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Polticas de Segurana Pblica

ndice
Apresentao

Contextualizao

Relevncia

Bibliografia

Avaliao

Aula 1: Abordagem histrico-cultural das instituies de Segurana


Pblica e seu controle democrtico interno e externo

Aula 2: O Estado Democrtico de Direito e o papel do policiamento no


espao pblico

17

Aula 3: Policiamento comunitrio

25

Aula 4: Discusso e anlise crtica das concepes de Poltica de


Segurana Pblica

31

Aula 5: Poltica de Segurana Pblica cidad e poltica de extermnio


do inimigo

38

Aula 6: Formulao e anlise de polticas no campo da Segurana Pblica

45

Aula 7: A intersetorialidade das Polticas de Segurana Pblica

51

Aula 8: A Municipalizao das polticas de segurana

56

Trabalho final

60

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Apresentao
Depois de termos estudado os papis dos profissionais de Segurana Pblica e suas
diferentes relaes no processo de gesto integrada, e de termos analisado a relao
desses atores com a tica, os Direitos Humanos e a cidadania, hoje, iniciaremos o estudo
crtico das Polticas de Segurana Pblica.
A despeito da polmica que o tema provoca na mdia, ainda raro encontrarmos
discusses tcnicas sobre como construir uma Poltica de Segurana Pblica eficiente e
democrtica. sobre isso que pretendemos pensar e discutir com vocs nesta disciplina.
A proposta compreendermos fatores socioculturais relacionados s instituies de
Segurana Pblica para, a partir disso, analisarmos: quais os passos necessrios
formulao de polticas voltadas represso da criminalidade com respeito aos Direitos
Humanos; qual o papel da polcia nesse processo; e a que estamos nos referindo quando
falamos em Municipalizao da Segurana Pblica.

Contextualizao
A violncia urbana representa um dos principais temas de debate da atualidade. Seu
controle e sua reduo se tornaram um dos maiores desafios dos gestores pblicos, que
passaram a desenvolver discursos e aes materializadas em polticas que parecem estar
distantes de objetivos propalados.
O contedo desta disciplina pretende esclarecer concepes relacionadas temtica das
Polticas de Segurana Pblica por meio da abordagem sociocultural das instituies de
Segurana Pblica e da anlise do processo de formulao e manuteno dessas polticas
como o conjunto de aes intersetoriais na sociedade.
Estudos das Cincias Sociais e da Criminologia, realizados durante as duas ltimas
dcadas, indicam a necessidade de evoluo dos modelos de anlise e tratamento do
crime e da violncia. Essa concluso se deve ao fracasso do modelo repressivo clssico,
baseado em uma poltica penal dissuasria de pretenso punitiva do Estado como nica
resposta ao problema do aumento do delito e seus efeitos.
Esse modelo enfrenta, demasiadamente tarde, o problema do delito bem como privilegia
a polarizao Estado versus infrator, desconsiderando a questo da cidadania quando
no ampara a vtima e no busca reintegrar o criminoso sociedade. O elevado custo
social e a extemporaneidade das aes desse modelo no interferem no ambiente
situacional.
Estudar as diferentes concepes de polticas desenvolvidas e os problemas relacionados
ao fenmeno da violncia significa aprofundar os conhecimentos, buscar solues e
preparar os gestores, os operadores de segurana e a prpria sociedade para este
desafio: controlar e reduzir a violncia em nossa sociedade.

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Relevncia
indiscutvel a presena da temtica da criminalidade no cotidiano dos moradores das
zonas urbanas e rurais das cidades brasileiras, mas ainda se discute muito sobre quais as
formas ideais de abord-la.
Nesse contexto, indispensvel analisar, de forma crtica, os desafios institucionais e
socioeconmicos da elaborao de Polticas de Segurana Pblica que tenham como
objetivo a preveno da violncia e o combate criminalidade com respeito aos Direitos
Humanos.

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Bibliografia
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Ibero-Americanos para a Educao, a Cincia e a Cultura, 2006.

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Avaliao
Em todas as disciplinas da ps-graduao online, existem:
Avaliao formativa
No vale ponto, mas importante para o aprofundamento e a fixao do contedo. Essa
avaliao contm:
Atividades de fixao atividades de passagem, presentes dentro das aulas; so
testes contextualizados ao contedo explorado;
Exerccios de autocorreo questes para verificao da aprendizagem; so
essenciais, pois marcam sua presena em cada aula.
Avaliao somativa
Forma sua nota final na disciplina. Essa avaliao inclui:
Temas para discusso em frum que aprofundam e atualizam os temas
estudados em aula; trata-se de um espao para tirar suas dvidas. Sua
participao vale ponto;
Prova em data especificada no calendrio acadmico do curso, que ser
realizada em seu Polo;
Trabalho final da disciplina resenha em 1 lauda (arquivo Word) do captulo III
do livro A sndrome da rainha vermelha: policiamento e Segurana Pblica no
sculo XXI, indicado na bibliografia do curso; ou uma resenha em 1 lauda
(arquivo Word) do artigo O processo de gesto da segurana municipal, da
pesquisadora Miriam Guindani.
Orientaes sobre a realizao do trabalho podem ser obtidas com o professor no
ambiente online, no Frum de Discusso

, no tpico Orientaes do Trabalho.

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Aula 1: Abordagem histrico-cultural das instituies de Segurana


Pblica e seu controle democrtico interno e externo
Ao final desta aula, voc ser capaz de:
1. Estabelecer uma abordagem histrico-cultural das instituies de Segurana
Pblica;
2. Identificar quais as formas de controle democrtico interno e externo das
instituies policiais.
Estudo dirigido da aula
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Leia o texto condutor da aula;


Participe do Frum de Discusso desta aula;
Realize a atividade proposta;
Leia a sntese desta aula;
Leia a chamada para a aula seguinte;
Realize os exerccios de autocorreo.

Ol! Seja bem-vindo(a) primeira aula da disciplina Polticas de Segurana Pblica.


Quando falamos em instituies de Segurana Pblica1, imediatamente fazemos a
associao com as polcias em seus diferentes mbitos. Isso pode ocorrer em razo da
representao coletiva2 que temos tanto do que significa Segurana Pblica quanto do
que entendemos como o papel da polcia na sociedade.
Trataremos mais adiante das concepes de Polticas de Segurana Pblica. Por ora,
abordaremos alguns pontos-chave da histria da polcia no Brasil e de suas formas de
controle social3 e institucional.
Pronto para comear?

Acesse a lista de sites oficiais das principais instituies de Segurana Pblica no Brasil, disponvel em:
http://www.comunidadesegura.org/pt-br/node/90.
2

Segundo Durkheim (1978, p. 79), a representao coletiva:

[...] traduz a maneira como o grupo se pensa em suas relaes com os objetos que o afetam. Para
compreender como a sociedade representa a si prpria e ao mundo que a rodeia, precisamos considerar a
natureza da sociedade, e no a dos indivduos. Os smbolos com que ela se pensa mudam de acordo com sua
natureza [...]. Se ela aceita ou condena certos modos de conduta, porque entram em choque ou no com
alguns de seus sentimentos fundamentais, sentimentos estes que pertencem sua constituio.
Contemporaneamente, esse conceito tem sido usado por autores da Psicologia Social como representaes
sociais:
Um sistema de valores, ideias e prticas com uma dupla funo: primeiro, estabelecer uma ordem que
possibilitar s pessoas orientarem-se em seu mundo material e social e control-lo; e, em segundo lugar,
possibilitar que a comunicao seja possvel entre os membros de uma comunidade, fornecendo-lhes um cdigo
para nomear e classificar, sem ambiguidade, os vrios aspectos de seu mundo e de sua histria individual.
(MOSCOVICI, 2005, p. 21)
3

Conceito aqui entendido como o controle que a sociedade faz das instituies de Segurana Pblica por meio
de Organizaes No Governamentais, Conselhos etc.

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A polcia4 surge no sculo XIX, nos pases europeus, como estrutura pblica, profissional
e permanente, voltada manuteno da ordem pblica5 e garantia da segurana
pblica. Sua primeira funo foi administrar as revoltas populares que, at ento, eram
abordadas pelo Exrcito.
No Brasil, as polcias foram estruturadas no perodo imperial com a criao da
Intendncia de Polcia da Corte. No Perodo Colonial6, as polcias desenvolviam atividades
judicirias e investigativas. Aps a Proclamao da Independncia, foi criada a Guarda
Nacional, formada por cidados eleitores7, que discriminava a maioria absoluta da
populao que no votava por no possuir renda.
Recuemos, entretanto, um pouco no tempo para salientar a primazia histrica da polcia
militar do Estado do Rio de Janeiro 8. Em reconhecimento singularidade dessa trajetria,
vale citar o relato que a prpria instituio divulga, em seu site9, sobre sua formao
orgulhosa dos 200 anos que, em 2009, foram celebrados:
No incio do sculo XIX, como consequncia da campanha Napolonica de conquista do
continente europeu, a Famlia Real portuguesa, juntamente com sua Corte, decidiram se
mudar para o Brasil. Chegando aqui, a Corte instalou-se no Rio de Janeiro, iniciando a
reorganizao do Estado no dia 11 de maro de 1808, com a nomeao de Ministros. Na
poca, a segurana pblica era executada pelos chamados quadrilheiros grupos
formados por bons homens do Reino, armados de lanas e bastes, responsveis pelo
patrulhamento das vilas e cidades da metrpole portuguesa, cujo modelo foi estendido
ao Brasil colonial. Eles eram responsveis pelo policiamento das 75 ruas e alamedas da
cidade do Rio. Com a chegada dessa nova populao, os quadrilheiros no eram mais
suficientes para fazer a proteo da Corte, at ento, com cerca de 60.000 pessoas
mais da metade escravos.
Em 13 de maio de 1809, dia do aniversrio do Prncipe Regente, D. Joo VI criou a
Diviso Militar da Guarda Real de Polcia da Corte (DMGRP), formada por 218 guardas
com armas e trajes idnticos aos da Guarda Real Portuguesa. A DMGRP era composta por
1 Estado-Maior, 3 regimentos de infantaria, 1 de artilharia e 1 esquadro de cavalaria.
Seu primeiro comandante foi Jos Maria Rebello de Andrade Vasconcellos e Souza, ex-

Etimologicamente, o termo deriva da expresso grega politeia: a arte de governar a cidade ou a arte de tratar
da coisa pblica.
5

M. Rolim (2006, p. 21) discute quais as funes e responsabilidades da polcia, entendendo que a manuteno
da ordem pblica uma noo insuficiente, tendo em vista que a manuteno da ordem pode estar
sustentada em uma injustia flagrante, como o caso do apartheid ou outras prticas totalitrias.
6

O Perodo Colonial comea com a expedio de Martim Afonso de Souza, em 1530, e vai at a Proclamao da
Independncia por Dom Pedro I, em 7 de setembro de 1822.
7

A Constituio do Imprio, de 1824, determinava que apenas os cidados com renda mnima definida em seus
artigos poderiam ser eleitores. A Guarda Nacional no fugia regra de que a riqueza e a propriedade
estabeleciam o grau de direitos polticos.
8

Para uma anlise profunda desse complexo processo histrico, recomendamos a leitura do artigo do professor
Marcos Luiz Bretas A polcia carioca no Imprio, publicado na Revista Estudos Histricos, Rio de Janeiro, v. 12,
n. 22, p. 219-234, 1998.
9

Acesse o site da Polcia Militar, disponvel em: http://www.policiamilitar.rj.gov.br/historia.asp.

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capito da Guarda de Portugal. Um brasileiro nato foi escolhido como seu auxiliar: o
Major de Milcias Miguel Nunes Vidigal.
O aparelho repressivo estatal foi estruturado para agir frente aos no eleitores, ou seja,
aos excludos sociais, principalmente a populao de etnia negra que, submetida
escravido10, no era entendida como parte da raa humana, e sim como uma raa
inferior que poderia ser vendida como mercadoria e forada a trabalhar sem
remunerao.
O regime escravocrata durou 300 anos no Brasil. Nesse perodo, os negros foram
torturados e assassinados, fsica e simbolicamente, assim como as populaes
indgenas11, que tambm tiveram suas tradies massacradas e suas terras roubadas.
Quando conseguiam fugir de seus donos, os negros, ndios e miserveis protegiam-se
em Quilombos12, no intuito de sobreviver e de resistir aos senhores de terras.
Durante o Imprio, foram criados os Corpos de Guardas Municipais, a Intendncia de
Polcia e instituies de estrutura militar, como a Fora Pblica, por exemplo. A estrutura
organizacional e de competncias desses rgos encontra-se presente at hoje: cada
instituio policial desenvolve aes distintas, e nenhuma das polcias cumpre o ciclo
completo da atividade policial, que se caracteriza pela investigao e o policiamento
ostensivo.
No h concentrao de atividades em uma instituio policial: com a institucionalizao
do inqurito policial13, a Intendncia de Polcia hoje Polcia Civil passou a ter a
competncia legal de investigar e de realizar diligncias para o descobrimento dos fatos
criminosos, de suas circunstncias, seus autores e cmplices. Por outro lado, o

10

O Estado brasileiro possui uma dvida irreparvel em sua plenitude com a populao de etnia negra
escravizada e massacrada no Brasil. Com seu trabalho, os negros construram o que hoje chamamos de
economia do Pas. Em troca disso, foram privados do direito integridade fsica e psicolgica e ao estudo (pois
eram proibidos de frequentar escolas e faculdades); de possuir bens materiais; do cultivo de suas religies
africanas etc. Com a Abolio, em 1888, os negros continuaram sem ter direitos civis e sem poder estudar, e
foram novamente condenados misria no Pas.
11

Sugestes de leitura: O povo brasileiro. A formao e o sentido do Brasil, do antroplogo Darcy Ribeiro; e as
obras histricas do professor Marcos Bretas, como Ordem na cidade. O exerccio cotidiano da autoridade policial
no Rio de Janeiro: 1907-1930. 1. ed. v. 1. Rio de Janeiro: Rocco, 1997. 221 p.
12

Sugesto de leitura: Do Quilombo favela: a produo do espao criminalizado no Rio de Janeiro.

13

Institudo pela Reforma Judiciria do Imprio Lei n 2.033, de setembro de 1871, regulamentada pelo
Decreto n 4.824, de 22 de novembro de 1871. Trata-se do Instituto do Cdigo de Processo Penal, no qual so
constitudas provas sem o crivo do contraditrio provas que vm a ganhar carter definitivo, orientando toda
prova judicial. Esse Instituto atribui polcia poder sem controle, pois sua elaborao no conta com a
presena do Ministrio Pblico e do advogado de defesa. Alm disso, mesmo sem implicar juzo de culpa
definitiva, o indiciamento pode trazer danos irreparveis aos cidados, que tero contra si o preconceito
estampado nas folhas corridas, ainda que diante de eventual pronunciamento posterior de inocncia.
Disponvel em: http://www.soleis.adv.br/codigoprocessopenal.htm#DO%20INQU%C9RITO%20POLICIAL.
Acesso em: 05 ago. 2007.
Texto para reflexo: O princpio do contraditrio e o inqurito policial.
Disponvel em: http://www.fdc.br/Arquivos/Mestrado/Revistas/Revista10/Discente/MargaridaMaria.pdf.

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policiamento ostensivo, uniformizado, de patrulhamento nas ruas e de atendimento das


demandas urgentes da populao, era como hoje de competncia das instituies
policiais militares, cuja organizao se baseava como ainda hoje se baseia nas regras
do Exrcito, com treinamento para enfrentamento de inimigos (sustentado na lgica
repressiva de combate com o uso de violncia).
O modelo dualizado investigao e policiamento ostensivo teve continuidade no
perodo republicano. A mudana se deu em relao centralidade da organizao policial
nos estados federados antigas provncias do Imprio. Sendo assim, foi instituda a
Polcia Federal, com carter investigativo e judicirio.
No perodo da Ditadura Militar14, de 1964 a 1985 caracterizado pela supresso de
direitos constitucionais, censura, perseguio poltica e represso aos que eram
contrrios ao regime militar , foram extintas as guardas civis em 15 Estados brasileiros.
Em alguns casos, elas se somaram s foras militares estaduais, dando origem a Polcias
Militares, comandadas por oficiais superiores do Exrcito e coordenadas pela InspetoriaGeral das Polcias Militares (IGPM)15, que acompanhava a execuo das atividades
dessas novas instituies as PMs , de forma a no permitir desvios dos propsitos que
lhes fossem estabelecidos pela Unio, na legislao pertinente.
A partir do Decreto n 88.777 de 198316, editado pelo Presidente Joo Figueiredo que
aprova o regulamento para Polcias Militares e Corpos de Bombeiros , os governos
estaduais (via Secretarias de Segurana Pblica ou diretamente) ficaram incumbidos
apenas da orientao e do planejamento das PMs, ou seja, do estabelecimento de
diretrizes para as respectivas Polcias Militares estaduais.
A Constituio Federal17 de 1988 (CF) foi um avano no que tange aos direitos individuais
e coletivos, e aos direitos sociais (Artigo 5 ao Artigo 11). Entretanto, no que se refere
estrutura institucional do setor de segurana, podemos afirmar que no houve mudanas
significativas, inclusive, em certo sentido, a Carta Magna foi mais conservadora que a
anterior (de 1969) no que tange s Justias militares estaduais, ao garantir foro
privilegiado para julgamento de policiais (Artigo 125, Pargrafos 3 e 4). No Captulo III
da CF Da Segurana Pblica18 , foi mantida a vinculao das Polcias Militares ao
Exrcito, e, em relao Polcia Civil, permaneceu a mesma orientao do perodo de
arbtrio: preservou-se seu papel de polcia judiciria na elaborao do inqurito policial.
A dualidade (constitucional) da atividade policial cuja determinao indica que uma
(Polcia Civil) realiza a investigao e a outra (Polcia Militar), o policiamento ostensivo
representa o maior obstculo para o trabalho integrado das atividades policiais. Isso se

14

Sugesto de leitura: Brasil nunca mais um relato para a histria. Rio de Janeiro: Vozes.

15

Criada pelo Decreto n 61.245, de 28 de agosto de 1967, com o objetivo de o Exrcito coordenar as aes
das foras militares estaduais.
16

Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Decreto/D88777.htm.

17

Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm.

18

Artigo 144, Pargrafo 6.

11/61

deve ao fato de que as Polcias Militares criam mecanismos de investigao, assim como
as polcias civis recorrem formao de unidades de policiamento ostensivo.
O controle democrtico interno e externo das instituies de Segurana Pblica no
ocorre apenas por regulamentos normativos, preceitos jurdicos ou sanes formais, mas
como o produto de instituies, relaes e processos sociais mais amplos. Esses
processos vo desde a criao de ouvidorias e corregedorias at a atuao de Conselhos,
a vigilncia constante da mdia, o trabalho das ONGs/OSCIPs19 e de outras organizaes
da sociedade civil organizada como os movimentos GLBTT, Social Negro, de defesa dos
povos indgenas, de defesa dos Direitos Humanos, feministas e do hip hop.
Nesse contexto, preciso distinguir o que Corregedoria do que Ouvidoria, em termos
de objeto, finalidade, proposta e atribuies. A destinao da Ouvidoria canalizar,
escutar, perceber e detectar problemas (ainda que tambm possa receber e registrar
elogios e sugestes) para encaminh-los Corregedoria (ou aos comandos pertinentes,
quando se trata de elogios e recomendaes), que quem tem atribuio para tomar
medidas investigativas. Em outros pases como a Irlanda, por exemplo , a Ouvidoria
tem mais peso, autonomia e autoridade para investigar e acusar diretamente a Justia. O
ouvidor (ou a ouvidora) eleito(a), tendo mandato e recursos correspondentes s
responsabilidades.
No Brasil, as Ouvidorias da polcia foram criadas a partir de meados da dcada de 1990,
com a finalidade de receber reclamaes ou elogios relacionados a policiais civis e
militares. Mesmo quando os ouvidores tm mandato, no so eleitos e carecem de
autonomia, autoridade e recursos para investigar por conta prpria. Trata-se de uma
atividade tcnica, cujas atribuies so: ouvir as reclamaes de qualquer cidado contra
os abusos de autoridades e agentes policiais, civis e militares; receber denncias contra
os atos arbitrrios, ilegais e de improbidade administrativa praticados por servidores
pblicos vinculados Segurana Pblica ou elogios relativos a atos virtuosos.
J as Corregedorias tm como competncia promover as aes necessrias apurao
da veracidade das reclamaes e denncias, e, nesse caso, tomar as medidas
necessrias ao saneamento das irregularidades, ilegalidades e arbitrariedades
constatadas, para responsabilizao civil, administrativa e criminal dos imputados.
Se forem realmente autnomas e tiverem poder de auditar e fiscalizar as polcias, as
Ouvidorias e Corregedorias de Polcia representaro um instrumento de controle
democrtico da populao sobre as instituies de Segurana Pblica, podendo vir a ser
um dos principais mecanismos para garantir o controle da atividade policial na tica dos
Direitos Humanos. Para tanto, as Ouvidorias e Corregedorias precisam ser independentes
Isso s ocorrer se houver mandato na execuo das atividades e se o ouvidor e o

19

ONG a sigla de Organizao No Governamental. Sua designao negativa (No Governamental) revela a
ideia inicial de independncia e ocupao do espao pblico por quem no do governo. No direito brasileiro,
no h qualquer designao de ONG, mas um reconhecimento de cunho cultural, poltico e sociolgico.
OSCIP, por sua vez, a sigla de Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico, conforme disposto pela
Lei n 9.790/99. Trata-se de grupo e subgrupo, gnero e espcie. A OSCIP reconhecida como tal por ato do
governo federal, emitido pelo Ministrio da Justia, ao analisar o estatuto da instituio. Para tanto,
necessrio que o estatuto atenda a certos pr-requisitos que esto descritos nos Artigos 1, 2, 3 e 4 da Lei
n 9.790/99.

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corregedor no estiverem subordinados ao comando das polcias, Secretaria de


Segurana ou ao Governador do Estado, o que dificultar o andamento de denncias
contra o setor intermedirio e superior das instituies policiais.
Outro ator fundamental para o controle democrtico das instituies policiais o
Ministrio Pblico instituio do Estado cuja finalidade verificar se a lei est sendo
obedecida e, em caso contrrio, provocar (geralmente atravs do Poder Judicirio) os
rgos do Estado, com incumbncia de obrig-los a cumprir a lei. Nesse sentido, o
Ministrio Pblico promove a aplicao das leis, a fim de que suas orientaes estejam
presentes nas relaes sociais, e no apenas nos textos legais.
A partir da Constituio Federal (Artigo 127)20, o Ministrio Pblico tornou-se uma
instituio independente, no se vinculando a nenhum dos poderes do Estado, com
garantias de autonomia administrativa e funcional. A autonomia baseia-se no fato de que
o recrutamento de seus membros est em suas mos. Da mesma forma, a
independncia funcional e as garantias constitucionais manifestam-se sob as formas de
vitaliciedade, inamovibilidade e irredutibilidade de vencimentos. Entretanto, isso tudo
discutvel, pelo menos at certo ponto, quando observamos que cabe ao Executivo
escolher o Procurador Geral da Justia, com base em uma lista trplice encaminhada pela
prpria instituio.
Por outro lado, a capacidade efetiva de cumprir suas atribuies limitada por fatores
como a dependncia em relao a outras instituies particularmente o Judicirio e a
Polcia , j que elas podem facilitar, dificultar ou mesmo impedir o andamento de uma
investigao, alm da possibilidade de vulnerabilidade a presses polticas. Sendo assim,

20

Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis.
1 So princpios institucionais do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia
funcional.
2 Ao Ministrio Pblico, assegurada a autonomia funcional e administrativa, podendo, observado o
disposto no Art. 169, propor ao Poder Legislativo a criao e extino de seus cargos e servios auxiliares,
provendo-os por concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, a poltica remuneratria e os planos de
carreira; a lei dispor sobre sua organizao e funcionamento. (Redao dada pela Emenda Constitucional n
19, de 1998).
3 O Ministrio Pblico elaborar sua proposta oramentria dentro dos limites estabelecidos na Lei de
Diretrizes Oramentrias.
4 Se o Ministrio Pblico no encaminhar a respectiva proposta oramentria dentro do prazo estabelecido
na Lei de Diretrizes Oramentrias, o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta
oramentria anual, os valores aprovados na lei oramentria vigente, ajustados de acordo com os limites
estipulados na forma do 3. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004).
5 Se a proposta oramentria de que trata este Artigo for encaminhada em desacordo com os limites
estipulados na forma do 3, o Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de consolidao da
proposta oramentria anual. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004).
6 Durante a execuo oramentria do exerccio, no poder haver a realizao de despesas ou a
assuno de obrigaes que extrapolem os limites estabelecidos na Lei de Diretrizes Oramentrias, exceto se
previamente autorizadas, mediante a abertura de crditos suplementares ou especiais. (Includo pela Emenda
Constitucional n 45, de 2004).

13/61

para que seja realizado o controle democrtico eficiente, necessrio que ele seja
interno e externo, como forma de evitar os riscos provocados pelo corporativismo.
Quanto mais independente e fortalecida for a instituio que far o controle, menos
riscos haver para seu funcionamento eficiente.
Daremos continuidade ao tema das instituies de Segurana Pblica na prxima aula,
cujo tema abordado ser: O Estado Democrtico de Direito e o papel do policiamento no
espao pblico.

Para saber mais sobre os tpicos estudados nesta aula:


Assista ao filme Quase dois irmos.
Sinopse: Miguel, senador da Repblica, visita seu amigo de infncia
Jorge que se tornou um poderoso traficante de drogas do Rio de
Janeiro para lhe propor um projeto social nas favelas. Apesar de
suas origens diferentes, eles se tornaram amigos quando crianas,
nos anos 1950, pois o pai de Miguel tinha paixo pela cultura negra
e o pai de Jorge era compositor de sambas. Nos anos 1970, eles se
encontraram novamente na priso de Ilha Grande. Ali, as diferenas
raciais eram mais evidentes: enquanto a maior parte dos
prisioneiros brancos estava l por motivos polticos, a maioria dos
prisioneiros negros era de criminosos comuns. Este filme um
retrato da relao entre a classe mdia e a favela carioca, marcado
pela msica popular e pela histria poltica recente.

Assista ao documentrio Vlado: 30 anos depois.


Sinopse: Este documentrio conta a histria do jornalista Vladimir
Herzog atravs de depoimentos de pessoas que conviveram com
ele. Herzog foi assassinado na priso, em 1975, durante o Regime
Militar brasileiro.

Disponvel em: http://www.adorocinema.com. Acesso em: 05 ago. 2010.

14/61

ATIVIDADE PROPOSTA
Suponha que uma pesquisa tenha sido realizada com os moradores das zonas mais ricas
e das localidades mais pobres da cidade do Rio de Janeiro. Nessa pesquisa, cada morador
teria sido questionado sobre o que entendia quanto s principais demandas em relao
s polcias. Nesse caso, as respostas seriam certamente diferentes.
Cada grupo social parte de sua realidade, ou seja, alguns que possuem segurana
privada no prdio em que moram podem entender que o problema da polcia a falta
de estrutura para investigar os crimes. Outros que no esto preocupados com a
polcia judiciria e que nunca tiveram advogado querem chegar s suas casas sem que
sejam atingidos por balas perdidas. Esses moradores almejam uma polcia prxima,
honesta, que proteja a comunidade dos bandidos.
Pense nisso e responda:
1. Da maneira como esto constitudas hoje, as polcias atendem a todos do mesmo
modo? Justifique sua resposta.
2. O papel das Ouvidorias importante nesse processo? Justifique sua resposta.
Digite sua resposta e acesse o gabarito comentado desta atividade no ambiente online.

Acesse o Frum de Discusso

e debata sobre as seguintes questes:

A integrao do ciclo completo das atividades policiais investigao e policiamento


ostensivo poderia ser feita pela mesma instituio? Quais as vantagens e desvantagens
dessa integrao?
Ao desempenharem suas funes, as polcias reproduzem as desigualdades econmicas e
sociais?

15/61

Nesta

aula, voc:
Compreendeu o contexto em que as instituies policiais foram criadas;
Entendeu qual a funo de cada instituio;
Conheceu as formas de controle externo e interno das polcias como rgos
imprescindveis para a sociedade.

Aps termos estudado as questes relacionadas abordagem histrico-cultural das


instituies de Segurana Pblica e seu controle democrtico interno e externo, daremos
continuidade ao assunto na prxima Aula, cujo tema abordado ser: O Estado
Democrtico de Direito e o papel do policiamento no espao pblico.

16/61

Aula 2: O Estado Democrtico de Direito e o papel do policiamento no


espao pblico
Ao final desta aula, voc ser capaz de:
1. Definir Estado Democrtico de Direito, democracia e lei;
2. Avaliar o papel das polcias no espao pblico e os limites legais a que esto
submetidas;
3. Identificar a importncia da discricionariedade da funo policial.
Estudo dirigido da aula
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Leia o texto condutor da aula;


Participe do Frum de Discusso desta aula;
Realize a atividade proposta;
Leia a sntese desta aula;
Leia a chamada para a aula seguinte;
Realize os exerccios de autocorreo.

Ol! Seja bem-vindo(a) aula O Estado Democrtico de Direito e o papel do


policiamento no espao pblico.
Devido ao sentimento coletivo de insegurana e ao destaque dado pela mdia, nos
ltimos anos, ao aumento de casos de criminalidade nas cidades, discute-se,
especialmente no meio acadmico e em algumas instituies de Segurana Pblica, o que
se espera das polcias.
Dependendo das diretrizes poltico-institucionais que determinam suas linhas de atuao
junto sociedade, as polcias podem ter vrios papis que no necessariamente se
excluem, como, por exemplo, prender criminosos e, ao mesmo tempo, priorizar
estratgias de preveno da violncia.
Entretanto, independente dessas opes, tanto as instituies de Segurana Pblica
quanto a sociedade civil esto submetidas ao Estado Democrtico de Direito, ou seja, a
lei soberana. Portanto, o arbtrio do policiamento no ilimitado.
Com o advento da Constituio Federal do Brasil de 1988 21, foram incorporados ao
Ordenamento Jurdico ptrio os princpios universais do Estado Democrtico de Direito. O

21

Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel dos Estados e Municpios e do
Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
I a soberania;
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V o pluralismo poltico.
Pargrafo nico. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou
diretamente, nos termos desta Constituio.

17/61

conceito de Estado Democrtico deriva da etimologia do termo democracia e significa que


nenhum indivduo presidente ou cidado comum est acima da lei.
Os trs grandes movimentos poltico-sociais responsveis pela conduo ao Estado
Democrtico foram: a Revoluo Inglesa, com influncia de John Locke22 e expresso
mais significativa em Bill of Rights23 (1689); a Revoluo Americana, com seus princpios
expressos na Declarao de Independncia das 13 colnias (1776); e a Revoluo
Francesa, com influncia de Jean Jacques Rousseau 24, que deu universalidade a seus
princpios devidamente expressos na Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado
(1789)25.
A democracia um sistema poltico no qual o povo inteiro tem o direito de tomar as
decises bsicas, determinantes, por sua vez pela mediao da representao , das
decises polticas do pas. Esse direito garantido por um conjunto de regras
fundamentais, tais como a Constituio brasileira e de outros pases26. Como o coletivo
heterogneo, normalmente, leva-se em conta a vontade da maioria, seguindo o
entendimento de que o nmero maior est mais perto de representar o todo. Essa
posio gera crticas, pois o todo no a maioria, mas necessita de consenso e
conciliao. Para que isso ocorra, necessrio que os indivduos estejam em p de
igualdade relativamente s decises fundamentais. Em outras palavras, h democracia
em uma sociedade na qual exista um grau razovel de igualdade social, econmica e
cultural.

22

Suas ideias fundamentam-se na noo de governo consentido dos governados, diante da autoridade
constituda, e do respeito ao direito natural do ser humano de vida, liberdade e propriedade. Sem perder de
vista o contexto histrico em que viveu, importante ressaltar que, ao mesmo tempo em que Locke defendia a
igualdade entre os homens, tambm era defensor da escravido mas no aquela determinada pela raa,
como ocorreu no perodo escravocrata do Brasil.
Como sugesto, leia o texto sobre e de Locke, disponvel em:
http://www.geocities.com/spaprado/textoslocke.html
23

Declarao de Direito de 1689, proclamada na Inglaterra pelo Parlamento que determinou, entre outras
coisas, a liberdade, a vida e a propriedade privada, assegurando o poder da burguesia na Inglaterra.
Acesse o texto da Declarao, disponvel em: http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/decbill.htm.
24

De acordo com Rousseau, (2001, p.17):

Renunciar prpria liberdade o mesmo que renunciar qualidade de homem, aos direitos da humanidade,
inclusive a seus deveres. No h nenhuma compensao possvel para quem quer que renuncie a tudo. Tal
renncia incompatvel com a natureza humana, e arrebatar toda moralidade a suas aes bem como
subtrair toda liberdade sua vontade. Enfim, no passa de v e contraditria conveno estipular, de um lado,
uma autoridade absoluta, e, de outro, uma obedincia sem limites.
Acesse, na ntegra, a obra Contrato social: princpios do Direito poltico, de Jean-Jacques Rousseau, disponvel
em: http://www.cfh.ufsc.br/~wfil/contrato.pdf.
25

Acesse a Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, disponvel em:


http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/dec1793.htm.
26

Leia sobre as Constituies e seus contextos, de Jos Saramago, disponvel em:


http://caderno.josesaramago.org/2008/10/20/constituicoes-e-realidades/

18/61

No Brasil, a democracia foi tolhida por um conjunto de obstculos como renda,


propriedade, gnero, educao, idade e diversidade tnica, que levaram os grupos
socialmente discriminados a se organizarem no que hoje chamamos de movimentos
sociais cada um com sua histria, mas todos ligados pela excluso do processo
democrtico e pela discriminao.
A partir da democracia e da luta dos movimentos sociais organizados, foi conquistado o
Estado Democrtico de Direito bandeira de luta contra o Regime Militar no Brasil e em
outros lugares do mundo, em que governos tiranos27 imperaram sobre a vontade do
povo. O Estado de Direito promove os direitos fundamentais, polticos, sociais e
econmicos, protegendo o povo da tirania e da ilegalidade, e garantindo que os governos
no tenham poder ilimitado, isto , que tambm estejam submetidos s normas legais.
Nesse sentido, o princpio da legalidade28 presente no rol dos princpios do Estado
Democrtico de Direito atua no s com regras, formas e procedimentos que excluem
o arbtrio autoritrio do Estado enquanto meio de ordenao racional, mas tambm como
alicerce para a construo da igualdade social29 no pas. Alm disso, o Estado
Democrtico considerado, pelo menos em teoria, como possvel transformador da
realidade, agindo como fomentador da participao pblica para sustentar a democracia,
tendo em vista que esta implica necessariamente o combate desigualdade nas
condies materiais de existncia dos cidados.
Para chegarmos ideia atual de Estado Democrtico, foram necessrias inmeras
rupturas e transformaes no Estado de Direito. Diferentemente da ideia a que se
prendiam os outros modelos de Estado (liberal e social), o Estado Democrtico de Direito
apresenta a incorporao de contedos novos, com o aumento de direitos e mudanas no
prprio contedo do Direito. Verificamos uma mudana no carter da regra jurdica,
substituindo-se o preceito genrico e abstrato pelo predomnio de um direito interpretado
luz de um conjunto de valores e princpios. A concepo formal submetida
predominncia de concepo material ou substancial. O Estado adquire um carter mais
dinmico e mais forte do que previa sua concepo formal, ou seja, privilegia-se a viso
segundo a qual as normas devem estar submetidas s variaes sociopolticas,
analisando-as de acordo com os princpios democrticos de Direito.
Nesse contexto, o papel do policiamento no espao pblico pode ser analisado por vrios
ngulos. A maior parte das pessoas espera que a polcia prenda os que cometeram
condutas tipificadas como crimes inaceitveis. Isso porque alguns tipos penais30 so

27

Oposto de democracia. Trata-se de uma forma de governo em que h poder ilimitado por parte dos chefes de
Estado.
28

Sobre o princpio da legalidade, o Artigo 5, Inciso II, da Constituio afirma: ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude da lei.
29

Por igualdade social, entende-se uma situao em que todos (homens e mulheres de todas as etnias, negros,
ndios, ciganos etc.) tenham as mesmas condies de acesso educao, sade, ao mercado de trabalho,
Segurana Pblica, ao lazer, e, como defende o escritor Eduardo Galeano, ao direito de sonhar.
Acesse o texto O Direito de Sonhar, disponvel em: http://www.dhnet.org.br/desejos/sonhos/dsonhar.htm.
30

Modelo pelo qual o Estado, por meio da lei penal, descreve e classifica o comportamento humano
transgressor. Veja um exemplo no Cdigo Penal:

19/61

mais aceitos que outros pela opinio pblica, como, por exemplo, a sonegao fiscal31 e
o estelionato32. Com o princpio nullum crimen sine lege33, a Lei Penal34 impede que o
arbtrio de cada um defina o que deve ou no ser considerado como crime, limitando, de
forma positiva, a atuao policial, mesmo sabendo que ela no impede mecanismos
culturais de seleo do que ou no condenvel.
Por outro lado, os policiais no lidam apenas com questes relacionadas criminalidade,
mas desempenham tarefas burocrticas, auxiliam em eventos pblicos, buscam
desaparecidos, escoltam autoridades, controlam multides em jogos de futebol,
transportam doentes aos hospitais etc. Diante da complexidade de demandas com as
quais os policiais se deparam cotidianamente, equivocado pensar que as polcias
desempenham apenas atividades de combate criminalidade35. Suas funes no
podem ser reduzidas luta contra o crime, pois, normalmente, abrangem uma enorme
diversidade de tarefas.
As polcias atuam segundo a legislao e seus estatutos, mas esses, como qualquer
norma formal, necessitam da interpretao do indivduo que ir aplic-los. Essa
sistemtica chama-se poder discricionrio dos profissionais de Segurana Pblica. A
discricionariedade inerente ao trabalho; no se trata de descompromisso com a
legalidade. A interpretao humana parte do conjunto de fatores de que composto o
trabalho dos policiais.
Para ser aplicada, a lei necessita de um agente que o faa. Isso implica escolha entre
diferentes interpretaes possveis do fato. Por exemplo, algum foi agredido ou, na
verdade, sofreu as consequncias da resistncia de sua vtima? O pedido da presena
policial tinha o intuito de salvar uma vida ou de proteger um cidado e preservar direitos
e liberdades, ou tinha a velada inteno de incriminar algum, fazendo com que
aparncias ocultassem o que realmente aconteceu? Seria melhor apoiar a liderana local
para obter a paz momentaneamente suprimida ou seria recomendvel solicitar reforo e
agir, diretamente, para restaurar a ordem pblica? Haveria, de fato, riscos envolvidos
em determinada situao, objeto de reclamao de alguns moradores e comerciantes,

Art. 155 Subtrair, para si ou para outrem, coisa alheia mvel: pena - recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e
multa.
31

Veja a tipificao da sonegao fiscal, disponvel em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/LEIS/19501969/L4729.htm.


32

Veja a tipificao do estelionato, disponvel em:


http://www.dji.com.br/codigos/1940_dl_002848_cp/cp171a179.htm.
Para refletir sobre estelionato e impunidade, acesse :
http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=6223
33

Expresso latina que significa: no haver crime sem lei anterior que o defina. Em outras palavras, algum
s pode ser preso se a lei (anterior ao fato) disser que sua ao ou omisso constitui um fato delituoso (Artigo
2 do Cdigo Penal Brasileiro).
34

Acesse, na ntegra, o Cdigo Penal Brasileiro, disponvel em: http://www.planalto.gov.br/CCIVIL/DecretoLei/Del2848compilado.htm.


35

Acesse o site da Revista do Frum de Brasileiro de Segurana Pblica, com artigos sobre o tema, disponvel
em: http://www.forumseguranca.org.br/pdf/revista_3/RBSP_BAIXAres.pdf.

20/61

em uma certa rua, ou se trata de preconceito contra adolescentes pobres, que apenas
se divertiam na rea, sem cometer qualquer crime ou irregularidade?
O atributo da discricionariedade na funo policial36 no pode ser entendido como medida
arbitrria. Embora tenha carter subjetivo, trata-se de uma prerrogativa legal conferida
Administrao Pblica para a prtica de atos administrativos quanto convenincia,
oportunidade e ao contedo desses atos. A discricionariedade37 a liberdade de ao
administrativa dentro dos limites estabelecidos pela lei. Portanto, no se confunde com
arbitrariedade.
Cabe salientar que os profissionais de segurana, tanto no momento de interpretar as
normas quanto no atendimento ao pblico, podem adotar comportamentos desiguais, de
acordo com as caractersticas de cada indivduo-alvo da abordagem por exemplo, se for
pobre, negro, profissional do sexo ou estrangeiro (especialmente de pases latinoamericanos). Essa postura no representa, necessariamente, um desejo consciente do
indivduo profissional de polcia ou uma exigncia de seus superiores. Essa postura pode
ser a reproduo do sistema sociocultural perverso e excludente no qual est inserido de
forma involuntria, o que, por outro lado, no exclui sua responsabilidade enquanto
cidado e profissional. Da mesma forma, nenhum preconceito culturalmente reproduzido
deve servir de justificativa para a prtica de qualquer crime (como, por exemplo, o crime
de racismo).
No cotidiano das cidades, visvel que a percepo de segurana est sendo construda
por estratgias particulares, as quais utilizam muitas vezes, de forma ilegal a
segregao em vias pblicas para proteger condomnios por meio de cancelas e guaritas,
com seguranas privados que, arbitrariamente, decidem quem pode transitar no local.
Essas situaes refletem um dos maiores desafios a serem enfrentados na construo do
papel do policiamento no espao pblico, pois dizem respeito herana autoritria e
elitista na concepo do trabalho policial.
Um aspecto a ser considerado porque pode influir no reforo da tradio autoritria
a natureza militar de uma das Polcias Estaduais (o que no significa que no haja
problemas relativos a essa questo nas Polcias Civis). As instituies policiais podem-se
utilizar de caractersticas organizacionais do militarismo como o uniforme e a hierarquia
, sem que isso exera qualquer impacto negativo sobre o comportamento e a postura
adequados democracia. O que ameaa a atuao democrtica e compatvel com os
Direitos Humanos por parte das polcias a perniciosa influncia do Exrcito sobre os
assuntos de Segurana Pblica, que desconsidera as especificidades do trabalho policial.
Dessa forma, partindo da ideia de que vivemos em um Estado Democrtico de Direito,
entendemos que, mesmo a atividade policial sendo regida por estatutos legais, os
policiais possuem poder discricionrio legtimo para desempenhar suas funes, as quais
envolvem fatores complexos.

36

Para refletir sobre o tema, leia um artigo sobre a funo policial militar como operador do Direito, disponvel
em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=9539.
37

Para refletir sobre o tema, leia um artigo sobre a discricionariedade da autoridade policial no inqurito
policial, disponvel em: http://www.forumseguranca.org.br/artigos/o-sigilo-do-inquerito-policial.

21/61

Para saber mais sobre os tpicos estudados nesta aula:


Assista ao documentrio Notcias de uma guerra particular.
Sinopse: Produzido pelo cineasta Joo Moreira Salles e pela produtora Ktia Lund, em
1999, este documentrio tem como principais personagens os policiais, traficantes de
drogas e os moradores das favelas. Nele, mostram-se, tambm, a vida no Morro Dona
Marta, em Botafogo, na zona sul da cidade.

Assista ao documentrio nibus 174.


Sinopse: Produzido por Jos Padilha, este documentrio
apresenta uma investigao cuidadosa, baseada em imagens
de arquivo, entrevistas e documentos oficiais, sobre o
sequestro de um nibus em plena zona sul do Rio de Janeiro. O
incidente, que aconteceu em 12 de junho de 2000, foi filmado
e transmitido ao vivo por quatro horas, paralisando o Pas.

22/61

ATIVIDADE PROPOSTA
Leia a seguinte tirinha:

Esta tirinha de autoria do argentino Quino, criador da


personagem Mafalda. Por meio de histrias em
quadrinho, Quino imortalizou o perodo ps-ditadura
vivenciado na Argentina.
Nessa tirinha, vemos Mafalda surpresa com o significado
da palavra democracia encontrado no dicionrio.
Por que ser que a personagem achou to engraado o
que leu? Qual a realidade dos pases democrticos em
relao soberania do povo?

Digite sua resposta e acesse o gabarito comentado desta atividade no ambiente online.

Acesse o Frum de Discusso

e debata sobre as seguintes questes:

Sabemos que as polcias devem desenvolver suas atividades de acordo com a legislao,
mas isso o que acontece na prtica? Se no, por que isso ocorre? Quais so os atores
envolvidos nesse processo?
Quais os o maiores desafios da democracia em relao Segurana Pblica?

23/61

Nesta aula, voc:


Compreendeu que o Brasil um Estado Democrtico de Direito;
Entendeu que todos estamos submetidos ao ordenamento legal, inclusive as
instituies policiais e as autoridades polticas.

Dando continuidade reflexo sobre o papel do policiamento no espao pblico, na


prxima aula, o tema abordado ser: O policiamento comunitrio. Analisaremos, com
especial ateno, a diferena entre policiamento comunitrio e o policiamento entendido
como militar, e o conceito de comunidade.

24/61

Aula 3: Policiamento comunitrio


Ao final desta aula, voc ser capaz de:
1. Definir policiamento comunitrio;
2. Identificar os desafios para implementao de aes voltadas ao policiamento
comunitrio;
3. Descrever as vantagens desse tipo de policiamento;
4. Avaliar o papel da comunidade nesse processo.
Estudo dirigido da aula
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Leia o texto condutor da aula;


Participe do Frum de Discusso desta aula;
Realize a atividade proposta;
Leia a sntese desta aula;
Leia a chamada para a aula seguinte;
Realize os exerccios de autocorreo.

Ol! Seja bem-vindo(a) aula Policiamento comunitrio.


O papel do policiamento nas cidades brasileiras est contaminado pela falta de
credibilidade da polcia perante a populao. Se, por um lado, as polcias deixam a
desejar, por outro, os policiais no possuem condies materiais e humanas para dar
conta das demandas que a sociedade lhes dirige no cotidiano.
A populao, da qual os policiais fazem parte, no reconhece ou valoriza o trabalho da
polcia, principalmente dos policiais honestos, os quais, mesmo sem condies, querem
diminuir a criminalidade e a violncia.
A partir do reconhecimento da importncia dessa relao entre cidado comum e polcia,
foi idealizado o chamado policiamento comunitrio um conjunto de aes que visam
prevenir a violncia por meio da criao de canais de integrao e de participao social,
sustentados pela confiana mtua e pela colaborao entre polcia e comunidade.
H uma distncia cultural que afasta os policiais dos cidados e vice-versa. So muitos
os obstculos para essa aproximao, como o descrdito das polcias e a falta de espaos
de dilogo. A polcia comunitria surge como resposta a esse conjunto de problemas,
visando oferecer, a um s tempo: melhores servios de segurana, em uma perspectiva,
sobretudo, preventiva; novas bases para a restaurao da confiana abalada ou perdida
(o que, caso se concretize, ter efeito sobre a prpria qualidade do trabalho policial,
fortalecendo-o com boa dose de renovada legitimidade); e novos canais de comunicao
direta com cada comunidade local.
A polcia comunitria um novo modelo de policiamento que ganhou fora nas dcadas
de 1970 e 1980, quando as organizaes policiais, em diversos pases da Amrica do
Norte e da Europa Ocidental, comearam a promover uma srie de inovaes em sua
estrutura e na forma de lidar com o problema da criminalidade. Em distintos pases, as
organizaes policiais promoveram experincias e inovaes diversificadas, ou seja, os
contextos de cada lugar foram levados em conta na elaborao de estratgias a serem
desenvolvidas.

25/61

No Brasil, o policiamento comunitrio38 normalmente entendido como uma filosofia de


atuao e construo de estratgias de policiamento baseadas na cooperao entre a
polcia e a comunidade. Essa filosofia estaria voltada para a melhoria da Segurana
Pblica atravs da identificao e resoluo dos problemas da comunidade que
aumentam o risco de crimes.
A proposta desse policiamento associar, de forma inteligente, elementos para
preveno de crimes, que, frequentemente, so dissociados e desvalorizados pela polcia
como a participao popular e parcerias entre a polcia e a comunidade (vale reiterar)
na identificao e resoluo de problemas locais. Por essa razo, o policiamento
comunitrio tambm chamado de policiamento orientado para a comunidade,
policiamento orientado Para a identificao e resoluo de problemas da comunidade e
policiamento orientado para a manuteno da ordem pblica e para a melhoria da
qualidade de vida da comunidade39.
A proposta do policiamento comunitrio no exclui ou substitui, nas instituies policiais,
o indispensvel investimento em recursos humanos e materiais. Pelo contrrio, essa
proposta visa, justamente, qualificar os profissionais e suas condies de trabalho como
forma de alcanar maior eficincia, mas tambm como um meio de reconquistar a
credibilidade pblica o que se cumpre com melhores resultados na proviso de
segurana, com abordagens mais adequadas, inteligentes, civilizadas, eficientes e de
acordo com a legalidade.
O policiamento comunitrio constitui uma metodologia, uma concepo e at mesmo um
paradigma tcnico-profissional alternativo ao modelo atual, que pode ser entendido como
algo militarizado e de combate do inimigo. A ideia de policiais atuarem em colaborao
com a comunidade supe uma mudana40 de paradigma41 da polcia tradicional. Para
isso, muitos obstculos tm de ser superados.
Ao longo dos 200 anos de sua histria, as organizaes policiais do Brasil42 estiveram
quase sempre voltadas para a proteo do Estado contra a sociedade. At mais ou
menos a dcada de 1970, essas organizaes foram, por fora de lei, foradas a
abandonar seu lugar de polcia em favor de outro lugar, cuja funo poder-se-ia definir

38

Para refletir sobre o policiamento comunitrio, leia um artigo disponvel em:


http://www.upis.br/nusp/downloads/nusp10.pdf.
39

O quality of life policing valoriza e chama a ateno para a importncia de manter a ordem pblica e
melhorar a qualidade de vida da comunidade, a fim de promover a Segurana Pblica. Esse tipo de
policiamento ficou conhecido principalmente atravs dos programas Tolerncia Zero, inspirados na teoria das
janelas quebradas que ser abordada na Aula 4.
40

[...] mudar quer dizer alterar o modo corrente de interao no seio do sistema com os usurios e a
populao em geral. Trata-se de diminuir a dependncia em relao lgica burocrtica e de confiar, cada vez
mais, em consenso e participao, transformando a experincia de todos e cada um com o sistema de justia.
Disponvel em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7359. Acesso em: 05 ago. 2007.
41

Para refletir sobre o assunto, leia o artigo Reinventando a polcia: a implementao de um programa de
policiamento comunitrio, disponvel em: http://www.crisp.ufmg.br/reinventando.pdf.
42

Sobre as organizaes sociais do Brasil, acesse a entrevista com a antroploga Jacqueline Muniz, disponvel
em: http://www.comciencia.br/entrevistas/jacquelinemuniz.htm.

26/61

como a imposio da ordem do Estado. Dessa forma, o processo de afastamento da


polcia em relao sociedade teve curso, no Pas, desde a fundao das instituies
policiais. A ideia que se tinha e que vigorou por um bom tempo como nica forma de
entender as polcias que essas instituies deveriam proteger-se de uma sociedade
insurreta e rebelde, porque os germes da desordem poderiam contamin-las ou polu-las.
A partir da dcada de 1990, as instituies policiais procuraram estabelecer novos
caminhos de atuao e buscar sua identidade como instituio que deve proteger o
cidado e garantir-lhe sua liberdade e seus direitos, atravs de um protocolo vinculado a
uma prtica cidad. Resgatando sua funo essencial para o Estado Democrtico de
Direito, os processos de reestruturao da polcia tentam romper com prticas abusivas
utilizadas rotineiramente, naturalizadas no mbito das culturas corporativas tradicionais
e forjadas em perodos autoritrios da vida nacional.
O modelo de policiamento comunitrio como o prprio nome diz concede
comunidade ou s comunidades um papel central. Esse lugar lhes concedido a ttulo
duplo: como vtimas diretas da atuao do Estado em suas vidas e como participantes da
construo de novas formas de administrar os conflitos locais entendendo-se que,
quando algum afetado por alguma forma de violncia criminal, esta atinge no s a
pessoa diretamente prejudicada pela criminalidade mas tambm a comunidade mais ou
menos prxima da vtima direta.
Essa ideia de que a comunidade ser lesada, indiretamente, pela violncia baseia-se em
uma orientao que desloca o foco de uma justia clssica punitiva na qual o Estado
tido como a entidade prejudicada pelo crime para um movimento restaurativo43, no
qual as pessoas e suas comunidades, junto polcia, sofrem os contragolpes da violncia
e da criminalidade.
Para que exista, efetivamente, uma polcia comunitria, no demais repetir: preciso
construir, desde que haja vontade poltica, canais de participao e colaborao da
populao com a polcia, entendendo que os policiais tambm so cidados e esto ali
desempenhando suas funes de profissionais de Segurana Pblica. O desafio inserir
os policiais enquanto membros das comunidades, e no como seus inimigos. Resta a
pergunta: o que uma comunidade e o que seria uma comunidade genuna44?
O conceito de comunidade comumente utilizado para identificar um grupo de pessoas
que, convivendo em um mesmo local, compartilham dos mesmos interesses e
problemas. H a expectativa de que, nas comunidades, todos sejam fraternos entre si e

43

Movimento referente justia restaurativa e resoluo de problemas de forma colaborativa. Prticas


restaurativas proporcionam queles que foram prejudicados por um incidente ou transgresso a oportunidade
de reunio para expressar seus sentimentos, descrever como foram afetados e desenvolver um plano para
reparar os danos ou evitar que aconteam novamente. A abordagem restaurativa reintegradora e permite que
o transgressor repare danos e no seja mais visto como tal. O engajamento cooperativo elemento essencial
da justia restaurativa. Trata-se, enfim, de suprir as necessidades emocionais e materiais das vtimas e, ao
mesmo tempo, fazer com que o infrator assuma a responsabilidade por seus atos, mediante compromissos
concretos.
44

Na obra A ideologia alem (apud BOTTOMORE, 2001), Marx e Engels afirmam: [...] em uma comunidade
genuna, os indivduos conquistam sua liberdade na/e atravs de sua associao.

27/61

vivam em concordncia com os mesmos valores, mas sabemos que no essa a


realidade.
Uma comunidade caracteriza-se justamente pela diversidade. a partir do dilogo entre
diferentes opinies, religies e concepes que se torna possvel criar canais de
interlocuo com a comunidade em seu conjunto entendida como uma rede de
segmentos diferenciados. Se as instituies policiais desejam criar fluxos positivos e
abertos de interlocuo, tm de faz-lo respeitando e trabalhando com essa pluralidade
constitutiva da comunidade. As relaes internas s comunidades so complexas por
natureza, e no haver uma harmonia comunitria idealizada para interagir com a
polcia.
A palavra comunidade evoca, muitas vezes, tudo aquilo de que sentimos falta e de que
precisamos para vivermos seguros e confiantes no mundo moderno. O conceito de
comunidade no pode ser idealizado de forma clida45, ou seja, um lugar em que todos
se entendem bem, no qual podemos confiar no que ouvimos, no qual no h
estranhamento entre os indivduos e onde todos vivem em harmonia.
Geralmente, as pessoas esperam das polcias um atendimento individualizado, pautado
por ocorrncias, com culpados punidos imediatamente. A expectativa da opinio pblica
a de que se efetue o combate criminalidade de forma tradicional (militarizada). Em
outras palavras, da forma como tem atuado at este momento, se a polcia no
conquistou a confiana da populao, certamente no foi por falta de sintonia ideolgica
com o pensamento mdio da sociedade, mas por suas deficincias, inclusive, na
execuo do modelo tradicional de segurana, bem como por conta das limitaes
intrnsecas a esse modelo. Ignorando-o, a opinio social mdia acaba atribuindo s
polcias os defeitos do modelo que ela mesma idealiza.
Ainda no vivemos a cultura da preveno, do trabalho em parceria para cuidar de todos,
e no do individual. A diferena do que pblico para o que privado constitui um
desafio importante a ser superado para aproximar as instituies policiais do cidado
comum, at porque, no Brasil, o que pblico no necessariamente o para todos da
mesma forma. A maioria da populao no conhece os museus, os teatros, no pode
entrar nos shoppings, no frequenta as universidades pblicas etc. Nesse processo, a
construo da comunidade passa pelo entendimento de que cuidar do que pblico e
coletivo tambm cuidar do privado e do individual.
Sendo assim, para falarmos de polcia comunitria, temos de analisar no s o papel dos
policiais mas tambm o papel da comunidade, que, no raro, espera apenas a ao
reativa e repressiva, cuja lgica da punio a nica forma de atender as demandas de
Segurana Pblica. O investimento deve ser intersetorial46, abrangendo desde a reduo

45

Nas palavras de Bauman (2003, p. 8):

[...] em uma comunidade, podemos contar com a boa vontade dos outros. Se tropearmos e cairmos, os
outros nos ajudaro a ficar de p novamente. Ningum rir de ns nem ridicularizar nossa falta de jeito e
alegrar-se- com nossa desgraa. Se dermos um mau passo, ainda podemos nos confessar, dar explicao e
pedir desculpas, arrepender-nos se, necessrio; as pessoas ouviro com simpatia e nos perdoaro, de modo
que ningum fique ressentido para sempre.
46

Para problemas com causas complexas, devem ser oferecidas resolues que atendam a multiplicidade de
fatores envolvidos.

28/61

da rotatividade de pessoal para que os policiais possam conhecer, aos poucos, as


pessoas, estabelecendo vnculos de confiana com os moradores at o aumento de
efetivos, viaturas, coletes etc. ou mesmo a realizao de melhorias no bairro e a
revitalizao de espaos pblicos abandonados com a participao dos moradores no
como mo de obra, mas na construo do conceito do que se espera para o local. Outra
decisiva exigncia para um policiamento comunitrio a valorizao do policial como
cidado e trabalhador, para que, sentindo-se respeitado como profissional e membro da
sociedade, tambm o seja pela comunidade na qual desenvolve suas atividades.

Para saber mais sobre os tpicos estudados nesta aula:


Assista ao filme Justia.
Sinopse: Este documentrio, de Maria Augusta Ramos, pousa a cmera onde muitos
brasileiros jamais puseram os ps o Tribunal de Justia do Rio de Janeiro ,
acompanhando o cotidiano de alguns personagens.
H os que trabalham ali diariamente (defensores pblicos, juzes, promotores) e os que
esto de passagem (rus).
Disponvel em: http://www.justicaofilme.com.br. Acesso em: 05 ago. 2010.

ATIVIDADE PROPOSTA
Lei o fragmento a seguir:
[...] em uma comunidade, podemos contar com a boa vontade dos outros. Se
tropearmos e cairmos, os outros nos ajudaro a ficar de p novamente. Ningum rir de
ns nem ridicularizar nossa falta de jeito e alegrar-se- com nossa desgraa. Se dermos
um mau passo, ainda podemos nos confessar, dar explicao e pedir desculpas,
arrepender-nos se, necessrio; as pessoas ouviro com simpatia e nos perdoaro, de
modo que ningum fique ressentido para sempre. (BAUMAN, 2003, p. 8)
Comunidade no sinnimo de homogeneidade e paz entre os moradores. Sendo assim,
as aes de policiamento comunitrio devem ser desenvolvidas apenas nos locais em que
h respeito e integrao entre os moradores? Justifique sua resposta.
Digite sua resposta e acesse o gabarito comentado desta atividade no ambiente online.

29/61

Acesse o Frum de Discusso

e debata sobre o seguinte tema:

O policiamento comunitrio no exclui outras formas de policiamento, apenas abre


espao para que seja criado um novo paradigma, no qual a polcia desempenha suas
atividades em colaborao com a comunidade. Quais os benefcios dessa nova forma de
pensar a polcia?

Nesta

aula, voc:
Conheceu o novo paradigma de atuao das polcias;
Realizou uma anlise crtica do papel das polcias junto s comunidades;
Entendendo que, no processo de preveno violncia, a responsabilidade no
s da polcia mas tambm da populao como um todo.

Nesta aula, analisamos a transformao do papel do Estado e de suas funes de


controle da ordem pblica, por meio da ideia de policiamento comunitrio, entendendo
que no h a comunidade idealizada, e sim uma diversidade de fatores que devem ser
levados em conta.
Na prxima aula, abordaremos o tema das Polticas pblicas como processo de escolha
das aes do Estado.

30/61

Aula 4: Discusso e anlise crtica das concepes de Poltica de


Segurana Pblica
Ao final desta aula, voc ser capaz de: Definir o caminho terico-histrico
percorrido at chegarmos aos modelos de Polticas de Segurana Pblica conhecidos na
atualidade.
Estudo dirigido da aula
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Leia o texto condutor da aula;


Participe do Frum de Discusso desta aula;
Realize a atividade proposta;
Leia a sntese desta aula;
Leia a chamada para a aula seguinte;
Realize os exerccios de autocorreo.

Ol! Seja bem-vindo(a) aula Discusso e anlise crtica das concepes de


Poltica de Segurana Pblica.
Na aula anterior, abordamos o tema do policiamento comunitrio como o conjunto de
aes que envolvem tanto o Estado por meio das polcias quanto a populao por
meio de suas comunidades.
Nesta aula, abordaremos a temtica das concepes de poltica de segurana, buscando
analisar aspectos tericos relevantes para a construo do que hoje entendemos que
deva ser, no Estado Democrtico de Direito, a relao entre o Estado responsvel por
garantir a segurana dos cidados e a populao.
As polticas atuais pensadas para controlar a criminalidade urbana no mundo esto
baseadas nas teorias construdas ao longo da histria do pensamento social,
particularmente em suas concepes sobre as relaes sociedade-indivduo e sobre as
ideias de consenso e conflito.
A relao entre o Estado e a administrao da violncia vem sendo abordada, de formas
diversas, por filsofos e cientistas sociais. A problemtica que envolve a relao entre
violncia e Estado foi introduzida no pensamento social moderno por Thomas Hobbes e
Nicolau Maquiavel. Nicolau Maquiavel47 tratou o tema da violncia, desnudando as
hipocrisias vigentes e trazendo luz o fato de que a fora o recurso elementar e
inevitvel do poder. Segundo suas teses, a violncia ocupa funo destacada nas
disputas e estratgias para comover o povo ou acu-lo, e produzir reaes de acordo
com as convenincias polticas. A tese hobbesiana48 atravessou, com revises e

47

Acesse o texto completo de O prncipe, disponvel em: http://www.culturabrasil.org/zip/oprincipe.pdf.

48

A tese de Thomas Hobbes afirma:

Sem a fora, os pactos no passam de palavras sem substncia para dar qualquer segurana a ningum.
Apesar das leis naturais que cada um respeita quando tem vontade e o faz com segurana , se no for
institudo um poder suficientemente grande para nossa segurana, cada um confiar e poder, legitimamente,
confiar apenas em sua prpria fora e capacidade, como proteo contra todos os outros.
Acesse o texto completo, disponvel em: http://www.arqnet.pt/portal/teoria/leviata.html.

31/61

mudanas, os sculos do pensamento social, baseando-se na ideia-chave de que a


concentrao desptica da violncia no Leviat-Estado representa condio indispensvel
para a domesticao da violncia selvagem e ilimitada concebida como ameaa, por
excelncia, ordem social.
A violncia por parte do Estado no subsidiria ordem social estabelecida entre os
indivduos. Pelo contrrio, os indivduos necessitam ser controlados, de forma ostensiva,
para viverem em sociedade com harmonia ou, no mnimo, sem a guerra generalizada de
todos contra todos. Para Hobbes, o meio encontrado para concentrar esse poder central
foi o estabelecimento do Estado poltico. Hobbes props, ento, a necessidade de criao
do Leviat: monstro que morreria se no realizasse sua misso proporcionar a
segurana dos sditos, isto , evitar a guerra. Leviat considerado um ser artificial e
age de acordo com sua vontade, porque sua autoridade foi consentida pelos membros da
sociedade. Dessa clusula, Hobbes deduz que todos os atos do Leviat-Estado
representam, necessariamente, os desejos de toda a coletividade e, como consequncia,
quem o contestasse estaria se opondo a si mesmo.
Se o estado de natureza ou seja, a situao anrquica, sem Estado corresponde
guerra generalizada, em que o ser humano se torna lobo do ser humano, a soluo
autoritria e centralizadora (o Estado-Leviat) emerge, via contrato social, como uma
derivao da natureza humana mediada pela razo e animada pelo desejo de viver e o
medo de morrer enquanto realidade coletiva.
Por outro lado, o francs Jean Jacques Rousseau entendeu a ordem social como um
direito sagrado que serve a todos, mas que no advm da natureza, e sim de convenes
a base de toda autoridade legtima entre os homens. Na teoria rousseauniana49, o
Estado constitui uma pessoa moral, cuja vida consiste na unio de seus membros por
meio do pacto social, que d ao corpo poltico poder sobre todos. Esse mesmo poder
dirigido pela vontade geral recebe o nome de soberania.
Essas diferentes teorias sobre a relao entre Estado e violncia mostram-se como o
reflexo da preocupao a respeito de como poderia ser construda uma forma de
proporcionar segurana estatal para os indivduos em sociedade e quais as repercusses
que ela teria no poder do prprio Estado. Vemos que, historicamente, o Estado foi
entendido, por filsofos e cientistas sociais e polticos, como detentor da fora e
regulador das relaes tidas como potencialmente violentas. Ainda hoje, esse tema est
sendo abordado de forma analtica no que tange s possveis repercusses da utilizao
de mecanismos controladores ou estimuladores da coao fsica do Estado em relao
populao.
As teorias clssicas de Maquiavel, Hobbes e Rousseau serviram de base para novas
perspectivas de anlise da relao entre Estado, violncia e populao. Exemplo disso a

49

A conveno seria um acordo em que as foras existentes estariam unidas em prol do coletivo. Nas palavras
de Rousseau: Trata-se de encontrar uma forma de associao que defenda e proteja, com toda fora comum,
a pessoa e os bens de cada associado, e pela qual cada um, unindo-se a todos, s obedea, contudo, a si
mesmo e permanea to livre quanto antes.
Acesse, na ntegra, a obra de Rousseau, disponvel em: http://www.cfh.ufsc.br/~wfil/contrato.pdf.

32/61

Escola de Criminologia Clssica, que teve sua origem na filosofia iluminista, na qual os
direitos do homem tinham de ser protegidos da corrupo e dos excessos das
instituies, como penas arbitrrias e delitos mal definidos. Nesse contexto, Csar
Beccaria50, em sua obra Dos delitos e das penas51, formulou, pela primeira vez, os
princpios da criminologia clssica, baseados nas teorias de Hobbes, Rousseau e
Montesquieu52, e escreveu o primeiro texto sobre preveno do delito: Dos meios de
prevenir o crime53. A ideia principal defendida pelo autor a de que melhor prevenir os
crimes do que ter de puni-los, e todo o legislador sbio deve procurar antes impedir o
mal do que repar-lo. Beccaria afirma ainda que uma boa legislao a arte de
proporcionar aos homens o maior bem-estar possvel e preserv-los de todos os
sofrimentos que se lhes possam causar, segundo o clculo dos bens e dos males da vida.
Os princpios clssicos da criminologia se limitaram concentrao do foco no ato
delitivo, desdenhando as diferenas individuais entre os atores tidos como delinquentes.
Isso fez com que advogados e penalistas da poca imprimissem esforos e expandissem
suas ideias, desenvolvendo o que se convencionou denominar Escola Neoclssica, que
forneceu os parmetros para a maioria dos regimes jurdicos do Ocidente. Os
neoclssicos focaram sua preocupao em introduzir a ideia de que o contexto dos atos
delitivos, os antecedentes do autor do delito e sua capacidade de atuar livremente
exigiam a ateno prioritria dos magistrados no momento de impor penalidades. Da
mesma forma que a clssica, a teoria neoclssica entende que o homem deve responder
por seus atos, mas introduz a importncia de seus antecedentes e as circunstncias em
que foi cometido o ato delitivo como determinantes da possibilidade da pena. Em outras
palavras, o delinquente no era mais o indivduo isolado e racional da teoria clssica
pura.
Enfim, esse modelo trouxe a ampliao da forma de abordar a relao entre o delito e a
pena, entendendo o homem dentro de um contexto complexo, e no de forma isolada da
sociedade. Foi a partir dessa nova abordagem que surgiu a Escola Positivista da
Criminologia, que teve o papel de desvincular o estudo do delito do funcionamento e da

50

Ligado ao movimento filosfico-humanitrio, da segunda metade do sculo XVIII, que reagia contra as
distines sociais exclusivamente baseadas nos privilgios de certas classes, o filsofo italiano denunciava: a
falta de preocupao com as irregularidades dos processos criminais; os abusos de poder sem limites; e o fazer
cessar os exemplos bem frequentes de frias atrocidades que os homens poderosos encararam como seus
direitos. O autor entendia essas situaes como uma barbrie absoluta em relao liberdade do homem. Em
razo disso, Beccaria buscou investigar: quais eram as origens das penas e do fundamento de punir; quais
seriam as punies aplicveis aos diferentes crimes; se a pena de morte era verdadeiramente til, necessria e
indispensvel para a segurana e a boa ordem da sociedade; se os tormentos e as torturas eram justos; quais
eram os melhores meios de prevenir os delitos; e quais as influncias que esses meios exerciam sobre os
costumes.
51

Acesse, na ntegra, esse texto, disponvel em: http://www.ebooksbrasil.org/adobeebook/delitosB.pdf.

52

Sua principal obra O Esprito das Leis, disponvel em:


http://www.dhnet.org.br/direitos/anthist/marcos/hdh_montesquieu_o_espirito_das_leis.pdf
53

De acordo com Beccaria (1950, p. 196):

[...] o meio mais seguro, mas, ao mesmo tempo, mais difcil de tornar os homens menos inclinados a praticar
o mal, aperfeioar a educao. Se prodigalizardes luzes ao povo, a ignorncia e a calnia desaparecero
diante delas, a autoridade injusta tremer e s as leis permanecero inabalveis, todo-poderosas. O homem
esclarecido amar uma constituio cujas vantagens so evidentes, uma vez conhecidos seus dispositivos
uma constituio que d bases slidas Segurana Pblica.

33/61

teoria do Estado. Nesse contexto, outra teoria importante a positivista radical, que
rompe com a ideia, at ento tida como pressuposto pela teoria criminolgica, de que o
delito fundamentalmente uma atividade prpria de pessoas jovens, do sexo masculino,
pertencentes classe trabalhadora, para entend-lo como manifestao de desvio em
todos os setores da sociedade. Essa linha terica compreendeu que a eficcia do controle
social, em toda sociedade, no era to grande quanto parecia, e que os juzes no
aplicavam critrios cientficos, baseados no consenso moral incorporado legislao nas
decises tomadas sobre o destino dos delinquentes.
Em relao ao que as duas teorias abordam, a diferena est em que a teoria clssica
determina que o carter delitivo dos atos realizados livremente define-se pelas normas
morais implcitas no contrato social e supe que quem age de forma delituosa malvado
e ignorante, e assim faz por ser impulsionado por foras de que nem ele prprio tem
conscincia. Disso resulta a importncia de se investigar a motivao. Por outro lado, os
tericos positivistas entendem que a vida social deve-se explicar por si s, e as causas
dos atos delituosos no esto relacionadas a questes morais, mas o delito pode ser
explicado cientificamente da mesma forma que os fenmenos, seres ou objetos do
mundo natural.
Na mesma linha de raciocnio, um grupo de socilogos da Universidade de Chicago iniciou
estudos sobre as condies sociais urbanas e as possibilidades de formulao de polticas
pblicas na cidade. Essas investigaes focavam o que foi batizado de Ecologia Social54
da cidade. A ideia da cultura diferente ou subcultura foi desenvolvida tambm pela Escola
de Chicago, a partir da hiptese de que a sociedade no era consensual, e os valores que
no faziam parte do consenso tambm existiam como tais. Em outras palavras, essa
teoria importante, que surgiu no comeo do sculo XX, repelia a tese segundo a qual
haveria um grupo de pessoas culturalmente organizado e outro desorganizado, que no
possuam normas culturais ou valores.
O pressuposto da consensualidade estava presente nas teorias anteriores. Nesse sentido,
a Escola de Chicago constituiu um avano, ainda que, nela, mesmo com o mrito de a
reconhecer, a questo da diversidade seja tratada em termos limitados. O fato que
nenhuma dessas teorias se props a buscar, objetivamente, o que acontece dentro
desses indivduos que cometem delitos e de que forma essa motivao est relacionada
opresso do Estado, da lei, desigualdade social e s estruturas da sociedade.
A partir disso, surgem questionamentos que no mais se baseiam na ideia de consenso,
e sim de conflito, negando o pressuposto de que a sociedade se estrutura com o objetivo
de manter-se funcionando em harmonia. Trata-se das chamadas teorias do conflito, que
surgem em razo de acontecimentos reais, e no do intuito de reexaminar teorias
criminolgicas clssicas. A teoria do conflito pressupe a inexistncia de um consenso ou
um acordo valorativo entre as pessoas em sociedade. Seus tericos, como o socilogo

54

Na opinio de Ian Taylor (1990), a teoria ecolgica da Escola de Chicago est baseada em conceitos
positivistas que se traduzem pela quantificao e codificao de dados utilizados para explicar a estrutura social
da cidade e os agrupamentos humanos, de forma analgica com a ecologia e a vida vegetal. Essa teoria tem
como precursor Robert Ezra Park, que defende a ideia de que, se, nas comunidades vegetais, a simbiose
perfeita o equilbrio situao que surge quando todos os processos que intervm na reproduo das plantas
esto em estado de equilbrio , a tarefa do socilogo descobrir esses mecanismos mediante os quais se
poderia alcanar e manter o equilbrio biolgico na vida urbana.

34/61

alemo Ralf Dahrendorf55, estavam interessados em elaborar uma teoria que desse conta
dos atos delituosos ou desviados. A teoria do conflito de Dahrendorf (1974) introduziu
novas questes que, at ento, no haviam sido abordadas, mas foi apenas a partir da
teoria denominada nova criminologia que o poltico passou a fazer parte das origens e
processos dos atos desviados.
A nova criminologia56 tem como proposta ser uma teoria normativa que possa oferecer
possibilidades de resolver, terica e socialmente, questes relacionadas ao delito. Para
tanto, essa teoria se dividiu em duas tendncias: a social-democrtica e a revolucionria
(de ao direta). A primeira tem seu alicerce na premissa de que a funo dos
criminologistas indicar os problemas, e no solucion-los. Essa tendncia tambm
entende que os cientistas sociais so semelhantes aos artistas e aos escritores
trabalhadores da cultura que apenas observam e problematizam a sociedade. Por outro
lado, a tendncia revolucionria da ao direta entende que as causas do delito esto
diretamente relacionadas aos ordenamentos sociais de seu contexto. Nesse sentido, a
inteno a de que, alm de investigar as causas do delito, deve-se investir em
mudanas sociais estruturais para aboli-lo, considerando-o no algo anormal ou
patolgico, mas uma simples manifestao a mais da diversidade humana e cultural da
sociedade.
Dessa forma, a partir da nova criminologia e da emergncia da problemtica da
criminalidade urbana, surgiram pesquisas que buscavam descobrir no s o papel do
Estado relativo s condutas desviantes mas tambm formas alternativas de abordar o
tema na prtica. Diferente de outras teorias criminolgicas como a clssica e a
positivista, para as quais os atos delituosos contaminavam a estrutura social, e o
consenso valorativo estabelecido entre os indivduos deveria ser mantido , a nova
criminologia sustenta-se na ideia de diversidade de valores na sociedade, concebendo-os
como vinculados a interesses econmicos e sociais no apenas diferentes, mas
contraditrios o que configura a distino bsica com a Escola de Chicago. Alm disso,
do ponto de vista da nova criminologia, quando fala em desvios de conduta, o cientista
social no pode negar as questes poltico-estruturais. Por isso, a proposta a de que se
procure, alm de observar e problematizar as questes sociais, construir alternativas
para solucionar os problemas atinentes criminalidade.
Por meio do reconhecimento das distintas formas de abordagem do papel do Estado no
que tange ao controle da violncia, a concluso a que chegamos a de que, em

55

Se, para explicar os atos delituosos, a Sociologia vinha trabalhando com os conceitos de consenso, norma e
sano, havia a necessidade de se abordar uma terceira categoria para a anlise sociolgica: o poder
institucional. Por isso, em sua obra Ensaios da teoria da sociedade, Dahrendorf afirma que o fato de a
sociedade ser regida por valores e normas dominantes indica que o poder institucionalizado intrinsecamente
explosivo e desorganizador, e no um fator integrador da organizao social como defendido em teorias
funcionalistas.
56

Tambm chamada de criminologia interacionista ou labeling approch, por considerar que as questes centrais
da teoria e da prtica criminolgicas no se devem voltar ao crime e ao delinquente, mas, particularmente, ao
sistema de controle adotado pelo Estado no campo preventivo, no campo normativo e na seleo dos meios de
reao criminalidade. No lugar de se indagar os motivos pelos quais as pessoas se tornam criminosas, devese buscar explicaes sobre os motivos pelos quais determinadas pessoas so estigmatizadas como
delinquentes, qual a fonte da legitimidade e as consequncias da punio imposta a essas pessoas. So os
critrios ou mecanismos de seleo das instncias de controle que importam, e no dar primazia aos motivos
da delinquncia.

35/61

consequncia dessa heterogeneidade57, consolidam-se, tambm, formas distintas de se


conceber as Polticas de Segurana Pblica. Sendo assim, entendemos que, a partir
dessas diferentes teorias a respeito do que representa o ato desviante e delituoso para
um grupo social, configuram-se, nesse contexto, concepes sobre o papel do aparato
estatal enquanto responsvel por garantir a segurana aos indivduos.

Para saber mais sobre os tpicos estudados nesta aula, sugerimos as seguintes leituras:
TAYLOR, Ian; WALTON, Paul; YOUNG, Jock. La nueva criminologa: contribucin a una
teora social de la conducta desviada. Buenos Aires: Amorrortu, 1990.
SOARES, Luiz Eduardo. Violncia e poltica no Rio de Janeiro. Rio de Janeiro: Relume
Dumar, 1996.
Para complementar o estudo desta aula:
Oua o Hino da Campanha da Fraternidade 2009 que aborda o
tema Segurana Pblica.

Assista ao filme Ilha das flores.


Sinopse: Produzido por Jorge Furtado, este filme um cido e divertido retrato da
mecnica da sociedade de consumo. Acompanhando a trajetria de um simples tomate,
desde sua plantao at ele ser jogado fora, o curta escancara o processo de gerao de
riqueza e as desigualdades que surgem no meio do caminho.

57

Segundo a interpretao de Soares no livro Violncia e poltica no Rio de Janeiro, as divergncias de opinio
podem expressar mais do que discordncias quanto aos diagnsticos e s terapias voltadas ao tratamento da
problemtica da violncia urbana expressam uma ideologia que pode ser encontrada nas diferentes teorias
criminolgicas ou de cincias e polticas.

36/61

ATIVIDADE PROPOSTA
Leia o texto disponvel em: http://www.espacoacademico.com.br/007/07mauricio.htm.
Em seguida, aponte a relao desse texto com o que foi estudado nesta aula, na qual
fizemos um percorrido histrico sobre as principais teorias do pensamento social no que
tange ao delito e ao papel do Estado.
Digite sua resposta e acesse o gabarito comentado desta atividade no ambiente online.

Acesse o Frum de Discusso

e debata sobre o seguinte tema:

Qual a importncia do conhecimento cientfico e terico para a construo de Polticas de


Segurana Pblica eficazes?

Nesta aula, voc:


Percorreu as principais teorias do pensamento social sobre a relao entre Estado
e sociedade no que tange violncia;
Entendeu, a partir de um embasamento terico, o que so as Polticas de
Segurana Pblica de onde surgiram e quais os passos para sua formulao e
implementao.

Aps termos percorrido as principiais teorias da criminologia moderna, chegamos ao


tema em pauta nos debates acadmicos e polticos de diversas partes do mundo: a
discusso sobre o papel do Estado frente a um tipo especfico de violncia a
criminalidade urbana.
A discusso se faz em torno de quais seriam as possibilidades de gerenciar o problema
de forma eficaz, tendo em vista que a postura at ento adotada pelo Estado no est
trazendo solues que viabilizem o controle ou a diminuio da violncia urbana.
No meio acadmico, o debate gira em torno de dois principais modelos de Polticas
Pblicas de Segurana: A Poltica de Segurana Pblica cidad e a poltica de extermnio
do inimigo tema que ser abordado na prxima aula.

37/61

Aula 5: Poltica de Segurana Pblica Cidad e Poltica de Extermnio do


Inimigo
Ao final desta aula, voc ser capaz de:
1. Identificar as diferentes concepes de Polticas de Segurana Pblica;
2. Diferenciar uma poltica de preveno violncia e uma de combate e extermnio
do inimigo.
Estudo dirigido da aula
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Leia o texto condutor da aula;


Participe do Frum de Discusso desta aula;
Realize a atividade proposta;
Leia a sntese desta aula;
Leia a chamada para a aula seguinte;
Realize os exerccios de autocorreo.

Ol! Seja bem-vindo(a) aula Poltica de Segurana Pblica cidad e poltica de


extermnio do inimigo.
Na ltima aula, percorremos, em sentido amplo, as principais teorias sobre a relao do
Estado com o controle da violncia, entendendo que, sendo projetos estatais, as Polticas
Pblicas de Segurana podem ser analisadas, teoricamente, como um desdobramento
desse processo.
Nesta aula, abordaremos os modelos de Polticas Pblicas de Segurana que vm sendo
discutidos no Pas, buscando entender o que caracteriza cada paradigma enquanto
conjunto de aes estatais58 para proporcionar segurana59 aos cidados.
As Polticas de Segurana Pblica so projetos estatais que visam manter a ordem social,
a fim de controlar o que considerado crime60 pelas sociedades, utilizando, para isso,
meios organizacionais, recursos humanos e instrumentos de poder. As concepes de
Polticas Pblicas de Segurana so resultados de um processo histrico construdo por
grupos sociais a partir de suas experincias e ideologias a respeito de qual seria o papel
do Estado em relao segurana urbana.
No Brasil, tem-se abordado, com mais nfase, dois conceitos de polticas: a chamada
Poltica de Segurana Pblica cidad terminologia utilizada por vrios organismos
internacionais latino-americanos e outra entendida como poltica militarizada de
extermnio do inimigo. Essas polticas tambm so denominadas, principalmente no meio

58

As possibilidades de relacionar o ato delituoso com outros fatores sociais como a excluso e a relao social
foram abordadas como objeto de estudo pelas Cincias Sociais, especialmente nas obras dos clssicos: mile
Durkheim, Max Weber e Karl Marx.
59

Como sugesto, leia o texto O impacto da televiso sobre o sentimento de insegurana, disponvel em:
http://www.scielo.br/pdf/se/v20n2/v20n2a14.pdf.
60

mile Durkheim foi o primeiro a analisar o crime como um fato social que ofende o sentimento coletivo. O
autor entendia que era a sociedade que qualificava os atos como criminosos, de acordo com a conscincia
coletiva determinante.

38/61

acadmico, como poltica de nova preveno61 e de tolerncia zero62. A primeira uma


formulao terica, e a segunda a poltica implementada na cidade de Nova Iorque pelo
ento prefeito Rudolph Giuliani.
Entretanto, essas concepes no so absolutas e se cruzam, uma vez que podemos
entender uma ao como preventiva e pr-tolerncia zero ao mesmo tempo. Por
exemplo: o investimento em armamento por parte da polcia pode-se caracterizar como
uma ao voltada para a represso, mas o que determinar sua finalidade sero suas
caractersticas e o tipo de treinamento dado aos policiais que o utilizaro. A mesma ao
nesse caso, a aquisio de armas pode ser destinada a um policiamento comunitrio
que busca a preveno do crime ou ao confronto com o inimigo.
Ambas as polticas de tolerncia zero ou de nova preveno tiveram resultados
negativos e positivos, dependendo da perspectiva em que se faa a anlise. Por exemplo,
na poltica de tolerncia zero adotada em Nova Iorque, os nmeros da criminalidade
diminuram, e a sensao de segurana da populao aumentou. Por essas razes, o
prefeito responsvel pela implantao da poltica foi reeleito e ganhou fama mundial. As
concepes de Polticas Pblicas de Segurana, por sua vez, provenientes dos Estados
Unidos, tornaram-se uma referncia e um mito. Por outro lado, houve crticas de
humanistas s posturas tidas como racistas e preconceituosas por parte de policiais, que
fizeram com que fossem duplicados os ndices de prises de pessoas de etnia negra
naquela cidade e naquele perodo, e limitada a liberdade de ir e vir das pessoas mais
pobres63.
A poltica militarizada de extermnio do inimigo no pretende abordar as motivaes que
conduzem os indivduos aos crimes. Pelo contrrio, essa poltica parte do pressuposto de
que as pessoas agem racionalmente e que, dada a oportunidade, todos podem enveredar
por atos criminosos. Portanto, devemos manter a ordem de forma autoritria e eficiente.
A questo que se entende por desordem a condio marginalizada a que muitas
pessoas so submetidas por no fazerem parte das camadas privilegiadas da sociedade,
como o caso de mendigos, profissionais do sexo que atendem na rua, alcolatras e
usurios de drogas (pobres), menores abandonados e imigrantes ilegais etc.
As aes militarizadas caracterizaram-se pelo combate delinquncia por meio de
represso estatal, pela vigilncia constante dos possveis criminosos e pela represso
fulcrada no regime punitivo-retributivo do Direito Penal 64. Esse combate tem como

61

Sobre a poltica de nova preveno, leia o texto Em busca de um conceito de nova preveno, do professor
Theodomiro Dias Neto, disponvel em: http://www2.mp.ma.gov.br/ampem/artigos/artigos2006/BarattaEspanha%20artigo%20theodomiro%5B1%5D.pdf.
62

Sobre a poltica de tolerncia zero, leia o texto Dissecando a tolerncia zero, de Loc Wacquant, disponvel
em: http://diplo.uol.com.br/2002-06,a336.
63

Segundo a antroploga Alba Zaluar: [...] a pobreza perdeu seu sinal positivo mais forte e adquiriu, mais
claramente, o sentido negativo de falta, estendida, tambm, ao plano moral, o que fez desaparecer as
fronteiras entre o pobre honesto e o marginal ou criminoso. No ter dinheiro para consumir os bens cada vez
mais oferecidos no mercado equivale, para os pobres especialmente aqueles pertencentes a grupo raciais
(como os negros) e residenciais (como os favelados), mas, principalmente, os despojados menores de rua , a
ser objeto da suspeita de cometer atos ilegais ou ilcitos ou, pior, a ser agente da violncia. (ZALUAR, Alba.
Cidados no vo ao Paraso. So Paulo: Editora da Unicamp, 1994)

39/61

principal fundamento a ideia de que a violncia nas cidades somente poder ser
controlada atravs de leis severas que imponham pena de morte, reduo da maioridade
penal e longas penas privativas de liberdade. Esses seriam os nicos meios eficazes para
intimidar e neutralizar os criminosos, e para fazer justia s vtimas e aos homens de
bem, ou seja, aos que no delinquem e no fazem parte do grupo entendido como
desviante65.
O foco desse tipo de poltica o combate e a represso dos pequenos e grandes delitos,
bem como de seus agentes. Essa, portanto, a principal estratgia de combate
criminalidade urbana e manuteno da ordem nas ruas pela polcia. O policiamento no
est dirigido causa do crime, mas proteo e defesa de determinados segmentos da
sociedade. Para tanto, feito investimento pblico em armamento pesado, em
treinamento voltado para o enfrentamento do inimigo e em aes estratgicas dirigidas
apreenso de armas e drogas em locais habitados por comunidades mais pobres.
Outro fator importante que no h participao da populao na construo das
polticas de combate criminalidade urbana. O resultado que o cidado pode ser alvo
do enfrentamento, e a Segurana Pblica no oferecida, com equidade, para todos. Ela
acaba sendo distribuda de forma assimtrica, privilegiando os mesmos que tm acesso
aos demais direitos fundamentais, como sade, educao, lazer e cultura.
Por outro lado, uma poltica entendida como de segurana cidad tem como objetivo a
preveno e o combate da criminalidade de forma multidiscilplinar e com respeito aos
Direitos Humanos. O crime e a violncia no so entendidos de forma simplista. Quando
o tema Segurana Pblica, as aes das polcias e dos demais rgos responsveis
levam em conta a multiplicidade de fatores envolvidos.
O investimento ocorre na aproximao entre o Estado e o cidado comum, por meio da
participao da populao e de estratgias de preveno, como o policiamento
comunitrio dirigido elaborao de iniciativas junto s comunidades locais. As polcias
atuam como atores centrais na constituio de redes de preveno, que envolvem
diversos segmentos da sociedade como ONGs e Associaes de bairros na elaborao
e implementao de aes cujo intuito identificar e buscar solues para as principais
demandas da populao, sempre visando garantir a segurana de todos.
A ideia de respeito a todos os cidados permeia essa poltica, que visa sincronia entre
aes policiais, governamentais e da sociedade civil organizada para a preveno da
violncia entendida como um problema sem culpados que devam ser exterminados ,
atendendo s expectativas de segurana de todos os segmentos da sociedade, sendo
eles desviantes ou no. Para tanto, tambm so consideradas as medidas de preveno
situacional, que intervm nas caractersticas fsicas do local de acordo com as

64

Para aprofundar o tema, leia o texto Poltica criminal, criminologia e vitimologia: caminhos para um Direito
Penal humanista, disponvel em:
http://www.buscalegis.ufsc.br/revistas/index.php/buscalegis/article/view/28580/28136.
65

Segundo a interpretao do antroplogo Gilberto Velho, o indivduo desviante visto a partir de uma
perspectiva de anormalidade, como se fosse portador de patologia: alguns seriam desviantes incurveis e
outros, passveis de recuperao, mas, em ambos os casos, o mal estaria no indivduo, e no na sociedade.
(VELHO, Gilberto. O estudo do comportamento desviante: a contribuio da Antropologia Social. In: VELHO,
Gilberto (Org.). Desvio e divergncia: uma crtica da patologia social. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1985)

40/61

necessidades de seus moradores, proporcionando iluminao adequada, espao de


convvio comunitrio, e postos policiais e de sade dentro das comunidades mais
estigmatizadas como violentas.
Essas estratgias de preveno social esto correlacionadas transversalidade da
problemtica da segurana urbana, cuja natureza multidimensional exige, para seu
enfrentamento, polticas sociais, culturais e econmicas, simultaneamente, para que as
causas da criminalidade sejam alcanadas. No afirmamos, aqui, que a pobreza66 a
causadora da violncia nas cidades. Pelo contrrio, as comunidades mais pobres,
normalmente, so as que mais sofrem com a criminalidade67: a principal vtima da falta
de Polticas de Segurana cidad o morador da favela. No a classe mdia ou alta que
perde seus filhos para o trfico68, seja pelo consumo ou pela morte. Hoje, segundo
relatrio69 da Organizao dos Estados Ibero-americanos (OIE), quem mais morre
assassinado no Brasil70 so os jovens negros71 moradores da periferia das grandes
cidades. Pesquisas nacionais concordam: trata-se de jovens pobres, frequentemente
negros, do sexo masculino, entre 15 e 29 anos, mais especificamente entre 15 e 24
anos.
Estudos72 recentes sobre juventude a caracterizam como aptica, individualista e
hedonista. Entretanto, no raro, negligenciada a articulao dos jovens em torno de
aes coletivas que ocorrem fora do mbito da poltica partidria como na rea da
cultura73, por exemplo , o que fortalece a expresso de identidade tnica e territorial.
Se verdade que os que se assemelham ao socialmente aceito ou se aproximam dos
ideais morais merecem respeito e tm suas condutas aprovadas, h, em contrapartida, a
ideia de que os que se afastam dos modelos ideais devem ser reprovados como
transgressores, anormais e criminosos. Convm no esquecer que, apesar da enorme

66

Como sugesto, leia o texto Pobreza como privao de liberdade, disponvel em:
http://www.uff.br/cpgeconomia/novosite/arquivos/tese/2007-larissa_martins.pdf.
67

Acesse a entrevista com Loc Wacquant sobre A criminalizao da pobreza, disponvel em:
http://www.uff.br/maishumana/loic1.htm.
68

Como sugesto,
br/node/37775.
69

leia

texto

sobre

trfico,

disponvel

em: http://www.comunidadesegura.org/pt-

Acesse o mapa da violncia, disponvel em: http://www.oei.org.br/mapaviolencia.pdf.

70

Acesse o relatrio de homicdios de crianas e jovens no Brasil (NEV/USP), disponvel em: http://www.ovpsp.org/relatorio_nevusp_homicidios_jovens.pdf.
71

Como sugesto, leia o texto sobre a mortalidade de jovens negros, disponvel


http://circulopalmarinoes.wordpress.com/2009/06/06/juventude-negra-e-a-luta-contra-o-exterminio/.

em:

72

Para um estudo mais aprofundado do tema, leia, na ntegra, o texto Juventude, violncia e cidadania: os
jovens de Braslia, de Julio Jacobo Waiselfisz, disponvel em:
http://unesdoc.unesco.org/images/0013/001308/130866por.
73

A principal ao coletiva que ocorre, hoje, na rea da cultura o movimento hip hop. Para conhecer o
trabalho de alguns desses grupos, acesse os seguintes materiais online:

Movimento enraizados do Rio de Janeiro: http://www.enraizados.com.br/Default2.asp;

Ksulo casa da cultura hip hop de Porto Alegre/RS: http://www.hiphop470.com.br/.

41/61

desigualdade socioeconmica no Brasil, pouqussimos so os jovens pobres que


enveredam pela criminalidade.
As polticas de segurana preventivas visam construir aes quer aproveitam o capital
social74 de cada localidade, partindo da ideia de que a sociedade heterognea e no
dicotmica, isto , no se divide entre o bem e o mal. Do ponto de vista desse
paradigma, a segurana deve ser oferecida para todos para os usurios de drogas e
para quem as vende , diferentemente do que sustenta a poltica de combate ao inimigo,
segundo a qual quem compra no necessariamente criminoso, mas quem vende e mora
em favelas sempre o . O primeiro pode ser dependente ou apenas um usurio eventual,
mas o mesmo no acontece do outro lado do balco, em que a dependncia e a inteno
so de ordens menos nobres e apontam a necessidade de combate criminalidade
entendida como se fosse produzida por um grupo especfico da sociedade contra outro.
Segundo a tica da Poltica de Segurana cidad, todos so vtimas da falta de segurana
um problema de responsabilidade do Estado, ao qual cabe proporcionar a convivncia
democrtica entre grupos distintos em um mesmo espao territorial, afirmando a
tolerncia entre diferentes ideologias e modos de entender a Segurana Pblica.
Cada grupo diferentemente posicionado tem uma experincia ou um ponto de vista
particular acerca das polticas de segurana mais adequadas, precisamente porque cada
um faz parte desses processos sociais e contribui para produzir suas configuraes.
Especialmente quando esto situadas em diferentes lados das relaes de desigualdade
estrutural75, as pessoas entendem essas relaes e suas consequncias de modos
distintos. Agentes que esto prximos no campo social tm pontos de vista semelhantes
sobre esse campo e sobre o que ocorre em seu mbito; enquanto aqueles que esto
socialmente distantes tendem a ver as coisas de modo diverso.
Sendo assim, na discusso pblica sobre o problema da criminalidade, tanto a populao
quanto os estudiosos se dividem entre os que advogam polticas sociais para combater a
criminalidade e os que defendem uma polcia e uma justia mais vigorosas e eficazes
institucionalmente. As polticas sociais devem ser implementadas no porque os pobres
constituam um perigo permanente76 segurana ou porque sejam a classe perigosa, mas
porque um pas democrtico e justo no pode existir sem tais polticas.

74

Segundo Putnam, um dos pioneiros nos estudos sobre capital social, este se reflete no grau de confiana
existente entre os diversos atores sociais seu grau de associativismo e no acatamento s normas de
comportamento cvico, tais como o pagamento de impostos e os cuidados com que so tratados os espaos
pblicos e os bens comuns.
75

Na obra Desigualdade reexaminada (p. 50), o economista Amrtya Sem explica:

[...] os seres humanos diferem uns dos outros de modos distintos. Diferimos quanto s caractersticas
externas e circunstncias. Comeamos a vida com diferentes dotaes de riqueza e responsabilidade herdadas.
Vivemos em ambientes naturais diferentes alguns mais hostis do que outros. As sociedades e comunidades s
quais pertencemos oferecem oportunidades bastante diferentes quanto ao que podemos e ao que no podemos
fazer.
76

Para um aprofundamento maior sobre o tema, leia o texto Integrao perversa: pobreza e trfico de drogas,
de Alba Zaluar, disponvel em: http://books.google.com.br/books?id=nIH34JXjXzEC&printsec=frontcover.

42/61

Para saber mais sobre os tpicos estudados nesta aula:


Assista ao documentrio Tiros em Columbine.
Sinopse: Sob a tica do diretor Michael Moore, este documentrio faz uma anlise sobre
a obsesso americana s armas de fogo. Foi vencedor do Oscar de Melhor Documentrio.

ATIVIDADE PROPOSTA
Veja, a seguir, dois quadros construdos de forma ideal, ou seja, formatos que no
existem na realidade apenas uma construo terica do que se entende por nova
preveno e por tolerncia zero:
http://www.lume.ufrgs.br/bistream/handle/10183/12087/000618596.pdf?sequence=1
Observe os dois tipos ideais e, a partir do compreendido nesta aula com relao s
concepes de Polticas de Segurana Pblica, responda:
A quais concluses podemos chegar sobre a eficcia desses modelos transformados em
aes governamentais?
Digite sua resposta e acesse o gabarito comentado desta atividade no ambiente online.

Acesse o Frum de Discusso

e debata sobre o seguinte tema:

Uma mesma poltica de segurana pode ter caractersticas preventivas e de combate ao


inimigo?
Pense em exemplos reais e nas aes governamentais implementadas no cotidiano.

43/61

Nesta aula, voc:


Conheceu, teoricamente, as principais concepes de Polticas de Segurana
Pblicas discutidas na atualidade;
Entendeu a importncia do papel do Estado no processo de gerenciamento do
problema da violncia e da criminalidade na sociedade.

Pode haver divergncias sobre qual a concepo de poltica de segurana ideal a ser
implementada: se a poltica militarizada que visa ao enfrentamento do inimigo ou
aquela voltada implementao de aes compatveis com o respeito aos Direitos
Humanos.
Entretanto, dificilmente haver divergncia quando se afirma a necessidade de
implementao de polticas que diminuam a criminalidade e aumentem a segurana da
populao.
Nesse sentido, a partir da anlise apresentada ao longo desta aula, abordaremos, na
prxima aula, o tema Formulao e anlise de polticas no campo da Segurana Pblica,
no intuito de analisarmos os fatores sociais e polticos envolvidos na elaborao de
Polticas de Segurana Pblica.

44/61

Aula 6: Formulao e Anlise de Polticas no Campo da Segurana


Pblica
Ao final desta aula, voc ser capaz de:
1. Avaliar o processo de formulao e anlise de Polticas de Segurana Pblica;
2. Identificar a importncia da elaborao de diagnsticos eficcia de Polticas de
Segurana Pblica.
Estudo dirigido da aula
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Leia o texto condutor da aula;


Participe do Frum de Discusso desta aula;
Realize a atividade proposta;
Leia a sntese desta aula;
Leia a chamada para a aula seguinte;
Realize os exerccios de autocorreo.

Ol! Seja bem-vindo(a) aula Formulao e anlise de polticas no campo da


Segurana Pblica.
Dando continuidade ao contedo trabalhado na aula anterior, na qual analisamos
diferentes concepes sobre Polticas de Segurana Pblica, abordaremos o tema da
formulao e anlise de uma Poltica de Segurana Pblica cidad, voltada
implementao de aes comprometidas com a preveno da violncia e o respeito aos
Direitos Humanos.
A implantao de uma Poltica de Segurana Pblica77 mobiliza um conjunto complexo de
fatores que s podem ser conhecidos na realidade emprica de cada local. A experincia
de uma poltica pode-se caracterizar por aes preventivas e de combate violncia, em
razo das demandas de cada comunidade em que implementada ou, ainda, da
ideologia dos governantes responsveis por sua gesto.
A formulao de Polticas de Segurana Pblica cidad caracteriza-se por duas etapas
principais: a realizao de diagnstico da situao da criminalidade local; e a promoo
da intersetorialidade em polticas sociais, culturais e econmicas tema que ser
abordado na prxima aula.
O requisito fundamental formulao de uma Poltica de Segurana Pblica cidad a
vontade poltica dos gestores responsveis pela rea. Havendo compromisso, o primeiro
passo a elaborao de um diagnstico ou a realizao de uma pesquisa de
vitimizao78, com o objetivo de buscar informaes detalhadas sobre a violncia e a

77

Para aprofundar o tema, sugerimos as seguintes leituras:

SOARES, Luiz Eduardo. Meu casaco de general; 500 dias no front da Segurana Pblica do Rio de Janeiro. So
Paulo: Companhia das Letras, 2000.
______. Legalidade libertria. Rio de Janeiro: Lumen Jris, 2006.
______. Segurana tem sada. Rio de Janeiro: Sextante, 2006.

45/61

criminalidade praticadas no local, no qual ser implantada a poltica de segurana


formulada.
imprescindvel saber qual o objetivo e quais as metas a serem alcanadas. Por mais
que saibamos que o Brasil tem experimentado problemas crescentes quanto Segurana
Pblica, esses no so os mesmos problemas de todas as regies e de todas as cidades.
Pelo contrrio, o que observamos o surgimento de tendncias diversas na evoluo do
crime e da violncia em cada regio. Mais amplo que uma pesquisa de vitimizao, o
diagnstico busca alm de informaes sobre os crimes dados sobre outras variveis
potencialmente significativas, como, por exemplo: a presena de jovens na composio
demogrfica; os ndices de mobilidade social; os indicadores relativos escolaridade e a
acesso ao emprego; a disponibilidade de armas; as taxas de impunidade e as
caractersticas culturais formadoras das identidades e dos valores dos moradores de
determinado local; o grau de eficincia policial e de credibilidade das polcias.
Podemos afirmar que, a par das semelhanas e dos problemas comuns, cada local possui
seus prprios problemas, devendo produzir suas prprias solues. A participao da
sociedade indispensvel nesse processo, tanto na elaborao do diagnstico quanto na
construo do planejamento pensado a partir dele. o diagnstico que viabiliza o
planejamento de aes concretas que permitem avaliaes regulares do desempenho da
poltica como um todo. A falta de avaliao impede que os gestores aprendam com seus
erros e os corrijam, acumulando, racionalmente, experincia e criando uma histria
institucional uma poltica de Estado79 que no desaparea com a mudana dos
governos e que no seja personalizada.
Reconhecer a desigualdade determinante para que possamos chegar s caractersticas
de cada territrio, para o qual est sendo pensada a poltica de segurana. Temos de
entender a relao desigual no nvel da alteridade, e no como expresso de
inferioridade. Para ser chamada de convivncia, a relao entre pessoas deve ser
horizontal, baseada no respeito diversidade. Mesmo que haja dissenso quanto s
polticas a serem definidas, escolhidas e implementadas, elas sero mais eficazes do que
a improvisao reativa80, comum nas polticas militarizadas e de combate ao inimigo, as
quais, para alguns, sequer merecem o ttulo de Polticas de Segurana Pblica.
A pluralidade estar refletida nas diferentes opinies sobre o que se espera da Segurana
Pblica. Cada grupo possui sua histria e seus valores, e, para ser democrtica, a poltica
ter de alcanar as mais diversas expectativas81. Por exemplo, a definio do que

78

Entre outras descries que s a investigao apresentar, o contedo da pesquisa de vitimizao dever
conter: as vtimas dos crimes; o perfil dos agressores; as circunstncias nas quais os crimes ocorreram; as
condies de infraestrutura urbana dos locais em que os crimes ocorreram; as experincias das vtimas com o
sistema de Segurana Pblica e de atendimento de emergncia hospitalar; as medidas tomadas pelas pessoas,
que visam preveno dos crimes.
79

Sobre a poltica de Estado, leia o texto O outro Estado da Nao, do socilogo portugus Boaventura de
Souza Santos, disponvel em: http://www.ces.uc.pt/opiniao/bss/024en.php.
80

Sobre a improvisao reativa, leia o texto Notas sobre a problemtica da Segurana Pblica, do professor
Luiz Eduardo Soares, disponvel em:
http://desafios.ipea.gov.br/sites/000/2/publicacoes/bpsociais/bps_02/ensaio3_notas.pdf.

46/61

vandalismo varia de um grupo para outro dentro de uma mesma aglomerao


habitacional, particularmente por idade e gnero. O desenvolvimento de sociedades
pluralistas envolve conflitos disseminados entre grupos em torno do que
comportamento ordeiro e desordeiro. A necessidade de tolerncia entre os grupos tornase uma questo fundamental, enquanto os limites de tolerncia passam a ser cada vez
mais disputados. A ordem de um desordem para outro; o comportamento normal de
um grupo cria condies intolerveis para outros.
intil pensar em uma Poltica de Segurana Pblica sem que as polcias funcionem
como parte da soluo, atuando em conjunto com a sociedade na construo de um
planejamento eficaz baseado em dados confiveis levantados pelo diagnstico. Para
tanto, os policiais devem operar com base em modelos racionais de gerenciamento,
agindo a partir de informaes sistemticas, diagnsticos rigorosos, inseres planejadas
e avaliaes regulares, e dispondo dos equipamentos e da tecnologia correspondentes ao
tamanho das responsabilidades. Essa mudana de paradigma do trabalho policial e a
reconstruo da credibilidade das polcias junto sociedade constituem, talvez, um dos
principais desafios formulao de uma poltica comprometida com a preveno da
violncia por meio de aes que respeitem os Direitos Humanos e contem com a
participao da sociedade entendendo que os policiais so cidados com direitos
comuns.
Os dados disponveis so quase todos aqueles produzidos pelas polcias a partir dos
Boletins de Ocorrncia (BOs). Portanto, trata-se de uma base frgil, na qual impossvel
lidar com o volume de crimes ou de ocorrncias violentas que no so comunicados
polcia. Essa subnotificao82 esconde problemas da maior gravidade, como, por
exemplo, a violncia domstica que vitima crianas e mulheres, alm de muitos outros
delitos que, em regra, no so comunicados. Muitas vezes, as vtimas simplesmente
deixam de registrar a ocorrncia porque no confiam na polcia e no desejam perder
tempo com isso. Em outras oportunidades, as vtimas temem eventuais represlias e
sentem-se inseguras para efetuar alguma queixa. Mas h, tambm, situaes muito
comuns em que as vtimas conhecem os agressores e no desejam o envolvimento da
polcia, seja porque entendem que podem resolver melhor o problema sozinhas, seja
porque no desejam a punio do agressor com quem mantm algum vnculo. H, ainda,
situaes nas quais o registro policial deixa de ser feito, porque as vtimas sequer
possuem as informaes necessrias a respeito dos recursos existentes para a garantia
de seus direitos ou porque no se podem deslocar at uma delegacia. Alm disso, h um

81

Sobre a questo, Carlos Drummond de Andrade afirma:

A porta da verdade estava aberta, mas s deixava passar meia pessoa de cada vez. Assim, no era possvel
atingir toda a verdade, porque a meia pessoa que entrava s trazia o perfil de meia verdade. E sua segunda
metade voltava igualmente com meio perfil. E os meios perfis no coincidiam. Arrebentaram a porta.
Derrubaram a porta. Chegaram ao lugar luminoso onde a verdade esplendia fogos. Era dividida em metades
diferentes uma da outra. Chegou-se a discutir qual a metade mais bela. Nenhuma das duas era totalmente
bela. E carecia optar. Cada um optou conforme seu capricho, sua iluso, sua miopia. (FAVELRIO Nacional de
Carlos Drummond de Andrade. In: ANDRADE, Carlos Drummond de. O corpo. Rio de Janeiro: Record, 2002, p.
47)
82

Sobre a dark rate (cifra escura), sugerimos a seguinte leitura:

ROLIM, Marcos. A sndrome da rainha vermelha: policiamento e Segurana Pblica no sculo XXI. Rio de
Janeiro: Jorge Zahar; Oxford, Inglaterra: University of Oxford, 2006. p. 40 e ss.)

47/61

conjunto de crimes sem vtima, como, por exemplo, o trfico de drogas e o jogo ilegal.
Por fim, h crimes que afetam comunidades inteiras, a mdio e longo prazos, mas que
no atingem, individualmente, esta ou aquela pessoa e que, portanto, igualmente no
ensejam queixas policiais. Tal o caso, por exemplo, da poluio ambiental, da
sonegao de impostos, da corrupo etc.
No mais, os BOs podem-se prestar a uma srie de distores, voluntrias ou no. Muitas
vezes, eles registram um grande aumento de determinados crimes apenas porque a
polcia passou a dar mais ateno quele tipo de delito ou porque os policiais passaram a
trabalhar melhor, despertando, por isso, a confiana das vtimas, que passam a
denunciar com mais frequncia. Em outros momentos, os BOs permitiro concluir que
determinados delitos esto diminuindo, quando, na verdade, o que diminui a taxa de
registro. Alm disso, os registros policiais costumam reproduzir a tipologia do Cdigo
Penal, o que pode fazer, por exemplo, com que um assalto praticado por uma quadrilha
que empregou armamento pesado aparea na mesma totalizao em que se encontra um
crime de roubo praticado na rua, mediante ameaa, por um adolescente pobre e
dependente de crack83.
Sendo assim, os dados policiais so fundamentais, porque se referem a uma parte dos
problemas reais. Entretanto, esses dados no podem oferecer a base nica e suficiente
para um diagnstico a respeito das tendncias criminais, suas naturezas e incidncias.
Para formar uma base mais completa e confivel, necessria a coleta de outros dados
estatsticos de instituies governamentais e no governamentais, alm da investigao
qualitativa por meio de grupos focais e entrevistas.
O contedo do diagnstico identificar a situao da criminalidade e ser o ponto de
partida para a elaborao da poltica. Esse primeiro momento o alicerce para que
possamos planejar aes concretas de preveno e de enfrentamento da violncia. No
s os dados representam o fundamento tcnico para o planejamento da poltica; as
relaes de confiana construdas nesse processo tambm so o que legitima essa
poltica na sociedade. Os problemas diagnosticados sero complexos e multifatoriais, o
que gerar a necessidade de polticas tambm complexas, intersetoriais e transversais84,
para dar conta da complexidade das demandas, dos atores e das instituies envolvidos
no contexto.
Sempre que possvel, o plano de intervenes deve envolver as trs esferas
administrativas: federal, estadual e municipal. De acordo com a Constituio Federal, as
prefeituras no tm competncia para traar Polticas de Segurana Pblica. Isso, no
entanto, no impede que os Municpios participem da elaborao e efetivao das
polticas pblicas na rea como veremos na Aula 08. As administraes municipais so
as mais prximas da criminalidade cotidiana, da populao e dos problemas que a
afetam diretamente, o que permite no s conhecer melhor a realidade das pessoas mas
tambm
investir
em
estratgias
caracterizadas
pela
pluriagencialidade
e
interdisciplinaridade de aes, e pela capacidade de mobilizar instituies envolvidas na
complexidade dos fatores relativos ao tema da segurana.

83

Sobre o crack, sugerimos o filme: A maldio da pedra.

84

Estudaremos sobre polticas intersetoriais e transversais na prxima aula.

48/61

Para saber mais sobre os tpicos estudados nesta aula:


Assista ao vdeo de apresentao da Primeira Conferncia de Segurana Pblica.
Assista aos seguintes filmes:

Quanto vale ou por quilo?


(2005) De Srgio Bianchi

O drago da maldade contra


o santo guerreiro (1969)
De Glauber Rocha

Estamira (2006)
De Marcos Prado

Atos dos homens (2006)


De Kiko Goifman

49/61

ATIVIDADE PROPOSTA
Assista, no ambiente online, aos vdeos sobre a Lei Maria da Penha e a violncia contra
as mulheres do Brasil: Retratos de uma Lei (parte 1) e Retratos de uma Lei (parte 2).
A partir do compreendido nesta aula, discorra sobre a importncia da elaborao do
diagnstico da situao de cada local formulao de Polticas de Segurana cidad que
atendam s demandas de todos nesse caso, especialmente s mulheres que sofrem
violncia domstica.
Digite sua resposta e acesse o gabarito comentado desta atividade no ambiente online.

Acesse o Frum de Discusso

e debata sobre os seguintes temas:

Qual a importncia da Lei Maria da Penha para a sociedade brasileira? Quais as


mudanas que essa Lei causou realidade?
Quais os principais desafios diminuio da violncia contra a mulher e da violncia
domstica?

Nesta aula, voc:


Conheceu os principais passos para a formulao de Polticas de Segurana
Pblica voltadas preveno da violncia e da criminalidade;
Estabeleceu requisitos fundamentais para identificar se uma poltica
comprometida com medidas preventivas e cidads ou, por outro lado, se apenas
uma ao sem pretenso real de resolver os problemas atinentes segurana nas
cidades.

Tendo abordado os fatores que envolvem a primeira etapa da formulao das polticas de
segurana, daremos continuidade ao tema, analisando, na prxima aula, o que A
intersetorialidade das Polticas de Segurana Pblica e qual sua importncia nesse
processo.

50/61

Aula 7: A intersetorialidade das Polticas de Segurana Pblica


Ao final desta aula, voc ser capaz de:
1. Identificar a importncia da intersetorialidade nas Polticas de Segurana Pblica;
2. Definir as aes afirmativas para alm da discusso sobre cotas raciais;
3. Diferenciar as polticas interdisciplinares das polticas transversais.
Estudo dirigido da aula
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.

Leia o texto condutor da aula;


Assista ao vdeo do coordenador Luiz Eduardo Soares;
Participe do Frum de Discusso desta aula;
Realize a atividade proposta;
Leia a sntese desta aula;
Leia a chamada para a aula seguinte;
Realize os exerccios de autocorreo.

Ol! Seja bem-vindo(a) aula A intersetorialidade das Polticas de Segurana


Pblica.
Na aula anterior, analisamos a importncia da elaborao de diagnsticos como o nico
caminho para a formulao de Polticas de Segurana Pblica cidad que correspondam
s necessidades concretas da populao, permitindo a avaliao das aes e a
construo de intervenes eficazes no controle e na preveno da criminalidade.
Nesta aula, abordaremos o tema intersetorialidade85 das polticas de segurana, partindo
do pressuposto de que, para problemas complexos e multidimensionais como aqueles
atinentes Segurana Pblica , so necessrias solues tambm complexas, isto ,
intersetoriais.
A sociedade heterognea e, nela, mantm-se e reproduzem-se histricas desigualdades
econmicas, sociais, polticas e culturais. Em razo disso, torna-se necessrio que o
Estado desenvolva polticas pblicas que contemplem a universalidade, a indivisibilidade
e a integralidade dos Direitos Humanos. Para que uma poltica de segurana tenha
condies de proporcionar novas formas de relao entre grupos excludos socialmente,
necessita ter um carter afirmativo, investindo em aes afirmativas86. Em outras
palavras, essa poltica deve tratar de forma desigual os socialmente desiguais, por meio
de polticas pblicas que, em tese, tm o objetivo de concretizar o princpio constitucional
da igualdade material, minimizando ou neutralizando (quando e se possvel) os efeitos da
discriminao seja esta qual for: de gnero, racial, de idade, de origem nacional ou de
estratificao social. Para ser cidad, uma poltica pensada a partir de dados concretos

85

De acordo com o Jurista Alessandro Baratta:

[...] uma poltica de proteo e desenvolvimento de bens jurdicos na qual agem, sinergicamente, em
sentido preventivo ou reativo, diversas agncias do Estado e da sociedade a real alternativa ao monoplio
das agncias do sistema punitivo sobre os problemas de segurana; legislao simblica; falta de medida; e
s tendncias autoritrias do Direito Penal. (apud DIAS NETO, 2005, p. 115).
86

Sobre aes afirmativas, leia o texto de Maria Berenice Dias, disponvel em:
http://www.universia.com.br/materia/materia.jsp?id=8459.

51/61

deve promover aes que garantam o atendimento s expectativas de segurana de


todos os segmentos da sociedade, sem reduzir a segurana proteo de um
determinado grupo frente ao perigo representado por outros.
A intersetorialidade rompe com o isolamento das iniciativas em Segurana Pblica, para
que se trabalhe a partir de uma rede de atores sociais, desde as agncias pblicas de
policiamento e os diferentes servios oferecidos pelo Estado at as agncias privadas e
os prprios cidados. O foco das aes deixa de ser o modelo reativo de segurana
centrado na represso e na multiplicao das prises para voltar-se concepo de
estratgias comunitrias de segurana que busquem, de forma participativa e
democrtica, a transversalidade87. Diferente da interdisciplinaridade88 nas aes
governamentais, nas quais h um dilogo entre vrios segmentos governamentais o
que j , em si, importante , a transversalidade das polticas de segurana pressupe
que a preocupao com a preveno da violncia deve estar presente na elaborao e na
execuo das demais polticas pblicas do executivo municipal, estadual ou federal. A
transversalidade deve ser entendida como um dos princpios norteadores da execuo
das polticas destinadas a objetivos e metas determinados, mas no pode ser tomada
como um fim em si mesmo.
Quando falamos em preveno no Brasil, muito comum que isso seja compreendido
como sinnimo de programas sociais ou de polticas pblicas que aumentem a oferta de
educao, sade, habitao, lazer etc. Por esse caminho, os governos j estariam
fazendo preveno sempre que investissem em programas sociais. Isso no
rigorosamente verdadeiro. claro que melhorias alcanadas na situao econmica e
social da populao tendem a produzir resultados positivos, concorrendo para a reduo
do crime e da violncia. Ocorre que crime e violncia no podem ser compreendidos
como resultados diretos e exclusivos das carncias sociais. Reduzir essas carncias pode
ajudar muito, mas isso no , ainda, a preveno a qual nos referimos. Alis, quando
imaginamos que o crime e a violncia podem ser enfrentados apenas com reformas
sociais, passamos a menosprezar a necessidade de uma poltica de segurana, e o mais
provvel que nunca a tenhamos.
Em funo disso, falamos em agenciamentos do crime e da violncia, e no em causas, a
no ser em um sentido bastante amplo e genrico, em contextos nos quais isso facilite a
comunicao. As causas de problemas complexos so, necessariamente, complexas e
envolvem muitas mediaes. Normalmente, elas remetem a problemas estruturais, cuja
soluo tarefa para geraes inteiras ou seja, problemas cujas solues demandam
dcadas. Entretanto, quando o tema segurana, no podemos aguardar por uma
resoluo to demorada. Afirmar o contrrio seria o mesmo que propor uma sentena de
sofrimento e morte para a maioria das pessoas que se sentem inseguras e que, tambm
por isso, tm pressa.

87

De acordo com Theodomiro Dias Neto (2005, p. 115): O confronto pblico das diversas experincias
profissionais desbloqueia a criatividade social para novos tratamentos e permite que as diversas instituies
no somente a policial possam enxergar os problemas alm das dimenses estreitas de seus focos.
88

Sobre a interdisciplinaridade, leia o texto A interdisciplinaridade como uma das bases da inteligncia policial,
disponvel em:
http://www.forumseguranca.org.br/artigos/a-interdisciplinaridade-como-uma-das-bases-dainteligencia-policial.

52/61

No Guia para a preveno da violncia89, assumido pela SENASP como orientao geral
para polticas de segurana dos Municpios brasileiros, encontramos o seguinte exemplo
para ilustrar o sentido do termo agenciamento:
Imaginemos uma ocorrncia como um incndio em uma favela. Tragdias do tipo so,
ainda hoje, comuns em todo o Pas. Em vrias dessas ocorrncias, centenas de pessoas
perdem o pouco que conseguiram juntar em suas vidas. Muitas outras ficam
desabrigadas, e algumas, muito frequentemente crianas, morrem queimadas. Parece
evidente que esses resultados esto relacionados a uma causa econmico-social. Se as
pessoas no vivessem em favelas e morassem em casas de alvenaria, em bairros
servidos por uma adequada infraestrutura, no ocorreriam incndios e, ainda que eles
ocorressem, os resultados no seriam to devastadores. Isso evidente. O que no
evidente que a grande maioria dos incndios desse tipo produzida, no Brasil, por dois
agenciamentos: problemas na instalao dos botijes de gs ou deficincias nas
instalaes eltricas e uso de velas para iluminao. Se tivermos uma poltica que
assegure s residncias mais humildes energia eltrica fortemente subsidiada
acabando com cortes de energia por falta de pagamento e com instalaes clandestinas
e desenvolvermos uma poltica proativa com o Corpo de Bombeiros para visitao
domiciliar com inspeo e troca gratuita de mangueiras e vlvulas de gs ,
reduziremos os incndios em favelas para algo prximo a zero. Os moradores seguiriam
sendo muito pobres, mas nenhum entre eles morreria queimado. Quando falamos em
preveno queremos nos referir, ento, necessidade de identificar, em cada local, os
agenciamentos equivalentes para o crime e a violncia e, a partir desse diagnstico,
elaborar polticas especficas que, tanto quanto possvel, os previnam.
A configurao de Polticas de Segurana Pblica envolve o Estado e a populao por
meio de espaos de participao, da atribuio de um papel comunitrio s polcias e de
aes interagenciais que envolvem instituies governamentais e da sociedade
organizada. Essa configurao pressupe um canal de comunicao das polticas de
segurana com diferentes cdigos culturais dos distintos grupos sociais. No intuito de
promover, de forma democrtica, a convivncia entre grupos distintos, o reconhecimento
da heterogeneidade social e sua abordagem so essenciais para que uma poltica de
segurana seja considerada preventiva e promotora dos Direitos Humanos.
A implementao desse novo caminho para a formulao intersetorial de polticas de
segurana pensadas a partir de dados concretos e da realidade emprica de cada local
especfico conta, de forma indispensvel, com os Municpios como promotores,
coordenadores e executores de boa parte dessas polticas. So as administraes
municipais as mais prximas da populao, as que melhor conhecem as necessidades
dos moradores de cada local. Portanto, elas possuem capacidade e legitimidade para
coordenar aes que envolvem instituies policiais, projetos governamentais e
comunidades locais. A experincia recente em alguns Municpios brasileiros tem
comprovado isso, e o caso de Diadema (SP) parece ser, entre eles, o mais significativo. A
partir de um diagnstico correto das especificidades do Municpio quanto incidncia do
crime e da violncia, Diadema apresentou uma resposta notadamente eficaz quanto

89

Acesse o Guia para preveno do crime e da violncia, do Ministrio da Justia, disponvel em:
http://www.mj.gov.br/data/Pages/MJ3F6F0588ITEMID576243E3FB8448E88D550DB118AB37F3PTBRNN.htm.

53/61

reduo das taxas de homicdio. Tais resultados foram rapidamente percebidos pela
populao como uma conquista coletiva dos diversos segmentos da sociedade.
Nesse contexto, em que esto sendo buscadas novas formas de gerir a problemtica da
segurana, surge a discusso sobre a importncia dos Municpios como atores
fundamentais na construo de modos alternativos de enfrentar os problemas afetos
violncia e criminalidade nas cidades.

Para saber mais sobre os tpicos estudados nesta aula:


Assista aos seguintes filmes:
ltima parada 174 (2008)
De Bruno Barreto

Juzo (2008)
De Maria Augusta Ramos

Ganga Zumba (1964)


De Cac Diegues

54/61

ATIVIDADE PROPOSTA
Para realizar esta atividade, leia, no ambiente online, uma notcia sobre o tema estudado
nesta aula.
Como vimos, a intersetorialidade fundamental na formulao de Polticas de Segurana
cidad. Sendo assim, qual a importncia da participao de detentos na elaborao de
polticas de segurana? Qual seu papel nesse processo?
Digite sua resposta e acesse o gabarito comentado desta atividade no ambiente online.

Acesse o Frum de Discusso

e debata sobre o seguinte tema:

Quando afirmamos que, para serem cidads, as polticas de segurana devem ser
intersetoriais, estamos falando de quais agenciamentos e de quais fatores envolvidos
nesse processo?

Nesta aula, voc:


Conheceu outra etapa fundamental formulao de polticas no campo da
Segurana Pblica a construo de aes intersetoriais que atendam s
demandas identificadas no momento da elaborao do diagnstico;
Aprendeu a diferenciar os conceitos de intersetorialidade, interdisciplinariedade,
transversalidade e aes afirmativas algo indispensvel para pensar o desenho
das aes voltadas preveno da violncia e ao controle da criminalidade.

No contexto atual, em que esto sendo buscadas novas formas de gerir a problemtica
da segurana, surge a discusso sobre a importncia dos Municpios como atores
fundamentais na construo de modos alternativos de enfrentar os problemas afetos
violncia e criminalidade nas cidades.
Este ser o tema abordado na prxima aula: A Municipalizao das polticas de
segurana.

55/61

Aula 8: A Municipalizao das polticas de segurana


Ao final desta aula, voc ser capaz de: Compreender o papel dos Municpios no que
tange s polticas de preveno da violncia.
Estudo dirigido da aula
1.
2.
3.
4.
5.
6.

Leia o texto condutor da aula;


Participe do Frum de Discusso desta aula;
Realize a atividade proposta;
Realize o trabalho final;
Leia a sntese desta aula;
Realize os exerccios de autocorreo.

Ol! Seja bem-vindo(a) ltima aula da disciplina Polticas de Segurana Pblica.


J estudamos o conceito de intersetorialidade nas Polticas de Segurana Pblica e sua
relevncia no processo de implementao de aes concretas, pensadas a partir de
diagnsticos locais.
Nesta aula, abordaremos questes relacionadas ao tema da Municipalizao da
Segurana Pblica, seu histrico e a importncia dos Municpios na construo de um
novo paradigma de aes voltadas preveno da violncia.
A implantao de polticas de segurana nos Municpios brasileiros recente e possui
poucos exemplos no Brasil. A despeito da legislao federal que determina as
competncias na administrao da Segurana Pblica , nos ltimos 10 anos, as
demandas crescentes de alguns segmentos da sociedade impulsionaram os Municpios a
se manifestarem sobre o tema. A partir desse momento, algumas prefeituras comearam
a construir estratgias no intuito de propor populao alternativas complementares s
aes desenvolvidas pelos governos estadual e federal. Da mesma forma, em funo do
aumento da criminalidade urbana e da preocupao em torno do assunto, nos ltimos 20
anos, comearam a se desenvolver pesquisas acadmicas sobre a problemtica que
envolve as polticas de segurana urbana e seus limites.
Como j analisado em aulas anteriores, a partir da dcada de 1980, o aumento dos
ndices de violncia urbana no Pas, somado crise no sistema penitencirio, fez com que
grupos da populao brasileira e parcela significativa da opinio pblica demandassem
respostas imediatas do Estado para o combate violncia nas cidades. Os problemas
relacionados segurana do cidado passaram a gerar preocupao poltica e acadmica,
at ento muito limitada no Brasil. Iniciaram-se pesquisas cientficas sobre violncia
urbana, domstica e ambiental, sobre trfico de drogas etc. Da mesma forma, a criao
de ONGs voltadas para esses temas tem crescido bastante, o que demonstra mudanas
da sociedade civil, at ento mera espectadora das decises estatais em relao
segurana dos cidados.
Os governos federal e estadual comearam a demonstrar preocupao com a elaborao
de polticas para tratar do problema da violncia, com um espectro de abrangncia
ampliado em funo da gravidade do problema social. Essas polticas se traduziram,
inicialmente, na criao de delegacias de polcia especializadas e em investimentos em
equipamentos, ou seja, corresponderam a uma aposta no aparelhamento da polcia para

56/61

combater a violncia em detrimento da elaborao de novas abordagens e solues


eficazes.
Antes de 1988, as Constituies Federais no explicitavam, claramente, as competncias
do Municpio90 como integrante da federao, ainda que fosse consensual que as mesmas
competncias atribudas aos demais entes federados tambm diziam respeito aos
Municpios. Foi a Constituio Federal de 198891 que inseriu, expressamente, nos Artigos
1 e 18, o Municpio como ente federativo.
A demanda por polticas municipais para segurana do cidado esteve, por muito tempo,
distante das administraes municipais, uma vez que a Segurana Pblica,
historicamente, era responsabilidade dos governos estaduais, especialmente das polcias.
A partir de 1988, a concepo de Segurana Pblica como tarefa do Estado inscreve-se
em um contexto conceitual e axiolgico, marcado pelos princpios da harmonia e da
complementaridade entre as funes das organizaes polticas, nomeadamente: Unio,
Estados e Municpios. Em outras palavras, considerando-se o contexto mais amplo do
sistema normativo constitucional, pareceria legtimo sugerir uma interpretao elstica,
segundo a qual a Segurana Pblica poderia passar a ser entendida como atribuio das
trs esferas de governo (federal, estadual e municipal), assim como, por vias distintas,
caberia aos trs poderes republicanos: Executivo, Legislativo e Judicirio.
Qualquer que seja a posio de cada leitor e exegeta da Constituio, o fato que, na
vida prtica, a despeito da prerrogativa estadual, o tema Segurana Pblica apareceu
com fora em vrias cidades, nas eleies municipais de 2000. Com o incio dos novos
mandatos, comearam a ser elaborados Planos Municipais de Direitos Humanos e
Segurana Pblica92.
Em 2003, o Projeto de Segurana Pblica para o Brasil apresentado ao Pas pelo
presidente Lula, em 2002, como candidato , comeou a ser implementado. Entre suas
propostas, destacam-se: a normatizao do Sistema nico de Segurana Pblica (SUSP);
a instalao, nos Estados, dos Gabinetes de Gesto Integrada de Segurana Pblica
(essa proposta foi elaborada pela SENASP, sob a direo do ento secretrio nacional,
Luiz Eduardo Soares, j em 2003); a integrao territorial, com a criao, em nvel
estadual, de reas Integradas de Segurana Pblica (AISPs); a desconstitucionalizao93

90

Sobre as competncias do Municpio, leia o texto Segurana Pblica: um desafio para os Municpios
brasileiros, de Carolina de Mattos Ricardo e Haydee Caruso, disponvel em:
http://www.forumseguranca.org.br/pdf/artigo8_seguranca_publica.pdf.
91

Acesse, na ntegra, a Constituio Federal de 1988, disponvel em:


http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm.
92

Sobre os Planos Municipais de Direitos Humanos e Segurana Pblica, sugerimos as seguintes leituras:

PLANO Nacional de Segurana Municipal. In: SOARES, Luiz Eduardo. Legalidade libertria. Rio de Janeiro:
Lumen Jris, 2006.
KAHN,
Tlio.
Indicadores
em
preveno
municipal
de
criminalidade.
Disponvel
http://books.google.com.br/books?id=nIphnLkIHdAC&printsec=frontcover. Acesso em: 05 ago. 2009.

em:

93

A desconstitucionalizao das polcias transferiria para os Estados a tarefa de prever, em seus respectivos
diplomas legais, o modelo policial apropriado, o que poderia resultar na unificao das Polcias Estaduais bem
como na criao de Polcias Municipais ou Metropolitanas, encarregadas tanto da investigao quanto do
patrulhamento ostensivo uniformizado denominadas polcias de ciclo completo.

57/61

das polcias; o foco na capacitao e valorizao profissional das polcias; a nfase na


integrao do conhecimento e no compartilhamento das informaes; o estmulo s
penas alternativas; o suporte aos mecanismos de controle das polcias atravs de
Ouvidorias independentes e Corregedorias unificadas; o investimento em polticas
preventivas no policiamento comunitrio e na atuao das Guardas Municipais.
O que est listado acima so apenas alguns pontos de um Projeto94 marcado pela
amplitude e profundidade no encaminhamento dos problemas levantados. Esse Projeto
estabelece um roteiro das questes a serem enfrentadas, o qual, de uma maneira ou de
outra, vem servindo como norteador das polticas indutoras propostas pelo governo
federal no mbito da Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP).
Esses planos objetivaram articular iniciativas de vrios setores do executivo federal, de
modo que programas de vrias reas pudessem convergir em empreendimentos
selecionados a partir de demandas formuladas por Estados e pelas prprias
municipalidades, por meio da ao coordenada do Poder Pblico local95 com a sociedade
civil. As reformas propostas na esfera municipal esto votadas redefinio de papis: a
administrao local passaria a ser gestora e operadora da Segurana Pblica em nvel
local, sem descuidar de sua articulao com as Polcias Estaduais e com as polticas
integradas, propostas no mbito federal. As propostas valorizam a qualificao,
estruturao e o protagonismo das Guardas Municipais, que deixam de ser
exclusivamente responsveis pela tutela dos bens patrimoniais das prefeituras,
passando a ter papel determinante nas aes de preveno da violncia e construindo
relaes de dilogo e parceria entre o executivo municipal e a populao.
Nas Polticas Municipais de segurana, o trabalho anlogo ao policiamento vinculado
administrao local feito pela Guarda Municipal. Atualmente, menos de 20% dos
Municpios possuem Guardas, o que tende a limitar (ainda que esteja longe de impedir) a
atuao das prefeituras em relao segurana urbana, fazendo com que dependam
inteiramente das Polcias Civil e Militar, e, claro, das polticas preventivas intersetoriais
que venham a implementar.
Legalmente, as atribuies das polcias nos espaos pblicos so determinadas pela
Constituio Federal de 1988, que estipula que as aes ostensivas de controle da
criminalidade so atribuies dos governos federal e estadual, cabendo ao Municpio, no
entanto, o papel de preservao do patrimnio pblico e de seus bens e servios. Nesse
sentido, o carter preventivo da Guarda Municipal surge do entendimento de que, por
meio de um atendimento direcionado s escolas e aos postos de sade, ela pode
executar projetos de incluso social e cidadania como formas de prevenir a violncia.
A partir desse movimento nacional de repensar estratgias, nas quais os Municpios se
tornariam protagonistas das polticas de segurana, algumas iniciativas voltadas para a

94

Acesse, na ntegra, o Projeto Nacional de Segurana com Cidadania (PRONASCI), disponvel em:
http://www.mj.gov.br/pronasci/data/Pages/MJF4F53AB1PTBRNN.htm.
95

Sobre o Poder Pblico local, leia o texto O papel dos Municpios na Segurana Pblica, de Tlio Kahn e Andr
Zanetic, disponvel em:
http://www.ssp.sp.gov.br/estatisticas_/downloads/manual_estudos_criminologicos_4.pdf.

58/61

preveno da violncia no mbito municipal96 j demonstraram resultado no Brasil. Alm


da j referida Diadema (SP), bons exemplos (ainda que alguns no tenham sido
seguidos) so os casos de Santo Andr (SP), Vitria (ES), Recife (PE), Porto Alegre e
Canoas (RS), So Paulo, Belo Horizonte, Nova Iguau e So Gonalo (RJ), entre outros.
A demanda e sua urgncia passaram a pressionar os executivos municipais com um vigor
antes desconhecido. Nesse aspecto, h uma situao poltica nova que exige uma
resposta precisa por parte dos gestores municipais. De um lado, as prefeituras no
podem assumir para si a responsabilidade de resolver um problema cujas causas
estruturais mais importantes esto distantes das possibilidades abertas s polticas
pblicas municipais. De outro, seria simplesmente um erro contornar o problema como
se ele no dissesse respeito aos Municpios e repetir que cabe ao Estado e Unio
apresentarem solues.
Como vimos, j temos, no Brasil, casos de administraes comprometidas com a
populao, conhecedoras das angstias vividas pelos muncipes, que foram capazes de
construir uma abordagem especfica dos problemas de segurana, oferecendo uma
contribuio real para seu enfrentamento. Mas a histria recente da participao dos
Municpios na segurana no foi marcada s por sucesso e inovao. Na tentativa de
oferecer uma resposta aos problemas da criminalidade e da violncia, alguns Municpios
investiram na reproduo de mquinas repressivas, organizando as Guardas Municipais
como pequenas PMs em desvio de funo, e as concebendo, desde sua
formao/treinamento, como estruturas espelhadas no modelo reativo de policiamento.
Nesses casos, os Municpios gastaram recursos significativos na compra de armas,
coletes e viaturas, montando Guardas vocacionadas para perseguir e prender suspeitos,
quando seu papel primordial, enquanto agente de preveno da violncia, deveria estar
voltado para as aes de policiamento comunitrio e de preveno situacional do crime97.
No raro, tais experincias produziram apenas mais violncia e se mostraram, de um
modo geral, incapazes de construir um caminho que sustentasse, a partir do prprio
interesse pblico, os gastos efetuados.
Sendo assim, discutimos o tema da Municipalizao das polticas de segurana aps:
cumprirmos um percurso histrico-cultural pelo campo vasto e complexo das instituies
de Segurana Pblica e de seu controle democrtico, interno e externo; abordarmos o
tema O Estado Democrtico de Direito e o papel do policiamento no espao pblico,
entendendo a que nos referimos quando falamos em policiamento comunitrio;
analisarmos, criticamente, as concepes de polticas de segurana urbana, buscando
evidenciar as diferenas entre Poltica de Segurana Pblica cidad e poltica de
extermnio do inimigo; at avanarmos para o exame das polticas intersetoriais no
campo da Segurana Pblica.

96

Sobre violncia no mbito municipal, leia o texto O processo de gesto da Segurana Municipal, de Miriam
Guindani, disponvel em: http://www.politicasuece.com/v6/admin/publicacao/mapps_Mirian_103.pdf.
97

Como explica Theodomiro Dias Neto (2005), as medidas de preveno situacional so aquelas voltadas a
intervir nas caractersticas fsicas de um local ou a introduzir mecanismos de vigilncia (cmeras, alarmes,
trancas) com o objetivo de melhorar a qualidade de vida da populao e de evitar a prtica de crimes.

59/61

ATIVIDADE PROPOSTA
Assista, no ambiente online, aos vdeos sobre o papel das Guardas Municipais nas
Polticas de Segurana Pblica: Vdeo Institucional da Guarda Municipal e GCM de So
Paulo denuncia descaso.
Como vimos, as Guardas Municipais possuem um papel de grande importncia na
Municipalizao das Polticas de Segurana Pblica. Reflita sobre o assunto e responda:
Como o poder local pode proporcionar que a Guarda Municipal deixe de ser a protetora
do patrimnio do Municpio para ser a protagonista de aes de preveno violncia?
Digite sua resposta e acesse o gabarito comentado desta atividade no ambiente online.

Acesse o Frum de Discusso

e debata sobre os seguinte temas:

O papel dos Municpios nas Polticas de Segurana Pblica ainda recente. Quais as
mudanas significativas que essa reforma de competncias pode trazer?
Tendo em vista que a administrao municipal a porta na qual a populao bate,
podemos pensar que a comunidade ter mais acesso s polticas de segurana?
Como vista a atuao das Guardas Municipais para alm da proteo ao patrimnio?

Escreva uma resenha em 1 lauda (arquivo Word) do captulo III do livro indicado na
bibliografia do curso: A sndrome da rainha vermelha: policiamento e Segurana Pblica
no sculo XXI; ou uma resenha em 1 lauda (arquivo Word) do artigo da pesquisadora
Miriam Guindani, intitulado O processo de gesto da segurana municipal.
Orientaes sobre a realizao do trabalho podem ser obtidas com o professor, no
ambiente online, no Frum de Discusso

tpico Orientaes do Trabalho.

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Nesta aula, voc:


Percorreu o caminho histrico e poltico at chegarmos Municipalizao das
Polticas de Segurana Pblica;
Conheceu algumas experincias brasileiras e compreendeu como ocorre a
competncia dos Municpios nesse processo, tendo em vista que, historicamente,
os protagonistas das questes atinentes segurana nas cidades eram os
governos estadual e federal.

Aqui, encerramos a ltima aula da disciplina Polticas de Segurana Pblica, para


abordarmos, na prxima disciplina, a relao entre o Ordenamento Jurdico brasileiro e a
Segurana Pblica.

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