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M. 1486. XXXVI.

M. 1491. XXXVI.
RECURSO DE HECHO
Mignone, Emilio Fermn s/ promueve accin de
amparo.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

Buenos Aires, 9 de abril de 2002.


Vistos los autos: "Mignone, Emilio Fermn s/ promueve
accin de amparo".
Considerando:
1) Que contra la sentencia de la Cmara Nacional
Electoral que, al revocar la de primera instancia, declar la
inconstitucionalidad del art. 3 inc. d del Cdigo Electo ral
Nacional que excluye del padrn electoral a "los detenidos por
orden de juez competente mientras no recuperen su liber tad",
tanto

la

actora

como

la

demandada

dedujeron

recursos

extraordinarios. Los interpuestos por la primera (fs. 193/203


y 239/251) fueron denegados (fs. 300/301) y ello dio lugar a
la presentacin directa que corre agregada a autos, en tanto
que los deducidos por la demandada (fs. 206/213 y 215/232
vta.) fueron concedidos (fs. 300/301).
2) Que segn surge de las constancias de la caus a,
el seor Emilio Fermn Mignone, en su condicin de represen tante del Centro de Estudios Legales y Sociales, promovi una
accin de amparo a fin de que "se adopten las medidas necesa rias para garantizar el ejercicio del derecho de sufragio
(art. 37 Constitucin Nacional) de las personas detenidas sin
condena en todos los establecimientos penitenciarios de la
Nacin en condiciones de igualdad con el resto de los ciuda danos" y que, consecuentemente, "se declare la inconstitucio nalidad del artculo 3 inc iso d) del Cdigo Electoral Nacio nal".
3) Que el a quo tras reconocer la legitimacin
activa de la demandante y la admisibilidad de la va del am paro para resolver la cuestin, hall a la norma impugnada
"como manifiestamente con traria al art. 18 de la Constitucin
-1-

Nacional en cuanto consagra el principio de inocencia y al


art. 23.2 de la Convencin Americana de Derechos Humanos que
limita la reglamentacin de los derechos polticos por razo nes
de

edad,

nacionalidad,

residencia,

idioma,

instruccin,

capacidad civil o mental o condena por juez competente en


proceso penal". Afirm que "toda restriccin que supere la
necesidad del proceso resulta un avasallamiento innecesario e
injustificable de esos derechos, adems de violentarse e l
principio de inocencia del que goza todo ciudadano". "Adems
[dijo] teniendo en cuenta lo establecido por los arts. 12 y 19
del Cdigo Penal en virtud de los cuales los condenados a pena
de prisin o reclusin superior a tres aos pierden el goce
del

derecho electoral, su extensin a los no condenados

implicara un adelanto de condena".


Precis tambin el Tribunal que la inconstituciona lidad decretada "slo importa declarar que la disposicin
legal que determina la exclusin del padrn electoral de los
detenidos por orden de juez competente mientras no recuperen
su libertad es contraria a la normativa de la Carta Magna y de
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos". "Mas no se
sigue de esto que podrn efectivamente emitir el voto en tanto
los poderes competentes -el Legislativo y el Ejecutivo - no
dicten la necesaria reglamentacin que posibilite el su fragio
de tal categora de personas, atendiendo a los reque rimientos
de seguridad y tcnica electoral. Mientras ello no ocurr a
quienes

se

hallan

detenidos

sin

condena,

si

bien

no

se

encuentran jurdicamente impedidos de votar, se vern impedi dos de ejercer ese derecho por razones de fuerza mayor al
estar privados de su libertad y no poder entonces egresar de
los lugares en que estn detenidos para acudir a las mesas de
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votacin".
Finalmente, al rechazar la aclaratoria deducida por
la actora, la cmara consider que no le competa al Poder
Judicial

adoptar

las

medidas

necesarias

para

garantizar,

efectivamente, el derecho al sufra gio de las personas que se


encuentran procesadas sino a los "poderes polticos" por "no
haber previsto el constituyente, que el poder jurisdiccional
pueda ordenar a aqullos ejecutar ciertos actos".
4) Que en autos existe cuestin federal en los
trminos del art. 14 inc. 1 de la ley 48, en tanto se ha
cuestionado la validez constitucional de una ley nacional -el
Cdigo Electoral Nacional - y la decisin del a quo ha sido
adversa al derecho en que los apelantes fundan su pretensin.
5) Que la parte actora, en sustancial sntesis,
sostuvo que: a) la sentencia no garantiza en forma efectiva el
derecho al sufragio, ya que sujeta su ejercicio a la vo luntad
de la administracin en tanto no ordena "tomar las medidas
necesarias para que, de hecho, las personas detenidas puedan
votar"; b) tampoco garantiza el derecho a la jurisdic cin pues
pese a haber resuelto adecuadamente el fondo del asunto en su
favor omite "restablecer de inmediato el efecti vo goce del
derecho restringido" y se limi ta a "notificar de tal decisin
a los dems poderes". La demandada, a su turno, consider que:
a) la actora carece de legitimacin y que para otorgrsela la
cmara

hace

"una

interpretacin

del

artculo

43

de

la

Constitucin Nacional que desvirta el espri tu y la letra


expresa de ese precepto"; b) en tanto la actora "no acta en
defensa de ningn derecho propio, en su calidad de persona
jurdica,

ni

tampoco

obra

en

la

tutela

de

derechos

de

incidencia colectiva -toda vez que en nuestro ordenamiento el


-3-

sufragio no responde a esta ltima caracterizacin -, no se


configura un >caso judicial' concreto, que habilite a la in tervencin de los rganos jurisdiccionales del Estado"; c) la
accin incoada es inadmisible y la sentencia recurrida "ha
desvirtuado la esencia de la va excepcional del amparo, al
admitirla para discutir un asunto que exhibe la complejidad
constitucional" de autos; d) la accin fue intentada encon trndose vencido el plazo de caducidad dispuesto por el art. 2
inc. e de la ley 16.986 y el fallo " en claro apartamiento de
la ley" permite que "se restablezcan plazos definitivamen te
fenecidos

para

cada

uno

de

los

eventuales

afectados

que

omitieron articular la pertinente impugnacin"; e) la norma


impugnada del Cdigo Electoral Nacional es constitucio nal pues
"si

un

valor

de

entidad

superior

como

es

la

libertad

individual cede ante las exigencias del bien comn y la segu ridad general -sin que obste a ello la presuncin de inocen cia
del eventual imputado -, no se advierte cul sera el fun damento en funcin del cual un derecho -deber que, como es el
de sufragio, no tiene un rango axiolgico superior al de la
libertad, no pueda tambin ser provisoriamente suspendido
mientras la persona se encuentre detenida".
6) Que razones de m todo conducen a considerar, en
primer trmino, las objeciones de la demandada dirigidas a
cuestionar la admisibilidad de la accin intentada y, despe jadas stas, corresponder abordar su procedencia. Ms all
del nomen juris empleado, mediante el pedido de declaracin de
inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, del Cdigo Elec toral
Nacional la actora pretende la modificacin de una si tuacin
legal en la que se encuentran quienes estn detenidos sin
condena, en lo que hace al ejercicio de su derecho cons -4-

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titucional a votar. Si bien la actora inici la presente ac cin invocando las normas del amparo del art. 43, primer p rrafo de la Constitucin Nacional, cabe recordar que la misma
norma dispone en el prrafo cuarto "cuando el derecho lesio nado, restringido, alterado o amenazado fuere la libertad
fsica o en caso de agravamiento ilegtimo en la forma o con diciones de detencin [...] la accin de hbeas corpus podr
ser interpuesta por el afectado o por cualquiera en su fa vor..." (art. 43, cuarto prraf o, Constitucin Nacional),
situacin compatible con lo que es objeto de decisin. Que en
este marco, corresponde concluir que la actora se encuentra
legitimada para demandar como lo ha hecho, pues los benefi ciarios de la presente accin son personas en co ndiciones de
detencin y la lesin al derecho que buscan tutelar se inte gra
con la restriccin provisoria de la libertad.
7) Que tampoco pueden ser estimadas las restantes
objeciones formales, esto es, si la accin promovida requera
de mayor debate o pr ueba o si haba sido o no deducida dentro
del plazo de caducidad. La primera, en tanto resultara un
exceso ritual manifiesto derivar el caso de autos que, sus tancialmente es una cuestin de puro derecho -determinar si el
art. 3 inc. d del Cdigo Elector al Nacional es compatible con
la Constitucin Nacional y los tratados internacionales - a
otros carriles procesales ordinarios. La segunda porque con
arreglo a la jurisprudencia de esta Corte el punto de partida
del plazo que establece el art. 2 , inc. e de la ley 16.986 es
una cuestin de ndole procesal que, aunque regida por una ley
federal, no autoriza, en principio, la intervencin de la
Corte

por

la

va

del

recurso

extraordinario

318:1154).
-5-

(Fallos:

8) Que respecto del fondo d e la cuestin planteada


resulta

aplicable

la

doctrina

de

la

causa

A.671.XXXVII.

"Alianza Frente para la Unidad (elecciones provinciales go bernador y vicegobernador, diputados y senadores provincia les)
s/ oficializacin listas de candidatos", votos de los jueces
Nazareno,

Molin

O =Connor

Lpez,

sentencia

del

27

de

septiembre de 2001, a cuyos fundamentos y conclusiones, en lo


pertinente, corresponde remitir en razn de brevedad. En ta les
condiciones, corresponde confirmar la sentencia apelada en
cuanto declar la inconstitucionalidad del art. 3 inc. d del
Cdigo Electoral Nacional.
9) Que, finalmente, corresponde dar respuesta a los
agravios del demandante. El reconocimiento del a quo de la
razn

del

reclamo

de

la

parte

actora

la

consiguiente

declaracin de inconstitucionalidad de la norma impugnada


resultan incompatibles con el rechazo parcial de la preten sin
que, en definitiva, contiene la sentencia al sostener que "no
se sigue de esto que podrn efectivamente emitir el voto en
tanto los poderes co mpetentes -el Legislativo y el Ejecutivo no

dicten

la

necesaria

reglamentacin

que

posibi lite

el

sufragio de tal categora de personas". Reconocer un derecho


pero negarle un remedio apropiado equivale a descono cerlo. En
consecuencia, corresponde urgir a l Poder Legislati vo y al
Poder Ejecutivo a que adopten las medidas necesarias para
hacer

efectivo

el

derecho

votar

de

los

detenidos

no

condenados y en este marco, esta Corte considera prudente


disponer que este derecho sea implementado por las autorida des
competentes dentro del plazo de seis meses.
Por ello, y odo el seor Procurador General, se resuel ve: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar
-6-

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procedente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la


sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en el
considerando 9; b) declarar procedentes los recursos deduci dos por la demandada y confirmar la sentencia en los dems
aspectos; c) imponer las costas en el orden causado, por tra tarse de una cuestin novedosa. Agrguese la queja al princi pal. Notifquese y, oportunamente, devulvase. JULIO S. NAZA RENO - EDUARDO MOLINE O'CONNOR - CARLOS S. FAYT (segn su
voto)- ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI (segn su voto) - ANTONIO
BOGGIANO (segn su voto) - GUILLERMO A. F. LOPEZ - GUSTAVO A.
BOSSERT (segn su voto).
ES COPIA

VO-//-

-7-

-8-

M. 1486. XXXVI.
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Mignone, Emilio Fermn s/ promueve accin de
amparo.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

-//-TO DE LOS SEORES MINISTROS DOCTORES DON CARLOS S. FAYT Y


DON ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI
Considerando:
Que el infrascripto coincide con los considerandos
1 a 5 del voto de la mayora.
6) Que razones de mtodo conducen a considerar, en
primer trmino, las objeciones de la demandada dirigidas a
cuestionar la admisibili dad de la accin intentada y, despe jadas stas, corresponder abordar su procedencia. En efecto,
la

actora

-el

Centro

de

Estudios

Legales

Sociales

(C.E.L.S.)- es una asociacin entre cuyos fines se encuentra


-segn surge de su estatuto - la "...defensa de la dignidad de
la persona humana, de la soberana del pueblo, del bienestar
de la comunidad...promover o ejecutar acciones administrati vas
y

judiciales

destinadas

procurar

la

vigencia

de

estos

principios y valores. Asumir la representacin de personas o


grupos afectados en causas cuya solucin suponga la defensa de
aqullos...bregar

contras

las

violaciones,

abusos

dis -

criminaciones que afecten los derechos y libertades de las


personas y de la sociedad por razones religiosas, ideolgi cas,
polticas...". En este marco y a la luz de lo decidido por
esta Corte en Fallos: 320:690, "Asociacin de Grandes Usuarios
de Energa Elctrica de la Repblica Argentina" y en Fallos:
323:1339,

"Asociacin

Benghalensis

otros"

corres ponde

concluir que la actora se e ncuentra legitimada a deman dar como


lo ha hecho pues, con palabras de este ltimo prece dente,
aqulla no ha ejercido sino el derecho que le "asiste para
accionar para el cumplimiento de unas de las finalidades de su
creacin". Asimismo -y en ntima vinculacin con la conclusin
expuesta- debe desecharse la idea de que en el presente no
-9-

existe causa o controversia que habilite la in tervencin


judicial pues, claramente, se configura un caso contencioso en
los trminos del art. 116 de la Constitucin Nacion al y del
art. 2 de la ley 27 toda vez que existe un perjuicio concreto
y actual derivado del impedimento legal que se cuestiona.
7) Que tampoco pueden ser estimadas las restantes
objeciones formales, esto es, si la accin promovida requera
de mayor debate o prueba o si haba sido o no deducida dentro
del plazo de caducidad. La primera, en tanto resultara un
exceso ritual manifiesto derivar el caso de autos que, sus tancialmente es una cuestin de puro derecho -determinar si el
art. 3 inc. d del Cdigo Electoral Nacional es compatible con
la Constitucin Nacional y los tratados internacionales - a
otros carriles procesales ordinarios. La segunda porque con
arreglo a la jurisprudencia de esta Corte el punto de partida
del plazo que establece el art. 2 , inc. e de la ley 16.986 es
una cuestin de ndole procesal que, aunque regida por una ley
federal, no autoriza, en principio, la intervencin de la
Corte

por

la

va

del

recurso

extraordinario

(Fallos:

318:1154).
8) Que sentado lo an terior es menester abordar,
ahora, el fondo de la disputa. La Constitucin Nacional, dice
el art. 37, "garantiza el pleno ejercicio de los derechos
polticos, con arreglo al principio de la soberana popular y
de las leyes que se dicten en consecuencia" y consagra el voto
"universal, igual, secreto y obligatorio". El art. 23 de la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos -con la jerarqua
constitucional

que

le

asigna

el

art.

75

inc.

22

de

la

Constitucin Nacional - dispone que todos los ciudadanos tie nen


derecho a "participar en la direccin de los asuntos p blicos,
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directamente

por

medio

de

representantes

libremente

elegidos", a "votar y ser elegidos en elecciones peridicas


autnticas, realizadas por sufragio universal e igual y por
voto secreto que garantice la libre expresin de la voluntad
de los electores" y a "tener acceso, en condiciones generales
de igualdad, a las funciones pblicas de su pas". La ley
-contina- podr reglamentar el ejercicio de los derechos
enumerados "exclusivamente por ra zones de edad, nacionalidad,
residencia, idioma, instruccin, capacidad civil o mental,

condena, por juez competente en proceso penal". El art. 3


inc. d de la ley 19.945

-Cdigo Electoral Nacional - cuya

constitucionalidad se discute en autos, dice que " estn excluidos del padrn electoral" quienes se encuentren "deteni dos
por

orden

de

juez

competente

mientras

no

recuperen

su

libertad"
9) Que el sufragio -conforme lo ha definido esta
Corte- es un derecho pblico de naturaleza p oltica, reservado
a los miembros activos del pueblo del Estado, que en cuan to
actividad, exterioriza un acto poltico. Tiene por funcin la
seleccin y nominacin de las personas que han de ejercer el
poder y cuya voluntad se considera voluntad del Esta do en la
medida en que su actividad se realiza dentro del ordena miento
jurdico, ya que los que mandan lo hacen en tanto obe decen al
orden legal en que fundan sus decisiones y los que obedecen lo
hacen en tanto mandan a travs de ese mismo orden legal en
cuya formacin participaron. Esta participacin se efectiviza
por medio del sufragio, dando sentido al principio de que el
pueblo, como titular de la soberana, es la fuente originaria
de

todos

confiadas

los
a

poderes.

rganos

Estos

elegidos

poderes
por

cumplen

medio
-11-

del

fun ciones
sufragio

investidos de autoridad en virtud de la representacin que se


les atribuye. Esto hace que el sufragio adquiera carcter
funcional, ejercido en inters no del ciudadano individual mente considerado sino de la comunidad poltica, a travs del
cuerpo electoral (Fallos: 310:819, considerando 10). O, en
trminos ms cercanos a una sntesis, el sufragio es la base
de la organizacin del poder; y el derecho que tienen los
ciudadanos de formar parte del cuerpo electoral y, a t ravs de
ste, constituir directa o indirectamente a las autorida des de
la Nacin.
10) Que el sufragio universal hace a la substancia
del Estado constitucional contemporneo. Todo otro sistema
electoral niega la igualdad de los ci udadanos y, a diferencia
del sufragio restringido, que clausura el acceso al poder al
pueblo, su funcin es hacer posible el gobierno del pueblo o
de una de sus mayoras, aproximando el ideal democrtico a la
realidad de la vida. La historia, la de nuestro pas y la de
muchos otros, muestra la lucha por su consagracin plena y el
sucesivo abandono de clasificaciones que reparaban en el se xo,
estado o condicin del elector, tal como dispona el art. 2
de la ley 8871, conocida como Ley Senz Pea. El derech o a
votar libremente por un candidato de su propia eleccin -como
lo ha decidido la Suprema Corte de los Estados Unidos de Am rica- es de la esencia de una sociedad democrtica y toda
restriccin de ese derecho golpea el corazn del gobierno
representativo (voto del Chief Justicie Warren 377 U.S. 533,
Reynolds v. Sims {1964}, punto II, primer prrafo, in fine).
En fin si, como hiperblicamente dice Rousseau, "el derecho de
votar es un derecho que nada puede quitar a los ciudada nos"
(Contrato Social, Libro IV, cap. I), corresponde indagar si en
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el

derecho

argentino

ese

derecho

puede

sujetarse

la

existencia o no de una orden de detencin emanada de juez


competente.
11) Que la detencin preventiva es una necesidad del
ejercicio de un deber primario del Esta do impuesto por la
defensa social a travs de la persecucin del delito y resul ta
consentida

dentro

de

situaciones

razonables

segn

la

naturaleza del caso y la ilicitud de la conducta del procesa do. El respeto debido a la libertad individual -ha dicho esta
Corte en Fallos: 280:297 - no puede excluir el legtimo dere cho
de la sociedad a adoptar todas las medidas de precaucin que
sean necesarias no slo para asegurar el xito de la in vestigacin sino tambin para garantizar, en casos graves, que
se siga delinquiendo y que no se frustre la ejecucin de la
eventual condena por la incomparecencia del reo. Se trata, en
definitiva, de conciliar el derecho del individuo a no sufrir
persecucin injusta con el inters general de no faci litar la
impunidad del delincuente. "La idea de justicia -sostuvo este
Tribunal- impone que el derecho de la sociedad a defenderse
contra el delito sea conjugado con el del indi viduo sometido a
proceso, en forma que ninguno de ellos sea sacrificado en aras
del otro" (Fallos: 272: 188).
12) Que en armona con esta filosofa esta Corte ha
descalificado la validez constitucional del art. 316, segundo
prrafo (agregado por la ley 24.410), del Cdigo Procesal
Penal que veda el otorgamiento de la excarcelacin a quienes
se les impute la comisin de "alguno de los delitos previstos
por los arts. 139, 139 bis y 146 del Cdigo Penal". Dijo en tonces que la limitacin de la libertad personal durante el
proceso motivada en el reproche o en la repulsa social de
-13-

ciertas conductas -se trataba del delito de intermediacin en


la supresin de la identidad de un menor de diez aos de edad como remedio tendiente a combatir el auge de determina da
delincuencia ante la necesidad de mayor proteccin de de terminados bienes jurdi cos, importa alterar arbitrariamente
los mbitos propios de las distintas esferas constitucionales
para el ejercicio de prerrogativas legisferantes y desvirta
la naturaleza cautelar de la prisin preventiva al convertirla
en una verdadera pena anticipada, pues la aspiracin social de
que todos los culpables reciban pena presupone que se haya
establecido

previamente

esa

calidad

(Fallos:

321:3630,

considerando 16).
13) Que la Corte Interamericana de Derechos Humanos
-cuya jurisprudencia debe servir de gua para la interpreta cin del Pacto de San Jos de Costa Rica - ha consagrado, dentro del contexto general de los instrumentos internacionales
vigentes, que la prisin preventiva es una medida cautelar, no
punitiva, y que a su vez no debe constituir la regl a general,
como

expresamente

lo

consagra

el

Pacto

Internacional

de

Derechos Civiles y Polticos (art. 9.3), pues de lo contrario


se estara privando de la libertad a personas cuya responsa bilidad criminal no ha sido establecida, en violacin del
principio de inocencia (art. 8.2 del Pacto de San Jos de
Costa Rica y 9.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos).
14) Que los debates de la ley 8871, conocida como
Ley Senz Pea, que contena una disposicin casi textua l a la
aqu impugnada (art. 2 , apartado 2, c), tanto en el mbi to de
la Cmara de Diputados como en la de Senadores no arro jan luz
sobre el punto (Diario de Sesiones de la Cmara de Diputados,
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ao 1911, tomo III, p. 91 y sgtes.; Diario de Se siones de la


Cmara de Senadores, ao 1911, tomo II, pg. 241 y sgtes.).
Por su parte, tampoco esclarecen la cuestin las actas de la
"Conferencia

Especializada

Interamericana

sobre

Derechos

Humanos". Interesa sealar, sin embargo, que el pro yecto de lo


que luego sera el art. 23 de la Convencin Ame ricana sobre
Derechos Humanos dispona que las leyes podran reglamentar el
ejercicio

de

"exclusivamente

los
por

denominados
razones

de

derechos

edad,

polti cos

residencia,

idioma,

instruccin y capacidad civil y mental segn el caso". Las


modificaciones hasta llegar al texto actual obedecieron a las
observaciones efectuadas por distintos delegados y, en lo que
al caso importa, fue el delegado de Brasil el que propuso el
agregado final "o condena, por juez competente en

proceso

penal" (vase "Conferencia Especializada Interamericana sobre


Derechos Humanos, San Jos, Costa Rica 7 -22 de noviembre de
1969, Actas y Documentos", Washington, Secretara General de
la Organizacin de los Estados Americanos, reimpresin de
1978, pg. 252 y sgtes.).
15) Que, a esta altura, resulta imprescindible ob servar que el adverbio de modo "exclusivamente" utilizado por
el art. 23 de la convencin citada, denota que el elenco de
casos en los cuales se permite la reglamentacin por ley in terna del ejercicio de los denominados derechos polticos,
constituye un nmero cerrado y, por su propia naturaleza, de
interpretacin restrictiva, por lo cual toda ampliacin que la
ley

nacional

haga

de

dicho

elenco

resulta

contraria

al

instrumento internacion al.


Que, desde tal perspectiva, teniendo en cuenta que
la Convencin Americana sobre Derechos Humanos solamente alu de
-15-

a los casos de "condena, por juez competente en proceso


penal", resulta pristino que la exclusin del padrn ele ctoral
referente a "...los detenidos por orden de juez competente
mientras no recuperen su libertad..." (categora que el Cdigo
Nacional Electoral distingue claramente de los "...condenados
por delitos dolosos a pena privativa de la libertad, y por
sentencia ejecutoriada, por el trmino de la condena..." -art.
3, inc. e-) no se ajusta a las directivas de dicho instrumento
internacional, cuya superior jerarqua normativa deben los
jueces declarar (art. 31 de la Constitu cin Nacional).
16) Que una orientacin que procura preservar la
integridad del cuerpo electoral exhiben algunas decisiones de
la Suprema Corte de los Estados Unidos. En efecto, tratndose
de detenidos, no ya legalmente, como acontece en el sub judice, sino fsicamente impedidos de votar, dicho tribunal des calific las normas electorales del Estado de New York (414
U.S. 524 O'Brien v. Skinner). All consider que no se haba
justificado la existencia de un inters estatal imperioso que
habilitase la exclusin, entre otros, de los procesados y que
ello afectaba la clusula de la igualdad (voto concurrente de
los jueces Marshall, Douglas y Brennan). Y las disidencias de
los jueces Marshall y Brennan en el caso Richardson v. Rami rez
(418 U.S. 24) discreparon con la mayora y consideraron que el
Estado no puede privar a los condenados que han cum plido "su
deuda con la sociedad" de "su derecho fundamental a votar".
Aadieron que "no existe fundamento para afirmar que los
ex-convictos tengan menos inte rs en el proceso democr tico
que cualquier otro ciudadano" y que, como los dems "su vida
diaria

es

profundamente

afectada

modificada

por

las

decisiones del gobierno". Es ms -concluyeron con cita del


-16-

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amparo.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

memorial presentado por una de las partes - "la denegacin del


derecho a votar de tales personas constituye un obstculo a
los

esfuerzos

de

la

sociedad

para

rehabilitar

los

ex-convictos y convertirlos en ciudadanos productivos y res petuosos de la ley".


17) Que, por otra parte, aunque en un similar orden
de ideas, corresponde sealar que esta Corte, por mayora,
declar la inconstitucionalidad de las restricciones al se creto de la correspondencia de los condenados previstas en la
Ley Penitenciaria Nacional y en su reglamentacin. Dijo, en lo
que interesa para la decisin del sub judice que no hay en el
Cdigo Penal, ni en ninguna otra norma, que imponga como pena
a un condenado la privacin absoluta del derecho consti tucional al secreto de sus comunicaciones; antes bien, el
Cdigo Procesal Civil y Comerci al de la Nacin deposita en el
juez de ejecucin el control de que se respeten todas las
garantas constitucionales y tratados internacionales ratifi cados por la Repblica Argentina. Esto es, el modo de ejecu cin de las penas no puede revestir el carcte r de una condena
accesoria que no corresponda a las aplicadas en las sen tencias
que emanan del Poder Judicial, ni a la pena estable cida por la
ley para el delito de que se trate (Fallos: 318:1894, voto de
mayora y de los jueces Fayt, Petracchi y Boggia no).
18) Que, de lo que se lleva dicho, puede despren derse que el sufragio universal constituye un valor fundamen tal de todo el orden constitucional. La prisin preventiva,
por su parte, no constituye una suerte de pena anticipad a y su
ejecucin debe ser congruente con los fines que la inspi ran.
Es cierto que, necesariamente, algunos derechos son res tringidos en virtud de la detencin pero, tambin necesaria -17-

mente, que subsisten inalterados un conjunto de derechos a


intramuros del presidio. El de la inviolabilidad de la co rrespondencia que esta Corte reconoci a los condenados -por
ejemplo- rige, naturalmente, para los procesados. Pero, tam poco se limitan, el derecho a la integridad fsica, psquica y
moral, el derecho a la hon ra, el derecho a contraer matri monio, la libertad de conciencia, el derecho al nombre, el
derecho a la nacionalidad, el derecho a aprender, para trazar
slo una relacin incompleta. Es, en fin, la libertad ambula toria y no la dignidad lo que cede en esta s situaciones. En
este contexto, la privacin del sufragio a un ciudadano -encarcelado pero no condenado an - constituye una restriccin
inadmisible de un derecho fundamental que no guarda relacin
ni con los fines de la detencin ni con las necesidades d e la
organizacin del sistema carcelario.
19) Que, finalmente, corresponde dar respuesta a los
agravios del demandante. El reconocimiento del a quo de la
razn

del

reclamo

de

la

parte

actora

la

consiguiente

declaracin de inconst itucionalidad de la norma impugnada


resultan incompatibles con el rechazo parcial de la preten sin
que, en definitiva, contiene la sentencia al sostener que "no
se sigue de esto que podrn efectivamente emitir el voto en
tanto los poderes competentes -el Legislativo y el Ejecutivo no

dicten

la

necesaria

reglamentacin

que

posibi lite

el

sufragio de tal categora de personas". Reconocer un derecho


pero negarle un remedio apropiado equivale a descono cerlo.
Aqu es de estricta aplicacin el antiguo principi o: ubi ius,
ibi remedium. En ese marco, esta Corte considera prudente
disponer

que

el

derecho

de

votar

de

los

detenidos

no

condenados sea implementado por las autoridades competentes


-18-

M. 1486. XXXVI.
M. 1491. XXXVI.
RECURSO DE HECHO
Mignone, Emilio Fermn s/ promueve accin de
amparo.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

dentro del plazo de seis meses (art. 12, inc. c, ley 16.986).
20) Que, en sntesis, si el sufragio universal hace
a la substancia del Estado constitucional contemporneo; si la
prisin preventiva es una medida cautelar, no punitiva; si
slo algunos derechos son restringidos en virtud de la deten cin pero, otros subsisten inalt erados a intramuros del pre sidio y si la privacin de los derechos polticos no guarda
relacin ni con los fines de la detencin ni con las necesi dades de la organizacin del sistema carcelario, corresponde
concluir que la limitacin contenida en el art. 3, inc. d del
Cdigo Electoral Nacional que excluye del padrn electo ral a
"los

detenidos

por

orden

de

juez

competente

mientras

no

recuperen su libertad", es contraria a la Constitucin Nacio nal y a los tratados internacionales. Consecuentemente, co rresponde: a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, de clarar procedente el recurso extraordinario interpuesto y
revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance estable cido en el considerando 18; b) declarar procedente el recurso
deducido por la d emandada y confirmar la sentencia en los
dems aspectos.
Por ello, odo el seor Procurador General, se resuelve:
a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar proce dente el recurso extraordinario interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el alcance establecido en el con siderando 18; b) declarar procedentes los recursos deducidos
por la demandada y confirmar la sentencia en los dems aspec tos; c) imponer las costas en el orden causado, por tratarse
de una cuestin novedosa. Agrguese la queja al principal.
Notifquese y, oportunamente, devulvase. CARLOS S. FAYT
ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI.
-19-

ES COPIA

VO-//-

-20-

M. 1486. XXXVI.
M. 1491. XXXVI.
RECURSO DE HECHO
Mignone, Emilio Fermn s/ promueve accin de
amparo.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

-//-TO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON ANTONIO BOGGIANO


Considerando:
1) Que los antecedentes de la causa, los fundamen tos de la sentencia apelada y los agravios de las partes han
sido objeto de adecuada resea en el dictamen del seor Pro curador General que antecede, a cuyos trminos corresponde
remitir en razn de brevedad.
2) Que habida cuenta de que el objeto de la pre tensin queda comprendido dentro de los fines de los estatu tos
del amparista se impone concluir que tiene legitimacin para
interponer la presente accin y que el conflicto plan teado
constituye un "caso o controversia" en los trminos sealados
por la jurisprudencia de esta Corte, que requiere que se
persiga en concreto la determinacin del derecho deba tido
entre partes adversas (Fallos: 323:1339 -voto de los jueces
Molin O'Connor y Boggiano -, considerando 7 y sus citas).
3) Que los agravios atinentes a la admisibilidad
formal del amparo conducen al examen de cuestiones procesales
ajenas a la instancia del art. 14 de la ley 48, sin que se
advierta un caso de arbitrariedad que justifique hacer excep cin a tal principio.
4) Que respecto del fondo de la cuestin resulta
aplicable la doctrina de la causa A.671.XXXVII. "Alianza
>Frente para la Unidad = (elecciones provinciales gobernador y
vicegobernador, diputados y senadores provinciales) s/ ofi cializacin listas de candidatos" -voto del juez Boggiano -,
resuelta el 27 de septiembre de 2001, a cuyos fundamentos y
conclusiones, en lo pertinente corresp onde remitir en razn de
brevedad.

En

tales

condiciones,

corresponde
-21-

confirmar

la

sentencia apelada en cuanto declar la inconstitucionalidad


del art. 3 inc. d del Cdigo Electoral Nacional.
5) Que si bien en la causa antes citada el Tribu nal
expuso acabadamente el alcance que cabe otorgar al adver bio
"exclusivamente" que emplea el art. 23.2 de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos, cabe aadir, que dicho ad verbio impone, de suyo, una interpretacin restrictiva y una
armnica hermenutica de dicha norma con el art. 32.2 del
Pacto, segn el cual "Los derechos de cada persona estn li mitados por los derechos de los dems, por la seguridad de
todos y por las justas exigencias del bien comn, en una so ciedad democrtica", corrobora la conclusin a la que all se
arrib. En efecto, la especial ndole de los derechos polti cos, la presuncin de inocencia y el alcance restringido de la
prisin preventiva constituyen elementos esenciales de la
seguridad, del bien comn y de la forma dem ocrtica de gobierno.
6) Que, por lo dems, de ninguna manera podra
invocarse el bien comn como medio para suprimir un derecho
garantizado por la convencin o para desnaturalizarlo o pri varlo de contenido real (Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Opinin Consultiva -5/85 del 13 de noviembre de 1985,
Serie A, N 5, prrafos 66-67).
7) Que el agravio de la actora merece trato favo rable, pues el fallo impugnado importa una privacin de jus ticia toda vez que neg al Poder Judicial el ejercicio de su
imperio constitucional con la eficacia que por su naturaleza
exige el orden jurdico, en modo que tenga efectiva vigencia
en el resultado de las decisiones que la Constitucin Nacio nal
ha

dispuesto

confiarle

(doctrina

de
-22-

Fallos :

315:1492,

M. 1486. XXXVI.
M. 1491. XXXVI.
RECURSO DE HECHO
Mignone, Emilio Fermn s/ promueve accin de
amparo.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

considerando 16; 321:2021, 2031 -disidencia del juez Boggiano ).


En tal sentido no es ocioso recordar que "las ga rantas individuales existen y protegen a los individuos por
el solo hecho de estar consagradas en la Constitucin e inde pendientemente de las leyes reglamentarias...Ya a fines del
siglo pasado sealaba Joaqun V. Gonzlez: No son, como puede
creerse, las declaraciones, derechos y garantas simples fr mulas tericas: cada uno de los artculos y clusulas que lo
contienen poseen fue rza obligatoria para los individuos, para
las autoridades y para toda la Nacin. Los jueces deben apli carla en la plenitud de su sentido, sin alterar o debilitar
con vagas interpretaciones o ambigedades la expresa signifi cacin de su texto...(Manual de la Constitucin Argentina, en
Obras Completas, vol. III, Bs. As., 1935 n 82)" (Fallos:
239:459, entre otros).
8) Que, en consecuencia, corresponde urgir al Po der
Legislativo y al Poder Ejecutivo a que adopten las medi das
necesarias para hacer efectivo

el derecho a votar de los

detenidos no condenados dentro del plazo de seis meses.


Por ello, y lo concordemente dictaminado por el seor
Procurador General, se resuelve: a) Hacer lugar a la queja de
la parte actora, declarar procede nte el recurso extraordina rio
interpuesto y revocar la sentencia, en ese aspecto, con el
alcance establecido en los considerandos 7 y 8; b) declarar
procedentes

los

recursos

deducidos

por

la

demandada

confirmar la sentencia en lo dems que decide; c) imponer las


costas en el orden causado, por tratarse de una cuestin no vedosa. Agrguese la queja al principal. Notifquese en forma
urgente y devulvase. ANTONIO BOGGIANO.
-23-

ES COPIA

VO-//-

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-//-TO DEL SEOR MINISTRO DOCTOR DON GUSTAVO A. BOSSERT


Considerando:
1) Que el Centro de Estudios Legales y Sociales
(C.E.L.S.) dedujo accin de amparo contra el Estado Nacional
(Ministerio del Interior y Ministerio de Justicia de la Na cin) para que se adoptaran las medidas necesarias a fin de
garantizar el derecho de sufragio (art. 37 de la Constitucin
Nacional) respecto de las personas detenidas sin condena en
todos los establecimientos penitenciarios de la Nacin. Re clam la declaracin de inconstitucionalidad d el art. 3, inc.
d, de la ley 19.945 (Cdigo Electoral Nacional) porque resul ta
contrario al sistema republicano de gobierno, a la expre sin
de la soberana del pueblo y al normal funcionamiento del
sistema democrtico. Sostuvo su legitimacin en que se t rata
de una asociacin registrada entre cuyos fines se en cuentra la
defensa de la dignidad de la persona humana, de la soberana
del

pueblo

del

bienestar

de

la

comunidad

en

la

circunstancia de que el derecho a sufragar es un derecho de


incidencia colectiva.
Fund su pretensin en el art. 23.2 de la Conven cin
Americana sobre Derechos Humanos que dispone que los derechos
polticos slo pueden ser reglamentados en funcin de razones
de

edad,

nacionalidad,

residencia,

idioma,

ins truccin,

capacidad civil o mental, o condena, por juez com petente en


proceso penal y en el art. 18 de la Constitucin Nacional que
impone que todo ciudadano goza del ejercicio de sus derechos
por el principio de inocencia.
2) Que la demanda fue rechaza da por la sentencia de
primera instancia de fs. 100/108 que fue apelada por la
demandante y que origin el pronunciamiento de la Cmara Na -25-

cional Electoral de fs. 154/167 que dej sin efecto el fallo


recurrido y declar la inconstitucionalidad del art. 3, inc.
d, del Cdigo Electoral Nacional.
El a quo examin la legitimacin de la actora y
estim que la accin de amparo era admisible para resolver la
controversia, que la falta de reglamentacin del art. 43 de la
Constitucin Nacional no era obstculo vlid o respecto de la
amparista y que no corresponde la aplicacin de lo dis puesto
por el art. 2, inc. d, de la ley 16.986. Acto seguido, examin
el fondo del asunto y seal que la norma impugnada excluye
del sufragio a los detenidos sin condena a pesar de la
presuncin

de

inocencia

que

resulta

del

art.

18

de

la

Constitucin Nacional, amn de que atenta contra lo dispuesto


por el art. 23.2 de la mencionada convencin que impide la
exclusin del ejercicio del sufragio de toda persona detenida
que no haya sido c ondenada.
La cmara concluy que la declaracin de inconsti tucionalidad slo importaba proclamar que la norma impugnada
es contraria a la Carta Magna y que sobre los detenidos re presentados por la actora no poda recaer un impedimento ju rdico para emitir el voto, con la aclaracin en el sentido de
que aqullos se encontrarn liberados de sufragar efecti vamente en tanto los poderes competentes no dicten la regla mentacin necesaria y que hasta ese momento deber conside rrselos como liberados de ejerce r sus derechos electorales
por fuerza mayor.
3) Que el C.E.L.S. solicit aclaratoria de la sen tencia de fs. 154/167 y pidi que la cmara dispusiera las
medidas necesarias para garantizar el derecho al sufragio de
las personas detenidas sin condena. El a quo rechaz ese pe -26-

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dido pues estim que su decisin haba restablecido la titu laridad del derecho a sufragio respecto de esas personas y que
las medidas necesarias consistentes en las modificaciones
legales al Cdigo Electoral no eran de competencia de los
jueces que no estaban habilitados para ordenar a los dems
poderes del Estado que dictaran ese tipo de normas porque ello
significara una violacin al principio de separacin de
poderes.
4) Que contra la sentencia de fs. 154/ 167, el
C.E.L.S. dedujo el recurso extraordinario de fs. 193/203 con
sustento en la tacha de arbitrariedad porque omiti ejercer su
poder jurisdiccional para garantizar el efectivo goce del
sufragio sin considerar que el derecho de acceder a la juris diccin incluye que el tribunal competente cuente con sufi cientes facultades para remediar en forma efectiva la viola cin de los derechos humanos denunciada en la demanda.
5) Que el Ministerio del Interior dedujo el recur so
extraordinario de fs. 206/213 y afirm que la accin de amparo
no era el proceso idneo para el tratamiento de las cuestiones
de orden poltico planteadas por la actora que deban ser
resueltas por los poderes Legislativo y Ejecutivo con un
debate previo que incluya todo el escenario poltico del pas.
6) Que el Ministerio de Justicia plante recurso
extraordinario a fs. 215/232 y seal que la alzada le haba
concedido la legitimacin a la actora a pesar de que falta la
reglamentacin exigida por el ar t. 43 de la Constitucin Na cional y sin tener en cuenta que no se trataba de un derecho
de incidencia colectiva sino de un "derecho -deber" que conduce
a una declaracin de inconstitucionalidad erga omnes.
Esta recurrente cuestion a tambin la utilizacin de
-27-

la va excepcional del amparo, la admisin de la accin a


pesar de que el plazo de caducidad se encontraba vencido y
porque el tribunal declar la inconstitucionalidad de la nor ma
sin

haber

efectuado

una

interpretacin

integrad ora

del

ordenamiento aplicable con los arts. 30 y 23.2 de la Conven cin Americana sobre Derechos Humanos. Destac que el princi pio de inocencia era inaplicable en el sub examine toda vez
que deba considerarse que corresponda salvaguardar el bien
de la seguridad comn con sustento en el inters general.
7) Que el C.E.L.S. dedujo recurso extraordinario a
fs. 239/251 contra la resolucin aclaratoria de fs. 183/185,
pues sostuvo que la cmara debi haber utilizado su poder
jurisdiccional para restablecer d e inmediato el derecho vio lado mediante la adopcin de las medidas necesarias.
8) Que el a quo concedi los recursos interpuestos
por los ministerios del Interior y de Justicia de la Nacin
por la presencia de cuestin federal en el caso y desestim
los recursos del C.E.L.S. con sustento en la tacha de arbi trariedad al considerar que slo traducan una mera discre pancia con lo decidido, lo que dio origen a la presentacin
del recurso de queja de la entidad actora.
9) Que los recursos deducidos por las demandadas
resultan admisibles pues se relacionan con la declaracin de
inconstitucionalidad del art. 3, inc. d, del Cdigo Electoral
Nacional

que

es

una

norma

de

derecho

federal

(Fallos:

312:2192) y porque se vinculan a la interpretacin y aplica cin de normas de igual carcter contenidas en la Constitu cin
Nacional y en la Convencin Americana sobre Derechos Humanos
Por otra parte, los planteos de la actora respecto a
la arbitrariedad de los pronunciamientos de la alzada tam bin
-28-

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se encuentran relacionados con la cuestin planteada por los


demandados, razn por la cual deben ser examinados en forma
conjunta

con

posiciones

la

alegada

federales

en

errnea

aplicacin

cuestin

(Fallos:

de

las

dis -

308:1076

323:2519).
10) Que los demandados cuestionan la legitimacin de
la actora para intervenir en defensa de los derechos de los
detenidos sin condena porque su presentacin no cumplira con
los recaudos previstos por el art. 43 de la Constitucin
Nacional.
11) Que el Centro de Estudio s Legales y Sociales es
una asociacin cuyos objetivos son -entre otros- la "defensa
de la dignidad de la persona humana, de la soberana del pue blo, del bienestar de la comunidad" con la facultad de "pro mover o ejecutar acciones administrativas y judici ales destinadas a procurar la vigencia de estos principios y valores,
asumir la representacin de personas o grupos afectados en
causas cuya solucin suponga la defensa de aqullos,... bre gar
contra las violaciones, abusos y discriminaciones que afecten
los derechos y libertades de las personas y de la sociedad por
razones religiosas, ideolgicas, polticas."
12) Que el art. 43 de la Constitucin Nacional con cede la accin de amparo a los derechos de incidencia colec tiva para lo cual resulta necesario, en el orden lgico, de terminar su alcance y distincin respecto a los derechos in dividuales que se encontraban ya protegidos en el marco del
sistema normativo de la Primera Parte de la Carta Magna antes
de la reforma constitucional de 1994.
13) Que el inters colectivo o de grupo se refiere a
la relacin por la que un grupo ms o menos determinado de
-29-

personas pretende evitar un perjuicio o conseguir un benefi cio


en

relacin

con

un

objeto

no

susceptible

de

apropiacin

exclusiva o en relacin a diversos objetos susceptibles de


apropiacin exclusiva pero cualitativamente idnticos (Loren zo
Mateo Bujosa Vadell, Sobre el concepto de intereses de grupo
difusos y colectivos, La Ley 1997 -F-1157).
14) Que de acuerdo con esta posicin se encontrarn
legitimados para reclamar la proteccin de estos derechos de
incidencia colectiva no slo aquellos titulares del derecho
fundamental presuntamente vulnerado -el afectado en los tr minos del art. 43 - sino tambin quienes sin ser tit ulares del
derecho tengan un inters legtimo en la preservacin de los
derechos o libertades de otras personas (Germn Fernndez
Farreres, El recurso de amparo segn la jurisprudencia cons titucional, Madrid, Marcial Pons, 1994, pg. 217) situacin
que se configura en el sub lite con la actora que invoca esa
legitimacin con fundamento en los estatutos acompaados en la
demanda.
15) Que este Tribunal ha afirmado que la Constitu cin Nacional contempla nuevos mecanismos tendientes a prote ger a usuarios y consumidores y, para ello, ampli el espec tro
de los sujetos legitimados para accionar que tradicional mente
se haba limitado a aqullos que fueran titulares de un
derecho subjetivo individual (Fallos: 323:1339), sin que de
ello resulte posible inferir qu e esa decisin haya quedado
excluida respecto de otros hipotticos titulares de derechos
de incidencia colectiva.
16) Que, asimismo, el derecho al sufragio tiene en
el sistema democrtico un carcter colectivo que se extiende
ms all de la proteccin del derecho individual y del rela -30-

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tivamente restringido grupo de los peticionantes representa dos


por la actora, pues todo el andamiaje institucional de la
sociedad poltica se encuentra asentado en el efectivo ejer cicio de ese derecho. En efecto, el art. 37 de la Constitu cin
Nacional dispone que "esta Constitucin garantiza el pleno
ejercicio de los derechos polticos, con arreglo al principio
de la soberana popular y de las leyes que se dic ten en
consecuencia. El sufragio es univ ersal, igual, secreto y
obligatorio". Dicha norma pone en evidencia que el ejerci cio
del derecho del voto est estrechamente relacionado con el
mencionado principio de la soberana popular que no refle ja
solamente el mero acto electoral individual sino t ambin la
conformacin de la estructura gubernamental y del sistema de
derechos de acuerdo con este principio y con la forma re publicana de gobierno (arts. 1 y 33 de la Constitucin Na cional).
Este Tribunal ha sealado tambin q ue el sufragio es
un derecho pblico de naturaleza poltica, reservado a los
miembros activos del pueblo del Estado, que en cuanto a acti vidad, exterioriza un acto poltico (Fallos: 310:819). Tal
derecho individual al ejercicio del sufragio encuentra sus tento en el principio de la soberana del pueblo e importa
tambin la tutela de un derecho colectivo a la participacin
de los ciudadanos en el gobierno del Estado que resulta esen cial para el sustento de la sociedad democrtica y que ha sido
reconocido desde los comienzos mismos del constituciona lismo
argentino. El Estatuto Provisorio del 5 de mayo de 1815
dispona que "cada Ciudadano es miembro de la Soberana del
Pueblo" y que "en esta virtud tiene voto activo y pasivo en
los casos y forma que designa este Reglamento Provisional"
-31-

(cap. 4, arts. I y II) y el Reglamento Provisorio del 3 de


diciembre de 1817 prescriba -en trminos similares- que "cada
Ciudadano es Miembro de la Soberana de la Nacin" y que "en
esta virtud tiene voto activo y pasivo en l os casos y forma
que designa este Reglamento Provisional."
17) Que, en consecuencia, el derecho al voto no
queda limitado a su ejercicio individual o incluso -como se
plantea en el caso - a su difusin a un grupo relativamente
amplio de personas sino que ta mbin reviste una importancia
central en nuestro sistema representativo de gobierno donde el
derecho poltico del voto es un derecho poltico fundamen tal
ya que es protector de otros derechos (Yick Wo v. Hopkins 118
U.S. 356, 379 -1886-), de modo que el e xamen acerca de la
legitimacin invocada debe ser contemplado en trminos no
restrictivos que vayan en perjuicio de este aspecto fundamen tal del sistema democrtico.
18) Que a raz de las particulares caractersticas
del derecho al sufragio en una socieda d democrtica, el re clamo de la demandante se sustenta en un derecho de inciden cia
colectiva mediante el cual se procura la proteccin de un
derecho poltico fundamental que se encuentra afectado por la
actitud de la demandada, que tiene repercusiones so bre un
grupo de ciudadanos que se hallan en idntica situacin y que
habran sido excluidos del efectivo ejercicio de la soberana
popular sobre el que se asienta el sufragio (art. 37 de la
Constitucin Nacional).
19) Que, por cons iguiente, la norma no requiere una
identificacin entre la asociacin y cada uno de los perjudi cados ya que la reforma constitucional de 1994 ha optado por
ampliar la legitimacin como medio para proteger los derechos
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mediante un instrumento que procura u na tutela ms amplia


respecto del conjunto de personas autorizadas para promover
este tipo de accin que surga de la ley 16.986.
20) Que la pluralidad de sujetos ubicados en una
misma situacin de hecho se presenta en el caso si se tiene en
cuenta que los demandantes reclaman la proteccin de un grupo
abierto y al mismo tiempo limitado de individuos, cons tituido
por aquellas personas que se encuentran detenidas y respecto
de las cuales an no se ha dictado condena judicial.
21) Que reconocida la legitimacin de la actora en
esos trminos y la trascendencia colectiva del derecho al
sufragio carece de relevancia el planteo relativo a la cadu cidad de la accin de amparo porque la relacin ntima exis tente entre el derecho indi vidual postulado por la actora con
la incidencia colectiva en el grupo -constituido por los de tenidos sin condena- hace inaplicable el precepto del art. 3 ,
inc. d, de la ley 19.945 - que se refiere al planteo de
derechos subjetivos individuales. El derech o de incidencia
colectiva no puede caducar porque ello importara unificar al
conjunto de ciudadanos afectados bajo la singularidad de ese
derecho subjetivo, que es precisamente lo que la reforma de
1994 pretendi modificar con la ampliacin del universo d e
legitimados para incluir a las asociaciones que propendan a la
defensa de esos fines.
22) Que el art. 23 de la Convencin Americana sobre
Derechos

Humanos

-que

tiene

jerarqua

constitucional

de

acuerdo con lo dispuesto por el art . 75 inc. 22 de la Carta


Magna- impone en trminos inequvocos que la exclusin de los
ciudadanos slo puede caber, en este tipo de casos, por con dena dictada por juez competente en proceso penal. Las perso -33-

nas detenidas por orden de un magistrado a la es pera de la


condena respectiva -a quienes representa en el sub examine la
actora- integran una categora distinta respecto de la cual no
son aplicables estas disposiciones.
La incompatibilidad entre la norma legal impugnada
-que descarta el ejercicio del su fragio a los detenidos por
orden de juez competente mientras no recuperen su libertad con el precepto de la mencionada convencin -que autoriza slo
la exclusin respecto del condenado por juez competente en
proceso penal- es manifiesta de modo tal que el mantenimiento
de la norma de inferior jerarqua no resulta admisible en el
caso con el sistema normativo diseado por los arts. 31 y 43
de la Constitucin Nacional y los tratados internaciona les
incorporados en la reforma constitucional de 1994.
23) Que es verdad que el derecho a elegir se en cuentra sujeto a diversas restricciones como resulta de la
propia reglamentacin del art. 23.2 de la Convencin America na
sobre Derechos Humanos y existen ciertas situaciones -como la
edad, la nacionalidad, la residencia, la instruccin o la
capacidad civil o mental - que autorizan la limitacin a su
pleno ejercicio. La Corte Europea de Derechos Humanos ha se alado en el caso "Mathieu -Mohin and Clerfayt v. Belgium" (2
de marzo de 1987) que el derecho a elegir no es absoluto y los
estados tiene un amplio margen de apreciacin para suje tar al
derecho a diversas condiciones pero tales restriccio nes no
deben cercenar los derechos hasta un punto que lleguen a
alterar

su

esencia

remuevan

su efectividad, deben ser

impuestas en persecucin de un fin legtimo y los instrumen tos


empleados no deben ser desproporcionados o disminuir la libre
expresin de la opinin del pueblo en la eleccin de la
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legislatura (en similar sentido los fallos de l a Corte Suprema


de los Estados Unidos de Amrica en los casos Carrington v.
Rash, 380 U.S. 89 -1965- y Pope v. Williams , 193 U.S. 621,
-1904-).
24) Que, sin embargo, las justificaciones meramente
instrumentales no configuran un argumento suficiente para
impedir el derecho al sufragio del grupo de personas repre sentadas por la demandante y estn, por el contrario, dirigi das a reprimir el ejercicio del sufragio respecto de ciudada nos que se encuentran habilitados para cumplir con ese dere cho
democrtico por la interpretacin sistemtica que resulta de
lo dispuesto por los arts. 37 de la Constitucin Nacional y
23.2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
25) Que el ejercicio del sufragio por los prisione ros detenidos sin condena es una medida que ha sido aceptada
en otras legislaciones del mundo sin que ello origine proble mas insalvables para la estructura institucional del Estado.
En este sentido los prisioneros en custodia remand prisoners
en el Reino Unido pueden ejercer ese derecho y sus facultades
han sido recientemente ampliadas para incluir el mayor amplio
campo posible de detenidos en la Representation of the People
Act del ao 2000.
Asimismo, el Cdigo Penitenciario y Carcelario de
Colombia (ley 65 de 1993) dispone en su art. 57 que los detenidos privados de la libertad si renen los requisitos de ley
podrn ejercer el derecho al sufragio en sus respectivos cen tros de reclusin. La Registradura Nacional del Estado Civil
facilitar los medios para el ejercicio de este derecho.
La reciente Canada Elections Act -que entr en vigencia el 1 de septiembre de 2000- dispone en su art. 4, inc.
-35-

c,

que

no

puede

votar

la

persona

que

est

detenida

en

institucin criminal cumpliendo una sentencia de dos o ms


aos (en idnticos trminos el art. 30, inc. b., del British
Columbia Election Act)
26) Que la actora se agravia de la sentencia de fs.
154/157 y de su aclaratoria de fs. 183/185 toda vez que no han
respondido a su pedido de que se adopten medidas concre tas con
el objeto de que los detenidos puedan ejercer su de recho al
voto, ya que los argumentos relativos al argumento de la
divisin

de

poderes

resultan

inadmisibles

frente

la

violacin de los derechos constitucionales que se pretenden


reparar por la va del amparo.
27) Que cualquier discriminacin injustificada en
determinar quin puede participar en los asuntos polticos o
en las elecciones de los funcionarios pblicos subvierte la
legitimidad

del

gobierno

representativo

(Kramer

v.

Union

School District, 395 U.S., 621, 626 -1969-). Ningn derecho es


ms precioso en un pas libre que el de tener una voz en la
eleccin de quienes hacen las leyes bajo las cuales los
ciudadanos deben vivir. Otros derechos, incluso los ms bsi cos, son ilusorios si el derecho al voto es socavado (Wesberry
v. Sanders 376 US. 1, 16 -1964-).
El desbloqueo de las obstrucciones al proceso demo crtico es de lo que debe ocuparse primordialmente el control
judicial, y la negacin del sufragio es la obstruccin

por

excelencia de ese sistema que pretende la representacin de


los ciudadanos interesados (John Hart Ely, Democracia y des confianza, Bogot, Siglo del Hombre Ed., 1997, pg. 146). En
resumidas cuentas, el derecho a votar libremente por el can didato de la propia eleccin es de la esencia de la sociedad
-36-

M. 1486. XXXVI.
M. 1491. XXXVI.
RECURSO DE HECHO
Mignone, Emilio Fermn s/ promueve accin de
amparo.

Corte Suprema de Justicia de la Nacin

democrtica, y cualquier restriccin a este derecho golpea el


corazn del sistema representativo y para remediar esas difi cultades las cortes pueden adoptar las acciones apropiadas
para asegurar que las f uturas elecciones no sean conducidas
bajo un plan invlido e inconstitucional (Reynolds v. Sims 377
U.S. 533, 555 y 585; 1964).
28) Que, a la luz de estas consideraciones, no cabe
que el rgano judicial se abstenga de adoptar las medidas
conducentes reclam adas por la actora toda vez que esta Corte
ha sealado que el Estado no slo debe abstenerse de interfe rir en el ejercicio de los derechos individuales sino que
tiene el deber de realizar prestaciones positivas, de manera
tal que el ejercicio de aqullos no se torne ilusorio (Fa llos:
323:1339).
29) Que el clculo instrumental de costos y de di ficultades para llevar a cabo el mandato judicial que declara
la inconstitucionalidad de la norma que impide a los deteni dos
sin condena el ejercicio del voto no atendi adecuadamen te al
rango del derecho poltico que se pretende tutelar en el caso.
En efecto, la implementacin del procedimiento en los trminos
requeridos por la demandante tiene dos objetivos que no han
sido adecuadamente c onsiderados y que se vinculan con la
legitimacin misma de la apelante. El a quo ha consi derado la
cuestin exclusivamente desde la perspectiva de la proteccin
del derecho individual al sufragio y, con esa perspectiva,
exculpa a los detenidos sin proceso hasta que se produzca la
modificacin legislativa con sustento en razones de fuerza
mayor. Sin embargo, la cuestin debe ser examinada a partir
del inters republicano en la habilitacin del ejer cicio del
autogobierno a todos los ciudadanos no excluidos por razones
-37-

fundadas en la ley.
30) Que habida cuenta de lo expresado corresponde
desestimar los planteos de las demandadas y hacer lugar a la
queja de la actora. Por ser ello as, el Estado Nacional de ber adoptar dentro del plazo de seis meses las me didas conducentes a que los detenidos sin condena puedan ejercer su
derecho a votar.
Por ello, odo el seor Procurador General, se resuelve:
a) Hacer lugar a la queja de la parte actora, declarar proce dente el recurso extraordinario de fs. 239/251 y rev ocar la
sentencia con el alcance establecido en los considerandos
precedentes, b) declarar admisibles los recursos deducidos por
la demandada y confirmar la sentencia apelada en los de ms
aspectos, c) imponer las costas en el orden causado, por
tratarse de una cuestin novedosa. Agrguese la queja al
principal. Notifquese y, oportunamente, devulvase. GUSTAVO
A. BOSSERT.
ES COPIA

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