse, il exploite systmatiquement les travaux des Inspectors Generals lorsquil conduit un
audit transversal mobilisant des lments de diagnostic et de recommandations concernant plusieurs
entits.

E.

Le Congrs

Le Congrs des Etats-Unis est compos de deux chambres : le Snat, qui compte
100 snateurs, soit deux par Etat quel quen soit le poids dmographique au sein de lUnion, et la
Chambre des Reprsentants, lus au sein de districts et o les Etats sont reprsents proportion de
leur dmographie telle que mesure par le Census, recensement obligatoire impos par la Constitution.
Les caractristiques du systme institutionnel amricain confrent au Congrs un rle
central dans la dcision publique. Aucune des deux chambres ne peut tre dissoute par le Prsident des
Etats-Unis. Aucune des deux chambres na de prminence du point de vue de ladoption de la loi, si
bien quaucune loi ne peut entrer en vigueur si elle na t adopte dans les mmes termes par les deux
chambres. Au surplus, le Snat et, dans certains cas, la Chambre des Reprsentants, sont consults sur
la plupart des nominations aux postes de responsabilits dans ladministration fdrale. Dans le cadre
du spoil system, le Snat est tenu par la Constitution de donner son avis et son consentement pour
toutes les nominations proposes par le Prsident lorsque ce dernier accde au pouvoir.
Le Congrs est donc un acteur central du contrle de lorganisation et du fonctionnement
de ladministration fdrale. Cest devant lui et ses nombreuses commissions et sous-commissions que
tous les reprsentants de ladministration doivent rendre des comptes sur leur action et ses rsultats.
Pour exercer sa mission de contrle de ladministration fdrale, le Congrs sappuie, non seulement
sur le GAO, dont il a la tutelle, mais galement sur les Inspectors Generals.

Sauf en prsence dlments soumis au secret dfense.


Sauf via une procdure dimpeachment qui peut tre motive par la mconnaissance des rgles en vigueur, lapprciation
du Congrs.

- Annexe 2, page 6 Le GAO partage les missions dexpertise au service du Congrs avec le Congressional
Research Office, charg de conduire des tudes lattention des membres du Congrs mais sans
recourir la mthodologie de laudit et sans que ses travaux soient rendus publics, contrairement
ceux du GAO. Il dispose galement dun service charg de suivre pour son compte la prparation, la
discussion et le vote du budget fdral, le Congressional Budget Office. Par ailleurs, de nombreux
staffers assistent les membres du Congrs et les diffrentes commissions dans la conduite de leurs
travaux, confrant ainsi au Congrs une capacit dexpertise sans quivalent dans les autres parlements
dmocratiques.
II.

LAUDIT DE LADMINISTRATION FDERALE

A.

Les normes de laudit dans le secteur public : le Yellow Book

Les normes applicables laudit des administrations publiques sont promulgues


lchelle nationale par le Comptroller General, chef du GAO, et rassemble dans un document publi
par le GAO et intitul Generally Accepted Government Audit Standards (GAGAS), ou Yellow Book.
Elles sappliquent lensemble des auditeurs internes ou externes des administrations de lEtat fdral,
des Etats fdrs et des administrations locales. Elles ont un fondement lgislatif puisque des lois
telles que lInspector General Act de 1978 ou le Chief Financial Officer Act de 1990 y font rfrence.
Lencadr ci-aprs montre lorganisation gnrale du Yellow Book. Les normes
professionnelles GAGAS, fondes sur une sries de principes thiques, se dclinent en trois
catgories : les normes dordre gnral (General Standards), les normes sappliquant aux
investigations (Field Work Standards) et les normes gouvernant ltablissement des rapports
(Reporting Standards).
Encadr Plan du Yellow Book
Chapter 1: Use and Application of GAGAS
Chapter 2: Ethical Principles in Government Auditing
Chapter 3: General Standards
Chapter 4: Field Work Standards for Financial Audits
Chapter 5: Reporting Standards for Financial Audits
Chapter 6: General, Field Work, and Reporting Standards for Attestation Engagements
Chapter 7: Field Work Standards for Performance Audits
Chapter 8: Reporting Standards for Performance Audits
Appendix I: Supplemental Guidance
Appendix II: Comptroller General's Advisory Council on Government Auditing Standards
Source : Yellow Book

Les normes GAGAS intgrent et dclinent un certain dautres normes dictes par les
instances de normalisation et les organisations professionnelles, qui sappliquent aussi lactivit des
auditeurs dans le secteur priv. Il est rare que les normes applicables dans le secteur public drogent
celles appliques dans le secteur priv. Lorsque cest le cas, le Yellow Book prvoit que les GAGAS
doivent lemporter sur les normes issues dautres rfrentiels. Le plus souvent, il est surtout ncessaire
de complter les normes utilises par les auditeurs du secteur priv pour tenir compte des enjeux
tenant aux prrogatives et aux sujtions particulires des entits publiques.

- Annexe 2, page 7 Le Yellow Book prcise la faon dont les normes GAGAS doivent tre concilies avec
celles issus dautres rfrentiels, utiliss aussi bien dans le champ de laudit que de lvaluation. Son
premier chapitre (Use and Application of GAGAS) prcise le positionnement et la compatibilit des
normes quil contient avec les autres corpus concerns.
Encadr Positionnement des normes du Yellow Book par rapport aux autres rfrentiels existants
Relationship between GAGAS and Other Professional Standards
1.14 Auditors may use GAGAS in conjunction with professional standards issued by other authoritative bodies. Auditors may
also cite the use of other standards in their audit reports, as appropriate. If the auditor is citing compliance with GAGAS and
inconsistencies exist between GAGAS and other standards cited, the auditor should use GAGAS as the prevailing standard
for conducting the audit and reporting the results.
1.15 The relationship between GAGAS and other professional standards for financial audits and attestation engagements is
as follows:
a. The American Institute of Certified Public Accountants (AICPA) has established professional standards that apply to
financial audits and attestation engagements for nonissuers7 performed by certified public accountants (CPA). For financial
audits, GAGAS incorporate the AICPA field work and reporting standards and the related Statements on Auditing Standards
(SAS) 8 unless specifically excluded or modified by GAGAS. For attestation engagements, GAGAS incorporate the AICPA
general standard on criteria, and the field work and reporting standards and the related Statements on Standards for
Attestation Engagements (SSAE) unless specifically excluded or modified by GAGAS. GAGAS describe ethical principles,
and establish independence and other general standards, and additional field work and reporting standards beyond those
provided by the AICPA for performing financial audits and attestation engagements.
b. The Public Company Accounting Oversight Board (PCAOB) has established professional standards that apply to financial
audits and attestation engagements for issuers. Auditors may use GAGAS in conjunction with the PCAOB standards.
c. The International Auditing and Assurance Standards Board (IAASB) has established professional standards that apply to
financial audits and attestation engagements. Auditors may use GAGAS in conjunction with the IAASB standards and the
related statements on International Statements on Auditing (ISA).
1.16 For performance audits, auditors may use other professional standards in conjunction with GAGAS, such as the
following :
a. International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing, The Institute of Internal Auditors, Inc. ;
b. Guiding Principles for Evaluators, American Evaluation Association ;
c. The Program Evaluation Standards, Joint Committee on Standards for Education Evaluation ; and
d. Standards for Educational and Psychological Testing, American Psychological Association.
Source : Yellow Book

B.

La typologie des audits

La typologie des missions daudit dans le secteur public est rgle par le Yellow Book,
qui, pour ce qui concerne ladministration fdrale, sapplique aussi bien au GAO quaux Inspectors
Generals des dpartements ministriels et agences. Le Yellow Book distingue deux catgories de
travaux daudit ainsi que la catgorie particulire des travaux ne relevant pas de laudit mais pouvant
tre conduits par des auditeurs.
a) Les audits financiers
Lencadr ci-aprs prcise la dfinition des audits financiers suivant le Yellow Book. Les
audits financiers sont obligatoires dans ladministration fdrale aux termes du Chief Financial Officer
Act, puisquils sont le fondement de la certification des comptes par les autorits comptentes. Ils
sapparentent en grande partie aux audits comptables et financiers raliss dans le secteur priv pour
prparer la certification des tats financiers par les commissaires aux comptes.

- Annexe 2, page 8 Encadr Dfinition des audits financiers


Financial audits provide an independent assessment of and reasonable assurance about whether an entity's reported
financial condition, results, and use of resources are presented fairly in accordance with recognized criteria. Reporting on
financial audits performed in accordance with GAGAS also includes reports on internal control, compliance with laws and
regulations, and provisions of contracts and grant agreements as they relate to financial transactions, systems, and
processes. Financial audits performed under GAGAS include financial statement audits and other related financial audits:
a. Financial statement audits: The primary purpose of a financial statement audit is to provide reasonable assurance through
an opinion (or disclaim an opinion) about whether an entity's financial statements are presented fairly in all material
respects in conformity with generally accepted accounting principles (GAAP), or with a comprehensive basis of accounting
other than GAAP.
b. Other types of financial audits: Other types of financial audits under GAGAS provide for different levels of assurance and
entail various scopes of work, including: (1) providing special reports, such as for specified elements, accounts, or items of a
financial statement;10(2) reviewing interim financial information; 11 (3) issuing letters for underwriters and certain other
requesting parties; (4) reporting on the controls over processing of transactions by service organizations;12 and (5) auditing
compliance with regulations relating to federal award expenditures and other governmental financial assistance in
conjunction with or as a by-product of a financial statement audit.
Source : Yellow Book

La plupart des audits financiers, de la comptence des Inspectors Generals, sont raliss
sous la supervision de ces derniers par des auditeurs du secteur priv (Independent Public
Accountants), dans le cadre de marchs-cadres conclus pour une priode dtermine. Certains, comme
les comptes consolids de lEtat fdral ou les comptes de certaines entits prsentant des enjeux
particuliers, sont de la comptence du GAO, dont ils reprsentent environ 10% de lactivit.
b) Les audits de performance
Les audits de performance sont rgis par des normes distinctes de celles qui sappliquent
aux audits financiers, qui ne transposent dailleurs aucun rfrentiel utilis dans le secteur priv.
Encadr Dfinition des audits de performance
Performance audits are defined as engagements that provide assurance or conclusions based on an evaluation of sufficient,
appropriate evidence against stated criteria, such as specific requirements, measures, or defined business practices.
Performance audits provide objective analysis so that management and those charged with governance and oversight can
use the information to improve program performance and operations, reduce costs, facilitate decision making by parties with
responsibility to oversee or initiate corrective action, and contribute to public accountability. Reporting information without
following GAGAS is not a performance audit but a nonaudit service provided by an audit organization.
Performance audits that comply with GAGAS provide reasonable assurance that the auditors have obtained sufficient,
appropriate evidence to support the conclusions reached. Thus, the sufficiency and appropriateness of evidence needed and
tests of evidence will vary based on the audit objectives and conclusions.
A performance audit is a dynamic process that includes consideration of the applicable standards throughout the course of
the audit. An ongoing assessment of the objectives, audit risk, audit procedures, and evidence during the course of the audit
facilitates the auditors' determination of what to report and the proper context for the audit conclusions, including discussion
about the sufficiency and appropriateness of evidence being used as a basis for the audit conclusions. Performance audit
conclusions logically flow from all of these elements and provide an assessment of the audit findings and their implications.
Performance audit objectives may vary widely and include assessments of program effectiveness, economy, and efficiency;
internal control; compliance; and prospective analyses. These overall objectives are not mutually exclusive. Thus, a
performance audit may have more than one overall objective. For example, a performance audit with an initial objective of
program effectiveness may also involve an underlying objective of evaluating internal controls to determine the reasons for a
program's lack of effectiveness or how effectiveness can be improved.
Source : Yellow Book

- Annexe 2, page 9 Comme les audits financiers, certains audits de performance sont obligatoires aux termes
de la loi : ainsi, par exemple, des audits de systmes dinformation conduits dans le cadre du Federal
Information Security Management Act.
Comme lindique le quatrime et dernier paragraphe de la dfinition ci-dessus, les audits
de performance peuvent poursuivre diffrentes finalits: lconomie, lefficience et lefficacit ; le
contrle interne ; la conformit 4 ; la prospective. Comme le montre lencadr ci-dessous, le Yellow
Book propose des exemples daudits se rattachant ces diverses finalits, qui montrent ltendue du
primtre des audits de performance.

Encadr Exemples daudits de performance


Program effectiveness and results audit objectives are frequently interrelated with economy and efficiency objectives. Audit
objectives that focus on program effectiveness and results typically measure the extent to which a program is achieving its
goals and objectives. Audit objectives that focus on economy and efficiency address the costs and resources used to achieve
program results. Examples of audit objectives in these categories include
a. assessing the extent to which legislative, regulatory, or organizational goals and objectives are being achieved;
b. assessing the relative ability of alternative approaches to yield better program performance or eliminate factors that
inhibit program effectiveness ;
c. analyzing the relative cost-effectiveness of a program or activity ;
d. determining whether a program produced intended results or produced results that were not consistent with the program's
objectives ;
e. determining the current status or condition of program operations or progress in implementing legislative requirements ;
f. determining whether a program provides equitable access to or distribution of public resources within the context of
statutory parameters ;
g. assessing the extent to which programs duplicate, overlap, or conflict with other related programs ;
h. evaluating whether the audited entity is following sound procurement practices ;
i. assessing the reliability, validity, or relevance of performance measures concerning program effectiveness and results, or
economy and efficiency ;
j. assessing the reliability, validity, or relevance of financial information related to the performance of a program ;
k. determining whether government resources (inputs) are obtained at reasonable costs while meeting timeliness and quality
considerations ;
l. determining whether appropriate value was obtained based on the cost or amount paid or based on the amount of revenue
received ;
m. determining whether government services and benefits are accessible to those individuals who have a right to access those
services and benefits ;
n. determining whether fees assessed cover costs ;
o. determining whether and how the program's unit costs can be decreased or its productivity increased; and
p. assessing the reliability, validity, or relevance of budget proposals or budget requests to assist legislatures in the budget
process.
Internal control audit objectives relate to an assessment of the component of an organization's system of internal control
that is designed to provide reasonable assurance of achieving effective and efficient operations, reliable financial and
performance reporting, or compliance with applicable laws and regulations. Internal control objectives also may be relevant
when determining the cause of unsatisfactory program performance. Internal control comprises the plans, policies, methods,
and procedures used to meet the organization's mission, goals, and objectives. Internal control includes the processes and
procedures for planning, organizing, directing, and controlling program operations, and management's system for
measuring, reporting, and monitoring program performance. Examples of audit objectives related to internal control include
an assessment of the extent to which internal control provides reasonable assurance about whether
a. organizational missions, goals, and objectives are achieved effectively and efficiently ;
b. resources are used in compliance with laws, regulations, or other requirements ;

De ce point de vue, la typologie propose dans le Yellow Book mconnat la distinction traditionnelle en France entre les
audits de conformit et les audits de performance.

- Annexe 2, page 10 c. resources, including sensitive information accessed or stored outside the organization's physical perimeter, are
safeguarded against unauthorized acquisition, use, or disposition ;
d. management information, such as performance measures, and public reports are complete, accurate, and consistent to
support performance and decision making ;
e. the integrity of information from computerized systems is achieved ; and
f. contingency planning for information systems provides essential back-up to prevent unwarranted disruption of the
activities and functions that the systems support.
Compliance audit objectives relate to compliance criteria established by laws, regulations, contract provisions, grant
agreements, and other requirements that could affect the acquisition, protection, use, and disposition of the entity's resources
and the quantity, quality, timeliness, and cost of services the entity produces and delivers. Compliance objectives include
determining whether.
a. the purpose of the program, the manner in which it is to be conducted, the services delivered, the outcomes, or the
population it serves is in compliance with laws, regulations, contract provisions, grant agreements, and other requirements ;
b. government services and benefits are distributed or delivered to citizens based on the individual's eligibility to obtain those
services and benefits ;
c. incurred or proposed costs are in compliance with applicable laws, regulations, and contracts or grant agreements ; and
d. revenues received are in compliance with applicable laws, regulations, and contract or grant agreements.
Prospective analysis audit objectives provide analysis or conclusions, about information that is based on assumptions about
events that may occur in the future along with possible actions that the audited entity may take in response to the future
events. Examples of objectives pertaining to this work include providing conclusions based on
a. current and projected trends and future potential impact on government programs and services ;
b. program or policy alternatives, including forecasting program outcomes under various assumptions ;
c. policy or legislative proposals, including advantages, disadvantages, and analysis of stakeholder views ;
d. prospective information prepared by management ;
e. budgets and forecasts that are based on (1) assumptions about expected future events and (2) management's expected
reaction to those future events ; and
f. management's assumptions on which prospective information is based.
Source : Yellow Book

Paralllement cette classification des audits, le GAO applique ses travaux une
typologie recensant les finalits diffrentes que sont la surveillance (Oversight), lanalyse (Insight) et
la prospective (Foresight).
Encadr Typologie des missions du GAO
GAO provides Congress with oversight of federal programs, insight into ways to improve government and foresight into
longterm trends.
Oversight designed to determine whether government entities are doing what they are supposed to do and whether funds
are being spent for the intended purpose and in compliance with applicable laws and regulations.
Insight designed to determined which programs and policies work and which do not. This involves sharing various best
practices and benchmarking information and looking horizontally, across the silos of government, and vertically, between the
levels of government.
Foresight designed to identify key trends and emerging challenges before they reach crisis proportions, such as the impact
of an aging population, demands of the information age, changing security threats, and fiscal challenges.
Source : GAO

- Annexe 2, page 11 -

C.

Les normes applicables laudit


1. Principes thiques

Le deuxime chapitre du Yellow Book est consacr aux principes thiques auxquels
doivent se rfrer tous les auditeurs du secteur public dans lexercice de leurs activits. Le tableau ciaprs prsente brivement ces principes.
Tableau 1 Principes thiques applicables laudit dans le secteur public
Principe

Porte et signification
The public interest is defined as the collective well-being of the community of people
and entities the auditors serve. Observing integrity, objectivity, and independence in
discharging their professional responsibilities assists auditors in meeting the principle
The Public Interest
of serving the public interest and honoring the public trust. These principles are
fundamental to the responsibilities of auditors and critical in the government
environment.
Public confidence in government is maintained and strengthened by auditors'
performing their professional responsibilities with integrity. Integrity includes auditors'
conducting their work with an attitude that is objective, fact-based, nonpartisan, and
Integrity
nonideological with regard to audited entities and users of the auditors' reports. Within
the constraints of applicable confidentiality laws, rules, or policies, communications
with the audited entity, those charged with governance, and the individuals contracting
for or requesting the audit are expected to be honest, candid, and constructive.
The credibility of auditing in the government sector is based on auditors' objectivity in
discharging their professional responsibilities. Objectivity includes being independent
in fact and appearance when providing audit and attestation engagements, maintaining
an attitude of impartiality, having intellectual honesty, and being free of conflicts of
Objectivity
interest. Avoiding conflicts that may, in fact or appearance, impair auditors' objectivity
in performing the audit or attestation engagement is essential to retaining credibility.
Maintaining objectivity includes a continuing assessment of relationships with audited
entities and other stakeholders in the context of the auditors' responsibility to the
public.
Proper Use of
Government information, resources, or positions are to be used for official purposes
Government
and not inappropriately for the auditor's personal gain or in a manner contrary to law
Information,
or detrimental to the legitimate interests of the audited entity or the audit organization.
Resources and
This concept includes the proper handling of sensitive or classified information or
Position
resources.
High expectations for the auditing profession include compliance with laws and
regulations and avoidance of any conduct that might bring discredit to auditors' work,
including actions that would cause an objective third party with knowledge of the
Professional Behavior relevant information to conclude that the auditors' work was professionally deficient.
Professional behavior includes auditors' putting forth an honest effort in performance
of their duties and professional services in accordance with the relevant technical and
professional standards.
Source : Yellow Book

2. Normes gnrales et particulires


Les normes de laudit dans le champ des administrations publiques peuvent peu ou prou
tre ramenes quatre grands principes gnraux (General Standards), dveloppes dans le troisime
chapitre du Yellow Book et prsents dans le tableau ci-aprs.

- Annexe 2, page 12 Tableau 2 Principes gnraux applicables laudit selon le Yellow Book
Principe

Independence
(personal, external
and organizational)

Professional
judgment

Competence

Quality Control and


Assurance

Porte et signification
In all matters relating to the audit work, the audit organization and the individual
auditor, whether government or public, must be free from personal, external, and
organizational impairments to independence, and must avoid the appearance of such
impairments of independence.
Auditors and audit organizations must maintain independence so that their opinions,
findings, conclusions, judgments, and recommendations will be impartial and viewed
as impartial by objective third parties with knowledge of the relevant information.
Auditors should avoid situations that could lead objective third parties with knowledge
of the relevant information to conclude that the auditors are not able to maintain
independence and thus are not capable of exercising objective and impartial judgment
on all issues associated with conducting the audit and reporting on the work.
Auditors must use professional judgment in planning and performing audits and
attestation engagements and in reporting the results.
Professional judgment includes exercising reasonable care and professional
skepticism. Reasonable care concerns acting diligently in accordance with applicable
professional standards and ethical principles. Professional skepticism is an attitude
that includes a questioning mind and a critical assessment of evidence. Professional
skepticism includes a mindset in which auditors assume neither that management is
dishonest nor of unquestioned honesty. Believing that management is honest is not a
reason to accept less than sufficient, appropriate evidence.
The staff assigned to perform the audit or attestation engagement must collectively
possess adequate professional competence for the tasks required.
The audit organization's management should assess skill needs to consider whether its
workforce has the essential skills that match those necessary to fulfill a particular audit
mandate or scope of audits to be performed. Accordingly, audit organizations should
have a process for recruitment, hiring, continuous development, assignment, and
evaluation of staff to maintain a competent workforce. The nature, extent, and formality
of the process will depend on various factors such as the size of the audit organization,
its structure, and its work.
Each audit organization performing audits or attestation engagements in accordance
with GAGAS must:
a. establish a system of quality control that is designed to provide the audit
organization with reasonable assurance that the organization and its personnel comply
with professional standards and applicable legal and regulatory requirements, and
b. have an external peer review at least once every 3 years.

Source : Yellow Book

Suivent des principes particuliers qui gouvernent la conduite des investigations et


ltablissement des rapports, dune part, pour les audits financiers et, dautre part, pour les audits de
performance. A titre dillustration, le tableau ci-aprs donne un aperu des normes applicables aux
audits financiers, en prcisant chaque fois leur origine : soit lAmerican Institute of Certified Public
Accountants (AICPA) lorsque ces normes sont galement appliques dans le secteur priv, soit le
Yellow Book lui-mme (GAGAS).

- Annexe 2, page 13 Tableau 3 Principes particuliers sappliquant aux audits financiers


Principes

Source

AICPA

Financial
Audits
Fieldwork
Standards

GAGAS

AICPA

Financial
Audits
Reporting
Standards

GAGAS

Source : Yellow Book

Porte et prcisions
a. The auditor must adequately plan the work and must properly supervise any
assistants.
b. The auditor must obtain a sufficient understanding of the entity and its
environment, including its internal control, to assess the risk of material
misstatement of the financial statements whether due to error or fraud, and to design
the nature, timing, and extent of further audit procedures.
c. The auditor must obtain sufficient appropriate audit evidence by performing audit
procedures to afford a reasonable basis for an opinion regarding the financial
statements under audit.
GAGAS establish field work standards for financial audits in addition to the
requirements contained in the AICPA standards. Auditors should comply with these
additional standards when citing GAGAS in their audit reports. The additional
government auditing standards relate to :
a. auditor communication during planning ;
b. previous audits and attestation engagements ;
c. detecting material misstatements resulting from violations of provisions of
contracts or grant agreements, or from abuse ;
d. developing elements of a finding ; and
e. audit documentation.
a. The auditor must state in the auditor's report whether the financial statements are
presented in accordance with generally accepted accounting principles (GAAP).
b. The auditor must identify in the auditor's report those circumstances in which
such principles have not been consistently observed in the current period in relation
to the preceding period.
c. When the auditor determines that informative disclosures are not reasonably
adequate, the auditor must so state in the auditor's report.
d. The auditor must either express an opinion regarding the financial statements,
taken as a whole, or state that an opinion cannot be expressed, in the auditor's
report. When the auditor cannot express an overall opinion, the auditor should state
the reasons therefore in the auditor's report. In all cases where an auditor's name is
associated with financial statements, the auditor should clearly indicate the
character of the auditor's work, if any, and the degree of responsibility the auditor is
taking in the auditor's report.
GAGAS establish reporting standards for financial audits in addition to the
standards contained in the AICPA standards. Auditors should comply with these
additional standards when citing GAGAS in their audit reports. The additional
government auditing standards relate to
a. reporting auditors' compliance with GAGAS ;
b. reporting on internal control and compliance with laws, regulations, and
provisions of contracts or grant agreements ;
c. reporting deficiencies in internal control, fraud, illegal acts, violations of
provisions of contracts or grant agreements, and abuse ;
d. communicating significant matters in the auditors' report ;
e. reporting on the restatement of previously-issued financial statements ;
f. reporting views of responsible officials ;
g. reporting confidential or sensitive information ; and
h. distributing reports.

- Annexe 2, page 14 3. Rapports


La rgle gnrale dans le champ de laudit aux Etats-Unis est celle de la transparence.
Pour cette raison, la plupart des rapports daudit sont rendus publics, sauf exceptions motives par des
considrations de protection des donnes personnelles ou commerciales ou de scurit nationale. La
publication des rapports est un levier dinfluence dterminant, car ces documents attirent frquemment
lattention, sinon de la presse, du moins des commissions comptentes du Congrs, qui peuvent leur
donner suite en organisant des auditions parlementaires parfois retentissantes. Les Inspectors Generals
sont habilits tmoigner devant le Congrs, de mme que 80 collaborateurs seniors du GAO, qui sont
les signataires des rapports de cette institution.
Les auditeurs rendent par ailleurs compte de leur action aux citoyens au travers de
rapports dactivit obligatoires aux termes de la loi. Pour les Inspectors Generals, ces rapports sont au
nombre de deux par an : le Semiannual report to Congress et lAnnual Plan tabli chaque anne
lattention du Congrs. Lencadr ci-dessous cite le rsum du Semiannual Report to The Congress
prsent au mois davril 2008 par lInspector General du dpartement du Trsor.
Encadr Extrait du Semiannual Report to The Congress prsent au mois davril 2008 par
lInspector General du dpartement du Trsor
HIGHLIGHTS IN BRIEF
During this semiannual reporting period, our Office of Audit issued 33 reports. Work by our Office of Investigations resulted
in 7 convictions by plea agreement, 4 federal indictments, 1 state charge, and 3 referrals accepted for prosecution.
Investigative activities also resulted in nearly $141,600 in court-ordered fines, restitution, and recoveries, as well as 8
personnel or administrative actions. Some of our significant results for this period are described below:
An Independent Public Accountant (IPA), working under our supervision, issued an unqualified opinion on the Department
of the Treasurys fiscal year 2007 consolidated financial statements. The audit identified a material weakness related to
financial management practices at the Internal Revenue Service (IRS) and two other significant deficiencies related to
information system controls and financial management practices at the departmental level. The audit also identified
instances of non-compliance with the Internal Revenue Code, the Federal Information Security Management Act (FISMA),
and the Federal Financial Management Improvement Act. In addition, the IPA reported a potential anti-deficiency act
violation. Furthermore, the IPA disclaimed an opinion on the Community Development Financial Institutions Funds fiscal
year 2007 financial statements. The IPA was unable to obtain appropriate representations from management with respect to
those financial statements. The IPA noted that the Funds Chief Financial Officer did not sign the management
representation letter due to her concerns about potential internal control matters in the operation of the awards programs of
the Fund. The Fund subsequently engaged a contractor to review its grant award process. Our office also initiated a
performance audit of the Funds post-award grant administration activities, which is in progress.
An IPA under our oversight completed the 2007 FISMA evaluation of Treasurys unclassified systems, except for those of the
IRS. The Treasury Inspector General for Tax Administration (TIGTA) performed the FISMA evaluation for the IRS systems.
Both our IPA and TIGTA observed progress in their respective areas. However, despite this notable progress, Treasury has
two significant deficiencies, configuration management and IRS information security. In support of FISMA, we also
evaluated network security at the Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN). Management concurred with our
recommendations to address numerous high or critical-severity vulnerabilities.
We reviewed Treasurys participation as it relates to providing information to the National Counterterrorism Center as part
of a multi-agency evaluation led by the Office of the Director of National Intelligence OIG on the process for nominating
individuals to the federal governments consolidated terrorist watchlist. We reported that under the authorities granted to the
Office of Foreign Assets Control, Treasury provides terrorism information to the Center by placing individuals and entities
on the Specially Designated Nationals list. This is the only mechanism that Treasury currently has to nominate individuals
to the watchlist. We found no indications suggesting a need for additional processes at this time.
As a result of a joint investigation, a former FinCEN contract employee was convicted of using a communication system for
soliciting a minor for unlawful purposes. The charges stem from the collaboration of the Internet Crimes Against Children
Task Force. In response to the investigative findings, FinCEN earlier removed the employee from the contract.
We continue to work with our counterparts at other federal benefit agencies as part the previously reported Improper
Payments Initiative. This joint effort has identified approximately 100 potential violators who may have unlawfully obtained
federal benefit payments. In addition, the effort has resulted in the arrest of 28 individuals, the conviction of 22 individuals,
restitution of $668,000, and the recovery of $89,500.
Source : Office of the Inspector General of the Department of the Treasury, Semiannual Report to Congress, 2008

- Annexe 2, page 15 Les rapports particuliers des Inspectors Generals prsentent les caractristiques
suivantes :
- il sagit de rapports courts, denviron une vingtaine de pages, prcds dune synthse
(executive summary) et qui renvoient si ncessaire des annexes plus volumineuses,
non rendues publiques mais nanmoins accessibles dans le cadre du rgime daccs aux
documents administratifs ;
- le rapport prsente le contexte, le diagnostic port sur la situation, les apprciations des
services audits recueillies par lInspector General sur ce diagnostic et la rponse quil
choisit dapporter ces apprciations. Lorsque le responsable du service audit conteste
une observation, celle-ci peut tre soit maintenue, soit amende par lInspector
General ;
- suivent les recommandations formules par lInspector General et les apprciations
portes sur celles-ci par le responsable du service audit ;
- le rapport est sign par lauditeur charg des travaux, en vertu de lengagement de la
responsabilit personnelle des auditeurs ;
- une annexe intitule Scope and Methodology prcise le cadrage du rapport et la
mthodologie employe pour ltablir. Cest dans cette annexe, assez courte (une
deux pages), que sont prcises les investigations, rfrences et donnes ayant permis
lInspector General de formuler son diagnostic et ses recommandations. En particulier,
y est dtaill tout recours des outils et mthodes particuliers de traitement de donnes.
Lannexe prcise galement quels sont les autres travaux daudit existants qui touchent
au mme sujet (Prior Coverage).
Encadr Exemple dannexe Scope and Methodology (rapport de lInspector General de la NASA
relatif au National Aviation Operations Monitoring Service)
We performed this review from November 2007 through February 2008 in accordance with generally accepted government
auditing standards. Those standards require that we plan and perform audits to obtain sufficient, appropriate evidence to
provide a reasonable basis for our findings and conclusions based on our audit objectives. We believe that the evidence
obtained during this review provides a reasonable basis for our findings and conclusions based on our objectives.
We initially concentrated our efforts on gaining an understanding of the background of NAOMS, including its history,
funding, and objectives, and the intended use of the collected survey data. We traveled to Ames Research Center and held
interviews with the head of NASAs Human Systems Integration Division, NAOMS and ASMM Project management
personnel, Battelle personnel, and the NAOMS Project survey methodologist. At NASA Headquarters, we interviewed
personnel who had been involved in NAOMS, including the Aviation Safety Program Director at the time, the FAA
representative to NASA at the time, the NAOMS principal investigator, and the current staff of NASAs Aeronautics Research
Mission Directorate.
To determine the adequacy of NAOMS Project and contract management, we compared NAOMS Project management
actions with the criteria contained in NPD 7120.4A and NPG 7120.5A. We reviewed applicable documentation, including the
CPFF contracts between Ames Research Center and Battelle and the associated NASA Forms 1680;20 presentations
prepared by Battelle and NAOMS management; Battelles Field Trial Training Manual; and Extramural Monitoring and
ASMM Project Plans from 1999, 2000, and 2004.
For our review of funding, we analyzed the original estimate of NAOMS planned funding requirements using Battelles Cost
and Price Proposal, July 12, 1999, and Battelles Response to NASAs Deficiency Report and Clarification Report,21
August 20, 1999; compared them with the 1999 Extramural Monitoring and 2000 ASMM Project Plans; and evaluated the
funds actually expended.
We did not assess the validity of the data or the NAOMS survey methodology because that was beyond the scope of our
review, as were issues related to the confidentiality of the data.
Computer-Processed Data. We did not use computer-processed data to perform this review. Although Battelle used NAOMS
data in the development of the presentations showing event rates and trends, our review focused on the management of
NAOMS. Therefore, the reliability and validity of the data have no impact on our conclusions.

- Annexe 2, page 16 Prior Coverage. Though not specific to NAOMS or ASMM, the NASA OIG report, NASAs Aviation Safety Program (IG00-053, September 26, 2000), highlighted various challenges NASA had to ensure the success of its Aviation Safety Program.
Those challenges included the technical development of products, user implementation of the resulting technology, and
availability of resources (staffing, time, and dollars). The audit concluded that some of the goals were optimistic and could
lead to unfulfilled expectations by Congress, the aviation community, and the public. The report can be accessed over the
Internet at http://www.hq.nasa.gov/office/oig/hq/audits/reports/FY00/index.html.
Source : Office of the Inspector General of the National Air and Space Agency (NASA), Report on the National Aviation
Operations Monitoring Service, 2008

D.

Les performances des auditeurs

Diffrents indicateurs permettent aux auditeurs de rendre compte de leur activit. Il sagit,
pour une part, dindicateurs financiers faisant tat des conomies ralises la suite des travaux
daudit et de la mise en uvre des recommandations et, dautre part, dindicateurs rendant compte de
la qualit de ces travaux.
Lencadr ci-dessous cite un compte-rendu dactivit du GAO, tandis que le tableau qui
suit indique les objectifs et indicateurs prsents dans le rapport dactivit de lInspector General de la
NASA pour lanne fiscale.

Encadr Extrait dun compte-rendu dactivit du GAO pour lanne fiscale 2006
Financial benefits from GAO work in fiscal year 2006 reached an all-time high of $51 billion a $105 return on every dollar
invested in GAO. The agencys budget was $484.7 million. GAO also documented more than 1,300 nonfinancial benefits that
shaped legislation and improved services to the public.
In fiscal year 2006, GAO issued nearly 1,000 reports and other products, many suggesting ways to strengthen government
programs and policies. More than 80 percent of GAOs recommendations are being implemented by Congress or federal
agencies. Last year, GAO also saw a significant rise in Congressional testimonies: GAO witnesses appeared at 240 hearings,
a record so far this decade.
Source : GAO

Tableau 4 Mesure de la performance de lInspector General de la NASA


Strategic Goal

Objective

Data Point
Results from Customer Feedback Quality
Surveys for all audits focusing on whether: (1)
OIG work products were meaningful/important,
(2) OIG results were provided in a timely
manner, (3) OIG deliverable/services were
useful, and (4) OIG staff conducted themselves in
a professional manner.

Goal 1.
Maximize Value
to NASA's
Programs and
Operations
Objective 1. Provide quality products and
services that are clear, accurate, timely,
relevant, and responsive to NASA
decision-makers, Congress, and other
stakeholders

Results from closed audit recommendations


resulting in: programmatic/ policy/regulatory
change, questioned costs, and funds put to better
use.
Results from closed investigations resulting in:
receivables and recoveries,
indictments/informations, successful
prosecutions, successful civil actions, personnel
actions/disciplinary actions, and
suspensions/debarments.

Objective 2. Target resources to address


NASAs most important activities

OIG resources used to evaluate/investigate highimpact areas

- Annexe 2, page 17 Strategic Goal

Goal 2.
Efficiently
Provide
Independent
Products and
Services

Objective
including the program issues identified in
the Most Serious Management and
Performance Challenges Report, the U.S.
Government Accountability Office's High
Risk List, and the President's Management
Agenda and Vision for Space Exploration
Objective 1. Adhere to established quality
standards as well as statutory, regulatory,
and administrative requirements
Objective 2. Continuously assess OIG
work processes and products to identify
needed efficiencies
Objective 3. Improve communication and
information sharing within the OIG

Objective 1. Efficiently and effectively


Goal 3. Manage
employ public assets and resources
Resources and
Services for
Optimal Results

Objective 2. Ensure the OIG has


appropriate skill mix to meet customer
needs and to maximize staff performance

Data Point

Source of OIG work by OIG Office

Results of external and internal program reviews


Time to complete audits/investigations
Costs of audits/investigations
Noteworthy joint activities within the OIG
Results attained with OIG budget
Percentage of staff with completed performance
appraisals, core competencies worksheets and
related discussions, and individual development
plans (IDPs)
Percentage of staff receiving awards and
recognition for their contributions
Percentage of staff failing, meeting/exceeding,
and significantly exceeding performance
standards
Staff on board at end of fiscal year versus
authorized level
OIG Employee average grade by fiscal year
OIG attrition rates
Periodic employee surveys to evaluate workplace
excellence
Employee skill mix

Source : Office of the Inspector General of the National Air and Space Agency (NASA), Report on Results FY 2007

E.

Les missions ne relevant pas de laudit


a) Audit et conseil

Les missions de conseil sur les politiques publiques sont soit externalises par le recours
des prestataires spcialiss, soit assures par des instances ad hoc mobilisant principalement des
comptences universitaires.
La possibilit de dispenser des prestations de conseil est toutefois mnage aux auditeurs
par les normes issues du Yellow Book, un double titre : dune part, en tant que mission daudit,
lorsque les conseils portent sur le cur de mtier et mobilisent directement les comptences
techniques des auditeurs et, dautre part, en tant que prestation ne relevant pas de laudit mais pouvant
nanmoins tre ralise par une entit charge de missions daudit.
Lencadr ci-dessous prsente les extraits correspondants du Yellow Book et explicite les
enjeux lis lindpendance des auditeurs dans lexercice de missions de conseil.

- Annexe 2, page 18 Encadr Lindpendance des auditeurs dans lexercice de fonctions de conseil
Independent public accountants may provide audit and nonaudit services (commonly referred to as consulting) under
contractual commitments to an entity and should determine whether nonaudit services they have provided or are committed
to provide have a significant or material effect on the subject matter of the audits.
The following two overarching principles apply to auditor independence when assessing the impact of performing a nonaudit
service for an audited program or entity: (1) audit organizations must not provide nonaudit services that involve performing
management functions or making management decisions and (2) audit organizations must not audit their own work or
provide nonaudit services in situations in which the nonaudit services are significant or material to the subject matter of the
audits.
In considering whether audits performed by the audit organization could be significantly or materially affected by the
nonaudit service, audit organizations should evaluate (1) ongoing audits; (2) planned audits; (3) requirements and
commitments for providing audits, which includes laws, regulations, rules, contracts, and other agreements; and (4) policies
placing responsibilities on the audit organization for providing audit services.
If requested to perform nonaudit services that would impair the audit organization's ability to meet either or both of the
overarching independence principles for certain types of audit work, the audit organization should inform the requestor and
the audited entity that performing the nonaudit service would impair the auditors' independence with regard to subsequent
audit or attestation engagements.
Nonaudit Services That Do Not Impair Auditor Independence
Nonaudit services in which auditors provide technical advice based on their technical knowledge and expertise do not impair
auditor independence with respect to entities they audit and do not require the audit organization to apply the supplemental
safeguards. However, auditor independence would be impaired if the extent or nature of the advice resulted in the auditors'
making management decisions or performing management functions.
Examples of the types of services considered as providing technical advice include the following:
a. participating in activities such as commissions, committees, task forces, panels, and focus groups as an expert in a purely
advisory, nonvoting capacity to (1) advise entity management on issues based on the auditors' knowledge or (2) address
urgent problems;
b. providing tools and methodologies, such as guidance and good business practices, benchmarking studies, and internal
control assessment methodologies that can be used by management; and
c. providing targeted and limited technical advice to the audited entity and management to assist them in activities such as
(1) answering technical questions or providing training, (2) implementing audit recommendations, (3) implementing internal
controls, and (4) providing information on good business practices.
Nonaudit Services That Would Not Impair Independence if Supplemental Safeguards Are Implemented
Services that do not impair the audit organization's independence with respect to the entities they audit so long as they
comply with supplemental safeguards include the following:
()
e. providing advisory services on information technology limited to services such as advising on system design, system
installation, and system security if management, in addition to the safeguards in paragraph 3.30, acknowledges
responsibility for the design, installation, and internal control over the entity's system and does not rely on the auditors' work
as the primary basis for determining (1) whether to implement a new system, (2) the adequacy of the new system design, (3)
the adequacy of major design changes to an existing system, and (4) the adequacy of the system to comply with regulatory or
other requirements;.
Nonaudit Services That Impair Independence
Compliance with supplemental safeguards will not overcome independence impairments in this category. By their nature,
certain nonaudit services directly support the entity's operations and impair the audit organization's ability to meet either or
both of the overarching independence principles in paragraph 3.22 for certain types of audit work. Examples of the types of
services under this category include the following:
()
h. developing an entity's performance measurement system when that system is material or significant to the subject matter of
the audit;
i . developing an entity's policies, procedures, and internal controls;
j. performing management's assessment of internal controls when those controls are significant to the subject matter of the
audit;
k. providing services that are intended to be used as management's primary basis for making decisions that are significant to
the subject matter under audit;

- Annexe 2, page 19 ()
Supplemental Safeguards for Maintaining Auditor Independence When Performing Nonaudit Services.
Performing nonaudit services described in paragraph 3.28 will not impair independence if the overarching independence
principles stated in paragraph 3.22 are not violated. For these nonaudit services, the audit organization should comply with
each of the following safeguards :
a. document its consideration of the nonaudit services, including its conclusions about the impact on independence ;
b. establish in writing an understanding with the audited entity regarding the objectives, scope of work, and product or
deliverables of the nonaudit service; and management's responsibility for (1) the subject matter of the nonaudit services, (2)
the substantive outcomes of the work, and (3) making any decisions that involve management functions related to the
nonaudit service and accepting full responsibility for such decisions ;
c. exclude personnel who provided the nonaudit services from planning, conducting, or reviewing audit work in the subject
matter of the nonaudit service ; and
d. do not reduce the scope and extent of the audit work below the level that would be appropriate if the nonaudit service were
performed by an unrelated party.
Source : Yellow Book

b) Audit et valuation
Comme indiqu supra, certains Offices of Inspector General comportent une unit
spcialise sur les fonctions dinspection et dvaluation (Inspections and Evaluations), distincte de
lunit charge des missions daudit. Les deux encadrs ci-aprs dcrivent les missions des Inspections
and Evaluations Divisions de lOffice of the Inspector General for Tax Administration et de lOffice of
Inspector General de lentreprise ferroviaire fdrale Amtrak.
Encadr Missions de lInspections and Evaluations Division
de l Office of the Inspector General for Tax Administration
TIGTA's Office of Inspections and Evaluations provides a range of specialized services and products, including quick
reaction reviews, onsite inspections of an office and in-depth evaluations of a major departmental function, activity or
program.
Inspections provide:
-

Factual and analytical information;

Monitor compliance; measure performance;

Assess the effectiveness and efficiency of programs and operations;

Share best practices;

Inquire into allegations of fraud, waste, abuse and mismanagement.

Evaluations often result in recommendations to streamline operations, enhance data quality, and minimize inefficient and
ineffective procedures.
Source : IRS

Encadr Missions de lInspections and Evaluations Division


de lOffice of the Inspector General dAmtrak
Inspections and Evaluations (IE) group conducts a variety of oversight activities that do not fit into the strict categorization
of either an audit or an investigation. In its overall mission, the majority of actions performed by IE fall into one of the
following categories :
Snapshot Studies. These are evaluations that are usually short in duration and focus on a specific problem or issue. They
result in recommendations that can be immediately implemented to improve a process. In most case, this will be followed by
a report that will make additional recommendations addressing the broader systemic or process issues that may have led to
the problem.

- Annexe 2, page 20 Compliance Reviews. These are evaluations that measure whether Amtrak, as a whole or a specific department within
Amtrak, is in compliance with certain legislation, Congressional directive, or corporate policy. The results are reported to
Amtrak senior or executive management.
Efficiency and Effectiveness Studies. These are evaluations that assess Amtrak's performance in specific areas and make
recommendations that will improve the efficiency and effectiveness of the effort in these areas. These evaluations are usually
process oriented and primarily focus on management actions and outcomes.
Technical Analyses. These are evaluations that utilize the expertise within the IE to perform as outside consultants. As the
office grows, specialized expertise in the IE will be utilized within Amtrak to provide an unbiased expert analysis that is
currently being provided by outside consultants.
Source : Amtrak

Toutefois, tous les Offices of Inspector General ne sont plus dots ce jour dune
Inspections and Evaluations Division. Dans plusieurs dpartements ministriels et agences, il a t
considr que les travaux se rapprochaient des travaux daudit, mais en en ignorant les normes
garantissant lindpendance et lobjectivit des conclusions. Pour remdier ces faiblesses, ces units
ont t intgres aux Audit Divisions.
Au surplus, depuis la mise en place du Presidents Management Agenda, la mission
dvaluation des programmes fdraux tend de plus en plus tre centralise sous lautorit de lOffice
of Management and Budget, qui considre que la politique dvaluation doit tre la main du
Prsident et non mise en uvre en ordre dispers et de faon formellement indpendante par les
Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences.
III.

LVALUATION

A.

Lvaluation, remde aux errements du pilotage par la performance

Adopt en 1993 pour introduire des considrations de performance dans lallocation des
moyens budgtaires, le dispositif Government Performance and Results Act (GPRA) prvoyait que
chaque dpartement ministriel et chaque agence devait se doter dun plan stratgique pluriannuel et,
chaque anne, dun plan stratgique annuel dclinant le prcdent, sur la base duquel il revenait au
Congrs dallouer les moyens ncessaires lentit pour conduire son activit. A chaque fin
dexercice, lentit tait tenue de rendre des comptes au Congrs au travers dun rapport annuel de
performance.
En 2001, date dinstallation de George W. Bush la Maison blanche, un bilan exhaustif a
t tir de la mise en uvre du dispositif GPRA de pilotage par la performance. Il a t constat aussi
bien par lOMB que par le GAO (cf. infra) que les performances de ladministration fdrale navaient
pu tre significativement amliores faute, dune part, dune valuation permettant dtablir un lien
entre les moyens allous et les rsultats obtenus et, dautre part, de la faiblesse du pilotage central dun
dispositif qui reposait en trop grande partie sur les entits elles-mmes. Il a donc t dcid de lancer
un chantier intitul Presidents Management Agenda, dont lobjet tait de renforcer le pilotage et la
mise niveau de la gestion publique au sein de ladministration fdrale grce cinq chantiers 5 . Sur
chacun de ces chantiers, chaque dpartement ministriel et chaque agence se voit dlivrer une notation
feu vert , feu orange ou feu rouge .

B.

Loutil dvaluation PART

Dans le cadre du chantier Budget and Performance Integration, lOMB a mis en place un
outil destin mieux valuer la performance des entits de ladministration fdral, le Program
Assessment Rating Tool (PART).

5
Strategic Management of Human Capital, Competitive Sourcing, Improved Financial Performance, Expanded Electronic
Government, Budget and Performance Integration.

- Annexe 2, page 21 PART se veut un outil dvaluation permettant au prsident et au Congrs didentifier les
programmes les plus performants, qui ont vocation tre allocataires dun montant accru de
ressources, et ceux dont les performances laissent dsirer, auxquels il incombe damliorer leurs
rsultats sous peine de disparatre.
PART est donc un lment central des arbitrages auxquels procdent le prsident et le
Congrs dans le processus daffectation des crdits aux diffrents programmes (appropriation). Il a
permis de sortir de lenlisement bureaucratique dans lequel le GPRA avait plong aussi bien les entits
oprationnelles que lOMB lui-mme 6 .
Utilis au sein de lOMB par des Program Evaluation Teams, loutil PART consiste,
pour un programme donn, rpondre une srie de 25 questions, sanctionnes chacune par une note.
Les questions peuvent varier suivant la catgorie laquelle est rattache le programme 7 . Lencadr cidessous prsente un aperu des questions auxquelles doivent rpondre les valuateurs utilisateurs de
loutil PART.
Encadr Les principales questions poses dans le cadre de lvaluation laide de PART
Does the program address a specific and existing problem, interest or need ?
Is the program designed so that it is not redundant or duplicative of any other federal, state, local or private effort ?
Does the program have a limited number of specific long-term performance measures that focus on outcomes and
meaningfully reflect the purpose of the program ?
Does the program have ambitious targets and timeframes for its long-term measures ?
Does the program (including program partners) achieve its annual performance goals ?
Are independent evaluations of sufficient scope and quality conducted on a regular basis or as needed to support program
improvements and evaluate effectiveness and relevance to the problem, interest, or need ?
Are budget requests explicitly tied to accomplishment of the annual and long-term performance goals, and are the resource
needs presented in a complete and transparent manner in the program's budget ?
Does the program use strong financial management practices ?
Has the program demonstrated adequate progress in achieving its long-term performance goals ?
Does the program demonstrate improved efficiencies or cost effectiveness in achieving program goals each year ?
Source : OMB

Les notes attribues chaque question (0 ou 1) sont ensuite pondres suivant laspect
auquel elles se rattachent, avec les coefficients suivants : la finalit et la conception du programme
(20%), la planification stratgique (10%), la gestion (20%), les rsultats et les comptes rendus par les
responsables (50%). La somme rsultante permet dobtenir une note sur 100 refltant les performances
du programme. Le tableau ci-aprs prsente lventail des notes sanctionnant les programmes au terme
de leur valuation par lOMB laide de loutil PART.

Selon les termes dune dclaration du directeur de lOMB au Congrs en 2002, Agencies spend an inordinate amount of
time preparing reports to comply with [GPRA], producing volumes of information of questionable value. Selon le site
Internet de lOMB, In 1993, Congress enacted the Government Performance and Results Act (GPRA) to get the federal
government to focus federal programs on performance. After eight years of experiences, progress toward the use of
performance information for program management has been discouraging. According to a General Accounting Office (GAO)
survey of federal managers, agencies may, in fact, be losing ground in their efforts to building organizational cultures that
support a focus on results. The American people should be able to see how government programs are performing and
compare performance and cost across programs.
7
Les sept catgories identifies sont les suivantes : Direct Federal, Competitive Grant, Block/Formula Grant, Regulatory,
Capital Assets and Service Acquisition, Credit, and Research and Development.

- Annexe 2, page 22 Tableau 5 Notes et apprciations attribues aux programmes laide de loutil PART
Note

Apprciation

0-49

Ineffective

50-69

Adequate

70-84

Moderately
effective

85-100

Effective

Pas de note

Results not
demonstrated

Signification
Programs receiving this rating are not using your tax dollars effectively.
Ineffective programs have been unable to achieve results due to a lack of
clarity regarding the program's purpose or goals, poor management, or some
other significant weakness.
This rating describes a program that needs to set more ambitious goals,
achieve better results, improve accountability or strengthen its management
practices.
In general, a program rated Moderately Effective has set ambitious goals and
is well-managed. Moderately Effective programs likely need to improve their
efficiency or address other problems in the programs' design or management in
order to achieve better results.
This is the highest rating a program can achieve. Programs rated Effective set
ambitious goals, achieve results, are well-managed and improve efficiency
A rating of Results Not Demonstrated (RND) indicates that a program has not
been able to develop acceptable performance goals or collect data to
determine whether it is performing.

Source : OMB

Lorsque plus de 10% des programmes dun dpartement ministriel ou dune agence ne
peuvent tre nots, il est impossible pour cette entit de bnficier dun feu vert au chapitre de la
Budget and Performance Integration Initiative. Si plus de 50% des programmes ne peuvent tre nots,
lensemble est obligatoirement sanctionn par un feu rouge. Les entits sont donc incites se prter
lexercice de notation plutt que de lesquiver.

C.

Les suites des valuations ralises laide de PART

Les programmes fdraux ont t valus par vague de lanne fiscale 2004 la date du
prsent rapport. Au total, lOMB a valu ce jour 98% des programmes fdraux laide de loutil
PART. Compte tenu des notes attribues, 28% des programmes fdraux sont considrs comme
ntant pas performants (Ineffective ou Results not Demonstrated). Le tableau ci-aprs rend compte
des notes attribues aux programmes fdraux valus ce jour.
Tableau 6 Rpartition des programmes entre les
diffrentes notes attribues laide de PART
Note
Nombre de programmes
Effective
193
Moderately Effective
326
Adequate
298
Ineffective
27
Results not Demonstrated
173
Nombre total de programmes valus
1 017
Source : OMB

Les conclusions des valuations ralises laide de PART sont systmatiquement mises
en ligne sur un site Web spcialis intitul www.expectmore.gov, sous deux formats : une courte
synthse de quelques paragraphes et un dveloppement dtaillant les rponses chacune des questions
poses dans le cadre de lvaluation et renvoyant aux rfrences tayant ces rponses (evidence).

- Annexe 2, page 23 Encadr : un exemple de synthse dvaluation


Agency: Department of Labor
Program: Senior Community Service Employment Program
The Community Service Employment for Older Americans program provides grants to public and private non-profit
organizations, and States to provide training and to hire older low-income people part-time to perform community service.
Rating: NOT PERFORMING (Ineffective)
Programs receiving this rating are not using your tax dollars effectively. Ineffective programs have been unable to achieve
results due to a lack of clarity regarding the program's purpose or goals, poor management, or some other significant
weakness.
-

Grantees have not been selected through a competitive process that considers performance. Historically, the program's
10 national grantees have been the sole recipients of grant funds, regardless of performance. Competition would help
strengthen service delivery and open the door to new grantees, including faith-based and community based
organizations.

Improvements to performance measures needed. Until recently, the program did not have measures of employment,
retention, and earnings to assess the impact on program participants.

Updates to performance reporting systems needed. The program did not have a grantee reporting system to capture
important outcome data on employment, retention, and earnings which would aid in assessing program impact.

Improvement Plan
We are taking the following actions to improve the performance of the program :
-

Continuing to strengthen program accountability through common performance measures, including developing a new
measure to gauge cost-effectiveness.

Publishing a proposed rule to implement the 2006 OAA amendments.

Adopting efficiency measures that are linked to performance outcomes, account for all costs, and facilitate comparisons
across Department of Labor training and employment programs.

Source : www.expectmore.gov

Le bilan tir de lutilisation de loutil PART est aujourdhui mitig, comme le montre le
tableau ci-aprs, extrait dune tude comparative ralise par un haut fonctionnaire du ministre
nerlandais des finances ayant sjourn pour ce faire plusieurs semaines auprs des responsables de
lOMB 8 .

Maarten de Jong, Assessing the PART, An analysis of OMBs program assessment rating tool and comparison to the NL
policy review, avril 2008.

- Annexe 2, page 24 Tableau 7 Bilan de lutilisation de loutil PART


Intended results of PART

Results reported up until FY 2008

Shifts in budget allocation from poor performing to No significant effect on Congress budget
better performing programs
resolution
Increased role of performance information in
budget deliberations by President and Congress

More explicit and probably larger role as far as the


Presidents budget is concerned. No known effect
on Congress deliberation
PART effectively stimulated agencies to:
increase evaluation resources

Improve agencies performance

improve quality of goal setting and performance


measures
use of performance information in decision making
improve program management
Whether it helped build a lasting effect on result
oriented culture is undecided

Strengthen central performance planning and


guidance by White House

More constructive and disciplined dialogue


between OMB and Agencies, as well as within OMB
itself. No effect on strategic performance planning
by White House

PART results on www.expectmore.gov brought an


Increase transparency of government performance unprecedented level of openness towards
government performance

CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration fdrale amricaine prsente
quatre traits saillants.
En premier lieu, le systme daudit tout entier est m par le Congrs, qui exerce
formellement ou informellement son autorit aussi bien sur le Government Accountability Office, qui
lui est rattach, que sur les Inspectors Generals des dpartements ministriels et agences,
formellement indpendants mais dont la mission consiste, pour lessentiel, tenir le Congrs inform
de lorganisation et du fonctionnement des diffrentes entits de ladministration fdrale.
Limplication du Congrs dans le systme daudit exerce une pression vertueuse en faveur dun degr
lev dindpendance des auditeurs et, surtout, de transparence de leurs travaux. Cest parce quils en
informent le Congrs et que le celui-ci en dbat en sance publique que le contenu des rapports du
GAO comme des Inspectors Generals est, sauf exception, systmatiquement mis disposition des
citoyens via des rapports publics. La pression gnrale en faveur dune transparence accrue explique
que lvaluation elle aussi, telle que conduite par lOffice of Management and Budget, vise galement
mieux informer le Congrs et les citoyens sur les performances de ladministration fdrale.

- Annexe 2, page 25 En deuxime lieu, il nexiste pas de distinction marque entre laudit interne et laudit
externe. Les Inspectors Generals ont toutes les apparences dauditeurs internes des entits auxquelles
ils sont rattachs. Mais, dans le mme temps, ils sont aussi chargs den certifier les comptes,
remplissant ainsi des fonctions daudit externe au sens des rfrentiels internationaux. Leur
indpendance vis--vis des entits quils ont pour attribution dauditer les empche dans les faits de
rendre des comptes aussi bien la personne place la tte de cette entit qu un ventuel comit
daudit place auprs de cette dernire. Il en rsulte une relative unit du systme daudit de
ladministration fdrale. Le GAO et les Inspectors Generals se rfrent aux mmes normes,
rassembles dans le Yellow Book. Ils recourent aux mmes outils et aux mmes mthodes de travail.
Seule les distingue ltendue de leurs comptences, puisque les Inspectors Generals sont tenus de se
limiter au primtre de leur entit de rattachement, tandis que le GAO, comptent pour auditer
ladministration dans son ensemble, est donc mme daborder des problmatiques plus transversales.
En troisime lieu, en dpit de la formalisation du cadre sappliquant la fonction
comptable et financire dans ladministration fdrale, les audits financiers sont une activit de faible
importance et de faible enjeu comparativement aux audits de performance. Nombreux sont les tats
financiers qui, tels ceux du dpartement de la dfense, ne sont jamais certifis ou ne le sont quavec
rserve, sans que cette situation appelle particulirement lattention du Congrs. Compte tenu dun
relatif dsintrt du Congrs comme du GAO pour la certification des comptes, ce dernier sest en
quelque sorte dbarrass de cette mission au profit des Inspectors Generals ds lors positionns,
comme on vient de le voir, mi-chemin entre laudit interne et laudit externe des entits auxquelles
ils sont rattachs. A quelques rares exceptions prs, les Inspectors Generals eux-mmes ne voient
quun intrt limit exercer eux-mmes la mission de certification des comptes, prfrant la soustraiter des auditeurs spcialiss issus du secteur priv. Il en rsulte que les audits financiers en amont
comme au stade de la certification des comptes sont considrs de toutes parts comme une activit de
moindre intrt et prsentant des enjeux stratgiques plus modestes.
En quatrime lieu, il existe une distinction nette entre laudit et lvaluation. Le premier
relve dune entit indpendante dterminant librement son programme de travail et se rfrant tout au
long de ses travaux des rfrentiels gnraux et communs lensemble des auditeurs. La seconde est
conue comme une activit moins formalise et directement la main de lautorit politique,
rcemment dveloppe pour remdier aux errements constats en matire de pilotage des politiques
publiques par la performance. Lvaluation relve la fois des responsables des dpartements
ministriels et agences, du fait de leur obligation de rendre des comptes sur les rsultats de leur action,
et, lchelle de lensemble de ladministration fdrale, du prsident des Etats-Unis, pour le compte
duquel lOffice of Management and Budget a mis en place des outils et des mthodes ad hoc.

- Annexe 2, page 26 -

PICE JOINTE N1
SCHEMA GENERAL DORGANISATION

- Annexe 2, page 27 President of the United States

Conseille
Nomme

PCIE /
ECIE

Prside

Fdre

Inspector
General

Office of the
Inspector
General

Office of
Management
and Budget

Appuie

Informe

Certifie
les
comptes

Audite

Evalue

Secretary / Administrator

Chief
Financial
Officer

Comptroller
General

Audite
Department /
Agency

Evalue

Informe

Nomme

Council of
Economic
Advisers

Rend
compte

Congress

Government
Accountability
Office

- Annexe 2, page 28 -

PICE JOINTE N2 - EXTRAITS DE LINSPECTOR GENERAL ACT DE 1978

1. Short title
This Act be cited as the Inspector General Act of 1978.
2. Purpose and establishment of Offices of Inspector General; departments and agencies involved
In order to create independent and objective units
(1) to conduct and supervise audits and investigations relating to the programs and operations
of the establishments listed in section 11;
(2) to provide leadership and coordination and recommend policies for activities designed
(A) to promote economy, efficiency, and effectiveness in the administration of, and
(B) to prevent and detect fraud and abuse in, such programs and operations; and
(3) to provide a means for keeping the head of the establishment and the Congress fully and
currently informed about problems and deficiencies relating to the administration of such
programs and operations and the necessity for and progress of corrective action;
there is established
(A) in each of such establishments an office of Inspector General, subject to
subparagraph; and
(B) in the establishment of the Department of the Treasury
(i) an Office of Inspector General of the Department of the Treasury; and
(ii) an Office of Treasury Inspector General for Tax Administration.
3. Appointment of Inspector General; supervision; removal; political activities; appointment of
Assistant Inspector General for Auditing and Assistant Inspector General for Investigations
(a) There shall be at the head of each Office an Inspector General who shall be appointed by
the President, by and with the advice and consent of the Senate, without regard to political
affiliation and solely on the basis of integrity and demonstrated ability in accounting,
auditing, financial analysis, law, management analysis, public administration, or
investigations. Each Inspector General shall report to and be under the general supervision of
the head of the establishment involved or, to the extent such authority is delegated, the officer
next in rank below such head, but shall not report to, or be subject to supervision by, any
other officer of such establishment. Neither the head of the establishment nor the officer next
in rank below such head shall prevent or prohibit the Inspector General from initiating,
carrying out, or completing any audit or investigation, or from issuing any subpena during the
course of any audit or investigation.
(b) An Inspector General may be removed from office by the President. The President shall
communicate the reasons for any such removal to both Houses of Congress.
(c) For the purposes of section 7324 of title 5, United States Code, no Inspector General shall
be considered to be an employee who determines policies to be pursued by the United States in
the nationwide administration of Federal laws.
(d) Each Inspector General shall, in accordance with applicable laws and regulations
governing the civil service

- Annexe 2, page 29 (1) appoint an Assistant Inspector General for Auditing who shall have the
responsibility for supervising the performance of auditing activities relating to
programs and operations of the establishment, and
(2) appoint an Assistant Inspector General for Investigations who shall have the
responsibility for supervising the performance of investigative activities relating to
such programs and operations.
4. Duties and responsibilities; report of criminal violations to Attorney General
(a) It shall be the duty and responsibility of each Inspector General, with respect to the establishment
within which his Office is established
(1) to provide policy direction for and to conduct, supervise, and coordinate audits and
investigations relating to the programs and operations of such establishment;
(2) to review existing and proposed legislation and regulations relating to programs and
operations of such establishment and to make recommendations in the semiannual reports
required by section 5 (a) concerning the impact of such legislation or regulations on the
economy and efficiency in the administration of programs and operations administered or
financed by such establishment or the prevention and detection of fraud and abuse in such
programs and operations;
(3) to recommend policies for, and to conduct, supervise, or coordinate other activities carried
out or financed by such establishment for the purpose of promoting economy and efficiency in
the administration of, or preventing and detecting fraud and abuse in, its programs and
operations;
(4) to recommend policies for, and to conduct, supervise, or coordinate relationships between
such establishment and other Federal agencies, State and local governmental agencies, and
nongovernmental entities with respect to
(A) all matters relating to the promotion of economy and efficiency in the
administration of, or the prevention and detection of fraud and abuse in, programs
and operations administered or financed by such establishment, or
(B) the identification and prosecution of participants in such fraud or abuse; and
(5) to keep the head of such establishment and the Congress fully and currently informed, by
means of the reports required by section 5 and otherwise, concerning fraud and other serious
problems, abuses, and deficiencies relating to the administration of programs and operations
administered or financed by such establishment, to recommend corrective action concerning
such problems, abuses, and deficiencies, and to report on the progress made in implementing
such corrective action.
(b)
(1) In carrying out the responsibilities specified in subsection (a)(1), each Inspector General
shall
(A) comply with standards established by the Comptroller General of the United
States for audits of Federal establishments, organizations, programs, activities, and
functions;
(B) establish guidelines for determining when it shall be appropriate to use nonFederal auditors; and
(C) take appropriate steps to assure that any work performed by non-Federal auditors
complies with the standards established by the Comptroller General as described in
paragraph (1).

- Annexe 2, page 30 (2) For purposes of determining compliance with paragraph (1)(A) with respect to whether
internal quality controls are in place and operating and whether established audit standards,
policies, and procedures are being followed by Offices of Inspector General of establishments
defined under section 11 (2), Offices of Inspector General of designated Federal entities
defined under section 8F (a)(2), and any audit office established within a Federal entity
defined under section 8F (a)(1), reviews shall be performed exclusively by an audit entity in
the Federal Government, including the Government Accountability Office or the Office of
Inspector General of each establishment defined under section 11 (2), or the Office of
Inspector General of each designated Federal entity defined under section 8F (a)(2).
(c) In carrying out the duties and responsibilities established under this Act, each Inspector General
shall give particular regard to the activities of the Comptroller General of the United States with a
view toward avoiding duplication and insuring effective coordination and cooperation.
(d) In carrying out the duties and responsibilities established under this Act, each Inspector General
shall report expeditiously to the Attorney General whenever the Inspector General has reasonable
grounds to believe there has been a violation of Federal criminal law.
5. Semiannual reports; transmittal to Congress; availability to public; immediate report on serious
or flagrant problems; disclosure of information; definitions
(a) Each Inspector General shall, not later than April 30 and October 31 of each year, prepare
semiannual reports summarizing the activities of the Office during the immediately preceding sixmonth periods ending March 31 and September 30. Such reports shall include, but need not be limited
to
(1) a description of significant problems, abuses, and deficiencies relating to the
administration of programs and operations of such establishment disclosed by such activities
during the reporting period;
(2) a description of the recommendations for corrective action made by the Office during the
reporting period with respect to significant problems, abuses, or deficiencies identified
pursuant to paragraph (1);
(3) an identification of each significant recommendation described in previous semiannual
reports on which corrective action has not been completed;
(4) a summary of matters referred to prosecutive authorities and the prosecutions and
convictions which have resulted;
(5) a summary of each report made to the head of the establishment under section 6 (b)(2)
during the reporting period;
(6) a listing, subdivided according to subject matter, of each audit report issued by the Office
during the reporting period and for each audit report, where applicable, the total dollar value
of questioned costs (including a separate category for the dollar value of unsupported costs)
and the dollar value of recommendations that funds be put to better use;
(7) a summary of each particularly significant report;
(8) statistical tables showing the total number of audit reports and the total dollar value of
questioned costs (including a separate category for the dollar value of unsupported costs), for
audit reports
(A) for which no management decision had been made by the commencement of the
reporting period;
(B) which were issued during the reporting period;
(C) for which a management decision was made during the reporting period,
including
(i) the dollar value of disallowed costs; and

- Annexe 2, page 31 (ii) the dollar value of costs not disallowed; and
(D) for which no management decision has been made by the end of the reporting
period;
(9) statistical tables showing the total number of audit reports and the dollar value of
recommendations that funds be put to better use by management, for audit reports
(A) for which no management decision had been made by the commencement of the
reporting period;
(B) which were issued during the reporting period;
(C) for which a management decision was made during the reporting period,
including
(i) the dollar value of recommendations that were agreed to by management;
and
(ii) the dollar value of recommendations that were not agreed to by
management; and
(D) for which no management decision has been made by the end of the reporting
period;
(10) a summary of each audit report issued before the commencement of the reporting period
for which no management decision has been made by the end of the reporting period
(including the date and title of each such report), an explanation of the reasons such
management decision has not been made, and a statement concerning the desired timetable
for achieving a management decision on each such report;
(11) a description and explanation of the reasons for any significant revised management
decision made during the reporting period;
(12) information concerning any significant management decision with which the Inspector
General is in disagreement; and
(13) the information described under section 05(b) [1] of the Federal Financial Management
Improvement Act of 1996.
(b) Semiannual reports of each Inspector General shall be furnished to the head of the establishment
involved not later than April 30 and October 31 of each year and shall be transmitted by such head to
the appropriate committees or subcommittees of the Congress within thirty days after receipt of the
report, together with a report by the head of the establishment containing
(1) any comments such head determines appropriate;
(2) statistical tables showing the total number of audit reports and the dollar value of
disallowed costs, for audit reports
(A) for which final action had not been taken by the commencement of the reporting
period;
(B) on which management decisions were made during the reporting period;
(C) for which final action was taken during the reporting period, including
(i) the dollar value of disallowed costs that were recovered by management
through collection, offset, property in lieu of cash, or otherwise; and
(ii) the dollar value of disallowed costs that were written off by management;
and
(D) for which no final action has been taken by the end of the reporting period;

- Annexe 2, page 32 (3) statistical tables showing the total number of audit reports and the dollar value of
recommendations that funds be put to better use by management agreed to in a management
decision, for audit reports
(A) for which final action had not been taken by the commencement of the reporting
period;
(B) on which management decisions were made during the reporting period;
(C) for which final action was taken during the reporting period, including
(i) the dollar value of recommendations that were actually completed; and
(ii) the dollar value of recommendations that management has subsequently
concluded should not or could not be implemented or completed; and
(D) for which no final action has been taken by the end of the reporting period; and
(4) a statement with respect to audit reports on which management decisions have been made
but final action has not been taken, other than audit reports on which a management decision
was made within the preceding year, containing
(A) a list of such audit reports and the date each such report was issued;
(B) the dollar value of disallowed costs for each report;
(C) the dollar value of recommendations that funds be put to better use agreed to by
management for each report; and
(D) an explanation of the reasons final action has not been taken with respect to each
such audit report,
except that such statement may exclude such audit reports that are under formal
administrative or judicial appeal or upon which management of an establishment has
agreed to pursue a legislative solution, but shall identify the number of reports in each
category so excluded.
(c) Within sixty days of the transmission of the semiannual reports of each Inspector General to the
Congress, the head of each establishment shall make copies of such report available to the public
upon request and at a reasonable cost. Within 60 days after the transmission of the semiannual
reports of each establishment head to the Congress, the head of each establishment shall make copies
of such report available to the public upon request and at a reasonable cost.
(d) Each Inspector General shall report immediately to the head of the establishment involved
whenever the Inspector General becomes aware of particularly serious or flagrant problems, abuses,
or deficiencies relating to the administration of programs and operations of such establishment. The
head of the establishment shall transmit any such report to the appropriate committees or
subcommittees of Congress within seven calendar days, together with a report by the head of the
establishment containing any comments such head deems appropriate.
(e)
(1) Nothing in this section shall be construed to authorize the public disclosure of information
which is
(A) specifically prohibited from disclosure by any other provision of law;
(B) specifically required by Executive order to be protected from disclosure in the
interest of national defense or national security or in the conduct of foreign affairs; or
(C) a part of an ongoing criminal investigation.
(2) Notwithstanding paragraph (1)(C), any report under this section may be disclosed to the
public in a form which includes information with respect to a part of an ongoing criminal
investigation if such information has been included in a public record.

- Annexe 2, page 33 (3) Except to the extent and in the manner provided under section 6103(f) of the Internal
Revenue Code of 1986 [26 U.S.C. 6103 (f)], nothing in this section or in any other provision
of this Act shall be construed to authorize or permit the withholding of information from the
Congress, or from any committee or subcommittee thereof.
(f) As used in this section
(1) the term questioned cost means a cost that is questioned by the Office because of
(A) an alleged violation of a provision of a law, regulation, contract, grant,
cooperative agreement, or other agreement or document governing the expenditure of
funds;
(B) a finding that, at the time of the audit, such cost is not supported by adequate
documentation; or
(C) a finding that the expenditure of funds for the intended purpose is unnecessary or
unreasonable;
(2) the term unsupported cost means a cost that is questioned by the Office because the
Office found that, at the time of the audit, such cost is not supported by adequate
documentation;
(3) the term disallowed cost means a questioned cost that management, in a management
decision, has sustained or agreed should not be charged to the Government;
(4) the term recommendation that funds be put to better use means a recommendation by
the Office that funds could be used more efficiently if management of an establishment took
actions to implement and complete the recommendation, including
(A) reductions in outlays;
(B) deobligation of funds from programs or operations;
(C) withdrawal of interest subsidy costs on loans or loan guarantees, insurance, or
bonds;
(D) costs not incurred by implementing recommended improvements related to the
operations of the establishment, a contractor or grantee;
(E) avoidance of unnecessary expenditures noted in preaward reviews of contract or
grant agreements; or
(F) any other savings which are specifically identified;
(5) the term management decision means the evaluation by the management of an
establishment of the findings and recommendations included in an audit report and the
issuance of a final decision by management concerning its response to such findings and
recommendations, including actions concluded to be necessary; and
(6) the term final action means
(A) the completion of all actions that the management of an establishment has
concluded, in its management decision, are necessary with respect to the findings and
recommendations included in an audit report; and
(B) in the event that the management of an establishment concludes no action is
necessary, final action occurs when a management decision has been made.
6. Authority of Inspector General; information and assistance from Federal agencies;
unreasonable refusal; office space and equipment
(a) In addition to the authority otherwise provided by this Act, each Inspector General, in carrying out
the provisions of this Act, is authorized

- Annexe 2, page 34 (1) to have access to all records, reports, audits, reviews, documents, papers,
recommendations, or other material available to the applicable establishment which relate to
programs and operations with respect to which that Inspector General has responsibilities
under this Act;
(2) to make such investigations and reports relating to the administration of the programs and
operations of the applicable establishment as are, in the judgment of the Inspector General,
necessary or desirable;
(3) to request such information or assistance as may be necessary for carrying out the duties
and responsibilities provided by this Act from any Federal, State, or local governmental
agency or unit thereof;
(4) to require by subpena the production of all information, documents, reports, answers,
records, accounts, papers, and other data and documentary evidence necessary in the
performance of the functions assigned by this Act, which subpena, in the case of contumacy or
refusal to obey, shall be enforceable by order of any appropriate United States district court:
Provided, That procedures other than subpenas shall be used by the Inspector General to
obtain documents and information from Federal agencies;
(5) to administer to or take from any person an oath, affirmation, or affidavit, whenever
necessary in the performance of the functions assigned by this Act, which oath, affirmation, or
affidavit when administered or taken by or before an employee of an Office of Inspector
General designated by the Inspector General shall have the same force and effect as if
administered or taken by or before an officer having a seal;
(6) to have direct and prompt access to the head of the establishment involved when necessary
for any purpose pertaining to the performance of functions and responsibilities under this Act;
(7) to select, appoint, and employ such officers and employees as may be necessary for
carrying out the functions, powers, and duties of the Office subject to the provisions of title 5,
United States Code, governing appointments in the competitive service, and the provisions of
chapter 51 and subchapter III of chapter 53 of such title relating to classification and General
Schedule pay rates;
(8) to obtain services as authorized by section 3109 of title 5, United States Code, at daily
rates not to exceed the equivalent rate prescribed for grade GS18 of the General Schedule by
section 5332 of title 5, United States Code; and
(9) to the extent and in such amounts as may be provided in advance by appropriations Acts,
to enter into contracts and other arrangements for audits, studies, analyses, and other services
with public agencies and with private persons, and to make such payments as may be
necessary to carry out the provisions of this Act.
(b)
(1) Upon request of an Inspector General for information or assistance under subsection
(a)(3), the head of any Federal agency involved shall, insofar as is practicable and not in
contravention of any existing statutory restriction or regulation of the Federal agency from
which the information is requested, furnish to such Inspector General, or to an authorized
designee, such information or assistance.
(2) Whenever information or assistance requested under subsection (a)(1) or (a)(3) is, in the
judgment of an Inspector General, unreasonably refused or not provided, the Inspector
General shall report the circumstances to the head of the establishment involved without
delay.

- Annexe 2, page 35 (c) Each head of an establishment shall provide the Office within such establishment with appropriate
and adequate office space at central and field office locations of such establishment, together with
such equipment, office supplies, and communications facilities and services as may be necessary for
the operation of such offices, and shall provide necessary maintenance services for such offices and
the equipment and facilities located therein.
(d) For purposes of the provisions of title 5, United States Code, governing the Senior Executive
Service, any reference in such provisions to the appointing authority for a member of the Senior
Executive Service or for a Senior Executive Service position shall, if such member or position is or
would be within the Office of an Inspector General, be deemed to be a reference to such Inspector
General.
(e)
(1) In addition to the authority otherwise provided by this Act, each Inspector General
appointed under section 3, any Assistant Inspector General for Investigations under such an
Inspector General, and any special agent supervised by such an Assistant Inspector General
may be authorized by the Attorney General to
(A) carry a firearm while engaged in official duties as authorized under this Act or
other statute, or as expressly authorized by the Attorney General;
(B) make an arrest without a warrant while engaged in official duties as authorized
under this Act or other statute, or as expressly authorized by the Attorney General, for
any offense against the United States committed in the presence of such Inspector
General, Assistant Inspector General, or agent, or for any felony cognizable under the
laws of the United States if such Inspector General, Assistant Inspector General, or
agent has reasonable grounds to believe that the person to be arrested has committed
or is committing such felony; and
(C) seek and execute warrants for arrest, search of a premises, or seizure of evidence
issued under the authority of the United States upon probable cause to believe that a
violation has been committed.
(2) The Attorney General may authorize exercise of the powers under this subsection only
upon an initial determination that
(A) the affected Office of Inspector General is significantly hampered in the
performance of responsibilities established by this Act as a result of the lack of such
powers;
(B) available assistance from other law enforcement agencies is insufficient to meet
the need for such powers; and
(C) adequate internal safeguards and management procedures exist to ensure proper
exercise of such powers.
(3) The Inspector General offices of the Department of Commerce, Department of Education,
Department of Energy, Department of Health and Human Services, Department of Homeland
Security, Department of Housing and Urban Development, Department of the Interior,
Department of Justice, Department of Labor, Department of State, Department of
Transportation, Department of the Treasury, Department of Veterans Affairs, Agency for
International Development, Environmental Protection Agency, Federal Deposit Insurance
Corporation, Federal Emergency Management Agency, General Services Administration,
National Aeronautics and Space Administration, Nuclear Regulatory Commission, Office of
Personnel Management, Railroad Retirement Board, Small Business Administration, Social
Security Administration, and the Tennessee Valley Authority are exempt from the requirement
of paragraph (2) of an initial determination of eligibility by the Attorney General.
(4) The Attorney General shall promulgate, and revise as appropriate, guidelines which shall
govern the exercise of the law enforcement powers established under paragraph (1).

- Annexe 2, page 36 (5)


(A) Powers authorized for an Office of Inspector General under paragraph (1) may be
rescinded or suspended upon a determination by the Attorney General that any of the
requirements under paragraph (2) is no longer satisfied or that the exercise of
authorized powers by that Office of Inspector General has not complied with the
guidelines promulgated by the Attorney General under paragraph (4).
(B) Powers authorized to be exercised by any individual under paragraph (1) may be
rescinded or suspended with respect to that individual upon a determination by the
Attorney General that such individual has not complied with guidelines promulgated
by the Attorney General under paragraph (4).
(6) A determination by the Attorney General under paragraph (2) or (5) shall not be
reviewable in or by any court.
(7) To ensure the proper exercise of the law enforcement powers authorized by this
subsection, the Offices of Inspector General described under paragraph (3) shall, not later
than 180 days after the date of enactment of this subsection, collectively enter into a
memorandum of understanding to establish an external review process for ensuring that
adequate internal safeguards and management procedures continue to exist within each Office
and within any Office that later receives an authorization under paragraph (2). The review
process shall be established in consultation with the Attorney General, who shall be provided
with a copy of the memorandum of understanding that establishes the review process. Under
the review process, the exercise of the law enforcement powers by each Office of Inspector
General shall be reviewed periodically by another Office of Inspector General or by a
committee of Inspectors General. The results of each review shall be communicated in writing
to the applicable Inspector General and to the Attorney General.
(8) No provision of this subsection shall limit the exercise of law enforcement powers
established under any other statutory authority, including United States Marshals Service
special deputation.
7. Complaints by employees; disclosure of identity; reprisals
(a) The Inspector General may receive and investigate complaints or information from an employee of
the establishment concerning the possible existence of an activity constituting a violation of law, rules,
or regulations, or mismanagement, gross waste of funds, abuse of authority or a substantial and
specific danger to the public health and safety.
(b) The Inspector General shall not, after receipt of a complaint or information from an employee,
disclose the identity of the employee without the consent of the employee, unless the Inspector General
determines such disclosure is unavoidable during the course of the investigation.
(c) Any employee who has authority to take, direct others to take, recommend, or approve any
personnel action, shall not, with respect to such authority, take or threaten to take any action against
any employee as a reprisal for making a complaint or disclosing information to an Inspector General,
unless the complaint was made or the information disclosed with the knowledge that it was false or
with willful disregard for its truth or falsity.

ANNEXE 3
PAYS-BAS

SOMMAIRE

POSITIONNEMENT DES DIFFRENTES FONCTIONS...................................................... 1

I.
A.
B.
C.
D.
E.

LES MINISTRES....................................................................................................................... 1
LE MINISTRE DES FINANCES................................................................................................... 2
LE PREMIER MINISTRE ............................................................................................................. 3
LAUDITEUR EXTERNE : LA COUR NATIONALE DAUDIT ......................................................... 4
LE PARLEMENT ............................................................................................................................ 5

II.

LAUDIT .................................................................................................................................... 5

A.
B.
1.
2.
3.
4.
C.
1.
2.
III.

LE CADRE GNRAL................................................................................................................. 5
LA COUR NATIONALE DAUDIT ............................................................................................... 5
Le programme de travail ......................................................................................................... 5
La typologie des audits de la Cour nationale daudit ............................................................. 8
La procdure gnrique daudit.............................................................................................. 9
Les rapports........................................................................................................................... 10
LES SERVICES MINISTRIELS DAUDIT INTERNE .................................................................... 10
La typologie des audits.......................................................................................................... 10
Les comptences du ministre des finances........................................................................... 11
LVALUATION.................................................................................................................... 12

A.
B.

LE CADRE LGISLATIF ET RGLEMENTAIRE .......................................................................... 12


LVALUATION PAR LES MINISTRES : LES ANALYSES MINISTRIELLES DE POLITIQUES
PUBLIQUES ......................................................................................................................................... 15
C.
LVALUATION PAR LE MINISTRE DES FINANCES : LES REVUES INTERMINISTRIELLES DE
POLITIQUES PUBLIQUES ..................................................................................................................... 17
CONCLUSION.................................................................................................................................... 18
PICE JOINTE N1 : LINSPECTION DE LEMPLOI ET DES REVENUS ............................ 19
PICE JOINTE N2 : SCHEMA GNERAL DORGANISATION ............................................. 20

Annexe 3, page 1
A loccasion dun sjour La Haye, la mission a rencontr des interlocuteurs au sein de
diffrentes structures de ladministration nerlandaise : la direction gnrale du budget au sein du
ministre des finances, en particulier linspection des finances, la Cour nationale daudit, auditeur
externe de ladministration, le service daudit interne du ministre des affaires sociales, linspection de
lemploi et des revenus rattache ce ministre et le service daudit interne du ministre des transports
et du gnie maritime et fluvial.
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel nerlandais du point de vue de
laudit et de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit,
puis de lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux
et encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme amricain tel quapprhend par la mission.
I.

POSITIONNEMENT DES DIFFRENTES FONCTIONS 1

A.

Les ministres

Chacun des quinze ministres nerlandais est plac sous lautorit dun ministre de plein
exercice, membre du cabinet et participant toutes les runions du conseil des ministres. Certains
ministres sont assists de secrtaires dEtat, comptents seulement sur certains dossiers et qui ne
participent au conseil des ministres que si leur prsence y est requise par lordre du jour.
Chaque ministre est second par un secrtaire gnral, qui est le chef de lentit
ministrielle, responsable de lorganisation et du fonctionnement du ministre. Les directeurs
gnraux et directeurs sont placs sous lautorit du secrtaire gnral.
Dans chaque ministre, un service ministriel daudit interne est charg de conduire des
audits au sein du primtre de lorganisation. Plac directement auprs du secrtaire gnral, le service
ministriel daudit interne rend compte un comit daudit. La nomination de son dirigeant est
subordonne lagrment du ministre des finances et la Cour nationale daudit, auditeur externe, en
est obligatoirement informe.
Chaque ministre est dot dun comit daudit, prsid par le secrtaire gnral du
ministre et associant, outre le secrtaire gnral du ministre et son directeur financier, une ou
plusieurs personnalits extrieures et rmunres. Le service daudit rend des comptes au comit
daudit et peut faire appel lui en cas datteinte son indpendance. Les comits daudit se runissent
trois quatre fois par an.
Comme le montre lencadr ci-dessous, la loi relative au budget et aux comptes publics
autorise les ministres, avec laccord du ministre des finances, confier des travaux daudit des tiers
de prfrence au service daudit interne de leur ministre.
Encadr Possibilit de confier les travaux daudit des tiers
Section 68. 1. In agreement with Our Minister of Finance and after consulting the Court of Audit, Our Ministers may
arrange to have an audit performed in another manner instead of instructing their ministries audit departments to perform
an audit.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).

Cf. le schma gnral dorganisation en pice jointe.

Annexe 3, page 2
Tous les ministres disposent galement dune direction conomique et financire,
rattache au secrtaire gnral et place sous lautorit dun dirigeant portant le titre de contrleur. Le
contrleur bnficie dune relative indpendance dans lexercice de ses fonctions puisquil rend des
comptes aussi bien au ministre et au secrtaire gnral de son ministre quau ministre des finances,
comptent pour encadrer la gestion financire dans lensemble de ladministration. Il a thoriquement
accs tous les documents et toutes les donnes au sein du ministre. Il est linterlocuteur ministriel
de linspection des finances, service de la direction gnrale du budget du ministre des finances. Il est
galement en charge de lvaluation des politiques publiques conduites par le ministre, en lien avec le
pilotage par la performance.
Certains ministres sont dots de services dinspection comptents pour contrler des
entits extrieures au ministre, soit pour sassurer du bon emploi de ressources alloues par le
ministre, soit pour vrifier le respect de la rglementation en vigueur. Ainsi le ministre des affaires
sociales inclut-il une inspection de lemploi et des revenus, comptentes pour inspecter lemploi des
fonds allous aux collectivits territoriales et aux caisses dassurance sociale. Le ministre des
transports et du gnie maritime et fluvial comporte galement une inspection charge de contrler les
infrastructures publiques de transport et de protection contre les eaux.
Il existe trois statuts distincts pour les entits dpendant dun ministre donn. Les
directions et services font partie intgrante du ministre. Les agences administratives sont adosses au
ministre pour ce qui est des fonctions soutien et support, mais bnficient dune large autonomie dans
leur organisation et leur fonctionnement : linspection de lemploi et des revenus est par exemple une
agence administrative dpendant du ministre des affaires sociales. Enfin, les organismes
administratifs indpendants sont rigoureusement indpendants des ministres.

B.

Le ministre des finances

Le ministre nerlandais des finances, distinct du ministre de lconomie, est comptent


pour les questions budgtaires, fiscales et financires. Dirig par un secrtaire gnral et un secrtaire
gnral adjoint charg de ladministration gnrale, il comporte en tout quatre directions gnrales,
charges, respectivement, de ladministration fiscale, de la lgislation fiscale, du budget et du trsor.
Au sein de la direction gnrale du budget figurent la direction des affaires budgtaires
(environ 80 employs), charge dappuyer les ministres dans lexcution de leur budget et de la
prparation et de la consolidation du budget de lEtat, linspection des finances (environ
100 employs), charge de lanalyse, de lvaluation et des ngociations budgtaires avec les
ministres, et la direction de la coordination de la politique daudit, qui est linterlocuteur de
lensemble des services ministriels daudit interne lchelon interministriel.
Linspection des finances est organise en huit units. Chaque unit est comptente pour
suivre un portefeuille de deux ou trois ministres et raliser pour le compte du directeur gnral du
budget des analyses dont la finalit est budgtaire : il sagit danalyser les politiques publiques,
dexaminer lorganisation et le fonctionnement du ministre, didentifier les sources dconomies et,
sur ce fondement, de pouvoir aborder favorablement les ngociations budgtaires avec les ministres,
dans une logique de contre-expertise. Les analyses ralises par linspection des finances portent sur
les arbitrages budgtaires les plus importants, sur les propositions de politiques publiques nouvelles
manant des ministres ou encore sur les risques lis lexcution du budget. Deux units de
linspection des finances ont des attributions transversales : lune est charge de superviser
lvaluation des politiques publiques, tandis que lautre est charge de travaux danalyse sur les
questions budgtaires stratgiques. Au total, linspection des finances a pour mission dtre les yeux
et les oreilles (eyes and ears) du ministre des finances dans la procdure budgtaire et, ce titre, est
en contact permanent avec les directions financires des ministres. Ses employs ont gnralement
des profils dconomistes, de spcialistes de la gestion publique ou de juristes.

Annexe 3, page 3
La direction de la coordination de la politique daudit est linterlocuteur de lensemble
des services ministriels daudit interne. Elle dicte les normes applicables aux activits de ces
services, anime un rseau des auditeurs internes des ministres et diffuse en son sein des bonnes
pratiques. Elle exerce de plus en plus des attributions de pilotage de la politique daudit interne
lchelle interministrielle : ainsi est-elle lorigine dun projet de rapprochement entre plusieurs
services ministriels daudit interne visant prfigurer un futur service interministriel daudit interne.
La direction gnrale du budget a un intrt direct ce projet dans la mesure o elle renforcerait la
position du ministre des finances en matire daudit interne et lui permettrait dtre mieux inform de
lorganisation et du fonctionnement des diffrents ministres.
Comme le montre lencadr ci-dessous, le service daudit interne du ministre des
finances est comptent pour auditer les comptes consolids de lensemble de ladministration
pralablement leur certification.
Encadr Les comptences interministrielles du service daudit interne du ministre des finances
Section 67
1. Our Minister of Finance shall instruct his ministrys internal audit department to audit:
a. the central records of the National Treasury;
b. the central government annual financial report;
c. the central government trial balance.
2. The audit department shall seek to establish:
a. whether the central records match the records referred to in section 21 (2);
b. whether the central records meet the requirements laid down in section 26 (2);
c. whether the statement of expenditures and receipts included in the central government annual financial report matches the
financial statements included in the annual reports referred to in section 51;
d. whether the central government annual financial report and the central government trial balance have been prepared in
accordance with the regulations;
e. whether the central government trial balance matches the ministerial trial balances.
3. The audit findings shall be recorded each year in a report addressed to Our Minister of Finance. In addition to the main
audit findings, the report shall contain an announcement on the statement of the central records of the National Treasury, on
the central government annual financial report and on the central government trial balance.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).

C.

Le Premier ministre

Le Premier ministre, chef du gouvernement, est entour du cabinet, qui inclut aussi bien
les ministres de plein exercice que les secrtaires dEtat chargs de les assister.
Le Premier ministre na pas dattributions directes en matire daudit et dvaluation,
lessentiel des attributions interministrielles dans ces domaines relevant du ministre des finances.
En revanche, le Premier ministre dispose auprs de lui dentits charges de le conseiller
sur diffrents sujets, tel le Conseil scientifique des politiques publiques (Scientific Board of
Government Policy), compos duniversitaires de toutes disciplines et charg de raliser des tudes
lattention du gouvernement.

Annexe 3, page 4

D.

Lauditeur externe : la Cour nationale daudit

La Cour nationale daudit (Rekenskamer) est lauditeur externe de ladministration, dont


elle certifie les comptes (approval) afin de prparer la dcharge par le Parlement et dont elle audite la
performance du point de vue de lefficience et de lefficacit. Rgie par la Constitution et la loi
relative au budget et aux comptes publics (Government Accounts Act), elle est indpendante aussi bien
du gouvernement que du parlement. Elle tablit toutefois ses rapports lattention du Parlement,
quelle assiste par ailleurs sur toutes les questions touchant la fonction daudit dans ladministration.
Encadr Les missions de la Cour nationale daudit
The Netherlands Court of Audit aims to audit and improve the regularity, efficiency, effectiveness and integrity with which
the State and associated bodies operate. It also audits compliance with the Netherlands obligations under international
agreements. As part of this process, it passes on the results of its audits, as well as its accumulated experience, to the
government, parliament and those responsible for the bodies audited. This information is, as a rule, also available to the
public. It consists of audit findings, opinions and recommendations concerning organisation, management and policy.
Another task of the Netherlands Court of Audit is to contribute to sound public administration through cooperation and
knowledge exchange, both within the Netherlands and internationally.
The Netherlands Court of Audit sees quality, reliability and utility as the hallmarks of its work, and independence, efficiency
and effectiveness as the hallmarks of its working methods. It strives to be a transparent organisation, continually investing in
the quality of its staff and procedures.
Source : Cour nationale daudit (2008).

Lindpendance de la Cour nationale daudit est assure par une totale autonomie de
gestion et par les modalits de nomination des trois membres de son directoire. Ils dtiennent un
mandat dure indtermine, qui ne prend fin que lorsquils atteignent lge limite de 70 ans.
Lorsquun poste est vacant au conseil dadministration de la Cour, il fait lobjet dun appel public
candidature. Parmi les candidats auditionns par les deux membres en place, six sont inscrits, dans
lordre de prfrence, sur une liste adresse au Parlement. A rception de la liste de candidats, le
Parlement exerce son choix soit sur la liste, soit en dehors. Le candidat dsign est ensuite nomm par
le gouvernement dans les fonctions de membre du conseil dadministration de la Cour.
Encadr La nomination des membres du directoire de la Cour nationale daudit
Section 70
1. The Court of Audit shall consist of three ordinary members who jointly form the Board, together with at most three
extraordinary members. The President shall be appointed by Royal Decree from among the ordinary members, on the
recommendation of Our Minister of the Interior and Kingdom Relations.
2. The Court of Audit shall at the earliest opportunity notify Us and the House of Representatives of any vacancy among its
members.
3. The notification sent to the House of Representatives shall be accompanied by a list of six candidates recommended by a
majority of the members of the Board, to which the House shall have such regard as it sees fit in making its recommendation.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).

En interne, la Cour nationale daudit est organise en trois directions, subdivises leur
tour en trois ou quatre bureaux. La plupart des bureaux sont comptents pour suivre un ensemble de
ministres ou de politiques publiques. Certains ont des attributions transversales, tels les audits de
gestion transversaux, les audits de performance ou les audits dentits ayant un statut particulier
(public/private bodies). Pour conduire ses travaux daudit dans les ministres, la Cour nationale
daudit dispose dquipes demeure de sept ou huit personnes dans chacun deux, qui reprsentent au
total la moiti des auditeurs appartenant la Cour.

Annexe 3, page 5
La Cour nationale daudit sappuie sur les services ministriels daudit interne, dont elle
passe pralablement les travaux en revue, et quelle peut elle-mme auditer. Lencadr ci-dessous
prcise les prrogatives de la Cour nationale daudit vis--vis des auditeurs internes.
Encadr Les prrogatives de la Cour nationale daudit vis--vis des auditeurs internes
Section 86
1. In performing its duties, the Court of Audit may, without prejudice to its right to conduct its own audits, make use of the
findings of audits conducted by others.
2. At the Court of Audits request, Our Ministers shall supply it with the audit programmes of those charged with the audit
function and shall give it full information on audit findings by handing over reports or in such other manner as the Court of
Audit may determine.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).

Les rapports tablis par la Cour nationale daudit font lobjet dune contradiction avec le
ministre concern, puis sont transmis la commission des comptes publics du Parlement. Ils peuvent
faire lobjet dune prsentation formelle par lun des membres du conseil dadministration,
accompagn du chef de mission, aussi bien au Parlement quau ministre entour de ses proches
collaborateurs.

E.

Le Parlement

Le Parlement nerlandais est constitu de la Chambre, qui compte 150 membres, et du


Snat, qui en compte 75. Les 75 snateurs sont dsigns par les lus des 12 provinces nerlandaises,
tandis que les membres de la Chambre sont lus au suffrage universel direct.
Bien quindpendante, la Cour nationale daudit est un interlocuteur privilgi pour le
Parlement, dont elle alimente les travaux par lintermdiaire de ses rapports. Le Parlement est
destinataire de tous les rapports de la Cour, qui en assure la prsentation huis clos la Commission
des comptes publics (Public Accounts Committee) avant leur publication et leur mise disposition du
grand public.
II.

LAUDIT

A.

Le cadre gnral

Aussi bien les auditeurs internes que la Cour nationale daudit se rfrent aux normes
internationales de laudit. Les rfrentiels internationaux sont dclins par la Cour nationale daudit
sous la forme de rfrentiels daudit dans le secteur public, plus stricts que ne le sont les normes
internationales du point de vue des prrogatives et des sujtions des auditeurs. Ces rfrentiels
simposent tels quels aux services ministriels daudit, qui font dailleurs lobjet dun examen tous les
quatre ans par le Royal Dutch Institute of Chartered Public Accountants pour vrifier la conformit de
leurs travaux aux principes en vigueur.

B.

La Cour nationale daudit


1. Le programme de travail

Dans son plan stratgique pour la priode 2004-2009, la Cour nationale daudit expose les
motifs ayant prsid llaboration de son programme de travail.
La stratgie de la Cour sorganise autour de deux piliers : dune part lobligation de
rendre des comptes et la surveillance (accountability and supervision) ; dautre part, les liens entre les
politiques publiques et leur mise en uvre (link between policy and implementation). Ces deux piliers
se dclinent en cinq objectifs de performance, dtaills dans lencadr ci-dessous.

Annexe 3, page 6
Encadr La stratgie de la Cour nationale daudit
The Accountability and Supervision Pillar
Effects goal
We want our activities in the first pillar to offer all interested parties, including ministers, parliament and civil society
stakeholders, an insight into the state of supervision and accountability within central government and the institutions
associated with it. We want to show, for example, whether ministerial responsibility is fulfilled, whether parliament can fulfil
its control function and whether the public and civil society organisations have an insight into the application of public
funds, the services provided and the effects.
To this end, we shall seek chiefly the following effects in the forthcoming period:
by means of systematic audits, we shall contribute to a visible improvement in the budget and accountability and the
relationship between the two;
we shall help reconcile the accountability and supervision chains with regard to the application of public funds, the
promotion of public interests and the provision of services by the civil service, institutions that perform public tasks with
public funds (legal persons with statutory tasks), other public authorities (including the EU) and supervisors.
Performance goals: what must we do to achieve these effects in the period 2004 2009?
Performance goal 1: Approval of central government accounts, audits of the annual reports prepared by the ministries.
The annual preparation of the approval of central government accounts, and the audits of the annual reports prepared by the
ministries (RJV) will remain the backbone of the Court of Audits work. We express our opinion on the central government
annual financial report and the ministries annual reports (are the figures correct?) on the third Wednesday in May. We
also consider the quality of the accounts for the year and outline developments over the years (are the figures about the
right things?). In doing so, the Court of Audit wishes to contribute to accounts that integrate goals, performance and
finances and that enable a comparison to be made between the various parts and previous years. We shall also determine the
extent to which cutbacks are implemented consistently and realistically in the budget and accounts. In addition to the RJV,
we shall conduct risk analyses to report periodically on arms length implementation, paying particular attention to specialpurpose grants and legal persons with statutory tasks.
Performance goal 2: EU Trend Report
The Court of Audit periodically issues the EU Trend Report on the status of the financial management of EU funds in the
Netherlands and other EU member states, so that trends can be identified over a series of years. By means of the EU Trend
Report, the Court of Audit wishes to contribute to improving the financial management of EU funds in the member states,
particularly in the Netherlands, and to enter into alliances with fellow SAIS in EU member states and with the European
Court of Auditors.
Performance goal 3: Audit of policy information
Policy information is important in the context of accountability and, as the From Policy Budgets to Policy Accountability
(VBTB) operation progresses, will increasingly be integrated into the ministries annual reports, on which we express an
opinion each year. Policy information is also important in the policy cycle: it clarifies whether the policy needs adjustment or
not. We express an opinion on both these functions of policy information. During the VBTB operation, we shall conduct
annual reviews of how the ministries guarantee the quality of policy information, in part by means of policy evaluations. For
the time being, we shall issue an annual report on these guarantees at the same time as, but separately from, the RJV. We
expect this activity to be gradually absorbed into the RJV.
Performance goal 4: Audit of supervision
We carry out several audits in the field of supervision and accountability. These audits are concerned mainly with issues for
which standards are still being developed or that include objects of supervision that are new to the Court of Audit. Examples
include: supervision and accountability in relation to public-private partnerships; supervision of financial ties and markets;
supervision and accountability in respect of cost control for large projects; supervision of flows of EU funds. During the
strategic period, performance goals 2, 3 and 4 will have both a standalone function and will supply data that will eventually
be incorporated into the RJV.

Annexe 3, page 7
The Link between Policy and Implementation Pillar
Effect goal
The Court of Audits audits in the Link between Policy and Implementation pillar will seek to improve the responsiveness,
effectiveness and efficiency of government. We want our audits to make a visible contribution to improving the link between
policy and implementation. The information we produce must therefore be usable and the effects of our work must be visible
in the public sector. Further priorities must be set for the use of the Court of Audits limited capacity. The link between policy
and implementation will be audited principally in those areas that are concerned with basic public services, particularly
those where lack of agreement has the greatest consequences. Priority will consequently be given first to public services and
then to security. We have also chosen the field of sustainable development because good governance must also respect the
needs of future generations and the consequences of a gap between policy and implementation may not become apparent
until some time in the future. We wish to achieve the following concrete performance goal in 2004 2009 to realise this
effect:
Performance goal 5: Audits of the link between policy and implementation
We shall audit the link between policy and implementation in the three fields of government activity named above (1. public
services, 2. security and 3. sustainable development) in order to answer the following questions:
a. what is government policy and what public funds are involved?
b. what are the services, in other words: is policy being implemented and is it being implemented properly?
c. where there is a gap between policy and implementation: what are the causes of policy not being implemented properly, if
at all?
Source : Cour nationale daudit, plan stratgique 2004-2009.

Les liens entre les politiques publiques et leur mise en uvre sont approfondis dans trois
secteurs, dont la Cour nationale daudit justifie lintrt, comme le montre lencadr ci-dessous.
Encadr Les critres de slection des secteurs audits
Our selection of the audit fields is based on the following considerations.
Public services. These are basic services (and sometimes goods) that are provided to individual members of the public and
are heavily influenced by government regulation, funding or implementation. The government will be economising on many
of these services during the strategic period. At the same time, it will be making substantial additional investments in other
basic services, such as education and health care. The link between policy and implementation is particularly relevant during
periods of both contraction and expansion. During intensifications, for example, it must be determined whether the
intensifications actually occur and, if so, whether they help achieve the set policy goals. Where cutbacks are made, there is a
risk of the link between policy and implementation deteriorating. Within this field, we shall concentrate on care, education,
work & income. Within these sectors we shall also focus on generational aspects. In particular, we shall determine whether
the preparation of government policy takes sufficient account of the ageing population and the decline in the number of
young people and whether generational policy is sufficiently coherent. We shall build on the audits conducted in the previous
period and consider, for example, the coherence in policy for young people (chiefly between 16 and 23 years old) and elderly
people (55 and older).
Security. Substantial investments are expected in security during this period. They will have a very direct impact on the
publics living and working environments. The Court of Audit will concentrate on security in living and working
environments, food safety, combating terrorism.
Sustainable development. Sustainable development meets current needs without endangering the ability to meet future needs.
The Court of Audit will pay attention to the development of sustainable energy, the sustainable use of natural resources,
biodiversity.
Source : Cour nationale daudit, plan stratgique 2004-2009.

Enfin, la Cour nationale daudit prcise les critres qui prsideront au choix des audits
particuliers quelle conduira dans le cadre de sa stratgie.

Annexe 3, page 8
Encadr Les critres de dtermination des audits particuliers
The selection of audits within the two pillars will be based on the following criteria:
The social added value of our activities. We put good governance and the public interest first. We want our work to generate
clear added value in relation to what is already known within central government and in relation to the work performed by
others.
Complex policy chains. Where possible, we shall focus our activities on subjects for which policy is prepared and
implemented in complex policy chains, for example because several ministries or several local actors are involved. A
growing number of ministries are preparing and implementing policy in consultation with actors in the field.
Presence of risks. Apart from on our statutory obligations, we shall base our activities on analyses that show there are
considerable risks with regard to the regularity, efficiency and effectiveness of government policy.
Unique powers. Where possible, we shall focus our activities on areas that make the most effective use of our unique powers
or on areas in which only we, on account of our powers, may conduct audits.
Structural interventions. We shall attempt to distil trends from the individual audits and use them to provide insights into a
structure of the government system that is in need of improvement. This requires a combination of in-depth auditing, and
supraministerial and pan-government auditing.
Financial importance. Where possible, we shall focus our activities on policy that is of considerable financial importance.
Source : Cour nationale daudit, plan stratgique 2004-2009.

2. La typologie des audits de la Cour nationale daudit


La Cour nationale daudit ralise des audits de rgularit (dont des audits comptables et
financiers), des audits de performance, des audits dentits soumis des obligations lgales et des
audits relatifs lemploi des fonds structurels europens. Les audits de rgularit mobilisent environ
40% des ressources de la Cour nationale daudit.
a) Les audits de rgularit
Les audits de rgularit des ministres et de lensemble de ladministration relvent dune
mission de la Cour nationale daudit dont les origines remontent en 1814. Les comptences de la Cour
pour raliser ces audits ont t tendues en 1989 aux organisations non gouvernementales allocataires
de ressources publiques.
Les audits de rgularit sont centrs sur la fonction comptable et financire. Ils sont rgis
par le Government Accounts Act de 2001, dont lencadr ci-aprs donne les extraits correspondants :
larticle 82 est relatif aux audits de la situation particulire des ministres, tandis que larticle 83 traite
des audits de ladministration dans son ensemble.
Encadr Les audits de rgularit dans la loi relative au budget et aux comptes publics
Section 82
1. The Court of Audit shall examine each year:
a. the financial and material management pursued;
b. the records kept for the purpose of pursuing the above management;
c. the financial information in the annual reports referred to in section 51;
d. the ministerial trial balances;
e. the preparation of the information on the policy pursued and operational management.
2. The Court of Audit shall verify whether financial management, material management and the records kept for these
purposes meet the standards of regularity, orderliness and auditability set out in section 22 (1), section 25 (1) and section 26
(1).
3. When auditing an annual report, the Court of Audit shall seek to establish:
a. whether it has been compiled in accordance with the reporting requirements for financial information;

Annexe 3, page 9
b. whether the requirements laid down in section 58 (1) have been met.
4. When auditing a trial balance, the Court of Audit shall seek to establish:
a. whether it has been compiled in accordance with the reporting requirements;
b. whether the requirements laid down in section 59 have been met.
5. The Court of Audit shall record its findings and opinion each year in reports.

Section 83
1. The Court of Audit shall examine each year:
a. the central records of the National Treasury;
b. the central government annual financial report;
c. the central government trial balance;
to establish whether they meet the requirements set out in section 67 (2).
2. The Court of Audit shall record its findings and its opinion each year in a report.
3. The Court of Audit shall issue a statement of approval regarding the statement of expenditures and receipts included in the
central government annual financial report, and also regarding the central government trial balance.
4. The statement of approval shall be issued on condition that the Final Budget Bills and, where relevant, an Indemnity Bill
are adopted.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).

b) Les audits de performance


Les audits de performance ont t inclus dans les missions de la Cour nationale daudit
aprs la deuxime guerre mondiale. Depuis 1976, ils trouvent leur fondement juridique dans la loi
relative au budget et aux comptes publics (Government Accounts Act).
Encadr Les audits de performance dans la loi relative au budget et aux comptes publics
Section 85. The Court of Audit shall examine the effectiveness and efficiency of the policy pursued, and the efficiency of
financial and material management, of the records kept for this purpose and of the organisation of central government.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).

3. La procdure gnrique daudit


La ralisation dun audit par la Cour nationale daudit dure environ une anne. Laudit est
initi conformment au programme annuel de travail. Le rapport qui le conclut est issu dune
procdure complexe comportant notamment une revue interne systmatique appele four-way
consulting, pralable lbauche du rapport, qui associe le responsable de laudit, le chef de la
division comptente au sein de la Cour, un membre du service de communication et le membre
comptent du conseil dadministration.
Le tableau ci-dessous montre le droulement de la procdure daudit.
Tableau 1 Droulement dune procdure daudit
Etape

Rsultat
Policy framework

Selection
Audit programme
Planning

Operational annual plan

Annexe 3, page 10
Etape

Rsultat

Preparation
Audit proposal
Implementation
Report of findings
Four-way consultation
Report design
Reporting
Draft report
Clearance procedure
Publication text
Publication
Presentation
Follow-up
Self evaluation
Source : Cour nationale daudit,
support de prsentation (2008).

4. Les rapports
La Cour nationale daudit tablit trois sortes de rapports : les rapports annuels rendant
compte de son activit, les rapports au Parlement concluant les travaux daudit, les rapports au
gouvernement (management letters) prcisant les suites apporter aux audits.
Au total, la Cour nationale daudit publie chaque anne environ 25 rapports de
certification des comptes, 14 rapports de performance, 15 rapports relatifs la gestion financire des
ministre ainsi que divers autres rapports (EU trends report, Oversight policy evaluation).

C.

Les services ministriels daudit interne


1. La typologie des audits

Les auditeurs internes dans les ministres ont des attributions plus resserres que ne le
sont celles de la Cour nationale daudit. Comptents galement pour conduire des audits comptables et
financiers afin de prparer la certification des comptes par la Cour nationale daudit (audit opinion on
financial statements), ils ne le sont en revanche pas pour conduire des audits de performance. Comme
le montre lencadr ci-dessous, seules la gestion oprationnelle et les donnes relatives aux politiques
publiques peuvent faire lobjet de travaux par les auditeurs internes, qui ralisent alors des audits
oprationnels. Ils ne peuvent en revanche auditer la performance des politiques publiques en tant que
telle, pour laquelle seule la Cour nationale daudit est explicitement comptente.
Toutefois, il a t indiqu la mission que les audits conduits par les services ministriels
daudit interne revtaient en ralit des formes varies : audit de performance, audit oprationnel, audit
de systme dinformation. Les services ministriels daudit interne assurent galement des missions de
conseil sur leur champ de comptence.
Dune manire gnrale, les services ministriels daudit interne ralisent un audit annuel
des tats financiers du ministre, des audits oprationnels permettant de sassurer de la qualit de la
gestion financire au sein du ministre et des prestations de conseil la demande du secrtaire gnral.

Annexe 3, page 11
Encadr Les missions des services ministriels daudit interne
Section 66
1. Our Ministers, each in respect of the budgets for which he is responsible, shall instruct their ministries internal audit
departments to audit:
a. the financial and material management pursued;
b. the records kept for the purpose of the above management;
c. the financial information in the annual reports, as referred to in section 51;
d. the ministerial trial balances;
e. the preparation of the information on the policy pursued and operational management.
2. The audit department shall verify whether financial management, material management and the records kept for these
purposes meet the standards of regularity, orderliness, auditability and efficiency set out in section 22 (1), section 25 (1) and
section 26 (1).
3. When auditing an annual report, the audit department shall seek to establish:
a. whether it has been compiled in accordance with the reporting requirements for financial information;
b. whether it meets the requirements laid down in section 58 (1) (a and b).
4. When auditing a trial balance, the audit department shall seek to establish:
a. whether it has been compiled in accordance with the reporting requirements;
b. whether it meets the requirements laid down in section 59.
5. The audit findings shall be recorded each year in reports addressed to Our Minister concerned. The summary report shall
contain, apart from the main audit findings, an auditors report on the financial information in the annual report and the
trial balance.
6. The auditors report referred to in subsection 5 shall relate to the requirements laid down in section 58 (1) (a) and section
59, and shall also state whether the reporting requirements for financial information have been observed.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).

Les restrictions budgtaires en cours imposent chacun des ministres de diminuer de


10% le volume de ses effectifs. Les services ministriels daudit interne ne sont pas pargns par cet
effort. A terme, le volume des effectifs de ces services devrait donc passer denviron 800 lheure
actuelle environ 600 personnes dici deux ou trois ans. Les rductions deffectifs affecteront
principalement les audits oprationnels, puisque les audits comptables et financiers sont obligatoires
aux termes de la loi.
2. Les comptences du ministre des finances
Comme indiqu supra, le service daudit interne du ministre des finances est comptent
pour conduire des audits comptables et financiers, non seulement sur le primtre du ministre, mais
galement en ce qui concerne les tats financiers consolids de lensemble de ladministration.
Par ailleurs, le ministre des finances, au travers de sa direction de la coordination de la
politique daudit, dont les attributions sont interministrielles, joue un rle central en matire de
qualit de laudit interne au sein de ladministration. Il actionne pour cela les leviers suivants :
- la coopration et les changes au sein du conseil des dirigeants de services ministriels
daudit interne (council of directors of internal audit departments), qui se runit une
fois par mois sous la prsidence du ministre des finances ;
- ldiction de manuels daudit interne promouvant une approche unique fonde sur
lapprciation des risques, qui traitent successivement des audits financiers et des audits
oprationnels ;
- la formation des auditeurs internes la National Academy for Finance and Economics.

Annexe 3, page 12
Dans lensemble, le ministre des finances est responsable de luniformit des outils et
mthodes de laudit interne dans lensemble de ladministration, qui permettent la coopration entre
les auditeurs internes et les auditeurs externes relevant de la Cour nationale daudit.
Le ministre des finances souhaite transformer terme la fonction daudit interne au sein
de ladministration et constituer un unique service interministriel daudit interne, pilot par lui et
intgrant lensemble des actuels services ministriels. La fusion de quatre services ministriels daudit
interne est dores et dj programme pour lanne 2009 : il sagit des services daudit interne des
ministres de lintrieur, des sports, de la sant et des finances.
Le projet soulve de fortes rticences de la part des services daudit interne des autres
ministres. Pour signifier ces rticences, deux dentre eux, ceux des ministres de la dfense et des
affaires sociales et de lemploi, ont nou un partenariat prvoyant des changes de bonnes pratiques et
mme de collaborateurs. La Cour nationale daudit se mfie, elle aussi, dun projet qui pourrait la
priver de ses relais au plus prs des services oprationnels des ministres.
Selon les interlocuteurs de la mission, il nest pas exclu que la fusion de services
ministriels issus de ministres distincts donne lieu, tt ou tard, la recration de services ministriels
pour remplacer ceux qui auront disparu du fait de cette opration.
III.

LVALUATION

Les Pays-Bas ont mis en place une fonction centrale dvaluation des politiques
publiques, dont lobjectif est de complter le dispositif du pilotage des politiques publiques par la
performance (dispositif VBTB, mis en place en 1999 et transcrit par la suite dans la loi relative au
budget et aux comptes publics).
Il est considr que la mise en place des objectifs et indicateurs de performance a permis
de renforcer la transparence de laction publique. En revanche, elle na gure servi optimiser
lallocation des ressources budgtaires. Si les indicateurs de performance permettent de sassurer que
les objectifs des politiques publiques sont atteints ou non, seule lvaluation permet dapprcier
lefficience et lefficacit des dispositifs en place. En cela, lvaluation est un complment et un
renfort des outils et mthodes de pilotage par la performance.
Lvaluation obissant des motifs avant tout budgtaires, elle sest dveloppe
linitiative du ministre des finances et, en son sein, de linspection des finances, qui est lacteur
central de lvaluation des politiques publiques. Les objectifs assigns par le ministre des finances
lvaluation sont la matrise du volume des ressources engages et, surtout, lamlioration de
lefficience et de lefficacit de la dpense publique. Lvaluation est utile ex ante, lorsquelle prend la
forme dtudes dimpact, comme elle lest ex post, lorsquil sagit de porter un regard rtrospectif et
critique sur une politique publique donne.

A.

Le cadre lgislatif et rglementaire

Conformment la loi relative au budget et aux comptes publics (Government Accounts


Act), lvaluation des politiques publiques incombe au premier chef aux ministres concerns.

Annexe 3, page 13
Encadr La responsabilit des ministres dans lvaluation des politiques publiques
Section 1
1. The central government budget shall comprise:
a. the budgets for the various ministries (hereinafter referred to as the ministry budgets);
()
2. Budgets shall comprise a budget statement as referred to in section 4 (1), including the budget articles, and a set of
explanatory notes.
()
Section 5
1. The explanatory notes accompanying a budget statement shall in any event provide, in respect of each budget article,
information on the following aspects of policy:
a. the general and, where appropriate, the specific operational objectives being pursued;
b. the policy instruments to be deployed for achieving these objectives;
()
3. The explanatory notes accompanying the budget statement shall provide the following information on each budget article:
a. effectiveness information on the general and/or specific operational objectives referred to in subsection 1, and information
on the efficiency of policy, the information possibly being obtained from policy evaluations;
b. if possible, information on the efficiency of the administrative expenditure referred to in subsection 1, the information
possibly being obtained from policy evaluations;
c. information on the extent to which the multiyear funds available for central government expenditure have been ring-fenced
by statutory regulation or are tied in any other way;
d. information on the assumptions underlying the impact, efficiency and estimates.
()
Section 20
1. Our Ministers shall be responsible for the effectiveness and efficiency of the policy underlying their budgets.
2. Our Ministers shall also be responsible for conducting regular audits of the effectiveness and efficiency of the policy.
3. Our Ministers shall inform the Court of Audit in good time of the audits they order, as referred to in subsection 2, and of
their findings.
Source : Loi relative au budget et aux comptes publics (2001).

Les dispositions de la loi relative au budget et aux comptes publics ont t dclines dans
un dcret du ministre des finances relatif la mesure de la performance et lvaluation (Regeling
Prestatiegegevens en Evaluatieonderzoek ou RPE), qui prcise les formes et les modalits de
lvaluation des politiques publiques.
Jusquen 2006, date de sa plus rcente modification, le dcret comprenait les dispositions
suivantes :
- il est obligatoire de raliser une valuation ex ante avant de mettre en place un dispositif
nouveau, si possible en y joignant une analyse mettant en regard les cots et les
bnfices attendus ;
- lvaluation ex ante doit envisager diffrentes options pour mettre en uvre la politique
publique considre, sauf en cas durgence, de disponibilit dinformations suffisantes
issues dautres travaux dvaluation ou dobstacles rsultant dengagements
internationaux ;
- tous les dispositifs de politiques publiques (instruments) doivent faire lobjet dune
valuation ex post au minimum tous les cinq ans ;

Annexe 3, page 14
- les dispositifs dvaluation doivent remplir un certain nombre dexigences, notamment
sagissant de limpartialit des valuateurs ;
- enfin, les conclusions des travaux dvaluation doivent faire lobjet dune information
du ministre concern, du secrtaire gnral du ministre et du Parlement.
En 2004, une valuation globale du systme nerlandais de pilotage par la performance
(VBTB) et dvaluation des politiques publiques (RPE) a dbouch sur un diagnostic particulirement
critique. Bien que nombreux (250 par an), les valuations de politiques publiques prsentaient de
nombreux dfauts :
- les constats, fonds sur des investigations peu rigoureuses (soft work 2 ), taient
insuffisamment tays ;
- les valuations ignoraient majoritairement limpact des politiques publiques ;
- il ntait pas prt une attention suffisante limpartialit des valuateurs par rapport
aux responsables des politiques publiques values ;
- limpact de lvaluation sur la conception des politiques publiques tait minime.
Les dispositions du dcret ont t mises en cause. Il a t constat que lobligation
dvaluer les politiques publiques chance rgulire dbouchait sur des travaux dpourvus
dopportunit au moment de leur ralisation et que la dsignation des ministres comme principaux
responsables de lvaluation portait atteinte limpartialit des travaux.
Le dcret a donc t modifi de faon prciser la forme que devait revtir les
valuations ex post, qui se rattachent dsormais trois catgories :
- les analyses ministrielles de politiques publiques (departmental policy analysis),
ralises par les ministres eux-mmes dans un cadre fix par le ministre des finances,
qui engagent la responsabilit des ministres concerns devant le Parlement
conformment larticle 20 de la loi relative au budget et aux comptes publics ;
- les revues de politiques publiques (beleidsdoorlichting ou, en anglais, policy review),
conduites par le ministre des finances mais associant les ministres concernes ;
- les analyses internes au ministre des finances, qui relvent de linspection des finances
et sont utilises par elle dans les ngociations budgtaires avec les directions financires
des ministres.
Par ailleurs, certaines dispositions ont t amendes ou compltes. Dsormais :
- lvaluation porte non plus sur les dispositifs mais sur les politiques publiques ellesmmes, identifies partir des objectifs de performance figurant dans les documents
budgtaires ;
- lvaluation doit tre taye par des donnes (evidence) objectives, incluant les rsultats
de calculs conomiques raliss dans le cadre des analyses dimpact ;
- lvaluation demeure priodique, mais les travaux doivent tre programms en tenant
compte de lagenda politique, en particulier des chances budgtaires, la proximit
dchance lectorales ou encore les dcisions prendre dans le cadre du contrat de
gouvernement liant les partenaires de la coalition au pouvoir ;
- les travaux doivent associer des experts indpendants afin dassurer la rigueur et
limpartialit des conclusions ;
- lvaluation par les ministres doit avoir pour finalit de rpondre un petit nombre de
questions simples mais fondamentales, dcrites dans lencadr ci-dessous.

Interviews, perception, opinions, customer satisfaction, etc.

Annexe 3, page 15
Encadr Les questions auxquelles lvaluation vise rpondre
What is the problem? What are the supposed causes of the problem?
What is the role of the government?
What objective has the government formulated?
What instruments are used? What is the relationship between the instruments? Is there overlap?
What is the effect of the instruments on the formulated objectives? Are there positive and negative side effects?
What contribution do the proposed instruments make to the objectives?
What are the costs? What is the underpinning of the costs?
Source : Ministre des finances, support de prsentation (2008).

B.

Lvaluation par les ministres : les analyses ministrielles de politiques


publiques

Dans le cadre du nouveau rgime mis en place en 2006, les ministres sont dsormais
responsables des valuations ex ante et, sagissant des valuations ex post, de lvaluation de limpact
des politiques publiques et de la conduite des analyses ministrielles de politiques publiques
(departmental policy analysis). Il revient galement aux ministres, par lintermdiaire de leur
direction conomique et financire, dassurer la programmation pluriannuelle des travaux dvaluation
et den assurer limpartialit.
La commission du budget du Parlement a procd en 2007 une tude approfondie des
quatre premires analyses ministrielles de politiques publiques et, dans une lettre au ministre des
finances en date du 14 juin 2007, a relev les difficults prsentes dans lencadr ci-dessous. Toutes
conduisent le Parlement appeler de ses vux une implication plus forte encore du ministre des
finances dans le pilotage de lvaluation des politiques publiques autrement dit, lvaluation par les
ministres eux-mmes est largement dcrie par le Parlement, qui lui prfre de toute vidence le
dispositif des revues de politiques publiques (policy reviews), pilote par le ministre des finances.
Encadr Apprciations du Parlement sur les quatre premires
analyses ministrielles de politiques publiques
Guaranteeing impartiality of reviews Parliament feels that reviews should always be conducted by an independent third
party, preferably one from outside government itself.
No formal reaction regarding follow-up Usefulness of policy reviews is thought to increase if a policy review is
accompanied by a formal reaction of the Council of Ministers as it is sent to Parliament.
Inconsistent evaluation planning Because there is no requirement regarding the frequency of reviews being held, some
policy reviews are postponed to too long a horizon. Parliament suggests the Ministry of Finance to strengthen its central
guidance on this point or to re-institute the requirement to review every five years, be it on a comply or explain basis.
Timing of the evaluation Two of the four policy reviews examined arent genuine ex-post evaluations as they review
policies that started only recently. As a result, there is not enough reliable performance information available. According to
Parliament, this calls for stronger central guidance by the Ministry of Finance as well. On a separate note, Parliament asks
for a mid-term review on the progress concerning all priorities of the Coalition Agreement.
Quality of analysis The quality and the degree to which the ten questions are answered is sometimes disappointing. Once
again Parliaments calls for more central guidance from the Ministry of Finance.
Source : Maarten de Jong, Assessing the PART, An analysis of OMBs program assessment rating tool and comparison to
the NL policy review, avril 2008.

Annexe 3, page 16
Les lments ci-aprs peuvent galement tre souligns :
- le fait davoir supprim lobligation dvaluer toutes les politiques publiques au moins
une fois tous les cinq ans mme si une priode de cinq sept ans a t maintenue
titre indicatif dans les directives manant du ministre des finances a effectivement
ralenti le rythme des travaux dvaluation par rapport la priode antrieure 2006. A
la fin de lanne 2007, seulement 18 analyses ministrielles de politiques publiques
avaient t menes bien, couvrant 35 programmes (sub-articles) ce qui impliquerait
une dure de 20 ans pour analyser lensemble des politiques publiques ;
- sur 18 analyses ministrielles de politiques publiques, seulement 11 ont rpondu
explicitement aux questions poses, les autres ayant opt pour une reformulation des
questions ou un simple renvoi certaines parties du document dvaluation ;
- seulement cinq analyses, sur 18, ont dbouch sur des recommandations explicites et,
sur ces cinq analyses, seulement trois ont dclin ces recommandations en termes
budgtaires ;
- un tiers des 18 analyses examines ont t conduites dans les faits exclusivement par les
ministres concerns, sans implication dexperts indpendants ou de hauts
fonctionnaires du ministre des finances. Plusieurs ont t sous-traites des
prestataires privs, thoriquement non subordonns aux ministres mais dont
limpartialit vis--vis de leurs clients peut tre mise en doute ;
- limplication du ministre des finances est en limite lapprobation a priori du
programme pluri-annuel des analyses ministrielles de politiques publiques et au visa
des pr-rapports dvaluation avant leur transmission au Parlement. Seules un tiers des
18 analyses ministrielles acheves fin 2007 ont associ des hauts fonctionnaires du
ministre des finances.
Un accord rcent conclu entre les ministres, le Parlement et la Cour nationale daudit a
permis de complter le dispositif des analyses de politiques publiques de la faon suivante :
- une annexe aux rapports de performance prsents chaque anne au Parlement prcisera
les consquences tires des travaux dvaluation mens bien sur le champ
dattributions du ministre concern (lessons learned section) ;
- tous les ministres sont dsormais tenus dannexer leur rapport annuel de performance
au minimum une analyse ministrielle de politiques publiques, qui a vocation tre
inscrite lordre du jour de la discussion budgtaire relative au ministre concern ;
- chaque anne, le dbat sur les comptes rendus par le Gouvernement au Parlement sera
en partie consacre un petit nombre de priorits issues de laccord de gouvernement
(Coalition Agreement), dsignes un an auparavant et qui, thoriquement, auront fait
lobjet dans lintervalle dau moins une analyse ministrielle de politiques publiques ;
- les deux premires mesures prendront effet ds 2008 avec des expriences pilotes
conduites par les ministres de la sant, de lagriculture et des affaires trangres. La
troisime mesure entrera galement en vigueur ds 2008.

Annexe 3, page 17

C.

Lvaluation par le ministre des finances : les revues interministrielles de


politiques publiques

De son ct, le ministre des finances et, en son sein, linspection des finances, est le chef
de file dans la conduite des revues interministrielles de politiques publiques, dont la mthodologie est
la suivante :
- les revues interministrielles de politiques publiques sont des travaux daide la
dcision pour lavenir plus que des analyses rtrospectives des politiques publiques
dans le pass. A leur cration, en 1995, elles avaient obligatoirement pour finalit une
rduction de 20% du cot de la politique publique considre. Mais cette disposition a
t ensuite supprime de faon orienter les travaux avant tout sur lefficience et
lefficacit des politiques publiques ;
- les revues interministrielles de politiques publiques font lobjet dune lettre de mission
du gouvernement, sur le fondement dune programmation annexe au projet de budget
prsent au Parlement au mois de septembre. La lettre de mission engage aussi bien le
ministre concern que le ministre des finances et le Premier ministre ;
- les revues sont confies des commissions incluant des hauts fonctionnaires du
ministre des finances, des reprsentants du ministre concern et des experts
indpendants, issus par exemple du bureau de la prvision (Central Planning Bureau)
ou du conseil scientifique des politiques publiques (Scientific Board of Government
Policy) ;
- les commissions charges de conduire les revues interministrielles sont prsides par
une personnalit indpendante, souvent un ancien haut fonctionnaire ou un ancien
responsable politique. Leur secrtariat est assur par linspection des finances ou
conjointement par le ministre des finances et le ou les ministres concerns ;
- il ne peut tre oppos aucune limite aux travaux des valuateurs, qui peuvent formuler
toutes propositions quels que soient les dispositifs en place, la lgislation en vigueur et
les intrts en prsence ;
- la finalit des revues interministrielles tant laide la dcision, les valuateurs
doivent prsenter au gouvernement plusieurs options. Le choix de loption retenue
revient au seul gouvernement et les valuateurs ne doivent pas prendre partie entre les
diffrentes options proposes ;
- une fois achevs, les rapports sont rendus publics et adresss au Parlement
accompagns dune lettre du gouvernement explicitant les suites quil compte donner
aux travaux dvaluation.
La principale difficult laquelle est aujourdhui confront le ministre des finances dans
la conduite des revues de politiques publiques est la rsistance des ministres, qui cherchent viter
les revues ou entraver le travail des valuateurs.
Il est vrai que le ministre des finances, en dpit de ses fonctions interministrielles
minentes, nest quun ministre parmi dautres au sein dun gouvernement souvent issu dune coalition
lquilibre politique particulirement fragile. Il na donc pas lascendant quont des entits assurant
des fonctions budgtaires directement rattaches au chef de lexcutif 3 .
Toutefois, lexistence de services ministriels daudit interne relativement indpendants
des ministres et le rle que joue le ministre des finances lui-mme dans la coordination des travaux
de ces services est une garantie de pouvoir accder aux donnes disponibles et pertinentes pour la
dtermination et la conduite des travaux dvaluation des politiques publiques.

Comme lOffice of Management and Budget aux tats-Unis.

Annexe 3, page 18
CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration nerlandaise prsente trois traits
saillants.
En premier lieu, lorganisation de la fonction daudit est conforme au modle gnrique
issu des normes internationales partages avec le secteur priv. Les audits sont conduits
principalement sur la fonction comptable et financire et, pour ce qui est des auditeurs internes,
stendent la dimension oprationnelle. Des comits daudit ministriels approuvent le programme
de travail des auditeurs internes et garantissent leur indpendance. Les audits internes comptables et
financiers sont rutiliss dans un second temps par lauditeur externe afin de procder la certification
des comptes. Lauditeur externe ralise par ailleurs des audits de performance dont la finalit est
dapprcier lefficience et lefficacit des politiques publiques. Lensemble est soumis un cadre
juridique unique, issu de la loi relative au budget et aux comptes publics, qui traite aussi bien des
missions de la Cour nationale daudit que des attributions des auditeurs internes dans ladministration.
Contrairement la situation observe dans dautres pays, la certification des comptes est un sujet qui
suscite un intrt prononc de la part des membres du gouvernement comme du Parlement.
En deuxime lieu, les outils et les mthodes de lvaluation des politiques publiques ont
t considrablement moderniss durant les dernires annes. Lvaluation des politiques publiques est
considre aux Pays-Bas comme faisant partie intgrante de la conception et du pilotage des politiques
publiques. Paralllement aux audits de performance conduits par la Cour nationale daudit, le pouvoir
excutif a donc fait du dveloppement de lvaluation une priorit, notamment pour tenir compte des
lacunes et des limites du pilotage des politiques publiques par la performance. Longtemps le fait des
seuls ministres, lvaluation des politiques publiques est dsormais de plus en plus encadre au
niveau interministriel par le ministre des finances. Les analyses ministrielles de politiques
publiques sont conduites sous lautorit des ministres avec lappui du ministre des finances. Les
revues interministrielles de politiques publiques sont conduites par des quipes appuyes par
linspection des finances, service de la direction gnrale du budget, et associant hauts fonctionnaires
du ministre des finances, hauts fonctionnaires du ministre concern et personnalits indpendantes.
Enfin, le ministre des finances lui-mme a dvelopp en son sein une capacit dvaluation des
politiques publiques qui lui permet daborder plus favorablement les ngociations budgtaires avec les
autres ministres.
En troisime lieu, le ministre des finances joue donc un rle central pour ce qui est aussi
bien de laudit que de lvaluation. Son service daudit interne est charg dauditer les comptes
consolids de lEtat, ce qui lamne connatre des comptes rendus par les autres ministres. Le
ministre des finances encadre par ailleurs le travail des auditeurs internes des ministres sur le plan
mthodologique et en anime et en coordonne le travail au travers du conseil interministriel des
auditeurs internes. Le ministre des finances est linitiative du projet, en cours mais encore incertain,
de fusion terme de lensemble des services ministriels daudit interne en un unique service
interministriel, qui serait plac sous son autorit. En ce qui concerne lvaluation, le ministre des
finances en est galement lacteur principal, puisquen son sein, linspection des finances, composante
de la direction gnrale du budget, en assure lencadrement mthodologique lorsquil sagit des
analyses ministrielles de politiques publiques et le pilotage pour ce qui est des revues
interministrielles de politiques publiques. Au total, laudit comme lvaluation sont perus comme
des instruments au service dune gestion publique modernise et dune efficience et dune efficacit
accrues des politiques publiques. Il est donc normal que le ministre des finances soit le chef de file
interministriel sur les fonctions daudit interne comme sur celles dvaluation.

Annexe 3, page 19

PICE JOINTE N1 : LINSPECTION DE LEMPLOI ET DES REVENUS


Linspection de lemploi et des revenus est une agence administrative place sous la
tutelle du ministre des affaires sociales. Sa mission est de sassurer du bon emploi des ressources
alloues par le ministre aux collectivits territoriales et dautres entits afin de mettre en uvre la
politique dassurance sociale en vigueur. Le ministre lui-mme est donc exclu de son champ de
comptence : linspection de lemploi et des revenus est le bras arm du ministre pour aller sassurer
de lactivit doprateurs concourant la mise en uvre de sa politique.
Le statut dagence administrative mnage une indpendance linspection vis--vis du
ministre. Sa gestion, notamment des ressources humaines, est autonome. Son responsable, qui porte
le titre dinspecteur gnral, est nomm par la Reine aprs avis et consentement du Parlement. Il lui
incombe la responsabilit de signer les rapports de linspection, darrter son programme de travail et
de rendre des comptes au travers des diffrents rapports dactivit. Le ministre a formellement autorit
sur linspection, sauf en ce qui concerne son programme de travail et le contenu de ses rapports.
Linspection dtermine seule son programme de travail, sur le fondement dune
apprciation des risques encourus dans la mise en uvre de la politique du ministre des affaires
sociales et la suite de consultations avec le ministre et le Parlement. Le programme de travail de
linspection est prsent chaque anne au Parlement et au ministre. Le ministre ne peut le modifier
quavec lassentiment du Parlement situation rarissime dans la pratique compte tenu des
consultations pralables.
Longtemps mobilise sur des considrations de rgularit, linspection a d adapter ses
mthodes de travail lassouplissement tendanciel du cadre des politiques sociales aux Pays-Bas.
Dsormais, elle se concentre de plus en plus sur des problmatiques defficience et defficacit dans la
mise en uvre de ces politiques par les oprateurs concerns. Les diagnostics formuls dans les
rapports font lobjet dune procdure contradictoire avec les responsables des entits inspectes, dont
le point de vue est intgr au rapport ou mentionn en annexe de celui-ci.
Les rapports de linspection sont systmatiquement rendus publics, dans une logique de
transparence de laction publique. Linspection recommande elle-mme au ministre les rapports
devant, selon elle, faire lobjet dune transmission expresse au Parlement. Si le ministre ne suit pas
spontanment cette recommandation, il est tenu de procder la transmission titre obligatoire pass
un dlai de quatre semaines.
Les rapports se bornent formuler un diagnostic sur la situation constate, dans une
logique de signalement, et se gardent de toute recommandation ou proposition qui seraient
considres comme une atteinte lindpendance de linspection. En consquence, il revient au
ministre, au Parlement, la presse ou aux citoyens de semparer des conclusions des rapports de
linspection pour en tirer toutes les consquences. A la suite de leurs rapports, tout au plus les
membres de linspection consentent-ils assurer une fonction de conseil en toute informalit et sans
que cela donne lieu ltablissement dun document crit.
Linspection de lemploi et des revenus compte environ 190 employs, dont la moyenne
dge est actuellement de 49 ans compte tenu du tarissement des recrutements dus aux restrictions
budgtaires et donc les profils sont varis : professionnels de la gestion publique, conomistes,
comptables, sociologues et politologues. Lorsquils quittent linspection, ses anciens employs
rejoignent ladministration, des socits prives de conseil ou encore crent leur propre socit.
Linspection de lemploi est organise en sept services dinspection et trois services de soutien et
support. Chaque service dinspection est spcialis sur lune des composantes du programme
stratgique de linspection.

Annexe 3, page 20

PICE JOINTE N2 : SCHEMA GNERAL DORGANISATION

Annexe 3, page 21
Premier ministre

Conseille
Conseil
scientifique

Ministre des
finances

Inspection des
finances

Ministre

Rend
compte

Secrtaire gnral

Rend
compte

Evalue

Appuie
Direction gnrale
du budget

Direction
financire

Comit
daudit

Informe
Coordination de
la politique
daudit

Rend
compte

Ministre
Appuie

Rend
compte

Parlement

Service
daudit
interne

Audite
Cour nationale
daudit
Informe

Informe

Commission des
comptes publics

ANNEXE 4
LE ROYAUME-UNI

SOMMAIRE

INTRODUCTION..1
I.

ORGANISATION ET POSITIONNEMENT DES DIFFRENTES FONCTIONS............... 1


A.
B.
C.
D.
E.

LES DPARTEMENTS MINISTRIELS ET AGENCES .................................................................... 1


LE DPARTEMENT DU TRSOR (HM TREASURY)...................................................................... 3
LE PREMIER MINISTRE ............................................................................................................. 4
LAUDITEUR EXTERNE : LE NATIONAL AUDIT OFFICE ............................................................. 4
LE PARLEMENT ............................................................................................................................ 5

II.

LAUDIT .................................................................................................................................... 6

A.
B.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
C.
1.
2.
3.
D.
III.

LE CADRE GNRAL................................................................................................................. 6
LAUDIT EXTERNE ................................................................................................................... 7
Les audits financiers................................................................................................................ 7
Les reviews of departmental systems....................................................................................... 9
Les value for money audits .................................................................................................... 10
La dtermination du programme de travail .......................................................................... 12
Les processus qualit............................................................................................................. 12
Les indicateurs de performance ............................................................................................ 13
LAUDIT INTERNE DANS LES MINISTRES .............................................................................. 15
Les normes applicables laudit interne .............................................................................. 15
Les spcificits des normes de laudit interne dans ladministration.................................... 15
Les comits daudit................................................................................................................ 16
AUDIT ET CONSEIL ................................................................................................................. 17
LVALUATION.................................................................................................................... 18

LVALUATION DE LA DPENSE PUBLIQUE : LES SPENDING REVIEWS .................................... 18


LVALUATION DES SERVICES PUBLICS : LES PRIORITY REVIEWS........................................... 20
LVALUATION DE LA STRATGIE ET DE LENCADREMENT DES MINISTRES :
LES CAPABILITY REVIEWS .................................................................................................................... 20
A.
B.
C.

CONCLUSION.................................................................................................................................... 25
PICE JOINTE N1 : DCLARATION DE CERTIFICATION DES COMPTES
LATTENTION DU PARLEMENT.................................................................................................. 26
PICE JOINTE N2 : SCHEMA GENERAL DORGANISATION ............................................. 28

Annexe 4, page 1
A loccasion dun sjour Londres, la mission a rencontr des interlocuteurs au sein de
diffrentes structures de ladministration britannique : un reprsentant de la Prime Minister Delivery
Unit et le responsable de lunit de lassurance, du contrle et des risques du Treasury. Elle a
galement rencontr des reprsentants du National Audit Office, auditeur externe de ladministration
de lEtat, ainsi que le secrtaire (clerk) de la commission parlementaire des comptes publics
(Committee of Public Accounts). Enfin, elle a chang sur la problmatique de laudit dans le secteur
public au Royaume-Uni avec une reprsentante du Chartered Institute of Public Finance and
Accountancy (CIPFA).
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel britannique du point de vue de
laudit et de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit,
puis de lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux
et encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme britannique tel quapprhend par la mission.
I.

ORGANISATION ET POSITIONNEMENT DES DIFFRENTES FONCTIONS 1

A.

Les dpartements ministriels et agences

Les dpartements ministriels (ministerial departments) sont placs sous lautorit dun
ministre (Secretary of State), membre du Cabinet. Le ministre est gnralement entour de ministres
dlgus (Junior Ministers) chargs de lassister dans ses fonctions politiques et de le reprsenter sur
certains dossiers ou auprs de certains interlocuteurs.
Ladministration dun dpartement ministriel est place sous lautorit dun haut
fonctionnaire portant le titre de Permanent Secretary et dont la nomination est thoriquement
affranchie de toute considration politique. Conformment aux principes rgissant lorganisation et le
fonctionnement de ladministration britannique, le Permanent Secretary porte le titre dAccounting
Officer. A ce titre, il est charg de rendre des comptes au nom du ministre devant la commission des
comptes publics de la Chambre des Communes (House of Commons Public Accounts Committee ou
PAC) du moins en ce qui concerne lorganisation et le fonctionnement du ministre, comme le
montre lencadr ci-aprs, lexclusion de toute question politique. Tout comme les ministres, les
Permanent Secretaries sont donc investis dune responsabilit directe devant le Parlement.
Encadr Responsabilit des Permanent Secretaries devant le Parlement
The minister in charge of the department is responsible and answerable to Parliament for the exercise of the powers on
which the administration of department depends. He or she has a duty to Parliament to account, and to be held to account,
for the policies, decisions and actions of the department including its executives agencies.
Under the minister, the head of department, as its Accounting Officer, is personally responsible and accountable to
Parliament for the management and organisation of the department, including the use of public money and the stewardship
of its assets.
()
The official at the head of the department is normally appointed as its Accounting Officer (AO). The Accounting Officer
should establish and document a clear allocation of responsibilities amongst officials in the department, but he or she retains
personal responsibility and accountability to Parliament for:
-

propriety and regularity;


prudent and economical administration;
avoidance of waste and extravagance;
efficient and effective use of available resources; and
the organisation, staffing and management of the department.

Source : HM Treasury, Corporate governance in central government departments: code of good practice, 2005.
1

Cf. le schma gnral dorganisation en pice jointe.

Annexe 4, page 2
Pour exercer son autorit sur le ministre, le ministre est obligatoirement assist dun
conseil dadministration (corporate board), prsid par le Permanent Secretary, et qui inclut
obligatoirement des personnalits nexerant pas de responsabilits au sein du ministre (independent
non-executive members).
Encadr Le Board
Each department should be managed by an effective board which, within the strategic framework set by the minister (or, in
the case of a non-ministerial department, by legislation), supports the head of the department by advising ministers and
taking ownership of the departments performance.
()
The board should have a balance of skills and experience appropriate to directing the business of the department.
()
The board should include independent non-executive members to ensure that executive members are supported and
constructively challenged in their role.
()
The board should ensure that effective arrangements are in place to provide assurance on risk management, governance and
internal control. In this respect, the board should be independently advised by:

An audit committee chaired by an independent non-executive member;

An internal audit service operating in accordance with Government Internal Audit Standards.

Source : HM Treasury, Corporate governance in central government departments: code of good practice, 2005.

Le conseil dadministration du ministre est tenu de sassurer de la gestion des risques et


de la mise en place dun contrle interne adapt. Pour cette raison, il est flanqu dun comit daudit
(audit committee), obligatoirement prsid par une personnalit nexerant pas de responsabilits au
sein du ministre (independent non-executive member). Le comit daudit, indpendant du conseil
dadministration comme du ministre, est charg de surveiller lactivit du service daudit interne du
ministre (internal audit service), qui accomplit sa mission lui aussi en toute indpendance dans le
cadre des normes Government Internal Audit Standards.
Le dispositif dans son ensemble permet lAccounting Officer dtablir chaque anne une
dclaration relative au contrle interne au sein du ministre, dont le texte figure dans lencadr ciaprs. La dclaration permet de rendre compte de la gestion des risques et des contrles associs, qui
doivent tre intgrs lactivit de lorganisation aux diffrents chelons.
Encadr Le Statement on Internal Control (SIC)
I have responsibility for reviewing the effectiveness of the system of internal control. My review () is informed by the work
of the internal auditors and the executive managers () and comments made by the external auditors (). I have been
advised on the implications of the result of my review of the effectiveness of the system of internal control by the board, the
Audit Committee () and a plan to address weaknesses and ensure continuous improvement of the system is in place.
Source : HM Treasury, 2008.

Par ailleurs, les dpartements ministriels sont tous dots dune entit, le plus souvent une
direction dadministration centrale, charge de la stratgie, de la performance ou de lvaluation, dont
la principale mission est la collecte et le traitement des donnes statistiques relatives lactivit du
ministre. Tel est le cas, par exemple, du Department for Children, Schools and Families, dot dune
direction de la stratgie, de la performance et de lanalyse.

Annexe 4, page 3
Une partie de ladministration britannique est organise sous la forme dagences
(executive agencies), places sous la tutelle des dpartements ministriels. Une agence bnficie dune
large autonomie de gestion dans lexercice de ses missions oprationnelles, dont elle rend compte un
ou plusieurs ministres. Les dpartements ministriels de tutelle sont comptents pour allouer aux
agences les ressources ncessaires leur fonctionnement et pour en dterminer la stratgie.
Lorganisation et le fonctionnement des agences sont rgis selon les mmes principes que ceux qui
sappliquent aux dpartements ministriels. En particulier, le dirigeant dune agence porte le titre
dAccounting Officer et est responsable devant le Parlement comme le sont les Permanent Secretaries
des ministres.
Il existe galement des dpartements non-ministriels, affranchis de toute intervention
politique pour des motifs tenant la nature de leurs missions et aux prrogatives qui sy attachent.
Ainsi de ladministration fiscale (HM Revenue and Customs), de loffice de lutte contre la fraude
(Serious Fraud Office) ou encore de ladministration statistique (UK Statistical Authority). Comme les
agences, les dpartements non-ministriels sont dirigs par des hauts fonctionnaires directement
responsables devant le Parlement.

B.

Le dpartement du Trsor (HM Treasury)

HM Treasury exerce les attributions trs larges, qui incluent aussi bien lconomie que les
finances ou le budget. A ce dernier titre, il remplit des missions minentes lchelle interministrielle
aussi bien en ce qui concerne la gestion publique que laudit ou lvaluation.
Au sein dHM Treasury, un rle central revient au comptable central du Trsor (Treasury
Officer of Accounts), haut fonctionnaire membre de la direction des services publics et de la croissance
(Public Services and Growth Directorate) qui a pour attribution de superviser lchelle
interministrielle les relations avec le Parlement sur toute question touchant aux finances publiques. A
ce titre, le Treasury Officer of Accounts est linterlocuteur privilgi des Accounting Officers des
diffrents dpartements ministriels. Il dicte les principes rgissant lorganisation et le
fonctionnement de ladministration et les explicite dans des documents tels que Managing Public
Money. Il diffuse des instructions particulires par lintermdiaire de lettres aux Accounting
Officers (Dear Accounting Officer letters). Il assure enfin des missions de conseil sur toutes questions
touchant la gestion des finances publiques.
Un autre service, intitul Assurance, Control and Risks, est charg ddicter les normes
daudit interne dans ladministration, ou Government Internal Audit Standards (GIAS), qui simposent
lensemble des auditeurs internes des dpartements ministriels et des agences. Il tablit galement
les guides de bonnes pratiques (good practice guidance), dont le suivi est fortement recommand pour
tous les auditeurs soumis aux normes GIAS. Les guides disponibles sont consacrs llaboration des
stratgies daudit, aux activits de conseil, ltablissement des rapports, lapprciation des risques
ou encore aux relations avec les auditeurs externes. Un manuel permet galement aux responsables des
services daudit interne de sassurer de la formation de leurs collaborateurs. Au travers de ce service,
HM Treasury sert donc de plate-forme dexpertise et de diffusion des bonnes pratiques pour tout ce
qui concerne lactivit des comits ministriels daudit et des services ministriels daudit interne.
Enfin, une troisime composante dHM Treasury, la Prime Minister Delivery Unit
(PMDU), est charge du pilotage des politiques publiques par la performance et de leur valuation.
Cre en 2001 linitiative de Tony Blair, elle tait, jusquau remplacement de ce dernier par Gordon
Brown, rattache directement au Premier ministre pour lassister dans le pilotage des politiques
publiques comptant au nombre de ses priorits personnelles. A son installation au 10, Downing Street,
Gordon Brown a souhait largir les missions de la PMDU lensemble des politiques publiques et la
rattacher HM Treasury, de faon en articuler les missions avec la fonction budgtaire.

Annexe 4, page 4

C.

Le Premier ministre

Le Premier ministre, leader du parti majoritaire la Chambre des Communes, gouverne


collgialement avec le Cabinet, dont tous les membres sont tenus de rendre des comptes devant le
Parlement. Le travail interministriel au niveau du Cabinet se droule dans le cadre de comits
interministriels (Cabinet Committees), subdivisions du Cabinet charges de dfinir et de conduire la
politique gouvernementale pour le compte du Premier ministre. Les Cabinet Committees sont prsids
soit par un ministre, soit par le Premier ministre lui-mme. Le Cabinet, ultime instance darbitrage, na
ainsi connatre que des dossiers les plus importants ou les plus dlicats.
Pour conduire laction gouvernementale, le Premier ministre et le Cabinet sappuient sur
une structure de coordination, le Cabinet Office, dirige par un membre du Cabinet plac auprs de lui
(le Minister for Cabinet Office), laquelle sont galement rattachs les membres du gouvernement
chargs de fonctions transversales ou travaillant auprs du Premier ministre.
Le Cabinet Office est le complmentaire dHM Treasury pour rgler et conduire
lchelle interministrielle laction du gouvernement dans son ensemble. Les trois missions du Cabinet
Office sont lappui du Premier ministre dans la dfinition et la ralisation des objectifs de la politique
gouvernementale, lappui au Cabinet afin dassurer la cohrence, la qualit et lefficacit de laction
des diffrents ministres et enfin lencadrement et la gestion de la fonction publique (Civil Service) au
service de laction du Gouvernement. Pour remplir ces missions, le Cabinet Office assure des
fonctions de secrtariat auprs des diffrents comits interministriels.
Parmi les entits qui composent le Cabinet Office, le Parliamentary Counsel Office est
charg de prparer les textes de loi soumis pour discussion au Parlement, tandis que lEconomic and
Domestic Affairs Secretariat et lEuropean Secretariat assurent des fonctions de coordination
interministrielle sur les dossiers de leur comptence.
Toujours au sein du Cabinet Office, la Strategy Unit est charge didentifier et analyser
les grands enjeux auxquels est confront le Royaume-Uni et de concevoir des lments de stratgie
pour y faire face. A ce titre, elle remplit des missions de conseil auprs du Premier ministre sur la
conception des politiques publiques et auprs des dpartements ministriels pour la dfinition de leurs
propres stratgies. Pour conduire ses travaux, elle recourt aux outils statistiques et socio-conomiques,
selon une mthode empruntant la recherche en sciences sociales.
Depuis le rattachement de la PMDU HM Treasury, le Premier ministre nest plus
directement impliqu dans lvaluation des politiques publiques.

D.

Lauditeur externe : le National Audit Office

la fonction daudit externe relve du National Audit Office, service disposition du


Comptroller & Auditor General (C&AG), officier de la Chambre des Communes est charg de laudit
externe et de lvaluation de ladministration pour le compte du Parlement. La mission du C&AG est
double : dune part, il est charg de certifier que les comptes rendus par les accounting officers sont
rguliers, sincres et donnent une image fidle de la situation financire des ministres ; dautre part, il
concourt lvaluation de laction du gouvernement par la ralisation daudits de performance de
certaines politiques publiques et des entits qui les mettent en uvre.
Le C&AG bnficie de garanties dindpendance particulirement affirmes puisque,
sous le rgime en vigueur depuis 1983 (National Audit Act), il bnficie dune nomination vie par la
Reine sur proposition du Parlement et dune totale libert dans lorganisation de ses services tout
comme dans llaboration de son programme daudit. Ce programme nest contraint que par le
caractre obligatoire des missions de certification des comptes. Il fait par ailleurs lobjet dchanges
informels avec les membres de la commission des comptes publics de la Chambre des Communes
(PAC). Tous les rapports du C&AG sont publics et font lobjet dune communication lattention des
mdias. Le budget du NAO est allou directement par le PAC, sans intervention du pouvoir excutif.

Annexe 4, page 5
Le NAO a pour mission dauditer les tats financiers prsents par les ministres, les
agences, les entreprises publiques et lensemble de ladministration (Whole of Government Accounts)
afin de certifier quils sont rguliers, sincres et offrent une image fidle de la situation financire des
entits concernes. Au total, le NAO procde laudit des tats financiers de quelque 500 entits, qui
mobilise la majorit de ses ressources. Il ralise galement une soixantaine de rapports par an
concluant des value for money audits, qui dpassent la seule fonction comptable et financire pour
sintresser aux performances des politiques publiques de ladministration dans son ensemble.
Lorganisation du NAO obit aux principes gnraux de la corporate governance en
vigueur dans ladministration britannique. Comme les dpartements ministriels et les agences, le
NAO est dot dun conseil dadministration, dun comit daudit et dun auditeur interne. Il fait
galement lobjet chance rgulire dun audit externe par un professionnel dsign par la Public
Accounts Commission (distincte du Committee of Public Accounts), la commission du Parlement
comptente pour surveiller lactivit du NAO. Il emploie 850 personnes, dont 530 auditeurs financiers
certifis, membres dune association professionnelle ou en cours de formation.
Un scandale ayant provoqu la dmission du C&AG au dbut de lanne 2008 a conduit
rflchir son rgime de responsabilit et au statut de ses services. Une loi actuellement en discussion
au Parlement devrait mnager plusieurs volutions importantes : reconnaissance de lexistence du
NAO en tant que tel alors quauparavant seul le C&AG lui-mme avait une existence lgale ; mise
en place dun comit directeur du NAO pouvant exercer un contrle sur laction individuelle du
C&AG mais pas sur les travaux daudit en tant que tels ; limitation dix ans de la dure du mandat
du C&AG.
Il est noter quune institution spcifique, lAudit Commission, a pour mission dauditer
les collectivits territoriales, qui chappent par consquent aux attributions du NAO.

E.

Le Parlement

Le Parlement joue un double rle en matire daudit et dvaluation, au travers de deux


instances aux fonctions particulires : dune part, le Committee of Public Accounts et, dautre part, la
Public Accounts Commission.
Le Committee of Public Accounts est lacteur parlementaire central en matire de contrle
parlementaire. Cest lui qui est destinataire des rapports daudit financier raliss par le NAO dans le
cadre de sa mission de certification des comptes. Il examine galement les rapports concluant les value
for money audits raliss par le NAO pour sassurer du bon emploi des ressources publiques par
ladministration. Le Committee of Public Accounts consacre environ 50 runions par an laudition du
C&AG et des reprsentants du Gouvernement et de ladministration sur le fondement des rapports
daudit raliss par le NAO. Le NAO assiste galement le Committee of Public Accounts pour le suivi
des recommandations formules la suite de ses rapports.
Les modalits dlaboration des rapports de value for money audits marquent bien que le
C&AG, quoique libre de la dtermination de son programme daudit et de la formulation de ses
recommandations, est au service du Parlement.
Lorsquun rapport est inscrit lordre du jour du Committee of Public Accounts, il donne
lieu un briefing lattention du prsident de la commission, puis des auditions publiques
auxquelles sont convoques, outre le C&AG lui-mme, les ministres et secrtaires gnraux concerns
ainsi que toutes autres personnalits susceptibles dclairer les parlementaires sur le point lordre du
jour. Au terme de ces auditions, le C&AG est charg par le Parlement dtablir un nouveau rapport,
dont les conclusions sont la discrtion des parlementaires, sont endosses par eux et font ensuite
lobjet dune communication spcifique lattention des mdias.

Annexe 4, page 6
Une fois le rapport du Committee of Public Accounts publi, le gouvernement est tenu dy
apporter des rponses et dindiquer comment et dans quel dlai il compte procder la mise en uvre
des recommandations qui lui sont adresses. Le NAO value la rponse du gouvernement, puis assure
le suivi de la mise en uvre des recommandations. En gnral, un nouvel audit programm un ou deux
ans plus tard permet de faire un point complet sur la situation puis de rendre compte nouveau au
Committee of Public Accounts.
Le NAO nentretient a priori aucun lien avec les commissions parlementaires autres que
le Committee of Public Accounts. De cette faon, il se considre comme affranchi des discussions en
opportunit sur les politiques publiques, qui nont pas leur place dans lenceinte du PAC et sont
rserves aux autres commissions parlementaires, aux attributions plus politiques.
La Public Accounts Commission est quant elle lautorit de surveillance du NAO. Cest
elle qui assure le suivi et le contrle de laction individuelle des dirigeants du NAO, alloue les fonds
ncessaires son fonctionnement, dsigne un accounting officer en son sein et commandite les
prestations daudit externe destines sassurer de la qualit du contrle interne mis en place au sein
du NAO.
En marge de son travail pour le Committee of Public Accounts, le NAO peut aussi raliser
des analyses et dispenser des conseils individuellement aux membres du Parlement qui en font la
demande, soit au travers de rponses leurs questions, soit laide dun rapport complet sur la
question en objet de la saisine.
II.

LAUDIT

A.

Le cadre gnral

Contrairement aux Etats-Unis, il nexiste pas au Royaume-Uni de rfrentiel de normes


unique et commun lensemble des auditeurs du secteur public. Le NAO applique son activit
daudit financier les normes internationales fixes par le rfrentiel International Standards of
Auditing (ISA). LAudit Commission, comptente pour auditer les collectivits territoriales, a fait
tablir ses propres normes dans le cadre du Chartered Institute of Public Financial Accountants
(CIPFA). Enfin, HM Treasury a tabli des normes applicables laudit interne au sein de
ladministration britannique, les Government Internal Audit Standards.
Les normes comptables applicables ladministration sont aujourdhui fondes sur les
normes comptables applicables au secteur priv au Royaume-Uni ou Generally Accepted Accounting
Principles (GAAP). Les administrations publiques britanniques sont nanmoins en train de prparer
ladoption des normes International Financial Reporting Standards (IFRS), prvue titre dfinitif
pour 2011 et qui sera exprimente pour la premire fois en 2009 2 . Les normes GAAP comme les
IFRS sancrent directement dans les rfrentiels internationaux.
Elles viennent sarticuler avec un cadre de gestion publique consistant en une srie de
principes dicts selon lapproche de la normalisation comptable. Il sagit bien de principes, non de
rgles. Ils sont donc susceptibles dinterprtation et, le cas chant, de drogation. Leur mise en uvre
nest pas une obligation lgale, mais un engagement de responsabilit vis--vis du Parlement, qui est
le contrleur ultime de la qualit de gestion publique au sein de ladministration.
La citation dans lencadr ci-dessous est extraite du guide Managing Public Money, guide
rcemment substitu au code Government Accounting, dont lorigine remonte 1921, et qui complte
un autre guide intitul Corporate governance in central departments : code of good practice.
Managing Public Money est dclin dans un manuel technique consacr la gestion financire, qui
sintitule Financial Reporting Manual.
2

En 2008-2009, pour la premire fois, les administrations, tout en continuant de rendre des comptes selon le rgime actuel,
devront tablir une version de leurs tats financiers conformes aux normes IFRS. Ces tats financiers blanc feront
lobjet dun examen par le NAO afin de lui permettre de sassurer ultrieurement de la continuit des mthodes et de la
qualit de la conversion du modle actuel dans les normes IFRS.

Annexe 4, page 7

Encadr Statut du guide de gestion Managing Public Money


This document sets out the main principles for dealing with resources used by public sector organisations in the UK. Its
origin lies in the requirements for departments in central government. Some of the specifics, especially those in the annexes,
relate to England only rather than the devolved administrations which have their own detailed rulebooks. But the same basic
principles generally apply in all parts of the UK public sector, with adjustments for context as necessary. And everyone
working in public services in the UK should be aware of the need to manage and deploy public resources responsibly in the
public interest.
Vital as these principles are, the advice in this document cannot stand forever. The law moves forward; the standards used in
business and public life evolve; new techniques emerge; and public expectations change. Through all these shifts, Parliament
rightly expects that public funds, whether raised through taxation or public sector charges, will be used properly. And
Parliament looks to the Treasury to help the government and its public servants meet these expectations in a transparent,
responsible and consistent fashion. So it will expect the guidance and standards in this document to be followed.
The duty to safeguard public funds is invariant. But how it is carried out will change over time. Public sector organisations
can and should innovate in carrying out their responsibilities, using new technology and taking advantage of best practice in
business efficiency. This could mean new kinds of organisation, new institutional arrangements or new delivery methods.
Each will need to be evaluated and implemented carefully to protect Parliaments rights to authorise and oversee use of
public resources. Nothing in this document is intended to prevent such healthy developments.
Nor should anything in this document discourage the application of sheer common sense.
Source : HM Treasury, Managing Public Money, 2007.

B.

Laudit externe

Les audits raliss par le NAO sont de deux types. Il sagit, dune part, des audits
financiers et, dautre part, des audits de performance ou value for money audits.
1. Les audits financiers
Les audits financiers raliss par le NAO relvent de sa mission de certification des
comptes. Ils sont confis des auditeurs employs par le NAO lui-mme ou par des cabinets privs
daudit ayant pass un march avec lui. Les audits financiers portent sur les tats financiers de quelque
500 entits : dpartements ministriels, agences, autres entits publiques.
En 2008 le NAO sera comptent pour la premire fois pour auditer les tats financiers
prsents par les entreprises publiques. Le recours au NAO sera obligatoire pour les entreprises
publiques but non lucratif (non-profit making companies). Il sera optionnel pour les entreprises
publiques but lucratif (profit making companies), qui, compte tenu de leur statut, sont libres du choix
de leur commissaire aux comptes et, en tout tat de cause, sont tenues de rmunrer sa prestation.
Le NAO joue galement un rle dans la prparation des futurs comptes consolids du
gouvernement britannique (Whole of Government Accounts), qui seront prsents et audits pour la
premire fois en 2010 pour lanne comptable 2009-2010. Ltablissement de ces comptes consolids
soulve de nombreuses difficults du point de vue des normes comptables (Generally Accepted
Accounting Principles ou GAAP).
La certification des comptes consiste, au travers dopinions dlivres par lauditeur (audit
opinions of financial statements), donner au Parlement une double assurance : dune part, que les
comptes prsents au Parlement sont rguliers (the reporting requirements set down by the Treasury
have been meet), sincres (the financial situation is presented fairly) et donnent une image fidle de la
situation financire de lentit (the financial situation is presented truthfully) ; dautre part, que les
oprations sous-jacentes aux tats financiers sont conformes aux rgles dictes par le Parlement et
toutes autres autorits (regularity opinion). Lorsque le NAO ne peut donner ces assurances, il met des
rserves (the opinion is qualified), dtailles dans un rapport au Parlement et examines par le
Committee of Public Accounts, comme le montre lexemple dtaill dans lencadr ci-dessous.

Annexe 4, page 8
Encadr Un exemple de certification avec rserves discute par le Parlement
The Public Accounts Committee considered the C&AGs reports on the Revenue and Customs Prosecutions Office 2005-06
and 2006-07 resource accounts at a hearing in May 2008. The Reports explained the background of the C&AGs
qualification of the opinion on the 2005-06 resource accounts and the impropriety in the appointment by the entitys Chief
Operating Officer of his wife as an HR consultant. The Committee was advised by the Accounting Officer that the
qualification of the 2005-06 resource accounts prompted the organisation to introduce a more transparent and cost-effective
regime for paying counsel.
Source : National Audit Office, Annual Report 2008.

Un audit financier particulier, dailleurs voqu dans lencadr ci-dessus, est celui qui
sapplique aux Revenue Accounts tablis par les deux administrations charges du recouvrement de
limpt : HM Revenue & Customs et la Driver Vehicle Licencing Agency. Pour le NAO, laudit des
comptes rendus par ces deux administrations est loccasion de mettre laccent sur certains enjeux et
risques particuliers prsents dans lencadr ci-dessous et de prolonger les travaux daudit financier
par une approche relevant plus de laudit de performance (value for money audits).
Encadr Les priorits du NAO dans la ralisation du Revenue Audit
Maintaining effective tax administration this will be addressed through application of a whole of tax approach in
examining and reporting annually on principal tax streams. The Office will also undertake value for money examinations into
specific aspects of tax administration.
Understanding and closing the tax gap 3 the Office has evaluated HMRC methodologies for measuring the tax gap and will
focus on the departments strategies for reducing it.
Customer service standards and the regulatory burden on taxpayers the Office will examine these issues within the
context of its value for money programme, using HMRC customer surveys and research of taxpayers experience.
Delivering IT enabled change IT is the main driver behind improved tax administration and increased efficiency. The
Office plans a major programme of information technology audit embracing high level governance as well as new
developments such as the transfer of PAYE to the National Insurance Recording System and the Government Banking
Project.
Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

Les audits financiers raliss par le NAO sont en partie confis des prestataires issus de
cabinets de conseil privs, proportion de 30% des ressources alloues. Lencadr ci-dessous prcise
les motifs de ce recours par le NAO des cabinets de conseil privs.
Encadr Motifs du recours des cabinets de conseil priv pour les audits financiers
The Office uses input from the firms to:
-

help it manage workload peaks and ensure that clients who whish to present their financial statements to Parliament
before its summer recess can do so;

provide specialist expertise in particular areas, for example knowledge of the banking sector for the audit of National
Savings and Investments; and

allow it to benchmark methodologies and costs.

Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

Le NAO suit pour chacun de ses audits le budget, les cots, les chances et les rsultats,
ce qui lui permet destimer le cot complet moyen dun audit financier environ 75 000 livres. Le
tableau ci-aprs montre le cot complet de diffrents audits financiers tels questim par le NAO.
3

Le tax gap est le montant des crances fiscales non recouvres.

Annexe 4, page 9
Tableau 1 Cot complet des audits financiers conduits par le NAO
Type de compte
Resource account

Cot complet
moyen

Cot dun audit complexe

2.3 million Ministry of Defence


1.6 million Department for Work and Pensions
Over 200,000 Highways Agency, Courts Service, Defence
70,000
Procurement
0.8 million Nuclear Decommissioning Authority
50,000
0.7 million National Savings
0.5 million Jobcentre Plus

200,000

Executive agency
Non-departmental public
bodies

Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

Le calcul du cot complet dun audit financier permet au NAO de facturer le cot de ses
travaux aux entits dont il audite les comptes lexception des dpartements ministriels et des
agences qui leur sont rattaches. Des difficults se font jour du fait des contraintes budgtaires des
entits concernes, souvent rticentes lide de rmunrer le NAO pour ses travaux daudit. Le NAO
conserve nanmoins lobjectif de gnraliser la facturation de ses audits financiers aux entits
audites.
Les normes applicables aux audits financiers imposent au NAO comme aux auditeurs
internes un processus dassurance qualit de leurs travaux, conu pour sassurer du respect par lentit
daudit des normes professionnelles applicables. Lencadr ci-aprs prsente la teneur de lassurance
qualit en vigueur au sein du NAO. Il montre que la qualit des travaux daudit tient, dune part,
celle des ressources humaines, dautre part, au respect des normes thiques et professionnelles en
vigueur et, enfin, au pilotage de lactivit daudit par la performance.
Encadr Assurance qualit des audits financiers au sein du NAO
The National Audit Offices quality assurance arrangements () relate to establishing, and monitoring adherence to,
policies and procedures for business risk management, including:
-

the Offices skills mix, competence and capacity, and engagement management practices;

compliance with ethical and professional requirements, including continuing professional development, recruitment and
training; and

monitoring of engagement performance.

Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

2. Les reviews of departmental systems


Les audits financiers donnent au NAO un aperu dtaill des systmes ministriels de
gestion et lui permettent de prolonger ses travaux sous la forme des reviews of departmental systems.
Assimilables des audits dorganisation, ces travaux consistent donner au Parlement lassurance que
les risques sont convenablement pris en compte dans le systme de gestion financire du ministre et
auditer les indicateurs utiliss dans le cadre des Public Service Agreements, contrats de performance
liant les diffrents dpartements ministriels au Treasury.

Annexe 4, page 10
Encadr Le NAO et les systmes ministriels de gestion
Recent Examples of the Offices reviews of departmental systems
Examining financial management within audited bodies Report on the NHS Summarised accounts which discusses
achieving financial balance in the National Health Service and more general financial management issues.
Following up issues arising from the audit of accounts managing the debt arising from overpayment of welfare benefits.
Identifying opportunities to improve the funding of public services seeking to reduce the complexity of the way large
national charities are funded for the public services they provide.
Reviewing financial and other planning models evaluating whether the current forecasting model of the Office of
Criminal Justice Reform provides reliable information about the likely impact of policy changes on the Criminal System.
Improving corporate governance in departments working with the Prison Service Audit Committee to improve the
effectiveness of its approach.
Spreading good practice through workshops and seminars sharing good practice on the introduction of international
financial reporting standards.
Delivering beneficial change from small scale projects acting on issues raised in correspondence to improve cost recovery
in the health sector.
Focus of the National Audit Offices reviews of departmental systems
High standards of financial management the Office will be producing a new series of reports focusing on financial
management. The reports cover all major Government departments over a three year cycle and will be available to the
Committee of Public Accounts.
Sound procurement practice central Government buys in more than 15 billion goods and services a year. In addition to
issues such as ensuring competition, procurement increasingly involves wider issues such as sustainability, and ensuring that
small and medium-sized enterprises have opportunities to compete. Using its procurement toolkit, the Office will seek to
improve public service procurement.
Effective risk management supported by reliable business information organisations need to have robust systems to
manage risks to the efficient and effective delivery of service and management information to give senior management early
warning of problems. Drawing on its experience across central Government, the Office will promote best practice.
The development and capabilities of audit committees all central Government entities are required to have audit
committees with a majority of non-executive members, which play an important role in stimulating improvements and the
adoption of best practice. The Office has developed a self-assessment toolkit to help committees compare their approach
against Treasury guidance and to provide benchmarking information across central Government.
Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

3. Les value for money audits


Le NAO tablit une soixantaine de rapports chaque anne la suite de value for money
audits. Lencadr ci-aprs cite les termes dans lesquels le NAO prsente ces audits.
Encadr Les Value for money audits
The National Audit Offices value for money workstream delivers a programme of reports to Parliament across the whole
range of Government activity. It also includes performance validation work and reviews of regulatory activity. Value for
money work is evidence-based and analytical, and results in practical recommendations to spread good practice and
improve the delivery of public services. () Through its value for money work, the National Audit Office provides
independent analysis and assurance to Parliament on the way in which public money has been spent, and makes
recommendations that lead directly to improvements in public services.
Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

Annexe 4, page 11
Contrairement aux audits financiers, les value for money audits ne sont pas obligatoires
aux termes de la loi. Il revient donc au seul NAO, conformment aux prrogatives qui sont les siennes,
dtablir le programme annuel des audits quil va conduire pour le compte du Parlement. Une batterie
de critres, dtaille dans lencadr ci-aprs, permet didentifier les entits ou politiques publiques
auditer. Le projet de programme de travail est systmatiquement soumis aux membres du Committee
of Public Accounts, qui peuvent mettre des suggestions son sujet, dont le NAO tient compte.
Encadr Balanced scorecard for the corporate NAO value for money programme
Delivery to Service Users:
-

Helps improve performance as spending growth slows

Provides authoritative assessment of performance

Highlights good practice

Covers changes in service delivery models

Materiality and risk:


-

Substantial resources at stake level of expenditure, asset base, value of procurement, including PFI/PPP deals

Potentially serious impact of VFM risk on the overall business

Significant control weakness, or complexity of control environment

Highy relevant to Accounting Officers agenda and concerns

Stewardship of taxpayers money:


-

Opportunity for enhanced financial impact to meet the 9:1 target

Scope for savings in overheads and back-office costs

Use of costings and analysis of financial data

Potential for benchmarking and comparative analysis, including international comparisons

Topicality:
-

Responds to important issues raised with the Office by MPs

Examines key Government initiatives or challenges

Has strong media profile or is central to public debate

Deals with crisis management issues

Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

Les value for money audits portent le plus souvent sur une entit ou un programme de la
comptence dun ministre donn. Toutefois, un certain nombre de ces audits concernent des
problmatiques transversales, communes lensemble de ladministration, telles que providing a good
start in life, personalisation of services ou productivity and skills.
Le NAO inclut galement au programme de ses value for money audits lexamen des
systmes de donnes concourant au pilotage des politiques publiques par la performance dans le cadre
des Public Service Agreements mis en place la suite de la Comprehensive Spending Review conduite
en 2007. Le NAO a pour mission dinformer chaque anne le Parlement de la qualit des systmes de
mesure et de pilotage sous-tendant les Public Service Agreements.

Annexe 4, page 12
La ralisation des value for money audits dpend largement de lexhaustivit et de la
qualit des donnes disponibles. Pour cette raison, le NAO sest donn pour priorit de dvelopper ses
capacits danalyse dans les annes venir. De prfrence un recours accru des prestataires
extrieurs, qui ne donnent pas satisfaction dans le champ des value for money audits comme ils le font
en matire daudit financier, le NAO prvoit le recrutement en 2008-2009 dune trentaine danalystes
dtenteurs de comptences en conomie, statistique et recherche oprationnelle. Des centres
dexpertise interne apportent aux auditeurs contribuant aux value for money audits leur savoir-faire en
matire de mesure de la performance, danalyse financire, de gestion de projet ou dconomie et
statistiques. Des partenariats avec des entits diverses, telles que Accenture, la London School of
Economics ou luniversit dOxford permettent des changes sur lanalyse de donnes et les
techniques quantitatives.
4. La dtermination du programme de travail
Laction du NAO sinscrit dans le cadre dun plan stratgique (Corporate Plan) annuel,
dans lequel le NAO livre son analyse de laction publique et des risques auxquels elle est expose
compte tenu des prvisions conomiques disponibles et du contenu des documents budgtaires
lesquels couvrent une priode de trois ans. Lencadr ci-dessous montre comment le NAO tient
compte des rformes mises en uvre afin damliorer la qualit des services publics dans lorientation
de ses travaux.
Encadr La prise en compte de la qualit des services publics dans le programme de travail du NAO
The Governments drive to improve the quality of public services and value for money includes introducing greater
personalisation into the delivery of services. In the NHS for example, the intention is to make it possible for patients to
choose services from a range of hospital providers. Encouraging plurality of provision is intended to create a level playing
field between competing local providers and allow money to follow the patient. There are inevitably some risks which need to
be managed carefully, most notably ensuring consistency in service quality, preventing social exclusion and avoiding
expensive spare capacity. A significant proportion of the National Audit Offices work will continue to focus on reporting to
Parliament on the quality and cost effectiveness of public service delivery.
Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

5. Les processus qualit


Conformment aux normes internationales en vigueur, les processus dassurance de la
qualit des audits financiers font obligatoirement intervenir des prestataires externes pour passer en
revue le travail de lentit daudit. Le NAO recourt aux services de la direction de lassurance qualit
de lInstitute of Chartered Accountants in England and Whales pour sassurer du respect des normes
du rfrentiel International Standards of Auditing (ISA) par ses auditeurs. Il envisage de recourir
terme aux services de lunit daudit et dinspection du Financial Reporting Councils Professional
Oversight Board afin de passer en revue sa politique de gestion des risques et de pouvoir comparer ses
outils et mthodes de travail avec ceux en usage dans le secteur priv.
Contrairement aux audits financiers, les value for money audits ne peuvent tre
confronts des rfrentiels pr-existants afin de sassurer de leur qualit. Pour cette raison, les outils
et mthodes utilises pour assurer la qualit de ces audits sont plus divers. Des runions dchanges
internes permettent des responsables du NAO et des spcialistes de la mthodologie de passer en
revue le travail des auditeurs. Par ailleurs, tous les projets de rapport sont soumis lapprciation de
rfrents appartenant la London School of Economics ou luniversit dOxford, avec lesquelles le
NAO a conclu un partenariat, pour recevoir leurs remarques et suggestions par rapport un certain
nombre de critres, dont la mthodologie, la structure et la prsentation du rapport et la qualit des
recommandations et conclusions.

Annexe 4, page 13
Les travaux du NAO sur la qualit des value for money audits ont dbouch en 2008 sur
ldiction de nouvelles normes relatives ces audits ainsi qu la mise jour du manuel associ, le
VFM HandBook. Pour la premire fois lanne prochaine, une procdure dassurance qualit a
posteriori sera exprimente sur un chantillon de value for money audits.
6. Les indicateurs de performance
Les indicateurs dimpact des travaux du NAO sont au nombre de quatre. Un indicateur
dimpact financier porte sur les conomies ralises la suite des audits du NAO. Il est complt par
trois indicateurs dimpact portant sur lamlioration de la qualit du service rendu, lamlioration de la
gestion et la gouvernance densemble des politiques publiques.
Le principal indicateur de performance du NAO concerne les gains financiers induits par
ses travaux daudit, quil sagisse de moindres dpenses engages, dun surcrot de recettes recouvres
ou tout simplement de gains defficience. Le NAO sengage sur un objectif de rendement de ses
travaux. Pour la dernire anne budgtaire, il stait engag rapporter au moins neuf fois le montant
de son budget annuel et a dpass cet objectif, contre seulement huit fois ce montant durant les annes
prcdentes.
La mesure de limpact financier des audits du NAO suppose la mise en place de mthodes
adaptes et rigoureuses faisant lobjet dun accord avec les services audits. Les gains financiers
doivent tre directement lis aux travaux du NAO. Ils doivent faire lobjet dun accord avec les
dirigeants de lentit audite, en ce qui concerne aussi bien leur montant que leur lien direct avec les
conclusions des travaux du NAO. Le calcul des gains financiers lis aux travaux du NAO fait lobjet
dune attention particulire aussi bien des auditeurs internes du NAO que des auditeurs externes
mandats par la Public Accounts Commission. Lensemble des gains financiers est rassembl dans un
tat annex au rapport dactivit du NAO, lui-mme audit par les auditeurs externes.
Au-del des seuls gains financiers, le NAO cherche suivre et maximiser limpact de
ses travaux, notamment via ltablissement de rapports de suivi ou le renforcement des liens et
changes avec les comits daudit des dpartements ministriels. Lencadr ci-dessous donne un
exemple dimpact non financier des travaux du NAO.

Encadr Exemple dimpact non financier des travaux du NAO


The National Audit Offices impact is not only reflected in financial terms. Recommendations based on rigorous analysis of
performance can lead to better outcomes for users of public services or improvements in the standards of service provided.
For example, the 2007 report showed that dementia was on a steeply rising trend and was being given too low a priority by
health and social services. The report showed dementia presents an increasing challenge to health and social care, and costs
the economy 14.3 billion a year, including direct costs to the NHS and social care of 3.3 billion a year. The
recommendations highlighted how the Department of Health could improve dementia services and raise awareness ot the
problem amongst health professionals. The Government welcomed the work and is giving dementia new priority in the light
of the Offices findings.
Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

Pour amliorer la mesure et la prise en compte des impacts non financiers de ses travaux,
le NAO sest rapproch dautres entits daudit pour tablir une cartographie des impacts des audits
dans le secteur public, prsente dans lencadr ci-aprs.

Annexe 4, page 14
Encadr Impact des audits du NAO
The contribution to clients:
-

Objective reporting on the management and use of public money

Providing assurance on the financial and performance data produced by Government


Improving processes and practices to enhance user satisfaction with public services
Delivering financial impacts
Improving risk management through better preventative measures and improved controls

The impact on the citizen :


Providing greater transparency for the citizen

Increasing public confidence that resources have been used as intended


Better outcomes for customers through more effective service delivery
Economic benefits such as helping to reduce the cost to society of crime and congestion
Deterrent effect of the auditors presence in restraining irregularity

Source : National Audit Office, Corporate Plan, June 2008.

En ce qui concerne le droulement des travaux du NAO, il en est rendu compte partir
dun tableau de performance dans le cadre du rapport annuel tabli lattention du Parlement. Le
tableau ci-aprs rend compte des performances du NAO pour lanne fiscale 2007-2008. Il en ressort
que le NAO a rempli tous les objectifs proposs lanne prcdente ses autorits de tutelle,
lexception de celui portant sur les dlais dachvement des value for money audits : seuls 28% de ces
audits sont achevs en moins de huit mois, alors que le NAO stait engag en achever 75% dans ce
dlai.
Tableau 2 Aperu des performances du NAO

Resources used on front-line activity


Reduction in corporate costs, excluding staff,
consultancy and travel

Achieved 2007-08 Target 2007-08 Achieved 2006-07


Inputs
73%
74%
73%
5,2%

Outputs
Accounts audited within four months of the year end
70%
Independent confirmation of compliance with auditing
YES
standards
Value for money studies taking less than eight months
28%
Outcomes
Financial impacts achieved
9.28:1
(656 million
compared to
(Calendar year 2007)
actual running
costs of 70.66
million)

2,5%

3,7%

65%

64%

YES

YES

75%

37%

9:1

8.50:1
(585 million)

Source : National Audit Office, Annual Report 2008.

Au total, le NAO rpartit ses ressources entre les audits financiers (46%), les value for
money audits (28%), les revues des systmes ministriels de gestion (11%) et lassistance aux
parlementaires (15%).

Annexe 4, page 15

C.

Laudit interne dans les ministres


1. Les normes applicables laudit interne

Les Government Internal Audit Standards sorganisent en trois ensembles : dune part, les
principes thiques, au nombre de quatre ; dautre part, les normes dorganisation ; enfin, les normes
oprationnelles. Le tableau prsente les principes thiques qui sous-tendent les travaux des auditeurs
internes.
Tableau 3 Principes thiques applicables aux auditeurs internes
Principe

Porte et prcisions

Integrity

All members of the internal audit team should demonstrate integrity in all aspects of their
work. The relationship with fellow colleagues and external contacts should be one of honesty
and fairness. This establishes an environment of trust which provides the basis for reliance on
all activities carried out by the internal audit team.

Objectivity

Objectivity is a state of mind that has regard to all considerations relevant to the activity or
process being examined without being unduly influenced by personal interest or the views of
others. Members of the internal audit team should display appropriate professional objectivity
when providing their opinions, assessments and recommendations.

Competency

Members of the internal audit team should apply the knowledge, skills and experience needed
in the performance of their duties. They should carry out their work to the standards set out in
the Government Internal Audit Standards. They should not accept or perform work that they
are not competent to undertake unless they receive adequate advice and support to
competently carry out the work.

Members of the internal audit team should safeguard the information they receive in carrying
out their duties. There should not be any unauthorised disclosure of information unless there is
Confidentiality
a legal or professional requirement to do so. Confidential information gained in the course of
audit duties should not be used to effect personal gain.
Source : HM Treasury, Government Internal Audit Standards, 2001.

2. Les spcificits des normes de laudit interne dans ladministration


Les normes GIAS applicables aux auditeurs internes dans ladministration britannique
compltent les normes internationales dictes par lInstitute of Internal Auditors (IIA), souvent pour
les prciser, parfois pour y droger. Le tableau ci-aprs prsente les principales diffrences recenses
par HM Treasury entre les deux rfrentiels de normes applicables laudit interne.

Annexe 4, page 16
Tableau 4 Principales diffrences entre les normes GIAS et les normes IIA
Point
Public
accountability

Opinion

Organisational
Reporting Lines
Independence

Dtails
GIAS covers the Accounting Officer and Audit Committees relationships. GIAS contains
more on relationships with management, other internal auditors, assurance providers and
external auditors. It further promotes the concept of reliance whereas IIA refers to coordination.
Under IIA, there is no explicit requirement for the Head of Internal Audit to report
annually for Statement of Internal Control purposes, but periodically, on internal audits
purpose, authority, responsibility, and performance relative to its plan. Similarly, whilst IIA
advocates a systematic disciplined approach, GIAS requires a strategy for providing the
Accounting Officer, economically and efficiently, with objective evaluation of, and opinions
on, the effectiveness of the organisations risk management, control and governance
arrangements to inform their completion of the annual Statement of Internal Control
(SIC).
GIAS advocates reporting to the Accounting Officer whereas IIA suggests that it should be
to a level within the organization that allows the internal audit activity to fulfil its
responsibilities.
Both sets of standards promote independence, but IIA recognises that the Head of Internal
Audit may have executive responsibilities that should be overseen by a party outside the
internal audit activity.

Qualifications
and Experience

GIAS contains more guidance whereas this is not considered appropriate to IIA.

Policy

Both sets of standards state that the Head of Internal Audit should establish policies and
procedures. GIAS goes further than IIA with reference to these being captured in a manual.

Consultancy

The GIAS focus is on assurance; IIA contains more references to consultancy. Whereas
GIAS restricts consultancy to Risk Management, Control and Governance, IIA is based on
the engagements potential to improve management of risks, add value, and improve the
organizations operations.

Risk Based
Internal Audit

GIAS advocates using the organisations objectives and risk assessment as a primary
resource. IIA advocates risk-based plans. Whilst not in conflict, this may relate to IIAs
international focus and the relative implementation of risk management internationally.

Follow Up

The IIA requires a follow-up process to ensure that management actions have been
effectively implemented GIAS goes further in terms of reviewing the effectiveness of
managements response review with the sponsor before being reportedandidentifying
where follow-up reveals a change in the audit opinion.

Source : HM Treasury, Government Internal Audit Standards Review, support de presentation.

3. Les comits daudit


La mise en place de comits daudit est obligatoire aux termes des principes en vigueur.
Les comits daudit remplissent des missions de conseil auprs des boards des dpartements
ministriels, dont ils sont indpendants. Pour assurer cette indpendance, leur prsidence revient
obligatoirement une personnalit extrieure lentit concerne (non-executive independent
member).
Les principes gouvernant les comits daudit sont rassembls dans un guide de bonnes
pratiques intitul Audit Committee Handbook, dont lencadr ci-aprs prsente diffrents extraits.

Annexe 4, page 17
Encadr Les comits ministriels daudit
The Role of the Audit Committee. The Audit Committee should support the Board and Accounting Officer by reviewing the
comprehensiveness of assurances in meeting the Board / Accounting Officers assurance needs and reviewing the reliability
and integrity of these assurances.
Membership, independence, objectivity and understanding. The Audit Committee should be independent and objective; in
addition each member should have a good understanding of the objectives and priorities of the organisation and of their role
as an Audit Committee member.
Skills. The Audit Committee should corporately own an appropriate skills mix to allow it to carry out its overall function.
Scope of work. The scope of the Audit Committees work should be defined in its Terms of Reference, and encompass all the
assurance needs of the Board and Accounting Officer. Within this, the Audit Committee should have particular engagement
with the work of Internal Audit, the work of the External Auditor, and Financial Reporting issues.
Communication. The Audit Committee should ensure it has effective communication with the Board, the Head of Internal
Audit, the External Auditor, and other stakeholders.
()
Annual Report. The Audit Committees Annual Report supports the preparation of the statement on internal control by the
Accounting Officer, will form part of the basis for the Boards report and summarizes the Audit Committees work for the
year.
()
Chair. The Chair of the Audit Committee has particular responsibility for ensuring that the work of the Audit Committee is
effective, that the Audit Committee is appropriately resourced and is maintaining effective communication with stakeholders.
Committee Support. The Audit Committee should be provided with appropriate Secretariat support to enable it to be
effective.
()
Key Audit Committee interest: strategic processes for risk management, control and governance; planned activity and
results of both internal and external audit; accounting policies, the accounts and the annual report of the organisation;
adequacy of management response to issues identified by audit activity; assurances relating to the corporate governance
requirements for the organisation; the effectiveness of the Audit committees own work.
Source : HM Treasury, Corporate Governance for Central Government, support de prsentation.

D.

Audit et conseil

Le NAO ralise rarement des prestations de conseil proprement parler. Tout au plus se
met-il disposition des entits audites pour ventuellement les accompagner, via par exemple la
diffusion de bonnes pratiques, dans la mise en uvre de ses recommandations. En dfinitive, le NAO
ne travaille sur requte expresse que lorsquil est saisi de tel ou tel sujet par une commission ou un
membre du Parlement.
En revanche, les auditeurs internes sont en mesure dassurer des prestations de conseil
pour le compte des responsables de leur entit de rattachement. Le Treasury consacre un guide au sujet
des prestations de conseil susceptibles dtre assures par les auditeurs internes des ministres. Il
sagit, selon lui, dune activit destine se dvelopper compte tenu de la multiplication des enjeux
lis lamlioration des performances des administrations et la prise en compte croissante des
risques dans lorganisation et le fonctionnement des entits publiques, comme le montre lencadr ciaprs.

Annexe 4, page 18
Encadr Les motifs du dveloppement des activits de conseil des auditeurs internes
What may now be new is the provision of consultancy as part of a programme of work planned to primarily meet
management need rather than purely assurance needs. As managers continue to recognise the value of internal auditors
systematic, disciplined and independent approach to areas of governance, risk and control, the profession will increasingly
be called upon by management to engage in consultancy activities. Managers do not want internal auditors to come along
and criticise after they have either conducted an analysis and evaluation of risks or developed or redesigned a control system
or process, and then report on what could have been done better or on alternative approaches which might have been
helpful. Similarly management may want internal audit advice in emergency situations, for example, following a major
fraud or identification of a major risk exposure. It is important that Internal Audit should plan to make appropriate resources
available to deliver the intended consultancy service.
Internal auditors are trained1 to have particular skills in the understanding of risk and the development of appropriate
control to constrain these risks. Making these skills available to management at their request helps the organisation as a
whole to be economic, efficient and effective in its approach to risk and control and offers a route to maximising the value
added by the Internal Audit function and enriches the overall assurance which can be delivered.
Source : HM Treasury, Good practice guidance: the consultancy role of internal audit.

Loffre de prestations de conseil est donc loisible aux auditeurs, mais doit saccompagner
de garde-fous afin de limiter les atteintes conscutives leur indpendance. Lencadr ci-aprs cite les
Government Internal Audit Standards ce sujet.

Encadr Les prestations de conseil assures par les auditeurs internes


Internal Audit also provides an independent and objective consultancy service specifically to help line management improve
the organisations risk management, control and governance. The service applies the professional skills of internal audit
through a systematic and disciplined evaluation of the policies, procedures and operations that management put in place to
ensure the achievement of the organisations objectives, and through recommendations for improvement. Such consultancy
work contributes to the opinion which internal audit provides on risk management, control and governance.
()
Objectivity is presumed to be impaired when individual auditors review any activity in which they have previously had
executive responsibility, or in which they have provided consultancy advice. Auditors should not be assigned to assurance
work in business areas where they have had an executive or other involvement, and where the Head of Internal Audit deems
that this may impair their objectivity, until a suitable period has elapsed. The Head of Internal Audit should develop
appropriate guidelines for determining the duration of such periods.
()
The scope and objectives, timing, and reporting arrangements should be agreed for consultancy assignments in the same way
as for assurance assignments. The objectives should make it clear that the internal auditors involvement is a consultancy
role. The Head of Internal Audit will reserve the right to audit any risk management, control and governance process
developed with Internal Audit acting in its consultancy role.
Source : HM Treasury, Government Internal Audit Standards, 2001.

III.

LVALUATION

A.

Lvaluation de la dpense publique : les spending reviews

Depuis 1998, le gouvernement britannique conduit chance rgulire des travaux


dvaluation de lefficacit de la dpense publique, ou spending reviews. Pilots par HM Treasury et,
en son sein, par des quipes spcialises dvaluation (evaluation teams), les spending reviews sont
destines clairer le gouvernement et le Parlement dans la discussion budgtaire, notamment grce
llaboration dun budget tri-annuel mnageant une visibilit accrue sur la dpense publique.

Annexe 4, page 19
Les spending reviews mobilisent principalement lexpertise du Treasury et sapparentent
des ngociations budgtaires dans le cadre dune discussion des budgets en base zro . Lencadr
ci-aprs dcrit le rle des uns et des autres dans la conduite des spending reviews et llaboration et le
suivi des PSA.
Encadr Les diffrents acteurs des spending reviews
There are no legal requirements for departments to develop performance measures, conduct evaluations or develop mission
statements,although all departments have been required to develop and commit to a PSA and all have participated in the
spending review process. The PSA performance framework, including its development and evolution, has been led by the
Treasury, with rigorous attention paid to performance measures and evaluations by dedicated teams. Additionally, the work
of each department is overseen by Treasury spending teams. Treasury also works in conjunction with the Prime Ministers
Delivery Unit set up to bring extra resources and focus to those areas of performance that are key priorities for the Prime
Minister and the Office of Government Commerce, which works with the Treasury in developing and improving
performance measures for the governments programme to deliver over GBP 20 billion of annual efficiencies.
The Chancellor of the Exchequer, the Prime Minister and ministers have all played key roles in ensuring the success of this
framework by providing leadership and input. Parliament has also played a key role by providing oversight and
accountability.
Source : OCDE, Performance Budgeting in OECD Countries, 2007.

Lexercice de spending review conduit en 2007 a concern lensemble du budget de lEtat


et non seulement certaines priorits identifies pour tenir compte de la stratgie gouvernementale. La
Comprehensive Spending Review a permis de rattacher chacune des politiques publiques un contrat
de service public (public service agreement ou PSA) liant les ministres HM Treasury, notamment
sur la mesure des performances laide dune batterie de 153 indicateurs. Des cibles ont t fixes
pour une quarantaine de ces indicateurs, tandis que, sur les autres indicateurs, les ministres ont
simplement lobligation damliorer leurs performances chaque anne comparativement lanne
passe.
Encadr La Comprehensive Spending Review conduite en 2007
With 90% of Public Service Agreements (PSA) targets coming to an end in the next spending review period, there is an
opportunity to further develop the framework as part of the 2007 CSR. The delivery landscape is progressively more
devolved to local government, the front line, executive agencies and other delivery units. As the framework evolves, it will
become clear that objectives, targets and measures set at a national level do not exist in isolation, and that successful
delivery of outcomes requires coherent alignment of all the levers, drivers and incentives that exist throughout complex
delivery chains.
In summary, the reforms announced in the recent 2006 Pre-Budget Report will go further to rebalance public sector
performance management, by implementing an evolved PSA model that:
Sets clear national priorities, through a more focused set of corporate PSAs that express the key cross-government
priority outcomes for the spending period and serve to unite efforts across departmental and organisational boundaries.
Strengthens accountability for delivery through published delivery agreements, which will serve to ensure that sustained
improvements are delivered across diverse public service outcomes.
Incentivises responsive public services, by allowing for increased use of measures that capture user experience and
satisfaction, and attaching precise targets or standards to PSA indicators only where these are the most effective way to drive
delivery, with consideration to the effect on the front line.
Empowers communities and citizens to engage, by using delivery agreements to systematically increase the use of
mechanisms that enable citizens to hold public services more directly to account.
These PSAs will be complemented by a wider set of high-level strategic objectives within each department that will drive the
totality of their business.
Along with the other changes to the framework, they will establish theconditions for continued improvements in performance
in the CSR years, when public expenditure growth is projected to slow down.
Source : OCDE, Performance Budgeting in OECD Countries, 2007.

Annexe 4, page 20

B.

Lvaluation des services publics : les priority reviews

Depuis 2007, la Prime Minister Delivery Unit (PMDU) ne suit plus seulement les
politiques publiques qui sont au nombre des priorits du Premier ministre, mais lensemble des
politiques publiques composant laction gouvernementale telles que balises par les 30 contrats de
performance prsents ci-dessus. Chaque PSA a son propre comit directeur, au sein duquel la PMDU
est systmatiquement reprsente.
Si un programme scarte de ses objectifs, cela peut dclencher une dmarche
dvaluation intitule priority review, confie une quipe composite incluant des reprsentants du
dpartement ministriel concern, des membres de la PMDU et des consultants nappartenant pas
ladministration.
La priority review intervient en cas dinsuffisance des donnes disposition des services
oprationnels et de la PMDU pour comprendre les motifs des carts par rapport aux objectifs. Durant
les 6 8 semaines que dure la priority review, laccent est donc mis sur du travail dinvestigation et de
collecte de donnes sur le terrain.
La PMDU dirige 20 25 priority reviews par an. Chacune dbouche sur un rapport qui
doit faire lobjet dun accord entre lquipe charge de la revue et le dpartement ministriel concern.
Le rapport contient des recommandations lattention du dpartement ministriel, qui conduisent
celui-ci laborer ou ajuster le plan daction correspondant (delivery plan).
Les priority reviews sapparentent plus de lvaluation externe que les spending
reviews. La formation dune quipe ad hoc, mixte et impliquant la PMDU est une garantie
dimpartialit par rapport une simple procdure contradictoire entre HM Treasury et le ministre
concern, comme le sont les spending reviews. Toutefois, les priority reviews se concentrent par
nature plus sur des questions de mise en uvre que sur des analyses examinant lopportunit des
politiques publiques elles-mmes.

C.

Lvaluation de la stratgie et de lencadrement des ministres : les capability


reviews

Une troisime srie de travaux, les civil service capability reviews, a pour objet dvaluer
la stratgie et lencadrement (leadership) des dpartements ministriels et la mise en uvre des
politiques publiques en leur sein.
Les civil service capability reviews sont conduites par des quipes ad hoc incluant des
personnalits issues du secteur priv ou dautres dpartements ministriels et appuye par une quipe
spcialise rattache au Cabinet Office en tant quadministration charg de la fonction publique
(civil service). Elles sont centres sur lencadrement et les missions qui lui incombent. Les civil service
capability reviews prennent la forme dune srie de questions (cf. infra) auxquelles doivent tre
apportes des rponses objectives et documentes et dbouchent sur des plans daction ministriels.
La mission na pas rencontr dinterlocuteurs sur place pour voquer les civil service
capability reviews. Lencadr ci-aprs reprend la prsentation de lexercice disponible sur le site
Internet du Cabinet Office.

Annexe 4, page 21
Encadr Prsentation des civil service apability reviews
Background
In October 2005, the Cabinet Secretary, Sir Gus ODonnell announced to the Public Administration Select Committee that he
would work with permanent secretary colleagues to develop Capability Reviews that would both assess how well equipped
departments are to meet their delivery challenges and provide targeted support to make any improvements required.
The programme is run for the Cabinet Secretary by the Capability Reviews Team in the Cabinet Office. The review
programme targets underlying capability issues that impact on effective delivery, such as:
-

Do departments have the right strategic and leadership capabilities?

Do they know how well they are performing, and do they have the tools to fix their problems when they underachieve?

Do their people have the right skills to meet both current and future challenges?

Do they engage effectively with their key stakeholders, partners and the public?

The reviews are conducted using a standard model of capability developed by the Capability Reviews Team through
consultation with senior leaders in Whitehall and external experts.
The Capability Review programme is part of the wider reform of the civil service. The objectives of the programme are to:
-

Bring about a step change in the capability of departments for future delivery.

Improve the capability of the Civil Service to be ready for the challenges of tomorrow as well as to meet todays delivery
challenges.

Assure Ministers that departments Civil Service leadership is suitably equipped to develop and execute Ministerial
strategies.

The overarching aim is to achieve a Civil Service which is better at delivery - that can deliver its existing targets, understand
its future challenges and rise to meet them efficiently and effectively.
The first four reviews were conducted in the Home Office, Department for Constitutional Affairs (DCA), Department for
Work and Pensions (DWP) and Department for Education and Skills (DfES). The reports were published in July 2006.
The next three reviews were conducted in the Cabinet Office, Department of Trade and Industry (DTI) and Communities and
Local Government (CLG). These reports were published in December 2006.
In March 2007 reports on a further 5 departments were published. These were on the Department for Culture, Media and
Sport (DCMS), Department for Environment, Food and Rural Affairs (Defra), Department for International Development
(DFID), Foreign and Commonwealth Office (FCO) and Ministry of Defence (MOD).
In June 2007 reports were published following the reviews of the Crown Prosecution Service (CPS), Department of Heath
and Department of Transport (DfT).
Most recently, in December 2007 reports were published on HM Revenue & Customs and HM Treasury.
The review teams included business and public sector leaders from outside Government with national recognition for their
achievements and successes. The conclusions are evidence based and the findings have been reviewed for consistency by an
external moderating panel.
Capability Review tools
The Capability Reviews assess three specific areas of capability: leadership, strategy and delivery.
The scope of the reviews is to assess the capability of departments senior leadership in the areas above using the model of
capability. The model enables judgements to be made against 10 elements across leadership, strategy and delivery using an
underlying group of 49 questions.
The reviews provide an assessment of capability for departments, identify key areas for improvement and set out key actions
to address these areas.
Each review has been carried out by the Capability Reviews Team with a team of external reviewers assembled specially for
the department under review. These reviewers have been drawn from the private sector, the wider public sector and boardlevel members of other government departments.
The Capability Reviews Team will regularly review progress and provide support to help ensure that the department is on
track to deliver.
Model of Capability

Annexe 4, page 22

Key questions that test current departmental capability


Leadership
L1 Set direction
-

How do you set a clear direction and articulate the vision to provide a compelling and coherent view of the future?

How do you take difficult decisions, and do you follow them through?

How do you generate common ownership of the vision amongst the board, the department and delivery owners?

How do you maintain focus when faced with crises/system shocks? How do you balance this with the need to keep the
vision up to date when circumstances change?

L2 Ignite passion, pace and drive


-

Are you seen as role models in the department, inspiring the respect, trust, loyalty and confidence of superiors, peers
and staff? Do you talk, listen and act on feedback and thereby demonstrate an understanding of the business?

Do you display passion about meeting delivery outcomes?

How do you engage personally with customers and staff in the department and across the system?

How do you maintain energy and enthusiasm? How do you inspire staff to be proud to work for the organisation?

L3 Take responsibility for leading delivery and change


-

Do you drive delivery by taking responsibility, welcoming challenging feedback on performance and learning lessons
from successes and failures?

How do you role-model an effective corporate culture of teamwork within the system?

Do you and the senior leadership team act as an effective guiding coalition and initiate work across boundaries to
achieve delivery outcomes?

Annexe 4, page 23
-

Do you accept the pressing need for change? Do you demonstrate your personal commitment to that change?

How do you manage change effectively? How do you champion and drive through that change, addressing and
overcoming resistance when it occurs?

Are you open, honest, courageous and unflinching in delivering tough messages to your ministers and the department?

L4 Build capability
-

How do you nurture talent and encourage innovation in order to build capacity?

Do you have a leadership development/promotion process that is fair and transparent?

How do you manage the performance of everyone by rewarding good performance and tackling poor performance?

Do you get enthusiastically involved in identifying talent and building capability in individuals and teams?

Do your culture, behaviour and staff profile reflect the diversity of the customers you serve?

Strategy
S1 Focus on outcomes
-

Do you have one overarching set of clear and challenging outcomes, aims and objectives that will improve the overall
quality of life for customers and benefit the nation?

How do you work with ministers to develop strategy?

How do you negotiate trade-offs between priority policies?

How do you work with other departments and partners external to government when developing strategy?

S2 Base choices on evidence


-

How do you understand what your customers and stakeholders want?

How do you identify future trends and plan for them? How well do you identify and manage the associated risks?

How do you innovate by developing creative solutions to challenging problems?

How do you ensure appropriate ambition?

How do you choose between the range of options available?

Once a strategic challenge has been identified, what process do you follow to address it, and who is involved?

How do you ensure that your decisions are informed by sound evidence and analysis?

How do you design systems that deliver your strategic objectives? How do you consider whole systems and understand
the cost base?

S3 Build common purpose


-

How do you align and enthuse the different players in the delivery chain to deliver?

How do you remove obstacles to effective joint working? How do you share learning in order to ensure the strategy is
delivered?

Delivery
D1 Plan, resource and prioritise
-

Do you have the right skills, resources, structures and plans necessary to deliver the strategy as part of a clear model of
delivery?

Do you prioritise (and de-prioritise) and sequence deliverables, taking account of a proper risk management strategy,
focused on change management priorities?

Are your delivery plans aligned with the strategy? Are they robust and regularly reviewed?

Are your delivery plans consistent with each other? Do they form a coherent whole that will deliver your strategy?

How do you maintain a focus on efficiency and value for money?

D2 Develop clear roles, responsibilities and business model(s)


-

Is the purpose of the departmental centre and headquarters functions clear?

How do you ensure you have clear roles and responsibilities, rewards and incentives, which are understood across the
delivery chain? Do they reflect the business model(s), and are they supported by appropriate governance
arrangements?

Annexe 4, page 24
-

How well do you understand your business model(s)?

How do you know whether you have the right balance between centralised and decentralised services?

How do you identify and agree accountabilities and responsibilities for delivering desired outcomes across the delivery
chain? How do you make sure that they are clear and well understood by all parties?

How do you negotiate and contract with delivery agents, stakeholders and partners? How are these agreements
documented and shared?

D3 Manage performance
-

Do you have high-quality performance information supported by research and analytical capability? Does it allow you
to track performance across the delivery chain?

Do you actively respond to performance issues and follow them up?

How effective is high-level programme and risk management across the delivery chain?

How do you ensure and maintain effective control of the departments resources and the quality of its outputs?

How do you know that your delivery chain understands customer needs and the drivers for satisfaction and responds to
them?

How do you ensure that your delivery chain captures and realises benefits?

How do you feed this information back into the development of your strategy?

Assessment Categories

Source : Cabinet Office.

Annexe 4, page 25
CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration britannique prsente trois traits
saillants.
En premier lieu, les fonctions daudit sinscrivent dans un cadre de gestion publique
cohrent largement inspir des modles de la corporate governance en vigueur dans le secteur priv.
Les ministres sont grs par un board, qui remplit des fonctions consultatives auprs du ministre, et
par un secrtaire gnral dont lautorit sexerce sur lensemble de lorganisation. Les services
ministriels daudit interne sont rattachs directement ces secrtaires gnraux. Des comits
ministriels daudit, rattachs au board et associant obligatoirement des personnalits indpendantes
extrieures au ministre, ont pour mission dapprouver les programmes de travail labors par les
auditeurs et den garantir lindpendance vis--vis de lorganisation, mais galement du pouvoir
politique. Lensemble forme un systme de checks and balances qui assure lindpendance des
auditeurs internes, contrepartie en quelque sorte de lautonomie qui est largement consentie aux
gestionnaires conformment lapproche consistant piloter les politiques par la performance. Le
dispositif est complt par un rgime de certification des tats financiers rendus par les diffrentes
entits administratives, de la comptence du National Audit Office, auditeur externe, et qui mobilise en
amont les services ministriels daudit interne.
En deuxime lieu, le Parlement joue un rle dcisif au travers de la commission des
comptes publics de la Chambre des Communes. Les ministres, mais aussi les secrtaires gnraux des
ministres, sont directement et personnellement responsables devant cette commission. Le National
Audit Office en est le bras arm et, bien que dterminant son programme de travail et conduisant ses
investigations en toute indpendance, tablit des rapports lattention de la commission afin que celleci puisse mieux demander des comptes aux ministres et leurs secrtaires gnraux sur lefficience et
lefficacit des politiques publiques. Les auditions qui rsultent de la prsentation dun value for
money audit par le National Audit Office dbouchent sur ltablissement dun second rapport, rdig
nouveau par lauditeur externe, mais cette fois endoss par la commission elle-mme et dont les
recommandations doivent obligatoirement tre intgres aux plans daction des ministres.
En troisime lieu, le souhait damliorer lefficience, lefficacit et la qualit de laction
publique a conduit au dveloppement de lvaluation des politiques publiques par le pouvoir excutif.
Lvaluation porte sur la dpense publique elle-mme dans le cadre des spending reviews. Elle se
concentre plus sur la mise en uvre des politiques publiques et sur leurs rsultats lorsquelle est
assure par la Prime Minister Delivery Unit dans le cadre des priority reviews. Enfin, elle sest plus
rcemment intresse la stratgie et lencadrement des diffrents ministres avec les civil service
capability reviews pilotes par le Cabinet Office. Dans la plupart des cas de figure, cest le ministre
des finances (HM Treasury) qui est lacteur central de la dtermination et de la conduite des travaux
dvaluation, signifiant ainsi lorientation budgtaire donne cet exercice. Au total, le Royaume-Uni
est exemplaire dune complmentarit entre les outils et mthodes de laudit, mobiliss avant tout pour
rendre des comptes au Parlement dans le cadre du modle de corporate governance, et ceux de
lvaluation, qui permettent au pouvoir excutif de mieux piloter les politiques publiques dont il a la
charge.

Annexe 4, page 26

PICE JOINTE N1 : DCLARATION DE CERTIFICATION DES COMPTES


LATTENTION DU PARLEMENT

Annexe 4, page 27

Annexe 4, page 28

PICE JOINTE N2 : SCHEMA GENERAL DORGANISATION

Annexe 4, page 29
Prime Minister

Conseille
Strategy Unit
Cabinet Office

Rend
compte

Evalue

HM TReasury

Treasury Officer
of Accounts

Appuie

Secretary of State

Rend
compte

Permanent Secretary
Accounting Officer

Rend
compte

Audit
Committee

Board
Prime Minister
Delivery Unit

Assurance,
control and risks

Rend
compte

Rend
compte

Evalue

Audite
Ministerial
Department

Appuie

Rend
compte

National Audit
Office

Informe
Internal
Audit Unit

Informe

External
auditor

Comptroller
& Auditor
General

Audite

Public Accounts Commission


Parliament
Committee of Public Accounts

ANNEXE 5
LA SUDE

SOMMAIRE

INTRODUCTION ................................................................................................................................. 1
POSITIONNEMENT DES DIFFERENTES FONCTIONS...................................................... 1

I.
A.
B.

LES MINISTRES ET LES AGENCES ........................................................................................... 1


LES AGENCES DAUDIT ET DVALUATION COMPTENCE GNRALE .................................. 2
1. Lagence ESV .......................................................................................................................... 2
2. Lagence Statskontoret ............................................................................................................ 3
C.
LE PREMIER MINISTRE ............................................................................................................. 3
D.
LAUDITEUR EXTERNE : LE RIKSREVISIONEN ........................................................................... 3
E. LE PARLEMENT ............................................................................................................................ 4
II.

LAUDIT .................................................................................................................................... 4

A.
B.
1.
2.
3.
C.
1.
2.
3.
III.

LE CADRE GNRAL................................................................................................................. 4
LAUDIT EXTERNE ................................................................................................................... 4
Gnralits .............................................................................................................................. 4
Typologie des audits................................................................................................................ 5
Les ressources humaines ......................................................................................................... 6
LAUDIT INTERNE .................................................................................................................... 6
La typologie des audits............................................................................................................ 6
Les normes applicables ........................................................................................................... 7
Lindpendance des auditeurs internes ................................................................................... 8
LVALUATION...................................................................................................................... 9

CONCLUSION.................................................................................................................................... 10
PICE JOINTE N1 : BILAN DE LVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES EN
SUEDE.................................................................................................................................................. 11
PICE JOINTE N2 : EXEMPLE DVALUATION CONDUITE PAR STATSKONTORET .. 13
PICE JOINTE N3 : SCHMA GNRAL DORGANISATION ............................................. 15

- Annexe 5, page 1 -

INTRODUCTION
En dplacement Stockholm, la mission a rencontr des interlocuteurs au sein de
diffrentes structures de ladministration sudoise : le Riksrevisionen, auditeur externe de
ladministration, lagence administrative ESV (Ekonomistyrningsverket), charge de la gestion des
finances de ltat, et le service daudit interne de la caisse dassurance sociale (Frskringskassan).
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel sudois du point de vue de laudit et
de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de laudit, puis de
lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des tableaux et
encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux enseignements du
systme sudois tel quapprhend par la mission.
I.

POSITIONNEMENT DES DIFFERENTES FONCTIONS

(Cf. schma gnral dorganisation en annexe 3).

A.

Les ministres et les agences

Ladministration sudoise est essentiellement organise sous forme dagences, places


chacune sous la tutelle du gouvernement, qui compte 22 membres en plus de son chef. En
consquence, les 12 ministres sont des organisations de petite dimension, ramasses autour dentits
administratives interministrielles de soutien et de support places directement sous lautorit du chef
du gouvernement. Les ministres et leurs structures de support (Government Offices) emploient
environ 4 500 personnes, tandis que lensemble des agences administratives, au nombre de 250,
emploient environ 223 000 personnes, toutes sujettes au code du travail.
Les agences administratives sont lies au gouvernement par un contrat de performance
(instruction) qui dtermine les missions de lentit et ses attributions pour les exercer. Chaque anne,
un document spcifique, le government approval document, alloue lagence les ressources
ncessaires son fonctionnement, prcise les conditions de leur utilisation et fixe les objectifs quelle
doit atteindre au terme de lexercice budgtaire concern. Le document prvoit galement les
modalits selon lesquelles les agences doivent rendre compte de leur activit, en particulier les
chances des rapports dactivit. Le rapport annuel dactivit, qui clt lexercice budgtaire et inclut
les diffrents tats financiers, fait lobjet dun audit systmatique par le Riksrevisionen, auditeur
externe de ladministration de ltat.
La fonction daudit interne dans ladministration a t instaure et normalise par un
dcret de 1985. Depuis cette date, chacune des 56 plus importantes agences administratives qui,
ensemble, reprsentent plus de 95% du budget de ltat dispose dun service daudit interne, plac
auprs de son conseil dadministration ou, lorsque celui-ci nexiste pas, de son directeur gnral.
Il nexiste pas de statut demploi dans ladministration sudoise. Sauf exception, les
agents sont titulaires dun contrat auquel sappliquent les mmes rgles que les employs du secteur
priv. Les services daudit interne des agences sont donc relativement autonomes dans la
dtermination et la mise en uvre de leur politique de recrutement.
Au total, les services daudit interne de ladministration sudoise emploient environ
120 personnes. Le nombre dauditeurs par service est en moyenne de trois. Le service daudit interne
le plus important, celui de la caisse dassurance sociale (Frskringskassan), emploie 16 personnes. A
linverse, 17 agences sur 56 ne disposent que dun unique auditeur, voire partagent un auditeur avec
une autre agence. La fonction daudit interne reprsente un cot total de 104 millions de couronnes
(10,1 millions deuros), soit 210 000 euros en moyenne par agence concerne, dans une fourchette
allant de 10 500 euros par an pour le plus petit service daudit interne 1,3 million deuros pour le
plus important.

- Annexe 5, page 2 Il ressort des entretiens conduits par la mission que ces services privilgient le recours
des jeunes diplms spcialiss dans les mtiers de laudit, forts denviron deux ou trois ans
dexprience dans ces fonctions et qui, gnralement demeurent spcialiss dans ce mtier tout au long
de leur carrire.
Sagissant de lvaluation, un certain nombre dagences ralisent des travaux dvaluation
des politiques publiques de leur comptence. Quelques-unes ont pour cur de mtier lvaluation
dune politique publique en particulier, mise en uvre par dautres entits.

B.

Les agences daudit et dvaluation comptence gnrale


1. Lagence ESV

Lagence ESV (Ekonomistyrningsverket ou Swedish National Financial Management


Authority), agence place sous la tutelle du ministre des finances, exerce des missions danimation et
de coordination dans le domaine de la gestion publique au sein de lensemble de ladministration
centrale sudoise. Ses objectifs sont, dune part, lefficience de la gestion financire dans
ladministration de lEtat et lefficacit de lemploi des ressources et, dautre part, la matrise de
lvolution des finances publiques, assure grce des travaux de prvision et danalyse.
Lencadr ci-dessous prsente lorganigramme de lagence ESV. Lune de ses divisions a
pour mission ddicter les normes applicables aux activits daudit interne dans les agences et
dapporter aux services daudit interne un appui mthodologique. Si lagence ESV nexerce pas ellemme directement de fonction daudit interne, elle procde chaque anne une valuation de la
fonction daudit interne au sein de ladministration, lattention du gouvernement.
Encadr Organigramme de lagence ESV
ESV Councils

Director General

Deputy
Director General
Operations Department

Training co-ordination
International

Financial
Department

Performance
and financial
management

Special Projects

Operational
management

Accounting
principles
and internal
auditing

Government
procurement
co-ordination

Co-ordination of
internal auditing

Central
government
accounting

Analysis and
forecasts

Coordination of
IT-system
Hermes

Audit of
EU structural
funds

Source : ESV, support de prsentation, 2008.

Les missions dESV en matire daudit interne ne reprsentent quune partie minime de
ses attributions, puisque lagence assure galement des missions de conseil et dassistance dans les
domaines de la gestion, de la comptabilit et des systmes dinformation, ainsi que des travaux de
suivi de lexcution budgtaire et de prvision conomique et budgtaire lattention du
gouvernement. Au sein dESV, une division spcialise est charge de laudit des organisations
affectataires de fonds europens. Il sagit de la seule entit centrale daudit interne dans
ladministration sudoise. Lencadr ci-dessous dresse la liste exhaustive des missions dESV.

- Annexe 5, page 3 Encadr Les missions de lagence ESV


Budget process principles Performance Management Financial Management and Internal Control Financing
Principles Accounting Principles Training and consulting Internal audit (CHU) Audit authority for EU structural
funds Forecasts for the State Budget Outcome of the State Budget Financial statistics Facts and figures for the central
government annual report International reporting.
Source : ESV, support de prsentation, 2008.

Au total, sur 160 personnes, trois employs dESV sont spcialiss sur les questions
daudit interne. Elles assurent le secrtariat dun conseil spcialis, runi environ quatre fois par an,
qui exerce une comptence consultative de normalisation de laudit interne.
2. Lagence Statskontoret
Une autre agence, Statskontoret (Swedish National Public Management Agency), cre en
1995, exerce elle aussi des missions de coordination et danimation, mais centres sur les politiques
publiques et leur pilotage par la performance. Alors quESV est spcialise sur la gestion des
organisations, Statskontoret exerce donc des comptences plus centres sur les politiques publiques et
leur impact sur la socit.
Lagence Statskontoret comporte deux dpartements, spcialiss sur des portefeuilles de
politiques publiques : lun est comptent pour les politiques publiques de la scurit, des finances, des
affaires trangres, de la sant, de laide sociale et de lducation primaire et secondaire ; lautre est
comptent pour les politiques publiques de lemploi, des assurances sociales, de lenseignement
suprieur, de lindustrie, des infrastructures et de lenvironnement. Un troisime dpartement assure
lensemble des fonctions de soutien et de support pour le compte de lagence.

C.

Le Premier ministre

Le Premier ministre, investi par le Parlement, forme le gouvernement. Il na pas de


comptences directes en matire daudit et dvaluation.
Toutefois, indpendamment de laudit interne dans les agences, laudit interne au sein des
ministres eux-mmes relve dun service daudit interne central, de petite dimension (environ six
personnes), plac directement sous lautorit du chef du gouvernement.
Contrairement aux services daudit interne des agences, ce service daudit interne du
premier ministre nest pas rgi par le dcret de 1995 et nest donc pas soumis titre obligatoire aux
normes daudit interne en vigueur dans le reste de ladministration.

D.

Lauditeur externe : le Riksrevisionen

Laudit externe ressortit aux comptences du Riksrevisionen, ou Swedish National Audit


Office, qui est la fois le certificateur des comptes de ltat et charg dauditer la performance de
ladministration pour le compte du Parlement. A ce titre, le Riksrevisionen audite les rapports
dactivit remis chaque anne au gouvernement par les 250 agences administratives sudoises. Cette
mission inclut la certification des tats financiers, inclus dans les rapports annuels. Pour assurer cette
mission, le Riksrevisionen sappuie chaque fois que possible sur les travaux des auditeurs internes.
Le Riksrevisionen est issu dune scission, en 1998, de lagence charge dauditer
ladministration, rattache lpoque au gouvernement. Deux structures sont nes de cette opration :
dune part, le Riksrevisionen, qui a t formellement rattach au Parlement en 2003 de faon
renforcer ses capacits de contrle sur le pouvoir excutif ; dautre part, lagence
Ekonomistyrningsverket (ESV), demeure composante de ladministration et qui sest spcialise sur
des missions de conseil et dassistance.

- Annexe 5, page 4 La rforme de 1998 visait donc tablir une sparation organique entre les fonctions
daudit et de conseil. De 1998 2003, le Riksrevisionen a t dot du statut dagence, mais demeurait
formellement plac sous lautorit du pouvoir excutif. Depuis 2003, il est rgi par la Constitution, qui
garantit lindpendance des trois auditeurs gnraux placs la tte du Riksrevisionen et par deux
textes de loi : lAuditing of State Activities, etc. Act et le Riksrevisionen Terms of Reference Act, tous
deux promulgus le 5 dcembre 2002, qui rglent lorganisation densemble et le fonctionnement du
Riksrevisionen.

E.

Le Parlement

Le Parlement sudois, ou Riksdag, consiste en une unique assemble dont les


349 membres sont lus tous les quatre ans au terme dun scrutin proportionnel. Une fois lu, le
Riksdag investit le Premier ministre qui, son tour, nomme les membres de son gouvernement.
Les audits de performance raliss par le Riksrevisionen, au nombre dune trentaine par
an, sont formellement adresss au Parlement. Les relations entre le Riksrevisionen et le Parlement sont
toutefois peu consistantes : ce nest quoccasionnellement que les auditeurs auteurs dun rapport sont
entendus par la commission parlementaire comptente. Le rattachement au Parlement est donc plus
une garantie dindpendance vis--vis du pouvoir excutif quun lien fonctionnel, constitutif dun
vritable rgime de travail en commun avec les parlementaires.
II.

LAUDIT

A.

Le cadre gnral

Le rgime de tutelle, lorganisation et le fonctionnement des agences administratives sont


encadrs par un dcret gouvernemental (government ordinance), sign par le ministre des finances,
dont la dernire version est date du 7 juin 2007.
Le dcret encadre les pouvoirs des instances de direction des agences et leurs rapports
avec le gouvernement. Il prvoit notamment (art. 4) que les instances de direction de lagence doivent
sassurer de lexistence dun contrle interne adapt aux missions de lagence.

B.

Laudit externe
1. Gnralits

Le Riksrevisionen, qui emploie en tout environ 300 personnes, affecte chaque anne une
centaine dauditeurs aux missions de certification des comptes des 12 ministres et 250 agences de
ladministration sudoise chaque audit reprsentant, selon la taille de lagence, 40 3 500 heures de
travail. Le reste des ressources daudit, soit 100 auditeurs en tout, est allou aux audits de
performance, qui sont au nombre dune trentaine par an et durent environ une anne.
Lindpendance du Riksrevisionen est principalement assure par son rattachement au
Parlement et par les modalits de nomination de ses dirigeants. La direction du Riksrevisionen relve
de trois auditeurs gnraux, nomms par le Parlement pour un mandat de sept ans 1 , qui exercent leurs
comptences collgialement et suivent chacun les travaux daudit dans le primtre de leur
portefeuille. Lindpendance des auditeurs gnraux est garantie par la Constitution.

1
Le Riksrevisionen ayant t cr en 2003, les trois auditeurs gnraux actuellement en fonctions ont t exceptionnellement
nomms pour des mandats de dure diffrente, afin quil soit procd leur remplacement, non en mme temps, mais deux
ou trois annes dintervalle.

- Annexe 5, page 5 Lactivit du Riksrevisionen est supervise par un conseil dadministration de onze
membres titulaires et onze membres supplants, dsigns par le Parlement parmi ses membres ou
anciens membres. La principale mission du conseil dadministration est de suivre les travaux daudit et
de dterminer les arbitrages politiques devant tre rendus afin dappliquer les recommandations
formules par le Riksrevisionen. Le conseil dadministration peut se saisir dun rapport du
Riksrevisionen pour tablir sur son fondement son propre rapport lattention du Parlement sur les
mesures prendre dans le champ de la politique publique concerne. Il revient galement au conseil
dadministration dapprouver le budget et les comptes du Riksrevisionen.
Le Riksrevisionen dispose galement dun conseil scientifique, dont les membres sont
nomms par les auditeurs gnraux, et dont la mission est de dispenser des avis et de fournir un appui
sur les questions de mthodologie et de qualit des travaux, ainsi que sur toute autre question soumise
par les auditeurs gnraux.
Au-del de la publication de ses rapports, le Riksrevisionen rend compte de son activit
laide dun rapport public annuel qui retrace les principales observations formules dans le cadre des
travaux achevs dans lanne coule.

2. Typologie des audits


a) Les audits financiers
La principale mission du Riksrevisionen est dauditer les comptes rendus par les
ministres et les agences administratives afin de certifier quils sont rguliers et sincres et quils
donnent une image fidle de leur situation financire. Les travaux daudit englobent galement
lassurance que lencadrement des entits concernes respectent les rgles en vigueur sappliquant
leur gestion.
Lorsque des rserves sont mises par le Riksrevisionen, les audits financiers dbouchent
obligatoirement, dans un dlai dun mois, sur ltablissement de plans daction par les entits
concernes. Ces plans daction sont prsents au Parlement et leur mise en uvre fait lobjet dun
suivi par le Riksrevisionen. Il en est tenu compte dans les ngociations budgtaires conduites chaque
anne pour allouer les ressources. En 2007, 67 rapports comportant des rserves sur 90 ont t suivis
deffet. Les principales rserves concernent les lacunes du contrle interne ou encore lallocation
irrgulire de crdits.
Pour les entreprises publiques et les fondations incluses dans le champ de comptence du
Riksrevisionen, il revient ce dernier de dsigner les commissaires aux comptes chargs de la
certification des comptes.

b) Les audits de performance


Le Riksrevisionen ralise chaque anne une trentaine daudits de performance portant sur
lefficience et lefficacit de ladministration de ltat.
Les rapports daudit de performance du Riksrevisionen sont signs par lauteur du rapport
et par lauditeur gnral comptent. La mise en uvre des recommandations rsultant des audits de
performance fait lobjet dun rapport gnral de suivi, prsent chaque anne au Parlement.
Les agences administratives disposent de six mois pour ragir aux conclusions des audits
de performance, sous la forme dun plan daction adress au gouvernement. Dune manire gnrale,
le gouvernement est tenu dindiquer au Parlement les suites donnes aux audits raliss par le
Riksrevisionen, obligation dont il sacquitte gnralement loccasion de la prsentation du projet de
budget.

- Annexe 5, page 6 3. Les ressources humaines


Les auditeurs comptables et financiers du Riksrevisionen sont majoritairement recruts
leur sortie de luniversit, linverse de ceux affects aux audits de performances, qui rejoignent
linstitution plutt aprs plusieurs annes dexprience professionnelle pralable. Ils subissent ensuite
deux examens, similaires ceux imposs aux auditeurs employs dans le secteur priv. Il est rare que
les auditeurs du Riksrevisionen obtiennent un certificat CPA (Certified Public Accountant), compte
tenu de la faible diversit de leurs expriences daudit.
Nombre dauditeurs quittent le Riksrevisionen trois six ans aprs lavoir rejoint pour
poursuivre leur carrire dans dautres organisations, notamment au sein dagences de ladministration
sudoise o ils exercent soit des fonctions daudit interne, soit des fonctions de gestion comptable et
financire.
La polyvalence entre audits comptables et financiers et audits de performance est peu
rpandue. Lorsque des quipes mixtes sont formes, cest, par exemple, pour raliser un audit de
performance comportant un important volet comptable et financier : dans ce cas, un auditeur spcialis
sur ces questions est intgre une quipe de collaborateurs accoutums la ralisation daudits de
performance.
Le Riksrevisionen recourt la sous-traitance au secteur priv lorsque certaines
comptences, comme sur les systmes dinformation, sont ncessaires la ralisation de certains
audits, ou encore lorsque lagence audite est sujette un rgime de gestion proche de celui dune
entreprise prive.

C.

Laudit interne
1. La typologie des audits

Les services daudit interne des agences administratives conduisent des travaux daudit
qui concernent toutes les oprations de lentit laquelle ils appartiennent. Conformment aux textes
en vigueur, il revient en effet aux auditeurs internes dapprcier lefficience, lefficacit, lopportunit
et la fiabilit du contrle interne et de la gestion de lorganisation concerne.
Toutefois, le caractre obligatoire de la certification des comptes par lauditeur externe
oriente les travaux des auditeurs internes majoritairement sur les enjeux comptables et financiers. Les
audits comptables et financiers prdominent comparativement aux audits de performance.
Le conseil est peu rpandu compte tenu du petit nombre dauditeurs et des difficults
souleves en termes de compatibilit avec les activits dassurance. Par exemple, le service daudit
interne de la caisse dassurance sociale (Frkringskassan), rencontr par la mission, alloue seulement
20% de ses ressources des activits de conseil. En 2008, il prvoit de conduire 20 missions
dassurance, contre seulement cinq missions de conseil. Lencadr ci-aprs prsente des exemples
travaux daudit prvus par le service en 2008.
Encadr Quelques travaux du service daudit interne de la caisse dassurance sociale
The citizens expectations on information, treatment and service from Frkringskassan.
Assessment if the internal control system of Frkringskassan is satisfying.
Implementing changes in the IT-system caused by changes in laws.
Frkringskassans procedures to handle claims on citizens.
Source : Frkringskassan, support de prsentation, 2008.

Les rapports des auditeurs internes des agences sont gnralement rendus publics, mais,
de lavis des interlocuteurs rencontrs par la mission, sans attirer particulirement lattention des
journalistes ou du grand public.

- Annexe 5, page 7 2. Les normes applicables


Un dcret sign par le ministre des finances et dat du 23 novembre 2006 rgit la fonction
daudit interne au sein de ladministration dtat. Lencadr ci-dessous en cite le contenu intgral.

Encadr Texte du dcret du ministre des finances relatif laudit interne


Swedish Code of Statutes
Internal audit ordinance (SFS 2006:1228)
Issued on November23, 2006.
Area of application of the ordinance
1 This ordinance applies to administrative agencies that report directly to the Government to the extent stipulated by the
Government in the agencys directives, or in other ordinances, or in a special decision of the Government.
Organisation
2 There shall be an internal audit at the government agency. The internal audit shall be led by a Chief Audit Executive who
shall be employed by the agency.
Duties
General duties
3 The internal audit shall examine and submit proposals for improvements of the agencys processes for risk management,
controls, administration and management.
Focus of the audit
4 With an analysis of the risks of the agencys activities as its starting point, the internal audit shall make an independent
examination of whether the internal administration and controls of management are organised in such a way that the agency,
with a reasonable degree of certainty,
1. achieves effectiveness and efficiency in its operations
2. compliance with laws, ordinances and other rules, and
3. submits reliable accounts and correct reports on its activities.
Guidance and support
5 The internal audit shall provide guidance and support to the board and the head of the agency.
Scope of the audit
6 The internal audit shall comprise the operations of the agency or for which the agency is responsible.
Implementation
7 The internal audit shall be implemented in accordance with both general accepted internal auditing standards and the
code of professional ethics for internal auditors.
Coordination
8 An agency may coordinate its internal audit with another agency.
Reports
9 The result of the internal audits examinations shall be presented in the form of observations and recommendations.
These shall be reported to the board.
Internal audits mandate
10 The board of the agency shall reach decisions in respect of
1. guidelines for the audit
2. audit plan for the internal audit
3. actions to be taken as a result of the internal audits observations and recommendations.
Access to information
11 To the extent that no obstacles are encountered due to regulations relating to secrecy, the board shall ensure that the
internal audit is given access to the information and documents that it needs to discharge its responsibilities.

- Annexe 5, page 8 Other provisions


12 If the agency does not have a board, the provisions relating to the board contained above in 9-11 shall apply instead to
the head of the agency.
Implementing provisions
13 Directives for the implementation of this ordinance may be issued by the Financial Management Authority.
This ordinance will enter into force on January 1, 2007. This ordinance replaces the ordinance (1995:686) on internal
auditing at government agencies.
On behalf of the Government
ANDERS BORG
Erik Nymansson
Ministry of Finance

Comme lindique larticle 7 du dcret, les auditeurs internes des agences administratives
doivent se rfrer aux normes thiques et professionnelles applicables par ailleurs lactivit daudit
interne dans le secteur priv.
Toutefois, sur le fondement de larticle 13 du dcret ci-dessous, il revient lagence ESV
de prciser le cadre applicable aux activits daudit interne dans ladministration. La plus rcente
circulaire prise dans ce sens est date du 28 fvrier 2007. Pour chaque article du dcret ci-dessous, elle
prcise les rgles dapplication qui simposent aux entits concernes et propose des directives censes
guider lactivit des uns et des autres. Les premires sont dapplication obligatoire. Les secondes
constituent des orientations assorties de marges dapprciation : il est donc possible dy droger
suivant les circonstances.
3. Lindpendance des auditeurs internes
Lindpendance des auditeurs internes dans les agences rsulte des dispositions
lgislatives en vigueur et des autres normes applicables. Il leur revient dtablir leur programme de
travail et de le soumettre au directeur gnral de lagence ou, lorsquil existe, au conseil
dadministration, qui a comptence pour lapprouver.
Lagence ESV rend compte de lindpendance des auditeurs internes dans son rapport
tabli chaque anne sur laudit interne dans ladministration. Lorsquil existe, le conseil
dadministration de lagence a aussi pour mission de sassurer du respect de cette indpendance. En
particulier, il lui revient dapprouver la nomination du chef du service daudit interne de lagence.
Conformment aux normes de lIIA, chaque service daudit interne fait lobjet tous les
cinq ans dune certification qualit par un prestataire spcialis, paye par lagence concerne, qui
vient complter lautovaluation des services daudit interne lattention de lagence ESV.
Le Riksrevisionen peut galement avoir connatre de lindpendance des auditeurs
internes. Lorsquil conduit une mission daudit dans une agence, il doit formuler une apprciation sur
les travaux des auditeurs internes et, sil estime que ceux-ci ne donnent pas satisfaction, renoncer
sappuyer sur eux pour la ralisation de ses propres travaux. Lorsque le Riksrevisionen estime que
lindpendance dun auditeur interne nest pas convenablement assure, il saisit le conseil
dadministration de lagence de la question.
Certaines agences sont dotes de comits daudit, composante de leur conseil
dadministration. Mais il ne sagit pas dune pratique systmatique et il nest pas envisag de la
gnraliser. Au demeurant, la majorit des membres des conseils dadministration sont des
personnalits extrieures lagence 2 . La principale agence de ladministration sudoise, la caisse
dassurance sociale (Frskringskassan), rencontre par la mission, est dote dun comit daudit de
trois personnes.
2

Mais pas forcment extrieures ladministration, puisquil sagit majoritairement de directeurs gnraux dautres agences.

- Annexe 5, page 9 III.

LVALUATION

La culture de lvaluation est encore peu dveloppe en Sude, o elle nest en particulier
pas utilise ce jour comme un instrument du pilotage budgtaire des politiques publiques, de faon
complmentaire au pilotage par la performance 3 .
Lvaluation des politiques publiques repose principalement sur lagence Statskontoret
(ou Swedish Public Management Agency), qui exerce trois missions sous lautorit du gouvernement :
elle rend des comptes sur lefficacit des politiques publiques ; elle fournit aux administrations de
lEtat des outils et des mthodes pour lvaluation et lamlioration des politiques publiques ; elle
contribue la programmation de lvaluation des politiques publiques.
Lagence Statskontoret tablit des rapports dvaluation la demande du gouvernement,
de commissions parlementaires, comme la commission de la rpartition des comptences entre les
chelons de collectivits (Committee on Public Sector Responsibilities), ou de commissions
gouvernementales ad hoc formes par le gouvernement pour suivre telle ou telle politique publique.
Elle consacre chaque anne un rapport dordre gnral valuant lvolution de lorganisation et du
fonctionnement de ladministration de ltat dans son ensemble (rapport annuel The Swedish Central
Government in Transition). Les comptences de lagence ne sont toutefois pas limites la seule
administration de ltat, mais peuvent galement aborder des problmatiques englobant les
collectivits territoriales 4 .
En marge de cette agence, de nombreuses autres agences administratives sont actives
dans le champ de lvaluation, soit parce quil sagit de leur principale mission, mais sur une politique
publique donne, soit parce quelles remplissent des fonctions dvaluation dans le cadre du pilotage
des politiques publiques de leur comptence. Lencadr ci-dessous dresse la liste des agences
administratives sudoises actives dans le champ de lvaluation.
Encadr Les agences administratives conduisant des travaux dvaluation
To government agencies that are responsible for ordinary policy implementation but also have important evaluation tasks
belong:
- The Swedish National Tax Board (RSV)
- The Swedish International Development Co-operation Agency (SIDA)
- The Swedish Integration Board (Integrationsverket)
- The National Social Insurance Board (RFV)
- The National Agency for Higher Education (HSV)
- The Swedish Agency for Education (Skolverket)
- The Swedish Environmental Protection Board (Naturvrdsverket)
- The National Board of Health and Welfare (Socialstyrelsen).
Among the agencies with important evaluation tasks but without policy implementation the following can be mentioned:
- The Swedish Energy Agency, which nowadays hosts the AES-programme that was created in 1975
- The Swedish Council on Technology Assessment in Health Care (SBU), since 1987
- The Institute for Housing and Urban Studies (IBF), since 1994
- The Swedish Institute for Transport and Communications Analysis (SIKA), since 1995
- The National Council for Crime Protection (BR), since 1996
- The Institute for Labour Market Policy Evaluation (IFAU), since 1997
- The Swedish Institute for Food and Agricultural Economics (SLI), since 1999
3

Des extraits dun rapport dressant un bilan de lvaluation des politiques publiques en Sude sont annexs au prsent
document (annexe n1).
4
Un rsum en anglais dun rapport relatif aux fonctions daudit dans les collectivits territoriales est fourni en annexe
(annexe n2).

- Annexe 5, page 10 - The Swedish Institute for Growth Policy Studies (ITPS), since 2001
- The Swedish Institute for European Policy Studies (SIEPS), since 2001.
New evaluation institutes have been proposed or are under investigation: one for foreign aid initiatives and one for city
development projects. In addition, the Government uses resources for evaluations made by special government commissions,
working groups, researchers, and consultants. Some of these groups have had more long-term missions. For the time being
there are two working (one expert-group for economic studies and one for studies concerning municipalities) and one being
planned for (to work with environmental evaluations).
Source : Marja Lemne, sa Sohlman, Governance, Democracy and Evaluation From not evaluating at all to learning from
ex post evaluations the strenuous Swedish way towards accountability, prepared for delivery at the European Evaluation
Society Sixth Conference, 2004.

CONCLUSION
Le systme daudit et dvaluation de ladministration sudoise prsente deux traits
saillants.
En premier lieu, contrairement tous les autres pays de lchantillon, lvaluation nest
pas conue comme une fonction concourant la matrise des finances publiques. Lorganisation de
lessentiel de ladministration de ltat sous la forme dagences a de longue date impos en Sude une
culture de lautonomie de gestion et du pilotage par la performance. Lefficacit de lexercice de la
tutelle sur les agences et la vigueur du contrle parlementaire ont permis la Sude, sans mettre en
place de dispositif spcifique dvaluation, de mettre en uvre une politique budgtaire vertueuse et
de dgager des excdents budgtaires sur plusieurs exercices. Cette situation explique que lvaluation
proprement parler ne se soit pas dveloppe comme un instrument daide la matrise des finances
publiques. En consquence, elle nest pas de la comptence de lagence ESV, charge du budget et des
comptes publics de ltat, mais de lagence Statskontoret, spcialise uniquement sur lvaluation.
En second lieu, en dpit de son fondement lgislatif, la fonction daudit interne dans
ladministration sudoise est de dimension modeste. L encore, cest la spcificit de lorganisation
administrative qui explique cette situation. Ladministration sudoise tant divise en agences de
relativement petites dimensions, la fonction daudit interne se borne aux services daudit interne dont
sont dotes les agences, qui comptent trois auditeurs chacun en moyenne. En application stricte de
lautonomie de gestion des agences, il nexiste pas de service central rattach au gouvernement et
comptent pour auditer lensemble de ladministration situation qui a t qualifie de lacune par
certains interlocuteurs de la mission. Lagence ESV se borne assurer des missions dencadrement
mthodologique et danimation. Ds lors, la fonction daudit transversal revient exclusivement au
Riksrevisionen, auditeur externe formellement rattach au Parlement mais dont les travaux sont
dtermins et conduits en toute indpendance.

- Annexe 5, page 11 -

PICE JOINTE N1 : BILAN DE LVALUATION DES POLITIQUES PUBLIQUES


EN SUEDE

Two recent studies (Fredriksson, 2002; Medelberg, 2002) analyse evaluations and their utilisation by the Swedish
Government. All instances where the word evaluation (and derivatives of that and effect analysis) is mentioned in the
Government Budget Bills for the years 2000 and 2002 were picked out. Then all the evaluation studies found were
characterised in different ways including the way in which they had been used in the Budget Bills. The number of evaluations
found was 119 and 132 in the Budget Bills for 2000 and 2002 respectively.
The evaluations were unevenly distributed over the 27 budget areas in the Bills. Most evaluations were found for Education
and Research with 30 and 24 evaluations for 2000 and 2002 respectively. The changes in numbers for the different policy
areas between the years were rather frequent and there is generally an important volatility in the data. For the political
fields we are interested in education and regional development policy it can be noted that for regional development
policy there are 9 evaluations in the 2000 and 4 in 2002. For education the corresponding figure for 2002 is 12. Still, the
policy area education was together with social security, health and care, defence, and international co-operation found
to be most in need of more evaluations given the size of its budget, its complexity and its current importance.
The evaluations are then studied, classified and cross tabulated in different ways (but unfortunately not by policy fields):
- Utilisation, whether the evaluations were: just mentioned, commented upon, used for justification of the intervention
studied, to be returned to later on by the Government or used to motivate a change of the pro-gramme.
- Quality: if they had a clearly defined measuring rod (in 2002 lack a measuring rod); if they had a good measure of
effects (only 1/5 had such a measure); if they measured cost, discussed alternatives and cost-efficiency (few discussed costs,
1/10 discussed alternatives, still fewer cost-efficiency).
- By whom they were commissioned/initiated: the government or some-one else.
- By whom they were produced: the government itself; a government commission; an agency specialised in general
evaluation; an agency specialised in sector specific evaluations; an agency with evaluation among other duties; other public
agencies; private consultants; other evaluators e.g. the European Union.
- To what extant the evaluations were critical: make mainly critical judge-ments, mixed positive and negative judgements,
legitimising judge-ments, neutral judgements.
- What type of proposals are made: to change, modify or keep a given programme unchanged or no proposals.
The results for the producers of evaluations show that:
- Most evaluations were commissioned by the government. However, the share of governments commissioned evaluations fell
somewhat during the period. In 2000 and 2002, between 59 and 48 per cent respectively were commissioned by the
government.
- Most evaluations come from general sector agencies and that share increased (from 53 to 59 per cent). The agencies
specialised in evaluation accounted for a small and decreasing share of the evaluations (from 15 to 10 per cent).
Commissions and the government itself stood for a modest share of evaluations, around 10 per cent.
- The highest quality (judged by the use of a measuring rod) is found in the evaluations produced by the specialised agencies.
The evaluations produced by the government also hold a high quality. The ordinary agencies have a share of 20-25 per cent
of valuations using a good measuring rod and the commissions a share of only 10 per cent (average figures for 2000 and
2002).
- The quality (judged by the use of a measuring rod) was somewhat higher for the evaluations that were commissioned by the
government. The government mainly used the ordinary agencies. Next were the specialised agencies, the government itself
and finally the commissions.
- The most critical producers are the specialised agencies, the least the government itself. The commissions and the private
consultants make more balanced judgements.
- As to proposals the most striking result is that the agencies specialised in sector specific evaluations very often do not make
any proposals at all.
In sum, the government commissions most evaluations (but not more than 50-60 per cent). The ordinary agencies dominate
these commissions and the evaluations in general. During this period no break through is observed for the specialised
agencies and accordingly for quality and critique (as the specialised agencies hold higher quality and are more critical)
which might be related to the fact that they seem to be reluctant to put forward distinct proposals.
The commissions make few evaluations and the evaluations they make are of low quality. Facts, that seem to contradict the
traditional reputation of commissions.

- Annexe 5, page 12 The evaluations are normally not used to motivate change but rather just noted or used for justification. The government
seems a little bit more interested in using the evaluations it has itself commissioned or produced for change as well as
evaluations containing clear proposals. Whether evaluations are critical or not doesnt influence their use for change.
Quality doesnt seem to influence the use of evaluations.
Source : Marja Lemne, sa Sohlman, Governance, Democracy and Evaluation From not evaluating at all to learning from
ex post evaluations the strenuous Swedish way towards accountability, prepared for delivery at the European Evaluation
Society Sixth Conference, 2004.

- Annexe 5, page 13 -

PICE JOINTE N2 : EXEMPLE DVALUATION CONDUITE PAR STATSKONTORET


More independence in local-government auditing: analysis of possible measures Summary of the publication
The Government assigned the Swedish Agency for Public Management to analyse conceivable measures to boost the
independence of municipal auditing within the current system of elected auditors. The assignment includes analysing
alternative forms of governance for this activity. Examples are conduct of auditing by private professional auditors or under
state auspices, or in some other form subject to public law. The Agency is also to report on how the various options would
affect municipal democracy and autonomy, the focus of the audit, efficiency and the rule of law.
The remit of the Agency for Public Management is not to evaluate the current local-government audit system or to study the
effects of previous reforms to strengthen it. Nor is the Agencys function to issue proposals and recommendations.
Conceivable measures within the current system
The Agency for Public Management cites five possible measures to further strengthen municipal auditing within the present
system.
(1) Further restricting auditors eligibility
Today, an auditor can also be a full or stand-in member of the municipal council, although auditors are required to work
without any party-political ties. Difficulties may arise if auditors simultaneously take part in internal party affairs relating to
the councils activities, in cooperation with people whose work the auditors are elected to inspect. Another argument for the
measure is that auditors who are also permanent or deputy members of municipal councils have roles that are difficult to
reconcile: on the one hand they have the auditing function to perform while on the other, through their municipal council
function, they are principals for the auditors themselves.
(2) Requiring experts inspection certificates regarding whether accounts are true and fair
An amendment of the Swedish Local Government Act may be made whereby there must be, attached to the audit report, a
certificate in which the experts express their views on whether the municipalities accounts are true and fair, and set out in
accordance with good accounting practice. Elected auditors must also henceforth decide on the form of, and standpoints
adopted in, the audit report.
Under the current system, an outsider cannot know whether it is the elected auditors or the experts who are responsible for
the wording of the conclusions. There may thus be a breeding ground for suspicions that shortcomings and observations are
being withheld and confidence in the independence of the audit may, accordingly, be damaged. The advantage of the
procedure proposed above is that the auditing stakeholders can see what the experts have reported and what conclusions the
elected auditors have drawn from this documentation. This would create an openness and transparency in the audit work
and, it may be hoped, increased confidence in the independence of municipal auditing.
(3) Extending the auditors inspection remit to include examining exercise of official authority against individuals
At present, the auditors have only limited scope for inspecting the exercise of official authority against private individuals. If
this restriction on the auditors opportunities for examining the exercise of official authority in individual cases is removed,
their independence can also be enhanced.
(4) Supplementing the Swedish Local Government Act by a rule that the auditors budget should be administered by an
authority not subject to their inspection
The municipal council decides on the auditors budget. But in some municipalities an inspected authority, such as the
municipal executive board, drafts the budget for the inspectors, i.e. auditors. This procedure may place auditing in a position
of dependence on the bodies subject to inspection. A better system would, for example, be for a budget committee appointed
by the municipal council to submit a draft budget for the auditing work. This kind of regulation would improve the auditors
independence.
(5) Inserting in the Swedish Local Government Act special disqualification rules for auditors
The current rules on disqualification, or conflict of interest, are not adapted to elected auditors in particular. These auditors,
with their special assignment, may therefore find themselves in situations in which the disqualification issue is difficult to
assess.
Models entailing reform of governance
The assignment of the Agency for Public Management includes describing forms of governance other than the current
municipal form. The Agency has therefore analysed alternatives whereby municipal auditing would be organised under
private or state auspices or in some other form subject to public law.
Requirements for all three models

- Annexe 5, page 14 All the options entail external professional auditing. The municipal council should appoint an audit committee with the
function of preparing auditing issues for discussion in advance of the councils decision. This committees tasks include
conducting a dialogue with the professional auditors and issuing documentation for the councils decision regarding its
accountability review. The committee should also be able to initiate its own inspections that the professional auditors may be
unable to carry out. The current auditors right to raise issues in the municipal council, committees and boards should be
transferred to the audit committee.
In all the models, the content of the audit assignment is assumed to be unchanged in comparison with the present situation.
Certain legal amendments are required to regulate secrecy and public access.
Model 1: Audit organised under private auspices
The option of auditing carried out privately would take the following form. Professional auditors are procured on the market
and, to supplement their audit, lay auditors are appointed. The professional auditor with primary responsibility must have
special training and authorisation to engage in municipal auditing. This auditor would decide on the audit plan, direct the
inspection work and sign the audit report and other statements of opinion. The lay auditors would have the same functions
and authority as the present-day lay auditors in the municipal enterprises.
Professional auditing procured by local government may be assumed to be independent in relation to the activities inspected.
However, this model is problematical from a democratic point of view and in terms of municipal autonomy. Moreover, the
professional auditor who is primarily responsible has great influence over and responsibility for the audit.
There are also some apprehensions that professional auditing would result in a more financial emphasis of the inspection,
while inspection of efficiency and target fulfilment may receive less attention. This model has therefore been supplemented by
lay auditing that may serve to provide supplementary inspections from the viewpoint of the municipal council.
Model 2: Audit organised under state auspices
In this model, the Swedish National Audit Office (NAO) would assume responsibility for all auditing of local government
(municipalities and county councils). Adding local-government auditing to the Offices functions would require adjustments
in regulations and organisation. For example, the three Auditors General should not be allowed to settle individual audit
issues but merely to appoint chief auditors for municipalities and county councils. The reason for this is that it must be seen
as inappropriate in principle for one level of democratic government (the Swedish Parliament, the Riksdag) to appoint
auditors (the Auditors General) to inspect another level of democratic government (municipalities and county councils).
Overall, the repercussions on the Swedish NAO would be so large as to require amendment of the provisions in the
Instrument of Government concerning the tasks of the Swedish NAO.
The assessment reached by the Agency for Public Management of the implications of this kind of model is that, in formal
terms, the audit would be independent in relation to the municipalities. However, this model is marred by several theoretical
weaknesses. It entails marked restriction of municipal autonomy. From a democratic point of view, state responsibility for
local-government auditing is a dubious proposition. In purely practical terms, however, the Swedish NAO may have the
capacity to engage in high-quality auditing both of accounts and of public administration.
Model 3: Audit organised in local government associations
The third and last model is based on municipal collaboration through a special form of local government association. The
idea is that this association would be headed by elected representatives but that decisions on individual auditing issues
should be the responsibility of professional auditors, either employed or procured. The function of the local government
association would be to arrange the procurement and appoint the chief auditor in charge.
These chief auditors, with primary responsibility, would be in an independent position in relation to the bodies audited. At
the same time, the Agency for Public Management considers that this model would have an adverse influence on municipal
autonomy and municipal democracy alike.
Nevertheless, in this model there should be ample scope for establishing proficient auditing of public administration. One
reason is that this form of collaboration enables comparisons to be made and auditing standards etc to be developed.
Translators note. One of the four fundamental laws in the Swedish Constitution, laying down the basic principles by which
the state is governed. (Official glossary, Government Terms), See also Chapter 12 (Parliamentary Control), Article 7, on the
function of the National Audit Office.
Source : Statskontoret, 2008.

- Annexe 5, page 15 -

PICE JOINTE N3 : SCHMA GNRAL DORGANISATION

- Annexe 5, page 16 Premier ministre


Informe
Service daudit interne
du Premier ministre

Ministres

Audite

ESV
Coordination
de laudit
interne

Appuie

Service
daudit
interne

Board
Audite

Directeur
gnral

Certifie
les
comptes

Agence

Statskontoret

Rend
compte

Evalue

Riksrevisionen

Informe

Rend
compte

Riksdag

Informe

ANNEXE 6
LA COMMISSION EUROPENNE

SOMMAIRE

INTRODUCTION ................................................................................................................................. 1
POSITIONNEMENT DES DIFFERENTES FONCTIONS...................................................... 1

I.
A.
B.

LES DIRECTIONS GNRALES................................................................................................... 1


LES SERVICES CENTRAUX DAUDIT INTERNE, DVALUATION ET DE LUTTE CONTRE LA
FRAUDE ................................................................................................................................................ 1
1. La rforme de la Commission en 2000.................................................................................... 1
2. Le service daudit interne de la Commission .......................................................................... 3
3. La direction gnrale charge du budget................................................................................ 3
4. LOffice europen de lutte contre la fraude (OLAF)............................................................... 3
C.
LE COLLGE ............................................................................................................................. 4
D.
LAUDITEUR EXTERNE : LA COUR DES COMPTES EUROPENNE .............................................. 4
E.
LE PARLEMENT EUROPEN ..................................................................................................... 4
II.

LAUDIT .................................................................................................................................... 5

A.
1.
2.
3.
B.
1.
2.
3.
4.
III.
A.
B.
C.
D.

LAUDIT EXTERNE ................................................................................................................... 5


La dclaration dassurance..................................................................................................... 5
Les audits et leurs normes ....................................................................................................... 5
Laudit externe de la Cour des comptes .................................................................................. 7
LAUDIT INTERNE .................................................................................................................... 8
La fonction daudit interne...................................................................................................... 8
Les missions........................................................................................................................... 10
Les garanties dindpendances ............................................................................................. 11
Le comit de suivi des audits ................................................................................................. 13
LVALUATION.................................................................................................................... 14
TYPOLOGIE ET NORMES ......................................................................................................... 14
PROCDURE QUALIT ............................................................................................................ 19
FINALITS DE LVALUATION................................................................................................ 20
ACTEURS DE LVALUATION ................................................................................................. 20

CONCLUSION.................................................................................................................................... 22
PICE JOINTE N1 : SCHEMA GENERAL DORGANISATION ............................................. 23

- Annexe 6, page 1 INTRODUCTION


En dplacement Bruxelles, la mission a rencontr des interlocuteurs au sein de
diffrentes structures de la Commission europenne : le service daudit interne, le cabinet du viceprsident de la Commission charg de laudit, lOffice europen de lutte contre la fraude (OLAF) et la
capacit daudit interne de la direction gnrale charge de la politique rgionale. En revanche, la
mission na rencontr dinterlocuteurs ni au sein de la direction gnrale charge du budget,
comptente en matire dvaluation, ni la Cour des comptes europenne.
La prsente annexe rend compte de faon dtaille de ces investigations. Sa premire
partie est consacre dcrire lensemble du systme institutionnel de lUnion europenne du point de
vue de laudit et de lvaluation. Les parties suivantes approfondissent les thmatiques particulires de
laudit, puis de lvaluation, travers lexploitation dune documentation abondante reprise dans des
tableaux et encadrs. La conclusion de la prsente annexe a pour objet de tirer les principaux
enseignements du systme de la Commission europenne tel quapprhend par la mission.
I.

POSITIONNEMENT DES DIFFERENTES FONCTIONS

(Cf. schma global dorganisation en annexe 1).

A.

Les directions gnrales

La Commission europenne est subdivise en services, la plupart intituls directions


gnrales. Une direction gnrale est organise et fonctionne suivant les rgles statutaires applicables
la Commission europenne dans son ensemble. Elle est rattache lun des membres du collge de la
Commission.
Certaines directions gnrales ont un statut particulier li la nature de leurs missions : le
secrtariat gnral de la Commission, qui assure la fonction de coordination, est rattach directement
au prsident de la Commission ; le service daudit interne bnficie de garanties dindpendance
renforce compte tenu de la nature de ses missions ; il en va de mme pour lOffice europen de lutte
contre la fraude (OLAF).
Chaque direction gnrale est dote dune capacit daudit interne, place auprs du
directeur gnral et dimensionne et organise sa discrtion. La taille des capacits daudit interne,
qui comptent chacune de une huit personnes, est gnralement proportionnelle au montant du budget
de la direction gnrale concerne. La capacit daudit interne appuie le directeur gnral dans la
matrise de ses oprations et lassurance de son contrle interne, qui fait lobjet chaque anne dune
dclaration la Commission. Certaines capacits daudit sont communes plusieurs directions
gnrales ou services.
Les directions gnrales sont galement tenues dorganiser la fonction dvaluation en
leur sein, gnralement sous la forme dune unit spcialise rattache aux fonctions financires et
participant au rseau de coordination de lvaluation de la Commission, pilot par la direction gnrale
charge du budget.

B.

Les services centraux daudit interne, dvaluation et de lutte contre la


fraude
1. La rforme de la Commission en 2000

Lorganisation actuelle des fonctions transversales de la Commission europenne, en


particulier laudit interne, lvaluation et la lutte contre la fraude, rsulte de la rforme de la
Commission initie partir de 2000 par le commissaire britannique Neil Kinnock afin de restaurer une
confiance mise mal par la dmission du prcdent collge, prsid par le Luxembourgeois Jacques
Santer.

- Annexe 6, page 2 Lencadr ci-dessous prsente les grandes lignes de la rforme de la Commission en ce
qui concerne ces fonctions. La fonction de contrle financier centralis, inspire de ladministration
franaise, a t supprime, de mme quune inspection gnrale des services de petite dimension,
cre lpoque par Jacques Delors. Le contrle financier est dsormais exerc au sein des directions
gnrales. Un service daudit interne, aux missions distinctes de celles du contrle financier, a t cr
afin de contribuer renforcer le contrle interne tout en mnageant une autonomie accrue aux
gestionnaires au sein des directions gnrales.
Encadr La rforme de la Commission
Une bonne gestion financire
Au moment de lentre en fonction de lancienne Commission (1999-2004), il tait essentiel de restaurer la confiance du
public dans la gestion du budget et dans le contrle des dpenses de lUnion europenne. Les problmes qui se sont poss
taient dus au fait que les systmes de gestion et de contrle financiers existants taient trop centraliss compte tenu du
volume et de la diversit des oprations traiter. En dcentralisant la gestion et en la rendant plus transparente, la rforme
a simplifi les procdures, les a acclres et en a responsabilis les acteurs.
Simplification des rgles, dcentralisation des contrles et renforcement de lobligation de rendre compte
Dans le domaine de la gestion financire, les principes fondamentaux de la rforme ont repos sur la simplification, la
dcentralisation et la responsabilisation des services de gestion. Les rgles ont t simplifies et rendues plus intelligibles.
Les ordonnateurs des dpenses et des paiements ont t rendus responsables de leurs actes. Toute personne associe la
gestion et au contrle financiers a t informe de ses responsabilits.
Dans le contexte du contrle financier, le terme dcentralisation acquiert un sens particulier, dans la mesure o le systme
traditionnel prvoyait que chaque transaction devait tre approuve par un service centralis de contrle financier, service
qui tait souvent trs loign de celui qui grait lactivit en question. Si un rapprochement entre la fonction de contrle des
dpenses et le lieu de dcision peut accrotre lefficacit, il faut offrir aux gestionnaires une incitation pour quils mettent en
uvre des mcanismes de contrle valables. Cette incitation est propose sous forme dhabilitation, de transparence et de
responsabilisation, les instruments en tant le rapport annuel dactivit et la dclaration annuelle de chaque directeur
gnral/chef de service. Le rapport annuel dactivit expose les principaux rsultats obtenus lanne prcdente, la
dclaration cautionnera la gestion financire et lefficacit des systmes de contrle du service ainsi que lexactitude des
informations contenues dans le rapport annuel. La dclaration relve galement - sous forme de rserves - les faiblesses
ventuelles et les mesures correctives qui ont t prises ou quil est envisag de prendre.
Le rexamen de lorganisation des contrles a amen la Commission revoir le concept qui les sous-tend, ce qui a abouti
ladoption dune conception moderne du contrle, dote dun instrument puissant dauto-valuation dans le cadre du
contrle interne de la gestion. Il sagit, en particulier, de dpasser les activits de contrle de la gestion relative chacune
des transactions et denglober dautres composantes, telles que lenvironnement du contrle, lvaluation des risques,
linformation et la communication ou encore le suivi.
La dlgation du pouvoir dordonnancement dans les services a t organise de telle sorte que la personne qui prend la
dcision oprationnelle de mener une action soit, dans la mesure du possible, celle qui autorise la dpense.
La cration dun nouveau service financier central, gage de qualit
Un nouveau service financier central a t cr lintrieur de la DG Budget pour mettre en place une structure
professionnelle centrale daide et dinformation en matire de gestion budgtaire et financire. Cette structure assure la
cohrence lintrieur de la Commission en ce qui concerne la dfinition et lapplication des rgles, des procdures et des
normes relatives au contrle interne et fait pendant la plus grande responsabilisation des personnes associes la gestion
financire, car, pour pouvoir agir en connaissance de cause, celles-ci doivent dabord tre informes des moyens dont elles
disposent pour exercer leurs responsabilits.
Sparer le contrle financier de laudit interne
Lextrme centralisation du systme de gestion et de contrle financiers de la Commission a fait lobjet de critiques acerbes
tant lintrieur qu lextrieur de linstitution, au motif quil naurait pas exclu la possibilit de graves irrgularits
financires dans un certain nombre de dossiers importants. Auparavant, lordonnancement des dpenses et le contrle
ultrieur taient raliss par le mme service central, ce qui pouvait donner matire des conflits dintrt. prsent, le
contrle financier a t dcentralis dans les diffrentes directions gnrales et services de la Commission. Les tches
dordonnancement et daudit ont aussi t dissocies.

- Annexe 6, page 3 Un nouveau service central daudit interne


Un service daudit interne, plac sous la responsabilit du vice-prsident Kallas, a t tabli. Il garantit le fonctionnement
correct des contrles des oprations au niveau de la Commission dans son ensemble, contribuant ainsi faire en sorte que la
Commission optimise ses ressources et que les deniers publics qui lui sont confis soient labri de toute irrgularit. De
mme, il surveille attentivement la manire dont la Commission opre et il attire son attention sur toute lacune apparente
quil aurait dcele. Au niveau de chaque direction gnrale, une structure daudit interne a t mise en place : elle relve du
directeur gnral et a pour mission de formuler un avis indpendant au sujet des oprations du service. Un comit de suivi
des audits, prsid par le vice-prsident Kallas, a dbut ses travaux la fin de lanne 2004. Sa mission comprend lexamen
des travaux des structures daudit interne ainsi que le suivi des questions relatives la procdure de dcharge.
Protection des intrts du contribuable
Un ventail dactions est en cours de ralisation en vue damliorer la prvention des irrgularits financires et de rendre
la lgislation et les systmes financiers impermables la fraude.
Parmi les autres initiatives, le 1er janvier 2005, la Commission est passe la comptabilit dexercice. Le nouveau systme
comptable respecte les standards internationaux de comptabilit pour le secteur publique dvelopps par la fdration
internationale des comptables (IFAC).
Comme la plupart des fraudes et irrgularits financires portent sur des paiements grs par les tats membres, il est
essentiel damliorer la coopration entre la Commission et les tats membres, de telle sorte que les irrgularits soient plus
efficacement prvenues et dtectes.
Source : Commission europenne (2004).

2. Le service daudit interne de la Commission


Laudit interne au sein de la Commission europenne relve principalement du service
daudit interne de la Commission. Direction gnrale au statut particulier, le service daudit interne est
plac sous lautorit du vice-prsident de la Commission Slim Kallas, comptent pour
ladministration, la lutte contre la fraude, laudit interne et les systmes dinformation 1 .
La cration du service daudit interne et la disparition de la fonction de contrle financier
central se sont accompagnes dune rfrence dsormais explicite aux normes internationales pour la
conduite des travaux daudit interne. Conformment ces normes, le service daudit interne est donc
indpendant des services oprationnels et rend compte une instance ad hoc intitule comit de suivi
des audits (Audit Progress Committee ou APC).
3. La direction gnrale charge du budget
Au sein de la direction gnrale charge du budget, un bureau de la direction B
( Ressources propres, valuation et programmation financire ) est charg dappuyer chaque
direction gnrale dans lvaluation des politiques publiques de sa comptence.
Comme lindique le rattachement de la fonction dvaluation cette direction gnrale,
celle-ci rentre en ligne de compte dans lallocation des ressources de lUnion europenne entre les
diffrentes politiques publiques.
Toutefois, la fonction dvaluation demeure principalement de la comptence des
directions gnrales elles-mmes. Elles sont tenues de se doter de fonctions dvaluation, dont
lorganisation est leur discrtion.
4. LOffice europen de lutte contre la fraude (OLAF)
Un autre service de la Commission, lOffice europen de lutte contre la fraude (OLAF),
est charg de la conduite des enqutes individuelles visant dtecter, prvenir et rprimer la fraude,
aussi bien au sein mme de la Commission que dans les tats membres de lUnion europenne.
Compte tenu de la sensibilit de ses missions, lOLAF bnficie dun rgime
dindpendance particulirement protecteur, notamment en ce qui concerne la nomination de son
directeur gnral.

Dans la prcdente commission, lIAS tait rattache la commissaire charge du budget.

- Annexe 6, page 4 -

C.

Le collge

La Commission europenne est organise en un collge comptant 27 membres, soit un


membre par tat membre de lUnion europenne, plac sous lautorit du prsident de la Commission
et collectivement responsable devant le Parlement europen et le Conseil.
Comme indiqu ci-dessus, la fonction daudit interne relve du vice-prsident de la
Commission comptent pour ladministration, la lutte contre la fraude, laudit interne et les systmes
dinformation. La fonction dvaluation est du ressort de la commissaire charge du budget. Le
prsident de la Commission na donc dattributions directes dans lun ou lautre de ces domaines que
pour ce qui est des analyses dimpact, forme particulire dvaluation dont la coordination et la
supervision est de la comptence du secrtariat gnral de la Commission.
Une rflexion sur le rattachement du service daudit interne directement au prsident de la
Commission est en cours, dans la perspective de lorganisation de la prochaine commission, qui
prendra ses fonctions lt 2009. Le rattachement actuel lun des vice-prsidents de la Commission
mconnat en effet les normes internationales de laudit interne, qui prohibent le rattachement des
services concerns un dirigeant nayant pas autorit sur lensemble de lorganisation. En
loccurrence, seul le prsident de la Commission remplirait ce critre.

D.

Lauditeur externe : la Cour des comptes europenne

Les fonctions daudit externe de la Commission europenne sont assures par la Cour des
comptes europenne, dont les missions sont centres sur la fonction comptable et financire.
La Cour des comptes europenne, fournit des services daudit dans le cadre desquels
elle value la perception et lutilisation des fonds de lUE. Elle examine si les oprations financires
ont t correctement enregistres et prsentes, excutes de manire lgale et rgulire, et gres
dans un souci dconomie, defficience et defficacit. La Cour communique les rsultats de ses audits
dans des rapports clairs, pertinents et objectifs. Elle formule galement des avis sur des questions
concernant la gestion financire. . Ses publications consistent en un rapport annuel relatif
lexcution du budget de lUnion europenne, un rapport annuel relatif aux activits relevant des fonds
europens de dveloppement (FED), des rapports spciaux sur des sujets prsentant un intrt
particulier et des rapports annuels spcifiques consacrs certains organismes de lUnion europenne.
La Cour des comptes europenne est une institution de lUnion et cest ce titre quest
assure son indpendance vis--vis de chacune des autres institutions. Sa mission, qui est d assister
le Parlement europen et le Conseil dans la supervision de lexcution du budget de lUE, notamment
pendant la procdure de dcharge , la rapproche toutefois du Parlement.

E.

Le Parlement europen

Le Parlement europen forme lautorit budgtaire de lUnion europenne conjointement


avec le Conseil. Il est toutefois seul donner dcharge sur les comptes prsents par la Commission,
aprs mission dune recommandation par le Conseil et au vu de la dclaration dassurance mise par
la Cour des comptes europenne. La principale instance du Parlement comptente en matire
dvaluation est la commission du contrle budgtaire.

- Annexe 6, page 5 II.

LAUDIT

A.

Laudit externe
1. La dclaration dassurance

La mission dorigine de la Cour des comptes europenne consiste mettre une


dclaration dassurance lattention de lautorit budgtaire le Parlement europen et le Conseil
sur les comptes prsents par la Commission europenne. Comme lindique lencadr ci-dessous, la
dclaration dassurance porte sur la fiabilit des comptes de lUnion europenne, ainsi que sur la
lgalit et la rgularit des oprations sous-jacentes.
Encadr La dclaration dassurance
La dclaration dassurance (DAS) comprend deux volets, en loccurrence:
Un audit des comptes
Lopinion sur la fiabilit des comptes indique dans quelle mesure les comptes annuels dfinitifs des Communauts
europennes pour un exercice donn prsentent, de manire exacte et complte, les flux de trsorerie et les rsultats
financiers de lexercice, et dans quelle mesure les lments dactif et de passif en fin dexercice ont t dment enregistrs et
refltent fidlement la situation financire.
Les comptes annuels comprennent les "tats financiers consolids" qui couvrent en particulier le bilan exposant le passif et
lactif en fin dexercice et les "tats consolids sur lexcution du budget" qui couvrent les recettes et les dpenses de
lexercice.
Sagissant de ce volet de son audit, la Cour vise tablir si la Commission europenne a veill lapplication effective des
rgles comptables pertinentes et si les comptes dfinitifs consolids donnent une image fidle de la situation financire de
lUE, dans le respect des mthodes et principes comptables gnralement admis.
Lapproche suivie par la Cour pour contrler les comptes des Communauts europennes est conforme la mthodologie
daudit financier standard et sarticule principalement autour des lments suivants: lvaluation du systme comptable
central; la vrification du bon fonctionnement des procdures comptables cls ; le contrle analytique (cohrence et
vraisemblance) des principales donnes comptables; lanalyse et le rapprochement des comptes et/ou des soldes; les tests de
validation concernant les engagements, les paiements et certains lments du bilan.
Un audit de la lgalit et de la rgularit des oprations sous-jacentes
Lobjectif est dobtenir des informations probantes suffisantes attestant que les fonds ont t perus et dpenss
conformment aux obligations contractuelles et rglementaires et quils ont t calculs de manire correcte et exacte. En
dautres termes, laudit consiste dterminer si les oprations ont t rellement effectues, si les destinataires/bnficiaires
taient ligibles et si les cots/quantits ayant fait lobjet dune demande de paiement sont exacts et ligibles. Lopinion
daudit qui en rsulte, est une conclusion gnrale couvrant toutes les oprations lies aux recettes et aux dpenses. Les
paiements font lobjet dun contrle jusquau niveau du bnficiaire final.
La DAS sappuie sur des audits qui portent sur lexercice prcdant lanne de publication du rapport annuel de la Cour,
dont elle constitue llment central.
Source : Cour des comptes europenne (2008).

2. Les audits et leurs normes


La Cour des comptes europenne conduit ses travaux daudit externe dans un cadre
normatif construit partir des normes de diverses origines : International Standards on Auditing
(ISA), International Organisation of Supreme Audit Institutions (INTOSAI), International Federation
of Accountants (IFAC). Elles sont rassembles dans un document intitul Politiques et normes daudit
de la Cour, prsent dans lencadr ci-dessous.

- Annexe 6, page 6 Encadr Politiques et normes daudit de la Cour des comptes europenne
Satisfaisant aux devoirs et aux responsabilits qui lui ont t confis dans le cadre de son mandat par le trait et par le
rglement financier, la Cour des comptes europenne (CdCE) conduit ses audits conformment aux normes internationales
daudit et aux codes de dontologie de lIFAC et de lINTOSAI, dans la mesure o ils sont applicables dans le contexte
communautaire.
Les auditeurs sont tenus de se conformer aux manuels daudit de la CdCE et lensemble des procdures daudit adoptes
par celle-ci.
Le prsent document contient une dfinition de chacune des normes prendre en considration et un lien direct vers cellesci, ainsi que des rfrences aux lignes directrices europennes concernant lapplication des normes de contrle de
lINTOSAI.
Source : Cour des comptes europenne (2008).

Sagissant des audits de performance, les normes appliques par la Cour des comptes
europennes sont dclines dans un manuel ad hoc consacr laudit de la performance. Lencadr ciaprs reprend lintroduction de ce manuel.

Encadr Le manuel daudit de la performance de la Cour des comptes europenne


Le manuel daudit de la performance est lun des lments dun ensemble de procdures et de lignes directrices tablies par
la Cour.
Objectif - Qualit.
Il a pour objectif :
de contribuer la ralisation daudits de la performance dune trs bonne qualit;
de renforcer les comptences professionnelles des auditeurs dans ce domaine.
Contenu.
Le prsent manuel a t rdig afin de rpondre aux besoins des auditeurs et du personnel dencadrement. Il explique en
termes gnraux comment les audits de la performance doivent tre planifis et raliss, et les rapports correspondants
tablis.
Rle essentiel du jugement professionnel.
Le manuel est fond sur les principes de laudit de la performance gnralement admis, conformment aux lignes directrices
de lINTOSAI pour la mise en oeuvre des normes de vrification de rsultats1, et sur les bonnes pratiques actuelles dans ce
domaine. Il encourage, tous les stades du processus daudit, lexercice du jugement professionnel, lequel est essentiel si
lon considre la diversit des thmes daudit potentiels, des objectifs, ainsi que des mthodes de collecte et danalyse des
donnes utilisables en matire daudit de la performance.
Caractre obligatoire des procdures.
Les procdures daudit de la performance revtent un caractre obligatoire (marqu par lutilisation des verbes "devoir" et
"falloir"), qui dcoule des politiques et normes daudit de la Cour et doit tre respect.
Structure.
Le manuel compte cinq chapitres. Les deux premiers fournissent les informations de base indispensables, tandis que les
chapitres 3 5 donnent des orientations plus dtailles sur chacune des phases de laudit de la performance: planification,
examen et tablissement du rapport. Le manuel est structur de la manire suivante:
Le chapitre 1 prsente le contexte des audits de la performance dans les institutions de lUE, ainsi que la mission et les
objectifs de la Cour en la matire.
Le chapitre 2 dcrit lapproche de laudit de la performance, lapplication des concepts dconomie, defficience et
defficacit dans le contexte communautaire, ainsi que les qualits essentielles dun bon audit de la performance
Le chapitre 3 prsente le processus de planification de laudit, notamment ltude prliminaire et le plan denqute.

- Annexe 6, page 7 Le chapitre 4 dcrit la phase de lexamen, en particulier la conduite de laudit, la communication des constatations, la
gestion de laudit, ainsi que les dispositifs de contrle de la qualit.
Le chapitre 5 traite de la phase dtablissement du rapport, notamment des activits telles que la planification, la rdaction,
la rvision, la validation, la diffusion et le suivi du rapport.
Source : Cour des comptes europenne (2006).

3. Laudit externe de la Cour des comptes


Conformment aux normes internationales, la Cour des comptes europenne soumet
priodiquement ses travaux daudit lapprciation dun auditeur externe issu du secteur priv. Le
plus rcent rapport de lauditeur externe de la Cour des comptes concerne lexercice 2006. Il est cit
dans son intgralit dans lencadr ci-dessous.
Encadr Rapport de lauditeur externe de la Cour des comptes europenne
Certificat sur la rgularit et la sincrit des tats financiers arrts au 31 dcembre 2006
Conformment au mandat donn par la Cour des comptes europenne, nous avons effectu laudit des tats financiers cijoints de la Cour des comptes europenne, comprenant le bilan au 31 dcembre 2006, le compte de rsultat conomique pour
lexercice clos cette date, le tableau des flux de trsorerie ainsi que ltat des variations de lactif net et de lannexe
contenant un rsum des principales mthodes comptables et dautres notes explicatives.
Responsabilit des membres de la Cour des comptes europenne dans ltablissement et la prsentation des tats
financiers
Les membres de la Cour des comptes europenne sont responsables de ltablissement et de la prsentation sincre de ces
tats financiers, en conformit avec le rglement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002, ses modalits
dexcution, les principes comptables gnralement admis et les rgles internes de la Cour des comptes europenne. Cette
responsabilit comprend: la conception, la mise en place et le suivi dun contrle interne relatif ltablissement et la
prsentation sincre des tats financiers ne comportant pas danomalies significatives, que celles-ci rsultent de fraudes ou
derreurs; le choix et lapplication de principes et mthodes comptables appropris, ainsi que la dtermination destimations
comptables raisonnables au regard des circonstances.
Responsabilit du rviseur dentreprises
Notre responsabilit est dexprimer une opinion sur ces tats financiers sur la base de notre audit. Nous avons effectu notre
audit selon les normes internationales daudit telles quadoptes par lInstitut des rviseurs dentreprises. Ces normes
requirent de notre part de nous conformer aux rgles dthique et de planifier et de raliser laudit pour obtenir une
assurance raisonnable que les tats financiers ne comportent pas danomalies significatives.
Un audit implique la mise en oeuvre de procdures en vue de recueillir des lments probants concernant les montants et les
informations fournies dans les tats financiers. Le choix des procdures relve du jugement du rviseur dentreprises, de
mme que lvaluation du risque que les tats financiers contiennent des anomalies significatives, que celles-ci rsultent de
fraudes ou derreurs. En procdant ces valuations du risque, le rviseur dentreprises prend en compte le contrle interne
en vigueur dans lentit relatif ltablissement et la prsentation sincre des tats financiers afin de dfinir des procdures
daudit appropries en la circonstance, et non dans le but dexprimer une opinion sur lefficacit de celui-ci. Un audit
comporte galement lapprciation du caractre appropri des mthodes comptables retenues et le caractre raisonnable des
estimations comptables faites par les membres de la Cour des comptes europenne, de mme que lapprciation de la
prsentation densemble des tats financiers. Nous estimons que les lments probants recueillis sont suffisants et appropris
pour fonder notre opinion.
Opinion
notre avis, les tats financiers donnent une image fidle de la situation financire de la Cour des comptes europenne au
31 dcembre 2006, ainsi que du rsultat de ses oprations pour lexercice clos cette date, en conformit avec le rglement
(CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002, ses modalits dexcution, les principes comptables gnralement
admis et les rgles internes de la Cour des comptes europenne.

- Annexe 6, page 8 Procdures administratives et comptables, bonne gestion financire ainsi que systme de contrle interne
Conformment au mandat qui nous a t confi par la Cour des comptes europenne, nous avons examin les procdures
administratives et comptables, la bonne gestion financire ainsi que le systme de contrle interne pour lexercice clos au 31
dcembre 2006. Cet examen a t effectu afin de confirmer que les diffrentes instances de la Cour des comptes europenne
disposent dune assurance raisonnable leur permettant:
de confirmer que la gestion financire de la Cour des comptes est en conformit avec les rglements en vigueur,
de confirmer que le systme de contrle interne permet ltablissement dtats financiers fiables ainsi quune conformit
avec le cadre rglementaire.
Les rglements en vigueur sont:
le rglement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil du 25 juin 2002 portant rglement financier applicable au budget
gnral des Communauts europennes,
le rglement (CE, Euratom) no 2342/2002 de la Commission du 23 dcembre 2002 tablissant les modalits dexcution
du rglement (CE, Euratom) no 1605/2002 du Conseil portant rglement financier applicable au budget gnral des
Communauts europennes,
les rgles internes de la Cour des comptes europenne pour lexcution du budget gnral de lUnion europenne,
arrtes par la dcision no 80-2003 de la Cour et adoptes par la Cour lors de ses runions des 17 et 18 dcembre 2003.
Nous avons examin lenvironnement de contrle, lvaluation des risques, les systmes et activits de contrle ainsi que les
systmes de contrle de gestion. Nos travaux ont consist en une valuation des procdures administratives et comptables, de
gestion, des tests par sondages des pices justificatives et des entretiens contradictoires avec le personnel. La nature et
ltendue des tests ont t dtermines en fonction de notre apprciation de lenvironnement de contrle. Nous estimons que
nos travaux forment une base raisonnable nos conclusions portant sur les procdures, la bonne gestion financire et le
systme de contrle interne de la Cour des comptes europenne.
Sur la base des procdures dcrites ci-dessus, nous navons pas relev de faits qui remettent en cause ladquation des
procdures administratives et comptables ainsi que du contrle interne et la conformit de la gestion financire avec les
rglements en vigueur.
Luxembourg, le 28 septembre 2007.
KPMG Audit SARL Rviseurs dentreprises P. WIES
Source : Cour des comptes europenne (2007).

B.

Laudit interne
1. La fonction daudit interne
a) Les fondements et normes applicables

La fonction daudit interne de la Commission europenne trouve son fondement dans le


rglement financier du budget gnral de lUnion europenne 2 et dans ses modalits dexcution 3 , qui
imposent chacune des institutions de lUnion europenne de se doter dune fonction daudit interne.
Les deux encadrs ci-dessous reprennent les extraits pertinents de ces deux documents.

Rglement n1605/2002 modifi du Conseil du 25 juin 2002 portant rglement financier applicable au budget gnral des
Communauts europennes.
3
Rglement n2342/2002 modifi de la Commission du 23 dcembre 2002 tablissant les modalits d'excution du rglement
n1605/2002 du Conseil portant rglement financier applicable au budget gnral des Communauts europennes.

- Annexe 6, page 9 Encadr Laudit interne dans le rglement financier


Article 85
Chaque institution cre une fonction daudit interne qui doit tre exerce dans le respect des normes internationales
pertinentes. Lauditeur interne, dsign par linstitution, est responsable envers celle-ci de la vrification du bon
fonctionnement des systmes et des procdures dexcution du budget. Lauditeur interne ne peut tre ni ordonnateur ni
comptable.
Article 86
1. Lauditeur interne conseille son institution dans la matrise des risques, en formulant des avis indpendants portant sur la
qualit des systmes de gestion et de contrle et en mettant des recommandations pour amliorer les conditions dexcution
des oprations et promouvoir la bonne gestion financire.
Il est charg notamment:
a) dapprcier ladquation et lefficacit des systmes de gestion internes ainsi que la performance des services
dans la ralisation des politiques, des programmes et des actions en relation avec les risques qui y sont associs;
b) dapprcier ladquation et la qualit des systmes de contrle et daudit internes applicables toute opration
dexcution du budget.
2. Lauditeur interne exerce ses fonctions sur lensemble des activits et des services de linstitution. Il dispose dun accs
complet et illimit toute information requise pour lexercice de ses tches et au besoin sur place, y compris dans les tats
membres et dans les pays tiers.
3. Lauditeur interne fait rapport linstitution de ses constatations et recommandations. Celle-ci assure le suivi des
recommandations issues des audits. Lauditeur interne soumet, par ailleurs, linstitution un rapport daudit interne annuel
indiquant le nombre et le type daudits internes effectus, les recommandations formules et les suites donnes ces
recommandations.
4. Linstitution transmet annuellement lautorit de dcharge un rapport rsumant le nombre et le type daudits internes
effectus, les recommandations formules et les suites donnes ces recommandations.
Source : Rglement financier (2002).

Il est prcis dans le rglement financier que les fonctions daudit interne sinscrivent
dans le cadre des normes internationales de laudit interne en particulier les normes dictes par
lInstitute of Internal Auditors (IIA). Ces dispositions sont reprises et prcises dans la charte du
service daudit interne de la Commission, cite dans lencadr ci-dessous.
Encadr Les normes applicables laudit interne au sein de la Commission
LIAS adhrera aux Normes internationales pour la pratique professionnelle de laudit interne ainsi quaux dispositions du
code de dontologie labores par lInstitut des auditeurs internes (Institute of Internal Auditors). Ces normes
professionnelles seront appliques dans le respect des rgles applicables au personnel de la Commission. En cas de
discordance entre ces deux corps de normes, les obligations dcoulant de la rglementation communautaire et des dcisions
de la Commission priment.
Source : Charte du service daudit interne de la Commission (2004).

b) Lorganisation de la fonction daudit interne


En pratique, la fonction daudit se structure autour du service daudit interne de la
Commission et des capacits daudit interne dont sont obligatoirement dotes toutes les directions
gnrales.
Le premier nentretient pas de relations hirarchiques avec les secondes et il nest
quexceptionnellement sollicit pour arbitrer un conflit entre une capacit daudit interne et les
services quelle audite. Le service daudit interne est nanmoins charg de sassurer de la qualit des
travaux des capacits daudit interne, paralllement aux procdures dassurance qualit obligatoires
tous les cinq ans aux termes des normes en vigueur.

- Annexe 6, page 10 Les rapports dassurance des capacits daudit interne sont systmatiquement
communiqus au service daudit interne, afin dencourager les directeurs gnraux en mettre en
uvre les recommandations. Par ailleurs,
Dans certains cas, ils sont aussi communiqus directement au comit de suivi des audits.
Le service daudit interne rend compte deux fois par an au comit de suivi des audits de la
Commission de lactivit des capacits daudit interne, qui peuvent tre auditionnes sur un sujet de
leur comptence. Il procde une revue priodique de la qualit des travaux des capacits, selon une
approche dassurance.
Le service daudit interne et les capacits daudit interne travaillent de concert en
sappuyant sur un rseau appel AuditNet, dont lobjet est la diffusion des rapports et lharmonisation
des pratiques daudit dans lensemble des services concerns.
Au quotidien, les travaux daudit du service daudit interne sont confis des quipes de
trois ou quatre auditeurs, places sous lautorit dun chef dquipe et contrles par un superviseur.
Une cellule qualit de trois quatre personnes sassure du respect des normes, notamment sagissant
de la formulation des recommandations et de la taille des rapports 4 .
Le service daudit interne compte environ une centaine de collaborateurs, qui sont soit
des fonctionnaires de la Commission, soit des contractuels recruts pour une dure de six ans au
maximum. La mobilit au sein des services de la Commission est encourage, mais peu frquente
sagissant des collaborateurs du service daudit interne, dont la cration est encore rcente.
Les capacits daudit interne des directions gnrales allouent gnralement trois ou
quatre personnes la fonction daudit interne, lensemble des capacits reprsentant un effectif total
denviron 120 personnes.

2. Les missions
Les activits du service daudit interne sont domines par les audits financiers, en lien
avec la reddition des comptes lautorit budgtaire forme par le Parlement et le Conseil. Lobjet
de ces audits est de donner lassurance au collge de la Commission que les systmes de contrle
interne sont fiables. Il est considr que 60% des ressources sont allous ces audits, tandis que les
40% restants tant consacrs aux missions daudit de performance.
Par ailleurs, les audits raliss par le service daudit interne relvent quasi-exclusivement
de lassurance et ne se prolongent que rarement dans des activits de conseil, mme si la charte du
service, cite dans lencadr ci-dessous, prvoit la possibilit dassurer de telles prestations.
Encadr Les missions du service daudit interne de la Commission
La mission du Service daudit interne consiste fournir des services indpendants et objectifs dassurance et de conseil,
destins produire une valeur ajoute et amliorer le fonctionnement de la Commission. LIAS aide la Commission
atteindre ses objectifs par une approche systmatique et mthodique visant valuer ses processus de gestion des risques, de
contrle et de gouvernance, et formuler des recommandations qui tendent amliorer lefficacit de ces processus4. Il
promeut ainsi une culture de gestion efficiente et efficace au sein de la Commission et de ses services.
Lassurance consiste en lexamen objectif dlments probants, effectu en vue de fournir lorganisation une valuation
indpendante des processus de gestion des risques, de contrle ou de gouvernance. Pour ses activits dassurance, lIAS
sappuiera sur une planification effectue en fonction des risques et une opinion sera intgre dans chaque rapport
dassurance.
Les services de conseil sont des activits effectues la demande de lencadrement. Leur nature et leur tendue sont
convenues dun commun accord avec le directeur gnral / chef de service. Ils sont destins produire de la valeur ajoute
et amliorer les processus de gouvernance, de gestion des risques et de contrle de la DG. Lauditeur interne nassume
aucune responsabilit de gestion.

La tendance la plus rcente est au raccourcissement de la taille des rapports, dsormais plafonne une vingtaine de pages.

- Annexe 6, page 11 Lobjectif principal de lIAS est de fournir la Commission des services dassurance concernant lefficacit et lefficience
des processus de gestion des risques, de contrle et de gouvernance, de telle sorte que ;
les risques soient constamment identifis et grs de manire approprie ;
les informations financires, oprationnelles et de gestion pertinentes soient exactes et fiables, et fournies en temps voulu ;
les politiques de la Commission, les procdures et les dispositions rglementaires et lgislatives applicables soient
respectes ;
les objectifs de la Commission soient atteints avec efficacit et efficience ;
le dveloppement et le suivi de procdures de contrle de grande qualit soient encourags dans toute la Commission.
Source : Charte du service daudit interne de la Commission (2004).

La situation est diffrente pour les capacits daudit interne. Plus proches des chelons
oprationnels, elles peuvent consacrer jusqu la moiti de leurs ressources des activits de conseil
lattention du directeur gnral. Ainsi la capacit daudit interne de la direction charge de la politique
rgionale, rencontre par la mission, rpartit ses ressources peu prs galit entre lassurance et le
conseil 5 .
Comme le service daudit interne, les capacits daudit interne interviennent
principalement sur la fonction financire et comptable, plus marginalement sur des enjeux de
performance.

3. Les garanties dindpendance


Lindpendance des entits daudit interne vis--vis des services audits est mnage le
rglement financier de la Commission europenne, qui transpose sur ce point les normes
internationales en vigueur. Lencadr ci-dessous cite larticle correspondant.
Encadr Les garanties dindpendance des auditeurs internes dans le rglement financier
Article 87
Des rgles particulires applicables lauditeur interne sont prvues par linstitution de manire garantir lindpendance
totale de sa fonction et tablir sa responsabilit.
Si lauditeur interne a la qualit de fonctionnaire ou dautre agent, il engage sa responsabilit, dans les conditions prvues
au statut et prcises dans les modalits dexcution.
Source : Rglement financier (2002).

Un rglement de la Commission prcise les modalits dexcution des trois articles du


rglement financier concernant la fonction audit interne (articles 85, 86 et 87). Comme le montre
lencadr ci-dessous, pour chacun de ces articles, les modalits dexcution ont pour finalit daffirmer
et de dtailler les garanties dindpendance mnages aux auditeurs internes de la Commission : ils
traitent successivement des modalits de dsignation des auditeurs internes, des moyens de
fonctionnement qui leur sont allous, de leur programme de travail, du statut de leurs rapports, de leur
indpendance proprement parler et enfin de leur rgime de responsabilit.

Etant entendu que les prestations de conseil, qui compliquent la ralisation ultrieure de prestations dassurance, sont
rserves aux champs et sujets dj audits par le pass ou considrs comme recelant des risques de faible niveau.

- Annexe 6, page 12 Encadr Laudit interne dans les modalits dexcution du rglement financier
Article 109 Dsignation de lauditeur interne (Article 85 du rglement financier)
1. Chaque institution dsigne son auditeur interne selon des modalits adaptes ses spcificits et ses besoins.
Linstitution informe lautorit budgtaire de la nomination de lauditeur interne.
2. Chaque institution dfinit selon sa spcificit et ses besoins le champ de la mission de lauditeur interne et arrte, dans le
dtail, les objectifs et les procdures de lexercice de la fonction daudit interne, dans le respect des normes internationales
en vigueur en matire daudit interne.
3. Linstitution peut dsigner comme auditeur interne en raison de ses comptences particulires un fonctionnaire ou autre
agent soumis au statut choisi parmi les ressortissants des tats membres.
4. Lorsque plusieurs institutions dsignent un mme auditeur interne, elles prennent les dispositions ncessaires pour que sa
responsabilit puisse tre mise en cause dans les conditions vises larticle 114.
5. Lorsquil est mis fin aux fonctions de lauditeur interne, linstitution en informe lautorit budgtaire.
Article 110 Moyens de fonctionnement (Article 86 du rglement financier)
Linstitution met la disposition de lauditeur interne les ressources ncessaires au bon accomplissement de sa fonction
daudit ainsi quune charte de mission dcrivant en dtail ses tches, droits et obligations.
Article 111 Programme de travail (Article 86 du rglement financier)
1. Lauditeur interne adopte son programme de travail et le soumet linstitution.
2. Linstitution peut demander lauditeur interne deffectuer des audits ne figurant pas dans le programme de travail vis
au paragraphe 1.
Article 112 Rapports de lauditeur interne (Article 86 du rglement financier)
1. Lauditeur interne soumet linstitution le rapport daudit interne annuel prvu par larticle 86, paragraphe 3, du
rglement financier, indiquant le nombre et le type daudits internes effectus, les principales recommandations formules et
les suites donnes ces recommandations.
Ce rapport annuel mentionne galement les problmes systmiques relevs par linstance spcialise, mise en place en
application de larticle 66, paragraphe 4, du rglement financier.
2. Chaque institution examine si les recommandations formules dans les rapports de son auditeur interne peuvent faire
lobjet dun change de bonnes pratiques avec les autres institutions.
Article 113 Indpendance (Article 87 du rglement financier)
Lauditeur interne jouit dune complte indpendance dans la conduite de ses audits. Il ne peut recevoir aucune instruction
ni se voir opposer aucune limite en ce qui concerne lexercice des fonctions qui, par sa dsignation, lui sont assignes en
vertu des dispositions du rglement financier.
Article 114 Responsabilit de lauditeur interne (Article 87 du rglement financier)
La responsabilit de lauditeur interne en tant que fonctionnaire ou autre agent soumis au statut ne peut tre mise en cause
que par linstitution elle-mme, dans les conditions mentionnes au prsent article.
Linstitution prend une dcision motive portant ouverture dune enqute. Cette dcision est signifie lintress.
Linstitution peut charger de lenqute, sous sa responsabilit directe, un ou plusieurs fonctionnaires de grade gal ou
suprieur celui de lagent concern. Au cours de cette enqute, lintress est obligatoirement entendu.
Le rapport denqute est communiqu lintress qui est ensuite entendu par linstitution au sujet de ce rapport.
Sur la base du rapport et de laudition, linstitution adopte soit une dcision motive de clture de la procdure, soit une
dcision motive prise conformment aux dispositions des articles 22 et 86 89 du statut. Les dcisions portant sanctions
disciplinaires ou pcuniaires sont notifies lintress et communiques, pour information, aux autres institutions et la
Cour des comptes.
Ces dcisions peuvent faire lobjet dun recours de lintress devant la Cour de justice des Communauts europennes, dans
les conditions prvues au statut.
Article 115 Recours devant la Cour de justice des Communauts europennes (Article 87 du rglement financier)
Sans prjudice des voies de recours ouvertes par le statut, il est ouvert lauditeur interne un recours direct devant la Cour
de justice des Communauts europennes contre tout acte relatif lexercice de sa fonction dauditeur interne. Ce recours
doit tre form dans un dlai de trois mois compter du jour calendrier de la notification de lacte en cause.
Le recours est instruit et jug dans les conditions prvues larticle 91, paragraphe 5, du statut.
Source : Modalits dexcution du rglement financier (2004).

- Annexe 6, page 13 Lindpendance est enfin raffirme dans la charte dont sest dot le service daudit
interne de la Commission, cite dans lencadr ci-dessous.
Encadr Positionnement et indpendance du service daudit interne
OBLIGATION DE RENDRE COMPTE
LIAS est plac sous lautorit du Membre de la Commission charg de laudit.
LIAS rend compte au Comit de suivi des audits (APC), comme suit:
il fait tat des principaux problmes que soulvent les activits de la Commission soumises audit, y compris les
amliorations possibles des processus audits ;
en fonction de la nature et du champ dapplication des travaux de lIAS et des structures daudit internes (IAC), il
fournit chaque anne, au plus tard partir de 2009, une opinion globale sur ltat du contrle la Commission ;
au moins une fois par an, il prsente un rapport sur sa mission, lexercice de son autorit et ses responsabilits,
ainsi que sur lexcution du plan annuel daudit. Ce rapport doit galement porter sur les principales questions en matire
de risque, de contrle et de gouvernance, ainsi que sur dautres questions examines en rponse aux besoins ou aux
demandes de la Commission.
INDPENDANCE ET OBJECTIVIT
Aucune autorit ne peut interfrer dans la conduite des audits de lIAS ni inviter celui-ci modifier le contenu des rapports
daudit.
Afin dassurer lobjectivit de leurs opinions et viter tout conflit dintrt, les auditeurs de lIAS doivent prserver leur
indpendance par rapport aux activits et oprations quils examinent. Si lobjectivit des auditeurs internes est compromise
dans les faits ou mme en apparence, les parties concernes doivent en tre informes de faon prcise.
Si lauditeur interne le juge ncessaire, il peut saisir directement le prsident de la Commission et/ou le Collge des
Commissaires.
LIAS, en tant que service interne de la Commission, applique les dispositions prvues en matire de relations
interinstitutionnelles, notamment en ce qui concerne la communication et la divulgation dinformations, au mme titre que
lensemble des autres Directions gnrales et services de la Commission.
Source : Charte du service daudit interne de la Commission (2004).

Les rapports du service daudit interne ne sont pas publics. En revanche, ils sont
systmatiquement communiqus la Cour des comptes europenne et sont consultables sur place par
tous les membres du Parlement europen qui en font la demande. Le service daudit interne est attach
la confidentialit de ses rapports, qui prserve la confiance dans les relations entre auditeurs et
services audits. Comme en dispose larticle 112 des modalits dexcution du rglement financier, il
rend compte de son activit par un rapport annuel la Commission, non public, et un autre, public,
adress lautorit budgtaire (compose conjointement du Parlement et du Conseil).

4. Le comit de suivi des audits


Comme le prcise la charte du service daudit interne cite ci-dessus, lindpendance de
ce service fait lobjet dune supervision par le comit de suivi des audits de la Commission, compos
de cinq commissaires et de deux personnalits extrieures. Runi huit dix fois par an, il a pour
mission darbitrer si ncessaire les relations entre auditeurs et services audits.
Le comit de suivi des audits joue galement un rle important en matire de suivi des
recommandations formules par le service daudit interne. Celui-ci est ralis laide dune base de
donnes intitule IssueTrack. Les recommandations y sont classes en quatre niveaux : critiques, trs
importantes, importantes et souhaitables. Seules les recommandations critiques et trs importantes font
lobjet dun suivi formel par le service daudit interne. Deux fois par an, ce dernier rend compte au
comit de suivi des audits de la mise en uvre de ses recommandations par les directions gnrales.

- Annexe 6, page 14 Enfin, le comit de suivi des audits est galement charg de commander les valuations
externes du service daudit interne, qui interviennent tous les cinq ans. Le respect des normes
applicables par le service daudit interne a fait lobjet rcemment dune valuation par le cabinet
Ernst&Young, dans les termes prsents dans lencadr ci-dessous.
Encadr Lassurance qualit du service daudit interne de la Commission europenne
Between September 2007 and April 2008, Ernst & Young performed an external quality assessment of the Internal Audit
Service of the European Commission on the demand of the Audit Progress Committee of the European Commission in order
to comply with Standard 1312 of the Standards for the Professional Practice of Internal Auditing of the HA (-Institute of
Internal Auditors).
Standard 1312: "External assessments should be conducted at least once every five years by a qualified, independent
reviewer or review team from outside the organization. The potential need for more frequent external assessments as well as
the qualifications and independence of the external reviewer or review team, Including any potential conflict of interest,
should be discussed by the Chief Audit Executive with the Board/Audit Progress Committee. Such discussions should also
consider the size, complexity and industry of the organization in relation to the experience of the reviewer or review team."
On the basis of the work performed by Ernst & Young and after discussion with the Internal Audit Service a report, with
further recommendations for improvement, was issued on July 4t h , 2008 to the Audit Progress Committee.
Overall, the Internal Audit Service of the European Commission generally conforms with the Institute of Internal Auditors
Standards and Code of Ethics.
Source : Service daudit interne de la Commission (2008).

III.

LVALUATION

A.

Typologie et normes

Le fondement lgislatif de lvaluation est le rglement financier du budget gnral de


lUnion europenne 6 . La finalit de ce texte montre que lvaluation des politiques publiques est
conue par lUnion europenne comme une composante du pilotage des finances publiques. Lencadr
ci-aprs retrace les dispositions du rglement relatives lvaluation.
Encadr Lvaluation dans le rglement financier
Considrant ce qui suit : () (11) Sagissant du principe de bonne gestion financire, il sagit de dfinir ce principe par
rfrence aux principes dconomie, defficience et defficacit et den assurer le respect par le suivi dindicateurs de
performance tablis par activit et mesurables de manire apprcier les rsultats obtenus. Les institutions doivent procder
une valuation ex ante et ex post, conformment aux orientations dfinies par la Commission. ()
Article 27 () 4. En vue damliorer la prise de dcisions, les institutions procdent des valuations ex ante et ex post,
conformment aux orientations dfinies par la Commission. Ces valuations sappliquent tous les programmes et activits
qui occasionnent des dpenses importantes et les rsultats de ces valuations sont communiqus aux administrations
charges de la dpense et aux autorits lgislatives et budgtaires.
Article 28 1. Toute proposition ou initiative soumise lautorit lgislative par la Commission ou par un tat membre
conformment aux dispositions pertinentes du trait instituant la Communaut europenne (trait CE) ou du trait sur
lUnion europenne (TUE) et susceptible davoir une incidence budgtaire, y compris sur le nombre des emplois, doit tre
accompagne dune fiche financire et de lvaluation prvue larticle 27, paragraphe 4, du prsent rglement.
Article 33 () 2. La Commission joint lavant-projet de budget () d) les fiches dactivit contenant des informations
sur la ralisation de tous les objectifs spcifiques, mesurables, ralisables, pertinents et dats, fixs antrieurement pour les
diffrentes activits ainsi que les nouveaux objectifs mesurs par des indicateurs [et] une justification complte et une
approche cot-bnfice des modifications proposes concernant le niveau des crdits. () Les rsultats des valuations sont
examins et utiliss pour dmontrer les avantages que les modifications budgtaires proposes sont susceptibles dapporter.
Source : Rglement financier (2002).

Rglement n1605/2002 modifi du Conseil du 25 juin 2002 portant rglement financier applicable au budget gnral des
Communauts europennes.

- Annexe 6, page 15 Le rglement financier fait de lvaluation un outil daide la dcision budgtaire,
principalement lattention de la Commission dans la prparation du budget de lUnion europenne
puis, ultrieurement, dans son excution. Larticle 27 du rglement financier confie la Commission
la mission dtablir des orientations relatives lvaluation.
Le rglement financier, qui mane du Conseil, se dcline tout dabord dans un rglement
de la Commission relatif aux modalits dexcution du prcdent 7 . Lencadr ci-aprs prcise les
dispositions de ce second rglement concernant lvaluation.
Encadr Lvaluation dans les modalits dexcution du rglement financier
Considrant ce qui suit : () (9) Sagissant de la bonne gestion financire, il y a lieu didentifier les objectifs et la
priodicit minimale des valuations ex ante, intermdiaires et ex post des programmes et activits, ainsi que les
informations devant figurer dans la fiche financire lgislative.
Article 21 valuation (Article 27 du rglement financier)
1. Toute proposition de programme ou dactivit occasionnant des dpenses budgtaires fait lobjet dune valuation ex ante.
Celle-ci porte sur:
a) le besoin satisfaire court ou long terme;
b) la valeur ajoute de lintervention communautaire;
c) les objectifs atteindre;
d) les possibilits daction disponibles, y compris les risques qui y sont associs;
e) les rsultats et incidences escompts, en particulier les incidences conomiques, sociales et environnementales,
et les indicateurs et modalits dvaluation ncessaires pour les mesurer;
f) le mode dexcution le plus appropri pour la ou les possibilits privilgies;
g) la cohrence interne de lactivit ou du programme propos et ses rapports avec les autres instruments
pertinents;
h) le volume des crdits, des ressources humaines et des autres dpenses administratives allouer en fonction du
principe de cot/efficacit;
i) les leons tires dexpriences similaires dj conduites.
2. La proposition expose les dispositions en matire de suivi, de compte rendu et dvaluation, en tenant dment compte des
responsabilits respectives de tous les niveaux dadministration qui interviendront dans la mise en oeuvre du programme ou
de lactivit propos.
3. Tout programme ou activit, y compris les projets pilotes et les actions prparatoires, lorsque les ressources mobilises
sont suprieures 5 000 000 EUR, fait lobjet dune valuation intermdiaire et/ou ex post des ressources humaines et
financires affectes et des rsultats obtenus, afin de vrifier leur conformit avec les objectifs fixs, dans les conditions
suivantes:
a) il est procd une valuation priodique des rsultats obtenus dans la ralisation dun programme
pluriannuel, selon un calendrier permettant de tenir compte des conclusions de ces valuations pour toute dcision
concernant la reconduction, la modification ou linterruption de ce programme;
b) les activits finances sur une base annuelle font lobjet dune valuation des rsultats obtenus au moins une fois
tous les six ans. Lobligation prvue au premier alina, points a) et b), ne sapplique pas chacun des projets ou actions
mens dans le cadre des activits pour lesquelles cette obligation peut tre remplie par les rapports finaux transmis par les
organismes qui ont excut laction.
4. Les valuations vises aux paragraphes 1 et 3 sont proportionnelles aux ressources mobilises et lincidence du
programme ou de lactivit en question.
()
Article 22 bis Contrle interne efficace et efficient (Article 28bis, paragraphe 1, du rglement financier)
1. Un contrle interne efficace est fond sur les bonnes pratiques internationales et comprend notamment () f) une
valuation priodique du bon fonctionnement du systme de contrle.
Source : Modalits dexcution du rglement financier (2002).
7

Rglement n2342/2002 modifi de la Commission du 23 dcembre 2002 tablissant les modalits d'excution du rglement
n1605/2002 du Conseil portant rglement financier applicable au budget gnral des Communauts europennes.

- Annexe 6, page 16 Une Communication sur lvaluation a t faite la Commission le 21 fvrier 2007 par la
commissaire charge du budget 8 . Lencadr ci-aprs en reprend lintroduction, qui rappelle la
dfinition de lvaluation et en souligne les principaux enjeux du point de vue de la Commission
europenne.
Encadr Introduction de la Communication sur lvaluation
Comme la dfinie la Commission, lvaluation est une apprciation des interventions en fonction de leurs rsultats, de leur
impact et des besoins quelles visent satisfaire. Il sagit dun outil systmatique qui procure une base rigoureuse, fonde
sur des donnes probantes, destin clairer la prise de dcision. Depuis plusieurs annes, elle est le principal outil employ
par la Commission pour dterminer dans quelle mesure les interventions de lUE atteignent les objectifs politiques fixs et
comment amliorer leurs rsultats lavenir. ()
Lvaluation produit une masse dinformations pertinentes essentielles une prise de dcision fonde sur des donnes
probantes pour planifier, concevoir et mettre en uvre les politiques de lUE ainsi que pour grer linstitution. Lvaluation
renforce aussi la lgitimit des dcisions et la responsabilit des dcideurs. En outre, lorsquils sont correctement
communiqus, les rsultats dvaluation accentuent la transparence et la responsabilit dmocratique. Enfin, lvaluation
aide galement la Commission mieux informer le citoyen europen sur la valeur ajoute de lUnion europenne.
La prsente communication ritre lengagement de la Commission en faveur de lvaluation et indique de nouvelles
directions suivre afin de garantir un haut niveau de qualit des valuations, leur contribution mieux lgifrer et leur
meilleure intgration dans le cycle de planification stratgique et de programmation.
La Commission a tabli au cours de la dernire dcennie un cadre global pour lvaluation de ses activits. Il sagit dun
systme dcentralis dans lequel les DG sont responsables de lvaluation de leurs activits, les services centraux tant
chargs de lassistance et de la coordination. Des progrs importants ont dj t accomplis, notamment en ce qui concerne
les programmes de dpenses. ()
Compte tenu de ce qui prcde et dans le contexte du nouveau cadre financier 2007- 2013, la prsente communication dfinit
un cadre gnral permettant de poursuivre le dveloppement de lvaluation la Commission. Elle vise tirer parti de
lexprience prsente et des points forts du systme en place, de sorte que les principaux lments structurels du systme
dvaluation actuel de la Commission soient maintenus (cf. annexe I). Les principaux objectifs sont damliorer encore la
qualit de lvaluation, de mieux situer et de renforcer les vastes travaux dvaluation de la Commission dans le contexte de
son approche globale en matire damlioration de la lgislation et dlaboration de politiques fonde sur des donnes
probantes, et de consolider son intgration dans le cycle de planification stratgique et de programmation et dans la gestion
par activit.
Source : Commission europenne (2007).

La Communication sur lvaluation contient un plan daction pour la mise niveau de


lvaluation ainsi que des standards dvaluation, qui simposent tous les acteurs concerns et dont
lencadr ci-dessous retrace les grandes lignes.
Encadr Les standards dvaluation de la Commission europenne
Context and purpose. Evaluation involves a judgement of interventions according to their results, impacts and needs they
aim to satisfy. It is a systematic tool which provides a rigorous evidence base to inform decision-making and contributing to
making Commission activities more effective, coherent, useful, relevant and efficient. Evaluation also enhances transparency,
learning and accountability. To achieve this, the Commissions evaluation standards aim to ensure relevant and timely
evaluations of high quality and that evaluation results are communicated to decision-makers and other relevant stakeholders
in a clear and transparent manner to facilitate the use of evaluation results. ()
The standards are expressed as a set of guiding principles. For each guiding principle, a number of baseline requirements
(forming an integral part of the standards) have been defined which should contribute to achieving compliance with the
overriding principle. Meeting the baseline requirements will hence be important, but not necessarily sufficient, to ensure full
compliance with the guiding principles.

Communication la Commission de Mme GRYBAUSKAITE, en accord avec le prsident Rpondre aux besoins stratgiques :
renforcer l'usage de l'valuation, 21 fvrier 2007.

- Annexe 6, page 17 The standards are an integral part of the Commissions Internal Control Standard n23 on evaluation, which means that they
are binding and that the way they are implemented may be audited on this basis.
Scope. The standards apply to Commission evaluations of policy instruments such as expenditure programmes, legislation
and other non-spending activities. The standards are binding upon all DGs and Services of the Commission with activities
that affect entities outside the European institutions (e.g. organisations, companies and citizens). The implementation of the
baseline requirements will normally need to be complemented by additional measures, such as developing and implementing
good practices or the various actions set out in the present Communication. Separate evaluations of individual projects
financed under programmes are not subject to these standards However, project evaluations required by specific provisions,
for example pilot projects, are covered by the standards.
The standards also apply where a DG performs evaluation of internal policies or service provision. However, additional
organisational structures are not necessarily needed in these cases. The key issue is to clarify who is responsible for what
and it is the responsibility of the Director General to consider the most appropriate way of organising evaluation activities in
accordance with their needs.
The standards apply to the different temporal types of evaluations. However, whilst the guiding principles for designing and
conducting evaluations and dissemination and utilisation of evaluation results apply to all types of evaluation, the
corresponding baseline requirements refer only to retrospective or combinations of retrospective evaluations (interim, final
and ex post). By contrast, purely prospective evaluations (ex-ante and impact assessments) must be carried out in
accordance with DG Budgets guide for ex-ante evaluation or the Commissions Impact Assessment Guidelines to ensure
adequate quality.
Moreover, the standards apply irrespective of the nature of the author of the evaluation, i.e. to both internal and external
evaluations (and combinations thereof).
A) Resources and organisation of evaluation activities: evaluation activities must be appropriately organised and resourced
to meet their purposes. ()
B) Planning evaluation activities: evaluation activities must be planned in a transparent and consistent way so that relevant
evaluation results are available in due time for operational and strategic decision-making and reporting needs. ()
C) Designing evaluations: evaluation design must provide clear and specific objectives, and appropriate methods and
means for managing the evaluation process and its results. ()
D) Conducting evaluations: evaluation activities must be conducted to provide reliable, robust and complete results. ()
E) Dissemination and utilisation of evaluation results: evaluation results must be communicated in such a way that it
ensures the maximum use of the results and that they meet the needs of decision-makers and stakeholders. ()
Source : Commission europenne (2002).

Les diffrents textes ci-dessus ne sont pas exclusifs dautres dispositions propres
certaines politiques publiques en particulier les politiques particulirement consommatrices de
ressources, comme la politique agricole commune ou la politique rgionale ou certaines modalits
dvaluation.
En particulier, les analyses dimpact sont un dispositif gnral issu, en 2002, de la fusion
de diffrents dispositif particuliers dvaluation qui imposaient aux directions gnrales de la
Commission daccompagner toute proposition de diffrentes analyses en prcisant limpact sur la
rglementation, les entreprises, lenvironnement, la comptitivit, lgalit entre les femmes et les
hommes ou encore lemploi. Lanalyse dimpact revt un caractre gnral et synthtique et inclut
obligatoirement toutes ces dimensions qui, auparavant, faisaient lobjet de dispositifs pars et distincts.
Dsormais, une analyse dimpact accompagne obligatoirement toute proposition soumise
larbitrage du collge de la Commission. Les analyses dimpact ont fait lobjet dune communication
spcifique en date du 5 juin 2002, dont lencadr ci-aprs prsente les extraits prcisant la diffrence
entre lanalyse dimpact et lvaluation ex ante.

- Annexe 6, page 18 Encadr Extraits de la Communication sur lanalyse dimpact


Lanalyse dimpact marque une tape importante dans les efforts dploys par la Commission pour renforcer sa culture de
lvaluation. Il est toutefois noter que lvaluation ex ante (budgtaire) et lanalyse dimpact ont des fonctions et des buts
diffrents. Lvaluation ex ante se concentre principalement sur lutilisation optimale des ressources, autrement dit le
rapport cot-efficacit de lensemble des programmes de dpenses/actions proposs pour le budget communautaire. En
revanche, lanalyse dimpact est guide par les politiques et sattache dterminer si limpact des principales propositions
daction est durable et conforme aux principes damlioration de la rglementation.
Conformment au rglement financier, il est et reste obligatoire de procder aux valuations ex ante pour toutes les
propositions associes des dpenses budgtaires. Par ailleurs, lanalyse dimpact peut tre applique certaines
propositions impliquant des dpenses budgtaires. Dans ces cas, vu le chevauchement mthodologique partiel des deux
procdures, les aspects spcifiques de lvaluation ex ante sajouteront lanalyse dimpact gnrale qui concerne
lamlioration de la rglementation et la durabilit. Dans la pratique, lanalyse dimpact incorporera les lments
spcifiques lvaluation ex ante qui, dans certains cas, peuvent ne pas tre couverts (notamment pour les questions de
rentabilit). De cette manire, les doubles emplois seront vits et les exigences du rglement financier seront satisfaites.
Source : Commission europenne (2002).

Tandis que lanalyse dimpact porte prioritairement sur le caractre effectif et durable de
limpact de la politique considre, lvaluation ex ante reste centre sur des considrations
budgtaires et mobilise le calcul conomique pour apprcier le cot, lefficience et lefficacit dune
politique donne. Lencadr ci-dessous, qui reprend des extraits des lignes directrices de la
Commission concernant lanalyse dimpact, dictes le 15 juin 2005, explicite cette distinction.
Encadr Diffrences et similitudes entre analyse dimpact et valuation ex ante
Le rglement financier et ses modalits dexcution imposent la Commission deffectuer une valuation ex ante de tous ses
programmes et activits impliquant des dpenses significatives.
Toute analyse de limpact dune proposition ayant des rpercussions budgtaires qui traite de faon adquate lensemble des
points numrs larticle 21, paragraphe 1, des modalits dexcution sera accepte comme une valuation ex ante. Ces
points tant sous bien des aspects similaires aux exigences dune analyse dimpact, aucun travail supplmentaire ne sera
probablement ncessaire. Une attention particulire devra toutefois tre accorde au rapport cot-efficacit des diverses
options tudies (voir le point III.5.1 et lannexe 8 Comment valuer le rapport cot-efficacit ).
()
[Pour un programme de dpenses,] en rgle gnrale, lanalyse dimpact sera combine lvaluation ex ante requise par le
rglement financier lors de la prparation de propositions ayant une incidence sur les ressources budgtaires et humaines
(voir point II.4). En cas de renouvellement ou de prorogation dun programme existant, les informations provenant des
valuations disponibles au moment de lexpiration dudit programme serviront tablir lAI/valuation ex ante. Afin
dvaluer la valeur ajoute dun programme dmarrant dans un nouveau contexte, il conviendra si possible denvisager la
cessation des activits menes jusqualors. Pour les nouveaux programmes, les rsultats pertinents dvaluations de
programmes similaires ou comparables devront tre exploits. En effet, en pareil cas, des donnes sur les rpercussions
dactivits passes seront souvent plus convaincantes que des spculations sur les retombes attendues.
Source : Commission europenne (2005).

Au-del, les diffrents textes relatifs aux activits dvaluation se dclinent dans des
guides, des lignes directrices ou des chartes dont se dotent les directions gnrales pour encadrer les
travaux dvaluation qui leur incombent. Les chartes dvaluation rappellent les textes applicables,
prcisent le rle des uns et des autres au sein de la direction gnrale concerne, encadrent la
planification des travaux dvaluation et dtaillent les procdures suivies.

- Annexe 6, page 19 -

B.

Procdure qualit

Les travaux dvaluation font lobjet dune assurance qualit structure autour dune srie
de huit questions, prsentes dans lencadr ci-dessous.
Encadr Assurance qualit des travaux dvaluation
1. Relevance: does the evaluation respond to information needs, in particular as expressed in the terms of references?
2. Appropriate design: is the design of the evaluation adequate for obtaining the results needed to answer the evaluation
questions?
3. Reliable data: are data collected adequate for their intended use and have their reliability been ascertained?
4. Sound analysis: are data systematically analysed to answer evaluation questions and cover other information needs in a
valid manner?
5. Credible findings: do findings follow logically from and are justified by, the data/information analysis and interpretations
based on pre-established criteria and rational?
6. Valid conclusions: are conclusions non-bias and fully based on findings?
7. Helpful recommendations: are areas needing improvements identified in coherence with the conclusions? Are the
suggested options realistic and impartial?
8. Clarity: is the report well structured, balanced, and written in an understandable manner?
Source : Commission europenne (2006).

La procdure dassurance qualit relve de la logique de lautovaluation. Elle est prise


en charge par lunit dvaluation de la direction gnrale concerne, voire par lquipe charge de
lvaluation elle-mme. Lencadr ci-dessous prcise les modalits de mise en uvre de cette
procdure.
Encadr Procdure dassurance qualit
What are the main aims, stages and actors involved in the Quality Assessment process?
Assessing the quality of an evaluation can help to:
encourage the evaluator(s) to conform to the terms of reference and to professional standards;
ensure transparency about the quality of the evaluation to all potential users;
enable organisational learning about the evaluation process.
Accordingly, the assessment must be part of the evaluation process right from the start, i.e., not just added on once to the
final report becomes available.
Firstly, the terms of references must from the onset make (external) evaluators aware of the quality assessment criteria that
will be applied and about the possibility that the assessment will be made public. The criteria should hence be attached or
hyperlinked to the terms of reference.
Throughout the evaluation process, the official(s) managing the evaluation and the steering group should alert the evaluator
about potential quality problems.
A preliminary quality assessment should be prepared based on the draft final report and the results of this exercise must be
communicated and explained to the evaluator(s) so they are offered the possibility of improving the work (clarity of drafting;
conclusions/recommendations that arent sufficiently underpinned by data and analysis etc).
The actual quality assessment needs to be prepared once the final report becomes available. It may be prepared by the
evaluation function or, where appropriate, by other officials involved in the management of the evaluation, but it should be
validated by the entire steering group. To ensure credible and transparent quality assessments, the responsibility for
managing the activity being evaluated, for managing the evaluation and for preparing the quality assessment should not all
be accumulated.
Source : Commission europenne (2006).

- Annexe 6, page 20 -

C.

Finalits de lvaluation
Les travaux dvaluation donnent lieu ltablissement de diffrents documents :
- chaque valuation se conclut par un rapport gnralement rendu public, mis en ligne sur
le site Internet de la direction gnrale concerne et communiqu lensemble des
parties prenantes. Ces rapports sont utiliss par les services concerns et par la
Commission dans son ensemble pour la planification stratgique et la programmation
des activits et du budget. Ils sont galement communiqus au Conseil et au Parlement
europen en annexe des propositions lgislatives concerns et des avant-projets de
budget ;
- le bilan annuel dvaluation synthtise lensemble des rapports dvaluation issus de la
Commission europenne et se prononce sur la pertinence, lefficience et lefficacit des
politiques de lUnion europenne suivant les rubriques du cadre financier pluriannuel ;
- le bilan multi-annuel des valuations propose un aperu complet des travaux
dvaluation prsents selon la nomenclature budgtaire.

D.

Acteurs de lvaluation
a) Les directions gnrales

Au sein de la Commission europenne, la fonction dvaluation est du ressort de chaque


direction gnrale, qui a lobligation dvaluer les politiques de sa comptence. Les directions
gnrales sont donc dotes dunits dvaluation, dont la taille, lorganisation et les missions varient
cependant suivant les attributions de la direction gnrale concerne. La plupart se bornent
coordonner des travaux dvaluation conduits par les services oprationnels eux-mmes. Certaines,
toutefois, assurent directement certains de ces travaux.
b) La direction gnrale du budget
Lvaluation sinscrit dans un cadre normatif fix principalement par la direction gnrale
charge du budget, qui comporte au sein de sa direction B ( Ressources propres, valuation et
programmation financire ) une unit spcialise sur les questions dvaluation. La direction gnrale
charge du budget est investie dune double responsabilit de coordination et de supervision de
lvaluation lchelle de lensemble de la Commission. Ces attributions refltent la finalit
principalement financire qui est donne lvaluation par la Commission europenne la
diffrence, par exemple, des analyses dimpact, plus centres sur la qualit de la rglementation et
limpact socio-conomique des politiques publiques sur la socit.
La direction gnrale charge du budget anime le rseau de coordination de lvaluation,
qui se ramifie dans lensemble des services de la Commission europenne et a pour objet la
mutualisation des bonnes pratiques et la coordination des travaux dvaluation, notamment lorsquils
relvent de dispositifs diffrents par exemple les valuations conduites en vertu du rglement
financier et les analyses dimpact.
Lencadr ci-aprs rsume les attributions de la direction gnrale charge du budget en
matire dvaluation.

- Annexe 6, page 21 Encadr Les attributions de la direction gnrale charge du budget en matire dvaluation
Les activits proposes par lunit dvaluation de la direction gnrale charge du budget [dans le cadre du rseau de
coordination de lvaluation] :
- Promouvoir les bonnes pratiques dvaluation au sein des services de la Commission. A cette fin, la direction gnrale
charge du budget organise les activits de formation en valuation (stages, sminaires, ateliers), fournit la guidance
mthodologique (sous forme de guides dvaluation ou conseils ad hoc), ainsi quassistance aux directions gnrales dans
lacquisition du savoir faire en matire dvaluation travers le contrat-cadre dvaluation.
- Fournir des inputs au processus budgtaire annuel et au cycle de planification Stratgique et de programmation de la
Commission. Dans ce but, la direction gnrale charge du budget produit une srie de documents concernant la
planification des activits dvaluation, une synthse des rsultats des valuations effectues par les services, ainsi que des
informations sur dautres sujets concernant lvaluation. Parmi les documents clefs sont: le programme des valuations
planifies, le bilan annuel dvaluation et le bilan multi-annuel des valuations.
Source : Commission europenne (2008).

c) Le secrtariat gnral de la Commission


Le secrtariat gnral de la Commission est galement comptent en matire dvaluation
puisquil lui revient de superviser les travaux danalyse dimpact approfondie. Lanalyse dimpact
donne lieu approfondissement lorsque la Commission lestime opportun. Dans ce cas, la direction
gnrale concerne nest plus seule concerne et lanalyse dimpact approfondie est inscrite au
calendrier de travail de la Commission.
Lencadr ci-aprs, extrait de la communication de la Commission du 5 juin 2002
concernant lanalyse dimpact, prcise la fonction du secrtariat gnral pour ce qui est des analyses
dimpact approfondies.
Encadr Rle du secrtariat gnral en matire danalyse dimpact
Normalement, la direction gnrale comptente conduira lanalyse approfondie en informant le Secrtariat gnral et en
faisant intervenir dautres directions gnrales lorsque la proposition est susceptible de les concerner (en faisant, le cas
chant, appel des conseillers extrieurs).
Dans certains cas, la Commission peut dcider que, pour les propositions qui ont un fort impact intersectoriel et sont de la
plus haute importance politique, la direction gnrale responsable de lanalyse dimpact sera assiste par un groupe
interservices, quen principe elle prsidera et qui comprendra les directions gnrales les plus concernes et le Secrtariat
gnral. La Commission fera en sorte que le concept de ces propositions tienne compte des aspects intersectoriels
horizontaux, en particulier des incidences conomiques, sociales et environnementales, le plus tt possible dans le processus.
Le groupe interservices aura pour tche de dfinir la porte de lanalyse approfondie, den suivre lavancement et de
superviser la ralisation des rapports danalyse dimpact pour les propositions transversales.
La ralisation de lanalyse dimpact relve des services comptents, mais le Secrtariat gnral coordonnera la structure
dappui de base des nouvelles procdures danalyse dimpact travers le cycle de planification stratgique et de
programmation/gestion par activits et son rseau, en particulier pour la slection et le suivi des propositions qui font lobjet
dune analyse dimpact approfondie. Le Secrtariat gnral coordonnera la dlivrance des documents dorientation,
lorganisation de la formation, lchange de bonnes pratiques et contrlera la qualit finale des analyses dimpact
effectues.
Source : Commission europenne (2002).

- Annexe 6, page 22 CONCLUSION


Trois principaux points sont retenir en ce qui concerne le dispositif daudit et
dvaluation de la Commission europenne.
En premier lieu, mme sil existe des travaux dvaluation particuliers conduits sous la
supervision du secrtariat gnral de la Commission, lvaluation est principalement un outil finalit
budgtaire. Elle sert apprcier lopportunit de la dpense et amliorer lefficience et lefficacit
des politiques de la comptence de la Commission. Dans ces conditions, la fonction dvaluation de la
Commission europenne est pilote par la direction gnrale charge du budget, relaye dans chaque
direction gnrale et chaque service par une fonction dvaluation obligatoire aux termes des textes en
vigueur. Le fondement lgislatif de lvaluation est le rglement financier du budget gnral de
lUnion europenne.
En deuxime lieu, la Commission europenne se distingue par une organisation de sa
fonction daudit interne sur deux niveaux. Le premier, celui des capacits daudit interne, positionne
des auditeurs internes auprs de chaque directeur gnral de la Commission. Le second niveau, celui
du service daudit interne de la Commission, est positionn, non auprs du prsident de la Commission
ce quexigent en principe les normes internationales en vigueur mais auprs du vice-prsident
charg de ladministration gnrale et de laudit. Lexistence de ces deux niveaux permet une
complmentarit des missions : le service daudit interne de la Commission est principalement actif en
matire dassurance, en amont des missions daudit externe assures par la Cour des comptes
europenne ; les capacits daudit interne allouent quant elles des ressources plus substantielles des
activits de conseil pour le compte de leur directeur gnral de rattachement.
En troisime lieu, il est retenir que la fonction daudit interne de la Commission na t
mise en place qu partir de 2000, dans le cadre dune rforme radicale de lorganisation et du
fonctionnement de la Commission europenne. Elle sest substitue une fonction de contrle
financier a priori prminente dans le rgime de gestion en vigueur au sein de la Commission
europenne jusquen 1999. La Commission europenne a donc ralis en quelques annes une
transformation radicale dun modle de gestion largement inspir de ladministration franaise un
autre, qui prvaut largement au sein des administrations publiques de lOCDE, plus inspir de la
corporate governance en place dans les entreprises prives et qui mnage une place minente une
fonction daudit interne distincte aussi bien du contrle financier que de lvaluation des politiques
publiques.

- Annexe 6, page 23 -

PICE JOINTE N1 : SCHEMA GENERAL DORGANISATION

- Annexe
6, page 24 Prsident
de la Commission

Vice-prsident charg
de laudit

Commissaire charge
du budget

Secrtariat gnral

Informe

Rend
compte
Evalue

Comit de suivi des


audits

DG Budget
Rend
compte

Unit
valuation

Directeur
gnral
Appuie

Appuie
Rend
compte

Service daudit interne

Direction
gnrale
Audite

Capacit
daudit interne

Cour des
comptes
europenne

Audite
Informent

Rend
compte

Autorit budgtaire
(Parlement et Conseil)

Informe

ANNEXE 7
LISTE DES PERSONNES RENCONTRES

- Annexe 7, page 1 Canada


Secrtariat du Conseil du Trsor
M. Yves VAILLANCOURT, acting Executive Director, Horizontal Audits, Internal Audit
Sector
M. Matthew OLENIUK, Analyst, Capacity Building and Community Development Sector
Bureau de la vrificatrice gnrale
M. Douglas G. TIMMINS, vrificateur gnral adjoint
Ministre des ressources naturelles
M. Joe FREAMO, Chief Audit Executive, Audit Branch
M. Pierre E. DUROCHER, Audit Manager, Audit & Evaluation Branch
M. Luc P. DAMOUR, consultant

Commission europenne
Cabinet du vice-prsident charg de laudit interne
M. Maximilian STROTMANN, Spokesperson for Administrative Affairs, Audit and AntiFraud
Service daudit interne
M. Grard EMION, coordination et communication
Direction gnrale de la politique rgionale
Mme Sandrine DE BUGGENOMS, Head of Units, Internal Audit and Advice
Office europen de lutte anti-fraude
Mme Margarete HOFMANN, Head of Unit

Etats-Unis
Government Accountability Office
M. Gene L. DODARO, Acting Comptroller General of the United States
M. Don DRACH, Director, International Relations
M. Timothy P. BOWLING, Chief Quality Officer
M. Daniel I. GORDON, Deputy General Counsel, Office of the General Counsel
Office of Management and Budget
M. Stephen S. MCMILLIN, Deputy Director
M. Robert J. SHEA, Counselor to the Deputy Director for Management
Dpartement du Trsor
M. Eric M. THORSON, Inspector General
M. Matthew L. ISSMAN, Assistant Inspector General
Mme Marla A. FREEDMAN, Assistant Inspector General for Audit
M. Robert A. TAYLOR, Deputy Assistant Inspector General
M. Richard K. DELMAR, Counsel to the Inspector General

- Annexe 7, page 2 Dpartement de lnergie


M. Gregory H. FRIEDMAN, Inspector General
M. Herbert RICHARDSON, Principal Deputy Inspector General
M. William S. MAHARAY, Deputy Inspector General for Audit Services
National Aeronautics and Space Administration (NASA)
M. Tom HOWARD, Deputy Inspector General

Pays-Bas
Cour nationale daudit
M. Andr VON OMMEREN, Head of the International Affairs
M. Brord VAN WESTING, Special Projects Manager
Ministre des finances
M. Maarten DE JONG, Senior Adviser Budget Accountability, direction gnrale du budget
M. D. L. KABEL, inspection des finances, direction gnrale du budget
Ministre des affaires sociales et de lemploi
M. Arend KASTELEIN, directeur du service daudit interne
M. Joop LAM, auditeur
M. Paul NANHEKHAN, inspection de lemploi et des revenus
M. E. HUIJSING, inspection de lemploi et des revenus
Ministre des transports et du gnie maritime
M. E. VAN MINNEN, Senior Advisor, service daudit interne

Royaume-Uni
Chambre des Communes
M. Mark ETHERTON, Clerk to the Committee of Public Accounts
National Audit Office
M. Bill BURNETT, Director, International Technical Co-operation
Mme Helene MORPETH, Deputy Manager, International Relations
HM Treasury
M. Steve BARNES, Assurance, Control and Risks
Prime Ministers Delivery Unit
M. Tony OCONNOR.
Chartered Institute of Public Finance and Accountancy
Mme Keeley LUND, Technical Manager, Professional Standards and Guidance

- Annexe 7, page 3 Sude


Swedish National Audit Office (Riksrevisionen)
Mme Karin HOLMERIN, Audit Director
Swedish National Financial Management Authority (Ekonomistyrningsverket)
Mme Pia HEYMAN, Head of Department
M. Ingemar HRNESKOG, Head of Department
Mme Ulrika BERGELV, Auditor Director
Mme Anika ALEXANDERSSON, Advisor
Social Insurance Agency (Frskringskassan)
Mme Yvonne PALM, Chief Audit Executive
Mme Stina NILSSON KRISTIANSSON, Assistant Chief Audit Executive