PARECER

Doao a Instituio Religiosa e a E m e n d a

Constitucional N.o 1/69
Eros Roberto Grau
Professor Adjunto da Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo.

I. Posio da questo
1 A Companhia de Desenvolvimento de So Paulo
CODESPAULO
sociedade cuja maioria de capital social
detida pela Fazenda do Estado de So Paulo v e m promovendo, no desenvolvimento de suas atividades, a implantao
de conjuntos habitacionais, nos quais se reclama, alm da
instalao de centros comunitrios e de lazer, a ereo de
templos religiosos.
E m u m caso especfico do conjunto habitacional de
Franca, no qual 146 casas so edificadas , e m atendimento
solicitao dos moradores, vem-se cogitando de a C O D E S P A U L O
proceder doao de rea de seu patrimnio Diocese de
Franca, a fim de que esta faa construir sobre ela templo
vocacionado ao culto do catolicismo.
Contrariamente ao cogitado, tem-se alegado que a jurisprudncia predominante do Tribunal de Contas do Estado est
alinhada no sentido de, e m qualquer hiptese, entender
inconstitucional a aplicao de auxlios e subvenes, direta
ou indiretamente, na manuteno de culto religioso. Nesta
linha de entendimento, estruturada a partir da considerao
do disposto no artigo 9., II da E m e n d a Constitucional n. 1/69,
a doao e m questo seria tida como ofensiva ao texto
constitucional. Da indagarmos se correto o entendimento
exposto, fundado sobre a considerao do referido artigo 9., II.
2. A matria a respeito da qual versa a consulta foi
objeto, anos atrs, do exame percuciente de A T A L I B A N O G U E I R A ,
e m parecer publicado na Revista da Faculdade de Direito de
So Paulo \ na anlise da constitucionalidade dos fundamentos
1.

Subveno a instituies religiosas e a Constituio federal de 1946, in

Revista da Faculdade de Direito, Universidade de So Paulo, volume LVI,
fascculo I, 1961, pgs. 164 e ss.

256
de veto do Prefeito Municipal de Marlia a projeto de lei que
autorizava a concesso de auxlio financeiro monetrio ao
Seminrio Diocesano de So Pio X.
Valer-me-ei, no tratamento do tema, e m sua primeira
parte, de m o d o marcante, da linha de exposio adotada no
mencionado parecer, que, apesar da supervenincia de novo
texto constitucional, ainda permanece plena de validade.
Importa observar, contudo, que a disposio constante do
artigo 9., II da E m e n d a Constitucional n. 1/69 mais
extensa do que a analisada por A T A L I B A N O G U E I R A . O artigo
9., II engloba os preceitos que se continham no artigo 31, II
e III da Constituio de 1946, adicionando-lhes porm clusula
naquele inexistente, na ressalva da colaborao de interesse
pblico, "na forma e nos limites da lei federal".
Isso impe, por sucessivos passos, o tratamento de
aspectos distintos do problema: a separao entre Estado e
Igreja; o alcance das empresas estatais pelo preceito do artigo
9., II e a noo de subveno; a colaborao de interesse
pblico; as normas constitucionais programticas; a necessidade de licitao para a seleo do beneficirio de doao.
Por derradeiro, no m e excusarei formulao de u m a
recomendao consulente.
II. Separao entre Estado e Igreja
3. O artigo 9., II da Emenda Constitucional n. 01/69
determina:
" Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municpios vedado:
II estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o exerccio ou
manter com eles ou seus representantes relaes de dependncia ou aliana, ressalvada a
colaborao de interesse pblico, na forma e
nos limites da lei federal, notadamente no
setor educacional, no assistencial e no hospitalar ;"
A disposio citada como j observei consagra
preceito correspondente ao contido no artigo 31, II e III da
Constituio de 1946, que foi objeto do exame do Professor
ATALIBA NOGUEIRA.

257
Trata-se de preceito que contempla o princpio da laicizao do Estado, levando separao, dele, da Igreja.. N o caso
brasileiro, considerada a herana cultural e a tradio; crist
do seu povo, de modo incontestvel e m maioria imensa votado
ao culto do catolicismo apostlico romano, fundamentalmente
separao entre o Estado e a Igreja Catlica. O princpio, de
certa forma por razes histrico-polticas b e m definidas,
que no importa aqui examinar d atendimento lio do
"dai, pois, a Csar o que de Csar e a Deus o que de
Deus" 2.
certo, de qualquer modo e a este ponto adiante
retornarei que o vigente texto constitucional, alm de supor
a distino entre as vocaes material e espiritual do h o m e m ,
consagra o princpio da liberdade religiosa, afirmando-o e
reafirmando-o nos 1., 5. e 6. do seu artigo 153.
O que importa indagar, todavia, neste primeiro passo,
se a Constituio, na disposio transcrita, operou mera
separao no sentido de distino entre a Igreja e o
Estado ou, pelo contrrio, estabeleceu radical e sectria ciso
entre ambos.
4. A
Constituio vigente, iniludivelmente, cuidou
simplesmente de operar distino entre os poderes poltico e
religioso, no tendo rompido, de modo inconcilivel, o relacionamento entre eles. O poder estatal, na expresso de H E R M A N N
3
H E L L E R , organiza e pe e m execuo as atividades sociais
do h o m e m que vive e m u m determinado territrio sendo,
por sua funo, u m poder secular ao passo que a Igreja
ordena a conduta do h o m e m e m relao potncia supra-terrena; m a s essa clara delimitao conceituai, entre o poder
eclesistico e o secular-poltico, no exclui as mais estreitas
relaes entre ambos, na realidade social. C u m p r e relembrar,
aqui, dois momentos da exposio de A T A L I B A N O G U E I R A : " O
nosso regime poltico no ateu, n e m poderia desconhecer os
sentimentos do povo brasileiro"4. E , logo e m seguida, e m
referncia ao prembulo da Constituio de 1946, m a s que se
aplica ao texto originrio da atualmente vigente: ". logo no
prembulo, (a Constituio) coloca o n o m e de Deus como
soberano senhor do povo e do Brasil, sendo lgico que somente
esta invocao liminar j est mostrando que lhe reconhece
M A T E U S 22, 21;
R C O S 12,
17;parte
LucAs dos
20, 25.
a2. necessidade
deM Aculto
por
brasileiros" 5.
3.
4.
5.

Teoria dei Estado, traduccin de Lus TOBIO, Fondo de Cultura Econmica,

Mxico, octava reimpresin, 1977, pgs. 227/8.
ob. cit., pg. 165.
ob. cit., pg. 165.

258
O texto constitucional vigente cobe e veda a confuso
entre poder civil e eclesistico, sem contudo repelir antes,
pelo contrrio, e m inmeros passos, tcita ou expressamente,
a induzindo a colaborao entre ambos. A considerao
de algumas disposies nele contidas tornar isso mais
evidente.
Assim que os 2. e 3. do artigo 175 definem que,
atendidas determinadas condies, o casamento religioso
eqivaler ao civil ou ter efeitos civis. O 3., V do artigo
176 elege como norma a ser adotada pela legislao do ensino
aquela segundo a qual o ensino religioso, de matrcula facultativa, constituir disciplina dos horrios normais das escolas
de grau primrio e mdio. O 7. do artigo 153 determina
que, sem carter de obrigatoriedade, ser prestada por
brasileiros, nos termos da lei, assistncia religiosa s foras
armadas e auxiliares, e, nos estabelecimentos de internao
coletiva, aos interessados que a solicitarem, diretamente ou
por intermdio de seus representantes legais.
Por outro lado, a defesa das convices religiosas cuja
liberdade, como vimos, afirmada e reafirmada nos 1.,
5. e 6. do artigo 153 provida no pargrafo nico, "c"
do artigo 30. O artigo 165, VII, assegura aos trabalhadores
o direito a repouso remunerado nos feriados religiosos, de
acordo com a tradio local. Mais ainda, no artigo 19, III,
"b", o texto constitucional define a imunidade dos templos de
qualquer culto aos impostos.
Alm de tudo isso, porm, o fato que a prpria disposio contida no artigo 9., II, expressamente, admite a
colaborao de interesse pblico, especialmente no setor
educacional, no assistencial e no hospitalar. Vale dizer: o
texto constitucional est a reclamar induzindo-o esse
tipo de colaborao.
Para logo se v, desfarte, que a Constituio veda
Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios o
estabelecimento de cultos religiosos, a prestao de subveno
a eles, o embarao ao exerccio de suas atividades e a manuteno com eles ou seus representantes de relaes de
dependncia ou aliana. N o obstante, reclama aquela colaborao.
N o caso, pois, cumpre verificar se o ato pretendido
doao de imvel Diocese de Franca consubstancia
modalidade de subveno (visto que evidentemente no expressa estabelecimento de culto religioso ou igreja, embarao ao

259
exerccio de suas atividades o manuteno de relaes de
dependncia ou aliana) vedada pelo texto constitucional ou
se, pelo contrrio, implementa colaborao de interesse pblico,
do tipo nele ressalvada.
III. Alcance das empresas estatais pelo princpio e
noo de subveno
5. Anteriormente exposio da noo de subveno,
porm, breve referncia h de ser feita a u m a diversa linha
de argumentao, a que se poderia, eventualmente, neste passo,
aludir. Tratar-se-ia, nela, de sustentar a no aplicao do
preceito constitucional s empresas estatais, visto como refere,
diretamente, s pessoas jurdicas de direito pblico, Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpio. O argumento no m e
convence, entendendo eu ter o princpio, e m sua integralidade,
aplicao C O D E S P A U L O , entidade da administrao indireta
estadual, caracterizada como empresa de servio pblico6.
Tais empresas so projees do prprio Estado, compondo-se
no quadro da organizao estatal, todo ele tocado pelo preceito
do artigo 9., II do vigente texto constitucional.
Repudio, pois, aquela argumentao, retornando linha
de exposio anterior, agora para o fim de explorar referida
noo.
6. Partamos, para tanto, da observao de que "subvencionar" significa conceder subveno.
A Lei n. 4.320, de 17 de maro de 1964, e m seu artigo
12, 3. define como subvenes as transferncias destinadas
a cobrir despesas de custeio das entidades beneficiadas,
distinguindo-as como subvenes sociais e subvenes econmicas. a tais subvenes que, v.g., refere o artigo 62 da
vigente Constituio federal. A temos u m conceito estrito de
subveno.
O vocbulo subveno, todavia, pode ser tomado e m
sentido mais amplo, ento significando no apenas as transferncias financeiras, m a s t a m b m a prestao de auxlio, de
qualquer natureza, a terceiros.
Estou e m que, e m realidade, a Constituio reporta-se
noo de subveno, no seu artigo 9., e m sentido amplo. E de
6.

A propsito da distino entre empresas estatais de servio pblico e

empresas estatais de iniciativa enconmica, vide meu Elementos de Direito
Econmico, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, 1981, pgs. 82 e ss.

260
m o d o tal que, ao vedar Unio, aos Estados, ao Distrito
Federal e aos Municpios a concesso de subvenes a cultos
religiosos ou igrejas, o faz de sorte a entre as condutas proibidas incluir a de outorga de doao da espcie considerada.
Da a concluso de que a doao e m pauta estar abrangida pela vedao constitucional, salvo se instrumental da
colaborao de interesse pblico, nele ressalvada.
Tenho para m i m no subsistir dvida quanto circunstncia de instrumentar ela, precisamente, tal colaborao.
IV A colaborao de interesse pblico
7 Nenhuma dvida restando referentemente circunstncia de a doao e m pauta instrumentar colaborao de
interesse pblico, entre o Estado por entidade de sua
administrao indireta e a Igreja, teremos estar ela excluda
vedao constitucional. Pois certo repita-se que o
texto constitucional ressalva, para coloc-las alm da vedao,
as subvenes que instrumentam colaborao de interesse
pblico.
Caberia, neste passo, indagarmos o que v e m a ser o
interesse pblico. Por certo no teremos como conceitu-lo,
e m termos jurdicos. O seu contedo extra jurdico. O
interesse pblico no u m a abstrao jurdica, assumindo
significados variveis conforme e de acordo com circunstncias
histricas e polticas determinadas. D e mais a mais, certo
que, modernamente, muitas vezes se apartam as noes de
interesse pblico e de interesse social, dado o sensvel afastamento, nos dias que correm, do Estado e m relao sociedade
civil. Movendo-se e m n o m e de razes prprias, o Estado adota
concepes de interesse pblico muitas vezes inconciliveis
com as de interesse social, que a sociedade civil consagra.
N o caso presente, contudo, dvida no restar quanto
convenincia e necessidade de prover-se as comunidades
usurias dos conjuntos habitacionais erigidos pelo Estado de
centros religiosos, onde possam elas buscar satisfao para a
sua vocao espiritual. J se afirmou que tais conjuntos, que
so habitados por milhares de pessoas, consubstanciam verdadeiras cidades sem alma. Urge que se propicie quelas
comunidades condies de acesso a regular assistncia religiosa
o que, de resto, a prpria Constituio, no 7. do artigo
153, propicia a comunidades setoriais especficas. Basta esta
mera referncia quela disposio para evidenciar a incidncia,

261
na hiptese, do interesse pblico. Pois exato que se a prpria
Constituio expressamente prev a acessibilidade das foras
armadas e auxiliares assistncia religiosa naturalmente
com a colocao, disposio dos que a prestem, dos instrumentos a tanto indispensveis c o m maior razo h de
admitir-se (e m e s m o induzir-se) a prestao da m e s m a assistncia s comunidades usurias dos conjuntos habitacionais
implantados pela C O D E S P A U L O , por certo to ou mais carentes
dela do que as aquinhoadas no preceito constitucional do 7.
do artigo 153.
M a s no s. E m u m a sociedade que, merc da modernidade no geradora apenas de efeitos positivos torna-se
cada vez mais complexa, voltada ao culto de valores materiais,
por certo a acessibilidade quela assistncia trar como resultante no apenas a satisfao espiritual individual, m a s t a m b m
benefcios de ordem social da mais variada ordem. Mencione-se,
para exemplificar, a ao positiva da Igreja na promoo da
revitalizao da estrutura familiar; ou a sua misso evangelizadora, no sentido de combate prtica da violncia; ou, ainda,
a ao dela junto aos jovens, por certo minimizadora dos males
decorrentes da ignbil difuso dos txicos.
Parece-me inquestionvel, desfarte, a concluso de que,
impondo-se a prestao, sociedade civil, de assistncia
espiritual e por esta aquela clamando, na efetivao das
doaes e m pauta definem-se hipteses ntidas de interesse
social, s quais correspondem manifestao de interesse
pblico.
8. Posta a questo nestes termos, teremos que a doao
de que estamos a tratar instrumenta a colaborao de interesse
pblico a que alude o artigo 9., II do texto constitucional.
Isso, to somente, bastaria para encaminhar a concluso de
sua conformidade c o m a ordem constitucional vigente.
Sucede, porm, que a ressalva contida naquele artigo 9.,
II, est tocada por u m a clusula assim disposta: "na forma
e nos limites da lei federal". Cumpre verificar, pois, se a
colaborao de interesse pblico nele ressalvada, para que se
possa efetivar, est condicionada ao advento daquela lei federal.
A indagao assume tanto maior relevncia quanto se observe
que o legislador infraconstitucional nada disps naquele
sentido, inexistindo a lei federal referida pelo artigo 9., I I 7
7.

Note-se que a disposio da Constituio de 1946 (artigo 31, III) a

que se reportava A T A L I B A N O G U E I R A correspondente do artigo 9., II,
na vigente Constituio, no continha a clusula nesta ltima contemplada.

262
V.

A s normas constitucionais programticas

9. A questo da aplicabilidade das normas constitucionais mereceu, entre ns, estudo monogrfico de JOS AFONSO
DA SILVA8;
Classificando-as desde os critrios da eficcia e
aplicabilidade9, esse autor assim as distingue:
I normas de eficcia plena e aplicabilidade
direta, imediata e integral;
II normas de eficcia contida e aplicabilidade
direta, imediata, m a s possivelmente no
integral;
III normas de eficcia limitada:
a) declaratrias de princpios institutivos
ou organizativos;
b) declaratrias de princpios programticos.
De eficcia plena so aquelas normas que, "desde a entrada
e m vigor da Constituio, produzem, ou tm possibilidade de
produzir, todos os efeitos essenciais, relativamente aos interesses, comportamentos e situaes, que o legislador constituinte, direta e normativamente, quis regular" 10. Dessa espcie,
entre outras, as normas que contenham vedaes ou proibies u .
D e eficcia contida, "aquelas e m que o legislador constituinte regulou suficientemente os interesses relativos a determinada matria, m a s deixou m a r g e m atuao restritiva da
competncia discricionria do poder pblico, nos termos que
a lei estabelecer ou nos termos de conceitos gerais nela enunciados" 12. Estas, segundo J O S A F O N S O D A S I L V A 13, "so normas
que, e m regra, solicitam a interveno do legislador ordinrio,
fazendo expressa remisso a u m a legislao futura; m a s o
apelo ao legislador ordinrio visa a restringir-lhes a plenitude
da eficcia, regulamentando os direitos subjetivos que delas
decorrem para os cidados, indivduos ou grupos"; "enquanto
o legislador ordinrio no expedir a normao restritiva, sua
8.. Aplicabilidade das Normas
So Paulo, 1968.
9. ob. cit., pg. 78.
10. ob. cit., pg. 94.
11. ob. cit., pg. 93.
12. ob. cit., pg. 108.
13. ob. cit., pg. 96.

Constitucionais, Editora Revista dos Tribunais,

263
eficcia ser plena"; "so de aplicabilidade direta e indireta,
visto que o legislador constituinte deu normatividade suficiente
aos interesses vinculados matria de que cogitam".
D e eficcia limitada e princpio institutivo "aquelas
atravs das quais o legislador constituinte traa esquemas
gerais de estruturao e atribuies de rgos ou institutos,
para que o legislador ordinrio os estruture e m definitivo
mediante lei" 14.
D e eficcia limitada e princpio programtico

"aquelas atravs das quais o constituinte, e m vez de regular,

direta e imediatamente, determinados interesses, limitou-se a
traar-lhes os princpios para serem cumpridos pelos seus
rgos (legislativos, executivos, jurisdicionais e administrativos), como programas das respectivas atividades, visando
realizao dos fins sociais do Estado" 15.
10. Se adotarmos a construo de J O S A F O N S O D A S I L V A
que, no obstante, ser adiante contestada teremos, a
partir de sua considerao, que a disposio contida no artigo
9., II, da vigente Constituio compreende duas normas distintas, u m a de eficcia plena, outra de eficcia contida:
a) de eficcia plena vedao, Unio, aos
Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios, do estabelecimento de cultos religiosos ou igrejas, da prestao de subveno a eles, de oposio de embarao ao
exerccio de suas atividades ou de m a n u teno, c o m eles ou seus representantes,
de relaes de dependncia ou aliana;
b) de eficcia contida
ressalva quela
vedao, na forma e nos limites da lei federal, quando algumas das condutas vedadas instrumentem colaborao de interesse
pblico, notadamente no setor educacional,
no assistencial e no hospitalar.
Considerados os termos da consulta e a finalidade da
ressalva, fixemo-nos na hiptese de prestao de auxlio
subveno aos cultos religiosos ou igrejas como instrumental da colaborao do tipo referido pela norma.
14.
15.

ob. cit., pg. 119.

ob. cit., pg. 132.

264
O que importa reter, neste passo, a circunstncia de
que, na exposio de J O S A F O N S O D A S I L V A , tratando-se, esta
segunda norma, de espcie das de eficcia contida, esta ser
plena enquanto o legislador ordinrio como ocorre no caso
no expedir a normao restritiva. Isso se torna mais
ntido se recorrermos a exemplos dispostos por esse autor 16 :
a) artigo 153, 6. nele se confirma a liberdade de
crena e convico filosfica ou poltica, sendo a disposio
plenamente eficaz e de aplicabilidade imediata, embora sujeita
a conteno, mediante lei, e m relao quele que se eximir de
obrigao legal imposta a todos; no obstante, se lei que determine "a perda dos direitos incompatveis c o m a escusa de
conscincia" no houver, m e s m o ocorrendo a escusa qualquer
restrio ou sano ser inconstitucional; b) artigo 153,
17 nele se consagra a vedao da priso civil, ressalvadas
duas excees, "na forma da lei"; as excees dependem de
lei; se esta, contudo, no estabelecesse forma de priso civil
do depositrio infiel ou de responsvel pelo inadimplemento
de obrigao alimentar, tais prises no poderiam verificar-se,
subsistindo a eficcia plena de vedao; c) artigo 153, 23
nele se consagra o princpio da liberdade de iniciativa individual, c o m eficcia plena e aplicabilidade imediata; tal
eficcia, contudo, poder ser contida, se lei vier a definir condies de capacidade (isto , de habilitao) para o exerccio
de qualquer trabalho, ofcio ou profisso; na ausncia de lei,
a liberdade ampla, e m sentido terico; d) artigo 97
nele se consagra o preceito da acessibilidade aos cargos pblicos por todos os brasileiros, preenchidos os requisitos que a
lei estabelecer; aqui t a m b m o preceito plenamente eficaz,
tendo aplicabilidade imediata; no obstante, aquela eficcia
poder vir a ser contida na medida e m que o legislador ordinrio estabelea os requisitos referidos no preceito constitucional.
Tal, precisamente, o que estaria a ocorrer e m relao ao
artigo 9., II. A vedao norma de eficcia plena imediatamente aplicvel. Igualmente, a ressalva da colaborao
de interesse pblico plenamente eficaz, podendo porm tal
eficcia ser contida, e m decorrncia de lei federal que sobrevenha, definindo a sua forma e os limites a que se sujeitar.
11. Neste ponto, de toda sorte, u m a crtica postulao
acima
desenvolvida
poderia
vir
Tomar-se-ia
16.
ob. cit.,
pgs. 97/98;
o texto de
J O Sa Aser
F O N Sformulada.
O D A SILVA reporta-se
Constituio de 1946, razo pela qual transpus os exemplos por ele tomados para
as disposies correspondentes do vigente texto constitucional,

265
do exemplo de norma de eficcia contida que JOS AFONSO DA
identifica no artigo 153, 17 e dir-se-ia: assim como
no poder haver priso civil do depositrio infiel ou do responsvel pelo inadimplemento de obrigao alimentar seno
quando a lei ordinria tiver disposto sobre ela, t a m b m no
poder haver colaborao de interesse pblico, entre Unio,
Estado, Distrito Federal ou Municpio e a Igreja seno quando
lei ordinria houver disposto sobre a forma e os limites de
tal colaborao.
Esta, a primeira e equvoca verificao que se
poder extrair considerao conjunta do artigo 9., II do
texto constitucional e da exemplificao daquele autor. Estou,
contudo, e m que isso se deve a u m a incompleta enunciao
daquele exemplo. que, e m realidade, especialmente aquele
preceito do artigo 153, 17 tal como o do artigo 9., II,
compreende duas normas distintas:
a) u m a de eficcia plena a que veda a
priso civil por dvida;
b) outra de eficcia contida a que ressalva
quela vedao, na forma da lei, a priso
do depositrio infiel ou do responsvel
pelo inadimplemento de obrigao alimentar.
SILVA

Nestes termos e, no meu entendimento, de modo mais

adequado recolocada a questo, cumpre-nos considerar os
sentidos de ambas as ressalvas. A no artigo 9., II, contida,
respeita promoo da realizao do interesse pblico; a no
artigo 153, 17 inserida, limitao de direito individual. A
considerao desses sentidos fundamental, segundo m e parece, anlise das disposies constitucionais e m pauta. Pois
certo que, ao passo que a promoo do interesse pblico, pelo
Estado, deve ser assegurada, a defesa dos direitos individuais
de ser preservada guardada, evidentemente, sua compatibilidade com o interesse social.
Os dois objetivos ho de ser necessariamente ponderados
e m presena de dois princpios, o da indisponibilidade do interesse pblico implcito do texto constitucional e o da
legalidade explcito no 2. do artigo 153 do texto constitucional. A ressalva do artigo 9., II, exprime autorizao
para a perseguio do interesse pblico, no se sujeitando,
diretamente, ao princpio da legalidade; a do artigo 153,
17, u m a restrio liberdade individual, vinculada necessariamente a acatamento ao princpio da legalidade.

266
Por isso estou e m que, a adotar-se a construo de JOS
de u m a parte
a priso civil do depositrio infiel e do responsvel pelo inadimplemento de obrigao
alimentar, para que possa ocorrer, depende
do advento de lei ordinria que estabelea
a forma e m que deva e possa ela se efetivar;
de outra parte
a colaborao de interesse pblico, entre o
Estado e a Igreja, independe, para que
possa ocorrer, do advento de lei ordinria
que estabelea a sua forma e os seus limites.
12. A construo de JOS AFONSO DA SILVA, v-se agora
especialmente quando acoplamos o seu critrio considerao, no primeiro caso, do princpio da legalidade, e, no
segundo, do princpio da indisponibilidade do interesse pblico
finda por nos levar a solues heterogneas, no uniformes,
no questionamento da operatividade das normas constitucionais. A prpria caracterizao delas como de eficcia plena ou
de eficcia contida dificultosa. Note-se, v.g., a disseno:
para aquele autor, o preceito do artigo 153, 17, norma de
eficcia contida; segundo entendo, o preceito contm duas normas, u m a de eficcia plena (a vedao), outra de eficcia
contida (a ressalva).
Isso m e conduz considerao de diversa construo a
propsito das disposies constitucionais, distinta daquela
palmilhada por J O S A F O N S O D A S I L V A . Reporto-me, aqui,
quela adotada pelo Tribunal Constitucional Federal da Repblica Federal da Alemanha, e m acrdo de 29 de janeiro de
1969 17 O que importa considerar, nesta construo, a
partir do princpio da supremacia da Constituio a operatividade das clusulas constitucionais programticas.
Adoto tal construo, sem contudo deixar de ressaltar a
extrema relevncia da contribuio trazida ao estudo do tema,
ao seu tempo, pelo Professor J O S A F O N S O D A S I L V A . N a
opo pela construo do direito alemo, contudo, seguirei
passos que, com efeito, levam reformulao do anteriormente
concludo.
13. A exposio de tal construo impe a preliminar
fixao de duas premissas. E m primeiro lugar, cumpre observar
A F O N S O D A SILVA,

17.

A propsito, R O L A N D O E. PINA, Clusulas Constitucionales

Programticas, Editorial Asteca, Buenos Aires, 1973.

Operativas Y

267
que, para tanto, devemos adotar u m a concepo ampla de clusula programtica, de sorte tal que entre elas h que incluir
a contida no artigo 9., II, "in fine" do vigente texto constitucional. Por isso que, na expresso "ressalvada a colaborao
de interesse pblico, na forma e nos limites da lei federal,
notadamente no setor educacional, no assistencial e no hospitalar", diviso u m a clusula programtica.
E m segundo lugar, quanto ao princpio da supremacia da
Constituio, cumpre observar que repousa sobre a verificao
de que, por ser ela suprema, vincula normativamente todas as
normas jurdicas que posteriormente se editem, as quais necessariamente ho de se ajustar a suas disposies, sob pena de
serem entendidas como inconstitucionais18.
Visto isso, importa colocar sem maiores digresses a
respeito do caso sob apreciao do Tribunal Constitucional
Federal da Repblica Federal da Alemanha os pontos bsicos da construo contemplada no acrdo de janeiro de 1969,
tal como sumariados por R O L A N D O E. P I N A 19:
"Cuando Ia teoria sobre clusulas constitucionales
programticas pretende que faltando ley expresamente reglamentaria de Ia clusula esta no tiene vigncia, desarrolla una estratgia mal expresada de
no vigncia ya que, para justificar una orientacin
de poltica legislativa, se pretende vulnerar Ia m xima jerarqua normativa de Ia Constitucin.
El concepto de clusula programtica vulnera princpios jurdicos constitucionales elaborados por Ia
Corte Suprema de Justicia de Ia Nacin, y ai pretender sustraer dei control de constitucionalidad a
Ia clusula programtica, anula una funcin especfica de Ia normatividad concedindola ai Poder
Legislativo; Io que atenta contra Ia independncia
dei Poder Judicial.
Al convertirse en un argumento dogmtico de no
vigncia y por tanto de no interpretacin
judicial, impide que los jueces y Ias partes deban
ponderar los intereses contradictorios dei caso por
Ias valoraciones que explicitan los princpios constitucionales; Io que atenta contra u m permanente
repensar valorativo de Ia realidad social, que es Ia
nica actitud mental que conduce a Ia consolidacin
18.

cf. R O L A N D O

19.

ob. cit., pgs. 109/110.

E.

P I N A , ob. cit., pg.

33.

268
de una racional regulacin de Ia conducta social.
Al no depender Ia vigncia de Ia clusula constitucional de ley dictada ai efecto, cuando Ia Constitucin encarga ai Poder Legislativo Ia sancin de
determinadas leyes, si dentro de u m plazo razonable
o dei estipulado por Ia Constitucin ei legislador no
aplico Ia Constitucin, su mora implica violacin ai
mandato constitucional. Dentro de Ias circunstancias dei caso esa mora puede ser declarada inconstitucional y Ia Corte Suprema puede ajustar Ia solucin dei caso ai precepto jurdico-constitucional no
aplicado por ei legislador, sin prejuicio de que este
ejerza sus atribuciones constitucionales en ei futuro" 20.
Note-se que a argumentao segundo a qual a clusula
constitucional s opera seus efeitos quando editada a lei ordinria nela referida implica, e m ltima instncia, a concesso
de u m certo grau de poder constituinte ao Poder Legislativo 21.
14. Alinhados os pontos fundamentais da construo a
que m e filio, urge retornarmos considerao dos preceitos
contidos nos artigos 153, 17 e 9., II do nosso vigente texto
constitucional.
Quanto ao primeiro deles, na inexistncia das normas
contidas nos artigos 1286 do Cdigo Civil, 902, 1. e 904,
pargrafo nico do Cdigo de Processo Civil e 733, 1. a 3.
do Cdigo de Processo Civil, ainda assim caberia a imposio,
pelo Poder Judicirio, de priso civil ao depositrio infiel e ao
responsvel pelo inadimplemento de obrigao alimentar.
Note-se que, no caso, e m razo do princpio da supremacia
da Constituio, a disposio do seu artigo 153, 17, porque
operativa, supre a exigncia da legalidade.
Quanto ao segundo deles, a ressalva da colaborao de
interesse pblico plena de operatividade. Prazo razovel
j transcorreu, desde a introduo da disposio c o m a clusula
do "na forma e nos limites da lei federal" na Constituio,
para que o Poder Legislativo dispusesse sobre a matria. Sua
omisso quanto a este ponto no pode justificar a negao de
eficcia ao preceito que encerra, visto que, a conceber-se isso,
estaramos a admitir o exerccio de poder constituinte por
ele
Legislativo
oque
queo ponto
inconcebvel.
20.
Observo
to somente
debatido respeita, efetivamente,
21.

eficcia e no vigncia das clusulas constitucionais programticas.

Leia-se, pois, no texto de R O L A N D O E. PINA, eficcia em lugar de vigncia.
Neste sentido, R O L A N D O E. PINA, ob. cit., pg. 25.

269
Da a concluso de que a colaborao de interesse pblico,
entre o Estado e a Igreja, admissvel mesmo, como ocorre,
na inexistncia da lei federal a que refere o artigo 9., II, do
texto constitucional o que, de resto, resulta necessrio como
decorrncia do princpio da indisponibilidade do interesse pblico.
Devo, pois, a seguir, no alinhamento dos fundamentos que
m e levaro definio de soluo para o quesito formulado,
examinar u m aspecto especfico, referido possibilidade jurdica de a doao de que trata a consulta ser outorgada precisamente Igreja Catlica Apostlica R o m a n a o que poderia
ser questionado desde a considerao do princpio contido no
artigo 153, 1., do texto constitucional e de certo m o d o rebatido, e m relao matria especfica de que estamos a tratar,
no seu 5..
VI. Doao e licitao
15. O artigo 153, 1. consagra o princpio da igualdade
de todos, sem distino de sexo, raa, trabalho, credo religioso
e convico poltica, perante a lei. O 5. do m e s m o artigo
contempla a plena liberdade de conscincia, assegurando aos
crentes o exerccio dos cultos religiosos que no contrariem a
ordem pblica e os bons costumes.
Desde a considerao de tais disposies poder-se-ia eventualmente questionar a outorga da doao e m pauta Diocese
de Franca. Por que h de ser o imvel doado Igreja Catlica
indagar-se-. Por que no a outro culto?
N a d a h a opor, todavia, a essa opo, visto que flagrante e inconteste a realidade de que o povo brasileiro, e m
sua maioria, est voltado ao culto do catolicismo apostlico
romano. A questo de direito a considerar referida exigncia ou no exigncia de licitao prvia para a seleo do
donatrio do imvel.
Tenho como indiscutvel, todavia, a inviabilidade da aplicao dos critrios da licitao ao caso e m pauta. Esta pode
ser descrita como o procedimento administrativo que, e m determinados casos, deve anteceder a celebrao de contrato pela
Administrao, mediante o qual se opera a seleo da proposta
de contratao mais conveniente e que melhor atenda aos interesses da Administrao. Elemento inerente da prpria
essncia, pois da licitao a seleo. Onde e quando no
se tornar vivel a competio, na apresentao de propostas
objetivamente diferenciadas, referidas ao objeto a ser licitado,

270
no h que falar e m licitao: no existir objeto a ser licitado.
Onde e quando no se tornar vivel a competio, no haver
seleo na comparao entre propostas a operar.
precisamente isso o que ocorre na hiptese de doao.
O donatrio, na alienao de coisa a esse ttulo, sempre
pessoa escolhida e m funo da ponderao de critrios subjetivos, no sustentados, portanto, sobre u m exerccio de seleo
decorrente da apreciao de valores objetivos, confrontados
e m regime de competio. Inexigvel, portanto, a licitao como
procedimento prvio doao de b e m imvel a esta ou quela
pessoa, especialmente quando se trate de, mediante ela, instrumentar a realizao do interesse pblico. Esse entendimento
corrente e pacificamente adotado pela doutrina ^, dispensando
outras consideraes.
16. D e mais a mais, certo que a Administrao, ao
proceder a tais doaes, atua no exerccio do poder discricionrio que lhe inerente.
A discricionariedade, no ensinamento preciso de R E N A T O
A L E S S I 2 3 , a m a r g e m de avaliao do interesse pblico concreto, com o fim de deciso, no mrito, sobre a oportunidade
de agir ou sobre o contedo da atividade, m a r g e m que resta
Administrao nos casos e m que os limites postos pela lei
potestade de ao a ela Administrao conferida sejam
imprecisos. Dentro dessa margem, a Administrao avalia a
oportunidade de agir de terceiro, e m relao ao interesse pblico, e o contedo da atividade, tambm e m relao ao interesse pblico.
N o se confunde a discricionariedade com a arbitrariedade.
N o primeiro caso, ao atuar discricionariamente, est a Administrao sujeita a determinados limites formais e substanciais que balizam a sua extenso. Dentro dessa extenso, todavia, a Administrao atua movida por u m certo grau de subjetividade, adequado e coerente com o grau de determinao do
interesse pblico consignado na lei que a autorizou o exerccio
desse m o d o de atuao. Da por que a atuao discricionria
no u m a prerrogativa da Administrao, m a s u m direitodever a ser por ela exercitado, na busca da realizao do inte22.

Vide o Parecer de VICENTE RO, in Revista dos Tribunais, volume 314,

pgs. 37 e ss., subscrito sem restries por G A M A E SILVA, M A R I O M A ZAGO,

WASHINGTON

QEIRA. Vide tb. H E L Y

23.

DE

BARROS

MONTEIRO, N O AZEVEDO

GAMA

CER-

L O P E S MEIRELLES, Estudos e Pareceres de Direito

Pblico, volume II, Editora Revista dos Tribunais, So Paulo, pgs. 604/605.
Principi di Diritto Amnistrativo, volume I, quarta edizione, Giuffr, Milano,
1978, pg. 248.

271
resse pblico que a lei referiu de m o d o impreciso, m a s que
deve ser por ela determinado na concreo do texto legal.
N o caso de que estamos a tratar, inexiste lei ordinria
que estabelea a forma e os limites da colaborao de interesse pblico. N o obstante, sendo operativa eficaz a
ressalva do artigo 9., II, a Administrao (na hiptese a
C O D E S P A U L O ) poder discricionariamente, sem necessidade de
prvia licitao, escolher o donatrio do imvel cuja utilizao
instrumentar a colaborao de interesse pblico reclamada a
nvel constitucional24.
VII. Concluso
17. Verificamos, at este ponto, ser inteiramente compatvel com a ordem constitucional a doao, pela C O D E S P A U L O ,
de rea de seu patrimnio Diocese de Franca, para o fim
indicado na consulta. N a d a a opor tambm, a partir do texto
constitucional, opo pela doao de tais imveis Igreja
Catlica: entendendo, a C O D E S P A U L O , ser esta a igreja junto
qual deve buscar colaborao de interesse pblico, assiste-lhe
esse poder de opo decorrncia do exerccio da discricionariedade inerente sua ao sem que tal possa ser inquinado contrrio ao princpio da igualdade ou caracterizador de
privilgio conferido a u m culto, e m detrimento de outro.
E m face de todo o exposto, concluo ser incorreto o entendimento segundo o qual a doao e m questo incompatvel
com a disposio contida no artigo 9., II da vigente Constituio, visto como instrumenta a realizao de colaborao
de interesse pblico, notadamente no setor assistencial, objeto
de ressalva expressa naquela disposio; logo, pode tal doao
ser efetivada, sem que isso consubstancie ofensa ao texto
constitucional.

24.

A referncia ao poder discricionrio da empresa estatal no caso, de

empresa estatal de servio pblico, que a C O D E S P A U L O (vide nota 5)
encontra sustentao plena na construo a respeito dele desenvolvida por
J E A N - C L A U D E V E N E Z I A (Le Pouvoir Discrtionaire, LGDJ, Paris, 1959).