ESTUDO SOBRE

A FEDERALIZAO
DE GRAVES VIOLAES
AOS DIREITOS HUMANOS

EXPEDIENTE:
PRESIDENTA DA REPBLICA
Dilma Rousseff
MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIA
Jos Eduardo Cardozo
SECRETRIO DA REFORMA DO JUDICIRIO
Flavio Crocce Caetano
DIRETORA DO DEPARTAMENTO DE POLITICA JUDICIRIA SUBSTITUTA
Patrcia Lamego de Teixeira Soares
COORDENADORA DO CENTRO DE ESTUDOS SOBRE O SISTEMA DE JUSTIA
Olvia Alves Gomes Pessoa
COLABORADORES
Alexandre Drummond
Andra Fernanda Rodrigues Britto
Lucas Magalhes de Souza Caminha
Thiago Sanches Battaglini
EQUIPE DE PESQUISA
Pesquisadores: Roberta Corradi Astolfi, Pedro Lagatta e Amanda Hildebrand Oi
Consultora: Mariana Thorstensen Possas
Coordenador: Guilherme Assis de Almeida
Assistentes de pesquisa: Cinara Sampaio e Ana Luiza Bandeira
Revisoras: Janana Gomes e Vivian Peres da Silva
Editorao Eletrnica: Editora CLA
Associao Nacional de Direitos Humanos, Pesquisa e Ps-Graduao (ANDHEP):
Presidncia: Guilherme Assis de Almeida
Vice-Presidncia: Maria de Nazar Tavares Zenaide
Secretrio-Executivo: Vitor Souza Lima Blotta
Secretria-Adjunta: Maria Gorete Marques de Jesus
Assistente-Administrativa: Maria Cristina Jakimiak Fernandes
Assistente-Financeiro: Carlos Bozza
Apoio:
Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia (Carta Acordo PNUD-FUNDEP 30543)
Realizao:

Associao Nacional de Direitos Humanos, Pesquisa e Ps-Graduao (ANDHEP)

FICHA CATALOGRFICA
341.27
E82s

Estudo sobre a federalizao de graves violaes aos direitos humanos /

coordenao, Olvia Alves Gomes, Guilherme de Assis Almeida ;
[autores] Roberta Corradi Astolfi, Pedro Lagatta, Amanda
Hildebrand Oi. Braslia : Ministrio da Justia, Secretaria de
Reforma do Judicirio, 2014.
74 p.
ISBN: 978-85-85820-95-4
Trabalho em parceria do Centro de Estudos Sobre o Sistema de
Justia e a Associao Nacional de Direitos Humanos, Pesquisa e
Ps-Graduao (ANDHEP).
1. Federalizao. 2. Incidente de deslocamento de competncia (IDC).
I. Gomes, Olvia Alves. II. Almeida, Guilherme de Assis III. Astolfi,
Roberta Corradi IV. Lagatta, Pedro V. Oi, Amanda Hildebrand IV.
Brasil. Ministrio da Justia. Secretaria de Reforma do Judicirio.

Ficha elaborada pela Biblioteca do Ministrio da Justia

CDD

GOVERNO FEDERAL
MINISTRIO DA JUSTIA
SECRETARIA DE REFORMA DO JUDICIRIO
CENTRO DE ESTUDO SOBRE O SISTEMA DE JUSTIA

ESTUDO SOBRE A FEDERALIZAO DE GRAVES VIOLAES

AOS DIREITOS HUMANOS

BRASLIA
2014

SUMRIO
APRESENTAO

SUMRIO-EXECUTIVO 11
1. consideraes sobre o mtodo

12

1.1. ANLISE DOS AUTOS DO IDC

17

1.2. JURISPRUDNCIA INTERNACIONAL

18

1.3. ENTREVISTAS

18

1.4. RECONSTRUO DE CASOS E ESTUDO DE CASO

20

1.5. RECONSTRUO HISTRICA DA CRIAO DO IDC

20

1.6. MESAS DE DEBATE

20

1.7. LIMITAES DA PESQUISA

21

2. Histrico do surgimentO DO INCIDENTE DE DESLOCAMENTO

DE COMPETNCIA
22
2.1 RECONSTITUIO DOS CASOS IDC 1 E IDC 2

28

2.1.1 Incidente de Deslocamento de Competncia N 1 Caso Dorothy Stang

28

2.1.2 Incidente de Deslocamento de Competncia N 2 DF (2009/0121262-6)

homicdio de Manoel Mattos

3. O PROCESSO DE INSTAURAO E JULGAMENTO DO IDC

32

38

3.1. 1 FASE ENCAMINHAMENTOS DE PEDIDOS DE IDC

a

PROCURADORIA-GERAL DA REPBLICA

38

3.2. 2 FASE A TRAMITAO DAS SOLICITAES DE IDC NO MBITO DA PGR

41

3.3. 3 FASE JULGAMENTO DOS CASOS PELO SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIA

48

4. CONSIDERAES FINAIS SOBRE O PROCESSO DE INSTAURAO DE IDC

64

5. CONCLUSES

68

6. RECOMENDAES

70

7. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

72

ANEXO

73

apresentao
Em maio de 2014, o projeto proposto
pela Associao Nacional de Direitos Humanos, Pesquisa e Ps-Graduao (ANDHEP) para o estudo de federalizao de
graves violaes de direitos humanos foi
selecionado. O edital BRA/12/13/Fortalecimento do Acesso Justia foi uma iniciativa da Secretaria de Reforma do Judicirio do Ministrio da Justia em parceria
com o Programa das Naes Unidas para
o Desenvolvimento PNUD.
A participao do Ministrio da Justia na aprovao da EC 45/2004, que,
entre outras reformas no sistema judicirio nacional, criou o Incidente de Deslocamento de Competncia (IDC), nome oficial
do nosso objeto de pesquisa, d a medida da prioridade do tema para o Estado
brasileiro. Ao abrir a possibilidade de federalizao de casos de graves violaes
de direitos humanos, uma demanda antiga
de alguns movimentos sociais, a reforma
do Judicirio suscitou expectativas em relao justia brasileira e a proteo dos
direitos humanos.
Com todas as questes doutrinrias
e tcnicas que mobiliza, o IDC tambm
apresenta um forte vis poltico, e era de
se esperar que tivesse seus sentidos e
possibilidades de aplicao debatidos e
disputados no plano terico e prtico.
Atores da sociedade civil atuantes
nas causas de direitos humanos tm entendimentos que parecem no coincidir
com aqueles dos operadores de justia
envolvidos, haja vista a pequena quantidade de processos de IDC instaurados pelo
procurador-geral da Repblica quando
comparado com o nmero de solicitaes
que chegam at o mesmo.

Enquanto operadores cautelosos parecem privilegiar a excepcionalidade do

objeto, no campo da poltica institucional, legisladores tomam iniciativas que
parecem ter como objetivo tornar o IDC
um instrumento mais acessvel e mais frequente no tratamento das questes de direitos humanos no Brasil.
Nesse sentido, passados quase dez
anos desde sua implementao no ordenamento jurdico brasileiro, sistematizar o
debate, compreender o contexto e os condicionantes que cercam a aplicao do artigo 109, pargrafo 5, da Constituio Federal de fundamental importncia para
avaliar suas reais possibilidades na garantia dos direitos humanos no pas.
Como em qualquer pesquisa, escolhas de recorte do objeto foram feitas
afastando da anlise questes to importantes quanto aquelas desenvolvidas neste projeto. Optamos por privilegiar o IDC
a partir do momento que este entra oficialmente no sistema de justia, ou seja,
a partir do gabinete do procurador-geral
da Repblica, que o titular exclusivo da
ao, e acompanhar os casos at o desfecho no Superior Tribunal de Justia.
Como este um dos primeiros estudos seno o primeiro de abordagem
emprica sobre o tema, essa escolha pareceu ser a mais produtiva, pois dentro
desse recorte que o objeto da pesquisa se
delineia mais claramente.
Desse modo, a atuao da sociedade
civil organizada em torno do tema de direitos humanos e os demais agentes que
se envolvem com o IDC e que no fazem
parte dessas duas instituies PGR e STJ
foi abordada de forma apenas superfi-

cial. Mesmo a atuao da sociedade civil

na aprovao da reforma constitucional
45/2004 foi pouco tematizada.
A opo por observar o objeto principalmente no seu lugar institucional um
ponto de partida para compreend-lo e
pesquisas futuras podero preencher as
lacunas deixadas aqui.
Mesmo com todas as renncias, acreditamos que a escolha foi oportuna, pois
nos permitiu formular um modelo explicativo que destaca os principais elementos, formais e no formais, que atuam para
selecionar certos casos que, por suas caractersticas especiais, tero sua jurisdio
deslocada da esfera da justia estadual
para a federal.
A partir do nosso modelo, as disputas poltico-institucionais se mostraram
bastante importantes como fatores de seleo em relao ao que passvel ou no
de federalizao, tanto nas escolhas estratgicas do procurador-geral da Repblica
como na anlise feita pelo STJ.
Que uma corte tome decises a partir
de critrios tcnico-jurdicos e extrajurdicos parece ser um fenmeno inescapvel,
que no exclusivo dos julgamentos de
IDC, nem da justia no Brasil. Mas no caso
do Incidente de Deslocamento de Competncia talvez seja necessrio refletir o
quanto as disputas poltico-institucionais
podem estar eclipsando a proteo dos
indivduos contra as graves violaes de
direitos humanos.
Os encaminhamentos e trmites que
acontecem depois que os casos so federalizados no foram objeto da nossa pesquisa, ainda que seja este aspecto fundamental para compreender o impacto e a
efetividade da federalizao das graves
violaes de direitos humanos.
10

Entretanto, talvez seja preciso um

lapso de tempo maior para realizar esse
tipo de estudo, dado que at hoje apenas
dois casos foram federalizados.
Esta pesquisa foi viabilizada pela
colaborao de muitas pessoas que contriburam desde a coleta dos dados e sua
interpretao, no financiamento e nas entrevistas concedidas.
Duas pessoas foram especialmente
importantes e generosas. Uma delas foi o
procurador da Repblica Ubiratan Cazetta,
coordenador da Assessoria Jurdica de Tutela Coletiva, que imediatamente incorporou uma atitude de plena transparncia e
colaborao com a pesquisa, facilitando
o acesso a documentos, participando de
duas mesas de debate e at mesmo intermediando o contato com outros interlocutores. No seu gabinete, tambm gostaramos de agradecer Giane Figueiredo e
Silvia Amaral.
Outra pessoa fundamental nesse processo foi a coordenadora de Pesquisa da
Secretaria de Reforma do Judicirio, Olvia Alves Gomes Pessoa, que atenciosa e
pacientemente nos forneceu orientaes,
documentos e realizou pontes imprescindveis com os rgos do sistema de justia.
Agradecemos a colaborao de todas as pessoas entrevistadas que generosamente cederam seu tempo e ateno.
Tambm agradecemos aos secretrios de Reforma do Judicirio, Flvio
Crocce Caetano e Estrellamaris Postal,
que no raro se envolveram pessoalmente
nas relaes institucionais que nos permitiram acesso rpido a alguns atores e instituies.
Em So Paulo, agradecemos aos procuradores da Repblica Andr de Carvalho

Ramos, Denise Abade, Robrio Nunes e

Repblica; Mariana Pimentel Fischer Pa-

Walter Claudius Rothenburg, que tambm

checo, doutora em filosofia do direito pela

forneceram acesso aos documentos no

UFPE; Sergio Brito, da Advocacia Geral da

sigilosos, e agradecemos tambm toda a

Unio; e Luseni Aquino, do IPEA.

ajuda dos servidores de cada gabinete.

Agradecemos tambm nossa con-

Durante a pesquisa foram realizadas

sultora profa. dra. Mariana Possas (UFBA),

quatro mesas de debates, nas quais pu-

sempre disponvel para discutir desde

demos contar com a participao e/ou

questes

co-organizao das seguintes pessoas e

mtodo at as questes mais prosaicas do

instituies: Marta Machado, Maira Macha-

dia a dia dos pesquisadores.

do, Eloisa Almeida e Oscar Vilhena, da Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas; Jefferson Nascimento, Flvio Siqueira
e Rafael Custdio, da Conectas Direitos
Humanos; Ins Virginia Prado Soares, procuradora da Repblica no Estado de So

filosfico-epistemolgicas

do

Em Belo Horizonte, agradecemos

o apoio do advogado Miguel Marzinetti,
que realizou uma das entrevistas, para a
qual no foi possvel deslocar membros da
equipe.

Paulo; Juliana Cardoso Benedetti, chefe

Agradecemos aos companheiros da

da assessoria internacional da Secretaria

ANDHEP, Cristina Fernandes, Carlos Boz-

de Direitos Humanos da Presidncia da

za e Vitor Blotta.

11

SUMRIO-EXECUTIVO
O Incidente de Deslocamento de
Competncia (IDC) um instrumento
criado na reforma constitucional 45/2004
que ficou conhecida como Reforma do
Judicirio. O dispositivo permite que o
Procurador-Geral da Repblica requeira
deslocamento de competncia da justia
estadual para a justia federal, quando
houver uma grave violao de direitos
humanos. O texto constitucional define
essa possibilidade da seguinte maneira:
Art. 109. Aos juzes federais compete
processar e julgar:
V-A as causas relativas a direitos
humanos a que se refere o 5
deste artigo
5 Nas hipteses de grave violao
de direitos humanos, o ProcuradorGeral da Repblica, com a finalidade
de assegurar o cumprimento de
obrigaes decorrentes de tratados
internacionais de direitos humanos
dos quais o Brasil seja parte, poder
suscitar, perante o Superior Tribunal
de Justia, em qualquer fase do
inqurito ou processo, incidente de
deslocamento de competncia para
a Justia Federal.

At hoje houve quatro solicitaes

de deslocamento de competncia junto
ao Superior Tribunal de Justia (STJ) por
parte do Procurador-Geral da Repblica
(PGR). Uma primeira leitura dos autos dos
processos que tramitaram ou tramitam no
STJ, apontar que foram trs os principais
pontos que fundamentaram os pedidos
e considerados para deferir ou indeferir
o pedido do PGR: a) a causa de pedir: a
hiptese de grave violao dos direitos

12

humanos; b) o interesse da Unio no

cumprimento de obrigaes decorrentes
de tratados internacionais de direitos
humanos e c) a avaliao do interesse ou
capacidade das instituies do sistema de
segurana pblica e justia do Estado em
tela. Os dois primeiros esto explcitos no
texto constitucional e o terceiro (critrio
jurisprudencial) seria uma consequncia
lgica dos dois primeiros ou um expediente
para evitar a possibilidade de um uso
excessivo do IDC.
A hiptese inicial de trabalho
assumiu que as discusses nos autos
representariam os fatores decisivos para o
pedido do PGR, bem como para a deciso
dos ministros do STJ. Os argumentos pr e
contra a federalizao de grave violao de
direitos humanos contidos nos autos foram
divididos conforme diziam respeito a cada
um dos requisitos do IDC. Foram realizadas
entrevistas com operadores do sistema de
justia federal e atores da sociedade civil
tambm abordando os trs requisitos.
Conforme o trabalho de campo evoluiu,
a hiptese foi totalmente reformulada
e desdobrada. Apresentamos a seguir
cada uma das hipteses e as principais
evidncias coletadas na pesquisa em favor
de cada uma delas.
H1: A deciso de federalizar ou no
um caso no STJ no est sendo tomada
com base na avaliao do que uma
grave violao de direitos humanos, nem
no risco de descumprimento de tratados
internacionais de direitos humanos e
tampouco pela avaliao da capacidade
ou incapacidade das instituies estaduais
competentes oferecerem uma resposta
jurdica eficaz ao caso.

Muitos ministros adotaram em

seus votos uma interpretao bastante
abrangente de grave violao de direitos
humanos que acaba por neutralizar o
qualificativo grave e no distinguir entre
casos;
- Os ministros em entrevista e em
seus votos manifestaram a dificuldade
em definir o que uma grave violao de
direitos humanos;
- Ao se comparar os IDCs 1 e 2,
vemos que a incapacidade dos estados
suscitados foi aferida de forma diferente.
No IDC 1 elementos histricos, precedentes
e contextuais da incapacidade do estado
em lidar com a grave violao de direitos
humanos foram considerados irrelevantes

e apenas a investigao e processamento

do caso especfico o assassinato de
Dorothy Stang , foram levados em conta.
Considerado que o caso estava tendo
andamento, a federalizao foi indeferida.
No IDC 2, tambm assassinato de um
defensor de direitos humanos, os ministros
argumentaram que j havia andamento do
caso, cinco indiciados e que o magistrado
e promotor responsveis haviam agido a
contento. Mesmo assim, foi considerado
para a deciso por federalizar o caso o
histrico de insucesso das autoridades
estaduais em lidar com crimes cometidos
por grupos de extermnio, levando em conta
o contexto e as condies mais gerais que
permearam o crime.

Houve resposta
satisfatria ao crime
especfico

O contexto, precedente e
histrico de GVDH foi levado
em considerao na deciso
de federalizar?

Deferido

IDC-1

SIM

NO

NO

IDC-2

SIM

SIM

SIM

H2: O fator de maior importncia para

explicar as decises no STJ a disputa
poltico- institucional entre as instituies
do sistema de justia federal e o sistema
de justia estadual
- Durante o processo de tramitao
da reforma constitucional houve intensa
mobilizao de membros do ministrio
pblico estadual contra o IDC;

- Uma vez aprovado o IDC, duas Aes

Diretas de Inconstitucionalidade foram
interpostas no STF contra o dispositivo,
por associaes de magistrados.
- O resultado do julgamento do
IDC tende a coincidir com a posio das
instituies do sistema de justia do estado
suscitado.

Posio do MP e/ou TJ

Resultado do pedido de IDC

IDC-1

Contra

Indeferido

IDC-2

A favor

Deferido

IDC-3

Contra

Aguardando julgamento

IDC-4

A favor

Deferido

13

- H nos autos manifestaes de

ministros que se disseram receosos em
relao ao IDC, que representaria, para eles,
uma desconfiana ou preconceito contra
os sistemas de justia estadual.
- Alguns ministros que votam contra
o IDC manifestam uma preocupao com a
quebra do pacto federativo. O argumento
de que se o IDC no for usado de forma
extremamente excepcional e cuidadosa,
haver a quebra do pacto. Nos mesmos
votos, esses ministros recomendam a
aplicao da Lei n 10.446, de 8/5/2002
que permite polcia federal proceder a
investigao de certas infraes penais,
entre elas aquelas relativas a violao a
direitos humanos. Ou seja, a preocupao
com o pacto federativo no se coloca
quando a instituio em questo a polcia,
mas apenas relativamente ao Ministrio
Pblico e Judicirio.
H3: Um julgamento no STJ tem
influncia sobre as escolhas subsequentes
do PGR dos casos que sero levados
como pedidos de deslocamento de
competncia.
- Alguns membros do Ministrio
Pblico Federal, sendo um deles um exProcurador-Geral da Repblica, consideram
que os membros do STJ podem ser
particularmente sensveis em relao s
presses dos rgos estaduais na hora
de decidir pela competncia do caso no
IDC. Consideram que alguns estados so
politicamente mais poderosos e que o PGR
acaba levando em conta esse aspecto para
propor uma ao do IDC.
- Dentro da PGR, o IDC-5, solicitado
pelo MP do estado de Pernambuco, no
passou pelo trmite regular e foi colocado
na frente de outros casos h muito mais
tempo no gabinete do PGR e que viriam a
ter parecer favorvel para federalizao.

14

Que esse caso tenha sido escolhido parece

ser uma evidncia de que o PGR pretendia
formar jurisprudncia favorvel ao IDC,
como uma escolha estratgica.
A anlise conjunta das evidncias
empricas releva que so disputas que se
do fora do universo tcnico-jurdico - e
que geralmente no constam nos autos
o elemento definidor do uso do IDC
at o momento dessa pesquisa. Pode-se
deduzir que so os conflitos por interesse
entre Unio e estados, entre os diversos
sistemas de justia dessas esferas e os
agentes que nelas atuam, os fatores que
operam decisivamente no processo de
deslocamento de competncia.
A relao entre os interesses
corporativistas dos grupos profissionais
que compe os sistemas de justia e
a performance desse mesmo sistema
apresenta-se, dessa maneira, como uma
questo chave dentro do debate sobre a
proteo dos direitos humanos no Brasil,
sobre quais so os obstculos e desafios.
Pretendeu-se aqui demonstrar como essa
relao opera num instrumento jurdico
especfico, o IDC. Porm, certo que no
uma questo restrita a esse dispositivo.
Mais pesquisas que joguem luz sobre
essa temtica so imprescindveis para a
ampliao do debate pblico a respeito do
papel do sistema de justia na garantia dos
direitos humanos no Brasil.
Para concluir, esta pesquisa permitiu
a proposio de algumas recomendaes
para o aprimoramento do IDC. So elas:
1) O esforo institucional da PGR
iniciado ainda que tardiamente em
setembro de 2013 e a criao de um
procedimento especfico para o IDC
(Procedimento Preparatrio para Incidente
de Deslocamento de Competncia) so
evidncias da ateno e do zelo que a

PGR est dispensando questo da grave

violao de direitos humanos. Semelhante
esforo institucional deve ser mantido e
aprimorado. Um dilogo constante com os
mais diversos agentes da sociedade civil,
bem como com a Secretaria de Direitos
Humanos da Presidncia da Repblica e o
Departamento de Direitos humanos e Temas
Sociais do Ministrio das Relaes Exteriores,
mais do que recomendvel. Tambm de
crucial importncia o estabelecimento de
um dilogo institucional com os rgos do
sistema interamericano de direitos humanos
cuja competncia foi reconhecida pelo Brasil,
vale dizer: Comisso e Corte Interamericana
de Direitos Humanos;
2) De modo contrrio, a inexistncia
de um procedimento especfico para
o encaminhamento dos pedidos de
IDC encaminhados pela PGR ao STJ
ilustrativo da ausncia de um entendimento
adequado do significado do conceito de
grave violao de direitos humanos, bem
como das obrigaes do Estado brasileiro
em face de um acontecimento como esse.
Um esforo institucional por parte do STJ
absolutamente imprescindvel para que o
Estado brasileiro como um todo seja capaz
de oferecer um remdio judicial efetivo e
eficaz capaz de impedir a continuidade das
graves violaes aos direitos humanos;
3) Pelo fato de a SRJ ter se constitudo,
a mesma poca do IDC, essa instituio tem
um papel de relevncia, podendo incentivar,
de comum acordo com a PGR, um dilogo
com as demais instncias do Estado
brasileiro, bem como com os agentes da
sociedade civil brasileira e internacional que
atuam na promoo e proteo dos direitos

humanos. O CEJUS pode ser o responsvel

pela divulgao de material didtico capaz
de ampliar a compreenso do conceito de
grave violao de direitos humanos, alm
de estimular a disseminao de obras de
referncia dedicadas ao tema;
4) importante para o Legislativo e
sociedade civil, ao debaterem a ampliao
dos agentes que podem solicitar o IDC
junto ao STJ, levar em conta a capacidade
de instruo dos casos. Se por um lado os
entrevistados apontaram que a ampliao
dessa prerrogativa pode ser positiva e
a pesquisa demonstrou que a PGR um
gargalo importante, talvez excessivo, no
processo de instaurao e julgamento do
IDC , outros apontaram a maior facilidade
que algumas instituies tm para instruir
os casos quando comparadas a outras.
Se at mesmo ao PGR eventualmente so
ignorados pedidos de informao junto a
instituies estaduais, essa situao pode
se agravar com outros agentes. preciso
que as vantagens e desvantagens de se
ampliar o nmero de agentes competentes
para ajuizar ao de IDC junto ao STJ sejam
debatidas com profundidade.
Temos a expectativa de ter contribudo
para o avano, terico e no plano prtico,
da proteo dos direitos humanos no
Brasil e com o desejo de ver este trabalho
subsidiando importantes e srias reflexes
acerca dos desafios que ainda envolvem o
IDC, mas principalmente acerca do papel
de cada agente do estado responsvel
pela aplicao da lei e, portanto, pela
observncia das obrigaes assumidas
pelo Estado brasileiro.

15

1. Consideraes sobre o mtodo

Esta pesquisa buscou compreender
como a o sistema de justia brasileiro tem
lidado com os casos de deslocamento de
competncia. Pretendemos empreender
uma anlise sobre quais so os aspectos
determinantes ao longo do que chamaremos aqui de processo de instaurao e julgamento do IDC, um processo de seleo
de casos que pode ou no culminar na federalizao de uma grave violao de direitos humanos. Esse processo composto
por diversas fases, sendo que em cada uma
delas o que relevante para os agentes que
a compem muda de acordo com a posio desses no campo social. Por que uma
tentativa de federalizao obteve sucesso?
Por que foi rejeitada? Por fim, por que uma
determinada tentativa de federalizao sequer chegou a entrar formalmente no sistema? Essas so as questes norteadoras
dessa investigao.
Com a construo de um modelo explicativo para o processo de instaurao e
julgamento do IDC (que no se pretende
nico, tampouco pretende esgotar todas
as possibilidades ao redor desse tema complexo) queremos evidenciar as questes e
tenses polticas subjacentes tomada
de deciso sobre a federalizao, realizadas por meio da disputa por competncia
diante de casos envolvendo grave violao de direitos humanos. Queremos reunir elementos sobre como os sistemas de
justia tem reagido a tais tenses, no que
toca especificamente o IDC. A partir daqui,
nos referiremos a sistemas de justia, no
plural, pois a suposta diviso entre judici-

rio federal e os muitos judicirios estaduais, segundo as concluses dessa pesquisa,

parece operar de forma mais forte do que
sugeriria a mera distribuio constitucional
de competncias.
Para atingir esse objetivo, pretendeuse, especificamente, acessar qual a compreenso sobre os critrios fundamentais
para o deslocamento mobilizada pelas
instituies do sistema de justia e por
seus agentes.
Para os nossos propsitos, a abordagem qualitativa se apresentou quase automaticamente, por dois motivos fundamentais. O primeiro deles que, at onde
tivemos acesso, no h pesquisa emprica
sobre o IDC at o presente momento. H
uma quantidade razovel de anlises jurdicas a respeito dele, sendo o mais consistente o estudo de Ubiratan Cazetta1, mas
no encontramos estudo que se debruasse sobre os casos e agentes de forma
sistemtica para produzir anlises que se
pretendessem explicativas. Desse modo
uma abordagem qualitativa parece mais
adequada para captar aspectos relevantes
sobre esse objeto to pouco conhecido. O
segundo motivo se deve imposio deste mtodo pelo pequeno nmero de casos
existentes e o pequeno nmero de atores
envolvidos.
Foi realizada ento uma pesquisa
qualitativa a partir, principalmente, dos
autos dos incidentes de deslocamento de
competncia e de entrevistas, cujo objetivo foi acessar as percepes de atores que

CAZZETA, Ubiratan. Direitos Humanos e Federalismo o Incidente de Deslocamento de Competncia. So Paulo: Editora
Atlas, 2009, 244 pginas.

16

tiveram experincias diretas com o IDC.

Percepes tanto sobre como se deu tal
experincia, como a respeito da eficcia da
federalizao, dos acertos e das falhas de
seu marco legal e formas possveis de aprimor-lo. Complementarmente foram realizadas mesas de debate e a reconstruo
de dois casos emblemticos submetidos
esfera federal em suas etapas e marcos relevantes com o fim de auxiliar o estudo das
determinantes do processo de instaurao
e julgamento do IDC.
O resultado dessa combinao de
tcnicas permitiu jogar luz sobre o que
procurador-geral da Repblica e o Ministrio Pblico Federal consideram relevante
para promover um pedido de federalizao, quais os elementos motivadores das
decises por federalizar ou no proferidas
pelo STJ at o momento e sobre o que
levado em considerao pelos agentes, sociedade civil e outros, para instar a Procuradoria Geral da Repblica a mover um incidente de deslocamento de competncia.
Da deriva o modelo explicativo.
At a concluso dessa pesquisa, quatro eram os incidentes de deslocamento
de competncia existentes os IDC 1/PA
(Dorothy Stang), IDC 2/PE e PB (Manoel Mattos), IDC 3/GO (referente a mais de
40 casos que envolvem execues sumrias, desaparecimentos e tortura) e o IDC
5/PE (Thiago Farias). Apesar de o ltimo
desses casos ser denominado IDC 5, foram
apenas 4 casos efetivamente iniciados pelo
procurador-geral da Repblica. O IDC-4 foi
suscitado por um particular, em decorrncia de atos administrativos praticados no
mbito do Tribunal de Contas do Estado
de Pernambuco, que culminaram com sua
aposentadoria por invalidez permanente e
foi arquivado definitivamente pelo ministro
relator, j que competncia exclusiva do
procurador-geral da Repblica iniciar um

incidente de deslocamento. A instaurao

de IDC nesse caso foi, provavelmente, um
equvoco do STJ.
A seguir, exporemos detalhadamente as fontes utilizadas e qual o tratamento
dado a cada uma delas.
1.1. Anlise dos autos do IDC:
A anlise documental empreendida nessa pesquisa teve por base os autos
processuais dos quatro incidentes de deslocamento de competncia. Como se ver
a seguir, so analisados extensamente apenas os autos dos IDCs 1, 2 e 3, pois o IDC 5
tramitou em segredo de justia, razo pela
qual tivemos acesso apenas deciso final
do STJ, sem contudo poder acessar mais
profundamente os debates realizados em
torno do caso.
Os autos dos processos envolvendo
incidentes de deslocamento de competncia foram disponibilizados integralmente
para esta pesquisa pelo Superior Tribunal
de Justia (IDCs 1 e 2) e Procuradoria Geral
da Repblica (IDC 3). Ao todo, os 3 IDCs
analisados consistiam em alguns milhares
de pginas, compostos por documentos
de diversas origens e naturezas. Optou-se,
para possibilitar a pesquisa, pelo tratamento e anlise dos documentos que diziam
respeito diretamente discusso de federalizar ou no o caso, tais como manifestaes do PGR, dos tribunais de justia e dos
ministrios pblicos estaduais, ONGs e uma
infinidade de agentes interessados. Nesse
sentido, no foram analisadas informaes
relativas tramitao dos processos na esfera estadual que estavam anexadas nos
autos dos IDCs. Analisar esses documentos
extrapolaria os limites e possibilidades dessa pesquisa.
Uma vez selecionados os documentos pertinentes, esses foram lidos integral-

17

mente e foi construdo um banco para o ordenamento dos dados, o que chamamos de
grades de anlise, para cada um dos IDCs.
O interesse dessa pesquisa, no que diz respeito aos autos, recaiu na forma como argumentos relacionados aos trs critrios
fundamentais de admissibilidade do IDC
foram operacionalizados pelos agentes quais so os argumentos apresentados,
como so encadeados e quais suas consequncias a fim de acessar suas interpretaes e compreender quais so os elementos que melhor explicam os desfechos dos
casos discutidos.

A preparao dos dados atravs da

construo de grades de anlise observou principalmente os critrios formais de
admissibilidade, a saber: i) a hiptese de
grave violao de direitos humanos, ii) a
necessidade de cumprir com obrigaes
firmadas em tratados internacionais e iii)
a aferio da incapacidade2 do ente federativo em proceder com investigao,
processar e julgar os perpetradores. Foram
extrados, portanto, o argumento jurdico
sobre cada um dos critrios, a qual IDC se
refere, quem proferiu, em qual data, onde
se localiza, como exemplificado a seguir:

Tabela 1 Exemplo de Grade de Anlise

Critrio

Caso

IDC 3
Incapacidade
das autoridades
locais

Documento

Citao

Quem

Data

Manifestao
final do IDC 3

Embora inegvel a ofensa

razovel durao do
processo (especialmente
em razo da demora entre
a data do fato e a oferta
da denncia), entende-se
no haver motivos para
deslocamento de ao
penal que j ultrapassou a
fase de instruo, estando
pendente, apenas, de
deciso.

Rodrigo Janot
Monteiro
de Barros,
procurador-geral
da Repblica

22/08/2014

(N 3886/2014
- ASJTC/SAJ/
PGR), Pg.66.

Durante a fase de tratamento dos

dados realizado por vrios pesquisadores
foram realizadas duas rodadas de reviso
coletiva, visando a melhorar a consistncia
da classificao do contedo. Procedeuse ento a redao de textos descritivos
sobre cada um dos aspectos e nessa fase
emergiram os eixos analticos e as hipteses explicativas.
1.2. Jurisprudncia Internacional:
As decises da Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) tambm
foram utilizadas com fonte de informao.

Buscou-se, nesses documentos, a justificativa da admisso pela Comisso de casos

contra o Estado brasileiro, sobretudo observando quais seriam os artigos violados
da Conveno Americana sobre Direitos
Humanos que justificaram cada desfecho.
Ao todo, entre os anos de 2003 e 2013, foram 53 casos admitidos pela CIDH.
1.3. Entrevistas:
As entrevistas se mostraram uma fonte imprescindvel de dados para a compreenso dos caminhos do IDC. Por ser um
campo em construo, formado por expe-

2
Esta pesquisa se referir ao termo incapacidade entre aspas por ser dessa maneira que os agentes se referem a ele tanto
nos autos como nas entrevistas.

18

rincias localizadas e sem uma jurisprudncia nacional ampla, acessar as percepes

dos agentes que mobilizam esse campo
permitiu a elaborao de hipteses sobre
como essa construo tem se dado, quais
suas particularidades e desafios.
A tcnica de entrevista semiestruturada em profundidade pressupe que o
pesquisador conduzir o discurso do entrevistado, mesmo que de forma sutil, sem
limitar os espaos de fala do respondente.
Nessa tcnica, ao mesmo tempo em que o
foco do olhar do pesquisador est dirigido para questes previamente definidas,
possvel ao participante expor suas percepes de maneira mais livre, saindo dos
caminhos pr-definidos pelo roteiro.
O roteiro de entrevista (anexo 1) foi
construdo a partir das questes colocadas
pela literatura e do contato com os IDCs.
Como qualquer pesquisa qualitativa, descobriu-se ao longo de sua execuo temas
e contedos que subjazem o campo e que
no haviam sido previstos anteriormente.
Conforme a pesquisa avanava, elementos
novos, antes completamente ignorados,
foram acrescentados ao roteiro, de forma
que as hipteses de pesquisa pudessem
ser mais bem elaboradas. Assim, o roteiro
no foi exatamente o mesmo para todos
os entrevistados. Para a sua construo,
foi levada em considerao a posio que
o entrevistado ocupava no campo, bem
como em quais casos havia atuado. Questionamentos sobre determinada fase desse
processo ou para determinados casos no
eram pertinentes para todos os entrevistados, por isso o roteiro foi sendo modulado
de acordo com o participante.
A pesquisa hemerogrfica e documental indicou as organizaes e pessoas
que tiveram experincias efetivas com o
deslocamento de competncia. Como so
poucos os casos, esse nmero de agentes

restrito, o que permitiu que contatssemos e convidssemos para a entrevista boa

parte daqueles que estiveram diretamente
envolvidos com o IDC.
Foram realizadas 15 entrevistas com
durao mdia de 2 horas, que foram gravadas e posteriormente transcritas. De forma a representar melhor cada um dos nveis do modelo explicativo aqui proposto,
foram distribudas da seguinte forma:
5 participantes eram membros da
sociedade civil e instituies pblicas responsveis por instar a PGR
a ajuizar um pedido de deslocamento (desses, 4 eram membros
de organizaes da sociedade civil, 1 era defensor pblico);
6 eram membros do Ministrio Pblico Federal (2 ex-ProcuradoresGerais e 4 Procuradores da Repblica);
4 eram magistrados que atuaram
pelo Superior Tribunal de Justia
(2 deles j aposentados).
Estabelecemos como procedimento
enviar previamente, para cada um, o roteiro
de entrevista, de forma que o entrevistado
pudesse se familiarizar com ele. Essa opo possibilita reativar a memria daquele
que sujeito da pesquisa, permitindo inclusive que ele junte todas as informaes que
considerar relevante para sua participao.
Ainda, cada entrevistado recebeu a transcrio de sua entrevista, de forma que lhe
fosse possvel uma segunda oportunidade
de produzir percepes sobre o tema e de
retificar aquilo que achasse necessrio.
A escolha por uma investigao a
partir de entrevistas repleta de desafios,
sobretudo numa pesquisa de curto prazo
como a que se props aqui. Alm da identificao da amostra, os contatos, as expli-

19

caes sobre a pesquisa e a negociao de

disponibilidades para sua realizao exigiram grande investimento de energia da
equipe de pesquisa e dos entrevistados.
No obstante, pudemos contar com a colaborao generosa daqueles que esto representados nessa pesquisa.
A maior parte das entrevistas foi realizada em So Paulo e Braslia, tendo sido
uma delas feita em Belo Horizonte. Para
as demais, optou-se por entrevistas remotas, via teleconferncia, atravs do software Skype. Para empreender as anlises do
vasto material coletado atravs das entrevistas, foi utilizado o software NVIVO verso 10, produzido pela QSR International.
1.4. Reconstruo de casos e
estudo de caso
Como j dito anteriormente, nosso
objeto de pesquisa um fenmeno restrito, com poucos casos a serem analisados.
Desse modo, realizamos a reconstruo de
dois casos para acessar um material emprico robusto. Essas reconstrues constam
desse relatrio e foram fundamentais para
balizar nossa compreenso do IDC. Inicialmente essa parte da pesquisa foi pensada
em termos de estudos de casos, no sentido
forte do termo, como uma metodologia para
formular explicaes do resultado. Com o
decorrer da pesquisa ficou claro que o que
estvamos realizando era uma reconstruo
dos casos.
Por outro lado, tambm ficou claro
que a pesquisa, tomada em sua forma mais
completa, considerando o conjunto dos dados colhidos, descritos e analisados muito
se assemelhava a um estudo de caso. No
modelo explicativo, descrevemos aspectos
dos casos de IDC em cada fase e analisamos
os fatores que nos pareceram mais importantes para os desdobramentos.

20

1.5. Reconstruo histrica

da criao do IDC
Fontes hemerogrficas foram utilizadas para a reconstruo do histrico de
criao do incidente de deslocamento de
competncia. Como o interesse da pesquisa nessa recuperao histrica foi to somente se familiarizar com o campo e identificar os pontos de tenso presentes ao
debate pblico sobre o IDC, o trabalho com
fontes hemerogrficas no foi exaustivo,
nem se pretendeu representativo dos debates realizados ao longo das duas ltimas
dcadas. Dessa forma, ao invs de um levantamento sistemtico, optou-se por buscar notcias e artigos sobre a federalizao
em apenas um peridico, a Folha de So
Paulo, inclusive por uma razo pragmtica:
seus arquivos esto disponveis e so facilmente manipulveis.
1.6. Mesas de debate
Para ajudar a dar sentido aos materiais recolhidos, foi utilizada uma abordagem de abertura da discusso com agentes do campo, realizada em quatro mesas
de debate. Em alguns debates, o grupo de
pesquisa props o tema e enviou algumas
reflexes previamente enquanto em outros
participantes gentilmente fizeram apresentaes prvias ao debate. Sempre que possvel as mesas foram abertas ao pblico,
ampliando ainda mais o espao de interlocuo.
Mesa 01: Realizada na Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas, sobre o
tema O que o massacre do Carandiru nos

conta sobre as graves e generalizadas violaes de direitos humanos?

Mesa 02: Realizada na Conectas Direitos Humanos, sobre o tema O Risco de

responsabilizao internacional do Brasil

decorrente do descumprimento de obriga-

es jurdicas assumidas em tratados internacionais.

Mesa 03: Realizada na Secretaria de
Reforma do Judicirio, no Ministrio da
Justia, sobre o tema O critrio jurispru-

dencial da incapacidade ou omisso das

instituies estaduais para deferir o deslocamento de competncia para graves violaes de direitos humanos.
Mesa 04: Realizada na Escola de Direito da Fundao Getlio Vargas, sobre o
tema Condio de admissibilidade do IDC
atravs da Procuradoria-Geral da Repblica.
1.7. Limitaes da pesquisa
Era o propsito inicial desta pesquisa
realizar uma coleta e anlise que desse conta dos casos de IDC desde a forma como
eles comeam a ser criados no mbito dos
agentes que encaminham pedidos de IDC
ao Procurador-Geral da Repblica. A pesquisa como um todo teve a durao de seis
meses e a equipe priorizou o levantamento
de dados, tratamento e anlise dos IDCs j
instaurados pelo PGR, alm da realizao
de entrevistas. O material que chega PGR

distribudo entre uma assessoria em Braslia e quatro procuradores federais na cidade de So Paulo. Como os dados ficam
dispersos foi necessrio abordar, negociar
e agendar consultas com cada procurador
ou gabinete individualmente. No obstante
a boa vontade dos servidores e procuradores, a equipe conseguiu recolher informaes parciais sobre os casos. Essas informaes so fundamentais para compreender,
no nosso modelo explicativo, o que acontece na fase um do processo de instaurao
do IDC. Com a insuficincia desse material,
a anlise da fase um se tornou muito mais
uma proposta para pesquisa futura do que
a apresentao de resultados consistentes. Ainda assim, ousamos ensaiar algumas
anlises para reflexes posteriores.
Todos os bancos de dados construdos para essa pesquisa foram colocados
disposio da Secretaria de Reforma do
Judicirio do Ministrio da Justia, com a
esperana de que possam contribuir para
pesquisas futuras sobre o deslocamento de
competncia.

21

2. Histrico
do surgimento do Incidente de
Deslocamento de Competncia
A ideia de que graves violaes de
direitos humanos deveriam ser julgadas e
investigadas na esfera federal do sistema
de justia foi gestada desde o incio da dcada de 1990. Em 11 de fevereiro de 1991, o
jurista Miguel Reale Jnior escreveu na seo Tendncias e Debates do jornal Folha
de S. Paulo3 apoiando a proposta de interveno federal no estado do Mato Grosso
solicitada pelo procurador-geral da Repblica em um caso em que trs assaltantes
j rendidos foram torturados, feridos a bala
e, por fim, queimados vivos em pblico por
integrantes da Polcia Militar.
Pouco mais de dez anos depois,
quando a proposta de federalizao como
conhecemos hoje j tramitava no Congresso Nacional, o mesmo Miguel Reale Jnior,
ento como ministro da Justia, apoia novamente a interveno federal, dessa vez
no Esprito Santo. Denncias de corrupo
no executivo e legislativo, envolvimento da
polcia com corrupo e grupos de extermnio levaram a Ordem dos Advogados do
Brasil a solicitar a interveno junto ao Ministrio da Justia.
O pedido foi aprovado pelo Conselho
de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana

(CDDPH), do qual fazia parte o procuradorgeral da Repblica, que decide ento levar
o caso adiante. Argumentando inviabilidade poltica e jurdica, o presidente Fernando Henrique Cardoso convence o procurador-geral Geraldo Brindeiro a desistir da
interveno, anunciando como alternativa
a montagem de uma misso especial envolvendo a polcia federal para atuar naquele estado. A posio do presidente foi
possivelmente o motivo da renncia de Miguel Reale Jnior4.
A dificuldade do sistema de justia local em lidar com certos casos j havia levado o delegado da Polcia Federal Amaury
Galdino a afirmar, na CPI da Pistolagem5,
que o Congresso deveria determinar na reviso constitucional que os crimes de encomenda fossem investigados pela Polcia
Federal, j que, em sua opinio, as polcias
civis dos estados no tinham estrutura para
apur-los6.
A doutrina e especialistas em Direitos Humanos tambm advogavam por um
instrumento semelhante, capaz de inibir as
violaes de direitos humanos no pas: em
1992, Jos Augusto Lindgren Alves7 apontava para a responsabilidade da Unio pe-

REALE JR., M. Tempestade na conscincia. Folha de S. Paulo, Primeiro Caderno (Tendncias e Debates), pg. 3, 11 de fev. 1991.

FREITAS, S. e LIMA, S. Reale Jr. se demite da Justia; FHC anuncia novo ministro. Folha de S. Paulo, Primeiro Caderno, pg.
4, 09 de jul. 2002.

5
ASSEMBLEIA Legislativa de Alagoas decide criar a CPI da Pistolagem. Jornal Primeira Edio, 18 de abril 2012. Poltica,
disponvel em http://primeiraedicao.com.br/noticia/2012/04/18/assembleia-legislativa-decide-criar-a-cpi-da-pistolagem; a
Comisso Parlamentar de Inqurito da Assembleia Legislativa de Alagoas (ALE), conhecida como CPI da Pistolagem,
foi criada para investigar o suposto plano de assassinato envolvendo os deputados estaduais Ccero Ferro (PMN), Dudu
Hollanda (PSD) e Maurcio Tavares (PTB) no estado de Alagoas.
6

Jornal Folha de S. Paulo, edio de 12/03/1993.

LINDGREN ALVES, J.A. Os Direitos Humanos como tema global. In PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e direito constitucional internacional. So Paulo: Saraiva, 2013. 14 ed., rev. e atual.

22

las violaes de direitos humanos e sugeria

que um adjutrio importante talvez fosse
a atribuio s instncias federais de capacidade de atuao dita complementar, em
cooperao com as instncias estaduais.
Tambm no incio da dcada de 1990
ganhava corpo a reforma do Judicirio, caldo engrossado pela expectativa da reviso
constitucional, prevista na carta de 19888.
Ludmila Ribeiro9 defende, em seu texto sobre a reforma do Judicirio e o acesso aos
direitos, que a Emenda 45/2004 parte de
um processo de transformao pelo qual a
justia brasileira passava para se adaptar
s novas demandas sociais de incluso e
acesso justia, j que a histria de consolidao do Poder Judicirio brasileiro teria
sempre sido marcada por uma naturalizao da desigualdade.
Em 30 de abril de 1992, o deputado
Hlio Bicudo (PT-SP) apresentou na Cmara dos Deputados o Projeto de Emenda
Constitucional N 9610, que ficaria conhecido como PEC da reforma do Judicirio.
O texto inicial introduzia modificaes na
carreira dos juzes, na composio de tribunais e outros, mas ainda no tocava o tema
das graves violaes de direitos humanos.
importante lembrar que poca os
debates sobre a Constituio eram bastante intensos, o que pode ser atribudo, pelo
menos em parte, efervescncia democrtica a partir do fim do regime ditatorial e da

promulgao da Constituio Cidad, perodo em que muitas instituies do Estado

brasileiro estavam sendo reformadas.
A dificuldade de processamento de
casos de graves violaes de direitos humanos foi somada a uma tardia percepo
da importncia do Poder Judicirio como
motor de transformao e efetivao dos
direitos garantidos na Constituio de
1988. As decises da magistratura em relao aos direitos sociais propiciaram uma
nova percepo do Judicirio como agente
fundamental da construo de uma ordem
democrtica11, 12.
Dois anos aps a proposta da emenda constitucional ter sido apresentada pela
primeira vez e ser integrada reviso constitucional, o tema da federalizao das graves violaes de direitos humanos entrou
na pauta da reforma.
O ento deputado e relator da reviso, Nelson Jobim (PMDB-RS), fez uma
srie de propostas para o captulo sobre
o Poder Judicirio. Entre elas: a criao
do Conselho Nacional de Justia para fiscalizar e disciplinar administrativamente a
magistratura; a transferncia da justia militar para a justia comum do julgamento
de crimes cometidos por policiais militares;
o combate ao nepotismo no Judicirio e a
indicao de que graves violaes de direitos humanos deveriam ser julgadas pela
Justia Federal13.

Ato das disposies constitucionais transitrias, Art. 3: A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados
da promulgao da Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral.

RIBEIRO, Ludmila. A Emenda Constitucional 45 e a questo do acesso justia. Rev. Direito GV, So Paulo, v.4, n.2, Dec.
2008.Disponvel em: http://migre.me/mXdcZ, p. 469

BRASIL. Cmara dos Deputados. Proposta de Emenda Constituio 96/1992. Disponvel em http://www.camara.gov.br/
proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=14373

10

11
RIBEIRO, Ludmila. A Emenda Constitucional 45 e a questo do acesso justia. Rev. Direito GV. So Paulo, v.4, n.2, Dec.
2008. Disponvel em: http://migre.me/mXdcZ, p. 469. Consultado em novembro de 2014.
12
PAIVA, Grazielle Albuquerque Moura. A reforma do Judicirio no Brasil: o processo poltico de tramitao da emenda 45.
Fortaleza, 2012, p. 52.
13

TREVISAN, C. Proposta de Jobim refora o poder do STF. Folha de S. Paulo, Primeiro Caderno, pg. 6, 04 de abril de 1994.

23

Em 9 de setembro de 1995, uma notcia do jornal Folha de S. Paulo sobre a

criao do Programa Nacional de Direitos
Humanos no governo FHC aponta a transferncia da responsabilidade pela investigao de graves violaes de direitos humanos dos estados para a Unio como uma
das medidas da agenda de Direitos Humanos do governo14. Naquele momento, Nelson Jobim era ministro da Justia de FHC e
sua pasta abrigava a organizao que mais
tarde viria a se tornar a atual Secretaria de
Direitos Humanos.
Em maio de 1996, o Decreto presidencial N 1.904 instituiu o primeiro Programa
Nacional de Direitos Humanos PNDH. No
item intitulado Luta contra a impunidade
est relacionada, entre outras, a seguinte
proposta de ao governamental em curto prazo: Atribuir Justia Federal a competncia para julgar: (a) os crimes praticados em detrimento de bens ou interesses
sob a tutela de rgo federal de proteo
a direitos humanos; (b) as causas civis ou
criminais nas quais o referido rgo ou
procurador-geral da Repblica manifeste
interesse15.
Talvez em funo da demora na tramitao da reforma constitucional, o governo
federal apresentou proposta especfica, a
PEC 368/199616, visando a atribuir competncia Justia Federal para julgar as graves
violaes de Direitos Humanos. A PEC sofreu

14

reao: 25 desembargadores registaram em

ata do plenrio do Tribunal de Justia de
So Paulo repdio PEC 368/96, com o argumento principal de que a federalizao
seria um desrespeito ao pacto federativo17.
No ano seguinte, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos (CIDH)
recomenda ao Brasil a federalizao dos
crimes que envolvam violaes de direitos
humanos baseando-se na dificuldade em
se investigar crimes cometidos por agentes
das foras de segurana estaduais, que por
meio de ameaas, imporiam uma verdadeira lei do silncio:
Transferir a la competencia de la justicia
federal el juzgamiento de los crmenes
que envuelvan violaciones a los derechos
humanos, debiendo el gobierno federal
asumir responsabilidad directa por la
instauracin y debido estmulo procesal
cuando tratan de dichos crmenes18.

Casos de violaes de grande destaque, como a absolvio do comandante da

operao que resultou na morte de trabalhadores sem-terra em Eldorado dos Carajs19 fomentaram o debate e colocaram a
emenda em evidncia.
Em suas verses intermedirias, a
proposta previa que a provocao ao Superior Tribunal de Justia poderia ser feita
no apenas pelo procurador-geral da Repblica, mas tambm por procuradores-

FOLHA de S. Paulo, Primeiro Caderno, pg.5, 09 de set 1995.

BRASIL. Decreto Federal 1.904 de 13 de maio de 1996. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1950-1969/anexo/and1904-96.pdf. Consultado em novembro de 2014.

15

16
BRASIL. Cmara dos Deputados. Proposta de Emenda Constituio 368/1996. Disponvel em http://www.camara.gov.br/
proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=24992
17

LAZZARINI, A. Justia e Direitos Humanos. Folha de S. Paulo, Caderno So Paulo, pg. 2, 20 de jul 1996.

COMISSO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Relatrio sobre o Brasil, 1997. Cap. 3, pargrafo 95, item j. Disponvel em http://cidh.oas.org/countryrep/brazil-port/indice.htm. Consultado em dezembro de 2014.
18

19
CAVALLARO, J. Questo antiga, vontade reiterada. Folha de S. Paulo, Primeiro Caderno (Tendncias e Debates), pg. 3, 29
de ago. 1999; nesse artigo, um dos argumentos do autor a questo do descompasso entre a responsabilizao internacional da Unio e a jurisdio exclusiva dos estados da federao para lidar com os crimes de direitos humanos no sistema
de justia.

24

gerais dos estados, ou ainda pelo Conselho

de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
(CDDPH). Nessa ocasio comeou a ser
discutida a necessidade de condicionar a
federalizao dificuldade das justias estaduais para processar tais violaes em
seus sistemas de justia20.
Durante a tramitao da Emenda
como um todo, o Partido dos Trabalhadores
(PT) e o Partido Social Democrtico Brasileiro (PSDB) discordaram em vrios pontos,
mas no em relao federalizao, ponto
prontamente abraado pelo propositor inicial da emenda, deputado Hlio Bicudo. O
Movimento dos Trabalhadores Rurais SemTerra tambm apoiou a medida no seu 4
Congresso Nacional21.
Aps a mudana na presidncia da
Repblica com a posse do presidente Luiz
Incio Lula da Silva em 2003 retomada a
agenda da reforma do Judicirio de forma
mais contundente do que no governo anterior. O ministro da Justia Mrcio Thomaz
Bastos criou a Secretaria de Reforma do
Judicirio para produzir diagnsticos, recomendaes e apoio s atividades do ministrio no Congresso.
Muito da agenda de reforma foi baseada em um estudo produzido pelo Banco
Mundial, ainda na administrao do PSDB.
Naquele momento a proposta j havia tramitado oito anos na Cmara dos Deputados e dois no Senado, tendo nesta ltima
casa como relator o senador Bernardo Cabral (PFL-AM)22. A criao da Secretaria de

20

Reforma sofreu resistncias, especialmente do presidente do STF, ministro Maurcio

Correa, que tambm rejeitou a possvel visita de um relator da ONU para conhecer a
realidade da justia brasileira.
No final de 2003 a reforma ganha flego novamente e o governo federal decide
que a emenda deveria ser fatiada para que
os pontos que considerava prioritrios pudessem ser aprovados, de modo que o principal deles, a criao do Conselho Nacional
de Justia, acabou por impulsionar, entre
outras propostas, a da federalizao.
A ao do governo no Legislativo era
assessorada pela Secretaria de Reforma do
Judicirio, ento sob comando de Srgio
Renault23. Como qualquer mudana no texto legislativo obrigaria o projeto da PEC a
ser novamente votado em todas as Casas, a
ideia de separar o projeto em dois era tambm uma forma de acelerar o processo de
votao do que era considerado de maior
consenso.
Para jornalistas, o escndalo do Judicirio com a operao Anaconda24 estaria
dando impulso s reformas, diminuindo
as resistncias do Judicirio25. A julgar pelas notcias de jornal pesquisadas sobre a
reforma do Judicirio, a questo da federalizao no suscitava tantas polmicas
quanto aquelas relacionadas ao controle
externo da magistratura e s sumulas vinculantes do STF.
A votao em primeiro turno no Senado da verso da emenda que j contempla-

DIAS, J. Reforma da Justia. Folha de S. Paulo, Primeiro Caderno (Tendncias e Debates), pg. 3, 15 de set. 1999.

21

SILVA, E. MST diversifica temas de luta em congresso. Folha de S. Paulo, Primeiro Caderno, pg. 10, 08 de ago. 2000.

22

DANTAS, I. rgo analisar mudana na Justia. Folha de S. Paulo, Primeiro Caderno, pg. 4, 17 de fev. 2003.

23

FREITAS, S. Reforma da Justia vira prioridade de Lula. Folha de S. Paulo, Primeiro Caderno, pg. 21, 16 de nov. 2003.

24

Investigao da polcia federal que revelou um esquema de venda de sentenas envolvendo policiais e juzes federais.

25

MICHAEL, A. Entrevista com Mrcio Thomaz Bastos. Folha de S. Paulo, Primeiro Caderno, pg. 12, 24 de nov. 2003.

FREITAS, S. E KRAKOVICS, F. Senado aprova reforma com controle externo do Judicirio. Folha de S. Paulo, Primeiro
Caderno, pg. 04, 08 de jul. 2004.

26

25

va o Incidente de Deslocamento de Competncia foi de 62 votos favorveis contra

apenas dois contrrios26.
preciso levar em considerao que
o processo de aprovao da reforma do
Judicirio no se restringiu s discusses
que ocorreram no Poder Legislativo. Grande parte das negociaes teriam sido feitas
pelos interesses corporativos do prprio
Poder Judicirio, que no queriam se ver
prejudicadas pela m reputao decorrente dos escndalos de corrupo que envolviam magistrados.
Quando Nelson Jobim assume a presidncia do STF em 2003 as negociaes
em torno da PEC comeam a andar mais
rpido, por ser declaradamente um projeto
de governo e de interesse do ex-ministro27.
Outra forma de resistncia aprovao
do IDC pode ser vista no texto publicado na
IX Conferncia Nacional de Direitos Humanos, realizada em 2004. O documento final
declara28:
Considerando
Federalizao
os

Direitos

que

dos

proposta
Crimes

Humanos,

de

contra

diante

da

subjetividade e discricionariedade para o

deslocamento da competncia, coloca em
risco a preveno, o controle e o combate
a esse tipo de violncia, traduzindo-se em
fator de incerteza social e insegurana
jurdica, que fragiliza a prpria construo
do

Sistema

Nacional

dos

Direitos

Humanos; considerando que a proposta

de Federalizao dos Crimes contra
os Direitos Humanos desconsidera a
realidade brasileira, notadamente diante

da inexistncia de Varas da Justia

Federal

na

maioria

dos

municpios,

dificultando ainda mais o combate a

esse tipo de violncia. Recomenda: a no
federalizao da apurao e punio das
violaes de direitos humanos, devido ao
distanciamento e dificuldade de acesso
pela populao.

Para alguns ativistas do movimento

de direitos humanos, a presena de promotores na conferncia provocou uma diviso
entre os movimentos da sociedade civil sobre o IDC, j que parte deles se convenceu
com o argumento de que o Ministrio Pblico estadual a organizao mais capacitada para investigar as graves violaes
de direitos humanos e que a federalizao
significaria desconfiana que no deveria
existir para com a instituio29.
Era uma situao bastante peculiar, j
que a investigao federal de crimes contra defensores de direitos humanos e outras
violaes era uma bandeira antiga do movimento.
Em 18 de novembro de 2004 o Senado
fez a votao final e o projeto foi aprovado,
enquanto o ministro Nilmrio Miranda ocupava a Secretaria Especial de Direitos Humanos e o ministro Marcio Thomaz Bastos
ainda estava na pasta da Justia.
A aprovao contou com amplo consenso poltico-partidrio envolvendo no
apenas os dois partidos que se sucedem
na Presidncia da Repblica desde 1995
PSDB e PT mas tambm contando com
apoio de membros de seus principais aliados (PFL/DEM e PMDB respectivamente).

PAIVA, Grazielle Albuquerque Moura. A reforma do judicirio no Brasil: o processo poltico de tramitao da emenda 45.
Fortaleza, 2012, p. 87.

27

Texto completo com recomendaes da IX Conferncia de Direitos Humanos realizada em 2004 disponvel no site do
Ministrio Pblico do estado de So Paulo: http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/cao_civel/acoes_afirmativas/aa_diversos/IX%20Conferencia%20DH.pdf. Consultado em novembro de 2014.

28

29

26

Entrevista com ativista do movimento de direitos humanos para a presente pesquisa, realizada em outubro de 2014.

Algumas pessoas envolvidas no processo de negociao da aprovao da

Emenda Constitucional 45 ressaltaram
que outros lobbies ocuparam mais espao
e mais tempo de negociao do que IDC,
como por exemplo a criao do Conselho
Nacional de Justia e a extino da Justia
do Trabalho que chegou a ser cogitada30.
O IDC teria ficado para um debate jurdico
que ocorreu aps a aprovao da Emenda.
Foi ento que, no mesmo ano de
2005, duas Aes Diretas de Inconstitucionalidade foram interpostas junto ao STF.
Uma pela Associao dos Magistrados Brasileiros (AMB), de nmero 3.48631, em que
pediu a declarao de inconstitucionalidade do Artigo 1 da Emenda 45 por entender que o Incidente de Deslocamento de
Competncia violaria trs principais requisitos de constitucionalidade. O primeiro seria a violao do princpio do juiz natural,
o segundo seria a alta discricionariedade
dada ao procurador-geral da Repblica
para decidir quais casos deveriam ser federalizados e o terceiro foi a utilizao de
termo vago como graves violaes de direitos humanos. A ADI ainda aguarda julgamento do Supremo Tribunal Federal e,
em relao a mesma, houve declarao de
pedido de improcedncia formulado pela
Conectas Direitos Humanos, como amicus
curiae32.
A segunda, de nmero 3.493, foi ajuizada logo em seguida por outra associao

de classe, dessa vez a Associao Nacional

dos Magistrados Estaduais (ANAMAGES).
A partir de 2006, passaram a surgir
projetos de lei e propostas de emendas
constitucionais para especificar casos em
que o IDC pode ser utilizado ou aumentar
o rol de competentes para pedir o deslocamento. O primeiro projeto de lei que
pretende estender o IDC para casos no s
criminais mas tambm cveis, o PL 6.647 de
autoria da Comisso Mista Especial Reforma do Judicirio33.
Em 2007, o projeto de lei 2.684 de autoria do deputado Valtenir Pereira do PSB
do Mato Grosso34 props que casos de graves violaes de direitos humanos causados
pela identificao de trabalho escravo pudessem ser federalizados a pedido do procurador-geral, ou seja, tornou textualmente
explcito que essa uma das possibilidades
em que cabe o pedido de federalizao.
J quanto a propostas de emendas
constitucionais, em 2010 o Senador Vital
do Rgo apresentou um substitutivo ao
Projeto de Emenda Constitucional nmero
15, que determinava que crimes cometidos
contra jornalistas em razo da profisso
deveriam ser apreciados por juzes federais. Na nova proposta, o senador ampliaria o Artigo 109 da Constituio e passariam a ter competncia para propor o IDC
o ministro da Justia, os governadores, os
presidentes de tribunais de Justia, o pro-

30
Alguns entrevistados para a realizao deste trabalho declararam que o debate sobre o IDC no teve destaque no momento de aprovao da EC 45. A tese foi repetida por um membro do Ministrio Pblico Federal, por um ministro do STJ e
tambm por um ativista defensor de direitos humanos.
31
ASSOCIAO DOS MAGISTRADOS BRASILEIROS AMB. STF. Ao Direta de Inconstitucionalidade 3486, de 05 de maio
de 2005. Relator: ministro Dias Toffoli. Atualmente em curso. Disponvel em http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=229322. Consultado em novembro de 2014.
32
Confira: http://www.conectas.org/arquivos/editor/files/ADI%203486%20-%20Resumo%20do%20caso%20-%20STF%20
em%20Foco.pdf. Consultado em dezembro de 2014.

BRASIL. Senado Federal. Projeto de Lei 6647/2006. Disponvel em http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=314950. Consultado em novembro de 2014.

33

34
BRASIL. Cmara dos Deputados. Projeto de Lei 2684/2007. Disponvel em http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/
fichadetramitacao?idProposicao=381975. Consultado em novembro de 2014.

27

curador-geral dos Ministrios Pblicos estaduais e do Distrito Federal, o Conselho

Federal e o conselho seccional da Ordem
dos Advogados do Brasil35.
Outra proposta para aumentar o rol de
pessoas capazes de propor o IDC foi a trazida pela PEC 80, apresentada em 2011 pelo
deputado Pedro Taques, que estenderia o
instrumento a todas as pessoas elencadas
no Artigo 103 da Constituio. Por ltimo,
em 2013, foi proposta a PEC 350, de autoria
do deputado Amauri Teixeira (PT-BA), que
estende ao defensor pblico geral federal,
ao ministro da Justia e ao ministro-chefe
da Secretaria de Direitos Humanos a competncia para tambm propor o deslocamento36.

2.1. Reconstituio dos casos IDC

1 e IDC 2
2.1.1. Incidente de Deslocamento de
Competncia N 1 Caso Dorothy Stang
Data do crime: 12/02/2005
Local: Anapu-PA
Quando PGR encaminhou para
STJ: 04/03/2005
Quando o STJ decidiu: 08/06/2005
(transitado
em
julgado
em
17/10/2005)
Ministro: Arnaldo Esteves Lima, ministro do STJ
Votos STJ: Pelo indeferimento, por
unanimidade
Vtima: Dorothy Stang
Rus: Rayfran das Neves Sales,

Clodoaldo Carlos Batista, Amair

Feijoli da Cunha, Vitalmiro Moura
Bastos e Reginaldo Pereira Galvo.
Suscitante: Claudio Lemos Fonteles, procurador-geral da Repblica
A regio entre os rios Xingu e Tapajs, onde passa a Transamaznica,
marcada por conflitos fundirios entre posseiros, grileiros, fazendeiros, madeireiros
e pistoleiros. Desde a dcada de 1970, no
governo Mdici, h planos para o desenvolvimento econmico da regio amaznica e
sua ocupao. Esses planos tiveram incio
com a construo de duas rodovias, a Transamaznica e a rodovia Cuiab-Santarm,
e com a concesso de terras de Unio para
licitantes, sob a condio de que fossem
transformadas em terras produtivas. Poucas dessas terras foram efetivamente concedidas e, desde l, iniciou-se um processo
de ocupaes, grilagem e venda de terras
pblicas e terras devolutas sobre o qual a
Unio nunca teve total controle.
A regio amaznica rica em recursos
naturais, sobretudo madeira, que at hoje
explorada por empresas madeireiras e por
grileiros, no raro de maneira ilegal. um lucrativo mercado, que, em 2004, movimentou U$3,5 bilhes no pas. Desses, o Par, de
onde so extradas 40% de toda a madeira da Bacia Amaznica, exportou, sozinho,
U$530 milhes no mesmo ano, principalmente para Europa e Estados Unidos. Esse
mercado um dos grandes responsveis
pelo estgio avanado de desmatamento
da Floresta Amaznica. Depois de desmatadas, as reas passam por queimadas e so
vendidas para pecuaristas.
Os conflitos se do entre os interesses

Confira: http://www12.senado.gov.br/jornal/edicoes/2014/09/29/mais-autoridades-poderao-propor-mudanca-de-esferajudicial/imprimir_materia_jornal. Consultado em novembro de 2014.

35

36
BRASIL. Cmara dos Deputados. Proposta de Emenda Constituio 350/2013. http://www.camara.gov.br/proposicoesWeb/fichadetramitacao?idProposicao=599698. Consultado em novembro de 2014.

28

econmicos de exploradores de madeira e

assentados, que tomam parte em planos
federais de reforma agrria e desenvolvimento sustentvel da regio e recebem
terras da Unio para produo agrcola em
pequena escala, baseada na agricultura familiar.
Desde a dcada de 1980, assentados
e movimentos de trabalhadores organizados disputam com fazendeiros pela posse
das terras, disputa essa que, no raro, realizada com expulses, intimidaes, ameaas de morte e homicdios. Os conflitos
so marcados, quando no pela omisso,
pela participao de servidores pblicos,
da polcia e de polticos de vrias esferas
do poder. Segundo dados da Comisso Externa do Senado Federal, que acompanhou
as investigaes do crime contra Dorothy
Stang, desde a dcada de 1990 at 2005,
houve mais de 260 assassinatos na regio
relacionados s lutas por terra. A Comisso
Pastoral da Terra fala em mais de 700, entre outros tantos marcados para morrer.
Pessoas envolvidas:
Dorothy Mae Stang, missionria catlica da Ordem de Notre Dame e educadora
norte-americana, natural de Ohio, Estados
Unidos, trabalhou por mais de 30 anos na
regio amaznica, no estado do Par. Ajudou a fundar a Comisso Pastoral da Terra,
da qual fez parte at sua morte. Trabalhou,
principalmente, com educao popular,
com a organizao de movimentos de trabalhadores rurais e promovendo a agricultura familiar.
Junto aos movimentos organizados da
regio, por muitos anos pleiteou o apoio de
rgos federais, como Ministrio do Meio
Ambiente e Incra, para a criao de projetos
de assentamento sustentveis que garantissem a preservao da floresta amaznica.
Dessa forma, entrou em rota de con-

flito com grileiros, interessados na explorao das riquezas naturais da regio. Tornou
pblica as ameaas de morte feitas contra
si, inclusive em entrevista a um jornal do
Acre, e pediu proteo ao Ministrio Pblico Federal, Magistratura do Par e a parlamentares, sem jamais aceitar ser integrada a programas de proteo a vtimas que
lhe afastariam da sua regio de trabalho.
Por sua militncia, Stang foi assassinada em
2005, aos 73 anos.
Vitalmiro Souza Bastos, conhecido
como Bida, um grileiro da regio de
Anapu, domina um lote sub judice de 3.000
hectares que seria parte de um assentamento do Incra. acusado de explorar
mo de obra escrava e de praticar queimadas e derrubadas ilegais de madeira, pelas
quais j foi inclusive multado pelo Incra, e
de perpetrar abusos contra as famlias assentadas. Vendeu partes dessas terras para
Amair Feijoli da Cunha. Foi indicado como
o mandante do crime contra Stang.
Amair FeijolI da Cunha, conhecido
como Tato, comprou de forma ilegal terras de Vitalmiro Souza Bastos, expulsando
violentamente famlias assentadas e queimando suas casas. acusado de ser intermedirio na contratao de pistoleiros que
assassinaram Stang.
Clodoaldo Carlos Batista, conhecido
como Eduardo, lavrador da Fazendo
do Tato, onde se dedicava ao cultivo de
cacau. Participou da execuo da missionria.
Raifran das Neves Sales, assim como
Clodoaldo, lavrador e era empregado de
Tato em sua fazenda. Confessou que executou Stang.
Reginaldo Pereira Galvo, conhecido
como Tarado, pecuarista e acusado de
oferecer recompensa para quem assassinasse Stang.

29

O homicdio:
Stang foi assassinada no dia 12 de fevereiro de 2005, a 40 km do municpio de
Anapu, Par, numa localidade rural onde
se constitua um Programa de Desenvolvimento Sustentvel (PDS) do Incra.
Ela participava do assentamento de
600 famlias nesse projeto federal e mediava conflitos entre os fazendeiros e ocupantes no assentados de lotes que deveriam
ser destinados reforma agrria. Havia, no
dia anterior, comunicado a Tato que o lote
que este ocupara estava sub judice e sugerido que esse no fizesse qualquer benfeitoria no terreno. O ocupante do lote haveria
reagido agressivamente e proferido ameaas Stang. Acredita-se que esse fato fora
uma das motivaes para o homicdio da religiosa, no dia seguinte.
Os detalhes do crime so conhecidos atravs do testemunho de um agricultor local, apelidado de Maranho, que a
acompanhava no momento. Os executores
abordaram a missionria, trocaram algumas palavras e proferiram a sentena de
morte, dizendo: se a senhora no resolveu
isso at agora, ento no vai resolver mais.
Stang recebeu um tiro no abdome, depois
mais cinco tiros nas costas e na cabea.
Clodoaldo e Rayfran fugiram em direo a fazenda de Tato, pela mata. Todos, incluindo Tato, foram presos preventivamente pela polcia nos dias que se seguiram ao
crime. Bida se entregou no dia 27 de maro
daquele ano, aps negociaes com a polcia e com o Poder Judicirio.
As investigaes foram feitas pela
polcia civil e federal, com apoio da polcia
militar. A notcia do crime teve grande repercusso nacional e internacional e mobilizou agentes da esfera federal de governo,

como a ento ministra do Meio Ambiente,

Marina Silva, que foi pessoalmente ao local
solicitar investigaes.
A tramitao do IDC 1:
Em ofcio datado de 23 de fevereiro
de 2005, portanto 11 dias aps o crime, o
procurador da Repblica no municpio de
Santarm faz um relato sobre o caso para
o procurador-geral. O documento d conta de que imediatamente aps o conhecimento do crime j havia membros do Ministrio Pblico Federal mobilizados para
uma eventual federalizao. Em outro documento, datado de 25 de fevereiro, quatro procuradores da Repblica, membros
do Ministrio Pblico Eleitoral no estado
do Par, enviaram ao procurador-geral da
Repblica, material referente ao caso Irm
Dorothy Stang [...] conforme entendimento
mantido37. Ambos os relatos formaram os
subsdios principais para o pedido de federalizao, datado de 03 de maro, quase
totalmente baseado na questo da omisso e inrcia das autoridades estaduais
em relao ao caso: denncias anteriores
do risco que corria a missionria que haviam sido ignoradas pelas autoridades locais; curso da investigao das polcias estaduais sob suspeita e a figurao de irm
Dorothy como r em processo anterior por
formao de quadrilha o que foi interpretado como intimidao. Na petio de ajuizamento da ao, a caracterizao do caso
como grave violao de direitos humanos
bem como o risco de descumprimento dos
tratados internacionais de direitos humanos foram bastante tmidas.
Trs dias aps o pedido de federalizao, em 7 de maro de 2005, o Ministrio Pblico do Estado do Par denunciou
os investigados pela prtica do crime de

Ministrio Pblico Eleitoral, Procuradoria Regional Eleitoral no Estado do Par. 25/02/2005. Ofcio PR/PA/GA/N
022/2004 [SIC]. e-STJ fls. 12 e 13E

37

30

homicdio qualificado. Como o pedido de

federalizao havia se baseado quase que
exclusivamente na ineficiente atuao do
sistema estadual de justia e segurana pblica, bastante pertinente a hiptese de
que essa abordagem tenha tido impacto
no resultado da ao, indeferida com base
no que o ministro relator, acompanhado
por unanimidade dos demais votantes, percebeu como um andamento satisfatrio do
caso na esfera local.
Enquanto o PGR levou em considerao os precedentes e o contexto do crime
de forma ampla para aferir a suposta omisso, os ministros julgaram o caso apenas
observando o andamento da investigao
daquele nico assassinato.
Durante a tramitao do IDC 1, o Tribunal de Justia, o Ministrio Pblico do Par
e associaes de classe de magistrados e
promotores estaduais atuaram, de forma
enftica, para formar o convencimento do
relator contra a federalizao. O PGR do
caso conta com essas palavras:
...eu sofri uma presso fortssima. No dia
dessa audincia que eu fiz, quase todos
os

procuradores-gerais

dos

estados

foram me ver sustentando e eles diante

de mim na plateia [...]. Eu me lembro bem,
esse um dado importante. Houve uma
coeso de todos os procuradores gerais
de justia contra mim... (PGR 1)

As argumentaes das associaes

de classes atacaram o IDC em sua prpria
existncia, ora negando a legitimidade do
sistema internacional de proteo dos direitos humanos, ao qual o dispositivo constitucional faz referncia como um atentado
soberania nacional, ora atacando o IDC
como ferindo outros dispositivos constitucionais ou ainda questionando a necessidade da existncia do IDC uma vez que
j havia outros dispositivos constitucionais

vigentes, tais como a interveno federal e

o desaforamento do jri.
J os rgos suscitados na ao de
IDC TJ e Procuradoria Geral do Par no
questionaram a validade do sistema internacional de proteo dos direitos humanos, ao contrrio, usaram essa legitimidade
para rechaar a federalizao.
A manifestao do Tribunal de Justia
do Par apresentou uma profuso de argumentos, sendo os principais: a) a falta de tipificao do que seriam graves violaes de
direitos humanos tornaria a aplicao imediata do IDC uma medida inconstitucional,
ferindo o princpio do juiz natural; b) descaracterizao do fato como grave violao
de direitos humanos a partir de uma interpretao bastante restritiva do conceito
(como se fosse um sinnimo de genocdio),
c) que o IDC seria norma de eficcia contida, necessitando de regulamentao complementar para ser aplicada, d) ausncia de
meno expressa do dispositivo especfico
do tratado ou da conveno que teria sido
violado a fim de fundamentar o pedido.
Curiosamente, a pea apresentada pelo TJPA, embora defenda que tenha havido atuao eficaz do sistema de justia local, afirma
categoricamente que este no um requisito para o deslocamento de competncia.
J a argumentao da Procuradoria
Geral do Estado foi em sentido semelhante para ressaltar que no havia previso legal dos crimes sujeitos ao IDC e, da mesma
forma, no havia regras processuais claras
sobre o processamento do IDC. A Procuradoria requereu o indeferimento do pedido
de deslocamento de competncia tanto
pelo aspecto formal como material j que
no houve omisso e o processo estava em
trmite na esfera estadual.
A presso a favor do IDC tambm
houve e foi ampla, com o envolvimento de

31

dezenas de organizaes, sendo as mais

conhecidas a OAB do Par, a ONG Terra
de Direitos, a Comisso Pastoral da Terra, a
Confederao Nacional dos Trabalhadores
na Agricultura (Contag), Central nica dos
Trabalhadores (CUT), a Associao Brasileira de Organizaes No Governamentais
(ABONG). Nos autos tambm h centenas
de cartas de religiosos e religiosas de diversas entidades pedindo o deslocamento de
competncia, bem como de dirigentes de
importantes organizaes internacionais de
defesa dos direitos humanos.
O caso foi julgado rapidamente pelo
STJ que decidiu unanimemente pelo indeferimento do pedido.
Desdobramentos:
Rayfran das Neves Sales, ru confesso, e Clodoaldo Carlos Batista foram condenados a 27 e 17 anos de priso por terem
assassinado a missionria, respectivamente, em dezembro de 2005. Amair Feijoli da
Cunha foi condenado por ser intermedirio
do assassinato, mas teve a pena reduzida
por colaborar com o processo. Em abril de
2006, Amair Feijoli da Cunha foi condenado a 18 anos de recluso. Em maio de 2007,
o fazendeiro Vitalmiro Bastos de Moura foi
condenado a 30 anos de priso enquanto
mandante do assassinato de Dorothy.
Por terem sido condenados a penas
superiores a 20 anos, Rayfran e Vitalmiro
foram submetidos a novos julgamentos.
At hoje, o ltimo teve seu julgamento repetido por 3 vezes em 6 anos.
A condenao de Rayfran foi ratificada em 2008, porm este tentou desvincular Vitalmiro do crime, alegando que sofreu
presses para incrimin-lo. Vitalmiro, em
seu segundo jri, em maio de 2009, foi inocentado. Aps recurso do Ministrio Pblico Estadual, o julgamento foi anulado pelo
Tribunal do Par e um novo jri foi realizado

32

em 2010, condenando-o novamente a uma

pena de 30 anos. O julgamento de 2010,
entretanto, foi anulado pelo Superior Tribunal Federal sob alegao de que o defensor
pblico nomeado no teve tempo suficiente de defender o ru. Em 2013, Vitalmiro foi
mais uma vez condenado e hoje cumpre
pena. Ele est preso h 8 anos.
Alm de Vitalmiro, tambm foi denunciado como mandante do crime o pecuarista Regivaldo Pereira Galvo, prometendo
recompensa para quem matasse a missionria. Foi condenado, em outubro de 2011, a
30 anos de priso, mas recorre em liberdade da deciso para tentar anular o jri.

2.1.2. Incidente de Deslocamento de

Competncia N 2 DF (2009/0121262-6)
homicdio de Manoel Mattos
Data do crime: 24/01/2009
Local: Praia de Aca, no Municpio
de Pitimbu/PB
Quando PGR encaminhou para
STJ: 23/06/2009
Quando o STJ decidiu: 27/10/2010
(transitado
em
julgado
em
09/12/2010)
Ministro: Min. Laurita Vaz, ministra
do STJ
Votos STJ: A relatora ministra Laurita Vaz votou por acolher parcialmente o pedido ministerial e
deferir o deslocamento de competncia para a Justia Federal no
Estado da Paraba. Votaram com a
relatora os Srs. ministros Napoleo
Nunes Maia Filho, Jorge Mussi, Og
Fernandes e Haroldo Rodrigues
(desembargador convocado do
TJ/CE). Vencidos os Srs. ministros
Celso Limongi (desembargador

convocado do TJ/SP) e Honildo

Amaral de Mello Castro (desembargador convocado do TJ/AP).
Vtimas: Manoel Bezerra de Mattos
Neto, Luiz Tom da Silva Filho,
Rus: Flvio Incio Pereira, Claudio
Roberto Borges, Jos Nilson Borges, Jos da Silva Martins, Sergio
Paulo da Silva
Suscitante: Antonio Fernando Barros e Silva de Souza, procuradorgeral da Repblica
A regio fronteiria entre Paraba e
Pernambuco, sobretudo os municpios de
Pedras de Fogo e Itamb, conhecida pela
atuao de grupos de extermnio compostos por particulares e agentes estatais, responsveis pelo homicdio de cerca de 200
pessoas num perodo de 10 anos. Havia denncias sobre este grupo de conhecimento
do Estado desde o ano 2000.
Muitas foram as fontes das denncias:
moradores da regio, ativistas, organizaes da sociedade civil, o Ministrio Pblico de Pernambuco e, inclusive, uma Comisso Parlamentar de Inqurito que, em
2005, investigou a atuao de matadores
no Nordeste38. Essa comisso realizou uma
srie de recomendaes para a ao de variados rgos estaduais e federais, porm,
a despeito delas, o Estado se manteve inerte na investigao e represso dos grupos
de extermnio.
Pessoas envolvidas:
Manoel Bezerra de Mattos Neto era
advogado, defensor dos direitos humanos
e vereador de Itamb/PE desde 2000. Denunciava, em meios de comunicao e em
sua atividade parlamentar, a atuao de
justiceiros que se organizavam em grupos

de extermnio nos estados da Paraba e

Pernambuco. Os ataques a Manoel Mattos
ocorriam desde 2002, sendo que organizaes de direitos humanos levaram seu caso
Comisso Interamericana de Direitos Humanos que determinou fossem tomadas
medidas cautelares para proteger a vida
de Manoel Mattos. Em 2004, foi um dos
depoentes da Comisso Parlamentar de Inqurito do Extermnio, da Cmara Federal.
Solicitou proteo do Estado para si e para
sua famlia por inmeras vezes. Em janeiro
de 2009, foi assassinado com 2 tiros.
Luiz Tom da Silva Filho, ex-pistoleiro
que optou por no mais fazer parte de grupos de extermnio, decidiu denunciar e testemunhar contra outros matadores e por isso
sofreu um atentado, morrendo no hospital
em 4 de abril de 2003, com suspeitas de negligncia mdica;
Flavio Manoel da Silva, testemunha da
CPI da Pistolagem e do Narcotrfico da Assembleia Legislativa do Estado da Paraba,
foi assassinado a tiros em Pedra de Fogo,
Paraba, quatro dias aps ter prestado depoimento relatora especial da ONU sobre
Execues Sumrias, Arbitrrias ou Extrajudiciais. Foi assassinado no dia 27 de setembro de 2003.
Maximiano Rodrigues Alves, sofreu
um atentado a bala no municpio de Itamb, Pernambuco, do qual escapou.
Rosemary Souto Maior de Almeida,
promotora de justia, foi uma das ameaadas e est protegida por medidas preventivas.
Flavio Incio Pereira, conhecido por variadas alcunhas, como SOLDADO FLVIO,
CABO FLVIO e SARGENTO FLVIO
Claudio Roberto Borges, servidor p-

38
BRASIL. Cmara dos Deputados. Relatrio final da comisso parlamentar de inqurito do extermnio no Nordeste. Braslia:
Cmara dos Deputados, 2005

33

blico de Pedras de Fogo/PB, apelidado de

CLAUDINHO;

mais tarde preso, acusado de participao

no homicdio de Mattos.

Jos Nilson Borges, com a alcunha de

CABEO;

Em setembro de 2002, diante da inrcia dos rgos de segurana estaduais e

federais, a Comisso Interamericana de Direitos Humanos foi acionada, em conjunto
com a organizao no governamental Justia Global e o deputado Luiz-Couto (PT),
para solicitao de medidas cautelares
para os ameaados por grupos de extermnio na regio, entre eles Mattos, Luiz Tom
da Silva Filho e Rosemary Souto Maior. A
CIDH respondeu prontamente, indicando
que fosse concedida proteo pela Polcia
Federal e que se realizassem investigaes
exaustivas.

Jos da Silva Martins, conhecido pelos cognomes de Z PARAFINA, Z DE

ITAMB, Z ESCRIVO e Z DEZ; e
Sergio Paulo da Silva, vulgarmente
conhecido por SERGIO DA RUA DA PALHA, estava foragido at a concluso desta pesquisa;
Srgio da Rua da Palha e Z Parafina so acusados de serem os autores
materiais do crime, por terem efetuado os
tiros contra o advogado. Sargento Flvio e
Cludio Borges so acusados de serem os
mentores do homicdio. A espingarda calibre 12 usada para matar o advogado foi
entregue dias antes do homicdio a Z
Parafina e pertence a Jos Nilson Borges,
acusado de dar apoio direto ao crime.
O crime:
As ameaas e atentados contra Mattos
se iniciaram anos antes de seu assassinato.
Em outubro de 2001, pistoleiros tentaram
alvej-lo durante uma atividade como parlamentar. Foi registrado boletim de ocorrncia, sem nenhuma providncia. Em novembro do mesmo ano, houve uma tentativa de
interceptar o carro do vereador por homens
armados, porm ele e seu motorista conseguiram fugir.
Esses fatos foram levados ao Conselho
de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana,
do Ministrio de Justia, e proteo foi solicitada. A Polcia Militar de Pernambuco lhes
prestou proteo por algum tempo, porm
esta foi suspensa sem maiores justificativas
e as ameaas se intensificaram.
Em agosto de 2006, o vereador registrou outra denncia de ameaa, dessa vez
contra o soldado PM Flvio Incio, que seria

34

Outras testemunhas da CPI do Extermnio no Nordeste, tambm ameaadas,

foram assassinadas antes de Mattos. Luiz
Tom sofrera um atentado no final de 2002
e morrera no incio de 2003. A despeito do
clamor por proteo e da recomendao da
CIDH, ele nunca foi protegido efetivamente
por sua condio de testemunha. Flavio Manoel, testemunha da Comisso Parlamentar
de Inqurito da Pistolagem e do Narcotrfico da Assembleia Legislativa do Estado da
Paraba, foi morto a tiros em setembro do
mesmo ano, em Pedras de Fogo.
At junho de 2004, a proteo a solicitada pela CIDH a Mattos, sua famlia e outros ameaados no havia sido concedida,
o que s foi ocorrer em outubro do mesmo
ano, aps novo pedido de organizaes da
sociedade civil. A proteo seria novamente suspensa.
O defensor de direitos humanos e exvereador Manoel Mattos foi executado na
noite de 24 de janeiro de 2009, com dois
tiros de espingarda calibre 12, no municpio de Pitimbu, praia de Aca, litoral sul da
Paraba, quando estava h dois anos sem
proteo policial.

A tramitao do IDC 2:
Seis meses aps o assassinato de Manoel Mattos, o PGR suscitou junto ao STJ o
Incidente de Deslocamento de Competncia. Em sua inicial, o PGR pleiteava o deslocamento de competncia para a Justia
Federal da investigao, processamento e
julgamento do homicdio praticado contra
Manoel Mattos e da apurao e represso
ao grupo de extermnio atuante na regio
de divisa entre Pernambuco e Paraba.
sua petio inicial, o PGR juntou alguns documentos que evidenciavam a necessidade de deferimento do pedido de federalizao.
Acompanharam a inicial, (1) pedido do
ento ministro da Justia, Tarso Genro, para
que fosse suscitado o IDC; (2 e 3) ofcios
do governador da Paraba e de Pernambuco, encaminhado ao ministro da Justia, em
que se manifestam favorveis ao processamento do IDC; (4) ofcio que recebera de
organizaes da sociedade civil pleiteando
fosse suscitado o IDC; (5) ofcios enviados
ao PGR pela vtima, em nome da Cmara
Municipal de Itamb/PE, dando conta dos
acontecimentos relacionados ao crimes
de extermnio da regio em questo; (6)
ofcio datado de 2001, enviado pelo Senador Eduardo Suplicy, que denunciava
exatamente a existncia de grupos de extermnio na regio; (7 e 8); ofcio interno,
advindo da subprocuradora-geral da Repblica, procuradora federal dos Direitos do
Cidado, propondo a suscitao do IDC e
encaminhando informaes sobre a CPI
que investigou a ao dos grupos de extermnio em PB e PE; (9) manifestao da
Ordem dos Advogados do Brasil Seo
do Estado de Pernambuco, endereada ao
procurador-geral da Repblica com pedido de deslocamento de competncia para
a investigao e processamento do assas-

sinato de Manoel Mattos; (10) ofcio da

Procuradoria Geral de Justia do Estado
da Paraba - Grupo de Atuao Especial
Contra o Crime Organizado Comisso de
Combate Sonegao Fiscal, em resposta solicitao feita pelo PGR, remetendo
cpia da denncia.
No momento em que foi suscitado o
IDC, alguns rus estavam presos e j haviam sido denunciados. Entretanto, parecia
ser compartilhado pela comunidade dos
defensores de direitos humanos o sentimento de que a investigao e julgamento
do crime cometido contra Manoel Mattos
deveriam ser federalizados.
Manifestam-se nos autos do IDC, favoravelmente ao deslocamento de competncia, o Conselho Estadual de Direitos
Humanos de Pernambuco, Fernando Matos, em nome do Programa de Proteo de
Defensores de Direitos Humanos da Secretaria de Direitos Humanos, Cmara dos Deputados (Comisso de Direitos Humanos e
Minorias), Iriny Lopes, Flavia Piovesan, Dalmo Dallari, Frei Betto e Paulo Vannuchi.
A ministra Laurita Vaz solicita informaes s autoridades estaduais envolvidas no
caso a fim de instruir os autos e coletar informaes capazes de subsidiar seu entendimento.
Em ofcio datado de abril de 2010, o
procurador-geral de Justia da Paraba,
Oswaldo Trigueiro do Valle Filho, presta
informaes ministra Laurita Vaz e reconhece a incapacidade das instituies
locais:
Outrossim, afora este evento [ameaa
sofrida por uma pessoa no contexto dos
grupos de extermnio] somam-se outros,
o que deixa transparecer a ausncia
de estrutura de proteo necessria as
testemunhas do caso, o que redunda em

35

prejuzo ao seu esclarecimento, como

a vtima no seria detentor de cargo ou

tambm tal circunstncia inibe que outras

funo, como tambm no foi morto em

auxiliem na sua elucidao.

defesa das instituies democrticas,

Fatos

esses

deixam

demonstrar

fragilidade estrutural para digesto do

caso pela Justia Estadual, em que pese
os esforos dos atores processuais, posto
que os influxos incidentes nos permitem
divisar a necessidade de que os autos
sejam concatenados em nico juzo.
No podendo ser olvidada a ineficincia da
Polcia Judiciria Estadual no domnio das
tcnicas necessrias ao aprofundamento
das investigaes, diga-se: anlise de
vnculos, poltica de preservao de local de
crime, rastreamento de ativos [...]. Somado
a isso, crucial destacar que os indcios
de

participao

de

agentes

pblicos

alocados nesta regio turvam as tentativas

de aprofundamento, vez que qualquer
tentativa de diligncia nestas localidades
frustrada em razo da no preservao
de sigilo ou de disseminao inadequada
da informao, fruto do amadorismo da
Polcia Judiciria Estadual39.

Noticiada de que fora instaurada ao

penal na esfera estadual, em que quatro
pessoas figuravam como rus, a ministra,
em ateno ao contraditrio e ampla defesa, em janeiro de 2010 determinou que
os rus fossem intimados para se manifestarem sobre o pedido de deslocamento de
competncia.
O advogado de um dos rus manifesta-se nos autos do IDC e alega no ser caso
de deslocamento de competncia, pois, em
seus termos:

para que o processo do seu assassinato

seja processado e julgado na Justia
Federal ele foi morto data mxima venia,
em detrimento de sua pssima conduta
social40.

Neste IDC 2, contrariamente ao que

foi visto no IDC 1, no houve manifestaes
de entidades de classe se opondo federalizao e as prprias autoridades locais
reconheciam sua incapacidade para lidar
com os grupos de extermnio que atuavam
na regio h mais de uma dcada.
No houve debates sobre a natureza
grave da violao de direitos humanos praticada, de forma que PGR, STJ e os interessados que atuaram no caso concordavam
que se trata de grave violao de direitos
humanos.
O julgamento do IDC aconteceu em
outubro de 2010, cerca de 16 meses depois
da apresentao da inicial do PGR.
O pedido ministerial foi parcialmente
acolhido para deferir o deslocamento de
competncia para a Justia Federal no Estado da Paraba apenas da ao penal n.
022.2009.000.127-8.
Votaram com a ministra relatora os ministros Napoleo Nunes Maia Filho, Jorge
Mussi, Og Fernandes e Haroldo Rodrigues e
divergiram deles os ministros Celso Limongi (desembargador convocado do TJ/SP) e
Honildo Amaral de Mello Castro (desembargador convocado do TJ/AP), numa votao
de cinco a dois.

39
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 2 (2009/0121262-6), Ofcio em que presta informaes
Min. Laurita Vaz, Procurador-Geral de Justia da Paraba, Oswaldo Trigueiro do Valle Filho, 26 abril de 2010, e-STJ fl 1615.

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 2 (2009/0121262-6), Ofcio em que presta informaes
Min. Laurita Vaz, Irenaldo Ribeiro dos Santos, advogado de um dos rus no processo 022.2009.000.127-8 (TJ/PB), 05 de
abril de 2010, e-STJ fl 1582.

40

36

Desdobramentos:
Quatro dias aps o crime, no dia 28 de
janeiro de 2009, a Justia Global41 e Dignitatis Assessoria Tcnica Popular42, que
j vinham acompanhando Mattos desde os
pedidos de medidas cautelares para a CIDH,
solicitaram a instaurao de Incidente de
Deslocamento de Competncia. O pedido
foi reforado pelo Ministrio da Justia, pelo
Conselho Estadual de Direitos Humanos de
PE e pelos governadores de Pernambuco e
Paraba.
Em outubro de 2010, o STJ acatou o
deslocamento do caso Mattos, iniciando o
processo de federalizao. O jri do caso
foi marcado apenas para novembro de
2013, no Frum da Justia Federal da Paraba, entretanto, foi adiado por duas vezes.
Na primeira ocasio, o adiamento se deu
pela ausncia de qurum legal de jurados.

Dos dezoito jurados intimados, sete pediram dispensa, por medo de retaliaes. O
segundo adiamento ocorreu por fora de
medida liminar concedida pelo Tribunal Regional Federal da 5 Regio, que determinou a suspenso da sesso, em apreciao
a pedido de desaforamento do julgamento
para outra comarca, apresentado pelo Ministrio Pblico Federal e pelos assistentes
de acusao.
Notcias de jornal indicam que os grupos de matadores continuam a atuar na regio, mesmo com toda a repercusso gerada pelo homicdio de Manoel Mattos.
Como mencionado antes, essa reconstruo dos casos emblemticos, alm
de uma apresentao ao leitor, serviu de
suporte para a anlise sobre o processo de
instaurao do IDC que ser apresentada
na seo a seguir.

41
A Justia Global uma organizao no governamental de direitos humanos que trabalha com a proteo e promoo
dos direitos humanos e o fortalecimento da sociedade civil e da democracia. Nesse sentido, nossas aes visam denunciar
violaes de direitos humanos, incidir nos processos de formulao de polticas pblicas baseadas nos direitos fundamentais, impulsionar o fortalecimento das instituies democrticas, e exigir a garantia de direitos para os excludos e vtimas de
violaes de direitos humanos, disponvel em http://global.org.br/sobre/. Consultado em dezembro de 2014.

A Dignitatis uma organizao da sociedade civil sediada em Joo Pessoa (PB) e descrita da seguinte maneira, em seu
website: A DIGNITATIS - Assessoria Tcnica Popular, organizao civil sem fins lucrativos, pessoa jurdica de direito privado,
tem entre seus objetivos principais prestar assessoria tcnica popular aos movimentos sociais que atuam no campo e na
cidade, assim como facilitar e articular atividades de formao na rea de direitos humanos e cidadania. Disponvel em:
http://dignitatis-assessoria.blogspot.com.br/. Consultado em dezembro de 2014.

42

37

3. O processo de instaurao
e julgamento do IDC
Sobre o Incidente de Deslocamento de Competncia, a literatura, os autos
e o discurso dos agentes giram em torno
de trs elementos centrais: a) a causa de
pedir: a hiptese de grave violao dos
direitos humanos; b) o interesse da Unio
no cumprimento de obrigaes decorrentes de tratados internacionais de direitos
humanos e c) o critrio jurisprudencial da
incapacidade do ente federativo de processar adequadamente os casos com grave
violao.
em torno desses elementos que os
documentos e discursos oficiais se concentram. Porm, os critrios abertamente
discutidos operam com maior ou menor
fora em etapas diferentes do processo
de instaurao ou julgamento do IDC, que
contm em si outros elementos, pouco
mencionados, mas tambm ativos em seu
desdobramento.
Com base na anlise dos dados empricos, foi formulado um modelo explicativo
para dar conta do processamento e seleo dos casos. Como qualquer modelo,
uma representao simplificada da realidade que no esgota a complexidade do IDC.
Nesse modelo, h trs fases principais
no processo de instaurao de um IDC. Na
primeira fase h o encaminhamento de pedidos de IDC Procuradoria Geral da Repblica (PGR).
A segunda fase aquela da tramitao das solicitaes no mbito da PGR,
enquanto na terceira, ocorre o julgamento
dos casos pelo Superior Tribunal de Justia
(STJ).
A opo por apresentar um modelo

38

explicativo baseado nas fases da tramitao permite uma anlise que aborde os
casos que passam ou no passam de um
nvel para outro e assim formular hipteses
explicativas a respeito das condicionantes
que permitem que um caso v adiante e
outro no.
A inteno destacar os elementos
de seleo mais importantes que, como filtros, que selecionam casos em cada uma
das etapas. Cada fase tem caractersticas
especficas, com seus agentes e lgicas de
funcionamento prprias.
Para esse modelo importante destacar como os trs elementos centrais do
IDC a causa de pedir, o cumprimento de
obrigaes decorrentes de tratados internacionais de direitos humanos e a incapacidade distinguem-se mais entre si,
nos documentos e nas falas dos agentes,
conforme se avana em cada fase do processo.

3.1. 1 fase Encaminhamentos de

pedidos de IDC Procuradoria
Geral da Repblica
Essa a fase em que os casos so
construdos. Embora o discurso formal dos
agentes se desenvolva no sentido de afirmar que as graves violaes de direitos
humanos so quase um dado da natureza, que se apresentam de forma evidente,
como alis parece ser comum no discurso
jurdico como um todo, preciso atentar
para uma srie de fatores, especialmente
histricos, sobre como se construiu o campo dos direitos humanos no Brasil e no sistema internacional, sobretudo o Sistema

Interamericano de Proteo aos Direitos

Humanos.
Essas condicionantes histricas explicam, pelo menos parcialmente, o que se
convencionou a chamar de grave violao
de direitos humanos43 (GVDH) e logo, os
casos que so vistos como aptos a ser objeto de IDC.
Tome-se por exemplo os casos admitidos pela Comisso Interamericana de
Direitos Humanos. preciso que os casos
sejam levados at o sistema, mobilizando
agentes locais; mas a prpria existncia
do sistema implica em que os agentes de
direitos humanos se organizem e reorganizem conforme as decises da CIDH so
proferidas.
Nesse sentido, o prprio conceito de
grave violao de direitos humanos vai
sendo construdo e nesse momento que
podemos mostrar o quanto os elementos
hipteses de grave violao de direitos
humanos e as obrigaes decorrentes de
tratados internacionais de direitos humanos dos quais o Brasil seja parte so inseparveis e construdos numa relao de
mutualismo entre atores nacionais e internacionais.
Dos casos 53 casos que foram avaliados pela CIDH, apenas uma deciso no
mencionava os artigos 8 e 25 da Conveno Americana de Direitos Humanos, que
so aqueles referentes ao direito a gozar de
garantias judiciais e de proteo judicial.
possvel que os agentes envolvidos com a
fase 1 do IDC se inspirem nas decises da
CIDH para selecionar os casos que levam
ao PGR como pedidos de IDC.
Sobre o conceito de GVDH, a pesquisa
levantou casos que tramitam internamen-

te na PGR e que ali chegaram levados por

outros agentes. Dos 45 casos acessados
na PGR, 36 envolvem como perpetradores
agentes estatais do sistema de segurana
pblica: desses, 26 casos envolvem a atuao de policiais civis e/ou militares, oito
ocorreram no sistema prisional e dois no
sistema socioeducativo. Em nove casos a
violao teria se dado primordialmente por
parte de particulares.
Aparentemente, os casos encaminhados apontam para uma compreenso
compartilhada de que violncia perpetrada por agentes de segurana e dentro de
estabelecimentos prisionais so centrais
para compreender o que os grupos que
compem essa fase tm entendido como
graves violaes de direitos humanos no
contexto brasileiro.
O fato de haver um tipo de violao
frequentemente comunicada ao PGR no
significa, porm, que essas violaes cometidas por agentes das foras de segurana
correspondam ao universo de violaes de
direitos humanos no Brasil. Elas indicam
apenas que h diversas organizaes cuja
atuao est inserida nesse contexto de
violao, que so sensveis a determinados
tipos de violao.
Podemos dizer que h um preenchimento do contedo de GVDH pela afinidade temtica de atuao das organizaes
da sociedade civil.
A questo da incapacidade enquanto meios ou recursos disponveis pouco
tematizada pelos defensores de direitos
humanos entrevistados. Alis, importante
notar que todos os entrevistados so, sob
sua prpria percepo, de maneira ou outra, militantes de direitos humanos.

43
Para tornar a leitura do texto mais fluda substituiremos a expresso grave violaes a direitos humanos pela abreviatura
GVDH.

39

Para eles, se mostrou mais relevante a

questo da deciso de no se apurar ou punir crimes envolvendo violaes de direitos
humanos pelas autoridades locais, seja ela
motivada pela ausncia de vontade poltica
ou por condies estruturais dos sistemas
de justia e segurana pblica.
Uma das definies de incapacidade
oferecidas pelos entrevistados traduzida
pela ideia de omisso ou inrcia dos rgos
dos sistemas de justia estaduais em lidar
com a violao.
A omisso poderia ter em sua origem
o desinteresse das instituies do sistema
de justia estadual em apurar o crime, processar e punir os responsveis, sobretudo
por esse sistema apresentar-se como parcial.
Essa parcialidade seria definida pelo
contgio de interesses estranhos ao interesse pblico no processo de apurao
de graves violaes de direitos humanos,
interesses esses oriundos sobretudo de
compromissos dos agentes do sistema de
justia com a elite ou oligarquia local (entrevistada 1, fase 1), no raro envolvida com
as violaes quando essas envolvem interesses econmicos, ou por serem os perpetradores membros do prprio estado,
como agentes policiais (entrevistada 1 e
entrevistado 2, fase 1), que poderiam inclusive ameaar testemunhas e autoridades,
instaurando um ambiente de medo a fim de
impossibilitar o julgamento de crimes (entrevistada 1, fase 1).
Na percepo dos nossos entrevistados, a contaminao do sistema de justia
por interesses poltico-econmicos privados foi, desde o princpio, uma das justificativas mais salientes para a criao de um
novo instrumento jurdico para lidar com
graves violaes de direitos humanos.
Em tese e faz-se necessrio inves-

40

tigar se esse argumento se sustenta uma

dcada depois da criao do instrumento
a justia federal teria por caracterstica
maior distncia e menor comprometimento com as foras polticas locais (entrevistado 3, fase 1), o que resultaria em menor
influncia das investigaes e julgamentos
por parte dos interesses dos agentes.
Ainda na temtica da incapacidade,
outra forma de defini-la seria a partir de
um componente estrutural e, possivelmente inescapvel, que condicionaria a impossibilidade do sistema de justia estadual de
oferecer respostas adequadas a violaes
de direitos humanos.
Uma entrevistada aponta que o sistema estruturalmente seletivo (entrevistada 4, fase 1), o que implica em dizer que as
decises sobre em quais casos atuar tm
bases outras que no meramente tcnicas
e jurdicas. O incidente de deslocamento
de competncia estaria, para a entrevistada, sujeito a mesma condio de seletividade do sistema de justia em geral.
Para outro, o sistema de justia organizado para proteger os interesses das
elites, falhando em proteger efetivamente
os direitos dos mais pobres e dos movimentos sociais (entrevistado 3, fase 1).
A questo estrutural ainda colocada sob a perspectiva da organizao
institucional do sistema policial, que ao
mesmo tempo perpetrador de graves violaes e responsvel pelas investigaes.
Segundo essa perspectiva, afirma nosso
entrevistado:
voc consegue uma antecipao de
que aquela situao, ela no vai ter
uma

resposta

do

Estado

adequada,

[...], voc no precisa comprovar a falta

de prestao eu acho que se voc j
antev por algumas razes at. Vou te

dar o exemplo da percia: se eu j sei

se o modelo de percia naquele Estado
vinculado Secretaria de Segurana
Pblica, que possivelmente o autor
da violao ento, eu j de antemo...
consigo prever que aquela prestao no
vai ser suficiente (entrevistado 5, fase 1).

Segundo esse entrevistado, a atuao

do Estado depois de provocado pelo PGR
na fase de instruo do IDC merece destaque e entendida por ele como um critrio
vlido que justificaria a no instaurao do
IDC. Os agentes que atuam nessa fase reconhecem a disputa poltica que h entre
a esfera federal e estadual, mas enxergam
tambm uma certa colaborao entre a
PGR e as instituies locais.
Isso se verifica no caso relatado pelo
entrevistado, no qual ele narrou que em
conversa com um PGR este se mostrou interessado em resolver o problema e indicou
que a federalizao no configura soluo
satisfatria, uma vez que no cessa a ocorrncia de violaes, mas apenas julga violao passada.
O entrevistado entende que a resistncia das esferas locais para a federalizao
pode ter um aspecto positivo caracterizado na tomada de iniciativa das instituies
locais para encaminhar um caso saindo da
situao de inrcia (entrevistado 3, fase 1).
Por um lado temos elementos para
acreditar que na fase 1 h uma certa sintonia entre o que emana do sistema interamericano de proteo dos direitos humanos e
os casos que so enviados ao procuradorgeral da Repblica.
Ao levarem os casos CIDH, os agentes do movimento de direitos humanos so

fundamentais na construo do conceito

de graves violaes de direitos humanos
no caso brasileiro, j que Comisso proferir decises acerca das violaes to somente quando provocada.
Dessa forma, o acmulo de decises
forma uma jurisprudncia sobre o conceito,
que por sua vez uma fonte de sentidos
para a atuao no mbito interno. Esses
agentes atuam tambm levando os casos
ao PGR, de modo que a compreenso sobre o tema possivelmente se reflete aqui
tambm.
A Comisso, por sua natureza, parece
trazer para o debate aquilo que fundamentaria a necessidade de se determinar a incapacidade no mbito interno.
Tendo em vista que ela s pode ser
acionada quando todos os recursos internos forem esgotados ou pela ausncia de
prestao jurisdicional (que desobrigaria
os peticionrios da condio de ter que
esgotar os recursos, bastando a ausncia
de resposta), o risco de responsabilizao
internacional s se daria caso uma dessas
duas hipteses fossem comprovadas, o
que justificaria o uso do IDC44.
Essas so, porm, concluses parciais, com base no conhecimento comum
das relaes entre tais agentes nacionais e
transnacionais e nas entrevistas, limitadas
apenas a certos agentes que fazem uso do
IDC. O material emprico analisado no foi
suficiente para a construo de evidncias
nesse sentido.
Possivelmente, os determinantes da
fase 1 esto baseados e influenciados pela
escolha desses agentes na sua prpria atuao no campo dos direitos humanos.

44
Comisso Interamericana de Direito Humanos, Petio 998-05, Admissibilidade, Lazinho Brambilla da Silva, Brasil, 23 de
julho de 2007.

41

3.2. 2 fase A tramitao das

solicitaes de IDC no mbito da
PGR
Dos casos de que temos conhecimento que chegaram PGR como pedidos de
IDC (pelo menos 6645), de 2004 at hoje,
quatro vezes o procurador-geral iniciou
ajuizamento de ao no STJ.
O impacto da presso da sociedade
civil organizada sobre a atuao do PGR na
seleo dos casos que vm da primeira fase
um fator que impe diversas dificuldades
anlise.
Vejamos os quatro casos interpostos
at o presente: no IDC 1, houve massiva mobilizao de diversas organizaes de defesa dos direitos humanos para federalizao,
acontecendo de forma quase simultnea
atuao da procuradoria. O segundo caso,
de Manoel Mattos, chegou Procuradoria
por meio de duas importantes organizaes civis de defesa dos direitos humanos:
Justia Global e Dignitatis, enquanto o IDC
3 foi encaminhado pela Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica,
a partir de relatrio apresentado pelo Movimento Nacional de Direitos Humanos.
H uma inflexo no IDC 5 em que o
pedido vem diretamente do Ministrio Pblico Estadual de Pernambuco. Ainda que
em trs de quatro casos ajuizados a ao
do PGR esteja de alguma forma em sintonia
com a atuao de movimentos de direitos
humanos, preciso fazer a ressalva de que
o nmero de pedidos de IDCs que chegam
procuradoria por meio dessas organizaes muitas vezes superior ao nmero de
casos levados ao STJ.

O IDC 5, que no foi uma demanda do

movimento de direitos humanos, ganhou
prioridade sobre muitos casos anteriores
mas isso no precisa ser tomado como um
indicador de que o PGR esteja se afastando das demandas desse grupo de agentes,
mas, como argumentaremos adiante, pode
ser uma deciso estratgica de formar jurisprudncia favorvel ao IDC.
Sobre os trs elementos formais dos
discursos de que falamos anteriormente,
h uma complexidade na forma como eles
se tornam importantes ou secundrios nessa fase. difcil avaliar se a causa de pedir/hiptese de grave violao de direitos
humanos est se manifestando como um
fator importante quando a prpria definio de grave violao de direitos humanos
to fluida.
Algo parecido acontece com o critrio jurisprudencial da incapacidade. J a
questo do risco de descumprimento de
tratados internacionais dificilmente aparece desatrelada das duas anteriores. As
manifestaes dos procuradores nos autos
defendem que os trs elementos centrais
esto presentes em cada caso ajuizado,
mas situaes semelhantes podem ser encontradas em dezenas de casos que chegam at PGR e no ensejaram pedidos de
federalizao.
Retomando o caso paradigmtico de
Dorothy Stang, a meno aos tratados internacionais foi mobilizada pela parte contrria ao deslocamento seria requisito da
causa de pedir do IDC a meno expressa
ao dispositivo especfico do tratado ou da
conveno que foi violado, a fim de fundamentar o pedido46 o que no teria sido fei-

45
Esse nmero se baseia em tabela de acompanhamento de IDCs fornecida pela Assessoria de Tutela Coletiva da PGR. Eles
porm comearam a ser sistematizados aps a estruturao da ASTC, em 2013, tendo sido resgatados os histricos de muitos casos. Certamente no foram contabilizados todos os casos.

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Manifestao do Desembargador Milton Augusto de Brito Nobre, Presidente do Tribunal de Justia do Par, 21/03/2005, fl. e-STJ fl 354.

46

42

to pelo ento procurador-geral no ajuizamento da ao. Ainda que o relator tenha

rechaado a interpretao e considerado
desnecessria, suprflua at, a meno
expressa do dispositivo especfico do tratado ou conveno que foi violado47 e que
nenhum dos outros ministros votantes o
tenha contradito, a referncia normativa internacional aparece nos ajuizamentos
das aes subsequentes de forma muito
parecida alis nos IDCs 2 e 3:
Necessrio aferir se os fatos narrados
podem vir a configurar o rompimento de
tais obrigaes [decorrentes de tratados
internacionais], indicando aquelas que se
teria por descumpridas. No caso concreto,
fcil tal demonstrao, sendo suficiente
a remisso aos artigos 1, 4, 8 e 25, da
CADH [...]48

A questo da responsabilizao internacional do Brasil em relao aos tratados

de direitos humanos, em geral aparece de
forma indistinguvel entre aquilo que define
grave violao e da avaliao do tratamento dado violao no mbito interno, ou
seja, questo da incapacidade e nesse
sentido no muito diferente do que acontece na primeira fase do IDC.
No IDC 1, a argumentao sobre o que
grave na violao em questo no bem
desenvolvida. difcil compreender pela
leitura do texto, com segurana, o que
que o procurador-geral aponta como particularmente grave naquela situao se
o fato de a vtima ser uma defensora dos
direitos humanos, se a omisso das instituies do Estado do Par na preveno
do homicdio de cujas ameaas j haviam
sido notificadas ou ainda se o tratamento

precedente dado Dorothy Stang, como

r em um processo penal em uma situao
de suposta intimidao contra suas atividades. Nessa pea, a argumentao no
separa claramente quais aspectos do caso
estariam ligados a cada um dos elementos
formais discutidos no IDC.
Uma preocupao maior em circunscrever mais detidamente o que grave no
contexto do caso, aparece na manifestao do homicdio do advogado, vereador e
tambm defensor de direitos humanos Manoel Mattos (IDC 2). H uma sesso especfica no texto Hiptese de grave violao
e direitos humanos que enfatiza a gravidade da violao a partir do fato de a vtima ser um defensor de direitos humanos e
da existncia de grupos de extermnio atuando na regio, atingindo imenso nmero
de vtimas e tendo como premissa afastar
do Estado-juiz a possibilidade de exercer a
jurisdio.
Em vrios pontos a manifestao do
PGR no IDC 3 se assemelha com a manifestao do PGR no IDC 2 - h tambm uma
parte especfica do texto para esmiuar a
Hiptese de grave violao e direitos humanos. A avaliao da gravidade est baseada sobretudo no fato de que as violaes em questo haviam sido perpetradas
justamente pelos agentes que deveriam
garantir a segurana dos cidados, ou
seja, por policiais.
Tambm de forma semelhante quela
vista no IDC 2, a argumentao do PGR no
IDC 3 destaca que a ao de tais grupos
tm como premissa afastar do Estado a
possibilidade de exerccio da jurisdio.
Na manifestao final por parte do PGR

47
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Voto do ministro Relator Arnaldo Esteves Lima, 08/06/2005, fl. e-STJ 733 e 734.

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 2 (2009/0121262-6), Petio Inicial, procurador-geral da

Repblica Antnio Fernando Barros e Silva de Souza, 23 de Junho 2009, e-STJ fl 25.

48

43

no IDC 3, vemos uma nova apreciao da

questo, quando utilizado o conceito de
violncia institucional, um tipo de violncia policial praticada no por um indivduo
isolado, mas ocorrendo de uma forma mais
sistemtica e que seria a tnica considerada
essencial neste IDC.
Entre os membros do MPF que desde
maio de 2013 ganharam a atribuio de instruir os casos para o PGR, conforme detalharemos a seguir, h traos de uma dificuldade em especificar de forma clara o que
especialmente grave em certos casos.
Talvez o temor seja criar uma jurisprudncia que cause a restrio do uso do
instrumento ou ainda, talvez haja um desconforto em priorizar certos casos e, por
excluso, minimizar outros. De qualquer
modo, entre alguns parece haver um comportamento de evitar enfrentar a avaliao
da gravidade dos casos como elemento decisivo de seleo.
Eu li [o voto do ministro Arnaldo Esteves
Lima no IDC 1], eu tambm percebi esse
desconforto dele e a nesse ponto sou
solidrio com ele porque eu tambm evitei
[dizer que uma determinada violao no
especialmente grave], no foi preciso
[...]. Mesmo nas manifestaes em que
eu recomendei ao PGR o arquivamento
eu evitei, no senti necessidade de entrar
nesse mrito, mas vai chegar o dia em que
ns tenhamos [...] que fazer esse corte com
toda a dor que isso signifique, suscetveis
a crticas externas [...] eventualmente
no chegou esse momento ainda, mas eu
acho que ns temos que estar preparados
para dizer aqui no h a violao, no
suficientemente grave para aparelhar
um

incidente

de

deslocamento

de

competncia. (Procurador da Repblica

4)

44

Eu acho que uma das questes mais

tormentosas que tem em relao ao
IDC voc justamente ter um critrio
para definir o que grave violao de
direitos humanos e o que no . Porque
na minha viso, qualquer violao de
direitos humanos uma violao grave.
[...] Eu acho que quase um bis in idem;
grave violao de direitos humanos...
Toda violao grave ento quase uma
repetio. [...] Pra ser sincero a rigor no
passou por minha mo nenhum caso no
qual eu tenha dito que no havia GVDH.
Esse critrio no foi critrio determinante
nos processos que eu atuei pra arquivar ou
pedir a instaurao do IDC (Procurador
da Repblica 3)

Nessa etapa interna de avaliao, em

que procuradores designados apreciam os
pedidos de IDC que chegam PGR, parece
que o fator de seleo do andamento do
inqurito ou processo na justia estadual
o mais relevante, embora a pesquisa no
tenha se detido suficientemente sobre esse
material para chegar a concluses mais
embasadas.
Tendo sido feitas as apreciaes sobre como dois dos elementos formais do
IDC a hiptese de grave violao de direitos humanos e o risco de descumprimento de tratados internacionais de direitos
humanos , bem como sobre a presso da
sociedade civil impactam nas escolhas do
PGR, apontaremos agora aqueles elementos que acreditamos estarem de fato operando nessa fase para afetar a seletividade
de forma forte: a) a capacidade de processamento dos casos na procuradoria e b) a
avaliao da viabilidade poltica, sendo que
nesta segunda est contido o critrio jurisprudencial da incapacidade.

Procurador-geral no
cargo

Mandato

Caso

Claudio Fonteles

Junho/2003 a
junho/2005

IDC 1 Homicdio da missionria 04/03/2005

Dorothy Stang no Par

Antonio Fernando
Barros e Silva de Souza

Junho/2005 a
junho/2009 (2 mandatos)

IDC 2 Homicdio do advogado

e vereador Manoel Mattos

23/06/2009

Roberto Monteiro
Gurgel Santos

22/07/2009 a 15/08/2013
(2 mandatos)

IDC 3 Grupo de Extermnio

em Gois

10/05/2013

IDC 5 - Homicdio do promotor

de justia Thiago Faria Soares

06/05/2014

Rodrigo Janot Monteiro Desde 17/09/2013

de Barros

a. A capacidade de processamento dos

casos na PGR
Cada procurador-geral que ocupou
o cargo desde a reforma constitucional de
2004, que criou o IDC, ajuizou uma ao
desse tipo junto ao STJ.
O procurador-geral da Repblica tem
uma srie de atribuies constitucionais e
razovel supor que entre todas as reas
de atuao haja eleio de prioridades. A
dificuldade em encaminhar casos de IDC
em meio s diversas atribuies foi relatada em entrevista durante a pesquisa:
quando a gente exerce o cargo de
procurador-geral,

como

qualquer

cargo, voc, ao final, tem uma srie de

frustraes de coisas que voc gostaria
de ter feito e que voc acabou no tendo
condies de fazer, e um dos aspectos
que ficou pra mim, uma certa frustrao,
foi o IDC. Porque eu, por circunstncias
absolutamente estruturais [...], acho que
havia casos e coisas que nos quais IDCs
poderiam ter sido ajuizados. Claro que
eu posso muito comumente dizer que
no, [que] eu fui muito criterioso, que
um instrumento que eu acho mesmo
que s pode ser utilizado em casos
excepcionalssimos e isso me pareceu
que aquele caso me era absolutamente

Entrada no
STJ

excepcional etc. e etc., mas eu no

estaria sendo honesto se dissesse isso. Na
verdade ficou um dficit porque ns no
conseguimos, nesse mar de atribuies
do

procurador-geral

da

Repblica,

ns no conseguimos dar conta [...]. A

questo do julgamento do mensalo
ele teve um efeito vamos dizer sobre o
procurador-geral da Repblica e sobre o
Supremo Tribunal Federal absolutamente
devastador porque ns passamos seis
meses s fazendo isso. (PGR 2)

Ao final da gesto do PGR Roberto

Gurgel foi realizada a estruturao de uma
Secretaria de Apoio Jurdico, com vrias
assessorias, sendo uma delas a Assessoria
Jurdica de Tutela Coletiva, que ficou com a
atribuio de, entre outras funes, realizar
o Procedimento Preparatrio para Incidente de Deslocamento de Competncia.
Desde ento, os pedidos de IDC que
chegam ao gabinete do PGR passam por
uma triagem nessa assessoria e em seguida
so encaminhados a um dos quatro membros da Procuradoria Regional da Repblica em So Paulo a quem atribuiu a prtica
de atos instrutrios em procedimentos administrativos relacionados a Incidentes de
deslocamento de competncia, sem prejuzo de suas [demais] atribuies49.

49
Portarias do PGR 247, 248, 249 e 270, de maio de 2013. Dos quatro procuradores indicados inicialmente, atualmente (novembro de 2014) trs continuam com a atribuio.

45

As nomeaes no foram dos cargos, mas dos procuradores nominalmente

escolhidos. Na opinio dos procuradores
consultados, esse grau de estruturao
suficiente por hora, mas deveria aumentar
caso os pedidos de IDC venham a se tornar
mais frequentes.
At agora, nenhum caso analisado
dentro dessa nova estrutura foi objeto de
IDC. Como uma estrutura recente, ainda
no possvel concluir se ela ensejar novos e mais frequentes pedidos de IDC.
Havendo a estrutura e mantendo-se
o nmero atual de aes, o modelo explicativo precisar ser revisto e novos fatores
devero ser buscados para explicar o pequeno nmero de ajuizamentos junto ao
STJ por parte da PGR.

b. Avaliao de viabilidade poltica

No nosso modelo, o juzo da viabilidade poltica tem sido fundamental na atuao do PGR.
Ela se desdobra em pelo menos trs
elementos, muitas vezes imbricados entre
si: a) a jurisprudncia do STJ em relao
necessidade de aferir a inaptido das instituies estaduais, b) a resistncia ou concordncia das instituies do estado em
relao federalizao e c) o peso poltico
e econmico do estado que eventualmente
se coloca contrrio federalizao.
Ainda nos primeiros momentos aps
a Emenda Constitucional 45, foi solicitada
ao procurador-geral da Repblica a federalizao de uma srie de sete homicdios de
pessoas em situao de rua, com suspeita
de participao ou lenincia de policiais,
ocorrido na cidade de So Paulo.

O pedido foi indeferido com base nas

informaes prestadas pelo procuradorgeral de Justia e do secretrio de Segurana Pblica do estado.
Na mesma poca, quando o caso Dorothy Stang ganhou expresso nacional, o
procurador-geral da Repblica rapidamente mobilizou vrios procuradores regionais
no estado do Par que colherem diretamente as informaes sobre o caso.
Para o procurador-geral de Justia
do estado do Par, teria havido tratamento
diferente uma vez que nenhuma informao sobre o trabalho do Ministrio Pblico
do estado do Par sobre o andamento das
investigaes sobre o homicdio da missionria Dorothy Mae Stang foi solicitada pelo
Sr. Procurador-Geral da Repblica para instruir o seu convencimento50.
No o propsito desta pesquisa
avaliar as diferenas substantivas nas investigaes que ensejam ou no pedidos
de IDC, mas no deixa de chamar a ateno
que procedimentos diferentes tenham sido
adotados durante a instruo quando se
compara um caso envolvendo o estado de
So Paulo e outro envolvendo o Par.
Em entrevista, um dos procuradoresgerais foi bastante enftico a respeito do
impacto poltico institucional na avaliao
de entrar ou no com um pedido de IDC:
Eu te digo em termos assim bem prticos,
a viabilidade vai l pra baixo [quando
um caso hipottico envolvesse o estado
de So Paulo], isso acontece nos mais
diversos mbitos n, ento muito mais
fcil voc dizer que o Acre no est
dando conta do que voc dizer que So
Paulo ou Rio. Mas So Paulo o exemplo
mais forte disso, eu diria que a viabilidade

50
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Francisco Barbosa de Oliveira, Procurador Geral de Justia do Estado do Par, Ofcio N 189/200/PGJ/MP/PA, enviado ao ministro relator do caso Dorothy
Stang, Arnaldo Esteves Lima, 18/08/2005, e-STJ 270 - 27.

46

 quase zero, na minha viso pelo menos.

no

[...] O CNJ est fazendo correio no

(Procurador da Repblica 4)

Brasil

todo,

quando

falou

de

fazer

correio no Tribunal de Justia de So

Paulo o mundo quase veio abaixo. Ento
no h dvida que quando se pensa isso
para So Paulo diminui essa viabilidade
imensamente. [...] Olha a gente sempre
faz a como voc diz, talvez at em
alguns casos inconscientemente a gente
sempre faz um juzo de viabilidade
n, dentro daquela... eu, por exemplo,
sempre tive a viso de que o Ministrio
Pblico, e menos ainda o procuradorgeral da Repblica que est na cpula
da instituio, ele no pode se dar ao
luxo de entrar com coisas que sejam
manifestamente inviveis (PGR 2)

Sobre a antecipao do comportamento do STJ, outro membro do MPF afirma:

Eu acho que esse um perigo que eles
esto sujeitos, no sem querer que se
tenha atribudo isso ao STJ, o STJ tem
uma forte composio estadual, portanto
ningum poderia ser ingnuo ao imaginar
que esses ministros que um dia foram
Ministrio Pblico Estadual, um dia foram
juzes estaduais, um dia foram advogados
que conhecem os meandros locais, que
eles no tenham talvez uma sensibilidade
apurada pra autonomia local e tenham
uma espcie de bice espiritual pras essas
demandas. [...] Nada que no acontea
em todos os tribunais do mundo e no
Supremo Tribunal Federal tambm, que
eles tm l a sua bagagem de experincia,
as suas pr-compreenses de mundo, eu
acho que ns temos que realisticamente,
sem ingenuidade trabalhar com essa
resistncia por isso a nossa preocupao
em construir uma jurisprudncia j na
primeira hora tambm muito sbria, no
vamos banalizar os pedidos de incidente,

vamos

queimar

os

cartuchos

No documento que materializa a entrada do caso Dorothy Stang no STJ, o procurador da Repblica no argumenta explicitamente que a omisso, morosidade ou
falta de atuao das autoridades estaduais
no andamento do caso seja um requisito
para a federalizao do caso, mas a maior
parte do documento se debrua especificamente em argumentar essa situao.
Nesse sentido, a construo do caso
semelhante quela encontrada no IDC
2. Por outro lado, apenas com o terceiro
caso ajuizado que haver um aprofundamento na instruo, um desenvolvimento
mais cuidadoso no sentido de demonstrar
detalhadamente quando e como a polcia,
o Ministrio Pblico ou a magistratura deixaram de agir.
Os contornos da exigibilidade de incapacidade das instituies locais vo ficando mais ntidos no decorrer do andamento do IDC 3 no STJ e, ao considerar que
vrios casos tiveram andamento na justia
estadual aps o pedido de federalizao, o
procurador-geral da Repblica refez o pedido limitando-o a casos que no teriam
tido andamento.
Na manifestao final do IDC 3, vrios
casos solicitados incialmente foram retirados do IDC, provavelmente como uma
antecipao da compreenso do STJ que
j havia se manifestado de forma muito
incisiva no IDC 1 pela necessidade da incapacidade para admitir a federalizao.
H nesse caso IDC 3 , um detalhamento
minucioso dos atos processuais e datas em
que foram realizados, para demonstrar se
houve ou no problema no curso da ao
penal.
Em um estudo sobre o IDC, a procuradora-geral dos Direitos do Cidado Ela
47

Castilho avaliou os fundamentos para o

procurador rejeitar a jurisdio subsidiria
e encontrou os seguintes fatores, que poderiam ser subsumidos naquilo que o relator Arnaldo Esteves Lima chamou de incapacidade das instituies estaduais:
(a) a ausncia de inrcia injustificada das
autoridades pblicas locais responsveis
pela

persecutio criminis; (b) o no

exaurimento das possibilidades do estadomembro em adotar medidas, em tempo

hbil, para apurao dos fatos e (c) a falta
de lenincia ou descomprometimento do
Poder Pblico na busca da verdade.51

Diversos procuradores responsveis

pela apreciao dos casos no mbito da PGR
afirmaram que quando a grave violao de
direitos humanos que esto analisando tem
um andamento na esfera estadual, com instaurao ou melhor andamento de inqurito
ou processo mesmo que seja como reao
instruo do IDC , recomendam ao PGR
que apenas acompanhe os casos sem a necessidade de, naquele momento, propor o
IDC ao STJ.
Em suma, para o PGR a incapacidade da polcia e/ou instituies de justia
estaduais um requisito fundamental do
IDC, mesmo que alguns membros do MPF
no concordem ou que tenham compreenses diversas sobre como aferir tal incapacidade.
Alm de ser um critrio de propositura
de IDC por sim mesmo, essa tambm uma
evidncia da ao estratgica do PGR em relao previso do comportamento do STJ.

3.3. 3 fase Julgamento dos casos

pelo Superior Tribunal de Justia
(STJ)
O STJ, rgo criado pela Constituio
Federal de 1988, tem a misso primordial
de processar e julgar as matrias de sua
competncia, de forma a garantir a uniformidade na interpretao das normas
infraconstitucionais e assim proporcionar
ao jurisdicionado uma prestao acessvel,
rpida e efetiva52.
Com a promulgao da Emenda
Constitucional 45/2004, o STJ ganhou
nova competncia, ampliando sua misso
para abranger o controle da proteo dos
direitos humanos por meio do incidente de
deslocamento de competncia. Segundo o
modelo aqui aplicado, as decises do STJ
funcionam como terceiro filtro no processo de instaurao do incidente de deslocamento de competncia.
O STJ composto por 33 ministros,
sendo um tero das vagas destinadas a
desembargadores dos Tribunais Regionais
Federais, um tero destinadas a desembargadores dos Tribunais de Justia dos Estados e outro tero ser dividido entre advogados e membros do Ministrio Pblico
estadual, federal e distrital. Essa composio heterognea, de acordo com um dos
nossos entrevistados, poderia ser o motivo
pelo qual se optou por conferir ao STJ o
poder de deferir ou no o deslocamento
para justia federal.
Desses pedidos de deslocamento de
competncia ajuizados pelo PGR, essa corte manifestou sua deciso em trs, o que
significa uma amostra pequena de casos

CASTILHO, Ela Wiecko Volkmer. Federalizao de violaes contra direitos humanos. Biblioteca jurdica virtual do laboratrio de informtica jurdica da Universidade Federal de Santa Catarina, pg. 8, disponvel em <http://www.buscalegis.ufsc.
br/revistas/files/anexos/15289-15290-1-PB.pdf> Consultado em novembro de 2014.

51

52

48

Acessado em <http://stj.jus.br/portal_stj/publicacao/engine.wsp?tmp.area=800>. Consultado em 17/11/2014.

para a compreenso de como o STJ vem

concebendo esse instituto jurdico.
Essa pequena amostra coloca uma
ressalva imediata a respeito das anlises
possveis para os fins dessa pesquisa: a fala
dos entrevistados indica que o IDC um
instrumento em construo e cada deciso
desse tribunal pode representar uma significativa reorganizao das formas de pens-lo.
Essa construo, na fala dos entrevistados tanto do nvel anterior (procuradores da repblica), como dos ministros, tem
sido bastante cautelosa. As afirmaes
aqui tecidas, portanto, levam em considerao esse carter incipiente do IDC. Ainda assim, o material colhido dessa amostra
restrita permite apontar quais as disputas
ao redor do IDC e quais os desafios que os
agentes envolvidos enfrentam.
No nosso modelo, a hiptese de grave violao de direitos humanos e o risco de descumprimento de tratados internacionais de direitos humanos no esto
operando nesta fase de forma relevante
na deciso dos ministros. Isso no quer dizer, necessariamente que os ministros no
deem importncia a esses fatores, mas que
talvez essas questes estejam sendo resolvida, pelo menos at agora, nas duas fases
anteriores do processo de instaurao do
IDC.
Para argumentar que a hiptese de
grave violao de direitos humanos no
est influenciando de forma muito relevante a deciso dos ministros ser preciso

trazer as evidncias que emergem das suas

decises bem como dos depoimentos dos
entrevistados.
No IDC 1, conforme verificamos no
voto do ministro Arnaldo Esteves Lima, h
uma aceitao sobre a natureza indeterminada do texto constitucional, que, entretanto, coloca desafios atuao a respeito
de quais so limites do uso do instrumento
jurdico discutido aqui.
O que se verifica no debate realizado
em torno do homicdio de Dorothy Stang
no STJ que, apesar da tentativa por parte
do assistente de acusao Joseph Stang,
irmo da vtima, de ressaltar o contexto em
que o assassinato ocorreu53, esse no foi
um debate central na argumentao dos
julgadores. Ao contrrio, o ministro relator do IDC 1 optou por definir grave violao de maneira ampla, dizendo que todo
homicdio doloso, independentemente da
condio pessoal da vtima e/ou da repercusso do fato no cenrio nacional ou internacional, representa grave violao ao
direito vida54.
Sua leitura do conceito de grave violao, nesse caso, tende a esvazi-lo e o voto
se furta de dizer quais so as caractersticas dessa violao que a tornam candidata
ao deslocamento de competncia.
Esse paradoxo se expressa em outros
votos dos ministros do STJ referentes ao
IDC 1, nos quais se chega a afirmar que uma
violao grave porque grave violao
dos direitos humanos qualquer ofensa a
direito humano55 .

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Manifestao de Davi Joseph Stang
como assistente de acusao devidamente constitudo nos Autos de Ao Penal n. 34/2005, 07/04/2005, fl. e-STJ 538.

53

54
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Ementa e Voto do ministro Arnaldo
Esteves Lima IDC-1, 08 de junho de 2005, e-STJ 742.

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n.1 (2005/0029378-4), Voto do ministro Gilson Dipp,
08/05/2005, fl. e-STJ 757.

55

49

O segundo IDC corrobora a indistino acerca daquilo que definiria grave violao de direitos humanos ao indicar que o
conceito estaria permeado pelo subjetivismo do julgador. Nas palavras da ministra
relatora do IDC 2,
a caracterizao da grave violao a
direitos humanos, a ponto de autorizar a
incidncia da regra de exceo, esbarra
na subjetividade do avaliador e na
variedade de parmetros possveis de
serem considerados para a constatao
do fato56.

Se, por um lado, alguns ministros lidam com naturalidade com a falta de uma
descrio em leis especficas sobre quais
seriam as graves violaes que ensejariam
IDC, pois para eles essa definio poderia
configurar uma limitao excessiva ao instrumento, por outro lado, manifestam temor de uma possvel banalizao do seu
uso, caso esse venha a ser aplicado para
toda e qualquer violao que for grave.
Em nenhum dos trs casos de IDC julgados at o momento houve discordncia
do STJ em relao a natureza da violao
em questo. Em nenhum deles foi argumentado que o caso discutido no se tratava de
uma grave violao de direitos humanos.
Isso nos permite pensar que, mesmo
sendo um conceito em construo, o entendimento do PGR (por sua vez pautado
tambm pelos agentes anteriores sua
fase), em relao ao que seria uma GVDH
est sendo mantido pelo STJ.
O deslocamento ou no da competncia no est sendo discutido com base
na caracterstica ou natureza das violaes
submetidas apreciao do STJ.

A reunio de alguns elementos esparsos nos autos nos permite encontrar pistas
sobre o que poderia configurar grave violao na percepo do STJ, mesmo que esse
exerccio no seja definidor na deciso de
federalizar ou no os casos.
Elencar esses elementos no quer
dizer que exista qualquer consenso nessa
corte em relao a esses elementos. Aparecem nas decises como possveis definidores de GVDH: (i) contexto em que o crime
est inserido, (ii) do possvel envolvimento
de agentes do estado no crime praticado,
(iii), da atuao de grupos organizados,
(iv) da prtica reiterada de violao e da
impunidade em decorrncia da violao e
(v) do grande nmero de pessoas atingidas, como pode ser destacado dos trechos
a seguir:
Esse

tipo

de

circunstncias

assassinato,
motivao

at

pelas
aqui

reveladas, sem dvida, expe uma leso

que extrapola os limites de um crime de
homicdio ordinrio, na medida em que
fere, alm do precioso bem da vida, a
prpria base do Estado, que desafiado
por grupos de criminosos que chamam
para si as prerrogativas exclusivas dos
rgos

entes

pblicos,

abalando

sobremaneira a ordem social. [...] pareceme bastante evidente que esse crime de
homicdio, h muito prenunciado, ocorreu
em um contexto de prometidas represlias
e ameaas feitas por delinquentes que,
no bastasse estarem margem da lei,
atrevem-se a impor suas prprias leis,
sobrepondo-se aos poderes institudos.
E

pior:

fundadas

notcias,

que,

evidentemente, precisam ser apuradas,

de envolvimento de autoridades pblicas,

56
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n.2 (2005/0029378-4), Voto da ministra relatora Laurita Vaz,
27/10/2010, e-STJ fl 1849.

50

o que pretensamente tem facilitado a

Grave violao de direitos humanos eu

perpetrao de crimes na regio .

sei diante do caso concreto, [...] uma

57

Considera que estaria evidenciada hiptese

de grave violao de direitos humanos,
na medida em que houve desrespeito ao
direito vida, provavelmente por parte
de organizao criminosa que exercem,
mediante violncia, o domnio poltico e
econmico na regio58.

Esses elementos esto em consonncia com a compreenso dos agentes em

fases anteriores do processo de instaurao do IDC. Verificou-se ainda, tanto no
IDC 2 quanto no IDC 5, alm da preocupao com a violao do direito vida, havia
caractersticas especiais na vtima ou no
perpetrador que contribuiriam para a caracterizao da violao como grave.
No IDC 2, trata-se de defensor de direitos humanos cuja atuao tinha impacto diretamente na vida das pessoas e na prpria
proteo dos direitos humanos e, no IDC 5,
assim como no 2, os crimes foram cometidos por grupos organizados com inteno
de se sobrepor aos poderes institudos.
Os dados empricos das entrevistas
reforam a dificuldade dos ministros do
STJ em definir GVDH. Os ministros entrevistados colocam explicitamente a dificuldade de conceituao.
Uma soluo para esse impasse, na
percepo de um magistrado entrevistado (e de muitos outros agentes), passaria
necessariamente pela avaliao do caso
concreto.
Apenas diante de um caso concreto
seria possvel afirmar a existncia ou inexistncia de grave violao ou no.

explicitao dessa receita talvez possa

ficar para algum doutrinador para algum
cientista poltico mais sofisticado e que
se debruce sobre os aspectos filosficos
do tema, [...] a grave violao voc pode
no defini-la, mas voc saber que estar
diante de um caso. (Ministro 3, STJ)

Que um dos ministros do STJ considere que no papel dele e de seus pares
construir a definio um indicador interessante do papel desempenhado pelos
agentes das fases 01 e 02 na formao da
concepo a respeito do tema no STJ.
Os ministros julgam afinal o que chega at eles e a reflexo necessariamente
, de regra, despertada pela ao dos demais agentes.
Essa indefinio, as contradies presentes e a opo, pelos ministros relatores
e votantes, de no enfrentar a questo sobre o que constitui grave violao so indcios que demonstram que esse critrio tem
operado apenas como condio marginal
nas decises dessa corte.
Como emerge da fala a seguir, a dificuldade de conceber uma definio para
grave violao tomada como se a definio fosse subjetiva, dependente agente
em questo, como j aparecera no voto da
ministra Laurita Vaz:
...a meu ver ficaria muito, digamos assim,
ficaria

muito

subjetivo,

inclusive,

os

critrios para deslocar competncias, se

levar em conta apenas a gravidade da
violao a direito humano e o segundo
[compromisso internacional] [...] Ficaria

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n.2 (2005/0029378-4), Voto da ministra relatora Laurita Vaz,
27/10/2010, e-STJ fl 1853.

57

58
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n.5 (2014/0101401-7), Voto ministro relator Rogerio Schietti
Cruz, sem data.

51

muito subjetivo por qu? Porque a

caracterizao da grave violao de
direitos humanos j por si subjetiva.
Ela por si subjetiva. claro que devem
ser construdos critrios como o senhor
mencionou ali, para fazer essa definio.
Mas ainda assim... no deixa de haver um
grau bem acentuado de subjetividade.
(Ministro 2, STJ)

No sei, no acho que realmente [que

essa questo se relevante para os
julgamentos do STJ] e justamente ouvi
dos ministros que eles no tm nenhuma
obrigao sobre as recomendaes

Subjetiva, indeterminada ou indefinvel, o ministro acima aponta para a necessidade de outros critrios fortes para
a deciso de federalizar ou no um caso.
Surgiria, assim, o critrio da incapacidade do ente federado esse sim um critrio de maior peso nesta fase 3 e que ser
discutido adiante.

que so feitas pela comisso e corte

Antes preciso enderear a questo

da responsabilidade da Unio frente aos
tratados internacionais de proteo aos direitos humanos.

no gostavam de ouvir isso da gente.

Embora nas trs decises sobre deslocamento de competncia proferidas at

o momento o STJ tenha reconhecido a
julgar pela posio majoritria entre os ministros votantes a legitimidade da jurisdio do sistema internacional de direitos
humanos, evitar a responsabilizao internacional no uma questo central na deciso para o deslocamento. Alm disso, as
entrevistas demonstraram que essa no
uma questo ausente de conflitos.
No mbito do STJ, assim como na
fase anterior (PGR), o debate sobre quais
os sentidos de estabelecer a garantia dos
compromissos internacionais contrados
via tratados como critrio do IDC pouco
extenso e de efeitos limitados.
As entrevistas trouxeram questionamentos a respeito de existirem resistncias
desses magistrados ideia de que o Estado
brasileiro deva se submeter a um Tribunal In-

52

ternacional de Direitos Humanos. comum

que agentes da sociedade civil sejam cticos em relao permeabilidade dos ministros do STJ jurisdio internacional:

[...] [P]elo menos a experincia que eu

tive nas conversas na poca do caso
Manoel, eles ficavam muito chateados
quando a gente falava sobre isso, era
como se eu quisesse dizer que uma
deciso internacional valia mais que
uma deciso do ministro do STJ e eles
Muito embora este seja um critrio que
tenha sido pensado desta forma, ele
protocolar [...]acho que quem pensou,
quem colocou a pode ter pensado
desta

forma,

mas

que

na

prtica,

quando chega no STJ, pelo menos h

um tempo atrs este era um argumento
que a gente perdia, que a gente fez
na primeira vez, segunda fez e da em
diante j no tocava mais no assunto.
Falvamos que era um caso que estava
na Comisso Interamericana, mas no
vinha com a possibilidade de uma
grande condenao, porque eles diziam
que no tinham nada a ver com isso,
respondo aqui a Constituio brasileira.
(Entrevistada 4, fase 1)

Nessa perspectiva, o constrangimento por uma condenao internacional teria

efeitos limitados ou insuficientes sobre o
comportamento desses magistrados. Essa
perspectiva a respeito do comportamento dos agentes do STJ no emana apenas
da sociedade civil, mas tambm da fala de
um ex-procurador-geral:

[Sobre decises de cortes internacionais]

H sim resistncia, tem muita resistncia a
isso. No tenha dvida, muita resistncia
submisso s cortes transnacionais,
a ideia do fechamento, no conceito
acanhado de soberania, e no abertura
de esprito, no pera, ns temos que
nos render a uma deciso que de uma
corte internacional j que ns firmamos
o compromisso de partir pra isso [...] O
mundo caminha para que a gente construa
uma grande coletividade internacional,
no ficarmos olhando para nosso prprio
umbigo, esse um desafio forte. (PRG 1)

risdio internacional est legitimada para

eles, o que fica especialmente claro nos votos dos relatores:
Lei n 10.446, de 8/5/2002, que, [...] em
grande e essencial avano, autorizou a
Polcia Federal a proceder investigao
acerca de infraes penais relativas
violao a direitos humanos, que a Repblica
Federativa do Brasil se comprometeu
a reprimir em decorrncia de tratados
internacionais de que seja parte. [...] O
deslocamento de competncia [...] deve
atender ao princpio da proporcionalidade
(adequao,

necessidade

proporcio

Essa desconfiana parece encontrar

eco na realidade especialmente quando se
fala de agentes especficos.

nalidade em sentido estrito), compre

H uma manifestao elaborada pelos Presidentes de Associaes de Magistrados do Nordeste e Norte do Brasil
(anexada aos autos do IDC 1), que aponta
para a vinculao ao sistema internacional,
como faz o texto constitucional em relao
ao IDC, como inaceitvel e uma afronta a
soberania nacional:

decorrentes de tratados internacionais fir

[Os magistrados subscritos] Finalizam

tempo, era assunto predominantemente

por

conclamar

toda

magistratura

brasileira e o povo em geral a resistir a

tentativa orquestrada de nos dividir com
a criao de incidentes manifestamente
inconstitucionais,

pretexto

de

dar

satisfao aos organismos internacionais,

o que implica, em ltima anlise, abrir
mo da soberania nacional59*.

Porm, quando se analisam os votos

dos ministros do STJ nos casos que nos interessam, temos mais indcios de que a ju-

endido na demonstrao concreta de

risco de descumprimento de obrigaes
mados pelo Brasil60
Vivencia-se, hoje, um irrecusvel processo
de mitigao das fronteiras entre pases,
sociedades, culturas e economias, que se
convencionou chamar de globalizao.
Nesse contexto, insere-se a preocupao
internacional com algo que, no faz muito
domstico: efetivao dos direitos e
garantias

individuais

relacionados

dignidade da pessoa humana. Os pases

se comprometem, assim, a garantir esses
direitos internacionalmente consagrados,
como forma de se apresentar perante a
comunidade internacional como um lugar
onde as pessoas so respeitadas e podem
ir e vir, viver, trabalhar e se relacionar dentro
de uma sociedade que lhes garantam as
expresses da liberdade. No se trata, por
certo, de mera retrica. A inobservncia

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Documento anexado s informaes

prestadas pelo presidente do TJ do Par ao ministro Arnaldo Esteves Lima, produzido pela Associao de Magistrado Brasileiros em seu II Encontro de Presidentes de Associaes de Magistrados do Nordeste e Norte do Brasil, 11/03/2005, fl. S-STJ 512.

59

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Ementa e Voto do ministro relator
Arnaldo Esteves Lima, 3 Turma, 08/06/2005.

60

53

de

compromissos

assumidos

nesse

patamar pode acarretar consequncias

danosas ao Estado infrator, na medida
em que, alm das sanes diretas
quando aceita a jurisdio supranacional,
como o caso do Brasil , ainda podem
tais violaes repercutir em outras esferas
de interesses, mormente o econmico: a
depender da extenso do dano, cria-se
um cenrio de desestmulo ao aporte de
capitais e investimentos externos no pas,
por fundado receio dos riscos decorrentes
da instabilidade e da insegurana gerada
pelo desrespeito aos direitos humanos.61

Como se percebe do trecho acima

destacado, no IDC 1, o STJ consolida a
compreenso de que o deslocamento da
competncia est condicionado demonstrao da incapacidade do ente federado
em oferecer resposta adequada.
Dessa forma, o critrio de admissibilidade relacionado comprovao da incapacidade do estado-membro de responder a violao torna-se o centro do debate
do deslocamento no STJ. Ou seja, o Brasil
apenas ser responsabilizado internacionalmente se suas instituies no atuarem
de forma satisfatria para a proteo dos
direitos previstos nos tratados internacionais, ento apenas nesses casos seria cabvel o deslocamento de competncia.

uma interpretao dissonante do que se

tem percebido nas fases anteriores da tramitao do IDC, pelo menos no em termos amplos. De fato os casos escolhidos
pelas organizaes de direitos humanos
tm em comum um histrico de uma prestao jurisdicional no adequada seja em
relao a um caso especfico, seja em um
extenso precedente de omisso apresentado. O problema maior parece ser como
avaliar essa incapacidade, o que muito
difcil de fazer comparando-se os autos dos
IDCs, uma vez que situaes semelhantes
ensejam escolhas que, em linguagem coloquial, poderia ser expressa como a adoo
de dois pesos e duas medidas.
Como j demonstrado, o carter especificamente grave da violao de direitos humanos no foi central na deciso dos
ministros do STJ, da mesma forma no se
mostrou decisivamente relevante a discusso sobre os as obrigaes relativas aos
tratados internacionais de direitos humanos
subscritos.
A questo que mais mobilizou o STJ foi
o debate e aferio da incapacidade dos
estados-membro, que, sem dvida, ocupou
os debates mais intensamente.

Nas palavras da ministra relatora Laurita Vaz, a incapacidade como um consectrio lgico62 dos critrios de grave
violao de direitos humanos e risco de
responsabilizao internacional.

Cabe lembrar que, inicialmente, o legislador no a apontou como um requisito

de admissibilidade para esse instrumento
processual. Por outro lado, toda a ideia de
federalizao para a sociedade civil est
baseada numa reao suposta impunidade contra toda e qualquer espcie de grave
violao de direitos humanos.

Apesar dos protestos de alguns membros do MPF e da sociedade civil, essa no

A ideia, que viria a se tornar corrente

na fala dos agentes, consolidando-se como

61
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 2, Voto da ministra relatora Laurita Vaz, 23/06/2010, e-STJ
fl. 1848 e 1849.

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 2 (2009/0121262-6), Voto da ministra relatora Laurita Vaz,
23/06/2010, e-STJ fl. 1848.

62

54

mais um critrio do IDC, foi consagrada no

voto do ministro relator Arnaldo Esteves
Lima:

por testificar que os atos judiciais

tm sido praticados de forma clere
e

imparciais e dedicados, est apto

violao a direitos humanos e (b) assegurar

concluso do feito65.

o cumprimento, pelo Brasil, de obrigaes

requisito, (c) a incapacidade (oriunda

de inrcia, negligncia, falta de vontade
poltica, de condies pessoais, materiais
etc.) de o Estado-membro, por suas
instituies e autoridades, levar a cabo, em
toda a sua extenso, a persecuo penal63.

Para o ministro, o indeferimento do

IDC 1 se deu porque naquele caso no estava demonstrada a inoperncia ou inadequao da atuao da justia estadual.
Pelo contrrio, percebe-se em absoluta discordncia do que fora exposto pelo
PGR e sociedade civil nos autos do voto
no ministro Nilson Naves que a justia local estava cumprindo exemplarmente sua
misso64, tanto que o processo j se aproximava do fim.
Enquanto diversas entidades da sociedade civil apontavam para a histrica
dificuldade das instituies locais em lidar
com os conflitos fundirios, os magistrados Associaes de Magistrados Estaduais, Presidente do Tribunal de Justia do
estado do Par, ministros do STJ posicionaram-se contrrios federalizao do
processo

assim,

do Par, dotado de magistrados

5 do art. 109 da CF, quais sejam, (a) grave

necessrio, ainda, a presena de terceiro

demonstrando,

que o Poder Judicirio do Estado

Alm dos dois requisitos prescritos no

decorrentes de tratados internacionais,

segura,

De fato, o que definiu para os ministros

votantes no IDC 1 a valorao da capacidade
do estado do Par em proceder com o caso
foi o tratamento dado em relao especificamente ao homicdio de Dorothy Stang, ao
caso especfico portanto, negando a importncia de questes precedentes ou contextuais para aferir tal incapacidade:
Pergunta-se: as instituies locais do
Estado do Par no importa o passado,
porque violao de direitos humanos
no exclusiva da referida unidade da
federao, mas do Estado Brasileiro ,
mostraram-se falhas, ineficazes ou omissas
na preveno e apurao desta ofensa aos
direitos humanos?66
... e mais, diz a Professora Flvia Piovesan,
h hoje 13 casos de violncia rural
submetidos Comisso Interamericana
de Direitos Humanos e, acrescenta, 6
deles ocorreram no Estado do Par.
Mas,

como

acentuou

Sr.

ministro

Gilson Dipp, o que se est tendo em

conta so fatos passados. H nisso uma
retrospectiva escandida para justificar ou
concretizar a razoabilidade do incidente
de deslocamento, na espcie sob exame.
Ora, com a devida vnia da eminente

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Voto do ministro relator Arnaldo Esteves Lima, 08 de junho de 2005, fls. e-STJ 738 e 739.

63

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Voto do ministro Nilson Naves, 08 de
junho de 2005, fls. e-STJ 751, 752.

64

65
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Associao dos Magistrado Brasileiro
documento anexado s informaes prestadas pelo presidente do TJ do Par ao ministro relator, 11/03/2004, fl. e-STJ 512.
66
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Voto do ministro Gilson Dipp, 08 de
junho de 2005, fl. e-STJ 757.

55

professora, o que est parecendo e

Paraba e Pernambuco, se evidenciou

para lembrar conhecido memorialista,

a ineficincia do Estado em reprimir as

Embaixador Roberto Campos, trazendo

aes dos grupos de criminosos, que por

baila o ttulo de obra sua, Lanterna na

mais de uma dcada, impem suas leis,

Popa pretender-se iluminar o passado

levando o medo e a insegurana a todos

para justificar o presente e projetar o

os habitantes

futuro 67.

A instaurao da ao penal [...] que apura

a homicdio de que foi vtima Manoel
Bezerra Mattos Neto, aponta para cinco
rus como autores do crime. No h, at
aqui, nada que possa indicar negligncia,
tampouco falta de iniciativa do MM. Juiz
processante na conduo do processo, at
porque, como informou Sua Excelncia,
da

repercusso

nacional

do

caso, o prprio Presidente da Repblica

pediu celeridade no desenrolar do caso.
Contudo, no se pode perder de vista que
esse homicdio est inserido num contexto
muito maior, mais complexo, a merecer
ampliao das investigaes e medidas
de proteo efetivas s testemunhas. Essa
ao penal em andamento no pode ser
destacada da realidade que a cerca, em
que testemunhas, promotores e juzes
so, constantemente, alvo de ameaas
e

A Federalizao cabvel, portanto,

especialmente interessante para o

nosso argumento que a interpretao no
IDC 2 tenha se dado exatamente no sentido
contrrio, num exemplo concreto da interpretao dois pesos e duas medidas:

diante

68

intimidaes,

havendo

fundados

indcios de envolvimento de policiais

nas aes criminosas. [...] Com relao
aos desmandos e a falta de autoridade
estatal na regio entre os Estados da

quando

as

instituies

do

Estado

se omitirem na proteo de diretos

humanos e na represso aos respectivos
criminosos. Neste sentido, embora no se
verifique desdia por parte do magistrado
processante, pois j instaurada ao
penal que apura o homicdio de que
foi vtima Manoel Bezerra Mattos Neto,
sendo apontado cinco rus, no h como
deixar de reconhecer que o Estado no
tem conseguido apresentar uma resposta
efetiva

no

combate

aos

grupos

de

extermnio na regio, que atuam h mais

de dez anos, em que tenha sido tomada
qualquer medida concreta que paralise a
sua atuao. 69

Ou seja, no IDC 2, os ministros afirmam que naquele caso concreto a persecuo penal estava em curso adequado,
mas a situao contextual justificava o deslocamento.
Vale tambm observar que os ministros que votaram a favor da federalizao
no IDC 2, embora dessem nfase ao contexto maior em que o homicdio de Manoel
Mattos estava inserido para justificar a federalizao, indeferem o pedido complementar do PGR de federalizar as investigaes relacionadas ao grupo de extermnio
na regio de forma mais ampla.

67
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Voto do ministro Hlio Quaglia, 08 de
junho de 2005, fl. e-STJ 766
68
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n.2 (2009/0121262-6), Voto da ministra relatora Laurita Vaz,
DATA, fl. e-STJ 1856.
69
BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 2 (2009/0121262-6), Voto do ministro Haroldo Rodrigues,
DATA, fl. e-STJ 1885

56

Mais interessante ainda notar a preocupao dos ministros em reconhecer de

forma positiva o trabalho realizado pelos
magistrados estaduais como ficou claro no
trecho acima.
A preocupao em salvaguardar as
instituies estaduais do sistema de justia
tem se verificado constantemente nos votos dos ministros do STJ:
Mas no poderia deixar de acrescentar a
minha preocupao pessoal. O dispositivo
de que se est a cuidar, penso, revela certo
preconceito com a Justia Estadual, pois
parte da premissa equivocada de que ela
no tem condies, em hipteses de grave
violao de direitos humanos, de prestar,
em sntese, com a necessria presteza
e imparcialidade, a jurisdio penal [...]
Por isso, preocupado, como juiz h mais
de trinta anos, com o que se Possa [...] com a adoo de regra de tal natureza,
verdadeiro princpio de desconfiana da
atuao da Justia Estadual, manifesto
minha

crena

na

permanente

unio

desses dois importantes segmentos do

Poder Judicirio Nacional70.
[F]azendo a ressalva de no divisar
quem sustente em prol do incidente de
deslocamento

de

competncia

tenha

este propsito, que o Ministrio Pblico

paraense e o Poder Judicirio do Par,
no

caso

concreto,

nesta

ocorrncia,

no merecem, data venia, um voto

de desconfiana pela sua atuao em
passado recente71.

No julgamento do IDC 2 possvel

notar uma aceitao maior para a federalizao e menor resistncia ao IDC. A in-

capacidade j surge incorporada enquanto critrio de admissibilidade do IDC e a

ministra relatora indica que a necessidade
de o Estado no estar cumprindo suas
obrigaes institucionais para determinar a federalizao seria um consectrio
lgico do texto constitucional, de forma a
vincular o deslocamento de competncia
falha ou incapacidade presumidas das
instncias locais.
Mais uma vez, no segundo IDC, os votos discutem majoritariamente a questo da
incapacidade. Nesse caso, porm, o STJ
decidiu pelo deslocamento de competncia.
Se, a partir do IDC 2, a exigibilidade desse requisito parece unnime entre
os ministros, os modos de aferio desse
do critrio jurisprudencial da incapacidade do estado-membro evidencia algumas
contradies na forma como ele tem sido
construdo na jurisprudncia.
No IDC 1, os ministros so enfticos
em avaliar que no se pode fazer uma avaliao contextual, que consideraria a inrcia do Estado do Par em investigar e julgar outros casos contendo grave violao
semelhante, mas sim apenas se detiveram
na avaliao da conduo do caso em tela.
Avaliaram os ministros que, uma vez
que o processo estava em fase de instruo, com os indiciados presos, no haveria
motivo para transferir a jurisdio.
No h deslocamento a menos que se
oferea provas induvidosas (nas palavras
do relator) sobre a ausncia de resposta do
estado-membro naquele caso especfico,
independentemente do contexto, assim
que decide o STJ no IDC 1, o que acontece

Brasil, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Voto do ministro Paulo Galotti,
08/06/2005, fl. e-STJ 760.

70

Brasil, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia n. 1 (2005/0029378-4), Voto do ministro Helio Quaglia,
08/06/2005, fl. e-STJ 771.

71

57

de forma diversa no IDC 2, como apontado

anteriormente.
importante notar tambm que tanto
o IDC 1 e o IDC 2 tratam-se de homicdio
de defensores de direitos humanos, o que
facilita, de certa forma, algumas comparaes. A mesma corte considerou a questo
da incapacidade a partir de fundamentos
opostos, como demonstrado acima.
Apesar da ateno dada questo
da incapacidade das instituies estaduais, em nenhum momento a argumentao dos ministros esclareceu quais so os
elementos distintivos dessa condio. Pelo
contrrio, aquilo que considerado como
constitutivo desse critrio tem variado entre casos.
Encontraremos elementos mais especficos sobre como determinar a ausncia
de resposta das agncias estaduais apenas
na petio inicial do PGR no terceiro IDC,
no qual ele convoca a inexistncia de certos atos processuais ou investigatrios e a
mora processual como definidores da incapacidade. Somente a partir desse caso,
portanto, esse critrio se torna mais substantivo.
Como vimos at aqui, todos os critrios explicitamente mobilizados pelos
agentes na discusso sobre a retirada de
um caso da competncia estadual so, no
mnimo, insatisfatrios para explicar o desfecho dos casos j julgados.
No mbito do STJ, no a natureza da
violao, tampouco o compromisso internacional do pas que mobilizam as discusses.
A incapacidade do estado-membro, como
afirmamos, est no centro do deferimento
ou no do deslocamento de competncia,
mas no por si s. Foi mobilizada de maneira contraditria, sendo que uma deciso da
corte parece ir de encontro a outra.

58

Ainda aguardamos a deciso sobre

o IDC 3, que pode trazer novos elementos
para esse debate. De qualquer maneira, a
partir do que h disponvel, possvel apontar que o debate sobre a incapacidade
to importante justamente por conter em
si aquilo que talvez revele de maneira mais
esclarecedora o destino dos processos de
federalizao: as disputas entre os mbitos
federal e estaduais do Judicirio brasileiro.
Essa hiptese explicativa, que toma a
tenso poltica entre diferentes esferas da
Federao como definidora do IDC, tem
origem nos resultados dos julgamentos do
STJ e pode ser percebida nas entrevistas
realizadas com agentes dos diversos nveis.
Conforme se verificou nos IDC 1 e 2, o
posicionamento das instituies de justia
estadual sobre o deslocamento de competncia parece ter impactado de forma decisiva a avaliao do STJ, consistindo portanto em aspecto determinante na seleo
de quais violaes de direitos humanos so
passveis de ser ou no objeto de deslocamento de competncia.
A partir dos estudos de caso, verificou-se que, dos quatro pedidos de deslocamento de competncia feitos pelo PGR
ao STJ at o trmino dessa pesquisa, trs
decises foram proferidas em concordncia com as manifestaes da instncia estadual no caso em questo.
At o final desta pesquisa, no existia
deciso do STJ em relao ao IDC 3, de forma que no possvel afirmar se se manter ou no o padro aqui apontado: de s
deferir o pedido de deslocamento de competncia na hiptese de concordncia da
justia estadual.
importante enfatizar que no caso do
IDC 3 diversos rgos do sistema da justia
estadual de Gois j se mostraram contrrios a federalizao.

Retomando brevemente os casos, o

pedido de federalizao do homicdio de
Dorothy Stang enfrentou grande resistncia
do Ministrio Pblico do Par, bem como
do Tribunal de Justia daquele estado. As
mobilizaes contrrias no se restringiram s instituies do Par. Associaes de
representatividade nacional, representadas
nos autos do processo, demonstraram seu
desacordo proposta de federalizao.
o caso do Associao Nacional dos Membros do Ministrio Pblico e a Associao
de Magistrados Estaduais, que dizem que
A

FEDERALIZAO

DOS

CRIMES

gera descriminao [sic] odiosa pois

desconfia de instituies do Estadomembro (MPE e Justia Estadual), quando
o critrio meramente de competncia72.
Posicionam-se veementemente contrrios
federalizao do processo, por testificar
que os atos judiciais tm sido praticados
de forma clere e segura, demonstrando,
assim, que o Poder Judicirio do Estado
do Par, dotado de magistrados imparciais
e dedicados, est apto concluso do
leito. [...] Reafirmam a inexistncia de
diferenas na capacidade tcnica entre
Juzes Federais e Estaduais, entendendo
que o Poder Judicirio Estadual, pela
sua presena em todos os Municpios
do Estado possui melhor logstica para
conduzir o processo73.

Ainda, como relatam nossos entrevistados, organizaram-se mobilizaes amplas formadas por agentes e autoridades
de outros estados a fim de desencorajar os
ministros do STJ a aceitar o pleito do ento

procurador-geral da Repblica. Conforme

menciona um membro da sociedade civil
entrevistado:
, ns vimos a movimentao do tribunal
do Par associada com os outros tribunais
estaduais no sentido de dizer para o STJ
que no teria sentido deslocar o caso
porque a justia estadual teria plenas
condies de fazer esse julgamento. Eu
lembro assim vagamente, mas sei que
essa era uma questo forte do ponto de
vista assim de como batia em torno desse
procedimento (Entrevistado 3, fase 1)

Diante de tamanha presso contrria,

o relator do caso no STJ votou por indeferir
o pedido e argumentou pela sua improcedncia, argumentando no haver elementos suficientes que comprovassem a incapacidade da polcia, MP e TJ do Par. A
corte indeferiu o pleito por unanimidade,
trs meses aps o pedido do PGR.
As movimentaes ao redor da federalizao do homicdio de Manoel Mattos e dos
crimes cometidos por grupos de extermnio
nos estados de Pernambuco e Paraba foram
muito diferentes. As instituies estaduais
no s no colocaram obstculos ao pedido,
como a apoiaram ativamente. Ministrio Pblico e Tribunal de Justia dos dois Estados
assim procederam, acompanhados pelos os
governadores dos mesmos estados.
Em pouco mais de quatorze meses o
incidente de deslocamento de competncia foi deferido pelo STJ, com apenas 2 votos contrrios.
Caso semelhante acontece com o in-

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia Nmero 1 (2005/0029378-4), CONAMP, Moo em apoio a
eficiente atuao do Ministrio Pblico do Par, repudiando qualquer ato de deslocamento de competncia para esfera
federal, 07/03/2005, fl. e-STJ 494.

72

BRASIL, STJ, Incidente de Deslocamento de Competncia Nmero 1 (2005/0029378-4), Associao dos Magistrados
Estaduais, documento anexado s informaes prestadas pelo presidente do TJ do Par ao ministro relator Arnaldo Esteves
Lima, 07/03/2005, fls. e-STJ 494).

73

59

cidente de deslocamento de competncia

de nmero 5, o homicdio do promotor de
justia do estado de Pernambuco Thiago
Farias Soares, que ocorreu num contexto
de pistolagem. Sabe-se que o Ministrio
Pblico do Estado foi o responsvel por
instar a PGR a requerer junto ao STJ o deslocamento de competncia, logo, posicionou-se favoravelmente ao feito.
No irrelevante para a anlise aqui
proposta que os dois casos at o momento deslocados para a competncia federal
tenham o envolvimento do estado de Pernambuco (Paraba foi favorvel apenas ao
IDC 1), estado cujas instituies do sistema
de justia por duas vezes pugnaram pelo
IDC.
O tempo necessrio para processar o
ltimo incidente (IDC 5) tambm notvel.
Em pouco mais de 4 meses, o STJ deferiu o
pedido, enquanto h outro incidente pendente de julgamento h 18 meses.
Chama a ateno o fato de a manifestao do rgo colegiado acompanhar por
trs vezes, mesmo que no explicitamente,
os interesses das instituies estaduais, por
vezes inclusive acelerando suas decises, o
que nos coloca questo da provvel sensibilidade do STJ ao posicionamento das instituies estaduais.
A maneira como o terceiro pedido de
deslocamento de competncia encaminhado joga luz sobre o aspecto poltico que
queremos ressaltar aqui.
O procurador-geral da Repblica Roberto Gurgel, provocado sobretudo pela
Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica, solicitou ao STJ o deslocamento de uma srie de casos envolvendo tortura, desaparecimento e execues
sumrias no estado de Gois. Novamente,
o pedido enfrentou intensa resistncia das
autoridades locais, com destaque para as

60

manifestaes do Presidente do Tribunal

de Justia e do procurador-geral de Justia do Estado.
Por outro lado, como mencionado
anteriormente, a nova organizao da Procuradoria Geral da Repblica (em relao
ao procedimento de encaminhamento interno dos pedidos de IDC) permitiu que
se recolhesse quantidade relevante de informaes sobre atos e tempos processuais de cada caso contido no IDC na fase
instrutria. Com isso, como se verifica na
manifestao final do procurador-geral,
construiu-se uma gama de provas fortes
da ausncia resposta do estado de Gois
s diversas violaes de direitos humanos
apontadas.
Tendo em vista esses dois fatores, o
STJ encontra-se, talvez pela primeira vez,
diante de uma deciso difcil no que diz
respeito ao IDC. Sem desconsiderar a complexidade do pedido e dos casos, passados
18 meses do ajuizamento do IDC, a corte
ainda no proferiu deciso.
A disputa que opera no STJ poderia
ser notada, na percepo de um dos PGRs
entrevistados, quando se observa a origem
do magistrado em questo. Os ministros
oriundos da esfera estadual seriam mais
refratrios ao instrumento, enquanto os federais tenderiam a ser mais favorveis:
[...] No STJ voc tem gente que veio da
Justia Federal e tem gente que veio
da Justia Estadual. Os que vieram da
Justia Federal a meu ver muito mais
do que na origem do Ministrio Pblico
e magistratura tero a simpatia muito
maior pelo IDC, quando muito pode um
ou outro no ter simpatia achando que
vai atrapalhar a Justia Federal, vai dar
mais que a Justia Federal vai ter muito
mais trabalho[...] e cada vez vai ficar mais
complicado, mas de modo geral sero

favorveis. E em princpio, os magistrados

para a justia federal? O Judicirio

que

os

fica na verdade como uma jurisdio

ministros que vieram da Justia Estadual

de processos de segunda classe, ns

tendero a ser contra o IDC (PGR 2)

do Judicirio estadual vamos s julgar

vieram

da

Justia

Estadual,

De fato, dentre os discursos analisados, a opinio mais refratria ao deslocamento de competncia foi proferida por
um ministro de origem estadual, que atuou
por anos no STJ.
Para o entrevistado, a incapacidade
das instituies locais deve ser relativizada
e no constitui per se uma necessidade de
deslocamento; argumento secundrio.
Para ele, no limite, a defesa das instituies
locais aparece como fator mais importante,
mesmo num contexto de graves violaes
de direitos humanos, como pode ser depreendido de sua fala:
Eu vejo assim: ruim que a Unio seja
condenada sem culpa, porque o estado

despejo por falta de pagamento? Que

diabo de justia essa nossa aqui?
(Ministro 1, STJ).

preciso ter em mente que essa uma

viso no ponto mais polarizado da questo.
Porm, para o propsito de desnudar o aspecto poltico que cerca essa questo, ela
essencial. o seu compromisso com sua
instituio de origem aparece o valor mais
relevante para esse agente.
A questo vai emergir ainda na fala de
outros magistrados entrevistados. Para um
deles, um ministro que, apesar de oriundo de
um TRF, considera que a retirada da competncia da esfera estadual de forma ou outra
um desprestgio dessas instituies:

fraco, [...] mas o estado est fazendo o

Por outro lado as autoridades envolvidas

impossvel para resolver, ai acho que no

tambm, sobre tudo o Ministrio Pblico

cabe esse deslocamento, sabe. Acho que

para o Judicirio do Par, o prprio

se o estado age honestamente e se ele no

Estado, representado pela Procuradoria

tem meios, e se o governador do estado

do Estado... estiveram l vrias vezes,

no repassa para o Judicirio as verbas

porque eles defendiam, digamos assim, a

que o Judicirio necessita? (Ministro 1,

preservao da competncia estadual. O

STJ)

que no deixa de ser, sob certo aspecto,

O entrevistado vai alm, eximindo as

instituies do sistema de justia e segurana pblica da responsabilidade pela eventual inoperncia. Seu discurso orientado
para a falta de recursos que o executivo
disponibiliza para polcia, Ministrio Pblico
e Judicirio. Sua argumentao construda de forma a configurar o IDC como uma
afronta ao Poder Judicirio estadual, como
no trecho a seguir:
Ento o que necessrio que a polcia
tenha a sua estrutura, se o governador
sonega isso, isso justifica deslocamento

uma certa diminuio, entre aspas [...]

para o Estado, retirar um processo que
tramita ali e passar para a rea federal,
digamos assim. Porque isso indiretamente,
ou at diretamente estaria indicando que
as instituies estaduais, naquele caso
concreto, no estariam funcionando a
contento, vamos dizer assim. (Ministro 2,
STJ).

Para esse ministro, a defesa da instituio (e, portanto, a disputa por competncia) vista com naturalidade:
[...] Se eu perteno a uma determinada

61

instituio, se voc pertence a uma

determinada instituio, o nosso interesse
em preservar aquela instituio, uma
coisa mais do que natural, no verdade?
(Ministro 2, STJ)

Outra evidncia da relevncia das

disputas por poder entre os Judicirios e
Ministrios Pblicos estaduais e federais se
d pela relao dessas instituies com as
polcias estaduais, ou melhor, pela forma
como promotores e juzes se manifestam
a respeito das instituies de segurana
pblica.
Quisemos mostrar, at agora, que o
deslocamento de competncia explicita as
disputas por prerrogativas entre diferentes
esferas de poder, da as dificuldades tanto
do debato como do uso desse mecanismo.
Pode-se perceber que a tenso que
apontamos no se evidencia quando a interveno da esfera federal acontece no
mbito das instituies de segurana pblica.
Desde a promulgao da Lei 10.446
de 2002, da competncia da Polcia Federal (PF) investigar subsidiariamente crimes de competncia estadual, desde que
respeitadas algumas condies, como repercusso interestadual ou, o que mais
interessante a este estudo, a hiptese de
grave violao de direitos humanos.
Se, por um lado, a proposta de deslocamento tida como ofensiva e desqualificadora para as instituies do sistema
de justia, o auxlio da PF no desperta
as mesmas resistncias. Pelo contrrio,
compreendido como desejvel. No raro,
tomado como anterior ao deslocamento
de competncia, mesmo que a lei constitucional admita o deslocamento em qualquer
fase do processo, como se as duas situaes guardassem entre si qualquer relao
de hierarquia (ou como se houvesse uma

62

relao de hierarquia entre segurana pblica e sistema de justia). No raro, os magistrados entrevistados compreendem que
se deve recorrer primeiro PF antes de se
requerer o deslocamento.
Como vemos nos prprios casos estudados, tanto no IDC 1, como no IDC 3 (na
operao Sexto Mandamento), houve em
algum momento a participao da PF sem
que isso fosse tomado como problemtico
pelas autoridades estaduais.
Apesar de serem duas situaes distintas (o deslocamento e o apoio da PF), no
h nenhuma razo para se admitir a priori
que a interveno da PF no sistema de segurana pblica menos gravosa do que a
interveno no sistema de justia.
No h nenhuma razo para tomarmos como mais importante a garantia de
funcionamento do sistema de justia sobre
as instituies de segurana pblica da esfera estadual. Tampouco h qualquer relao hierrquica entre as duas medidas (PF
e IDC) prevista em lei.
Essa , portanto, uma construo dos
agentes envolvidos. Houve, inclusive, quem
apontasse um certo recurso excessivo Polcia Federal que excedesse o estritamente
necessrio, como no trecho:
Do ponto de vista estritamente formal,
h alguma dificuldade dessa atuao
supletiva da Polcia Federal. Mas hoje, uma
coisa que, at no mbito de um Supremo
Tribunal Federal exageradamente cioso,
tudo nulidade aqui nulidade ali, mas ele
nunca criou problema com essa atuao
da Polcia Federal, por exemplo, em casos
em que a rigor o tema no justificaria
(PGR 2)

A rigor, podemos pensar que a disputa acontece no apenas entre os sistemas

de justia federal e estadual, mas tambm

internamente esfera estadual, entre esses

e as polcias. Nessa disputa, o sistema de
segurana pblica figura enfraquecido.
A razo para a aceitao no problemtica da interveno no mbito da segurana pblica talvez se explique pelo menor capital poltico que essas instituies e
seus agentes possuem em relao s instituies dos sistemas de justia. Vale lembrar que o STJ composto por membros
dos TRF, MPF, TJS e MPs.
Talvez haja uma distncia simblica
maior entre Polcia de um lado e Ministrio
Pblico e Magistratura de outro (que, como
indicam nossos dados, no se veem como
pares), do que entre Ministrio Pblico e
Magistratura, embora haja sem dvida disputas entre essas duas ltimas instituies.
uma hiptese nossa que essa disputa, agora entre instituies da mesma esfe-

ra, se manifestou no IDC 5 mais claramente. Diante do desentendimento operacional

entre MP e Polcia Civil, o Ministrio Pblico
estadual tomou a iniciativa de entrar com o
pedido de federalizao com base na alegao de que a Polcia Civil estaria prejudicando as investigaes. Como este IDC
correu sob segredo de justia no tivemos
acesso aos autos, apenas petio inicial e
ao voto do ministro relator.
Esse caso mais uma pea na construo da hiptese de que o que aparece
como determinante na formao do convencimento dos ministros do STJ quanto ao
IDC a concordncia ou discordncia dos
rgos do sistema estadual de justia em
relao ao deslocamento. Na hiptese positiva aumenta significativamente a chance
de que o pedido da PGR lograr xito junto
ao STJ.

63

4. Consideraes finais sobre o

processo de instaurao de IDC
A presente pesquisa se debruou sobre os processos de IDC a fim, anteriormente, de compreender como estavam
sendo trabalhados os requisitos estabelecidos para seu deferimento para estabelecer um certo estado da arte a respeito do
instrumento.

dados qualitativos analisados, pode-se deduzir que so as disputas entre Unio e estados, entre os diversos sistemas de justia
dessas esferas e os agentes que nelas atuam, os fatores que operam decisivamente
no processo de deslocamento de competncia.

Durante o desenvolvimento da pesquisa, acabou por se deparar com um universo muito rico de informaes e compreenses sobre as instituies dos sistemas
de justia e seus funcionamentos. Alm
dos diversos entendimentos sobre as condies que autorizariam o deslocamento
de competncia para a justia federal, h
disputas que se do fora do universo tcnico-jurdico e que geralmente no constam
nos autos.

Pode-se afirmar, com certa margem

de segurana, que as disputas por prerrogativas registradas nesse estudo evidenciam disputas por poder. O material emprico reunido explicita o que se denomina de
esprito de corpo74 dos grupos profissionais
que operam os diferentes sistemas de justia.

A concluso central deste trabalho

foi identificar que os critrios formalmente
elencados como necessrios para o deslocamento de competncia (grave violao
de direitos humanos, garantir o cumprimento de obrigaes decorrente de tratados
internacionais e o critrio jurisprudencial
da incapacidade dos entes federativos)
no so os maiores responsveis pela deciso do STJ de federalizar ou no um caso,
nem pela deciso do PGR de ajuizar o IDC
ou no.
Essa deciso leva em conta outros
aspectos que saltam aos olhos quando se
analisam os autos e os discursos dos entrevistados. A partir de grande quantidade de

O que esta pesquisa quer mostrar, a

partir da experincia localizada dos IDCs,
que os interesses polticos, econmicos e
simblicos desses grupos profissionais influenciam decisivamente no funcionamento dos sistemas de justia. No por acaso
que muitos dos protagonistas das disputas
aqui registradas so associaes de classe,
como a Associao dos Magistrados Brasileiros e a Associao Nacional dos Magistrados Estaduais.
No se pode esquecer que associaes de classe de magistrados e procuradores federais tambm desempenharam
papel importante no IDC, oposto ao papel
das associaes j citadas: militaram por
sua criao poca dos debates sobre a
EC 4575 .
Essas disputas so reconhecidas pe-

CODATO, A. Verbete Corporativismo. Sociologia Poltica. <http://adrianocodato.blogspot.com.br/2012/10/verbete-corporativismo.html> Consultado em 15 de outubro de 2014.

74

CAZETTA, Ubiratan. Direitos humanos e federalismo: o incidente de deslocamento de competncia. So Paulo: Atlas,
2009, pg. 4

75

64

los agentes da sociedade civil entrevistados

(para os operadores do direito, no h consenso) e por estudos anteriores. Cazetta,
por exemplo, j advertia para os perigos de
se subordinar o IDC a conflitos de interesse
entre as esferas federal e estadual, conflito
estril, em suas palavras:
A

segunda

advertncia

necessidade

de

que

se

instrumento

introduzido

diz

com

extraia
pela

EC

a
do
45

um efetivo mecanismo de consagrao

do respeito e da implementao dos
direitos humanos no Brasil, fugindo-se
especialmente, da tentao de ver-se
consolidar um estril debate enquanto
preponderncia da competncia federal
sobre a estadual (ou o oposto), em atitude
que, longe de consolidar a proteo
cidadania, consagra uma luta por espaos
de poder que, ao fim e ao cabo, pertencem,
no aos eventuais ocupantes dos cargos
judiciais ou do Ministrio Pblico, mas
Nao brasileira76.

Sabemos que os rgos de justia so

instituies complexas, as quais contm
em si grande variedade de debates e posicionamentos, que por sua vez so determinados por uma ampla gama de fatores.
No se pretende reduzir tal complexidade ao modelo analtico construdo nesse
estudo. Ao contrrio da reduo, quer-se
ampliar o debate somando mais um elemento relevante para anlise dos sistemas
de justia brasileiros.
No foi objetivo desta pesquisa analisar detalhadamente o que motiva essas
disputas e os agentes que a ela se dedicam, por essa razo, nenhuma anlise
aprofundada pode ser desenvolvida neste
momento.

76

Limitamo-nos a atestar a necessidade

de mais pesquisas sobre a relao entre os
interesses corporativistas dos grupos profissionais que compe os sistemas de justia e a performance desse mesmo sistema,
principalmente quando essa relao pode
implicar obstculos proteo efetiva dos
direitos humanos no Brasil.
O trao corporativo no caracterstica exclusiva das classes profissionais formadas por magistrados e promotores.
Sua caracterstica particular que, ao
mesmo tempo em que formam uma categoria profissional, tem acesso privilegiado
aos recursos e administrao de servios
essenciais do Estado. So, ao mesmo tempo, agentes do Estado e profissionais com
interesses prprios. Os efeitos que essa
aproximao produz (dos quais esse estudo exemplo) interessam diretamente a
todos aqueles engajados com a defesa dos
direitos humanos no Brasil.
Por fim, necessrio refletir que as
possveis interferncias das disputas por
poder na misso constitucional dos sistemas de justia no exclusividade do IDC,
mas condio provavelmente estrutural
desses sistemas, que emerge tambm de
outros contextos.
No ensejo da pesquisa qualitativa, voltamos s falas dos entrevistados para evidenciar nossos argumentos. Um dos PGRs
entrevistados descreve sua experincia
frente do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico:
Eu, nos quatro anos de procurador-geral,
presidi o Conselho Nacional do Ministrio
Pblico. A grande encrenca do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico voc

CAZETTA, Idem, pp 2-3.

65

administrar o conflito entre o Ministrio

Pblico

da

Unio,

especialmente

Ministrio Pblico Federal, e o Ministrio

Pblico dos Estados. E esse conflito ele se
traduz, quer dizer, em diversos aspectos
essa coisa toda, mas o que fica evidente
que eu acho que existe em vrias outras
reas em vrios outros aspectos. que os
Estados tm uma viso, digamos, de que
a Unio est sempre pronta para interferir
naquilo que eles chamariam da economia
interna deles, nos seus assuntos internos
e que essa interferncia seja qual for o
caso absurda... (PGR 2).

O mesmo raciocnio se estenderia

para o CNJ, na viso do entrevistado:
A mesma coisa eu vivi no mesmo perodo
e antes, como ex-procurador-geral, a
experincia do Conselho Nacional de
Justia. [...]

mas ento, eu me lembro

que quando o Conselho Nacional de

Justia comeou a atuar antes do CNMP,
comeou a enfrentar as caixas pretas
estaduais e o negcio foi assim uma coisa
de... o Judicirio Estadual pelo menos
em alguns Estados se pudesse pegaria
em armas. Por qu? Porque os absurdos,
remunerao e muita coisa, infelizmente
continuam, mas remunerao, essa coisa,
eram as coisas mais escandalosas que
voc possa imaginar e nenhuma atuao,
porque a aquele acordo de cavalheiros:
a magistratura faz, o Ministrio Pblico
copia e os dois vo, por exemplo, ao
Legislativo e ao Executivo e dizem olha
se vocs se isso tudo for aprovado podem
contar com o Ministrio Pblico e com a
magistratura... no mnimo simpticos
aos atos do Executivo e aos atos do
Legislativo (PGR 2).

Para ele, um agente do Ministrio

Pblico Federal, os dois exemplos demonstram a falta de transparncia e aver-

66

so da esfera estadual, excessivamente

refratria s investidas fiscalizadoras da
esfera federal.
De certa forma, esta pesquisa concorda com essa leitura, mas no sem antes fazer uma ressalva importante: o esprito de
corpo no exclusivo da esfera de poder
estadual, mas toca decisivamente a esfera
federal tambm.
Esta pesquisa observou a defesa extremada da competncia federal na fala
de alguns membros do MPF, que optavam
por resolver o conflito de maneira simples
e parcial. Nessa viso, bastaria o interesse
federal para a federalizao.
Nega-se assim haver dificuldade em
se decidir quando um caso deve ou no ser
federalizado, pois esta deciso estaria pautada exclusivamente no interesse da Unio.
Afirma um procurador da Repblica:
Para mim, o interesse da Unio evidente
toda vez que houver uma GVDH que possa
levar ao descumprimento de obrigao
assumida em tratado internacional e
interesse da Unio. Agora, vamos discutir
o que grave violao. (Procurador da
Repblica 3, PGR)

Diante da concluso desse estudo e

da demonstrao da fragilidade dos conceitos aos quais o entrevistado lana mo,
a soluo oferecida tambm parece fazer
valer o compromisso institucional do agente em questo. Aqui, a prerrogativa do MPF
em atuar a partir do IDC enfrentaria poucos
limites.
Como se verifica, a partir de todas
as questes levantadas durantes este estudo, h muitas questes em torno do IDC
ainda por explorar.
Passados quase 10 anos aps a introduo do Incidente de Deslocamento

de Competncia no texto constitucional, e

apesar do seu pouco uso, foi possvel identificar a mudana sofrida em relao s resistncias oferecidas ao IDC resistncias
bastante presentes na deciso do primeiro

caso de IDC e definio de conceitos

que, porm, permanecem indefinidos como
parece ser a vontade dos prprios agentes
do sistema de justia.

67

5. Concluses
O prncipe Zeid da Jordnia (novo
alto comissrio de Direitos Humanos da
ONU), em discurso dirigido ao Conselho
de Direitos Humanos da ONU (no dia 08
de setembro de 2014), afirmou que um dos
principais desafios da sua gesto como
alto comissrio ser a eliminao das razes estruturais de toda e qualquer grave
violao de direitos humanos.
Grave violao de direitos humanos
a principal razo de ser do incidente de
deslocamento de competncia (IDC). Portanto, de crucial importncia afirmar na
parte final deste trabalho que grave violao dos direitos humanos um conceito
do Direito Internacional dos Direitos Humanos definitivamente incorporado Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
05 de outubro de 1988 por meio da emenda Constitucional 45, de 2004.
O conceito de grave violao de direitos humanos foi estabelecido no mbito
do Direito Internacional dos Direitos Humanos, no ano de 1967, com a elaborao da
resoluo 1235 do Conselho Econmico e
Social (ECOSOC). Essa resoluo foi elaborada como resposta a uma demanda da
Comisso de Direitos Humanos e da Subcomisso de Preveno e Discriminao e
Proteo das Minorias, que, ao analisar o
apartheid na frica do Sul, cunhou a expresso consistent patterns of gross violations of human rights (padro consistente
de grave violao de direitos humanos).
O conceito de grave violao de direitos humanos foi o que possibilitou a
criao dos procedimentos especiais, mecanismo internacional destinado a averiguar in loco as situaes de grave violao
de direitos humanos.

68

A fim de definir com maior preciso o

conceito de grave violao de direitos humanos, a doutrina do Direito Internacional
dos Direitos Humanos aponta a presena
de quatro elementos principais, que no
so exigidos simultaneamente e devem ser
analisados caso a caso, vale dizer:
1. Quantidade;
2. Tempo;
3. Qualidade:
a) Tipo de direito violado;
b) Natureza da violao;
c) Vulnerabilidade das vtimas;
d) Perspectiva de repetio;
4. Planejamento.
Tais elementos devem servir de parmetro para anlise de cada caso e devem
ser interpretados em consonncia com os
precedentes dos rgos internacionais e
interamericanos de direitos humanos. Em
alguns casos, como genocdio, assassinato em massa, entre outros, a anlise pormenorizada desses quatro elementos
dispensada ,uma vez que a grave violao
dos direitos humanos evidente. Esse o
caso do massacre do Carandiru: 111 mortos
entre os presos.
A expresso grave violao de direitos
humanos passou a integrar o ordenamento
jurdico brasileiro desde a introduo do
5 do artigo 109 da Constituio Federal
de 1988 (por meio da Emenda Constitucional no 45 de 2004), a possibilidade do incidente de deslocamento de competncia
no rol que estabelece a competncia dos
juzes federais. Lgica semelhante ao Direito Internacional dos Direitos Humanos em
que, em caso de grave violao de direi-

tos humanos, medidas de carter especial

e excepcional podem ser tomadas a fim
de fazer cessar e impedir a continuidade da
grave violao.
Imprescindvel afirmar que toda e
qualquer vtima de uma grave violao de
direitos humanos tem direito a um remdio
judicial efetivo que faa cessar o padro de
grave violao ou, no sendo possvel, que
torne possvel uma justa reparao.
Portanto, o Estado brasileiro tem a
obrigao institucional de fazer cessar, de
investigar e de dar garantias de no repetio de grave violao de direitos humanos. A adequada compreenso do conceito
de grave violao dos direitos humanos,

bem como das obrigaes estatais em face

dele, de fundamental importncia para a
adequada e eficaz utilizao do IDC.
Nesse sentido, alvissareiro o discurso de posse do presidente do STF, ministro Enrique Ricardo Lewandowski, no qual
afirma:
(...) preciso, tambm, que os nossos
magistrados tenham uma interlocuo
maior com os organismos internacionais,
como a ONU e a OEA, por exemplo,
especialmente

com

supranacionais,

quanto

os

tribunais

aplicao

dos tratados de proteo dos direitos

fundamentais, inclusive com a observncia
da jurisprudncia dessas cortes.

69

6. Recomendaes
Antes de concluirmos, gostaramos
de elencar algumas recomendaes para o
aprimoramento da utilizao do IDC:

dicial efetivo e eficaz capaz de fazer cessar

e impedir a continuidade de toda e qualquer grave violao dos direitos humanos;

1) O esforo institucional da PGR iniciado ainda que tardiamente em setembro de 2013 e a criao de um procedimento especfico para o IDC (PPIDC) so
evidncias da ateno e do zelo que a PGR
est dispensando questo da grave violao de direitos humanos. Referido esforo
institucional deve ser mantido e aprimorado. Um dilogo constante com os mais
diversos agentes da sociedade civil, bem
como com a Secretaria de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica e o Departamento de Direitos Humanos e Temas Sociais do Ministrio das Relaes Exteriores,
mais do que recomendvel. Tambm de
crucial importncia o estabelecimento de
um dilogo institucional com os rgos do
sistema interamericano de direitos humanos cuja competncia foi reconhecida pelo
Brasil, vale dizer: Comisso e Corte Interamericana de Direitos Humanos;

3) Pelo fato de a SRJ ter se constitudo mesma poca do IDC, essa instituio tem um papel de relevncia. Podendo
incentivar, de comum acordo com a PGR,
um dilogo com as demais instncias do
Estado Brasileiro, bem como com os agentes da sociedade civil brasileira e internacional que atuam na promoo e proteo
dos direitos humanos. O CEJUS pode ser o
responsvel pela divulgao de material didtico capaz de ampliar a compreenso do
conceito de grave violao de direitos humanos, alm de estimular a disseminao
de obras de referncia dedicadas ao tema;

2) De modo contrrio, a inexistncia

de um procedimento especfico e de uma
equipe especial para o encaminhamento
dos pedidos de IDC encaminhados pela
PGR ao STJ ilustrativo da ausncia de um
entendimento adequado do significado do
conceito de grave violao de direitos humanos, bem como das obrigaes do Estado brasileiro em face de um acontecimento como esse. Um esforo institucional por
parte do STJ absolutamente imprescindvel para que o Estado brasileiro como um
todo seja capaz de oferecer um remdio ju-

70

4) importante para o Legislativo e

sociedade civil, ao debaterem a ampliao dos agentes que podem solicitar o IDC
junto ao STJ, levar em conta a capacidade
de instruo dos casos. Se por um lado os
entrevistados apontaram que a ampliao
dessa prerrogativa pode ser positiva e a
pesquisa demonstrou que a PGR um filtro importante, talvez excessivo, no processo de instaurao e julgamento do IDC ,
outros apontaram a maior facilidade com
que algumas instituies tm para instruir
os casos. Se at mesmo ao PGR eventualmente so ignorados pedidos de informao junto a instituies estaduais, essa situao pode se agravar com outros agentes.
preciso que as vantagens e desvantagens
de se ampliar o nmero de agentes competentes para ajuizar ao de IDC junto ao
STJ sejam debatidas com profundidade. De
qualquer modo, apontamos que o filtro do

PGR talvez seja mesmo excessivo, um filtro

que estrutural dadas as mltiplas prerrogativas do cargo , mas tambm de posicionamento do agente que ocupa o cargo,
sendo que a deciso fica a cargo de uma
nica pessoa.

Conclumos este trabalho com a expectativa de ter contribudo para o avano,

terico e no plano prtico, da proteo dos

direitos humanos no Brasil e com o desejo
de ver este trabalho subsidiando importantes e srias reflexes acerca dos conceitos
jurdicos que envolvem o IDC, mas principalmente acerca do papel de cada agente
do Estado responsvel pela aplicao da
lei e, portanto, pela observncia das obrigaes assumidas pelo Estado brasileiro.

71

7. Referncias Bibliogrficas
BRASIL. Cmara dos Deputados. Relatrio final da comisso parlamentar de inqurito do extermnio no Nordeste. Braslia: Cmara dos Deputados, 2005.
CASTILHO, Ela Wiecko Volkmer. Federalizao de violaes contra direitos humanos. Biblioteca jurdica virtual do laboratrio de informtica jurdica da Universidade Federal de Santa Catarina, disponvel em <http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/files/anexos/15289-15290-1-PB.pdf>. Consultado em novembro de 2014.
CAZZETA, Ubiratan. Direitos Humanos e Federalismo o Incidente de Deslocamento
de Competncia. So Paulo: Editora Atlas, 2009, 244 pginas.
COMISSO INTERAMERICANA DE DIREITOS HUMANOS. Relatrio sobre o Brasil,
1997. Disponvel em <http://cidh.oas.org/countryrep/brazil-port/indice.htm>. Consultado
em dezembro de 2014.
LINDGREN ALVES, J.A. Os Direitos Humanos como tema global. In PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e direito constitucional internacional. So Paulo: Saraiva, 2013. 14
ed.
PAIVA, Grazielle Albuquerque Moura. A reforma do judicirio no Brasil: o processo
poltico de tramitao da emenda 45. Fortaleza, 2012.
RIBEIRO, Ludmila. A Emenda Constitucional 45 e a questo do acesso justia. Rev.
Direito GV, So Paulo, v.4, n.2, Dec. 2008. Disponvel em: http://migre.me/mXdcZ, p. 469.

72

ANEXO 1
PROJETO DE PESQUISA:
FEDERALIZAO DAS GRAVES
VIOLAES DE DIREITOS HUMANOS.
BRA/12/13 FORTALECIMENTO DO
ACESSO JUSTIA SECRETARIA
DE REFORMA DO JUDICIRIO DO
MINISTRIO DA JUSTIA E PNUD:
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA
O DESENVOLVIMENTO.
Realizao: ANDHEP Associao Nacional de Direitos Humanos: Pesquisa e PsGraduao | www.andhep.org.br
Coordenao: Guilherme de Almeida: Professor da Faculdade de Direito da USP, presidente da ANDHEP. Pesquisador no Ncleo
de Antropologia do Direito da USP, NADIR,
e no Ncleo de Estudos da Violncia, NEV
-USP. Endereo para acessar o currculo na
plataforma Lattes do CNPq: http://lattes.
cnpq.br/2162170119439121
Pesquisadores que iro realizar a entrevista: Roberta Corradi Astolfi/ Pedro Lagatta

ROTEIRO DE ENTREVISTA
Parte 1: Trajetria do entrevistado e
envolvimento com o tema do IDC
Gostaria de comear pedindo que comente sobre sua trajetria profissional.
Durante a sua carreira o senhor/a senhora teve que julgar questes sobre
direitos humanos? Esclarecendo melhor, questes que estavam postas nos
termos da proteo dos direitos humanos, no mbito das normas de direitos
humanos?

Parte 2: Percepes sobre os critrios de

admissibilidade do IDC
O que o senhor/a senhora entende
como grave violao de direitos humanos? O que a torna grave e objeto desse mecanismo jurdico?
No pargrafo V do artigo 109 da Constituio Federal est escrito que a finalidade do IDC assegurar o cumprimento
de obrigaes decorrentes de tratados
internacionais de Direitos Humanos dos
quais o Brasil seja parte.
Existe diferena entre a ideia cumprir
obrigaes decorrentes de tratados internacionais de proteo dos direitos
humanos e a ideia de que evitar o risco
de uma condenao no sistema internacional de proteo aos direitos humanos?
Alguns juristas dizem que um dos critrios para que haja deslocamento de
competncia a incapacidade das esferas locais em investigar e processar os
casos. O senhor/a senhora concorda? O
que o senhor/a senhora entenderia por
incapacidade?
H outros critrios que deveriam ser levados em conta pelo PGR e STJ para a
federalizao de graves violaes que
no comentamos at agora?
Parte 3: Sobre a criao do IDC:
O senhor/a senhora se lembra do processo de aprovao da emenda constitucional 45/2004? Teria uma opinio
sobre quais foram as motivaes que
culminaram na criao desse mecanismo jurdico?

73

 O senhor/a senhora tinha alguma opinio sobre o IDC na poca? Lembra-se

dos pontos controvertidos da questo?
Na sua opinio, quais so as falhas e
acertos do marco legal atual?
H propostas legislativas que tramitam
atualmente para alterar o mecanismo
da federalizao? Uma das propostas
pretende ampliar o rol de atores sociais
que poderiam entrar com pedido de
federalizao junto ao STJ e no mais
limitar essa prerrogativa ao PGR. O senhor/a senhora tem uma opinio a esse
respeito?
Parte 4: Percepes sobre o IDC
O senhor/a senhora acha que o instrumento do IDC est sendo usado adequadamente pela Procuradoria-Geral
da Repblica?
A forma como a sociedade civil busca
esse recurso jurdico adequada?
O senhor/a senhora acha que que o IDC
cumpre com suas finalidades?
O senhor/a senhora acredita que o IDC
um instrumento importante para lidar
com o tema das graves violaes de direitos humanos?
O senhor/a senhora teria alguma recomendao para aprimorar o mecanismo
ou seu uso?

74