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44-52, 2002
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Resumo: A poltica externa brasileira de meio ambiente carece de princpios claros, objetivos e estratgias.
Por no compreender o que significa o desenvolvimento sustentvel, o Itamarati freqentemente privilegia os
interesses econmicos de curto prazo, em detrimento da proteo do meio ambiente. A Conveno da Basilia, o Protocolo de Cartagena e a Conveno de Estocolmo so trs exemplos dessa tese, enquanto a Conveno de Mudanas Climticas a exceo que confirma a regra.
Palavras-chave: meio ambiente; poltica externa; desenvolvimento sustentvel.
Abstract: Brazils foreign environmental policy lacks clear principles, objectives and strategies. In its failure
to understand the significance of sustainable development, the Itamaraty often favors short-term economic
interests, to the detriment of environmental protection. The Basil Convention, the Cartagena Protocol and the
Stockholm Convention are three supporting examples of this thesis, while the Convention on Climate Change
is the exception that confirms the rule.
Key words: environment; foreign policy; sustainable development.
uma conceituao muito frouxa do que seria poltica poderia permitir o uso do termo poltica externa brasileira de meio ambiente para qualificar
um conjunto de posicionamentos ambguos e contraditrios intercalados por omisses sistemticas que tem dado
o tom da atuao brasileira na esfera internacional, em
relao aos temas ambientais. A famosa diplomacia brasileira, no campo ambiental, tem sido bastante medocre
e uma explicao para o fenmeno desafia observadores
e atores envolvidos nas negociaes internacionais. A
exceo que confirma a regra o caso da poltica brasileira na rea da Conveno das Mudanas Climticas, mas
se ver, mais adiante, que as condies que permitiram o
desenvolvimento de uma poltica coerente para essa problemtica, no estiveram presentes em nenhum dos outros temas relevantes da poltica ambiental internacional.
A mediocridade da poltica ambiental brasileira contrasta tragicamente com as pretenses mais gerais da diplomacia brasileira de situar o Brasil como potncia mundial, capaz de dialogar de igual para igual com os EUA, a
Unio Europia e o bloco asitico, ao mesmo tempo em
que se reivindica a posio de lder natural dos pases latino-americanos, disputando ainda com a ndia a lideran-
CONVENO DA BASILIA
A Conveno da Basilia comeou a ser negociada em
1989 e pretendia dar conta do grave problema e, ao mesmo tempo, moralmente indecente crescimento das exportaes de lixo perigoso do mundo industrializado para o
mundo em desenvolvimento. Nos anos 80, a crescente
conscincia ambiental no mundo industrializado criava
enormes dificuldades construo de novos aterros e
incineradores para resduos perigosos. Isso que veio a ser
chamado de Nimby Efect Not in my backyard , traduzido como no na minha vizinhana, aliado a legislaes ambientais mais severas e aos novos compromissos
internacionais de no mais se despejar resduos perigosos
nos oceanos,1 fez que os custos de manejo de lixo perigoso subissem vertiginosamente nos pases industrializados.
O comrcio de lixo perigoso apresenta-se, ento, como a
alternativa, pois por baixos custos era possvel encontrar
companhias que comprassem esse lixo e o despejassem
nos pases em desenvolvimento. Ditadores corruptos de
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pases africanos ou centro-americanos autorizavam a descarga de barris em praias desertas e reas abandonadas,
em troca de depsitos bancrios em algum paraso fiscal.
Tambm havia um outro destino para esse lixo perigoso.
Fundies secundrias, que extraem metais com algum valor, partindo de resduos industriais, como o chumbo, o zinco e o cobre, tinham interesse em adquirir essa matria-prima barata. Em pases recm- industrializados como o Brasil,
a ndia, a Indonsia ou as Filipinas, existem dezenas de indstrias deste tipo, poluindo o meio ambiente com metais
pesados como chumbo, mercrio, cromo e arsnico, ao mesmo tempo em que condenam invalidez sem assistncia
mdica e previdenciria seus milhares de trabalhadores.
Por presso dos pases africanos, principais vtimas
desse comrcio imoral, a ONU comeou a patrocinar negociaes para elaborar uma conveno internacional, visando coibir esse comrcio criminoso. A Conveno da
Basilia, no entanto, assinada em 1989 em Basilia, decepcionou enormemente os pases africanos, por excluir
um dispositivo que proibiria a exportao de resduos perigosos do Primeiro Mundo para os pases em desenvolvimento. Essa excluso deveu-se s presses de ltima hora
dos EUA, um dos maiores exportadores de resduos perigosos para o mundo em desenvolvimento, juntamente com
a Inglaterra e a Alemanha.
Em dezembro de 1992, a 1a Reunio das Partes da Conveno da Basilia deu-se em Piripolis, no Uruguai. Na
mesa, novamente, uma proposta de resoluo, apresentada pelo prprio secretrio-geral do Programa das Naes
Unidas para o Meio Ambiente, o sr. Mustafa Tolba, que
propunha a proibio de exportao de resduos perigosos para os pases em desenvolvimento. Entretanto, devido enorme resistncia do bloco dos pases desenvolvidos, capitaneados pelos EUA, Canad, Austrlia, Japo,
Inglaterra e Alemanha, Mustafa Tolba retirou sua proposta.
O Grupo 77 e China, porm, inconformados com o desenlace da reunio, deixaram registrado que pretendiam adotar e apresentar de novo a mesma proposta, na prxima
reunio das Partes, o que ocorreria em maro de 1994,
em Genebra. Nessa reunio, finalmente, aps calorosos
debates e negociaes que se arrastaram at alta madrugada, aprovou-se a resoluo que passou a ser conhecida
como a Proibio da Basilia. Por essa resoluo, a partir de fins de 1997 os pases industrializados estariam impedidos de exportar resduos perigosos para os pases em
desenvolvimento.
Como comportou-se o Brasil em relao a essas negociaes? Em contatos com o Departamento de Meio Am-
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e endossar a proposta de proibio. Novamente apresentada ao plenrio da 2 Reunio das Partes pelo G-77, aps
rduas negociaes, ela foi aprovada. Decisivo para esse
desenlace foi a formao da Unio Europia, forando
Inglaterra e Alemanha, grandes oponentes da proibio a
aceitarem a posio majoritria dos outros membros da
Unio, favorveis proibio.2
Nos meses que se seguiram, o bloco dos pases exportadores, EUA, Canad e Austrlia, rearticulou-se, buscando invalidar os efeitos da Probio da Basilia. Endossaram a proposta feita pela Inglaterra, anterior formao
da Unio Europia, de transformar em emenda ao texto
da Conveno apenas a parte da resoluo que mencionava a proibio de exportao de resduos perigosos com
vista ao despejo final. Com isso, deixava-se de fora justamente aquela parte mais significativa do trfico de resduos perigosos que ia parar nas fundies secundrias dos
pases em desenvolvimento, classificado como resduo
exportado para reciclagem ou recuperao.
Para contornar essa manobra, a Dinamarca apresentou
proposta de transformar em emenda Conveno o texto integral da resoluo aprovada no ano anterior. Quando da 3
Reunio das Partes, em setembro de 1995, tambm em Genebra, uma distribuio de foras ligeiramente diferente se
configurou: de um lado o bloco EUA, Canad, Austrlia,
Japo e aliados e de outro o G-77, ainda que com algumas
defeces, mas com o apoio de toda a Unio Europia.
O Brasil chegou a Genebra com uma delegao numerosa, tendo a sua frente um diplomata de grande experincia na rea de direito ambiental, defendendo a tese de que
no era necessrio emendar a Conveno, pois resolues
adotadas livremente por pases em convenes internacionais deveriam ter fora de lei, ou seja, efeito vinculante.
Esse argumento tcnico, no entanto, servia apenas como
desculpa para a recusa do Brasil em apoiar a proposta de
emenda da Dinamarca. Durante as negociaes e mesmo
em entrevista imprensa brasileira, a delegao brasileira deixava transparecer a real razo de sua recusa em apoiar
a emenda dinamarquesa: sua postura contrria proibio aprovada no ano anterior.
Novamente, no entanto, o Brasil tinha pouco espao
de manobra. Premido entre os dois blocos, acabou por ter
que engolir a proposta dinamarquesa, quando esta foi aprovada por consenso, depois que as ltimas resistncias do
bloco EUA, Canad, Austrlia e Japo foram vencidas.
Na verdade, a sada de Rubens Ricpero do Ministrio
do Meio Ambiente tinha permitido que os setores econmicos ligados metalurgia ocupassem vcuos de poder
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o, embora continuasse disputando um papel de liderana entre os pases em desenvolvimento, tendo obtido, tambm, a representao do Grulac. Em conversas privadas,
no entanto, externava a opinio de que a proibio de importar resduos perigosos prejudicava a economia brasileira, impedindo-a de reciclar metais pesados a preos
competitivos, ao mesmo tempo em que se criava um mercado cativo para os pases desenvolvidos. Era impressionante, portanto, a total ignorncia sobre a problemtica ambiental propriamente dita, ou seja, sobre o fato de
que reciclar resduos de metais pesados uma operao
sempre ambientalmente prejudicial, no havendo tecnologias capazes de evitar a contaminao do meio ambiente e dos trabalhadores com seus poluentes (Lisboa, 2000).
A 4 Conferncia da Basilia foi concluda, no entanto,
com a derrota da proposta de abrir o Anexo VII. Uma frente
que reunia o G-77, liderada pelos pases rabes, que temiam a contaminao da sia Menor com os resduos
perigosos que Israel pretendia importar e reciclar em seu
territrio, foi capaz de enterrar essa ltima tentativa de
reverter a Proibio da Basilia.
O dcimo aniversrio da Conveno da Basilia, durante a 5 Reunio das Partes, realizada na prpria cidade
em Basilia, foi comemorado com grande pompa. Autoridades internacionais e ministros do meio ambiente reconheciam ser esta uma conveno ambiental de significado estratgico para o planeta, evitando que o mundo em
desenvolvimento se tornasse a lixeira do Primeiro Mundo, ao mesmo tempo em que direcionava esse ltimo para
a chamada produo limpa, ao lhe proibir a soluo fcil
da exportao de lixo perigoso. Por isso mesmo, o presidente do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente, Klaus Tpfer, encarecidamente pedia aos pasespartes da Conveno que ratificassem a emenda aprovada
em 1995 (Tpfer, 1999). O Itamaraty, no entanto, discordava dessa interpretao, ainda que no abertamente. Encarava como uma discriminao injustificvel ao livrecomrcio, proibir um grupo de pases de receber resduos
perigosos e defendia a tese de que pases que tivessem
tecnologias apropriadas deveriam ser autorizados a importar esses resduos. Por isso mesmo, o Itamaraty propositalmente tem retardado at hoje os procedimentos referentes ratificao da emenda aprovada em 1995.
PROTOCOLO DE CARTAGENA
O surgimento das plantas e animais transgnicos sinalizou uma nova rea de perigo ambiental para o planeta: a
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-30, impressionam vivamente a mdia internacional, o Protocolo foi finalmente assinado. Dessa vez, o Grupo dos
Like-Minded no esteve sozinho. Alguns ministros do Meio
Ambiente da Unio Europia vieram pessoalmente participar das negociaes e defenderam energicamente o Princpio da Precauo e a independncia do futuro Protocolo diante de outras convenes, como a da Organizao
Mundial do Comrcio.
J tendo adquirido fama de confusa e no confivel, a
delegao brasileira continuou atuando da mesma forma,
sendo comum ver-se os representantes brasileiros da CTNBio saindo e entrando na sala do Grupo de Miami, a todo
momento.
Finalmente, em maio de 2000, durante a 5a Reunio da
Conveno da Diversidade Biolgica, em Nairobi, quando o Protocolo de Biossegurana foi aberto solenemente
para assinaturas, uma surpresa. Enquanto pases do Grupo de Miami como a Argentina e o Chile assinaram o Protocolo e Canad e Austrlia anunciaram que provavelmente
viriam assin-lo, depois de consultas internas,3 o Brasil
comunicou que ainda no poderia assin-lo, porque estava aguardando resposta de seus diferentes ministrios. J
se est em 2002 e parece que tais respostas no chegaram, embora a Esplanada dos Ministrios tenha sido especialmente desenhada para facilitar os contatos entre esses
diversos rgos do poder executivo.
A questo que se coloca, : qual , afinal, a posio
brasileira com relao ao Protocolo de Biossegurana?
favorvel ou contrrio, e por qu? Em defesa do Itamaraty
deve-se reconhecer que o Executivo brasileiro, em sua totalidade, no tem uma posio clara quanto liberao
no meio ambiente de plantas e animais transgnicos. Enquanto o Ministrio da Cincia e Tecnologia, durante os
mandatos Israel Vargas e Bresser Pereira, advogou publicamente a favor dessa liberao, apoiado pelo Ministrio
da Agricultura de Francisco Turra, o Ministrio do Meio
Ambiente resistia discretamente por meio do Ibama, bem
como o Ministrio da Justia defendia uma rotulagem plena
para os alimentos transgnicos. Mais tarde, a mudana ministerial leva um Pratini de Morais a assumir papel
protagnico na defesa dos transgnicos, enquanto o novo
ministro da Cincia e Tecnologia, Sardenberg, adota uma
postura mais discreta. A Justia Federal, em sucessivos
julgamentos em primeira e segunda instncia, d ganho
de causa para o Greenpeace e o Idec, impedindo o plantio
de transgnicos sem que haja estudo de impacto ambiental,
mas a Unio entra como litisconsorte, ao lado da Monsanto
e fora o Ibama, com medida provisria, a se retirar da
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FALSO DILEMA
A causa principal da mediocridade de que padece a
poltica externa brasileira de meio ambiente parece residir na prpria concepo errnea do que venha a ser uma
poltica ambiental para o Itamaraty. Nossos diplomatas
ainda concebem a questo ambiental de forma isolada,
separada das demais atividades humanas relacionadas
economia. De fato, comum ouvir dos nossos representantes diplomticos afirmaes do tipo, se por um lado o
Brasil se preocupa em defender o meio ambiente, por outro lado, por ser uma potncia industrial, no pode permitir que princpios ecologistas venham a prejudicar a economia, o emprego e o progresso material e cientfico do pas.
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Ora, separar economia e meio ambiente como se fossem dois lados estanques e complementares de uma realidade qualquer, indica que o j velho conceito do desenvolvimento sustentvel dos anos 70 ainda no chegou a
ser compreendido em seu contedo substantivo. Uma economia sustentvel do ponto de vista ambiental uma economia que no destri suas prprias condies de existncia. Por isso, no pode haver a contradio entre uma
boa poltica ambiental e uma boa poltica econmica. O
que mau para o meio ambiente mau tambm para a
economia, ainda que a traduo dos danos ambientais em
prejuzos econmicos possa no ser perceptvel a curto
prazo. Mais tarde ou mais cedo os custos ambientais sero infalivelmente cobrados em sade pblica, qualidade
de vida, esgotamento de recursos naturais e desvalorizao de bens materiais e imateriais.
A separao entre economia e ecologia, portanto, uma
miopia. Ao contrrio, a economia deveria subordinar-se
ecologia, que, como cincia dos ecossistemas, estuda a
base fsica na qual qualquer tipo de economia pode
estruturar-se (Alier e Schlupmann, 1991). Desenvolvimento sustentvel, portanto, aquele tipo de desenvolvimento que garante a permanncia dessa base fsica.
A chegada da filosofia neoliberal ao departamento de
meio ambiente do Itamaraty, o Dema, em meados dos anos
90, s pode piorar as coisas. Esse credo neoliberal condenar medidas polticas que probam atividades consideradas prejudiciais ao meio ambiente, como incuas e contraproducentes. Defender a tese de que os incentivos
econmicos so o nico gnero de poltica capaz de provocar mudanas de comportamento e que a excessiva ingerncia do Estado na atividade econmica por meio de
polticas ambientais pode levar a uma atrofia dessas atividades. Alm disso, grande parte das restries estabelecidas pelos acordos ambientais internacionais s atividades consideradas como prejudiciais ao meio ambiente
passaram a ser interpretadas como barreiras no-tarifrias, formas de cercear as exportaes dos pases em desenvolvimento nos mercados do Primeiro Mundo.
Dividido quanto a que partido tomar entre o meio ambiente e a economia, a sada do Itamaraty freqentemente
tem sido a busca de um meio termo, de uma mdia entre o
que seriam os interesses ambientais e os interesses econmicos. Favorece as solues mais moderadas, prope a
dilatao dos prazos para adoo de medidas, avana com
prudncia infinita, configurando um estilo de poltica que,
no nosso prprio pas, chamaramos de ficar em cima do
muro.
DIFCIL LIDERANA
O curioso dessa situao que ela contraria o objetivo
to caro diplomacia brasileira de situar o Pas como potncia mundial, pois a tibieza e a omisso no costumam
chamar a ateno. Discursos bem construdos, delegaes
numerosas e manobras diplomticas para garantir o posto
de porta-voz do Grulac e do G-77, grupo que rene os
pases em desenvolvimento, contrasta com a pobreza das
propostas por ns apresentadas e com a nossa falta de clareza sobre o que queremos. Os EUA e o Canad, por exemplo, destacam-se por serem sempre contra quaisquer avanos em matria de legislao ambiental internacional. Os
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NOTAS
1. A Conveno de Londres surgiu em 1973, logo aps a Conferncia
de Estocolmo para o Meio Ambiente, e tinha como objetivo regulamentar o despejo de resduos perigosos no mar. Em 1985 adotou uma
moratria indefinida para despejo de resduos radioativos de baixo teor
e em 1988 props a suspender a incinerao de resduos lquidos em
navios, que entrou em vigor em 1990. Nesse mesmo ano, decidiu-se
suspender o despejo de resduos industriais nos oceanos, o que foi efetivado em 1995.
2. Sobre as condies polticas que levaram a que toda a Unio Europia apoiasse a Proibio da Basilia ver tese de doutoramento da
autora (Lisboa, 2000).
3. Os EUA sequer assinaram a Conveno da Diversidade Biolgica
e, por isso, no poderiam assinar o Protocolo de Cartagena, que um
instrumento negociado dentro dos marcos dessa Conveno.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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